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O BRASIL

E AS RESTRIES
S EXPORTAES

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES


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Presidente

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Presidente

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Embaixador Gelson Fonseca Junior

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Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna

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Professor Jos Flvio Sombra Saraiva

Professor Eiiti Sato

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao


Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre
a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover
a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a
poltica externa brasileira.

Andra Saldanha da Gama Watson

O BRASIL
E AS RESTRIES
S EXPORTAES

Braslia, 2016

Direitos de publicao reservados


Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
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Impresso no Brasil 2016


W337

Watson, Andra Saldanha da Gama.


O Brasil e as restries s exportaes / Andra Saldanha da Gama Watson. Braslia :
FUNAG, 2016.
286 p. (Curso de Altos Estudos)
Trabalho apresentado originalmente como tese, aprovada no LIX Curso de Altos Estudos
do Instituto Rio Branco, em 2014.
ISBN 9788576316251
1. Restrio exportao - Brasil. 2. Organizao Mundial do Comrcio (OMC). 3. Acordo
Geral sobre Tarifas e Comrcio (Gatt) (Organizao). 4. Restrio exportao - Argentina. 5.
Restrio exportao - China. 6. Mercado Comum do Sul (Mercosul). I. Ttulo. II. Srie.
CDD 382.64
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei no 10.994, de 14/12/2004.

Agradecimentos

Agradeo a meu amigo e colega Celso de Tarso Pereira, pela


pacincia ao ler a tese e pelos bons conselhos sobre meu trabalho, os
quais me ajudaram a aprimorar o texto e a esclarecer alguns conceitos.
Agradeo a meus filhos, Gabriel e Lucas, pelo estmulo, amor e
compreenso durante a elaborao da tese. Sem sua dedicao, no teria
sido possvel concluir o trabalho.
Por fim, agradeo a meu pai e colega, Srgio da Veiga Watson, pelo
inestimvel apoio, carinho e estmulo durante a elaborao da tese e,
principalmente, na etapa da reviso. Seu exemplo de vida, os valores
voltados ao trabalho e tica por ele defendidos e sua trajetria no
Itamaraty irreprochvel sempre me serviram de inspirao e exemplo
em minha vida pessoal e profissional.

Sumrio

Introduo.....................................................................11
1. Definio do conceito de restrio exportao,
suas justificativas e consequncias econmicas nos
pases e no comrcio internacional...............................25
1.1. Conceito de restrio exportao.......................25
1.2. Justificativas para a aplicao de restries
s exportaes..................................................................28
1.2.1. Melhorar os termos de troca.................................30
1.2.2. Segurana alimentar e estabilizao do
preo final aos consumidores..........................................30
1.2.3. Combater presses inflacionrias.........................32
1.2.4. Fonte de receita governamental...........................34
1.2.5. Proteo indstria de transformao................35
1.2.6. Combater a escalada tarifria...............................37

1.3. Consequncias econmicas das restries


s exportaes nos pases que as adotam e no
comrcio internacional....................................................38
2. Contexto histrico as restries s exportaes
desde a criao do GATT at a fundao da OMC e o
processo negociador da Rodada Doha...........................53
2.1. Criao do GATT.......................................................54
2.2. As vrias rodadas multilaterais de negociaes
comerciais at a criao da OMC e as negociaes
da Rodada Doha...............................................................70
2.2.1. Acesso OMC......................................................74
2.2.2. Rodada Doha..........................................................78
3. As restries s exportaes no contexto dos
Acordos de Produtos de Base, dos Acordos Regionais
ou Bilaterais de Livre Comrcio e das iniciativas
voltadas para a segurana alimentar, em
particular no G20..........................................................89
3.1. As restries s exportaes no contexto
dos Acordos de Produtos de Base....................................90
3.1.1. Acordo Internacional do Trigo............................100
3.1.2. Acordo Internacional do Acar.........................100
3.1.3. Acordo Internacional do Caf.............................102
3.1.4. Acordo Internacional do Cacau...........................106
3.2. As restries s exportaes no contexto
dos Acordos Regionais...................................................111
3.3. As iniciativas voltadas para a segurana
alimentar e o acesso irrestrito aos alimentos e
matriasprimas.............................................................117

4. Os pases que tm aplicado as restries s


exportaes e que tipo de medida tm adotado..........127
4.1. ndia........................................................................128
4.2. Rssia......................................................................133
4.3. Filipinas...................................................................137
4.4. Indonsia.................................................................139
4.5. Tailndia..................................................................142
4.6. Paquisto.................................................................144
4.7. Chile........................................................................148
4.8. Austrlia..................................................................158
5. O caso especfico da China e as disputas
comerciais na OMC......................................................163
5.1. Aspectos gerais da economia e comrcio
e a poltica chinesa de aplicao de restries
s exportaes................................................................164
5.2. Protocolo de Acesso da China OMC..................175
5.3. Caso de soluo de controvrsia sobre
matriasprimas.............................................................180
5.4. O contencioso sobre Terras-Raras.........................192
6. O caso particular da Argentina e suas
implicaes para o Brasil e o MERCOSUL....................203
6.1. Informaes gerais sobre a Argentina...................204
6.2. Histrico das restries s exportaes
na Argentina...................................................................206
6.3. Impacto das restries s exportaes
sobre a relao bilateral com o Brasil............................220
6.3.1. Trigo.....................................................................221

6.3.2. Sucata de ferro.....................................................222


6.3.3. Minrios...............................................................223
6.4. Os impostos sobre as exportaes no
mbito do MERCOSUL..................................................225
7. Situao no Brasil e possveis
desdobramentos futuros.............................................231
7.1. Histrico da taxao atual das exportaes..........232
7.1.1. Peles e couro wet blue...........................................233
7.1.2. Armas e munies................................................238
7.1.3. Cigarros................................................................243
7.2. Debate atual sobre o tema......................................244
7.2.1. Boi em p..............................................................244
7.2.2. Soja.......................................................................246
7.2.3. Castanha de caju..................................................248
7.2.4. Sucata de ferro.....................................................249
7.3. Novo cdigo da minerao.....................................252
7.4. Posio do governo brasileiro.................................255
Concluso....................................................................257
Referncias..................................................................265

Introduo

A presente obra analisa as restries s exportaes e suas


implicaes para o comrcio mundial, em geral, e o Brasil, em particular.
O recurso s restries s exportaes tem sido utilizado com frequncia cada vez maior, sobretudo por pases em desenvolvimento, o que
desperta a ateno dos analistas e estudiosos do Sistema Multilateral
do Comrcio e no deixa de causar certa preocupao, dadas as
consequncias para o comrcio mundial.
A partir da crise econmicofinanceira de 20082009, os preos
dos produtos primrios aumentaram, o que acabou gerando presso
inflacionria global. Os principais pases exportadores de produtos
primrios foram beneficiados, por um lado, pela alta dos preos, mas
tiveram que enfrentar, por outro, os custos domsticos mais elevados
para obter a matriaprima. Algumas vozes se levantaram, no Brasil e
no mundo, contra o que era percebido como primarizao da pauta
exportadora, com efeitos negativos sobre a cadeia de produo interna.
Houve presso no pas no sentido de que a indstria fosse poupada
da alta dos preos e continuasse a ter acesso aos insumos necessrios ao
processo transformador. O caso do minrio de ferro, explorado pela Vale
do Rio Doce o mais ilustrativo. As crescentes e lucrativas vendas da
11

Andra Saldanha da Gama Watson

companhia ao exterior eram percebidas internamente como prejudiciais


ao processo industrial de transformao domstico. Muitas siderrgicas
queixavamse dos altos preos que comprometiam sua rentabilidade e,
em alguns casos, sua sobrevivncia.
Apesar das presses no sentido de imposio de algum tipo de
restrio exportao, o governo no adotou nenhuma medida
de controle na fronteira, respeitando o movimento do livremercado.
O mesmo no ocorreu em outros pases. Segundo estudo da Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Ecnmico (OCDE)(OCDE, 2010),
com base em dados de 2009 e 2010, haveria um aumento do nmero
de restries pelos pases, sobretudo na forma de imposto sobre
exportao, licenciamento no automtico e proibio de exportao.
Entre esses dois anos, o nmero de pases que passou a adotar pelos
menos uma das trs prticas acima cresceu significativamente. Os
setores minerais e de metais seriam especialmente afetados por
impostos sobre a exportao, tais como produtos semifaturados
do complexo siderrgico (minrio de ferro, sucata e coque carvo
mineral), cobre, molibdnio, diamante, alumnio, tungstnio, nquel
e cobalto. Mas o setor agropecurio tambm est sujeito s medidas.
A China figura como o pas que aplica imposto sobre a exportao em
nove dos treze setores mais afetados, a Rssia em seis, a Argentina
em quatro, a ndia em dois, e a frica do Sul em um. No entanto, o
universo de pases que aplicam hoje algum tipo de restrio extenso: no
perodo de 2003 a 2009, alcanou metade dos membros da Organizo
Mundial do Comrcio (OMC) (65 dos 128 pasesmembros), nmero
superior ao perodo 19972002 (39 de 100 pasesmembros). A maioria
composta por pases em desenvolvimento. Regionalmente, a sia, frica
e as Amricas ocupam lugar de destaque. EUA e Unio Europeia, por
motivos distintos, refreiam de aplicar restries s exportaes. Japo e
Coreia do Sul, por figurarem entre os principais importadores lquidos de
alimentos, situamse no espectro dos pases agressivamente contrrios
s medidas. Assim, eventuais conflitos e divergncias opem, muito
12

Introduo

frequentemente, pases desenvolvidos a pases em desenvolvimento, o


que traz implicaes em foros como o G20 financeiro e a OCDE, alm,
claro, da OMC. Na Amrica do Sul, a Argentina se destaca como o
pas que mais aplica restries s exportaes, medida que se insere,
tradicionalmente, no modelo de poltica, voltado para a valorizao
das cadeias produtivas, internamente, agregando valor aos bens
exportados. Esse modelo tem ocasionado divergncias no mbito do
Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e, sobretudo, no plano bilateral.
Um exemplo de tenso entre Brasil e Argentina surge na cadeia do trigo
que sofre tributao sobre a exportao, no pas vizinho, conforme seu
grau de processamento. A farinha de trigo est sujeita a 13% de imposto
sobre a exportao, enquanto o trigo paga 23%, ou seja, dez pontos
percentuais a mais. Esse diferencial confere uma vantagem comparativa
aos moinhos argentinos que no s adquirem a matriaprima a um
preo mais baixo, como contam com incentivos para exportar farinha
de trigo para seu principal mercado, o Brasil. A Associao que congrega
os moinhos brasileiros ABITRIGO j expressou seu descontentando
ao governo, sugerindo recurso ao mecanismo de soluo de controvrsia
da OMC. O tema tem constado de praticamente todas as agendas do
Comit de Monitoramento do Comrcio Bilateral entre os dois pases,
sem que se tenha chegado a um resultado satisfatrio para as partes.
As restries s exportaes so definidas como uma medida
de fronteira que toma a forma de uma regulamentao ou legislao
governamental que limita a quantidade das exportaes de determinados produtos ou condiciona explicitamente as circunstncias em
que essas exportaes podem ocorrer ou, ento, toma a forma de um
imposto ou taxa governamental calculadas com o objetivo de limitar
a exportao (definio tomada do caso de soluo de controvrsia no
contexto da aplicao do Acordo de Subsdios e Medidas Compensatrias
WT/DS 194/R). Elas so divididas em alguns tipos, cujos efeitos so
distintos na economia e no comrcio internacional: i) imposto sobre
a exportao; ii) proibio de exportao; iii) quotas; iv) licena de
13

Andra Saldanha da Gama Watson

exportao; e v) preo mnimo de exportao. A forma mais aplicada


o imposto sobre a exportao, que conta com respaldo legal, desde que
cumpridas determinadas condies enunciadas nas regras da OMC.
As outras restries, como trata de demonstrar este trabalho, so
questionadas na OMC e bilateralmente.
Muitas so as razes que levam os pases a adotarem restries
s exportaes. Alm das de fundo no econmico, como segurana
alimentar, segurana estratgica (garantia de acesso a produtos primrios
considerados essenciais), existem as ambientais e de sade pblica. H
tambm os motivos de cunho econmico, digase de passagem, os mais
frequentes. Neste caso, os governos almejam: i) aumentar a arrecadao
fiscal, via imposio do imposto; ii) proteger determinada indstria
e agregar valor na cadeia produtiva, ao estimular o barateamento da
matriaprima no mercado domstico; iii) controlar a inflao, sobretudo
no caso de exportao de alimentos do tipo commodities, cujos preos so
determinados pelo mercado internacional; ou iv) combater a escalada
tarifria, praticada especialmente nos pases desenvolvidos. Muitas
vezes, tratase de poltica que combina uma srie desses fatores.
A aplicao de restries sobre as exportaes acarreta
consequncias, conforme o tipo de medida. Os impostos sobre a
exportao elevam o preo na fronteira, o que resulta em reduo
das vendas externas ou at, dependendo do nvel do imposto, em sua
total ausncia. A reduo nas exportaes provoca, por sua vez, desvio
do comrcio para o mercado interno, pressionando no sentido de
desvalorizao dos produtos objeto da medida, criando um diferencial
entre os preos domsticos e os do mercado externo. Se o pas que aplica
a restrio detm significativa participao no mercado internacional,
como o Brasil no caso da soja ou a Argentina no caso do trigo, esse desvio
acaba causando presso de alta na cotao internacional do produto,
o que pode vir a prejudicar os pases importadores. Se outros pases
exportadores seguirem o exemplo o que, por vezes, ocorre, com o fim

14

Introduo

de conter presso inflacionria internamente , criase um efeito espiral


com consequncias ainda mais negativas sobre os preos internacionais.
Com a alta do preo das commodities a partir de meados da dcada
de 2000, o recurso s restries sobre as exportaes tem aumentado
substancialmente. A reao dos pases importadores de algumas
matriasprimas, em particular os desenvolvidos, tem recrudescido na
medida em que aumenta a presso no sentido de desvio de comrcio.
H iniciativas da Frana, por exemplo, no mbito do G20 no sentido
de buscar algum tipo de consenso multilateral que assegure o acesso
desimpedido aos produtos primrios. A Unio Europeia tem tambm
exercido presso mediante campanha agressiva, lanada em 2008,
chamada Raw Materials Initiative, cujo objetivo consiste em garantir
acesso seguro e no distorcido a matriasprimas minerais importantes
para a atividade econmica europeia, em particular na rea de novas
tecnologias. Embora o foco da iniciativa sejam as terras-raras, a
campanha tem reflexos nos mais diversos setores, inclusive alimentos.
Em 2011, a Unio Europeia (UE) submeteu proposta de deciso, no
mbito das negociaes preparatrias para a Conferncia Ministerial
da OMC de Genebra, pela qual os membros se comprometeriam a no
impor restries exportao dos alimentos destinados ao Programa
Mundial de Alimentos. A proposta no foi aceita, tendo sido rejeitada
por ndia e Argentina.
Embora a legislao multilateral sobre o tema seja bastante flexvel,
j se registram casos de disputa comercial no mbito da OMC, como o
China raw materials, movido pela Unio Europeia, Mxico e EUA, em
que o pas asitico acusado de impedir a exportao de importantes
matriasprimas. Em 2012, acabou de instaurarse um segundo caso,
tambm envolvendo a China, desta vez, com o foco nas dificuldades
impostas por Pequim para exportar terras-raras, insumo essencial
produo de certos produtos industriais. A exemplo do primeiro caso,
o Brasil se associou disputa como terceira parte interessada.

15

Andra Saldanha da Gama Watson

Vale esclarecer que o acervo de regras multilaterais criadas a


partir da fundao do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT)
1947, posteriormente incorporadas na OMC em 1994, sempre teve por
objetivo combater o protecionismo e reduzir as tarifas de importao
e medidas consideradas desleais de apoio produo domstica. Em
sua gnese, dado o contexto da poca marcado por preos baixos e
guerra comercial ningum se preocupou com o sentido contrrio
do comrcio, ou seja, as exportaes. Por essa razo, nos movemos
em terreno difcil, desprovido de regras claras no mbito do Sistema
Multilateral de Comrcio.
O presente trabalho pretende explorar o tema das restries
s exportaes sob todos os ngulos possveis, dentro do escopo do
comrcio. verificado, em primeiro lugar, a definio do termo que,
conforme explicado acima, pode assumir diversas formas. Tratase de
explicar as diferenas e implicaes resultantes dos impostos sobre
a exportao, as proibies completas, as restries quantitativas ou
quotas e as licenas de exportao.
Em seguida, buscase traar um panorama histrico das
preocupaes atinentes s restries s exportaes, tendo como pano
de fundo as regras ditadas pelo Sistema Multilateral de Comrcio a
respeito. Como dito anteriormente, durante os anos do GATT 1994,
impostos e outras restries s exportaes no receberam muita
ateno por parte dos negociadores de poltica comercial. Isso se deveu
principalmente ao fato de que os preos dos produtos primrios se
encontravam em um patamar historicamente baixo. Imaginavase,
poca, que a deteriorao dos termos de troca dos bens primrios em
relao aos produtos industriais era uma realidade inelutvel, conforme
imaginado pela escola cepalina dos anos 60. Esse pensamento prevaleceu
durante praticamente todo o sculo XX e influenciou as mais variadas
correntes e autoridades de poltica comercial.
Como visto, nos ltimos anos, durante o processo negociador
da Rodada Doha, o tema de restries s exportaes adquiriu nova
16

Introduo

abordagem, passando a despertar o interesse dos pasesmembros.


O processo de acesso de novos membros OMC tambm passou a
incorporar regras e compromissos especficos sobre o assunto, mais
rigorosos do que os existentes em nvel multilateral. Essa tendncia,
como se v adiante, parece consolidarse no futuro. Em uma terceira
parte, analisado o tema das restries s exportaes, luz dos Acordos
de Produtos de Base (APB), dos acordos regionais ou bilaterais de livre
comrcio e das iniciativas voltadas para a segurana alimentar, em
particular o G20. Nos anos 50, poca em que a maioria dos acordos de
commodities foi criada, os pases em desenvolvimento, majoritariamente
dependentes da exportao de matriasprimas e alimentos, buscaram
melhorar os termos de troca do comrcio internacional, impondo
restries quantitativas ou de preo, com vistas a aumentar a cotao no
mercado externo para seus produtos, historicamente sujeitos a oscilaes
bruscas. Foi uma primeira experincia na aplicao de restries, em
geral frustrada em seus objetivos.
A tendncia recente de aumento da volatilidade dos preos das
commodities nos ltimos sete ou oito anos mudou completamente
este cenrio. O aumento global dos preos dos alimentos e minerais,
sobretudo no trinio 20062008, contribuiu para a crescente presso
inflacionria em muitos pases, com o consequente impacto negativo
sobre a economia, em particular dos pases mais pobres. Os preos
dos minerais, metais (cobre, chumbo, zinco) e alimentos se elevaram
dramaticamente em 2009. Neste ano, a China sozinha aumentou sua
demanda por metais em 24%. A tendncia alta dos preos, com algumas
variaes recentes, deve permanecer inalterada no mdio e longo prazos,
dada a combinao entre menor oferta (sobretudo de produtos agrcolas)
e o aumento da demanda, proveniente da sia (destaque para China
e ndia).
Com efeito, h estudos que do conta da reduo de reservas de
minrios. H tambm previses negativas sobre o descompasso entre
o aumento da produo agrcola e a demanda mundial por alimentos.
17

Andra Saldanha da Gama Watson

Segundo especialistas, enquanto a populao mundial provavelmente


crescer cerca de 40% at 2050 (de 7 para 10 bilhes), a demanda
por alimentos aumentar 70%. No h perspectiva, infelizmente, no
horizonte, de uma nova revoluo agrcola, situao que, acoplada
aos graves efeitos causados pela mudana climtica, no contribui
para um aumento da produtividade do campo. Vale ressaltar que as
populaes carentes so as mais prejudicadas com o aumento do preo
dos alimentos, na medida em que despendem mais com esse item a
comida representa 40% dos gastos familiares no Egito, em contraste
com os 10% das classes mdias de um pas desenvolvido.
No se pretende, contudo, incluir, no presente trabalho, largo
estudo sobre as razes e os efeitos do aumento do preo das commodities,
com base nos estudos da Organizao das Naes Unidas para Agricultura
e Alimentao (FAO) e da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio
e Desenvolvimento (UNCTAD). O tema abordado na medida em
que sirva de contexto para explicar ou justificar a tomada de decises
relativas s restries s exportaes. Procurarse- concentrar nos tipos
de medidas, suas causas e consequncias sobre o comrcio internacional.
Este um captulo basicamente descritivo, mas com indicao das crticas
e apoios dirigidos s polticas voltadas para as restries s exportaes.
Aqui se busca tecer uma hiptese de trabalho favorvel ou contrria
aplicao das medidas ou de algumas medidas. Em uma parte da tese
considerada relevante para a poltica externa brasileira, so elencados os
principais pases que fazem uso das restries s exportaes. Tratase
dos pases que acederam recentemente OMC, como China, Rssia e
Arbia Saudita, alm de Turquia, ndia e Argentina. Com relao China,
abordase em detalhe sua poltica de recurso sistemtico s restries
s exportaes e como ela tem afetado o comrcio internacional e os
fluxos de determinados produtos, prejudicando o interesse de alguns
pases desenvolvidos.
Nesta parte do trabalho, pretendese analisar os dois casos de
soluo de controvrsia que envolveram a China: o China raw materials
18

Introduo

e o contencioso, ora em curso, China terras-raras. Ao tratar dos dois


casos, abordada a literatura do GATT e da OMC sobre o assunto. Como
h compromissos especficos da China, no mbito de seu Protocolo de
Acesso OMC, mais rigorosos do que os compromissos assumidos
pelos demais membros, explicado o tratamento diferenciado conferido
ao pas asitico e como isso afeta os desdobramentos legais, no mbito
do Sistema Multilateral de Comrcio. No h inteno, contudo, de
aprofundar os aspectos legais das diferenas entre o Protocolo de
Acesso da China e as regras gerais da OMC.
Argentina dedicado um captulo parte devido importncia do pas para o Brasil e o MERCOSUL. descrito o regime poltico
que favoreceu a aplicao de medidas restritivas s exportaes e os
principais produtos beneficiados com esta poltica: cadeia da soja,
do trigo, da carne, do girassol, alm de petrleo e seus derivados e
produtos minerais. No caso argentino, o elemento fiscal ocupa lugar
central na criao e manuteno do imposto sobre a exportao, mas
deve ser considerado tambm o fator cambial, sobretudo tendo em
conta o histrico inflacionrio do pas platino. Porm, o governo
argentino no reconhece publicamente este fato e procura justificar
a poltica de restrio exportao, recorrendo ao argumento de que
necessrio combater a escalada tarifria aplicada pelos principais
pases compradores dos bens argentinos e adensar as cadeias produtivas
internamente. Ultimamente, o imposto sobre a exportao e at quotas
de exportao tm sido utilizados como forma de combate inflao.
O impacto dessa poltica sobre a relao com o Brasil constitui o foco
central desta parte do trabalho.
A situao no Brasil descrita e analisada em detalhe. A legislao
brasileira, de outubro de 1977, dispe o emprego de um imposto sobre
a exportao de basicamente trs produtos: armas e munies, couros
(wet blue) e cigarros contendo tabaco. Sobre a primeira e a terceira incide
taxa de 150%. J sobre o wet blue incide uma taxa de exportao de 9%.
H ainda isenes ao imposto sobre a exportao previstas em outras
19

Andra Saldanha da Gama Watson

normas legais, tais como o DecretoLei n 2.295, de 1986 (caf) e a Lei


n 9.362, de 1996, que faculta aos ministros da Fazenda e da Indstria,
Desenvolvimento e Comrcio Exterior, mediante despacho conjunto
fundamentado, isentar do imposto sobre as exportaes dos excedentes
de acar e lcool, alm de mel rico e residual.
No sentido contrrio, importa mencionar a aprovao da Lei
Kandir, em 1996, que isentou da cobrana do Imposto sobre a Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS) todos os produtos e servios destinados
exportao, desonerando, inclusive os produtos primrios. Logo, o
imposto sobre as exportaes a nica medida adotada pelo Brasil dessa
natureza. No obstante o quadro legal descrito tenha permanecido
inalterado nos ltimos anos, j se registram presses no sentido de
incluir outros produtos na lista dos bens sujeitos ao imposto sobre
a exportao (minrio de ferro, sucata, gado em p) e isentar alguns
produtos do imposto em vigor (armamentos). As discusses sobre o
tema tm gerado polmica no mbito da Cmara de Comrcio Exterior
(CAMEX), pois geralmente opem setores distintos da sociedade.
Por se tratar de tema relativamente novo no cenrio internacional,
o governo brasileiro ainda no adotou postura definitiva nem a favor
nem contra as restries s exportaes, preferindo agir de forma
pragmtica. Ele se encontra em uma posio expectante, no isenta de
algumas ambiguidades. Por um lado, em foros como a OMC e o G20
financeiro, defende o direito soberano dos pases de perseguir polticas
de desenvolvimento econmico, restringindo as vendas de determinados
insumos industriais, desde que observadas as regras multilaterais.
Por outro, critica a poltica argentina de taxar, de forma diferenciada,
conforme o grau de processamento, as exportaes de certos bens
primrios, o que, sustenta, poderia configurar um subsdio disfarado.
Internamente, por sua vez, o governo cauteloso ao receber
pleitos de setores interessados em beneficiarse do imposto. Ciente
das divergncias internas, tanto do setor privado (indstria versus
exportadores de insumos utilizados por essa mesma indstria), como
20

Introduo

no mbito governamental (Ministrio de Desenvolvimento, Indstria


e Comrcio Exterior (MDIC) preocupado em proteger e fortalecer a
indstria, Ministrio da Fazenda (MF) preocupado em controlar a
inflao e aumentar a arrecadao, Ministrio da Agricultura, Pecuria
e Abastecimento (MAPA) voltado para a defesa dos produtores
agropecurios), a tendncia mais forte no momento de cautela e
reflexo.
Porm, os ltimos desdobramentos no comrcio internacional
apontam para um recrudescimento da utilizao de restries s
exportaes: rendimentos decrescentes no campo, esgotamento da
fronteira agrcola em muitos pases, aumento da demanda de produtos
primrios por parte dos pases asiticos, fatores climticos prejudiciais
s lavouras (secas prolongadas, inundaes), entre outros. No mbito
domstico, o Brasil enfrenta o desafio de dotar o parque industrial de
maior competitividade. Nesse contexto, o acesso a insumos baratos, que
poderia ser facilitado com a aplicao de um imposto sobre a exportao,
representaria uma soluo tentadora.
A diplomacia brasileira, compreensivelmente, temse movido com
cautela. Na qualidade de grande pas exportador lquido de alimentos e
produtos primrios em geral, o Brasil tem papel de relevo no comrcio
internacional. Alm disso, fundador do GATT e ator proeminente nas
negociaes comerciais da Rodada Doha, o pas temse pautado de
forma consistente a favor do fortalecimento do Sistema Multilateral
de Comrcio. A recente eleio do embaixador Roberto Azevdo ao cargo
mximo da OMC refora a necessidade de uma postura de maior cautela
e de defesa das regras multilaterais.
No obstante, na prpria OMC, o governo brasileiro tem defendido
posies em favor dos pases em desenvolvimento, sobretudo nos temas
afetos liberalizao do comrcio de produtos agrcolas e na manuteno
das flexibilidades, previstas nos acordos, conferidas aos pases pobres,
com destaque para os de menor desenvolvimento relativo (PMDRs).
A depender da movimentao dos pases emergentes em relao ao tema
21

Andra Saldanha da Gama Watson

das restries s exportaes, muito provvel que o Brasil siga uma


eventual tendncia favorvel consolidao de regras mais flexveis
sobre o assunto ou na manuteno do statu quo.
Um dos argumentos levantados na OMC contra as restries s
exportaes referese prpria razo de ser da Organizao: promoo
da liberalizao dos fluxos comerciais, no importa em que direo.
Os pases importadores lquidos de alimentos, como o Japo, alegam,
no sem alguma razo, incoerncia por parte dos que defendem a
liberalizao do comrcio dos produtos agrcolas (reduo de tarifas de
importao e das medidas de apoio interno e eliminao de subsdios
exportao), mas mantm a aplicao de restries s exportaes.
O argumento da segurana alimentar para justificar a manuteno do
protecionismo agrcola, to combatido pelos defensores da liberalizao
do comrcio de alimentos, acaba sendo reforado com a poltica de
restries s exportaes.
luz do contexto acima mencionado, o movimento do Brasil, tanto
no sentido de combater as restries s exportaes, como de defend
las, ser cuidadosamente observado pela comunidade internacional,
podendo influenciar outros pases. O presente trabalho trata de abordar
todos esses fatores, com o objetivo de apontar uma possvel linha de
ao para a diplomacia brasileira. Esta dever estar em consonncia com
a poltica tradicional do pas de respeito e fortalecimento do Sistema
Multilateral de Comrcio, mas sem descuidar dos interesses em prol do
desenvolvimento econmico do Brasil.
O presente trabalho estruturado em sete principais captulos:
1) definio do conceito de restrio exportao, suas justificativas
e consequncias econmicas nos pases e no comrcio internacional; 2)
contexto histrico das restries s exportaes desde o perodo pr
GATT at a fundao da OMC, o processo de acesso OMC e o processo
negociador da Rodada Doha; 3) as restries s exportaes no contexto
dos Acordos de Produtos de Base, dos Acordos Regionais ou Bilaterais
de Livre comrcio e das iniciativas voltadas para a segurana alimentar,
22

Introduo

em particular o G20; 4) enumerao dos pases que tm aplicado as


restries s exportaes e que tipo de medidas tm adotado; 5) o caso
especfico da China e as disputas comerciais na OMC; 6) o caso particular
da Argentina e suas implicaes para o Brasil e o MERCOSUL; e 7) a
situao no Brasil e possveis desdobramentos futuros.
A metodologia a ser utilizada baseiase no levantamento criterioso
da literatura disponvel sobre as restries s exportaes. Segue
preferencialmente o mtodo indutivo e comparativo, ou seja, toma por
base a anlise de casos empricos concretos, a partir da experincia
conhecida em outros pases e, por comparao, buscase adotar uma regra
que se aplique ao Brasil. A pesquisa bibliogrfica inclui as publicaes
sobre o comrcio internacional, em particular aquelas produzidas nas
instituies multilaterais que tratam do tema, como a OCDE, a OMC, a
FAO e o Banco Mundial, alm dos textos legais sobre o assunto, no Brasil,
na Argentina e no MERCOSUL. feito uso de ampla correspondncia
diplomtica, com nfase para as embaixadas em Paris, Pequim e Buenos
Aires, alm da Misso junto OMC. A documentao produzida pela
CAMEX tambm utilizada. Foram entrevistadas autoridades do
Governo Federal (atual e passado), representantes do setor privado e
acadmicos. Os argumentos em favor e contra a aplicao das restries
s exportaes so analisados luz da literatura sobre o tema e o atual
contexto internacional.

23

Captulo 1

Definio do conceito de restrio


exportao, suas justificativas e
consequncias econmicas nos pases
e no comrcio internacional

1.1. Conceito de restrio exportao


As restries s exportaes (REs) compreendem todo o tipo de
medida destinada a obstaculizar a exportao de bens primrios ou
industriais. Podem incluir impostos (os mais comuns), quotas, licenas
administrativas e, em casos extremos, proibies totais. As mais usadas
so os impostos, na medida em que, a depender do gravame aplicado,
produzem menos efeito distorcivo sobre o comrcio. Normalmente no
se faz diferena entre taxas e impostos sobre as exportaes. Os
dois termos podem ser utilizados de forma anloga. Os impostos sobre
as exportaes podem tomar a forma de uma taxa ad valorem, definida
como uma percentagem do valor de um determinado produto; ou de
uma taxa especfica fixa a pagar por unidade de uma mercadoria vendida
ao exterior. Todos esses impostos tm o efeito de aumentar o custo da
exportao e, por consequncia e a depender das circunstncias, de
reduzir a quantidade exportada1.

Ver o captulo 1 do Estudo da OCDE The Economic Impact of Export Restrictions on Raw Materials, 2010, p. 15.

25

Andra Saldanha da Gama Watson

H outras formas de restrio exportao que afetam igualmente


o comrcio exterior. A mais drstica consiste na proibio completa da
exportao, com graves efeitos distorcivos sobre o comrcio exterior.
Outras medidas incluem quotas ou limites quantitativos impostos
por um pas exportador sobre o total exportado de certos produtos.
Licenas de exportao representam requerimentos burocrticos tais
como documentao, cumprimento com certos requisitos tributrios
e outros que podem transformarse em empecilhos exportao,
conforme o nvel de exigncia imposto. Se so automticos, impem
menos dificuldades. No caso contrrio, o exportador pode encontrar
empecilhos para concretizar a venda ao exterior, pois, muito
frequentemente, depender da autorizao discricionria do funcionrio
estatal. Embora possam representar entraves s exportaes, as licenas
no tm chamado a ateno nas disputas comerciais, em parte em
virtude do desconhecimento em relao a sua existncia. Por essa
razo, foi proposta uma maior transparncia no uso de licenas sobre
as exportaes durante as negociaes da Rodada Doha2.
A definio do termo restrio exportao representa, contudo,
um desafio. Em um caso de soluo de controvrsia envolvendo a relao
entre restries s exportaes e subsdios (WT/DS194/R), no contexto
da aplicao do Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias da
OMC (ASMC), o panel definiu o alcance da restrio exportao como
uma medida de fronteira que toma a forma de uma lei governamental
ou regulamento que limita claramente a quantidade das exportaes ou
coloca condies explcitas para que estas ocorram ou, ento, que toma
a forma de uma taxa ou imposto governamental sobre as exportaes
dos produtos, calculados de modo a limitar a quantidade exportada3.
A disputa em questo, entre os EUA e o Canad, versava sobre se os
regulamentos norteamericanos que tratavam a restrio exportao
de um determinado produto como insumo para outros produtos
2

Idem.

Ibid.

26

O Brasil e as restries s exportaes

incorporados cadeia produtiva poderiam ser considerados um subsdio,


contrariando, portanto, o artigo 1.1 do ASMC4. O panel concluiu no
que foi posteriormente corroborado pelo rgo de Apelao que a
restrio no poderia ser considerada um subsdio neste contexto,
segundo as regras da OMC, na medida em que no houvera desembolso
governamental.
Os documentos produzidos pela Reviso da Poltica Comercial
dos pasesmembros da OMC (TPR " Trade Policy Review", em ingls)
tambm so outra fonte de compreenso das REs, conforme a seo
medidas que afetam diretamente as exportaes5. Nesta seo, alm
de tratar das medidas que incentivam as exportaes (subsdios s
exportaes, drawback nos impostos e taxas, zonas e processamento
de exportaes, garantias, seguro e financiamento das exportaes, alm
de outras medidas de promoo das vendas externas), o TPR aborda as
medidas restritivas s exportaes, como embargos, quotas, licenas,
taxas e impostos e preo mnimo de exportao. No ltimo TPR da
Argentina, por exemplo, o Secretariado da OMC descreveu os impostos
sobre a exportao com base na legislao do pas vizinho:
Export duties are used as price policy tools to soften the impact of
exchange rate fluctuations on domestic prices, especially those of
essentials forming part of the family basket, and as a fiscal measure
depending on the situation of the public finances6.

O presente trabalho toma a definio ampla adotada pela OMC,


tanto no mecanismo de soluo de controvrsia, como nos TPRs. No
entanto, por motivos prticos, concentrase nos impostos sobre as
exportaes, vistos serem estes de longe os mais utilizados nos pases
analisados, inclusive o Brasil.

Tratase do caso WT/DS194/R que ops os EUA ao Canad.

Os documentos do TPR da OMC contm referncia a essas medidas.

6 Ver Trade Policy Review, Report by the Secretariat, Argentina, WT/TPR/S/277, de 13 de fevereiro de 2013, p. 51.

27

Andra Saldanha da Gama Watson

1.2. Justificativas para a aplicao de restries s exportaes


Como dito anteriormente, uma das principais fontes para se
analisar as restries s exportaes o TPR da OMC, visto que essas
medidas devem ser notificadas em base regular na Organizao (a cada
dois anos para os pases desenvolvidos e quatro anos para os pases
em desenvolvimento). Nesses estudos, podese notar que o nmero
de pases que fazem uso das referidas restries tem aumentado
significativamente. No perodo de 2003 a 2009, 65 dos 128 pases
membros aplicavam essas medidas, em contraste com os 39 de 100
pasesmembros no perodo 19972002. Se tomado o critrio regional,
grande parte dos pases que adotam algum tipo de restrio exportao
situamse nas Amricas e na sia e so integrados por pases em
desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo (PMDRs)7.
Variados so os motivos para a aplicao de tais medidas.
Em alguns casos, estes se referem necessidade de se conservar os
recursos naturais, de proteger o meio ambiente e de controlar a venda
de armamentos e munio. So as chamadas razes no econmicas,
consideradas recursos legtimos, sobretudo porque visam a segurana,
a sade pblica e questes ambientais. Ilustram essa categoria as
resolues do Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas
(ONU) contra determinados pases (como atualmente contra o Ir),
a Conveno sobre Armas Qumicas, o Tratado de No Proliferao
Nuclear, os arranjos multilaterais de controle de exportaes de
armamentos (exemplos: Regime de Controle de Tecnologia de Msseis
(em ingls, "Missile Technology Contrl Regime" MCTR), o Grupo de
Supridores Nucleares (NSG), e o Acordo de Wassenaar controle de
armas de uso dual).
Ainda entre as razes no econmicas, poderia citarse os
instrumentos da ONU sobre proteo ao meio ambiente que trazem
implicaes para o comrcio internacional, como a Conveno de
7

28

Ver tabela 1.1 do Estudo da OCDE, p. 16.

O Brasil e as restries s exportaes

Basileia sobre o Movimento de Resduos Perigosos, a Conveno sobre


o Comrcio Internacional de Espcies da Fauna e Flora Ameaadas
de Extino (CITES) e o Protocolo de Montreal sobre as Substncias
Nocivas Camada de Oznio. Todas essas restries esto sujeitas a
disciplinas internacionais, sendo dificilmente questionadas na OMC.
Alis, h disciplinas na prpria OMC que preveem a exceo ambiental,
de segurana pblica ou de sade pblica. Esto contidas nos artigos
XX (Excees Gerais), XXI (Excees de Segurana) e XI:1(a) (Export
prohibitions or restrictions temporarily applied to prevent or relieve
critical shortages of foodstuff or other products essentials to the
exporting contracting party).
H, por outro lado, as razes de fundo econmico, mas que esto
de acordo com regulao internacional, como os acordos internacionais
de commodities e o Acordo da OMC sobre Txteis e Vesturio (ATC),
que expirou em 2005. Ambos continham restries quantitativas de
exportao, com o fim de regular o comrcio internacional e, na medida
do possvel, manter elevados os preos dos produtos exportados. No caso
dos acordos de produtos de base (caf, cacau, algodo, pimenta, acar,
entre outros), as clusulas econmicas acordadas no incio acabaram
comprovando sua ineficcia, tendo sido eliminadas gradualmente. Uma
das principais razes deveuse dificuldade de cumprir o compromisso de
quotas de exportao ou de se manter um fundo de estoque de commodities
(buffer stock), em funo de fatores domsticos dos pases exportadores
(como necessidade de divisas), da tnue coordenao poltica entre seus
membros (rivalidades e disputas) ou de mercado (quebra de safra ou
superproduo). O caso da Organizao dos Pases Exportadores de
Petrleo (OPEP) singular na medida em que a Organizao tem logrado,
ao longo dos anos, assegurar certa articulao entre seus membros, de
modo a influenciar o mercado de petrleo e derivados.
As justificativas, de fundo econmico, para a aplicao de
restries s exportaes, sobretudo os impostos, variam conforme o
objetivo. Entre elas, podemos citar:
29

Andra Saldanha da Gama Watson

1.2.1. Melhorar os termos de troca


Ao restringir suas exportaes, um pas tido como importante
fornecedor de determinado produto do mercado mundial pode aumentar
os preos internacionais. Isso representar para ele uma melhora nos
termos de troca, na medida em que poder importar mais por cada
unidade exportada desse bem. Inversamente, o mesmo raciocnio se
aplicaria s importaes argumento da tarifa tima. Segundo este,
um pas grande pode reduzir significativamente a demanda por certa
commodity, ao aplicar uma tarifa x sobre as importaes, o que resultar
na diminuio de sua cotao internacional e na melhora dos termos
de troca para o pas importador8.
Ocorre, no entanto, que muitos pases em desenvolvimento,
responsveis por uma percentagem menor das exportaes mundiais
de determinado produto, no contaro com a mesma influncia de
mercado. Estes podero, alternativamente, tratar de coordenar suas
polticas comerciais de modo a melhorar seus termos de troca com os
pases importadores. Mas os impactos positivos da tarifa sobre os termos
de troca podero no se materializar por vrios motivos, entre os quais
valeria destacar: i) estmulos substituio do bem taxado por outros bens
ou tecnologias substitutas; ii) eventual retaliao por parte dos pases
importadores mediante imposio de tarifa sobre a importao do bem, o
que anularia em parte os ganhos de renda auferidos; e iii) dificuldade para
calcular o valor timo da tarifa que maximize os ganhos de bemestar9.
1.2.2. Segurana alimentar e estabilizao do preo final aos
consumidores
A instabilidade de preos de uma commodity pode resultar em
instabilidade dos rendimentos provenientes da exportao, prejudicando,

Idem, p. 60.

Vide o artigo Restries s exportaes em setores intensivos em recursos naturais, de ARAJO, Jos Tavares;
RIOS, Sandra e FONTES, Julia Cavalcante. In: RBCE, n. 114, p. 38.

30

O Brasil e as restries s exportaes

assim, o bemestar econmico de um pas. Tal instabilidade pode afetar


decises de investimento e impactar negativamente o desempenho
econmico. Para pases muito dependentes das vendas externas de um
ou poucos produtos, a volatilidade de preos pode levar a expressivos
desequilbrios na balana comercial, com impactos sobre a taxa de cmbio
e o nvel de reservas internacionais. Por fim, ganhos de exportao
instveis podem afetar negativamente as finanas pblicas, ao aumentar
temporariamente a receita do governo e alterar as decises de consumo
pblico.
Para contra-arrestar esses efeitos negativos, os governos possuem
alguns instrumentos de poltica macroeconmica disposio, entre os
quais a imposio de impostos de exportao. Ao criar um diferencial
entre o preo internacional e o domstico, o imposto sobre a exportao
reduz os preos internos ao direcionar a produo nacional para o
mercado interno. Este foi o caso na Indonsia, em 1994, quando
o governo local imps taxas sobre as exportaes de leo de palma e seus
subprodutos, considerados produtos essenciais ao consumo domstico10.
Durante a crise relacionada alta do preo dos alimentos, entre 2006
e 2008, este foi um dos principais motivos para o recurso ao imposto
sobre a exportao. A Argentina, no perodo de 2007 a 2008, aumentou
os impostos sobre a soja em gro (de 23,5% para 35%), o trigo (de 20%
para 28%) e o milho (de 20% para 25%). Em 2008, a China introduziu
os impostos sobre as exportaes de milho, arroz e soja em gro (5%);
e de trigo, cevada e aveia (20%). A ndia, por sua vez, passou a taxar,
em aproximadamente US$ 200 por tonelada, a exportao de arroz
basmati. O imposto sobre as exportaes de leo de palma na Indonsia
foi elevado de 1,5% em 2006 para 6,5% em 2007 e, finalmente, para
20% em 2008. Em 2007, a Rssia introduziu 10% de imposto sobre as
exportaes de trigo destinado a pases de fora da Unio Aduaneira com
os pases do Leste Europeu e, mais tarde, em 2008, subiu esse mesmo

10

Vide obra de PIERMARTINI, Roberta, de 2004.

31

Andra Saldanha da Gama Watson

imposto para 40%. O Vietnam tambm estabeleceu um imposto sobre as


exportaes de arroz, com base em frmula proporcional variao dos
preos internacionais, a partir de um gatilho de US$ 600 por tonelada
(OCDE, 2010).
No entanto, muitos especialistas consideram esse recurso ineficaz,
apontando para outras opes para atenuar os efeitos da oscilao dos
preos internacionais de commodities, como o uso de taxas de cmbio
flutuantes e a reviso do sistema tributrio com a criao de fundos ou
cobrana de taxas de explorao do bem em questo, a exemplo do que
fez o Chile com o comrcio do cobre11. O fundo em questo, constitudo
com base em cobrana de um tributo governamental dos produtores
de determinada commodity exportada, funcionaria como um elemento
estabilizador tanto em poca de preos altos, como, inversamente, em
momentos de preos mais baixos.
1.2.3. Combater presses inflacionrias
A elevao dos preos internacionais de certos produtos
consumidos internamente pode acarretar presses inflacionrias srias.
Os impostos sobre as exportaes, nesse caso, podem ser utilizados
pelos governos para controlar as variaes potenciais de preo no pas.
Trs argumentos so levantados, nessa circunstncia: i) o imposto
reduziria os preos domsticos da commodity taxada, acomodando
parcialmente a presso externa do preo da mesma; ii) em segundo
lugar, a reduo do preo relativo implicaria uma diminuio dos
custos para as indstrias processadoras/manufatureiras que utilizam
a commodity exportada como insumo, o que acabaria resultando em
reduo do preo do bem final; e iii) ao reduzir a renda dos exportadores
no curto prazo, a imposio de uma tarifa sobre a exportao causaria
um efeito desacelerador no consumo domstico, amenizando o impacto
do aumento dos preos internacionais no mercado interno.
11

32

O Chile criou um fundo anticclico, financiado com base nos ingressos obtidos com a venda das matriasprimas.

O Brasil e as restries s exportaes

Importa frisar, nesse caso especfico, que o impacto nos


preos internos depender, em grande medida, do produto expor
tado. No caso do Brasil, a variao do preo da soja ou do minrio de
ferro no mercado internacional no exercer grande presso infla
cionria no mercado interno, podendo o aumento ser absorvido com
relativa tranquilidade, j que se trata de produtos primariamente
destinados exportao. Em contrapartida, a elevao dos preos da
carne bovina, do trigo e do milho, em um pas como a Argentina, tender
a pressionar fortemente a inflao, visto serem produtos que compem
a alimentao bsica do pas.
Os impactos da imposio de impostos sobre a exportao,
podem, no entanto, desestimular a produo da commodity tributada
no longo prazo e, dessa forma, reduzir a oferta. Essa situao poderia
implicar, no longo prazo, um declnio da oferta e, consequentemente,
um aumento do preo da commodity no mercado interno. A ttulo de
ilustrao, ao tributar a venda externa da carne bovina e implementar
um sistema de quotas, a Argentina tem assistido a um decrscimo
das exportaes, que no vem sendo compensado, ao contrrio do
desejo do governo, pelo aumento do consumo interno do produto e a
estabilizao dos preos domsticos. A partir de 2008, com o fim de
buscar a estabilizao do mercado domstico, o pas vem aplicando
alguns regimes de controle de preos administrados, com efeitos
questionveis. Na prtica, os efeitos dos impostos sobre a exportao
para controlar presses inflacionrias dependem, em grande medida,
da estrutura do mercado interno e de sua capacidade de responder a
variaes de preos. Alguns pases preferem recorrer a outras medidas
para atenuar o efeito inflacionrio das commodities, como reduzir as
tarifas de importao de certos produtos importantes (o Brasil tem feito
isso esporadicamente com o trigo, criando uma exceo temporria
TEC Tarifa Externa Comum do MERCOSUL), ou subsidiar alimentos
para grupos vulnerveis.

33

Andra Saldanha da Gama Watson

1.2.4. Fonte de receita governamental


O imposto sobre as exportaes pode se revelar importante
fonte de ingressos para alguns pases em desenvolvimento, sobretudo
aqueles privados de um sistema de arrecadao tributria domstica
slido e eficaz. Estes veem no uso do imposto sobre a exportao uma
fonte de receita governamental mais simples e fcil de implementar.
O argumento utilizado para defender a tributao de commodities o de
que um imposto sobre a exportao um instrumento mais eficiente
e transparente do que outras formas de taxao, uma vez conhecido o
preo do bem no mercado internacional. Em pases com uma estrutura
produtiva baseada em uma ou poucas commodities, esse tipo de tributo
seria prefervel taxao sobre a renda e propriedade, por exemplo.
No entanto, o uso do imposto sobre a exportao para aumentar
a receita governamental est sujeito a crticas. A aplicao da tarifa
tambm pode enfrentar problemas administrativos, alm de no ser
uma fonte sustentvel de receita para o governo. Como os preos
internacionais das commodities flutuam, o imposto estar sujeito s
mesmas oscilaes. As variaes cambiais podem tambm contribuir
para a instabilidade desse tipo de arrecadao.
Alm disso, essa fonte de receita temse tornado cada vez menos
importante para muitos pases. Com base nos relatrios do TPR12, a
participao dos impostos sobre a exportao na receita governamental
tem diminudo paulatinamente. Em Gana, esta participao reduziuse
de 11.4% (1998) para 2,3% (2005). Na Tailndia, a contribuio dos
impostos sobre a exportao situavase no patamar de 0,3% em relao
ao total arrecadado (2005/2006). A grande exceo a essa regra a
Argentina. Entre 2002 e 2005, a receita proveniente dos impostos sobre
a exportao representou 9,9% do total arrecadado pelo governo. No
primeiro semestre de 2013, segundo dados do Ministrio de Economia
e Finanas Pblicas do pas platino, os impostos sobre a exportao
12

34

Vide Estudo de OCDE (2010).

O Brasil e as restries s exportaes

responderam por 6,9% da arrecadao, nmero ainda elevado se


comparado a outros pases13. Vale notar que aps a desvalorizao do
peso, em 2002, todas as exportaes argentinas passaram a ser taxadas
na exportao. Desde ento, vrias resolues tm alterado o valor do
imposto sobre as exportaes, com aumentos significativos em alguns
produtos, como a soja (35%). A partir de meados de 2006, os referidos
impostos variavam entre 5% e 45% do valor FOB de determinados
produtos. A participao desses impostos nas receitas totais do governo
chegou, em 2008, segundo o prprio Mecon, a quase 20%.
1.2.5. Proteo indstria de transformao
Este argumento o mais utilizado pelos economistas considerados
desenvolvimentistas, cuja preocupao consiste em promover o
processo de industrializao do pas. Ao impor barreiras s exportaes
das commodities, seja via imposto, seja via uma restrio quantitativa,
o governo aumenta o custo dos produtos exportados, desestimulando
as vendas externas e direcionando o bem que seria exportado para o
mercado domstico. Tratase de um choque de oferta no mercado
domstico e internacional. O efeito potencial dessa medida duplo: por
um lado, ao criar um diferencial entre o preo interno (mais baixo) e o
internacional (mais elevado), a indstria de transformao se beneficia
ao ter acesso ao insumo barato, o que lhe confere clara vantagem
comparativa; e, por outro, cria uma espcie de mercado cativo de
bens que deixam de ser exportados nos mesmos volumes de antes para
alimentar a cadeia produtiva interna14.
Os defensores dessa poltica acreditam que pases exportadores
de commodities se deparam com taxas de crescimento inferiores s dos
pases dotados de indstria forte, presente em setores estratgicos

13

Disponvel em: <http://www.mecon.gov.ar/sip/basehome/pormesytasa.htm>.

14

A taxao sobre couros e peles (wet blue), imposta pelo governo brasileiro no incio de 2000, teve por objetivo
favorecer a indstria caladista, sobretudo do Sul do pas. Os resultados so discutveis, pois no estava claro se a
proteo era realmente necessria.

35

Andra Saldanha da Gama Watson

da economia, em funo do maior dinamismo dos ltimos em relao


aos primeiros. Assim, a aplicao da restrio exportao de um bem
primrio acabaria conferindo uma proteo a determinada indstria,
gerando externalidades positivas para muitos setores da economia.
Outro argumento levantado o efeito perverso, na sade econmica de
um pas, resultante do aumento do preo internacional das commodities.
A elevao do valor de alguns bens primrios tem o efeito de atrair
capitais e investimentos, valorizando o cmbio e, desta forma, reduzindo
a competitividade dos produtos manufaturados e levando, em alguns
casos, a uma desindustrializao. Tratase de um fenmeno conhecido
como a doena holandesa15.
No entanto, os crticos dessa poltica voltada para apoiar a
indstria nascente sustentam que as restries exportao, seja
via imposto ou quota, tm efeitos distorcivos significativos, tais como
causar efeitos distributivos adversos ou piorar os termos de troca do
pas, caso os mercados internacionais afetados pelos preos da commodity
taxada reajam negativamente medida tomada. Estes podem recorrer
a mercados de produtos substitutos ou comprar a commodity de pases
que no impem restries. Por outro lado, se o pas for um importante
fornecedor mundial da commodity em questo, a reduo da oferta
pode acarretar uma elevao ainda maior dos preos mundiais, com
consequncias nefastas sobre outros pases importadores.
Do lado do mercado interno, h, igualmente, divergncias sobre a
eficcia de tais polticas16. A imposio de restries acaba afetando os
investimentos de longo prazo, podendo acarretar a reduo da produo
de determinado bem. Ao receberem um valor menor do que a cotao
internacional, os produtores podem sentirse desestimulados a produzir
15

Tratase de um mal que se abateu sobre a Holanda em 1960, quando o aumento do preo do gs e petrleo atraiu
capitais e valorizou o cmbio, criando dificuldades para a indstria local.

16 Vale aqui citar o caso de Camares que, para estimular o desenvolvimento da indstria de processamento
de madeira, obrigou que toda produo fosse feita in loco. Alm disso, as exportaes das espcies de toras
autorizadas foram taxadas em 17,5% do valor FOB. (Madeira no processada) e os demais produtos, com maior
valor agregado, o imposto era de 2%. Em funo de dificuldades relacionadas certificao de madeiras e outros
problemas burocrticos, o projeto no foi bemsucedido e as perdas advindas das restries s exportaes no
foram compensadas pelo aumento da produo de madeira.

36

O Brasil e as restries s exportaes

e realizar novos investimentos, o que gera a diminuio da oferta no


longo prazo daquele produto. Na Argentina, conforme vemos em captulo
adiante, a produo de carne bovina sofreu queda gradativa, devido aos
controles quantitativos e impostos sobre as exportaes aplicados pelo
governo. Com a queda da produo, as presses inflacionrias sobre
o preo da carne recrudesceram, obrigando o governo a intervir no
mercado domstico.
1.2.6. Combater a escalada tarifria
Os impostos sobre as exportaes tambm se prestam a combater
a escalada tarifria nos pases importadores das referidas commodities,
i.e., emprego de tarifas de importao de acordo com o grau de
processamento de um produto. Com efeito, grande parte dos pases
desenvolvidos perseguem polticas de escalada tarifria em maior ou
menor grau, com vistas a proteger sua indstria transformadora. Isso
ocorre em muitos pases da Europa Ocidental, mas tambm no Japo e
nos EUA e aplicase a vrios produtos, desde caf, cacau, soja, trigo at
os industrializados, como celulose e minerais (de ferro, por exemplo).
Os produtos derivados desses bens primrios, como caf solvel,
chocolate, leo de soja, farinha de trigo, papel e ao contam com maior
proteo tarifria, em contraste com os bens primrios, estes isentos
de tarifas de importao. A escalada pode no ser a causa, mas favorece
situaes como o fato da Alemanha no produzir um gro de caf, mas
ser um dos grandes exportadores de caf solvel ou a Sua, sem um p
de cacau, transformarse em um dos maiores produtores de chocolate.
A escalada tarifria em um pas desenvolvido tem o potencial de
prejudicar o desenvolvimento industrial do pas em desenvolvimento
do qual importa os produtos manufaturados e, de certa maneira,
torna a economia deste pas mais dependente da indstria primria.
A Argentina, como vemos adiante, impe impostos sobre as exportaes em
consonncia com o nvel de processamento do produto, usando, inter alia,
o argumento da escalada tarifria implementada nos pases compradores.
37

Andra Saldanha da Gama Watson

A cadeia da soja constitui o exemplo mais ilustre: os impostos sobre a


soja, o farelo e o leo so 35%, 28% e 20%, respectivamente. No Brasil,
a CAMEX analisou a possibilidade de seguir o exemplo argentino e
comear a taxar as exportaes de soja em gro. Por trs do estudo,
constava o objetivo de buscar maior grau de transformao do produto
no pas, em atendimento a pleito de algumas indstrias esmagadoras
de soja. Por razes discutidas no captulo 6, essa ideia no foi adiante.
Importa observar que a escalada tarifria praticada no apenas
por pases desenvolvidos, mas tambm por pases em desenvolvimento.
Dependendo do caso, o diferencial na tarifa de importao at mais
pronunciado nestes do que naqueles (Piermartini, 2004). Alm disso,
para ser eficaz como remdio contra a escalada tarifria, o imposto
deveria incidir sobre as exportaes destinadas prioritariamente aos
pases com o maior nvel de disparidade de tarifa de importao em
uma mesma cadeia de produtos. Entretanto, no o que acontece.
Os pases importadores que no praticam a escalada tarifria acabam
sendo igualmente penalizados pelo imposto sobre a exportao.
1.3. Consequncias econmicas das restries s exportaes nos
pases que as adotam e no comrcio internacional
Para tratar das consequncias econmicas das restries s
exportaes, fazse necessrio levar em conta uma srie de elementos.
Em primeiro lugar, importante estabelecer uma distino entre os
tipos de pases que aplicam as referidas medidas. Como dito acima,
na hiptese de grandes e, possivelmente, principais exportadores de
commodities no mercado internacional, os pases sero provavelmente
bemsucedidos em seus objetivos de melhorar os termos de troca,
j que so considerados price makers no jargo internacional e tm o
poder de influir no mercado mundial. No caso contrrio, se os pases
so pequenos exportadores dos produtos em questo, os efeitos sero
reduzidos, quando no incuos, na medida em que o aumento do preo
ocasionado pela aplicao da restrio levar possivelmente reduo
38

O Brasil e as restries s exportaes

das exportaes17. H que se levar em conta, igualmente, o destinatrio


da commodity exportada. Se o pas importador decidir tomar medidas
voltadas a contra-arrestar o aumento do preo internacional de um
produto sujeito restrio exportao, tais como aumentar as tarifas
de importao (para produzir internamente o produto) ou passar a
importar um produto substituto que no esteja sujeito medida, o
efeito tambm ser reduzido.
Da mesma forma, os efeitos sobre o mercado mundial variam
conforme o produto em questo. As restries s exportaes se aplicam
a uma extensa gama de bens, que tm em comum, em geral, o fato de
possurem nvel baixo de processamento18. A ttulo de ilustrao, no
h diferenas setoriais no tratamento dado pela OMC s restries
s exportaes, em contraste com o corpo de regras aplicadas tanto
a produtos industrializados, como aos agropecurios, estes objeto de
vrios acordos especficos, como o de Agricultura, de Medidas Sanitrias
e Fitossanitrias ou de Barreiras Tcnicas ao Comrcio. Assim, so
tratadas de maneira semelhante matriasprimas no essenciais
ou estratgicas como o caso de couros e peles, tributados pelo
Brasil ; alimentos (os quais podem afetar a segurana alimentar em
pases importadores lquidos); produtos minerais (alguns dos quais
concentrados em poucos pases e essenciais para as indstrias de
ponta) e, finalmente, produtos energticos (que podem tambm causar
problemas de insegurana energtica para pases importadores lquidos).
O impacto, sobre o comrcio internacional, de restries aplicadas
exportao dos bens vai variar de acordo com a especificidade de
cada setor, do nmero de pases produtores e de sua participao
no mercado de determinado produto. Assim, se houver um nmero
elevado de pases exportadores de certos alimentos, com market share
significativa, a efetividade das restries depender da coordenao que
se puder estabelecer entre eles. Os alimentos, por sua vez, esto sujeitos
17

Os pases importadores passariam a comprar de outros pases, que no apliquem a mesma restrio.

18

A Argentina seria uma exceo j que taxa igualmente a exportao de produtos industrializados.

39

Andra Saldanha da Gama Watson

a variaes cclicas meteorolgicas, o que traz impactos significativos


sobre as safras e a produo mundial total. A aplicao de uma eventual
restrio sobre a venda de certo produto agrcola ao exterior poder ter
maior ou menor efeito conforme for sua produo mundial total no
perodo em questo. Os produtos minerais, em contraste, no esto
sujeitos a condies climticas, mas se situam em nmero reduzido de
pases, o que aumenta o poder oligopolstico dos pases produtores e
exportadores. Desta forma, o impacto da medida est relacionado ao
peso do pas do bem sujeito restrio exportao e ao tipo de produto
em questo.
A anlise que segue toma por base o estudo da OCDE mencionado
anteriormente (OCDE, 2010, p. 62) e tem por objetivo construir um
modelo terico para medir o impacto do imposto sobre as exportaes de
commodities, na hiptese de o pas ser um pequeno ou grande exportador
do bem transacionado. Basicamente, a aplicao de um imposto sobre
a exportao por um pas com volume baixo de vendas ao exterior no
opera nenhuma mudana substantiva nos preos internacionais. No
entanto, quando um importante pas exportador modifica o volume
vendido ao exterior, ele pode, sim, influenciar os preos internacionais.
Vale observar que, dentre as restries s exportaes, o imposto
sobre as exportaes o mais comum. Estes podem tomar vrias formas,
como uma taxa ad valorem (definida como um percentual sobre o valor de
determinado produto), uma taxa especfica (valor fixo pago sobre cada
unidade do produto) e uma taxa progressiva (proporcional ao valor do
produto vendido elevado quando o preo elevado e baixo quando este
diminui). O imposto sobre a exportao acabou sendo o instrumento de
poltica comercial mais adotado, dada a receita gerada para o governo
e a relativa simplicidade na implementao. Por esta razo, como dito
anteriormente, o presente estudo foca sobretudo nessa medida.
Quando um pas grande no sentido de que possui uma fatia
significativa da produo mundial de determinado produto aplica o
imposto sobre a exportao, ele pressionar a cotao internacional
40

O Brasil e as restries s exportaes

para cima. O imposto ou a proibio sobre a exportao acarretar


a reduo do preo domstico, aumentar o preo internacional e
diminuir o volume comercializado. Para entender o mecanismo, a ttulo
de ilustrao, tomemos a Unio Europeia na condio de um importante
exportador de acar, podendo influenciar os preos internacionais.
Se ela impuser um imposto sobre a exportao de acar, passar a
ser mais caro para os exportadores venderem seu produto ao mercado
externo. Logo, a oferta de acar no mercado internacional cair e os
preos, consequentemente, aumentaro. Considerando a condio da
Unio Europeia de grande produtor no mercado mundial de acar, o
preo do acar tanto produzido no resto do mundo, como importado da
Unio Europeia aumentar. No entanto, os preos mais elevados acabaro reduzindo a demanda mundial do produto agrcola. A diminuio das
vendas de acar da Unio Europeia para o mundo direcionar a oferta
do produto para o mercado europeu, onde os preos cairo (Piermartini,
2004).
Por outro lado, quando um pequeno pas aplica o imposto sobre
a exportao, os produtores domsticos preferem suprir o mercado
interno (que no sofre a taxao) a vender ao mercado externo (que
taxado). A maior oferta do produto em questo no mercado interno
leva a uma reduo do preo domstico. Paralelamente, o menor
volume vendido no mercado internacional ser pouco significativo,
no afetando, portanto, o preo internacional do produto. No haver,
neste caso, ganhos nos termos de troca, j que os preos internacionais
permanecem inalterados. Assim sendo, para os pases pequenos que
aplicam imposto sobre a exportao, os custos superam largamente os
benefcios.
Alm dos termos de troca, h que se considerar tambm os efeitos
sobre a eficincia produtiva19. Se um grande pas exportador aplicar
um imposto sobre a exportao, haver perda de eficincia para ambos
19 Termo utilizado por Piermartini para denominar as eventuais perdas e ganhos entre os principais agentes
produtivos.

41

Andra Saldanha da Gama Watson

pases exportadores e importadores e uma melhora nos termos de troca


para o pas exportador. O pas importador, entretanto, sai prejudicado
nos termos de troca. Do lado domstico, o imposto sobre a exportao
afeta tanto produtores como consumidores. No pas exportador, os
consumidores domsticos se beneficiam dos preos mais baixos e
aumentam seu consumo, mas o custo ser pago pelos produtores, que
vero seus ingressos diminuir e se vero desestimulados a produzir.
Do lado do pas importador, o imposto sobre a exportao incentivar
produtores a produzir domesticamente o que os consumidores adquiriam
anteriormente por um preo menor do pas exportador. Distores
de consumo se expressam pelo fato que, com o imposto, ocorre um
aumento do consumo domstico do produto taxado no pas exportador
(dado o preo mais baixo), em contraste com a reduo do consumo no
pas importador.
luz do exposto acima, podese dizer que a aplicao de um imposto sobre a exportao por um grande pas exportador pode,
eventualmente, trazer benefcios. H efeitos positivos e negativos.
Positivos do lado dos termos de troca, mas negativos do lado da eficincia
produtiva. Logo, o cmputo total, em termos de ganhos para o pas,
pode ser positivo ou negativo, a depender de como so analisados todos
os fatores em jogo. No caso do grande pas exportador, os eventuais
benefcios dependem da melhora dos termos de troca, expressa em
funo do aumento significativo ou no dos preos internacionais. J
no pas pequeno e no pas importador, no haver ganhos, nem do lado
da melhora dos termos de troca, nem da eficincia produtiva.
Em termos gerais, tomando o equilbrio no consumo e produo
mundiais do produto taxado, os resultados tendem tambm a ser
negativos. Os ganhos nos termos de troca do grande pas exportador
equivalem s perdas dos termos de troca dos pases importadores.
Estes passam a arcar com perdas de eficincia produtiva na medida
em que devero substituir as importaes mais baratas por produtos
mais caros produzidos localmente. Ao passo que os pequenos pases
42

O Brasil e as restries s exportaes

exportadores, na condio de price takers, poderiam acompanhar e se


beneficiar do movimento altista provocado pelo grande pas exportador,
mas perderiam se agirem sozinhos, na medida em que no obteriam
melhora nos termos de troca, nem lograriam a eficincia produtiva
internamente.
Como dito anteriormente, os efeitos do imposto sobre a exportao podem ser considerados eventualmente positivos para o pas
exportador, mas so certamente nocivos para o pequeno pas exportador
e o pas importador. No mbito da poltica econmica domstica,
contudo, os eventuais ganhos e perdas so distribudos de forma
desigual entre os vrios agentes produtivos. interessante, portanto,
analisar o impacto sobre consumidores, produtores e outros agentes da
cadeia produtiva do produto cuja exportao taxada.
Em um grande pas exportador, reiterando o que foi dito acima,
a aplicao de um imposto sobre a exportao leva a uma reduo da
produo domstica e diminuio das exportaes e consequente
aumento dos preos internacionais. Os consumidores se beneficiam
dos preos domsticos mais baixos e passam a ter maior poder aquisitivo
para a compra do produto em questo. Por outro lado, os produtores
perdem, j que sua renda reduzida. O governo, por seu turno, v sua
receita aumentar graas contribuio do imposto sobre a exportao,
podendo destinar parte ou a totalidade da renda a certos programas
sociais. Assim, a receita transferida dos produtores e exportadores
para os consumidores e o governo e os grupos sociais eventualmente
beneficiados por este.
No pas importador, os consumidores se veem prejudicados,
j que ambos os preos do produto importado, como o produzido
domesticamente aumentam. No entanto, os produtores locais se veem
beneficiados, em funo dos preos mais elevados que levam a um
aumento da produo, criao de emprego no setor do produto taxado
pelo imposto e a um aumento do nmero de empresas envolvidas com

43

Andra Saldanha da Gama Watson

essa atividade. Desta forma, ao contrrio do grande pas exportador, a


redistribuio da renda se dar dos consumidores para os produtores.
Por fim, no caso de um pequeno pas taxar a exportao de
determinado produto, os preos internos da commodity ficaro abaixo
de sua cotao internacional, mas no influenciaro esta ltima, que
permanecer inalterada. Neste caso, os produtores domsticos pagaro
as consequncias da aplicao do imposto, pois no podero repassar
os custos para os consumidores nos pases importadores. Haver, nessa
circunstncia, uma redistribuio do ingresso dos produtores para os
consumidores.
O imposto sobre a exportao produzir impactos, no s sobre
produtos taxados, mas tambm naqueles considerados substitutos
da commodity taxada ou complementares. Afetar, igualmente, toda
a cadeia produtiva do produto objeto do imposto. Suponhamos, por
exemplo, que um pas imponha um imposto sobre a exportao de caf.
Logo, como visto, o preo domstico deste cair, gerando um aumento da
demanda. Como consequncia, a demanda do bem substituto, digamos
o ch, poder reduzirse j que seu preo permanecer inalterado.
A indstria do ch sair prejudicada, em contraste com os ganhos
auferidos pela cadeia industrial relacionada ao caf (mquinas de caf
expresso, servios, marketing, etc).
Do lado da cadeia em geral, no h dvida de que o imposto sobre a
exportao beneficiar o setor processador do produto taxado. Ao reduzir
os preos domsticos, o setor industrial ser efetivamente subsidiado,
pois passar a ter acesso ao produto primrio a um preo inferior
cotao internacional. Assim, a aplicao do imposto provocar a
transferncia da renda do setor primrio/exportador ao setor industrial.
A produo primria do bem taxado ser desestimulada, o nvel do
emprego no setor afetado e os ganhos, em geral, so reduzidos. Por
outro lado, o setor industrial, mantido o suprimento da matriaprima,
beneficiarse dos preos mais baixos dos insumos primrios e ganhar

44

O Brasil e as restries s exportaes

maior competitividade no mercado domstico e internacional, podendo


expandir sua produo.
A ttulo de ilustrao, vale notar que, no Brasil, verificase tenso
entre o setor primrio e o processador em algumas cadeias, como a
soja, o couro e o algodo. No caso da soja, em particular, a Associao
Brasileira das Indstrias de leos Vegetais ABIOVE pleiteou, no
passado, taxar a exportao da soja em gro, com vistas a estimular
a produo de farelo e leo de soja, internamente e, eventualmente,
agregar valor nas exportaes da cadeia. No entanto, como se v mais
frente, um dos graves problemas a afetar a indstria no tanto a
facilidade em exportar soja em gro e, sim, a localizao da produo,
hoje mais concentrada no CentroOeste do pas, o que dificulta o
transporte at os grandes centros processadores, situados na grande
So Paulo. Acrescese que a distncia entre a regio produtora e os portos
acaba onerando, igualmente, a exportao para os principais destinos
consumidores. Outro fator, inserido no chamado custo Brasil, referese
ao ICMS, cobrado nos diversos estados, e que acaba tornando a soja mais
cara ao chegar indstria processadora. Caso eliminados esses entraves,
a indstria transformadora da soja passaria a ter acesso facilitado ao
insumo primrio, obtendo claros ganhos de competitividade. No se
sabe, portanto, se a eventual aplicao do imposto sobre a exportao
da soja conferiria maior produtividade para o setor industrial.
Tomandose o mesmo produto soja , na Argentina, vemos que o
fator localizao da produo no constitui um problema. A maior parte
das plantaes de soja situase em provncias relativamente prximas
da costa (Buenos Aires, Santa F) ou que contam com escoamento
hidrovirio facilitado at o Porto da Bacia do Prata (Crdoba, La
Pampa). A aplicao do imposto inversamente proporcional ao grau de
processamento sobre a exportao dos produtos da cadeia soja em
gro, farelo e leo , desde o incio da dcada de 2000, produziu impactos
srios, mas no a ponto de causar uma reduo da rea plantada.
O estudo de caso da Argentina, como analisado em captulo posterior,
45

Andra Saldanha da Gama Watson

interessante, pois sinaliza que a teoria geral concebida nos ltimos anos,
embora represente um balizador importante, nem sempre contempla
todos os fatores em jogo. A depender das circunstncias de cada pas
e/ou regio, a regra pode ou no comprovar sua validade na prtica.
Tomando os casos acima como exemplo, podese afirmar que o
impacto do imposto sobre a exportao sobre a economia complexo
e no est limitado apenas ao mercado do produto taxado ou ao pas
que impe a medida. H ganhadores e perdedores no mbito do pas
que aplica a medida e fora dele. Alm disso, perdedores e ganhadores
podem mudar ao longo do tempo, a depender dos fatores conjunturais
dos contextos internos e internacionais.
Outro fator a ser levado em conta a elasticidade do comrcio
do produto objeto do imposto sobre a exportao. A elasticidade da
demanda mundial, em relao oferta dos pases exportadores de
determinado bem, crucial para o xito de medidas de restrio s
vendas externas20 (Piermartini, 2004). Por exemplo, os pequenos pases,
no formadores de preo no mercado internacional, enfrentam uma
situao de demanda completamente elstica se eles aumentarem
os preos de determinada commodity acima de um certo nvel, suas
exportaes seriam reduzidas a zero, j que os compradores estrangeiros
passariam a comprar de outros fornecedores. Neste caso, os produtores
domsticos arcariam com as consequncias da aplicao do imposto
sobre a exportao.
No entanto, h vrios fatores a influenciar a elasticidade da
demanda e da oferta21. A elasticidade da demanda ser principalmente
determinada pela existncia de produtos substitutos, seus preos e as
preferncias do consumidor. De uma maneira geral, no longo prazo,

20 Segundo Roberta Piermartini, a elasticidade da demanda definida pela queda percentual da quantidade
demandada de um determinado produto na medida em que seu preo aumenta por um por cento. Alta elasticidade
guarda relao com a oscilao da demanda conforme varia o preo. A elasticidade perfeita da demanda possui uma
elasticidade igual ao infinito significa que qualquer pequena variao no preo resulta na queda da demanda at
zero (se o preo aumenta) ou, inversamente, na demanda infinita (se o preo diminui).
21

46

Ainda segundo Piermartini, a elasticidade da oferta definida pelo aumento percentual na quantidade produzida
de um bem, na medida em que seu preo aumenta em um por cento.

O Brasil e as restries s exportaes

medida que novos produtos substitutos surgem no mercado ou que as


preferncias dos consumidores sejam modificadas, a demanda mundial
por uma commodity especfica tornase mais elstica. Portanto, a
confirmarse esta tendncia, o custo do imposto sobre a exportao recai
sobre os produtores e no mais sobre os consumidores estrangeiros.
Interessante notar, igualmente, a caracterstica do mercado mundial
de commodities: a oferta acaba tornandose, de certa forma, inelstica
em relao variao de preos. Com efeito, as ocorrncias climticas
(como safras generosas ou desastrosas), as inovaes tecnolgicas (como
novos pesticidas ou fertilizantes) e o uso de estoques independem das
condies mercadolgicas e acabam ajustando a produo em sintonia
com a demanda mundial.
importante salientar que, ao longo do tempo, ambas demanda
e oferta tendem a tornarse mais elsticas, conforme o mercado se
ajusta a novas circunstncias, como introduo de novos produtos,
surgimento de preferncias distintas por parte dos consumidores ou
o desenvolvimento de outras tecnologias. Neste caso, o imposto sobre
a exportao perde parte de sua eficcia nos propsitos definidos na
poltica comercial do pas exportador.
Vale observar, ainda, a ttulo de comparao e de compreenso
do mecanismo em jogo, que, da mesma forma que um grande pas
exportador logra influenciar o mercado ao aplicar o imposto sobre a
exportao de uma commodity, o grande pas importador tambm pode
afetar os preos mundiais ao aplicar ou aumentar a tarifa de importao
sobre determinado produto. Seria o outro lado da moeda dos efeitos
decorrentes da poltica de taxar as exportaes (OCDE, 2010). H uma
assimetria nos impactos da poltica comercial entre os pases grandes
que podem obter ganhos em sua renda ao aplicar imposto sobre a
exportao, quando so exportadores, ou aumentar as tarifas, quando
so importadores, e os pequenos pases, que no podem influenciar os
preos mundiais ao mudar sua poltica comercial.

47

Andra Saldanha da Gama Watson

Quando um grande pas importador aplica uma barreira


importao de um bem, suponhamos aveia, a demanda mundial pelo
cereal reduzirse, j que o citado pas tem significativo market share
da demanda internacional. Consequentemente, na hiptese de a oferta
no mercado internacional permanecer inalterada, os preos mundiais
de aveia tambm declinaro, uma vez que o pas importador deixar
de comprar de seus fornecedores habituais. Ao ter acesso aveia mais
barata, o pas importador melhorar seus termos de troca e a renda
melhorar, desde que o volume de comrcio no seja muito reduzido.
O mesmo mecanismo ocorre com o grande pas exportador quando ele
aumenta o imposto sobre a exportao, digamos de girassol. Ao reduzir
a oferta mundial da oleaginosa, o preo internacional subir e os termos
de troca para este pas melhoraro.
De forma esquemtica, quando um grande pas importador
introduz ou aumenta a tarifa de um determinado produto, ocorrem
quatro mecanismos:
a. um efeito substitutivo sobre o consumo domstico o
aumento da tarifa leva a um aumento do preo do bem, que,
por sua vez, reduz o consumo domstico deste produto em
favor de outros produtos substitutos;
b. um efeito substitutivo sobre a produo domstica o
aumento da tarifa acarreta o aumento do preo interno do
bem, situao que passa a estimular a produo domstica
deste mesmo produto em detrimento de outros produtos;
c. um impacto sobre o preo mundial ao reduzir a demanda
mundial pelo produto, o aumento da tarifa reduz tambm sua
cotao internacional, o que implica uma melhora dos termos
de troca para o pas importador; e
d. um efeito multiplicador o aumento da renda gerada
pela melhora nos termos de troca alimenta a demanda por
48

O Brasil e as restries s exportaes

importaes do produto, o que, por sua vez, eleva a receita


auferida pela aplicao da tarifa, com efeitos positivos sobre
a renda geral.
Tomando, agora, o exemplo do grande pas exportador, o imposto
sobre a venda externa acarreta quatro consequncias:
a. um efeito substitutivo sobre o consumo domstico o
imposto sobre a exportao de determinado produto leva a
uma reduo do preo domstico, o que leva, por sua vez,
a um aumento do consumo interno do mesmo produto. Trata
se do argumento em favor da segurana alimentar;
b. um efeito substitutivo sobre a produo domstica em um
segundo momento, o imposto sobre a exportao de certos
produtos leva a uma reduo de sua produo domstica,
devido diminuio dos preos internos22;
c. um impacto sobre os preos mundiais o imposto sobre a
exportao de determinado produto acarreta um aumento
do preo mundial, com efeitos positivos sobre os termos de
troca do grande pas exportador, j que este detm parcela
significativa do mercado;
d. um efeito reducionista a melhora nos termos de troca
aumenta a renda real, que leva a um incremento da demanda
domstica do bem exportado (cujo preo foi reduzido
internamente), o que, por sua vez, leva a uma diminuio
da oferta exportadora e consequente perda de arrecadao

22

Chama a ateno, contudo, que os impostos sobre a exportao de vrias commodities aplicados pelo governo
argentino no ocasionaram a reduo da rea plantada. Isso se deve, muito provavelmente, elevada cotao
internacional desses produtos durante um perodo prolongado, aliado ao aumento da produtividade logrado pelo
produtor argentino.

49

Andra Saldanha da Gama Watson

fiscal. Deste crculo vicioso resulta, por fim, algumas vezes e


ironicamente, o declnio da renda real.
Assim, chegase concluso que a aplicao de impostos sobre a
exportao e a imposio de tarifas de importao apresentam fortes
semelhanas. Podese dizer, inclusive, que so equivalentes em matria de
seu impacto no mercado mundial, tomandose os preos internacionais
e a renda gerada para ambos pases importadores e exportadores. Alm
disso, as duas polticas comerciais esto relacionadas. Um grande
pas exportador pode introduzir um imposto sobre a exportao,
com vistas a reduzir o preo domstico de determinado produto e,
concomitantemente, aumentar a cotao internacional do mesmo. Da
mesma forma, um grande pas importador pode obter esse mesmo efeito
reduo dos preos internos ao reduzir as tarifas de importao deste
bem. Ambas medidas produzem o efeito de elevar ou reduzir os preos
internacionais do produto em tela.
interessante observar, como visto no prximo captulo,
que o comrcio mundial, ao longo da histria do capitalismo, temse
caracterizado por um vis protecionista, na medida em que o estado
nao sempre buscou incentivar a indstria local, em detrimento das
importaes provenientes de outros pases. Ao privilegiar certos setores,
sobretudo recentemente a produo e comercializao de produtos
agropecurios, com o objetivo de melhorar os termos de troca, os pases
que adotam essa poltica comercial protecionista tm conscincia das
distores causadas na economia mundial e internamente. No entanto,
no obstante o elevado nmero de rodadas de negociaes comerciais
desde a criao do GATT, essas medidas protecionistas permanecem
praticamente intocadas, continuando a gerar srias distores que
impactam, particularmente, os pequenos e grandes exportadores de
commodities agrcolas.
A introduo, nos ltimos anos, de medidas restritivas
exportao, principalmente por pases em desenvolvimento, tem sido
consistentemente questionada nos foros mundiais pelos grandes pases
50

O Brasil e as restries s exportaes

importadores das commodities objeto das citadas medidas. No deixa


de causar surpresa, portanto, como exposto acima, que a justificativa
para erigir barreiras contra as exportaes se sustente nos mesmos
argumentos adotados pelos grandes pases importadores que buscam
proteger seus mercados. Os ganhos auferidos com a melhora nos termos
de troca so equivalentes, beneficiando aqueles pases que aplicam as
medidas tanto restritivas s exportaes, como s importaes.

51

Captulo 2

Contexto histrico as restries s


exportaes desde a criao do GATT
at a fundao da OMC e o processo
negociador da Rodada Doha

Neste captulo, analisado o contexto histrico, durante o sculo


XX, que deu origem criao do GATT, em 1947, e, algumas dcadas
depois, fundao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em
1995, como desfecho da Rodada Uruguai. As disciplinas do GATT sobre
restries s exportaes, consideradas excessivamente flexveis por
muitos especialistas, so fruto do clima predominante da poca do ps
guerra, em que a principal preocupao consistia em buscar matizar a
tendncia ao mercantilismo adotado por muitos pases, criando regras
e compromissos que assegurassem a reduo do protecionismo. As
rodadas posteriores criao do GATT Genebra, Annecy, Torquay,
Genebra outra vez, Dillon, Kennedy e Tquio aperfeioaram algumas
disciplinas, ao mesmo tempo em que introduziram novas regras, sem,
no entanto, modificar os artigos relativos s restries s exportaes.
Por fim, vemos que a Rodada Uruguai, propiciou, alm do
estabelecimento da OMC, uma promessa desde os tempos da Carta
de Havana, a introduo de disciplinas e compromissos de reduo
tarifria e de medidas de apoio interno sobre o comrcio agropecurio,
uma conquista para o Sistema Multilateral do Comrcio, em geral, e os
pases em desenvolvimento, em particular, na qualidade de importantes
53

Andra Saldanha da Gama Watson

exportadores de produtos primrios. Contudo, esta ltima grande


negociao multilateral no trouxe nenhuma modificao relativa s
regras sobre restries s exportaes. A literatura especializada sobre as
rodadas comerciais, publicada at meados dos anos 90, sequer menciona
o tema. Limitase a comentar e analisar os novos temas que surgiram e
o aprofundamento dos compromissos em matria de acesso a mercado.
Com o lanamento da Rodada Doha, em 2001 e o mundo em
um cenrio de consolidao de grandes e importantes exportadores
de matriasprimas, comearam a surgir as primeiras iniciativas de
se buscar regras mais rigorosas em matria de aplicao de restries
s exportaes e, eventualmente, de compromissos para sua reduo
e, eventual, eliminao. A crise financeira de 2008 acarretou, como se
sabe, o aumento vertiginoso dos preos internacionais das commodities,
o que levou alguns pases a adotarem restries a suas exportaes,
enquanto outros aprofundavam as medidas j criadas em anos
anteriores. Esse movimento foi acompanhado de uma reao, por parte
de alguns pases desenvolvidos agrupados no mbito do G20, de contra-arrestar essa tendncia. Os estudos da FAO sobre as perspectivas para
o desenvolvimento e expanso da atividade agrcola no mundo foram
cruciais para alimentar as preocupaes em torno dos obstculos s
vendas de produtos primrios.
2.1. Criao do GATT
Os eventos traumticos dos anos 20 e 30, logo aps a Primeira
Guerra Mundial, ajudam a explicar a origem do GATT. O perodo de
entre guerras foi marcado por grande instabilidade poltica e econmica,
aprofundada pela Depresso de 1930 e o crescimento do fascismo
(Irwin; Mavroidis; Sykes, 2009, p. 5). Aps a Segunda Guerra Mundial,
consolidouse o desejo de evitar que o horror do conflito se repetisse. Esse
sentimento, associado posio dos EUA que deixava de ser isolacionista,
contribuiu para que as potncias de ento passassem a perseguir uma
poltica de maior cooperao internacional em matria econmica.
54

O Brasil e as restries s exportaes

Historicamente, vale lembrar, o mundo sempre se baseou em


uma viso mercantilista acerca do comrcio internacional. A base
ideolgica da poltica mercantilista, como sabemos, a de maximizar as
exportaes e minimizar as importaes com vistas a acumular reservas
cambiais, na forma de ouro ou prata (Hoekman; Kostecki, 1997, p. 2).
Durante os sculos XVIII e XIX, o mercantilismo era alimentado, em
nvel poltico, pelo nacionalismo. Predominava a noo de que o acmulo
de reservas, obtidas graas aos superavits comerciais, estava associado ao
poder poltico. Assim, os governos buscavam a promoo de exportaes
e restries de importaes, mediante quotas, tarifas, embargos ou
medidas administrativas. Os argumentos dos grandes economistas do
perodo, como Adam Smith e David Ricardo, a respeito dos benefcios
do livre comrcio e desvantagens das prticas mercantilistas no
convenciam os governos desta poca.
Apesar dessa tendncia, alguns pases europeus, em especial
Frana e Reino Unido, passaram a celebrar, a partir da segunda metade
do sculo XIX, acordos comerciais bilaterais, que contemplavam a
clusula de nao mais favorecida (os benefcios das redues tarifrias
eram estendidos a terceiros). Durante a dcada de 1860, a Frana tinha
concludo acordos dessa natureza com a maioria dos grandes parceiros
comerciais europeus, com a exceo da Rssia, e com os EUA. Como
resultado desses acordos, as barreiras comerciais foram substancialmente
reduzidas, o comrcio internacional cresceu e a economia mundial deste
perodo se tornou muito mais integrada.
Desta forma, at a 1 Grande Guerra, o mundo se beneficiou de um
perodo de prosperidade econmica, caracterizado por tarifas mdias no
comrcio internacional e um sistema monetrio estvel o padroouro.
Aps a Primeira Guerra Mundial, a recuperao econmica ocorreu de
forma lenta, mas as tarifas alfandegrias se mantiveram em um patamar
superior ao perodo anterior ao conflito. O Reino Unido, por exemplo,
principal potncia da poca, somente retomou o padroouro em 1925,
enquanto outros pases tardaram ainda mais tempo para retomar a
conversibilidade de suas moedas.
55

Andra Saldanha da Gama Watson

A lenta recuperao foi ento interrompida pela Depresso de 1930,


que deu incio a uma onda protecionista, com severas consequncias
no comrcio internacional. A recesso dos anos 30, embora tenha sua
raiz em fatores financeiros e monetrios, foi exacerbada por polticas
protecionistas, voltadas para proteo do mercado interno e dos
postos de trabalho. Os EUA lideraram o movimento protecionista, com
o Ato Comercial HawleySmoot, que, com a justificativa, a princpio, de
aumentar a proteo a seus produtores agrcolas, levou a um patamar
ainda mais elevado as tarifas j altas, tendncia seguida, posteriormente,
por outros pases. A mdia das tarifas dos EUA se elevou de 38 para
52%, como resultado da implementao da medida.
Na esteira do movimento protecionista, Canad, Espanha, Itlia
e Sua adotoram medidas similares com o objetivo de retaliar contra
o pas norteamericano. At o Reino Unido, tradicionalmente liberal
em matria comercial, imps aumento de tarifas em 1932, chamadas
emergenciais (Irwin; Mavroidis, Sykes, 2009, p. 6). A Frana, por sua
vez, imps quotas de importao e restries comerciais, de modo a
assegurar resultado positivo na balana de pagamentos e estimular a
atividade econmica interna.
Os anos 30 tambm testemunharam os arranjos comerciais
discriminatrios, concludos tanto por razes econmicas, como polticas.
Liderado pelo Reino Unido e suas excolnias, o esquema consistia na
concesso de preferncias tarifrias entre eles (tarifas menores), em
contraste com tarifas mais altas para os pases extrazona, em arranjo
muito parecido aos atuais acordos regionais de livre comrcio. Eram
as chamadas preferncias imperiais em aluso influncia exercida
pelo Reino Unido, tido como a potncia dominante da poca. Vale
ressaltar que, paralelamente a este esquema dominado pelos britnicos,
a Alemanha nazista tambm conduziu uma srie de acordos bilaterais de
preferncias comerciais com alguns pases da Europa Central, criando,
assim, outro bloco comercial. Do lado asitico, o Japo no ficava atrs,

56

O Brasil e as restries s exportaes

tratando de atrair, para sua esfera de influncia, os pases da regio,


celebrando acordos bilaterais de comrcio em base preferencial.
As prticas protecionistas e discriminatrias do incio do sculo
resultaram na contrao do comrcio mundial. Alm disso, e pior
ainda, causaram um srio dano ao sistema multilateral de comrcio
e de pagamentos estabelecido desde os anos 20 e que tanto ajudara a
economia mundial deste perodo. Estatsticas coletadas por Norbom,
em 1962 (Irwin, 2009, p. 7), demostram que, embora as exportaes
mundiais, entre 1900 e 1920, tenham crescido mais que a produo
mundial, elas caram significativamente, no incio da dcada de 30, em
funo das pesadas restries ao comrcio. Em 1938, segundo Irwin, o
comrcio mundial se situava abaixo do pico alcanado em 1929, o que
dificultou a recuperao da Grande Depresso durante a dcada de 30.
Nesse contexto de recrudescimento do protecionismo, importa
destacar o papel crucial desempenhado pelos EUA, no sentido de reverter
as prticas protecionistas da poca. Embora tenha liderado o movimento
protecionista no incio dos anos 30, os EUA tomaram a liderana, em
meados dessa dcada, no sentido de reduzir as barreiras comerciais.
Ciente de que no poderia agir unilateralmente, durante a Depresso de
30, buscou convencer outros pases acerca da importncia de diminuir
as prticas protecionistas. Em 1934, o Congresso norteamericano
aprovou o Acordo sobre Reciprocidade Comercial (Reciprocal Trade
Agreement Act RTAA), pelo qual o presidente teria o direito de reduzir
as tarifas at 50%, no contexto de acordos comerciais bilaterais que
contivessem a clusula da Nao Mais Favorecida (NMF, mais tarde,
um dos fundamentos do GATT).
O RTAA inaugurou uma nova fase na poltica comercial norte
americana, na medida em que impulsionou o pas na direo de um
maior liberalismo e abertura em relao aos demais pases. Pela nova
lei, o Congresso norteamericano cedeu ao Executivo a autoridade para
legislar e negociar tarifas sobre produtos especficos. O Congresso se
limitava, a partir de ento, a aprovar ou no a continuao do RTAA,
57

Andra Saldanha da Gama Watson

o qual, permitia, ainda, que os novos acordos de reduo tarifria


contassem com maioria simples para aprovao no Congresso, em lugar
de 2/3 no Senado. Os exportadores dos EUA ganharam maior poder de
barganha e comearam a organizarse de maneira mais consistente junto
ao Congresso, equiparandose ao lobby tradicionalmente exercido pelos
produtores domsticos que competiam com os produtos importados e
advogavam por uma proteo tarifria maior.
A grande figura por trs dessa mudana radical na poltica
comercial norteamericana foi, sem sombra de dvida, Cordell Hull,
secretrio de estado do presidente Roosevelt. Ele lutou pela liberalizao
comercial, combateu as preferncias imperiais, negociou acordos
de livre comrcio com vrios pases (a comear por Canad e Reino
Unido) e condenou prticas protecionistas. Em grande parte, devido
ao ativismo negociador de Hull, at o fim de 1939, os EUA j tinham
concludo acordos comerciais com 22 pases. Embora o impacto desses
acordos fosse modesto, eles projetaram a base legal de um futuro acordo
multilateral, a exemplo da incluso da clusula NMF, taxas internas,
quotas de importao, controles de cmbio, monoplios e compras
governamentais, retirada e modificao de concesses, salvaguardas,
excees ao tratamento de NMF, entre outras (Irwin; Mavroidis, Sykes,
2009, p. 12). Assim, o GATT no surgiu do nada, tendo sido o resultado
e a continuao dos esforos empreendidos nos anos 30, liderados pelo
governo dos EUA.
Com o incio da Segunda Guerra Mundial, em 1939, e a queda
da Frana, em junho de 1940, os EUA reforaram a ajuda econmica
ao Reino Unido, sem nenhuma contrapartida financeira, mediante o
Land Lease Act de 1941, o qual estipulava que o governo britnico se
comprometeria a dar, em troca, um benefcio direto ou indireto que
o presidente dos EUA considerasse satisfatrio (Irwin, 2009, p. 12).
Isso conferiu aos EUA enorme poder de influenciar a poltica comercial
britnica. Uma das primeiras demandas norteamericanas, como era de
se prever, consistiu na eliminao das preferncias imperiais. Os EUA
58

O Brasil e as restries s exportaes

j objetivavam, com essa proposta, comear a desenhar o futuro sistema


multilateral de comrcio. Neste mesmo ano, Cordell Hull apresentou
a John Maynard Keynes, ento secretrio do Tesouro britnico, um
rascunho do Acordo de Ajuda Econmica, na qual se requisitava o Reino
Unido a no praticar ato discriminatrio contra os EUA23.
A reao britnica, na figura de Keynes, foi enrgica. O funcionrio
britnico percebeu que os EUA se valiam da posio de relativa fragilidade
do Reino Unido, devido dependncia financeira e econmica do aliado
norteamericano durante a guerra, para forar obrigaes unilaterais,
como a eliminao das preferncias imperiais, de crucial importncia
para o pas europeu. Chamou a proposta norteamericana de luntica
(Harrod, 1951, p. 512), ao introduzir a posio ideolgica centrada em
um maior liberalismo econmico e na reduo do intervencionismo
do estado, o que ele no considerava conveniente para o cenrio do
psguerra. Com efeito, Keynes acreditava na manuteno de certos
controles governamentais no comrcio internacional. Defendia,
igualmente, que o planejamento econmico estatal era necessrio para
assegurar o pleno emprego aps a guerra.
Em agosto de 1941, o assunto foi tratado pelo prprio presidente
dos EUA, Franklin Roosevelt, e o primeiroministro britnico, Winston
Churchill, por ocasio de um encontro bilateral destinado a falar sobre o
propsito da guerra contra o fascismo e os princpios a serem seguidos
no psguerra. Os dois mandatrios discutiram ento os termos do que
viria a ser o Acordo Atlntico, base futura do Sistema Multilateral do
Comrcio. Neste, os ingleses perseguiam uma linguagem mais flexvel24,
em contraposio aos norteamericanos que exigiam a eliminao das
preferncias imperiais comerciais e de qualquer discriminao entre
23

O esboo do artigo VII da proposta estipulava: The terms and conditions upon which the United Kingdom receives
defense aid from the United States of America and the benefits to be received by the United States of America in
return therefore, as finally determined, shall be such as to not burden commerce between the two countries but to
promote mutually advantageous economic relations; they shall provide against discrimination in either the United
States and the United Kingdom; against the importation of any product originating in the other country; and they
shall provide for the formulation of measures for the achievement of these ends.

24

The two countries would strive to bring about a fair and equitable distribution of essential produce... between the
nations of the world (Irwin, 2009, p.16).

59

Andra Saldanha da Gama Watson

os dois pases25. De certa forma, era compreensvel a resistncia de


Churchill na medida em que os acordos de Ottawa, que continham
essas preferncias, conferiam tarifas mais baixas aos pases da esfera
de influncia britnica (basicamente colnias e excolnias), com
vistas a assegurar o abastecimento de matriasprimas pelo Reino
Unido e, inversamente, garantir que estes comprassem os produtos
manufaturados ingleses.
As divergncias entre Churchill e Roosevelt sobre as preferncias
imperiais persistiram durante muitos meses. Finalmente, aps difceis
negociaes, ambos os EUA e o Reino Unido chegaram a um consenso
que permitiu a assinatura do Acordo de Ajuda Mtua, em Washington,
em fevereiro de 1942. Nele, o citado artigo VII determinava claramente
que os dois pases se comprometiam com: [...] the elimination of all
forms of discriminatory treatment in international commerce, and to
the reduction of tariffs and other trade barriers [...] (Irwin, 2009, p. 21).
A concluso das negociaes em torno do artigo VII selou enfim
o que se poderia chamar a pedra fundamental do futuro acordo sobre
o sistema multilateral de comrcio. No entanto, apesar dos termos
precisos sobre o tratamento no discriminatrio contido no texto,
persistiram diferentes interpretaes entre EUA e Reino Unido sobre
o alcance real do compromisso assumido. Para os EUA, os britnicos
tinham se comprometido a eliminar as preferncias imperiais. Para o
Reino Unido, contudo, eles tinham meramente concordado em comear
a negociar as preferncias imperiais, as quais seriam objeto de acordo
no futuro, uma vez consultados os pases sob influncia britnica. Essas
diferentes interpretaes se mantiveram at o final das negociaes
sobre o GATT, em 1947, em Genebra.
As negociaes que seguiram centraramse nas linhas mestras
e gerais dos sistema monetrio internacional e relaes comerciais do
psguerra. Os britnicos saram na frente com uma proposta sobre

25

60

[...] The two countries would pursue the elimination of any discrimination (id. ibid).

O Brasil e as restries s exportaes

a necessidade de um regime baseado em moedas conversveis e uma


conveno multilateral sobre comrcio26. Esta ltima seria baseada
em trs princpios: i) aberto a todos os estados que adotassem as
obrigaes de membro; ii) impossibilidade de aplicar preferncias ou
discriminao (exceto as preferncias imperiais) entre os participantes;
e iii) compromisso de remover alguns obstculos ao comrcio e reduzir a
um nvel mnimo o grau de proteo conferida aos produtores domsticos
contra os produtos importados de um membro da Unio (Irwin, 2009,
p. 29). Depurada, a proposta britnica evoluiu, mais tarde, para os
seguintes compromissos: i) fortes redues tarifrias multilaterais;
ii) eliminao, em trs anos, de todas as restries quantitativas de
importao; e iii) corte nas preferncias existentes e proibio de se
criar novas preferncias.
Vale notar que, nesses anos de conflito armado, o Reino Unido se
encontrava bastante debilitado e com srios problemas de balano de
pagamento. A situao comercial do pas estava muito desequilibrada,
com queda acentuada das exportaes em comparao com o aumento
das importaes. Por essa razo, o governo britnico no queria abrir
mo do recurso s restries s importaes, sobretudo s de natureza
quantitativa, pleiteando uma fase transitria de adaptao. A situao
dos EUA, em contraste, era muito mais confortvel, j que o pas
fora poupado, de certa forma, da devastao da guerra e se tornara o
grande supridor de mercadorias aos pases europeus, cujos recursos se
encontravam exauridos.
As negociaes tambm abordaram a questo de subsdios s
exportaes. Os EUA defendiam que sua utilizao no poderia ser
proibida caso persistissem polticas de apoio produo domstica.
J os britnicos demonstravam maior flexibilidade em matria de
subsdios, mas insistiam em manter os subsdios exportao. No que

26

Com esse fim, Keynes estruturou proposta, em 1941, intitulada International Clearing Union. Outro alto funcionrio
ingls, o economista James Meade, submeteu, em julho de 1942, proposta escrita para uma Unio Comercial
Internacional, o que poderia ser o precursor do GATT.

61

Andra Saldanha da Gama Watson

diz respeito a acesso a mercado, as negociaes prosseguiam com a


proposta do Canad, em 1944, de eliminar as restries s importaes
(a exemplo de licenas e quotas) e de aprovar uma reduo tarifria
das tarifas de importao em 50%, para pases desenvolvidos e em
desenvolvimento. Por essa poca, mais pases haviam sido convidados
a participar do exerccio negociador. No entanto, para frustrao dos
EUA, as preferncias imperiais britnicas permaneciam intocadas.
Entre janeiro de 1944 e setembro de 1945, pouco avano nas
negociaes comerciais multilaterais foi obtido. Com a proximidade
do fim da guerra, no entanto, EUA e Reino Unido se conscientizaram
da necessidade de se desenhar o sistema monetrio internacional, o
que foi logrado na Conferncia de Bretton Woods em julho de 1944.
A Conferncia estabeleceu um regime monetrio internacional
baseado em taxas de cmbio fixas mas ajustveis, alm de criar duas
instituies centrais na governana internacional: o Fundo Monetrio
Internacional (FMI), para fornecer emprstimos de curto prazo a pases
com problemas de balano de pagamento, e o Banco para Reconstruo
e Desenvolvimento (Banco Mundial), voltado para a reconstruo e
assistncia ao desenvolvimento. Assim, estavam assentadas as bases
para a cooperao internacional em matria monetria e de desenvolvimento. Faltava ainda a cooperao sobre o comrcio internacional.
Em novembro de 1944, um dos polticos democratas mais prximos
ao presidente Roosevelt, Dean Acheson, fez um pronunciamento
contundente em favor da implantao de um sistema multilateral
de comrcio que consagrasse regras favorveis livre circulao de
mercadorias:
The prewar network of trade barriers and trade discrimination, if
allowed to come back into operation after this war, would greatly
restrict the opportunity to revive and expand international trade...
Action by governments, working together to reduce these barriers and
to eliminate these discriminations, is needed to pave the way for the
increase in trade after the war which we must have if we are to attain
our goal of full employment (Irwin, 2009, p. 51).
62

O Brasil e as restries s exportaes

As palavras de Acheson traduziam o sentimento do governo


norteamericano no sentido da urgncia de se implantar, em nvel
internacional, um sistema baseado no livre comrcio. Sabia tratarse
de momento histrico nico para se operar a transformao da ideologia
mercantilista que predominara at ento. Na viso dos EUA, a promoo
da liberalizao do comrcio internacional seria o instrumento para se
buscar o desenvolvimento econmico e o pleno emprego.
Em maro de 1946, as negociaes prosseguiram, sendo que
os EUA e o Reino Unido convidaram, pela primeira vez, um grupo
seleto de pases para participarem das mesmas. Sobre a mesa, havia
cinco principais temas em discusso: tarifas e preferncias, subsdios,
companhias estatais (state trading enterprises), controle de cmbio e
cartis. As preferncias imperiais seguiam sendo um tema polmico e
os britnicos condicionavam sua eventual eliminao a cortes
substanciais nas tarifas de importao dos EUA, que se situavam em
patamar mais elevado que as do Reino Unido.
Alguns temas eram mais contenciosos que outros. Sobre
companhias estatais, no havia divergncias significativas entre EUA
e Reino Unido. No entanto, sobre impostos sobre a exportao, o Reino
Unido defendia a negociao de compromissos de reduo, a exemplo
das tarifas de importao. Os EUA preferiam, em contraste, sua total
eliminao. Com relao a subsdios, as posies dos dois pases tambm
divergiam completamente. Enquanto os EUA advogavam eliminao
gradual das medidas de apoio interno e insistiam em preservar
os subsdios exportao, o Reino Unido pleiteava o contrrio: a
manuteno dos subsdios domsticos e total eliminao dos subsdios
exportao. Por fim, o uso de quotas de importao por razes de
desequilbrio na balana de pagamento constituiu um dos ltimos temas
complexos a serem negociados. O Reino Unido queria ter a liberdade de
escolher, entre os diferentes pases fornecedores, o suprimento de suas
importaes dentre das quotas, durante o perodo transitrio. Acabou
prevalecendo a posio dos EUA em favor da no discriminao.
63

Andra Saldanha da Gama Watson

O acordo EUAReino Unido sobre poltica comercial foi finalmente


concludo, em outubro de 1945, aps dois anos de relativa inao, e a
negociao financeira para a concesso do emprstimo de US$ 3,85
bilhes foi finalizada em dezembro do mesmo ano. O presidente Harry
Truman e o primeiroministro britnico Clement Attlee festejaram o
acontecimento com uma declarao conjunta, na qual enalteceram
os progressos alcanados para o estabelecimento de um sistema
multilateral comercial. As bases para se expandir o acordo a um grupo
maior de pases estavam dadas. No ano seguinte, os EUA convidaram
um grupo selecionado de pases para iniciar as negociaes multilaterais
que resultariam no GATT. Aceitaram o convite Austrlia, Blgica, Brasil,
Canad, China, Cuba, Checoslovquia, Frana, ndia, Luxemburgo,
Holanda, Nova Zelndia, frica do Sul e Reino Unido. Se somaram ao
grupo, posteriormente, Chile, Lbano e Noruega.
As negociaes multilaterais se iniciaram a partir de 1946 e foram
concludas em dezembro de 1947, em Londres. Algumas conferncias
internacionais ocorreram, sendo a primeira em Londres em outubro/
novembro de 1946. A conferncia preparatria de Londres foi a primeira
reunio formal em que pases, alm de EUA e Reino Unido, estavam
representados. Os EUA submeteram uma primeira proposta de texto
para criar o que seria a Organizao Internacional do Comrcio (ITO,
em ingls), que nunca entrou em vigor, e um protocolo com a lista
dos compromissos de reduo de consolidao tarifria, entre outros
compromissos, resultado dos entendimentos bilaterais com o Reino
Unido. Em Lake Success, em Nova York, em janeiro de 1947, o grupo
seleto de pases, acrescido de Burma, Ceilo, Noruega, Paquisto, Rodsia
do Sul, Sria e frica do Sul preparou o primeiro rascunho do GATT.
A negociao do texto foi finalmente concluda em Genebra, em
outubro de 1947, cobrindo trs partes principais: i) a Parte I do GATT
cobria as concesses tarifrias, resultado das negociaes conduzidas
em Genebra, bem como a clusula de Nao mais favorecida; ii) a Parte
II, considerada o corao do GATT, continha o conceito de tratamento
64

O Brasil e as restries s exportaes

nacional e os acordos sobre antidumping, subsdios, salvaguardas,


balana de pagamento, proibio de restries quantitativas, excees
gerais s obrigaes assumidas e soluo de controvrsia; e iii) a Parte III,
era voltada para as questes administrativas. O GATT entrou em vigor
em janeiro de 1948. O texto no sofreu alteraes at 1955 (quando
foi introduzida emenda para esclarecer disciplinas sobre restries
quantitativas s importaes (RQ), uso pelos pases em desenvolvimento
das RQs e o processo de renegociao de tarifas consolidadas) e 1965, em
que foi acrescida a importante Parte IV, relativa ao tratamento especial
e diferenciado a ser conferido aos pases em desenvolvimento.
Entre os pases em desenvolvimento presentes, inclusive o
Brasil, a questo do desenvolvimento representou um ponto central
das discusses. Embora as negociaes, poca da criao do GATT, se
concentrassem principalmente nas consolidaes e redues tarifrias,
o desafio da industrializao e do pleno emprego preocupava as mentes
dos governantes da poca. No mbito das regras multilaterais em via
de serem criadas, j se pensava em uma clusula que resguardasse
os interesses em torno da indstria nascente nos pases menos
desenvolvidos. O objetivo de pases como Austrlia, ndia, China,
Brasil e Chile era chamar a ateno para a necessidade de se buscar o
emprego e o desenvolvimento econmico, de forma que as novas regras
no impedissem a implementao de polticas nesse sentido.
Nesse momento da negociao, pleiteavase flexibilidades
sobretudo do ponto de vista das importaes, como quotas, tarifas, etc.
Por essa razo, a participao brasileira no GATT foi bastante defensiva
(Lindenberg Sette, 1994, p. 16), sobretudo tendo em conta os esforos
de industrializao da era Kubitscheck. A regulamentao do comrcio
exterior brasileiro dava margem a sbitas proibies de importaes,
restries quantitativas e elevaes de tarifas aplicadas. A partir de
1947, o pas vivia em um regime de tarifas especficas, as quais foram
paulatinamente transformadas em direitos ad valorem, o que acabava
afetando, de certo modo, as listas de concesses negociadas. Havia
65

Andra Saldanha da Gama Watson

preocupao com os subsdios s exportaes de produtos agrcolas,


sobretudo em razo da concorrncia desleal causada pelo algodo norte
americano. Porm, no se tocava no tema de restries s exportaes,
tido como de pouca importncia para os pases em desenvolvimento.
O tema retomado no prximo captulo, quando se analisa a experincia
dos acordos de produtos de base, luz das necessidades dos pases
em desenvolvimento de maximizar os termos de troca, mediante a
valorizao de suas exportaes.
No texto final do GATT, vale ressaltar as negociaes em torno das
restries quantitativas, que abarcaram tambm as exportaes. Com
efeito, o texto emanado da Conferncia de Londres j afirmava que as
quotas de importao e exportao so, em princpio, proibidas (Irwin,
2009, p. 151). O termo em princpio, nesse contexto, era significativo.
Preocupado com a situao de escassez de matriasprimas e falta de
divisas do psguerra, o Reino Unido pretendia permitir excees
s restries s exportaes ou importaes, de modo a acomodar
eventuais problemas com desequilbrio na balana de pagamentos ou
na balana comercial. A clusula visava tambm acomodar os futuros
acordos internacionais de commodities, cuja funo primordial seria
a regulao quantitativa e de preo do comrcio de certos produtos
primrios.
De qualquer maneira, caso imposta, a restrio deveria ser imposta
de forma no discriminatria. Os dois conceitos acabaram incorporados
nos atuais artigos XIII e XIV do GATT 1994 (Administrao no
discriminatria das restries quantitativas e Exceo regra de
no discriminao, respectivamente). Embora os EUA atribussem
importncia significativa ao tema das restries s exportaes, o
equiparavam a uma barreira no tarifria, no considerando que devesse
ser tratado sob o artigo XIII, dedicado principalmente s tarifas de
importao.
interessante observar, entretanto, certa ambiguidade
na linguagem do artigo XIII, possivelmente fruto dos interesses
66

O Brasil e as restries s exportaes

contraditrios da poca. Embora ele se refira, ao longo dos quatro


pargrafos do texto relativamente longo s restries de importao,
citando obrigaes bastante detalhadas (como aplicao de licenas,
necessidade de administrar a quota de forma transparente, informar os
parceiros comerciais, etc), o texto menciona as restries s exportaes
apenas no primeiro e ltimo pargrafos, estes mais curtos. No primeiro,
criase uma exceo proibio de se restringir a exportao, caso a
exportation of the like product to all third countries is similarly
prohibed or restricted27. Em outras palavras, podese depreender do
texto que se alguns ou muitos pases praticarem a restrio exportao,
um pas no poderia ser questionado legalmente de acordo com o GATT.
No ltimo pargrafo, est escrito que [...] in so far as applicable, the
principles of this Article shall also extend to export restrictions.
O toque de ambiguidade fica por conta da expresso in so far as applicable,
passiva de se prestar a muitas interpretaes.
Na Conferncia de Genebra, em que o texto do GATT foi finalizado,
no foram introduzidas mudanas substantivas sobre a administrao
das restries quantitativas, em relao ao texto negociado em Londres
e Nova York. As quotas domsticas (de importao), como ficou
evidenciado no texto, acabaram no sendo alcanadas pelas disciplinas
sobre restries quantitativas. O requisito de que as regulaes
quantitativas domsticas existentes fossem eliminadas desapareceu
do texto anterior (Irwin, 2009, p. 153).
A Austrlia props, ento, que fosse introduzida exceo
proibio de aplicao de restries quantitativas, de forma temporria,
para prevenir escassez de alimentos no territrio do pas exportador.
A proposta acabou resultando na redao do artigo XI.2 (a) do GATT,
central na discusso sobre restries s exportaes28. Graas ao
27

Na verso em ingls dos textos legais da Rodada Uruguai, esse artigo se encontra na pgina 504.

28

Artigo XI General Elimination of Quantitative Restrictions 1. No prohibitions or restrictions other than duties,
taxes or other charges, whether made effective though quotas, import or export licenses or other measures,
shall be instituted or maintained by any contracting party on the importation of any product of the territory of
any other contracting party or on the exportation (grifo do autor) or sale for export of any product destined for
the territory of any other contracting party. 2. The provisions of paragraph 1 of this Article shall not extend to

67

Andra Saldanha da Gama Watson

referido artigo, s partes contratantes era conferida a possibilidade


de restringir as exportaes, desde que de forma temporria e para
prevenir escassez crtica de alimentos no pas exportador (sem, contudo,
definir os conceitos de temporria, crtica ou escassez). No mais,
os impostos sobre as exportaes foram considerados permitidos,
conforme estipulado no artigo X.1.
O artigo XX, conhecido como a clusula das excees gerais ao
GATT, foi originalmente concebido pela delegao britnica. Trata
se da ltima importante clusula sobre, entre outros, as restries
s exportaes. Diferentemente do artigo XI, no prev que a medida
seja de carter apenas temporrio ou emergencial, permitindo sua
permanncia no tempo. Em trs pargrafos, autoriza que, desde que no
seja com um fim protecionista ou discriminatrio, as partes contratantes
tomem medidas:
i) relating to the conservation of exhaustible natural resources if
such measures are made effective in conjunction with restrictions on
domestic production or consumption (art. XX.g); ii) undertaken in
pursuance of obligations under any intergovernmental commodity
agreement which conforms to criteria submitted to the CONTRACTING
PARTIES and not disaproved by them [...] (art. XX.h); iii) involving
restrictions on exports (grifo do autor) of domestic materials necessary to
ensure essential quantities of such materials to a domestic processing
industry during periods when the domestic price of such materials is
held below the world price as part of a governmental stabilization plan;
Provided that such shall not operate to increase the exports of or the
protection afforded to such domestic industry, and shall not depart
from the provisions of this Agreement relating to nondiscrimination
(art. XX.i); ou iv) essential to the acquisition or distribution of
products in general or local short supply (art. XX.j).

Como visto acima, o artigo XX fornece a base para a aplicao de


restries s exportaes, desde que atendidas determinadas condies.

the following: a) Export prohibitions or restrictions temporarily applied to prevent or relieve critical shortages of
foodstuffs or other products essential to the exporting contracting part.

68

O Brasil e as restries s exportaes

Podese alegar, no uso das restries s exportaes, a necessidade


de conservao de recursos naturais no renovveis, o fornecimento de
insumos essenciais para a indstria processadora ou a aquisio ou
distribuio de produtos para o consumo domstico. O artigo XX(h),
por sua vez, abre exceo para os acordos de produtos de base, alguns
dos quais foram negociados e implementados logo aps a assinatura
da Carta de Havana. No entanto, no campo das disputas comerciais
relativas a restries s exportaes, o artigo foi apenas recentemente
posto prova no panel envolvendo a China sobre matriasprimas, do
qual o Brasil foi Terceira Parte, como se v no captulo 5.
guisa de concluso desta primeira parte do histrico do GATT,
podese dizer que os negociadores do perodo do psguerra tinham
por principal preocupao o forte declnio do comrcio internacional,
devido acumulao de barreiras impostas ao comrcio no incio dos
anos 30. Embora no seja o escopo deste trabalho abordar extensamente
as vrias correntes tericas econmicas sobre os acordos comerciais,
muitos economistas sustentam a tese de que dois so os motivos para
se empreender uma liberalizao do comrcio: benefcios nos termos de
troca (preo das exportaes de um pas em relao a suas importaes)
e aumento do volume do comrcio total (Irwin, 2009, p. 177). Para uns,
o primeiro foi o principal motivo para as negociaes; para outros, foi
o segundo. fato, porm que ambos tendem a conduzir ao aumento
da renda e ao bemestar nacional e este foi justamente o objetivo das
potncias dominantes no psguerra.
Porm, vale observar que, se a teoria sobre as supostas vantagens
da liberalizao comercial fosse verdadeira para todos, o GATT sequer
seria necessrio. Os pases empreenderiam unilateralmente a reduo
de suas barreiras, na expectativa de que os demais seguissem o exemplo.
Sabemos, contudo, que alguns pases se beneficiam mais que outros,
embora todos ganhem de uma forma ou de outra. Pases grandes teriam
um incentivo em limitar as importaes e as exportaes, para melhorar
seus termos de troca, mesmo que seja do interesse coletivo no faz
69

Andra Saldanha da Gama Watson

lo. Persistiria, no fundo e na base, um pensamento mercantilista,


do tipo libero meu comrcio, desde que outros o faam de forma
mais generosa. No existiria, portanto, uma tarifa tima para as
importaes, do ponto de vista do comrcio mundial e no contexto
das disputas comerciais. E o jogo se torna desequilibrado entre grandes
e pequenos no tabuleiro comercial.
Uma crtica frequente teoria dos termos de troca e seus benefcios
referese inexistncia de disciplinas rigorosas sobre impostos sobre
a exportao, cujo potencial de influenciar e manipular os termos
de troca conhecido, em funo do market share de alguns pases no
comrcio mundial de certos produtos exportados. Essa ameaa, contudo,
estaria relativamente distante, na medida em que os grupos de presso
domsticos em favor da no aplicao das restries s exportaes os
exportadores de commodities em geral contam com maior poder de
barganha junto aos respectivos governos que os grupos eventualmente
prejudicados pelas tarifas de importao, como os produtores domsticos
que competem com os produtos importados. Sabese, no entanto, que, a
depender do pas analisado ou de um contexto histrico especfico, essa
mxima nem sempre verdadeira. Como exemplo, h o lobby agrcola
europeu, no contexto da Poltica Agrcola Comum (PAC) ou a influncia
limitada, junto ao governo argentino, dos grupos exportadores de
commodities argentinos, principais sustentculos da economia do pas
vizinho.
2.2. As vrias rodadas multilaterais de negociaes comerciais at
a criao da OMC e as negociaes da Rodada Doha
Durante mais de quarenta anos de existncia, de um acordo
provisrio para criar a Organizao Internacional do Comrcio (que nunca
se concretizou), o GATT acabou se transformando, na prtica, em uma
organizao internacional, com regras, compromissos, cdigos, arranjos,
waivers, decises do Conselho e um sistema de soluo de controvrsias.
Os anos do incio do GATT foram dominados por negociaes de acesso
70

O Brasil e as restries s exportaes

de pases, revises espordicas e a derrogao do comrcio de algodo e


txteis do Acordo com a negociao de sucessivos acordos multifibras.
O nmero de pases e volume de comrcio tambm cresceu entre 1947 e
1986, ano do lanamento da Rodada Uruguai. Em 1947, eram 23 pases,
nmero que cresceu para 123, em 1986. O comrcio afetado subiu de US$
10 bilhes, em 1947, para US$ 3,7 trilhes, em 1986. Podese afirmar
que, quando da criao da OMC, em 1994, o Sistema Multilateral de
Comrcio se tornara verdadeiramente universal, abrangendo um nmero
majoritrio de pases (Thorstensen, Vera, 1999, p. 31).
Nesse perodo, ocorreram oito rodadas de negociaes comerciais
multilaterais: Genebra (1947); Annecy (1949); Torquay, Reino Unido
(1951); outra em Genebra (195556); Dillon (19611); Kennedy (1964
67); Tquio (19739); e a prpria Rodada Uruguai (198694). As
cinco primeiras rodadas lidaram basicamente com tarifas, sobretudo
a diminuio dos direitos aduaneiros. A partir da Rodada Kennedy,
as Partes Contratantes passaram a dar mais ateno s restries no
tarifrias e ao problema do comrcio de produtos agrcolas. As duas
ltimas rodadas foram mais amplas, mas tambm incluram redues
tarifrias. Para atestar o xito do processo negociador, basta dizer que,
em 1947, a mdia das tarifas aplicadas para bens era de 40% e, em
1994, essa mdia cara para 5%. Vale notar que, at 1950, quatro pases
deixaram o GATT: China, Lbano, Sria (fundadores) e Libria. O Japo
acedeu ao GATT durante a Rodada de Genebra em 1955 (Hoekman,
Kostecki, 1997, p. 17).
A 7 rodada, de Tquio, ficou conhecida pela adoo de regras
para combater as Barreiras No Tarifrias (BNTs). Nove acordos foram
assinados: Barreiras Tcnicas, Subsdios, Antidumping, Valorao
Aduaneira, Licenas de Importao, Compras Governamentais e
Comrcio de Aeronaves. A Rodada Tquio tambm aprovou uma srie de
compromissos em favor dos pases em desenvolvimento, que incluram
o tratamento especial e diferenciado para estes e a Enabling Clause (criou
uma exceo ao conceito de NMF para que pases em desenvolvimento
71

Andra Saldanha da Gama Watson

negociassem preferncias tarifrias entre si, como o SGPC Sistema


Geral de Preferncias Comerciais).
Finalmente, a Rodada Uruguai (8 rodada) foi a mais complexa e
ambiciosa das negociaes estabelecidas no mbito do GATT. Iniciada
em 1986, em Punta del Este, terminou formalmente em 1994, em
Marraquexe. Alm das negociaes de reduo tarifria, a rodada logrou
integrar s regras do GATT setores antes excludos, como agricultura
e txteis, alm de introduzir setores novos, como servios, medidas
de investimento e de propriedade intelectual, todos temas de forte
interesse dos pases desenvolvidos. O conceito do Single Undertaking
(nada est aprovado at que tudo esteja aprovado) se aplicaria a todos
os membros da OMC. A nova organizao foi fundada para supervisionar
o funcionamento do GATT, do GATS (Acordo Geral sobre o Comrcio de
Servios) e do Acordo sobre TRIPS (Trade Related Aspects of Intelectual
Property Rights). Quando da criao da OMC, o GATT era praticamente
universal, com 128 pasesmembros e 20 outros pases integrando a
lista de candidatos a acesso. Dos grandes parceiros comerciais, apenas
a China, Rssia e Taiwan ficaram de fora (Hoekman, 1997, p. 20).
No obstante os avanos ocorridos ao longo do perodo entre
a criao do GATT e o estabelecimento da OMC, as regras acordadas
sobre restries s exportaes permaneceram inalteradas. Pareceria
que as partes contratantes e, aps 1995, os pasesmembros estiveram
mais preocupados com a reduo e/ou eliminao das barreiras s
importaes e com as BNTs do que com os obstculos s exportaes.
Como afirmam Ruta e Venables (2012, p. 7), as regras da OMC foram
desenhadas primordialmente para lidar com instrumentos de poltica
comercial relacionados reduo e eliminao das importaes e no
para a promoo e garantia das exportaes. O artigo XI, como visto
acima, determina que as exportaes no devem sofrer restries
quantitativas (com algumas excees), mas no define regras para a
tributao sobre as exportaes. A descrio da exceo (escassez de

72

O Brasil e as restries s exportaes

alimentos) suficientemente ambgua como para dar margem a mais


de uma interpretao.
Durante a Rodada Uruguai, foi criado um Grupo Negociador
sobre Produtos Baseados em Recursos Naturais, cujo objetivo era
tratar de questes como tarifas, BNTs e subsdios nesse setor. Houve
uma tentativa de incorporar as questes energticas e as restries s
exportaes agenda do grupo, mas ela no prosperou (Arajo, Rios,
Fontes, 2012, p. 114). No entanto, o Acordo de Marraquexe criou uma
srie de acordos, entre os quais o de Agricultura, o qual introduziu,
pela primeira vez compromissos nas reas tarifria (consolidao e
compromissos de reduo de tarifas), apoio domstico e subsdios
exportao. Neste acordo, em seu artigo 12, houve uma tentativa de
aprofundar as condies estabelecidas sob o artigo XI do GATT para as
restries s exportaes. Este artigo prev que, quando um membro
aplica novas restries s exportaes, de acordo com o pargrafo 2(a)
do artigo XI do GATT 94, este membro deve observar as seguintes
clusulas:
Give due consideration to the effects of such prohibition or
restriction on importing Members food security;
Give notice in writing, as far as in advance as practicable, to the
Committee on Agriculture comprising such information as the
nature and the duration of such measure; and
Consult, upon request, with any other Member having substantial
interest as an importer with respect to any matter related to the
measure in question.
Entretanto, essas obrigaes no se aplicariam aos pases em
desenvolvimento, salvo se a medida for tomada por um pas em
desenvolvimento que seja exportador lquido do produto alimentar
em tela (Josling, Mitra, 2009, p. 15). Vale observar que, na OMC,
73

Andra Saldanha da Gama Watson

existe uma categoria de pases considerados net food importing


developing countries, baseado em uma autodesignao, mas no sujeita
a verificao. No entanto, o mesmo no ocorre com a categoria net food
exporting developing countries. Em termos prticos, portanto, o artigo
12 do Acordo de Agricultura apenas introduz a obrigatoriedade de se
notificar a OMC quando um pas aplica uma restrio exportao, sem,
contudo, a exemplo de outros acordos, prever sano em caso de no
implementao. Segundo o Comit de Agricultura da OMC, nenhum dos
pases que introduziram restries exportao, sobretudo no perodo
pscrise financeira de 2008, notificou a organizao.
2.2.1. Acesso OMC
Em suma, como resultado da criao do GATT e da OMC, pelas
razes expostas acima, poucas e de alcance limitado so as disciplinas
sobre restries s exportaes no Sistema Multilateral de Comrcio.
Alm disso, nenhum pas aceita comprometerse em exerccio de
consolidao e reduo dos impostos sobre a exportao, em contraste
com os estritos compromissos estabelecidos para as tarifas de importao.
Nesse cenrio, chama a ateno a incorporao de compromissos sobre
o tema, no processo de acesso de alguns pases, como China, Rssia
e Arbia Saudita, entre outros, como se discute adiante. Tendo o tema
ganhado uma dimenso nova, a partir da crise de 2008, passvel de
afetar de forma significativa o comrcio mundial de produtos primrios,
o processo de acesso dos pases candidatos OMC e a negociao da
Rodada Doha passaram a oferecer uma possibilidade concreta de alterar
o statu quo.
Na realidade, o processo de acesso passou a incorporar disciplinas
sobre restries s exportaes desde a criao da OMC, em 1994,
sobretudo com relao aos impostos sobre as exportaes. A China,
em 2001, assumiu o compromisso de eliminar todas as taxas e impostos
sobre suas exportaes, salvo os especificamente listados no anexo 6
de seu Protocolo de Acesso (84 produtos) ou em conformidade com o
74

O Brasil e as restries s exportaes

artigo VIII do GATT 1994 (Taxas e Formalidades ligadas importao


e exportao). A Armnia, em 2003, confirmou que qualquer medida
relacionada licena de exportao ou controle de exportao seria
implementada em conformidade com as regras da OMC, incluindo os
artigos XI, XVII (Empresas Estatais de Comrcio), XX e XXI (excees por
medida de segurana) do GATT 1994. O Camboja, em 2004, reconheceu
o uso de impostos sobre a exportao de certos produtos primrios
para incentivar a indstria local, favorecer a exportao de produtos
com maior valor agregado e proteger a sade humana. O pas asitico
se comprometeu a seguir as regras da OMC, em particular os artigos I
(NMF), e XI do GATT 1994.
Em 2007, o Vietnam se comprometeu a um cronograma de reduo
dos impostos sobre a exportao de sucata de metal de ferro e no ferroso
(35 e 45%), quando da acesso OMC, alm de respeitar as demais
regras sobre o assunto. A Ucrnia, em 2008, tambm concordou com um
cronograma consolidado de reduo dos impostos sobre a exportao
de vrios produtos, alm de prometer no elevar os impostos ou aplicar
medidas de efeito equivalente, salvo se justificadas nas excees do
GATT 1994. O pas afirmou, ainda, que, a partir de sua acesso, no mais
aplicaria preos mnimos obrigatrios de exportao ou requisitos de
licenas de exportao ou outras restries s vendas externas que no
estivessem em conformidade com as regras da OMC. Os embargos sobre
sucata de metal seriam eliminados e as restries sobre as exportaes
de gros, metais preciosos e pedras semipreciosas (sem ser de ouro,
prata ou diamante) seriam removidas (OCDE 2010, p. 24).
A Arbia Saudita, que entrou para a OMC em 2005, tambm
mantinha e continuou mantendo alguns controles sobre as exportaes.
O pas rabe reconheceu que aplicava embargos sobre as vendas externas
de tmaras, cavalos de raa e trigo e farinha de trigo subsidiados.
A base legal, para os sauditas, consistiria no artigo XX (a), (b), (d), (f)
e (j) (WT/ACC/SAU/61). No fundo, tratavase de uma licena sobre
a exportao. No mais, a Arbia Saudita comprometeuse a aplicar
75

Andra Saldanha da Gama Watson

restries s suas exportaes, em consonncia s regras da OMC.


Quanto aos impostos sobre as exportaes, o pas rabe alegou que as
medidas eram consistentes com o artigo XI do GATT 1994 e que o pas
continuaria a manter o imposto sobre peles e couros (20%), mas no
sobre ao e sucata de ferro.
A Monglia enfrentou problemas nas negociaes do processo
de acesso OMC em 1996 (WT/ACC/MNG/9). Com efeito no final do
processo, o pas asitico consolidara o compromisso de no ultrapassar
o imposto de 30% ad valorem sobre as exportaes de l de cachemira, o
qual seria gradativamente reduzido em dez anos at zero. Um pequeno
pas de trs milhes de habitantes, mas responsvel por 25% da
produo mundial, a Monglia alegou circunstncias extraordinrias a
justificar uma proteo ao setor processador da l, que havia reduzido
sua participao no PIB de 12,1% para 4,4% entre 1995 e 2005, tendo
o emprego tambm declinado de 9% a 4,7% no perodo. 60% das
indstrias faliram, em funo da falta de matriaprima ou dos custos
acrescidos desta. Por essa razo, o pas solicitou um waiver sobre os
compromissos assumidos e implantou, em 2009, uma proibio total
sobre as exportaes do produto.
A Rssia, por sua vez, tornouse membro da OMC em 2012 e
teve que alterar sua legislao e acordos com os signatrios da Unio
Aduaneira do Espao Econmico nico (congregando as Repblicas da
Belarus, Cazaquisto, Tajiquisto e Quirguisto) e do Acordo de Livre
Comrcio com a Ucrnia, de forma a adequarse s regras da OMC e
cumprir com os novos compromissos bilaterais com outros membros da
organizao, decorrentes do processo de acesso (ver WT/ACC/RUS/70).
O primeiro grupo de pases, por exemplo, era isento da aplicao de
imposto sobre a exportao de alguns produtos importantes da Rssia,
o que fere o artigo I do GATT 1994 (NMF). A Ucrnia, por seu lado,
tambm se beneficiava de um regime especial, pelo qual, entre 2011
e 2019, at o volume de 40 bilhes de metros cbicos por ano seriam
isentos dos impostos sobre a exportao de gs russo ao seu territrio.
76

O Brasil e as restries s exportaes

Alm disso, a Rssia aplicava imposto diferenciado segundo o pas de


destino: aos membros da Unio Aduaneira, o imposto era de US$ 117.5 a
tonelada, enquanto para os demais pases, seria de US$ 317.5 a tonelada,
o que feriria tambm o conceito da NMF.
Durante o processo de acesso, a Rssia explicou que aplicava
imposto sobre a exportao de extensa gama de produtos, embora esse
nmero tivesse sido reduzido de 1200 para 310 linhas tarifrias. Esses
produtos compreendiam minrios, petroqumicos, petrleo, gs natural,
couro e peles, metais ferrosos e no ferrosos, sucata, pescado, soja e
vrios produtos madeireiros, entre outros. Alguns impostos, incidindo
sobre produtos primrios e semiacabados, variavam entre 3 e 50% e se
justificavam principalmente por motivos fiscais, segundo a delegao
russa. Outros, como a madeira e seus subprodutos, baseavamse em
preocupaes ambientais e a necessidade de se reestruturar a indstria
de madeira e celulose.
Como era de se esperar, a poltica russa de taxar as exportaes
de extensa gama de produtos foi motivo de intenso questionamento
pelos membros da OMC, que criticavam a discriminao entre os
compradores estrangeiros (clusula NMF), o subsdio indireto
indstria processadora domstica, o custo elevado dos insumos e as
distores causadas ao comrcio internacional. Foi pedido Rssia que
os impostos fossem eliminados gradualmente e que novos impostos
no fossem introduzidos.
Em resposta, a Rssia defendeu que os impostos sobre as
exportaes eram permitidos pela OMC e que muitos pasesmembros
se valiam da mesma poltica comercial. Assim, considerou o pleito
de um cronograma de reduo visando gradual eliminao desses
impostos como excessivo. Apesar da resistncia inicial, a Rssia, como
outros pases em processo de acesso, acabou cedendo e se engajou
nas negociaes bilaterais que incluram redues dos impostos sobre
as exportaes em algumas linhas tarifrias. Alguns produtos de ferro
(scrap e waste) e de cobre (cathode) tero o imposto sobre a exportao
77

Andra Saldanha da Gama Watson

reduzido de 15% (ano de entrada da Rssia OMC) para 5% ao final


do perodo de implementao (ver Tabela 31 do mesmo documento e
Lista de Concesses da Rssia).
Alm dos impostos, os russos tambm aplicavam outras restries
s exportaes, como embargos e quotas, alm de procedimentos
administrativos aduaneiros, situao que tambm foi objeto de
negociao durante o processo de acesso. A conhecida proibio da
exportao de trigo, em 2010, foi justificada pela seca que atingiu o
pas naquele ano. Outros produtos, como metais, pedras e diamantes,
tambm estavam sujeitos a algum tipo de restrio que, na prtica,
impedia sua exportao. No final e no obstante sua resistncia, a Rssia
se comprometeu, uma vez membro da OMC, a no aplicar restries
quantitativas de exportao, salvo nos casos previstos no artigo XI do
GATT 1994 e no artigo 12 do Acordo sobre Agricultura.
2.2.2. Rodada Doha
No perodo que antecedeu o lanamento da Rodada Doha, houve
uma rodada de prnegociaes sobre agricultura na OMC, conforme
previsto na Rodada Uruguai. Iniciada em 1999, a minirrodada tinha
por objetivo preparar os temas que seriam includos na rodada seguinte
da Organizao. O tema de restries s exportaes surgiu em vrios
momentos, trazido sobretudo pelos pases desenvolvidos importadores
lquidos de alimentos. No entanto, vrios pases, com posies distintas
em matria de liberalizao do comrcio agrcola, submeteram papers
sobre o assunto. EUA, Japo, Coreia e Sua, preocupados com eventuais
dificuldades no suprimento de alimentos, propuseram disciplinas mais
estritas em matria de restries s exportaes.
Os EUA propuseram to strengthen substantially WTO disciplines
on export restrictions to increase the reliability of global food supply.
And to prohibit the use of export taxes, including differential export
taxes, for competitive advantage or supply management purposes
(G/AG/NG/W/15). Como visto, era uma proposta coerente com a
78

O Brasil e as restries s exportaes

posio do pas nos anos de negociao do GATT 1947. A novidade tinha


que ver com os impostos diferenciados praticados por alguns pases,
sobretudo em desenvolvimento, para contra-arrestar a escalada tarifria
implementada por pases ricos. Porm, j parecia claro que os EUA no
apoiavam a ideia de impor restries para beneficiar, internamente, a
indstria processadora.
Do lado dos importadores, a posio mais agressiva era, sem
dvida, a da Sua, que propunha a eliminao de todas as restries
s exportaes dos produtos agrcolas e a consolidao em zero de todos
os impostos sobre as exportaes (G/AG/NG/W/94), conservando
uma flexibilidade para os Pases de Menor Desenvolvimento relativo
(PMDRs). A Coreia, por sua vez, em apoio Sua, pleiteou que os pases
exportadores fossem impedidos de impor restries s exportaes e
embargos arbitrrios e proibidos de usar os impostos sobre as exportaes
com o propsito de restringir a venda externa (Idem). O Japo, do seu
lado, props, de forma detalhada, tarifar todas as proibies e restries
s exportaes (transformando os obstculos em impostos sobre as
vendas externas) e, em seguida, consolidar todos esses impostos sobre
as exportaes, introduzindo um cronograma de desgravao, a exemplo
das tarifas de importao (G/AG/NG/W/91). Na medida do necessrio,
introduziramse quotas nas quais certo nmero de exportaes estaria
isento do pagamento do imposto.
Por fim, os pases do Grupo de Cairns, entre os quais se inclui o
Brasil e cuja principal razo de ser consistia na defesa da liberalizao
comercial dos produtos agrcolas, tabularam um documento que ficava a
meio caminho da posio dos pases desenvolvidos e dos PMDRs (G/AG/
NG/W/93). Por um lado, reconheceram que a segurana alimentar era
uma preocupao legtima dos pases em desenvolvimento importadores
lquidos de alimentos e que as restries s exportaes poderiam afetar
negativamente esses pases. O Grupo de Cairns sabia, no fundo, que,
na condio de representante de importantes pases exportadores de
alimentos, ele no poderia manter posio prliberalizao do comrcio
79

Andra Saldanha da Gama Watson

agrcola (sobretudo a favor do desmantelamento das protees contra


as importaes) e sustentar, ao mesmo tempo, o uso de restries s
exportaes, que estaria do lado oposto do espectro comercial. Seria uma
posio contraditria. Ento, submeteram um paper no qual propunham
que as futuras negociaes em matria agrcola deveriam:
Develop both improved disciplines on export restrictions and
taxes and eliminate tariff escalation; and
Preserve Article 12.2 of the Agreement on Agriculture and
provide additional special and differential treatment provisions
to address the legitimate needs of developing countries, including
least developed and net foodimporting developing countries.
No fundo, o Grupo de Cairns manteve posio ambgua, em que, a
um s tempo, defendia posio vaga e principista favorvel liberalizao
do comrcio internacional de produtos agrcolas, tanto do lado da
importao, quanto da exportao, e pregava certa flexibilidade para
os PMDRs. Notese que, na proposta, o Grupo de Cairns no detalhou
o que entendia por desenvolver melhores disciplinas sobre restries
e impostos sobre as exportaes, muito possivelmente de propsito,
tendo em conta as provveis divergncias internas. No deixou, por
outro lado, de mencionar a eliminao da escalada tarifria, tema caro
a vrios pases em desenvolvimento, exportadores lquidos de alimentos,
como a Argentina e o Brasil, e justificativa para alguns pasesmembros
do grupo para evocar os impostos sobre as exportaes.
Com o lanamento da Rodada Doha, em 2001, chamada Rodada
Doha de Desenvolvimento (DDA, em ingls), em aluso aos temas
relativos agenda de interesse dos pases em desenvolvimento , a
discusso sobre regras mais rigorosas para restries s exportaes, no
contexto das negociaes agrcolas, passou a uma posio secundria,
diante do grande nmero de temas, dentro da pasta de agricultura e fora
dela, de interesse negociador (Josling, 2009, p. 17). Vale sublinhar que
80

O Brasil e as restries s exportaes

no havia nenhuma referncia especfica s restries s exportaes


da Declarao de Doha. Dois nonpapers, de autoria dos EUA e do Japo,
circularam no mbito das negociaes sobre agricultura, levantando
basicamente as mesmas propostas que na fase anterior. Quando da
Conferncia Ministerial de Cancn, em 2003, o tema tinha virtualmente
desaparecido da agenda, no fosse referncia especfica s restries s
exportaes feita no rascunho da proposta de Declarao Ministerial
levada cidade mexicana.
Embora no tenha ocupado um lugar central nas negociaes
sobre liberalizao agrcola, as restries s exportaes estiveram
presentes nas negociaes sobre Acesso a Mercado a Produtos No
Agrcolas (NAMA, em ingls), na forma de barreiras no tarifrias. Os
proponentes eram os mesmos de antes: Japo, EUA, Coreia e Sua.
Esses pases, aliados desta vez Unio Europeia, avanaram proposta
acerca da necessidade de se restringir o uso de impostos e restries s
exportaes de produtos industriais. Tabularam proposta em abril de
2006 nesse sentido, em linha similar s propostas anteriores na rea de
produtos agrcolas. Houve forte reao contrria por parte de Argentina,
Brasil, Malsia, Venezuela e Indonsia (muitos membros do Grupo de
Cairns e do G20 agrcola), os quais argumentaram que o tema no fazia
parte da Declarao de Doha.
Com a crise financeira de 200708, que teve repercusses na rea
de alimentos em funo da alta dos preos das principais commodities,
as restries s exportaes voltaram ao centro das negociaes
multilaterais, principalmente quando alguns pases passaram a aplicar
restries s vendas externas. Novamente, Japo e Sua submeteram
proposta com vistas a limitar o uso de restries s exportaes, tendo
em conta os interesses dos pases importadores lquidos de alimentos.
Os dois pases defenderam um acordo, no mbito da Rodada Doha,
que estipulasse que any new export prohibition or restriction is to be
limited to the extent strictly necessary for the country imposing it,

81

Andra Saldanha da Gama Watson

in light of production, stocks, and domestic consumption (Josling,


2009, p. 18).
A preocupao japonesa se referia ao efeito dos preos elevados
sobre os importadores, sobretudo os pases em desenvolvimento
importadores lquidos de alimentos. Havia tambm uma preocupao
com o impacto dos preos altos sobre a ajuda alimentar, implementada
pelos programas da FAO. Basicamente, o Japo propunha que os pases
membros adotassem maior transparncia na aplicao de restries
s exportaes. Estes passariam a ter que notificar a OMC antes de
recorrer s restries s exportaes e explicar a natureza, durao e
razes para a aplicao das medidas. Alm disso, os pases exportadores
teriam que consultar os importadores antes de adotar uma restrio.
Se as diferenas no pudessem ser dirimidas dentro de perodo de
tempo determinado, a medida seria levada a um comit de peritos
permanente que decidiria sobre o assunto.
A proposta era distinta da anterior, feita no comeo da rodada,
na medida em que no procurava limitar, na lista de concesses dos
pases, o uso das restries s exportaes, mediante sua tarifao,
consolidao e estabelecimento de cronograma de reduo dos impostos
sobre as exportaes, o que seria, como visto acima, a contracara
dos compromissos vigentes para as tarifas de importao e medidas
quantitativas de fronteira, como quotas tarifrias. De toda forma,
para os pases em desenvolvimento, demandantes de uma maior
liberalizao do comrcio de produtos agrcolas, congregados no que
se convencionou chamar de G20 comercial (para distinguir do G20
financeiro) desde a Conferncia de Cancn (e liderados pelo Brasil),
essa proposta era inaceitvel, pois iria muito alm do que estava sobre
a mesa de negociaes em 2008 (TN/AG/W/Rev. 4; p. 171180).
Com efeito, o texto sobre as modalidades em matria de agricultura
determinava que os pases que aplicassem restries s exportaes
notificassem a OMC dentro do perodo de 90 dias aps (e no antes) a
aplicao das medidas, as quais no deveriam ter durao superior a um
82

O Brasil e as restries s exportaes

ano29. Desde que contasse com o consentimento dos pases importadores,


a medida poderia estenderse alm dos 18 meses, o que Japo e Sua
consideravam excessivo30. Os PMDRs e pases em desenvolvimento
importadores lquidos de alimentos, por sua vez, estariam isentos dos
requisitos, podendo importar os alimentos sem as restries em pauta.
Na hiptese de o texto sobre as modalidades ter prosperado o
que no se deve descartar visto que a Rodada Doha segue em curso , a
proposta sobre restries s exportaes, embora avanasse em algumas
reas, deixava outras a descoberto. Por um lado, introduzia maior rigor
com relao ao estipulado no artigo 12 do Acordo sobre Agricultura
(AsA) relativo transparncia, definindo prazos para a aplicao de
medidas, alm de flexibilidade para com os pases em desenvolvimento
importadores lquidos de alimentos. Por outro, afirmava que a consulta
deveria ser feita at 90 dias aps a aplicao da medida, o que era
claramente um retrocesso em relao ao AsA, que afirma que esta
deveria ser feita previamente aplicao da medida. Ficariam de fora,
ainda, a criao de eventuais penalidades em caso de no cumprimento
dos compromissos acordados, a elaborao sobre os vrios tipos de
restries s exportaes e seus efeitos sobre o comrcio.
Enfim, o contexto internacional da poca da crise de 2008, marcado
pelos altos preos das commodities, incluindo as agrcolas, imprimiu novo
dinamismo s negociaes multilaterais. A ocasio prestouse no s
para aprofundar as atuais disciplinas sobre restries s exportaes,
mas tambm para avanar nas negociaes tradicionais em matria
de liberalizao do comrcio agrcola, em seus trs pilares: acesso a
mercado; apoio domstico; e subsdios exportao, j que os altos
preos tornavam essas medidas de proteo do mercado domstico
virtualmente desnecessrias. No entanto, a resistncia dos pases
29

Conforme o pargrafo 172 do texto negociador: Prohibitions or restrictions under Article XI.2(a) of GATT 1994
in Members territories shall be notified to the Committee on Agriculture within 90 days of the coming into force
of these provisions.

30

Conforme o pargrafo 179 do mesmo texto: Any new export prohibitions or restrictions under Article XI.2(a)
of GATT 1994 should not normally be longer than 12 months, and shall only be longer than 18 months with the
agreement of the affected importing Members.

83

Andra Saldanha da Gama Watson

que aplicavam restries s exportaes, por um lado, e dos pases


protecionistas em matria agrcola, por outro, no permitiu, at o
momento, qualquer avano nesse setor.
Tomando as propostas submetidas durante a negociao da Rodada
Doha, a que parece ganhar mais apoio seria a que procura fortalecer o
artigo 12 do AsA, incentivando maior transparncia. A proposta do
Japo e da Sua sobre tarifao das restries s exportaes, seguida
da consolidao de compromissos e reduo com vistas eliminao
dos impostos sobre as vendas externas corre o risco de no resolver o
problema. Com efeito, embora a converso das restries quantitativas
s importaes em tarifas equivalentes guarde um paralelo com a
converso das restries quantitativas s exportaes em imposto
sobre as vendas externas, a natureza de uma e outra medida distinta.
As tarifas s importaes visam, em geral, proteger os produtores
domsticos da concorrncia contra os bens importados, de uma forma
mais ou menos permanente. Em contraposio, os embargos ou
impostos sobre as exportaes de produtos agrcolas obedecem, via de
regra, a lgica do mercado, caracterizado por oscilaes de preos que
no tm efeito esttico e permanente no tempo. Tratarseia, logo, de
uma situao excepcional que exigiria remdios tambm excepcionais.
Assim, segundo Josling, o esforo de tarifao de todas as medidas
restritivas s exportaes em impostos seria, a rigor, desnecessrio
(a distraction from the real issue).
Uma alternativa, segundo o autor norteamericano, seria
simplesmente proibir os embargos s exportaes, mediante a excluso
de algumas qualificaes do artigo XI do GATT 1994 e do artigo 12 do
AsA e manter to somente os impostos sobre as exportaes (mais
transparentes), em nvel que os pases exportadores julgarem adequado,
inclusive com o efeito de impedir na prtica as vendas ao exterior, caso
se revele necessrio. Esses impostos, claro, deveriam ser consolidados e
objeto de um cronograma de desgravao, para evitar a imprevisibilidade
da medida ao longo do tempo.
84

O Brasil e as restries s exportaes

No entanto, como dito acima, a lgica das restries s exportaes


obedece s leis do mercado e no tanto a fatores domsticos. Assim,
caso o imposto seja utilizado uma nica vez em 10 anos, durante um
pico de preos internacionais por exemplo, o pas exportador querer
consolidlo em um patamar alto o suficiente que permita enfrentar
uma situao similar, o que no seria uma soluo razovel e aceitvel
para os pases importadores. Alm disso, a consolidao dos impostos
sobre as exportaes poderia passar a impresso de que tais medidas
fazem parte do comrcio internacional o que nem sempre o caso e
acabaria incentivando pases exportadores que nunca antes tenham feito
uso da medida a passar a aplicla. Assim, a eventual tarifao poderia
ter justamente o efeito inverso ao desejado: em lugar de limitar, passaria
a incentivar a aplicao de medida. Por essa razo, Josling sugere evitar
o esforo de tarifao e concentrar a ateno na eliminao gradual das
restries quantitativas, em paralelo aplicao de cortes nos impostos
sobre as exportaes permitidos.
Uma possvel forma de encarar o problema das regras mais
estritas para as restries s exportaes, seria mediante a analogia
com o mecanismo de imposio de salvaguardas, hoje previsto na OMC.
Os importadores recorrem s salvaguardas quando necessitam
proteger sua indstria domstica contra a concorrncia estrangeira,
em momentos de pico de importao. Por outro lado, os pases recorrem
s restries s exportaes quando os preos das commodities esto to
elevados no mercado internacional que os consumidores domsticos
(setor processador ou consumidor final) no conseguem competir com
os compradores estrangeiros. Logo, seguindo este raciocnio, se os pases
importadores podem impor restries s suas importaes na forma de
salvaguardas, por que os exportadores no poderiam fazer o mesmo para
restringir suas exportaes em momentos de preos altos? Josling
pondera que, por temer perder mercado e a confiana dos compradores
externos, os exportadores hesitariam em recorrer a uma medida de

85

Andra Saldanha da Gama Watson

salvaguarda com este fim. Seria, reconhece, uma medida realmente


emergencial e excepcional, a ser usada com moderao.
A exemplo das salvaguardas agrcolas previstas no AsA (artigo 5),
eventuais salvaguardas para os exportadores poderiam ser invocadas
quando e se os preos ou volumes dos bens exportados atingissem
determinado patamar (price and quantity triggers). Assim, as restries
ou impostos sobre as exportaes seriam aplicadas automaticamente
na eventualidade de que se chegasse ao gatilho negociado previamente.
Haveria, pois, regras claras para sua utilizao. Restaria definir ento o
prazo para a aplicao da salvaguarda, como no caso das importaes.
A proposta, claro, funcionaria apenas na hiptese de que as restries
s exportaes caracterizemse, necessariamente, pelo fato de serem
temporrias. Os danos causados aos produtores domsticos, o possvel
deslocamento de suas exportaes no mercado internacional em funo
dos competidores que tomariam seu lugar (ou a concorrncia com
produtos substitutos), as distores de mercado ocasionadas e a perda
de investimentos no setor internamente levariam necessariamente a
que a medida no perdurasse no tempo, exceto por razes polticas31.
No entanto, como visto, isso nem sempre acontece. H pases que
adotam poltica duradoura de aplicao de restries s exportaes,
sobretudo impostos, por diferentes motivos. A Argentina alega o
combate tarifao, o controle inflacionrio, alm da disfarada
motivao fiscal, para o uso de restries s exportaes. Outros pases,
como China e ndia, perseguem polticas de industrializao baseadas
no processamento de certos insumos que deixam, portanto, de ser
exportados ao longo de certo perodo de tempo. Logo, como as motivaes
so variadas e os produtos (commodities agrcolas, minerais, insumos
industriais) distintos, tornase difcil aceitar a afirmao de Josling
acerca da natureza necessariamente temporria de todas as restries
s exportaes. Assim, a proposta sobre criao de salvaguardas para a
31

86

Como afirma na pgina 25: Exporters in general have an incentive to maintain (or restore) the confidence of
importers in the ability of the market to cover their needs.

O Brasil e as restries s exportaes

aplicao de restries s exportaes poderia nem sempre adequarse


a todas as situaes e contextos.
Josling sugere, por fim, uma associao interessante entre o
aprofundamento das regras sobre restries s exportaes e o avano
nos temas de export competition (subsdios s exportaes, garantias de
crdito, companhias comerciais estatais, subsdio via ajuda alimentar),
no mbito das negociaes da Rodada Doha. Seria uma espcie de
cdigo dos exportadores que incluiria, por um lado, a eliminao
dos subsdios s exportaes (compromisso previsto, inclusive, na
Declarao da Conferncia Ministerial de Hong Kong), das garantias
s exportaes (que afetam o Brasil no caso do algodo) e das empresas
comerciais estatais (entidades tidas como pouco transparentes e
responsveis por conceder subsdios indiretos) e, por outro, a proibio
dos embargos s exportaes e imposio de limites para os impostos
sobre as exportaes.
Como os grandes pases importadores de produtos agrcolas so
em geral aqueles que aplicam medidas protecionistas aos produtores
domsticos como a Unio Europeia, o Japo, a Coreia , poderia
ser de seu interesse fazer concesses em um setor (eliminao dos
subsdios s exportaes), em troca de avanos em outro (disciplinas
mais rigorosas em matria de restries s exportaes). Ao aceitar
essa eventual proposta, os grandes pases em desenvolvimento
exportadores lquidos de commodities, como Brasil, Argentina e
ndia, por sua vez, teriam um de seus pleitos tradicionais atendidos
(eliminao dos subsdios s exportaes), desde que se avanasse na
rea de restries s vendas externas, algo que, como vimos acima, os
pases integrantes do G20 comercial j se haviam mobilizado a fazer.
Logo, esta poderia ser uma proposta negociadora factvel, desde que
os pasesmembros estivessem de acordo, em maior detalhe, sobre o
significado de disciplinas mais estritas em matria de restries s
exportaes, situao, por ora, longe de ocorrer. Algo na mesma linha
proposto no Relatrio Mundial da OMC sobre Comrcio de 2010
87

Andra Saldanha da Gama Watson

(Seo E), em que regras mais rigorosas em matria de restries s


exportaes poderiam ser negociadas em troca de concesses tarifrias
nos produtos em que ocorrer escalada tarifria.
Com a Rodada de Doha em um compasso de espera, no h meno,
por ora, possibilidade de se retomar as propostas negociadoras sobre
restries s exportaes. Contudo, a Conferncia Ministerial da OMC
em Bali, primeira presidida por um brasileiro o embaixador Roberto
Azevdo , produziu resultados interessantes, principalmente, em temas
de facilitao de comrcio (procedimentos aduaneiros mais expeditos,
reduo das barreiras tcnicas, regras de fronteira mais transparentes,
etc), agricultura (quotas tarifrias e polticas de estoque alimentar),
algodo e flexibilidades para PMDRs.
Houve uma tentativa de se voltar a negociar a eliminao dos
subsdios exportao, ponto considerado maduro para se fechar
consenso, mas, diante da resistncia dos pases desenvolvidos, no houve
avano em Bali. Como os preos das commodities recuaram bastante face
aos nveis histricos alcanados em 2008, a presso negociadora sobre
as restries s exportaes tambm arrefeceu. Outra oportunidade,
como no perodo 2008/2009, dificilmente voltar a ocorrer.
Porm, h que se observar tambm o desenrolar dos casos de
soluo de controvrsias, como os da China, analisado em captulo
posterior, para aferir o movimento em torno de regras multilaterais
mais estritas para restries s exportaes. Na ausncia de regras claras
na OMC, os casos envolvendo o pas asitico podem gerar precedente
importante para outros pases que aplicam as restries. H que estar
atento, ainda, ao movimento oscilatrio dos preos das commodities.
Com uma eventual recuperao econmica no mundo, puxada pela China
e outros pases, haver, possivelmente, uma retomada da aplicao de
restries s exportaes, o que acabar pressionando para a volta da
discusso do tema nos foros internacionais.

88

Captulo 3

As restries s exportaes no contexto


dos Acordos de Produtos de Base, dos
Acordos Regionais ou Bilaterais de Livre
Comrcio e das iniciativas voltadas para
a segurana alimentar, em particular no G20

Uma vez feito um retrospecto do histrico das negociaes


comerciais multilaterais sobre as restries s exportaes, seria
conveniente verificar as vrias experincias na aplicao das referidas
medidas e o contexto econmico em que ocorreram. Para evitar ser
muito extenso na matria, o presente trabalho trata, a seguir, da gnese
dos Acordos de Produtos de Base e sua importncia para os pases em
desenvolvimento em termos de busca por melhores preos para as
commodities no mercado mundial. Vse como esses acordos, nascidos,
em sua maioria, da escola desenvolvimentista gerada no mbito da
UNCTAD (Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento e
Comrcio) e, em menor grau, da CEPAL (Comisso Econmica para
a Amrica Latina), representaram uma das primeiras tentativas de
exercer influncia no mercado internacional, mediante a restrio das
exportaes e o recurso aos estoques reguladores.
Em seguida, visto o tratamento das restries s exportaes no
mbito dos Acordos Regionais, como a Unio Europeia, o Tratado Norte
Americano de Livre Comrcio (NAFTA), o MERCOSUL e alguns bilaterais.
Tratase de tema importante, tendo em conta a proliferao de arranjos
bilaterais e regionais no mundo, particularmente luz da marcada
89

Andra Saldanha da Gama Watson

desacelerao da Rodada de Doha. A forma como so consideradas as


restries s exportaes, nesses agrupamentos, acaba influenciando
fortemente os pases nestes no includos. ttulo de ilustrao, um
eventual acordo entre o MERCOSUL e a Unio Europeia dever abordar o
tema de uma maneira ou de outra, sobretudo se considerarmos a postura
bastante agressiva de muitos pases europeus em prol da eliminao de
embargos e outras restries s vendas externas.
Vale, por fim, guisa de encerrar este captulo, descrever as
iniciativas plurilaterais e multilaterais, em foros como o G20 financeiro
e apoiados em estudos e informaes da FAO, no sentido de prover
a segurana alimentar no mundo. Para os pases defensores destas
iniciativas, os diversos obstculos interpostos s exportaes, sejam
de que natureza forem (quantitativos, embargos, impostos, etc),
representam uma ameaa global ao suprimento previsvel de alimentos.
Vrios estudos passaram a ser produzidos sobre a especificidade e a
importncia da produo e comrcio de matriasprimas, os quais
serviram de base para as posies defendidas nos foros multilaterais.
O Brasil, na qualidade de integrante do G20, participou dos debates
e subscreveu as posies acordadas no grupo. A estratgia dos pases
que advogam o livre comrcio das matriasprimas, na verdade, foi
alm de apenas alimentos, englobando a categoria de matriasprimas.
A Unio Europeia, muito dependente de alimentos e produtos minerais,
inclusive combustveis, liderou o processo, ao defender o direito de
acesso a esses produtos.
3.1. As restries s exportaes no contexto dos Acordos de
Produtos de Base
Os Acordos de Produtos de Base se inserem no contexto das
polticas em prol do desenvolvimento econmico dos pases mais
pobres, nascidas no bojo do pensamento do psguerra, sobretudo
a partir da criao da UNCTAD. A ideia era entender como o
comrcio internacional poderia ser instrumental na promoo do
90

O Brasil e as restries s exportaes

desenvolvimento econmico dos pases em desenvolvimento, muitos


deles dependentes da exportao de matriasprimas. Com efeito,
durante grande parte do sculo XX, grandes, mdios e pequenos
exportadores de produtos agrcolas, como Brasil, Argentina, Indonsia,
ndia, entre outros, dependiam vitalmente da exportao de produtos
agrcolas para obter os recursos necessrios a seu desenvolvimento.
Os Acordos de Produtos de Base representaram uma primeira
tentativa coordenada de impor restries s exportaes, com o objetivo
de melhorar os termos de troca e promover, assim, o desenvolvimento
econmico desses pases. As razes por trs desses acordos hoje so
mais que conhecidas: combater a escalada tarifria, melhorar os
ingressos provenientes das exportaes mediante a valorizao dos
produtos exportados, ajudar no processo de industrializao interno,
alm de evitar as bruscas oscilaes de preos das commodities que
comprometiam as polticas de longo prazo voltadas para o crescimento
econmico.
O pensamento desenvolvimentista foi gerado ainda nos anos
imediatamente posteriores criao do GATT 1947, quando os pases
em desenvolvimento sentiram que as regras multilaterais em matria
de comrcio no levavam em conta seus interesses especficos e
distintos dos pases mais desenvolvidos. A Clusula da NMF (nao mais
favorecida) passou a ser questionada pela impossibilidade de tratar de
forma igual pases de desenvolvimento muito desigual (one size fits all).
Em 1961, as partes contratantes do GATT adotaram a Declarao sobre
a Promoo do Comrcio dos Pases Menos Desenvolvidos. Havia, no
texto, o reconhecimento de que a liberalizao do comrcio em alimentos
era uma preocupao para os pases em desenvolvimento. Prosperava
tambm a noo a respeito da assimetria do comrcio internacional.
Com efeito, nas reas de interesse dos pases desenvolvidos (produtos
manufaturados), a liberalizao na forma de redues tarifrias
avanava a passos largos. Em contraste, na liberalizao do comrcio

91

Andra Saldanha da Gama Watson

de produtos agrcolas, de interesse dos pases em desenvolvimento, o


protecionismo ainda predominava.
Aps duras negociaes, a Parte IV do GATT, que englobava
todos os assuntos de interesse dos pases em desenvolvimento, foi
finalizada em novembro de 1964 e adotada, mediante protocolo de
emenda ao acordo, para ser colocada em prtica em 1966. O Brasil,
ao lado de Austrlia, Chile, ndia, Repblica rabe Unida (Egito) e
EUA submeteram propostas logo no incio (Irwin, 2009, p. 126) do
processo negociador. Japo, Uganda e Nigria apresentaram sugestes
em um segundo momento. A posio central defendida pelos pases
em desenvolvimento refletia, de certa forma, o pensamento de
certos economistas da poca, como Ral Prebisch e Hans Singer,
que sustentavam que os termos de troca entre produtos primrios e
manufaturados tendem a deteriorarse ao longo do tempo. Em outras
palavras, os pases que exportavam produtos primrios (sobretudo os
pases em desenvolvimento) passariam a importar cada vez menos em
relao a um determinado nvel de exportaes. O preo das commodities
tenderia, segundo esse pensamento, a reduzirse a longo prazo. Da a
importncia de se pensar em inserir mecanismo, no GATT, que levasse
em considerao essas preocupaes32.
Por essa razo, Prebisch argumentava em favor da industrializao
e da diversificao da economia dos pases mais pobres, via o processo
que ficou conhecido como substituio de importaes, para se
libertar da dependncia das exportaes de produtos primrios. Para
atingir tal objetivo, os pases em desenvolvimento deveriam levantar
mais recursos, os quais viriam de exportaes adicionais que seriam

32

92

Artigo XXXVI, pargrafo 4: Given the continued dependence of many lessdeveloped contracting parties on the
exportation of a limited range of primary products, there is a need to provide in the largest possible measure more
favarouble and acceptable conditions of access to world markets for these products, and wherever appropriate to
devise measures designed to stabilize and improve conditions of world markets in these products, including in
particular measures designed to attain stable, equitable and remunerative prices, thus permitting an expansion of
world trade and demand and a dynamic and steady growth of the real export earnings of these countries so as to
provide them with expanding resources for their economic development.

O Brasil e as restries s exportaes

asseguradas mediante preferncias tarifrias em favor dos pases mais


pobres.
A Parte IV do GATT 1947 se prestaria a cumprir esse objetivo.
Em essncia, a Parte IV aceitava vrias das reivindicaes dos pases em
desenvolvimento, as quais tinham muito em comum com o pensamento
da UNCTAD. As partes contratantes desenvolvidas aceitavam evitar
aumentos das barreiras s importaes, bem como dar alta prioridade
sua reduo e eliminao (artigo XXXVII, pargrafo 1). Prometiam,
ainda, dar prioridade reduo de tarifas e de BNTs aos produtos
de interesse dos PMDRs. Finalmente, comprometiamse a no exigir
reciprocidade dos pases em desenvolvimento em negociaes tarifrias
(artigo XXXVI, pargrafo 8) que desfavorecia as partes contratantes
que pouco tinham para oferecer e de criar a derrogao do artigo
I do GATT de NMF, pelo qual se autorizava as partes contratantes
desenvolvidas a conceder tratamento preferencial aos pases em
desenvolvimento. No se tratava de pr fim clusula de NMF, que
frequentemente beneficiava as naes mais fracas pela extenso
a elas de concesses dadas a terceiros, e, sim, de obter tratamento
preferencial e concesses no recprocas no que fosse de interesse dos
pases mais pobres. De um modo geral, o tratamento diferenciado
acordado aos pases mais pobres na Parte IV no vai muito alm do
que uma declarao de boas intenes, sem efeito legal mais concreto.
No entanto, forneceu a base ideolgica para a criao de vrios acordos
de matriasprimas, chamados acordos de produtos de base.
A delegao brasileira presente nas negociaes da Parte IV do
GATT foi alm e defendeu que no se deveria fazer distino entre
pases em desenvolvimento para fins de concesses tarifrias por
parte dos pases desenvolvidos. Sustentou, ainda, que as economias
centrais (ex comunistas sob a esfera da Unio Sovitica) deveriam
fazer mais concesses para pases em desenvolvimento do que para
os desenvolvidos e que se deveria pensar em condies facilitadas para
os pases mais pobres no sistema de soluo de controvrsias (como
93

Andra Saldanha da Gama Watson

financiamento, por exemplo). Afora as preferncias tarifrias, porm,


nenhuma dessas propostas prosperou (Irwin, 2009, p. 128).
A atuao do Brasil tanto na UNCTAD, como no GATT, durante os
anos 60 e 70 pautouse pelo desejo de modificar o quadro normativo
institucional em que operava a economia e comrcio internacionais,
de modo a contemplar as aspiraes desenvolvimentistas dos pases
mais pobres. Na UNCTAD, a atuao se voltava para o objetivo maior
de reformar o mundo (Souto Maior, 1994, p. 41); no GATT, tratavase
de retocar o que j existia, j que seria impossvel alterar a estrutura
bsica das regras multilaterais em matria de comrcio. Por essa
razo, em meados dos anos 60 e 70, o Brasil dedicou grande esforo
negociador UNCTAD. Contudo, medida que foi perdendo relevncia
no cenrio multilateral, a UNCTAD cedeu lugar ao GATT, que se tornou
o principal locus negociador para fins de comrcio internacional e, em
tempos recentes, outros temas tambm, como propriedade intelectual,
investimentos, meio ambiente, entre outros.
O Brasil, por essa poca, vivia o auge do modelo preconizado
por Prebisch de substituio de importaes. Em 1964, os produtos
manufaturados representavam apenas 4% do total exportado pelo
pas. Havia pouca diversificao da pauta exportadora, concentrada
principalmente em poucas commodities, como caf, cacau, acar e
algodo, sendo que os trs primeiros respondiam por 60% do total
exportado. Aps curta fase de relativa liberalizao das importaes
com a reforma tarifria, entre 1967 e 1969, seguiuse fase de promoo
de exportaes e compresso de importaes que, com maior ou
menor nfase, prolongou se at 1990 (Souto Maior, 1994, p. 41).
As exportaes brasileiras passaram de US$ 1,4 bilho, em 1964, a
US$ 22,3 bilhes, em 1986, incio da Rodada Uruguai. A diversificao
da pauta exportadora acompanhou o ritmo das vendas: a participao
dos manufaturados chegou a cerca de 50% do total exportado no incio
dos anos 70. Medidas protecionistas contra o Brasil se avolumaram,

94

O Brasil e as restries s exportaes

o que reforou a importncia das regras multilaterais razoavelmente


equitativas previstas no GATT.
Foi nesse ambiente internacional, de promoo de polticas em
prol do desenvolvimento dos pases mais pobres, que nasceu grande
parte dos Acordos de Produtos de Base. Previstos no Captulo VI da
Carta de Havana, eles no integraram o Acordo do GATT, exceto, como
vimos, indiretamente, na Parte IV do texto. Mesmo antes da Segunda
Guerra Mundial j haviam surgido esforos para estabilizar e melhorar
os preos de certos produtos primrios. Na maioria dos casos, tratavase
de arranjos feitos por potncias coloniais, em busca de estabilidade para
os rendimentos dos territrios delas dependentes, prejudicados pela
Depresso de 1930. Os acordos de trigo, em 1931, e de acar, de 1937,
reuniam governos de pases exportadores e importadores. Em 1940,
os produtores latinoamericanos de caf enfrentaram dura crise em
funo da dbacle do mercado consumidor europeu, ausente pela guerra.
A soluo encontrada foi dividir, mediante o acordo Interamericano do
Caf, o mercado norteamericano, arranjo que funcionou at a entrada
dos EUA na guerra. No incio, podese afirmar que os acordos nasciam,
assim, mais da necessidade de regular o mercado, do que de concepes
ideolgicas (Lindenberg Sette, 1994, p. 18).
Alguns eventos histricos, marcados pela interrupo no
fornecimento de alimentos e matriasprimas, acabaram favorecendo
esses arranjos. A Guerra da Coreia levou os pases industrializados
a acumular estoques de matriasprimas e alimentos, elevando seu
preo. Por iniciativa do Reino Unido, Frana e EUA foi criada, inclusive,
a Conferncia Internacional sobre MatriasPrimas, com o fim de
assegurar o suprimento destas em situaes de emergncia. Assim
que os piores temores se dissiparam, com a conteno do conflito que
acabou no atingindo uma escala global, os preos voltaram a cair e o
arranjo se desfez. No prprio GATT, os arranjos sobre produtos de base
contavam com a simpatia dos europeus, como Reino Unido e Frana
(principalmente para ajudar as colnias e futuras excolnias), mas
95

Andra Saldanha da Gama Watson

no dos EUA. Em sua reviso geral de 1955, o GATT deixou claro que,
em circunstncias aprovadas pelas partes contratantes, os Acordos de
Produtos de Base seriam aceitos como excees aos princpios gerais
do Acordo Geral.
Nos anos 60, a Comunidade Econmica Europeia apoiava com
forte entusiasmo esses acordos, na medida em que poderiam ser
teis implementao da Poltica Agrcola Comum, especialmente
na administrao dos preos internacionais dos produtos agrcolas
e suas oscilaes. A Rodada Kennedy produziu um desses acordos
o Arranjo Internacional sobre Gros , de 1968, mas o mesmo no
logrou conter a alta dos preos nos anos 70 devido queda da safra
de trigo na Rssia em 1972. O caso do trigo russo interessante, pois
demonstra a instabilidade e insegurana que ronda o comrcio de
commodities em geral e de alimentos, em particular. Neste ano de 1972,
a produo russa caiu cerca de 13 milhes de toneladas, o que, aliado
a estoques baixos do gro, levou o pas europeu a buscar o mercado
internacional. Os estoques mundiais declinaram rapidamente, o que
obrigou os pases importadores a antecipar suas compras, levando os
preos internacionais a um nvel muito elevado.
Outro caso que gerou muita instabilidade no mercado
internacional teve a ver com as oleaginosas. Em 1972, a produo
de anchovas no Peru sofreu severo declnio, devido ao fenmeno do
El Nio, o que reduziu a produo de rao animal base de peixe e
aumentou a demanda por soja, em um momento de baixos estoques.
Os preos da soja se elevaram, como consequncia, de forma
concomitante com uma reduo da produo global de alimentos de
3% e aumento do preo do petrleo de US$ 4 o barril para US$ 7,50 em
outubro de 1973 (Josling, 2009, p. 14). Esses fatos somados levaram
os pases a evitar o contgio dos altos preos de alimentos por meio de
polticas intervencionistas, como subsdios s importaes, controle
de preos e restries s exportaes.

96

O Brasil e as restries s exportaes

Nos EUA, o preo da soja tinha um impacto direto na alimentao


animal (frango sobretudo) e nos alimentos processados. Da a
sensibilidade para a economia norteamericana. O presidente Nixon
chegou a proibir todas as exportaes de oleaginosas por um perodo
curto de tempo em 1973. Outros embargos s exportaes de gros
foram introduzidos, em 1974, contra a Unio Sovitica, considerada
um importador imprevisvel e desestabilizadora dos mercados
internacionais. O embargo mais dramtico contra o pas europeu foi
imposto pelos EUA, em 1980, por motivos polticos, no contexto da
Guerra Fria, quando a Amrica do Norte retaliou os russos pela invaso
do Afeganisto, proibindo os embarques de gros, inclusive de trigo.
Os dois pases j tinham alcanado um acordo bilateral de longo prazo
pelo qual a URSS compraria pelo menos sete milhes de toneladas de
cereais por ano dos EUA e notificaria este ltimo em caso de necessidade
de mais importaes, devido a uma eventual quebra de safra. Com o
embargo, o acordo fora desrespeitado.
A reao ao embargo norteamericano contra a Unio Sovitica
(URSS) resultou no aumento da concorrncia. A Argentina, entre outros
exportadores importantes de trigo e soja, passou a abastecer o mercado
da URSS. Os produtores agrcolas norteamericanos, descontentes,
fizeram presso sobre o governo dos EUA. O impacto da medida,
embora tenha deixado marcas na relao bilateral, apagouse com o
tempo j que outros provedores foram capazes, neste caso, de suprir
a demanda sovitica.
Outro grande importador de alimentos, o Japo, foi afetado
pela crise de abastecimento mundial de soja, marcada pelos embargos.
O governo nipnico tomou a deciso de investir diretamente na
produo de soja no Brasil, embora o pas no fosse visto como um
supridor confivel do produto, alternando entre a promoo e a
restrio das exportaes, em funo da oscilao cambial do cruzeiro.
Os investimentos japoneses na produo de alimentos no Cerrado
brasileiro (Programa PrCerrado) datam desta poca. Paralelamente, a
97

Andra Saldanha da Gama Watson

Comunidade Europeia (CE) tambm passava a encorajar a produo de


oleaginosas, importando o gro do Brasil para processar internamente.
A CE, a Argentina, o Brasil, a Tailndia e Burma, todos restringiram as
exportaes de gros nos difceis anos 70.
No ano de sua criao, ter sido impossvel aos membros
fundadores do GATT imaginar a turbulncia em torno do comrcio
mundial de alimentos sobretudo nos idos dos anos 70, e as polticas
de controle das exportaes. Da mesma forma, a no aprovao da
Organizao Internacional do Comrcio (ITO, em ingls), no fim
da Guerra, deixou de fora quase todos os temas afetos agenda do
desenvolvimento. Como consequncia disso, as discusses prosseguiram
no mbito do GATT de modo a tratar de algumas das preocupaes
dos pases menos desenvolvidos. Assim, em meados dos anos 50, por
insistncia desses pases, as partes contratantes do GATT se puseram
de acordo para estabelecer um comit de peritos (expert committee),
liderado pelo professor Harbeler e integrado pelo brasileiro Roberto
Campos, para tentar dar uma resposta a esses anseios.
Uma das concluses apontadas no relatrio de Harbeler, difundido
em 1958, foi de que os pases desenvolvidos impem barreiras s
importaes de bens de interesse dos pases em desenvolvimento,
principalmente na rea agrcola, com nfase nos produtos tropicais,
como caf, cacau, ch e juta. As barreiras eram no somente tarifrias,
como tambm no tarifrias (BNTs), na forma de impostos e taxas
internas que incidiam apenas nesses produtos. O relatrio apoiou,
tambm, a criao dos Acordos de Produtos de Base (APB). Em meados
dos anos 60, a discusso sobre os APBs migrou em grande parte para a
UNCTAD, que desenvolveu um Programa Integrado para Commodities,
em 1972, o qual, entretanto, no incluiu produtos centrais, como trigo,
milho, arroz e soja.
Os APBs tinham por objetivo central estabelecer mecanismos
para estabilizar os preos dos recursos naturais e eram vistos como a
melhor forma para corrigir a tendncia declinante dos termos de troca
98

O Brasil e as restries s exportaes

das exportaes dos pases em desenvolvimento. A teoria dos termos de


troca, como visto acima, contrapunhase teoria clssica das vantagens
comparativas e foi um poderoso estmulo para a implementao da
poltica de substituio de importaes e, em uma segunda fase, para
o desenvolvimento de programas voltados para as exportaes. Foi
tambm um dos elementos a justificar os esforos do Brasil em prol
do estabelecimento dos APBs. Havia, igualmente, outros motivos para
justificar tais acordos, como combater a escalada tarifria, evitar as
bruscas oscilaes dos preos internacionais e contribuir no processo
de industrializao dos pases exportadores.
Em termos gerais, h dois tipos de APBs: i) os que buscam to
somente a troca de informao entre exportadores e importadores
de commodities; e ii) os que possuem clusulas econmicas, como
controles de exportao mediante estoques reguladores, quotas por
pas exportador (com sistema de bandas) e contratos de compra a prazo
prdeterminado que, em troca de um mercado garantido, limitam os
exportadores a um preo fixo (Lindenberg Sette, 1994, p. 18). O Brasil
participou de APBs do segundo tipo, principalmente por meio dos
estoques reguladores e quotas de exportao. Teve papel preponderante
nos acordos de produtos em que era forte exportador mundial, como
caf, cacau e acar, ou grande importador, como trigo.
Embora tenham angariado certa aceitao por parte dos pases
europeus, os APBs foram muito questionados pelos EUA e alguns
outros pases desenvolvidos, que alegavam distoro no funcionamento
normal do mercado e promoo de ineficincias econmicas. Por essa
razo, levantavam muitas restries, deixando bem claro o carter
excepcional para seu funcionamento. Vale lembrar, tambm, que esses
acordos passavam a conferir maior poder, no comrcio internacional
de produtos de base, aos pases em desenvolvimento exportadores de
commodities, o que nem sempre era visto com simpatia pelos pases
mais ricos, que viam um desafio ordem prevalecente estabelecida por
eles mesmos, consagrada no GATT.
99

Andra Saldanha da Gama Watson

Os APBs buscavam tambm se contrapor ao poder representado


pelos grandes compradores e processadores desses produtos que,
j nos anos 50, detinham forte influncia na definio dos preos
internacionais. A indstria processadora, com efeito, baseada
principalmente nos mercados dos pases desenvolvidos, sempre buscou
deprimir os preos dos insumos primrios, a fim de aumentar os ganhos
no fim da linha de produo. Isso particularmente verdadeiro nas
indstrias que utilizam cacau, caf e acar, fato que se tem acentuado
ao longo dos anos, para grande frustrao dos pases exportadores
desses produtos.
3.1.1. Acordo Internacional do Trigo
O Acordo Internacional do Trigo (AIT), um dos primeiros APBs,
data de 1933 e teve curta durao de dois anos. Baseavase em quotas
alocadas aos pases exportadores. Em 1949, outro AIT foi criado,
o qual previa preos mnimos e mximos de exportao. Durou at
1967, poca da Rodada Kennedy, tendo sido substitudo pelo Arranjo
Internacional de Gros (embora inclusse apenas trigo) que durou
at 1971. O Arranjo inovou ao criar a Conveno de Ajuda Alimentar
(CAA) e a Conveno sobre o Comrcio de Trigo. Em 1971, as clusulas
econmicas foram eliminadas e o Arranjo sobre Trigo passou a dedicar
se troca de informaes sobre o mercado triticultor internacional.
As tentativas de manter controles de exportao, sobretudo durante a
Rodada Tquio, como a introduo de estoques reguladores e bandas de
preos de exportao, no prosperaram. Hoje, o Arranjo Internacional
sobre Trigo conta com um sistema de troca de informaes e a CAA,
importante brao de ajuda alimentar no cenrio internacional.
3.1.2. Acordo Internacional do Acar
O Acordo Internacional do Acar, por sua vez, foi negociado
em 1953, poca do Comit Provisrio de Coordenao para Arranjos
Internacionais de Produtos de Base (ICCICA, em ingls) que existia
100

O Brasil e as restries s exportaes

desde 1947, como criatura do ECOSOC (Conselho Econmico e Social


das Naes Unidas). O acordo visava ento defender uma faixa de
preos de 3,25 a 4,35 centavos de dlar americanos por librapeso,
considerada equitativa para consumidores e exportadores. Para tanto,
atribua Tonelagens Bsicas de Exportao (TBEs) para o mercado
livre aos membros exportadores (Lindenberg Sette, 1994, p. 24). Essas
quotas poderiam ser reduzidas ou acrescidas, conforme o preo casse
abaixo do limite inferior ou passasse do limite superior da faixa de
preos. Brasil, Indonsia e Peru se recusaram a participar do acordo por
julgarem injustas as TBEs atribudas. Aps dois anos de preos baixos
(no fundo da faixa), o acordo foi emendado, em 1956. Foram oferecidas
ao Brasil uma TBE de 175 mil toneladas, considerada insuficiente pelo
pas, em comparao com nossas exportaes naquele ano: 576 mil
toneladas. Portanto, o Brasil continuou de fora, enquanto Indonsia e
Peru aderiram ao novo acordo.
Em 1958, um acordo aperfeioado propiciou a participao do
Brasil, embora os preos permanecessem baixos at 1960. Nesse ano, Cuba
foi excluda do sistema de quotas dos EUA, alterando substancialmente
o funcionamento do acordo. A quota cubana foi redistribuda a outros
produtores que j tinham acesso preferencial ao mercado norte
americano, sendo gradualmente beneficiados Mxico e Peru. Cuba, por
sua vez, redirecionou suas exportaes para a URSS e os pases do Leste
Europeu. As mudanas na distribuio mundial de acar levaram
suspenso das clusulas econmicas do acordo que se referiam a quotas,
dando ao Conselho do acordo funes meramente administrativas e
consultivas. Em 1963, quando se revisou o acordo de 1958, o preo
seguia baixo (2,5 centavos), a produo mundial era estimada em 60
milhes de toneladas (MT) e o mercado internacional era calculado
em 20 MT, das quais 12 eram destinadas a mercados preferenciais ou
protegidos. Restavam, para o mercado livre, aproximadamente 7,5 MT.
Em 1968, quando da renegociao do acordo de 1963, foram
reinseridas as quotas de exportao. As divergncias no mbito do acordo
101

Andra Saldanha da Gama Watson

seguiam sendo as TBEs, matria que opunha, de um lado, Austrlia,


Brasil e frica do Sul, e a CEE, de outro. Enquanto ao Brasil foi atribuda
uma TBE de 500 MT, a CEE fez jus a uma TBE de 300 MT, prenunciando
a entrada da Comunidade Europeia no rol dos grandes exportadores de
acar de beterraba, graas pesada poltica de subsdios. Em 1973, no
foi mais possvel manter as clusulas econmicas, sendo o acordo de
1968 prorrogado sem estas. Era difcil manter um acordo de restries
quantitativas, luz da poltica de apoio produo interna em grande
nmero de pases, inclusive desenvolvidos, como os EUA e a CEE,
alguns que estimulavam as exportaes. Em 1977, houve discusses
em torno de um novo acordo, cujo texto final incluiu, pela primeira vez,
dispositivos sobre financiamento de estoques.
As dificuldades para o bom funcionamento dos vrios acordos
de acar foram vrias. Valeria destacar, porm, a falta de consenso de
muitos pases exportadores acerca das quotas que lhes deveriam ser
atribudas. A ausncia de um grande pas consumidor, como os EUA,
em alguns dos arranjos, especialmente o acordo de 1977, reduziu o
impacto do sistema de quotas. O no respeito, por parte dos membros
importadores, das restries s importaes de acar de no membros
tambm foi um elemento perturbador na vida dos acordos. Paralelamente
a isso, a introduo de adoantes artificiais nas indstrias de alimentos,
confeitos e refrigerantes tornou a concorrncia com o acar mais
acirrada. Por fim, a poltica de estmulo produo de acar em alguns
pases da CEE, graas poltica de subsdios internos e exportao,
inundou o mercado e contribuiu ainda mais para deprimir os preos.
3.1.3. Acordo Internacional do Caf
O Acordo Internacional do Caf possui larga estria. Principal
produtor, durante mais de um sculo, o Brasil ocupou posio
proeminente em todas as negociaes envolvendo um acordo para
controlar as exportaes de caf. sabido que a experincia brasileira
em matria de interveno do governo para estabilizar os preos do gro
102

O Brasil e as restries s exportaes

longa, data da famosa Conveno de Taubat, concluda em 1906, sob


a liderana de So Paulo. Na dcada de 30, o Departamento Nacional do
Caf (precursor do Instituto Brasileiro do Caf IBC) queimava sacas de
caf, na esperana de elevar os preos, afetados pela Grande Depresso.
Entre 1931 e 1937, o Brasil destruiu 56,7 milhes de sacas de caf, mais
que o dobro do consumo internacional para o ano de 1937 (Lindenberg
Sette, 1994, p. 21).
A partir da dcada de 1950, os pases latinoamericanos,
exportadores de caf, iniciaram tentativas em busca de um acordo.
O principal consumidor, os EUA, no parecia interessado. Tampouco
os europeus que, por esta poca, eram tanto consumidores, como
produtores, em funo de suas colnias na frica. Aps muitas
discusses, sobretudo entre os pases da Amrica Latina, liderados pelo
Brasil, chegouse, em 1958, a um Acordo Latinoamericano do Caf,
baseado na reteno de exportaes (embargo temporrio) durante
o ano cafeeiro 19581959. Em 1959, para lograr a adeso dos pases
africanos, os latinoamericanos aceitaram um acordo que substitua
a reteno por quotas de exportao. Data deste ano a vigncia do
primeiro Acordo Internacional do Caf (AIC), reunindo 15 produtores
latinoamericanos, alm de Frana e Portugal por conta dos territrios
coloniais. Em 1960, com a adeso do Reino Unido (em representao
do Qunia e Uganda) e das excolnias belgas e francesas que acabavam
de obter a independncia, o acordo passou a contar com 28 membros
que, juntos, somavam mais de 90% da produo exportvel do mundo.
Assim, pareciam dadas as condies para um controle efetivo da
oferta. No entanto, os prprios produtores evadiam os compromissos
assumidos, vendendo acima da quota, minando, portanto, o acordo. Do
lado dos consumidores, no havia tampouco fiscalizao das quotas,
o que tornava duvidosa a eficcia do instrumento. As condies do
mercado mundial, por sua vez, marcado por elevada produo (a qual
duplicou entre 1950 e 1960) no favorecia a valorizao dos preos.
Os estoques em mos dos pases produtores (principalmente o Brasil),
103

Andra Saldanha da Gama Watson

no incio de 1960, representavam 150% do consumo mundial do ano


anterior. Em tais condies, era virtualmente impossvel melhorar os
termos de troca dos pases exportadores. A questo que se coloca se,
na ausncia do acordo, a situao seria pior.
Com a posse do presidente John Kennedy, em 1961, e sua poltica
de aproximao da Amrica Latina (o exemplo seria a Aliana para o
Progresso), os EUA se inclinaram a participar de arranjo plurilateral que
contribusse a evitar as violentas oscilaes nos preos dos produtos
exportados pelos pases latinoamericanos. No se mencionava acordo de
preos e, sim, de quotas de exportao, a serem calculadas anualmente,
tendo em conta a situao do mercado mundial a ser avaliada pelo
Conselho Internacional do Caf. Havia um conceito novo, o de mercados
importadores livres de quotas (basicamente URSS, os pases do Leste
Europeu e a China, alm do Japo), para os quais a exportao era livre.
Muitos problemas surgiram no AIC. A comear pelo waiver, pelo
qual alguns pases exportadores obtinham a dispensa das obrigaes, em
situaes de adversidade. Outro consistia no caf turista, exportado
abaixo do preo para mercados isentos de quota de exportao e que
reaparecia, mais tarde, nos mercados compradores sujeitos a quotas.
claro que o esquema contava com a conivncia dos pases importadores
que teriam que exigir certificado de origem para ingressar o caf em seu
territrio. Essas excees representavam forte desafio, para os pases
exportadores, pois poderiam desorganizar o controle da exportao e,
assim, comprometer o acordo.
Outro problema, especfico do gro, tinha a ver com as quotas
calculadas para tipos especficos de cafs (arbica, arbica suave,
robusta, etc). poca, os africanos consideravam que a oferta de seu
caf (majoritariamente do tipo robusta, prprio para a indstria de
solvel) estava sendo injustamente restringida, em relao demanda
forte por parte principalmente da Europa. Um terceiro obstculo se
referia s prprias quotas de exportao e seus efeitos negativos sobre
a produo, a qual poderia resultar excessiva, caso mal calculada, ou
104

O Brasil e as restries s exportaes

ineficiente, devido ausncia de concorrncia (j que o comrcio era, de


certa maneira, administrado). A questo dos estoques, cuja maior parte
recaa sobre o Brasil, por ser o maior produtor mundial, exigia melhor
distribuio dos custos, o que no era detalhado no acordo. Por fim, os
entraves ao consumo nos pases importadores, sobretudo na Europa,
como taxas pesadas, frustravam muitos pases exportadores.
Entre 1968 e 1986, vrios acordos de caf foram negociados
e colocados em vigor, a despeito das divergncias entre produtores
e consumidores (sobretudo Brasil e EUA, sobre a disputa relativa a
caf solvel) e entre os prprios produtores na definio das quotas
de exportao. A posio dos pases consumidores era sempre a favor
de maiores quotas, com seus efeitos depressivos sobre os preos. Em
contraposio, os pases exportadores preferiam quotas de exportao
menos generosas, para aumentar os preos internacionais, mas no
logravam uma posio comum sobre o volume que caberia a cada pas.
Nos idos dos anos 80, os EUA aliaramse aos produtores
centroamericanos, em uma tentativa de isolar o Brasil, destruir sua
predominncia entre os pases produtores e reduzilo condio de
supridor residual, em um mercado que seria primariamente abastecido
por cafs baratos (robustas) e de alta qualidade (Amrica Central e
Colmbia). O caso do AIC emblemtico das tenses inerentes, entre
todos os atores e seus interesses especficos, a um acordo de produto
de base, voltado para o disciplinamento do mercado internacional.
Os objetivos dos pases consumidores so necessariamente inversamente proporcionais aos dos pases exportadores. Como aqueles exercem
grande influncia sobre estes (por motivos polticos ou econmicos),
tornase quase impossvel resistir ao chamado para desrespeitar o
acordo e vender a preos ou volumes no acordados previamente.
A solidariedade entre os pases exportadores rapidamente se desfaz
e as clusulas econmicas tornamse inoperantes. Foi o que acabou
acontecendo com o AIC, em 1989, ao transformarse em um acordo
administrativo e de troca de informaes.
105

Andra Saldanha da Gama Watson

3.1.4. Acordo Internacional do Cacau


O Acordo Internacional do Cacau teve seu incio em 1956, quando
foi constitudo um grupo, no mbito da FAO, de estudos do cacau, mais
tarde conhecido como Grupo de Trabalho sobre a Estabilizao dos
Preos do Cacau. Em 1963, em razo dos preos internacionais se
encontrarem em nvel muito baixo, os pases produtores convocaram
uma conferncia negociadora de um acordo internacional de cacau
(Lindenberg Sette, 1994, p. 23). Como havia forte resistncia dos pases
industrializados, Brasil (maior produtor mundial poca), Camares,
Costa do Marfim, Gana, Nigria e Togo se reuniram, em 1962, em Abidj,
e estabeleceram a Aliana dos Produtores de Cacau (COPAL, em ingls).
Pretendiase coordenar polticas de vendas, intercambiar informaes
estatsticas e estabelecer posies comuns para a futura conferncia
sobre o produto. Os membros da COPAL representavam quase toda
a produo mundial de cacau. Outros produtores, como Venezuela,
Equador e Trinidad e Tobago, exportavam o cacau fino, destinado
produo de chocolate de qualidade, mas de pequena importncia
quantitativa.
A exemplo de outros acordos de produtos de base, as discusses que
se seguiram centraramse em nveis de preos e mecanismo de quotas.
Entre os pases consumidores, Frana, Sua e Blgica, importantes
centros de produo de chocolate, expressaram certa flexibilidade em
relao posio dos pases produtores. Os demais EUA, Reino Unido,
Repblica Federal da Alemanha e Pases Baixos eram contrrios a um
acordo com clusulas econmicas. Frente falta de interesse dos pases
consumidores, a COPAL preparou um acordo somente entre produtores,
baseado em quotas de exportao, assinado em 1964. Este, no entanto,
mal entrou em funcionamento, dada a enorme safra de 1964/65, quando
os produtores se precipitaram em vender tudo o que podiam.
Em 1966 e 1967, os produtores retomaram a ideia de um
instrumento que regulasse o comrcio internacional de cacau no mundo.
Ambas tentativas fracassaram, diante da intransigncia dos pases
106

O Brasil e as restries s exportaes

consumidores. Finalmente, em 1972, a conferncia negociadora no


mbito da UNCTAD logrou fechar um acordo que possua as seguintes
caractersticas: i) quotas bsicas, passveis de reviso a partir do segundo
ano de vigncia (a quota do Brasil era pouco superior a 200 mil toneladas);
ii) preservao de certa percentagem da manteiga de cacau na fabricao
do chocolate, em lugar de seus substitutos, como as gorduras vegetais;
e iii) campanhas para aumentar o consumo nos pases industrializados.
Neste ltimo item, a Holanda, a exemplo dos EUA com o caf solvel,
tentou proteger a todo o custo sua indstria processadora de cacau, mas
no logrou evitar a incluso de dispositivo, no acordo, que garantia o
direito dos produtores de exportar cacau processado. Os EUA, maior
importador mundial, no participavam do acordo.
Em 1975, o Acordo Internacional do Cacau sofreu reviso, sem
maiores alteraes. Em 1980, em nova verso, o acordo abandonava
o mecanismo de quotas, passando a contar apenas com um estoque
regulador (buffer stock), para estabilizar o mercado. A Costa do Marfim
suplantara o Brasil como o maior exportador mundial e resolvera no
participar desse acordo, o que o enfraqueceu bastante. A persistncia de
grandes safras e preos baixos, aliado ausncia expressiva dos maiores
exportador e importador mundiais (Costa do Marfim e EUA) do acordo,
no permitiu o funcionamento a contento do estoque regulador.
O acordo de 1980 foi renegociado em 1986, entrando em vigor
em 1987. O estoque regulador sofreu duas modificaes: i) no poderia
tomar emprstimo para comprar cacau; e ii) introduziase um esquema
de reteno nos pases produtores, para complementar o estoque
regulador. A Costa do Marfim voltou a participar do acordo, mas a
Indonsia e a Malsia, dois produtores que cresciam no mercado, no
entraram. O novo acordo enfrentou os mesmos problemas dos arranjos
anteriores. O mercado no reagia s frequentes aquisies de cacau, no
mercado internacional, pelo estoque regulador. Os preos continuavam
deprimidos. O esquema de reteno, por sua vez, foi sistematicamente
bloqueado pela Costa do Marfim. De seu lado, os pases consumidores,
107

Andra Saldanha da Gama Watson

sobretudo Reino Unido e Holanda, no contribuam para uma retomada


dos preos. O acordo de 1987 fracassou e, em 1990, foi prorrogado
para fins puramente administrativos e de troca de informaes, sem
as clusulas econmicas.
O Brasil participou de outros acordos de commodities, envolvendo
produtores e consumidores, talvez sem a mesma importncia que os
acordos de acar, caf e cacau. Vale observar, para fins de registro, a
participao do Brasil no Acordo Internacional de Madeiras Tropicais
(ITTA, em ingls). Negociado pela primeira vez em 1983, o ITTA poderia
ser descrito como um acordo de produtos de base no convencional,
pois a varivel de produo sustentvel da madeira era to ou mais
importante que seu comrcio internacional. Outros produtos de base
objeto de acordo internacional foram o algodo, a pimenta e a juta.
A OPEP (Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo) difere
das demais agremiaes de produtos de base, pois compreende apenas
os pases exportadores de petrleo, excluindo os pases consumidores.
Talvez, por essa razo, tenha tido um impacto maior no mercado
internacional de petrleo. Vale ressalvar que a OPEP no considerada
um acordo internacional de produtos de base tpico, ao menos no
sentido do artigo XX(h) do GATT 1994 (exceo relativa aos acordos de
produtos de base), j que exclui os pases consumidores. No entanto, no
pargrafo 95, do texto sobre as modalidades para agricultura no mbito
da Rodada Doha, afirmase que the general exceptions provisions of
Article XX(h) of GATT 1994 shall also apply to intergovernmental
commodity agreements of which only producing countries of the
concerned commodities are Members. Logo, a prosperar o texto, a
interpretao poderia ser alterada para acomodar a OPEP.
Feita esta ressalva, a OPEP, a exemplo dos demais APBs, visa
devising ways and means of ensuring the stabilization of prices in
international oil markets with a view to eliminating harmful and
unnecessary fluctuations (artigo 2, Estatuto da OPEP). Para se chegar
a esse objetivo, a OPEP faz recomendaes de metas de produo de
108

O Brasil e as restries s exportaes

petrleo para seus membros. Vale notar que, em contraste com os


demais APBs, no h controles sobre o comrcio de petrleo e, sim, sobre
a produo, o que equivale a efeitos similares. A restrio exportao
normalmente via quota quantitativa leva normalmente ao mesmo
objetivo da restrio sobre a produo, ou seja, a reduo da oferta e
consequente (ao menos teoricamente) elevao dos preos. Muito se tem
discutido sobre a eficcia da OPEP em termos de produzir melhora nos
termos de troca para os pases exportadores de petrleo. Vrios estudos
citados por Michelle Ruta e Anthony Venables (Ruta, Venables, 2012,
p. 11) indicam o impacto da OPEP nos preos e sobre outras variveis,
como produo.
Segundo Smith (2009), a OPEP no logrou reduzir a produo
dos poos petroleiros existentes, salvo no perodo compreendido entre
1973 e 1975 e, involuntariamente, no perodo posterior Revoluo do
Ir, em 1979. Em compensao, conseguiu restringir o crescimento da
capacidade e explorao de novas jazidas petrolferas, o que contribuiu
para a alta dos preos atuais e a busca por fontes alternativas de recursos
energticos, em pases que no integram a Organizao. O fato de o
petrleo ser um recurso no renovvel tende a produzir impacto maior
sobre os preos. Entretanto, justamente por essa condio, as polticas
que modificam os termos de troca no curto prazo podem produzir o
efeito contrrio no longo prazo, na medida em que o petrleo que deixa
de ser produzido hoje, passar a ser extrado amanh. Em consequncia,
os preos mais altos logrados no curto prazo tendem a seguir uma rota
declinante no futuro.
claro que os argumentos elencados acima devem incorporar outros
fatores, como o descobrimento de novas jazidas, o desenvolvimento
de produtos substitutos e os interesses opostos aos integrantes do
cartel OPEP, como os pases consumidores congregados na Agncia
Internacional de Energia. De toda forma, vlido o argumento de que
as restries da oferta total de um produto determinam o nvel da
trajetria de seu preo internacional, particularmente no curto prazo.
109

Andra Saldanha da Gama Watson

Em um prazo mais dilatado, essa mxima nem sempre verdadeira, j


que o mercado se articula de maneira a buscar produtos substitutos ou
encontrar novas formas de baixar os preos.
Afora a OPEP e a ITTO (Organizao Internacional de Madeiras
Tropicais), a administrao e a implementao dos APBs tm sido difcil
e, em geral, fadadas ao insucesso. Um dos maiores incentivos sua
existncia foi a crena na possibilidade de maximizar os termos de troca,
aumentando os preos internacionais dos produtos em questo, alm de
evitar as bruscas oscilaes desses mesmos preos. Entretanto, isso no
foi possvel por uma srie de razes, a comear pela dificuldade dos pases
exportadores de coordenarse entre si para exercer a restrio efetiva da
oferta. As divergncias entre eles sobre a diviso equnime e justa das
quotas de exportao, o no cumprimento dos compromissos acordados
por alguns membros e a atuao dos outsiders, pases no membros que
expandiam a produo, acabaram minando a eficcia desses acordos.
Os importadores, como dito acima, tampouco contribuam para que
os objetivos fossem atingidos, criando barreiras s importaes e ao
aumento do consumo.
Alm desses fatores, h que se levar em conta que o governo
nem sempre exerce total controle sobre estoques e exportaes. Em
um mercado global, em que multinacionais e grupos empresariais
comerciais de peso (traders) coexistem com empresas estatais (a exemplo
do antigo IBC), tornase mais complexo administrar nveis de estoque
e volumes de comrcio. A frustrao de muitos governos, por no lograr
exercer maior influncia nos nveis de preos internacionais, renovou as
discusses na Rodada Doha no sentido de reativar os APBs com vistas
a melhorar os termos de troca e eliminar a necessidade de controles
sobre as exportaes (TN/AG/W/4, p. 95102)33.

33

Provisions shall be made to ensure the possibility that Members may take joint action..., including through
adoption of international commodity agreements, for stabilization of prices for exports of agricultural
commodities at prices that are stable, equitable and remunerative.

110

O Brasil e as restries s exportaes

no mnimo curioso o renovado interesse, no mbito das


negociaes multilaterais da OMC, pelos APBs, sobretudo tendo em conta
a experincia negativa de muitos deles em relao ao cumprimento dos
objetivos. Talvez seria oportuno comparar as restries s exportaes
durante os anos 60, 70 e 80, em que vigeram as clusulas econmicas
dos acordos e nos dias de hoje. Naquela poca, era comum constatar a
alternncia entre safras generosas, consequentes produes abundantes
e preos deprimidos, e safras menos abundantes, com seus efeitos
benficos sobre os preos. Porm, os preos, em geral, dificilmente
superavam nveis muito elevados. As restries s exportaes, portanto,
tiveram efeito limitado em um contexto de preos contidos.
Em contraste, o perodo iniciado em meados da dcada de 2000
marcou uma fase nova no comrcio internacional de commodities,
caracterizada por preos mundiais muito acima da mdia das dcadas
anteriores, possivelmente sinalizando uma tendncia mundial. Os pases
que passaram, individualmente e no em grupo, a aplicar restries s
exportaes visavam capturar a renda extra gerada pelos altos preos
internacionais, pelos motivos alinhados no captulo anterior. Assim,
embora a medida fosse de natureza similar quelas contidas nos APBs,
o contexto histrico, importa frisar, era muito distinto. Por essa razo,
seus efeitos no mercado internacional foram distintos e as expectativas
futuras em relao aos preos tambm.
3.2. As restries s exportaes no contexto dos Acordos Regionais
Os diversos arranjos comerciais bilaterais ou regionais, seja de
livre comrcio, de unio aduaneira ou de integrao regional, possuem
compromissos extensos e detalhados sobre as importaes. Estes
incorporam, via de regra, cronogramas de reduo tarifria visando a
sua eliminao em um universo de produtos que engloba a maior parte
dos bens comercializados (alguns atingem mais de 90% do universo
tarifrio). O principal objetivo desses acordos consiste em reduzir o
nvel de proteo entre os pases integrantes do mesmo, com vistas a
111

Andra Saldanha da Gama Watson

facilitar o comrcio. Alguns fazem referncia especfica s restries s


exportaes, em particular os acordos que incluem pases desenvolvidos.
Em outros, como o conjunto de textos jurdicos do MERCOSUL, h
referncia indireta ao tema, deixando um vcuo legal sobre o assunto.
No feita, no presente trabalho, anlise exaustiva de todos os acordos,
pois fugiria ao escopo do mesmo. A ideia citar os acordos de maior
importncia para o Brasil, como ilustrao do tratamento conferido
ao tema das restries s exportaes. As restries s exportaes,
no mbito do MERCOSUL, so analisadas, de forma mais detalhada e
com enfoque nas divergncias entre os pasesmembros, no captulo 6.
A Unio Europeia probe as restries s exportaes no comrcio
intrabloco. O artigo 25 do Tratado, que estabeleceu a Comunidade
Europeia, estipula que direitos alfandegrios sobre importaes e
exportaes e taxas que tenham efeitos equivalentes devem ser proibidos
entre os estados membros (OCDE, 2010, p. 25). Essa proibio tambm
se aplica aos direitos de natureza fiscal. No artigo 29, introduzse a
proibio, entre os estados membros, das restries s exportaes
e todas as medidas que tenham efeito equivalente. Embora existam
excees proibio geral sobre restries s exportaes, estas no
fazem referncia explcita a impostos.
No artigo 30 do mesmo texto, com efeito, h uma reproduo
indireta do enunciado no artigo XX do GATT 1994:
Article 29 shall not preclude prohibition or restrictions on imports,
exports or goods in transit justified on grounds of public morality,
public policy or public security; the protection of health and life of
humans, animals or plants; the protection of national treasures
possessing artistic, historic or archaeological value; or the protection of
industrial and commercial property. Such prohibitions or restrictions
shall not, however, constitute a means of arbitrary discrimination or a
disguised restriction on trade between Member States.

O Tratado NorteAmericano de Livre Comrcio (NAFTA), que


engloba EUA, Mxico e Canad, introduz tambm normas mais
112

O Brasil e as restries s exportaes

rigorosas do que as da OMC em matria de restries s exportaes.


O artigo 314 do NAFTA relativo aos impostos sobre as exportaes
claro: so permitidos desde que as mesmas taxas sejam aplicadas
s vendas domsticas, o que assegura igualdade de condies entre o
produto exportado e o consumido internamente e contraria um dos
postulados tradicionais para a aplicao desses impostos (subsidiar a
indstria processadora e, eventualmente, agregar valor s exportaes).
Exige tambm que os impostos sejam aplicados a todos os membros do
tratado. Desta forma, incorporase, a um s tempo, as clusulas sobre a
NMF e de Tratamento Nacional (assegurar o mesmo tratamento entre
o produto estrangeiro e o domstico).
Com relao ao artigo 314, ao Mxico permitida uma exceo
regra acima, de forma temporria, para seleto grupo de produtos (todos
alimentos, variando de feijes, milho, lcteos, acar, farinha e arroz),
desde que seja para fins de segurana alimentar populao local ou
para beneficiar determinada indstria, cujos preos dos insumos se
encontrem abaixo da cotao internacional.
To ensure the availability of sufficient quantities of such foodstuff to
domestic consumers or of sufficient quantities of its ingredients, or
of the goods from which such foodstuffs are derived, to a domestic
processing industry, when the domestic price of such foodstuff
is held below the world price as part of a government stabilization
plan, provided that such duty, tax, or other charge (i) does not operate
to increase the protection afforded to such domestic industry, and (ii) is
maintained only for such period of time as is necessary to maintain
the integrity of the stabilization plan. (grifo do autor)

Vale ressaltar que, em contraste com os textos do GATT 1994,


o NAFTA define o perodo de tempo mximo permitido para a prtica
de imposto sobre as exportaes. No anexo 314, est escrito em seu
pargrafo 2 que temporrio significa at um ano ou perodo mais
extenso conforme for de comum acordo entre as partes. Verificase,
contudo, a exemplo das clusulas da OMC, um tratamento preferencial
ao nico pas em desenvolvimento parte do tratado. No artigo 315 do
113

Andra Saldanha da Gama Watson

tratado, referente a outras medidas de exportaes, as demais restries


s exportaes tambm so proibidas salvo se respeitarem o enunciado
nos artigos XI:2(a) ou XX(g), (i) e (j) do GATT 1994 e se ajustarem a
certas condies de volume de exportaes (estes no podem diminuir
aps a aplicao da medida), de preo quando da exportao (no pode
ser superior ao preo aplicado ao produto consumido internamente) e
de fluxo normal de comrcio. Novamente, o Mxico excetuado deste
compromisso.
No NAFTA, h todo um captulo sobre energia e produtos
petroqumicos, com regras especficas para esses setores. Elimina
todas as tarifas de importao e restries quantitativas (exceo, de
novo, feita ao Mxico). Preos mnimos e mximos de importao ou
exportao tambm so proibidos. Esse captulo tambm estipula que
as medidas regulatrias de energia (energy regulatory measures) esto
sujeitas s disciplinas da OMC sobre tratamento nacional (artigo II do
GATT 1994), restries de importao e exportao e impostos sobre
as exportaes. O artigo 605 do NAFTA define, ainda, as circunstncias
para que um pas parte do tratado possa aplicar restries s exportaes
de produtos de energia ou petroqumicos, conforme os artigos XI:2(a)
ou XX(g), (i) ou (j) do GATT 1994. Em alguns acordos bilaterais, como
o Acordo de Livre Comrcio entre os EUA e o Marrocos, as partes se
comprometeram a no adotar ou manter qualquer proibio ou restrio
sobre a exportao de qualquer bem para a outra Parte, exceto quando
previsto no acordo e em conformidade com o artigo XI do GATT 1994
(artigo 2.8 do texto). No artigo 2.1, a exemplo do NAFTA, afirmase que,
except as provided in Annex 2C, neither Party may adopt or maintain
any tax, duty, or other charge on the export of any good to the territory
of the other Party, unless the tax, duty, or charge is also adopted or
maintained on the good when destined for domestic consumption
(OCDE, 2010, p. 33).
Outros acordos bilaterais incluem aqueles concludos entre a Unio
Europeia e Arglia, frica do Sul e Crocia. No primeiro (com a Arglia),
114

O Brasil e as restries s exportaes

h claras referncia a restries s exportaes: No new customs duties


on imports or exports or charges having an equivalent effect shall be
introduced in trade between the Community and Algeria, nor shall those
already applied upon entry into force of this Agreement be increased
(artigo 17(1) do texto). No texto do acordo entre a Unio Europeia e a
frica do Sul, os compromissos so parecidos. J o acordo entre a UE
a Crocia estipula a eliminao de quaisquer taxas ou impostos sobre
as exportaes ou cobranas que tenham efeito equivalente, aps a
entrada em vigor do acordo (WTO World Trade Report, 2010, p. 180).
Outros acordos incluem disciplinas similares s contidas na
OMC. A ttulo de ilustrao, o Acordo de Livre Comrcio entre a ndia
e Cingapura, em seu artigo 2.5, determina que nenhuma Parte adotar
ou manter medidas no tarifrias sobre as exportaes de quaisquer
produtos para a outra Parte, exceto se estiverem em conformidade com
os direitos e obrigaes previstos na OMC ou de acordo com dispositivos
do Acordo (WT/REG185/3). De forma semelhante, o acordo entre a
Austrlia e a Tailndia estipula que as partes no podero adotar ou
manter qualquer proibio ou restrio sobre as exportaes de bens,
exceto se respeitar as regras contidas no artigo XI do GATT. No h
meno, contudo, aos impostos sobre as exportaes.
Entre os acordos em fase de negociao, vale sublinhar que a
Parceria Transatlntica em Comrcio e Investimentos, ora em discusso
entre os EUA e a Unio Europeia, incluiu, entre os temas da pauta, as
restries s exportaes. Conforme o pargrafo 9 do telegrama 263 de
DELBRASOMC (Delegao do Brasil junto OMC), os norteamericanos
desejam desenvolver regras para temas contemporneos que possam
afetar as condies de concorrncia tais como: subsdios e 'outros
privilgios' concedidos a empresas estatais, restries s exportaes
de matriasprimas (grifo do autor) e requisitos de localizao. Neste
expediente, mencionase que o principal alvo da iniciativa a China.
Assim, todos os temas includos no 3 pilar da negociao (regras
destinadas a enfrentar os desafios contemporneos do comrcio
115

Andra Saldanha da Gama Watson

internacional), inclusive as restries s exportaes, tm em vista o


pas asitico.
Por outro lado, h acordos que sequer mencionam os impostos
sobre as exportaes. o caso, por exemplo, do Acordo de Livre Comrcio
entre a China e o Chile ou entre a China e o Paquisto. Como a China
um dos pases que mais recorre s restries s exportaes, no
surpreende que o pas asitico tenha preferido evitar meno ao tema
nos tratados bilaterais de livre comrcio (sobre o acordo com o Chile,
vide WT/REG230/2). De modo geral, poderseia afirmar que, quanto
menos pases envolvidos na negociao de um acordo regional, mais
facilitada fica a tarefa de incluir dispositivos especficos sobre restries
s exportaes, caso seja do interesse das partes.
No mbito da Associao Latino-Americana de Integrao
(ALADI), h trs acordos de complementao econmica (ACEs) que
contm disciplinas sobre impostos sobre as exportaes: os ACEs 35
(MERCOSULChile), 36 (MERCOSULBolvia) e 58 (MERCOSULPeru).
Os ACEs 35 e 36 estabelecem que:
Sem prejuzo do disposto nos Acordos da Organizao Mundial do
Comrcio, as Partes Signatrias no aplicaro ao comrcio recproco
novos gravames s exportaes, nem aumentaro a incidncia daqueles
vigentes, de forma discriminatria entre si, a partir da entrada em
vigor do presente Acordo (artigos 6 e 7 dos respectivos acordos).

No est claro, contudo, se se probe de forma absoluta a aplicao


de novos impostos e o aumento dos impostos sobre as exportaes
existentes, conforme contidos nas listas especficas, ou se apenas se
probe a aplicao de novos impostos sobre as exportaes e o aumento
dos existentes, no caso de que ocorram de forma discriminatria. Se a
interpretao for a ltima, o artigo seria redundante luz da clusula
de NMF da OMC, que j probe tratamento discriminatrio entre pases.
Em um ou outro acordo, as partes contratantes incluram listas
de reservas. A Argentina, tanto no ACE com o Chile, como no ACE com
a Bolvia, incluiu impostos de 3,5% sobre as exportaes de soja e de
116

O Brasil e as restries s exportaes

15% sobre couros. No ACE com o Peru (bem posterior aos outros dois),
entretanto, incluiu todos os produtos compreendidos nas Resolues
11/2002 e 35/2002 e no Decreto n 690/2002. Uruguai, por seu lado,
indicou que o Poder Executivo tinha a faculdade de estabelecer impostos
sobre as exportaes de couros crus e wet blue, podendo fixar seus
valores no futuro. Paraguai no efetuou reservas em nenhum acordo.
Brasil, nos ACEs com Chile e Bolvia, consolidou uma srie de
medidas gerais, entre elas o Decreto n 1.578 que dispe sobre impostos
sobre as exportaes. Reservou, ainda, a aplicao de impostos de 40%
sobre as exportaes de mel, acar e lcool, e de 9% sobre as vendas
de couro. No ACE com o Peru, no fez nenhuma referncia legislao
nacional, preferindo consolidar os impostos j existentes sobre as vendas
de couros (9%) e armas, munies e cigarros (150%). Castanha de caju
poderia ser taxada tambm em 30%. O MERCOSUL e as restries s
exportaes so objeto de anlise no captulo 6.
No Acordo entre MERCOSUL e Israel h dispositivo semelhante,
proibindo a restrio exportao, salvo se estiver em conformidade
com as regras do GATT 1994 (artigo 4 restries importao e
exportao).
3.3. As iniciativas voltadas para a segurana alimentar e o acesso
irrestrito aos alimentos e matriasprimas
Os produtos primrios ou matriasprimas incluindose os
recursos renovveis e no renovveis tm sofrido forte valorizao nos
ltimos anos, sobretudo a partir de meados da dcada deste sculo, fruto do
aumento da demanda mundial, em grande parte puxado pelo crescimento
da China, ndia e outros pases em desenvolvimento. O comrcio destes
produtos tambm tem aumentado proporcionalmente em relao a
dcadas anteriores, contrariando, de certa forma, as teses cepalinas de
reduo gradativa dos termos de troca das matriasprimas em comparao
com os bens industrializados. A ttulo de ilustrao, no incio dos 1980, a
participao das matriasprimas na pauta exportadora da Amrica Latina
117

Andra Saldanha da Gama Watson

chegava a 52%, patamar reduzido a 26% em fins da dcada de 1990 e


alado de novo a 40% no fim de 2009 (Cepal, 2010). O Brasil tambm
seguiu a tendncia, com os produtos bsicos respondendo por 45,4%
das exportaes em 2011, em contraste com os bens industrializados,
representando 52,6% das vendas externas (MDIC, 2011).
De acordo com World Trade Report de 2010 da OMC34, o valor das
exportaes mundiais das matriasprimas aumentou mais de seis vezes
entre 1998 e 2008, passando de US$ 613 bilhes para US$ 3,7 trilhes,
no perodo. verdade que o aumento do preo do petrleo contribuiu
sobremaneira para o aumento na participao dos combustveis nas
exportaes mundiais de recursos naturais, variando entre 57% em
1998 (US$ 429 bilhes) e 77% em 2008 (US$ 2,9 trilhes). No entanto,
em 2008, os valores elevados das exportaes alcanaram os produtos
florestais (variao de US$ 52 bilhes para US$ 106 bilhes) e os de
pesca (US$ 53 bilhes para US$ 98 bilhes), entre outras commodities.
Como resultado desse processo, a participao dos recursos naturais
no comrcio internacional de bens, passou de 11,5%, em 1998, para
23,8%, em 2008, sendo que a dos combustveis, no perodo em tela,
elevouse de 6,5% para 18,2% (em funo do aumento dos preos, no
da quantidade). Em contraste, as exportaes de bens industrializados
aumentaram de US$ 4,1 trilhes, em 1998, para US$ 10,5 trilhes,
em 2008, um crescimento mdio anual de 10%. A despeito do rpido
aumento do comrcio de recursos naturais, os bens manufaturados
ainda representavam 66,5% do comrcio mundial em 2008 (Idem, p.
5456). Em comparao com os produtos manufaturados (que, em
tese, podem ser produzidos em quase qualquer pas), a distribuio
desigual na produo e exportao dos recursos naturais no mundo
motivo de forte preocupao para alguns pases desenvolvidos. Em
2008, 74% das exportaes do Oriente Mdio eram de recursos naturais,
totalizando US$ 759 bilhes. Neste mesmo ano, os recursos naturais

34

Disponvel em: <www.wto.org>.

118

O Brasil e as restries s exportaes

representaram 73% do total exportado (US$ 406 bilhes). A Europa


teve a menor percentagem de participao dos recursos naturais nas
exportaes 14% , mas o maior nmero absoluto em termos de valor
como regio, com US$ 892 bilhes. A sia ostenta nmeros parecidos
aos da Europa, com 14% e US$ 630 bilhes, respectivamente, e a
Amrica Latina e Caribe contribui com 50% e US$ 281 bilhes. Como
pas, o maior exportador de recursos naturais, em 2008, foi a Rssia,
com um total de US$ 341 bilhes ou 9,1% das exportaes mundiais de
recursos naturais. A participao dos recursos naturais nas exportaes
russas, em 2008, chegou a 72,9%. A Rssia seguida pela Arbia Saudita
(US$ 282 bilhes e 7,6% de participao nas exportaes mundiais
de recursos naturais), Canad (US$ 177,7 bilhes e 4,8%), Noruega
(US$ 130,6 bilhes e 3,5%) e Austrlia (US$ 114,3 bilhes e 3,1%).
Do lado dos principais importadores, em 2008, os EUA foram
o maior comprador de recursos naturais, com US$ 583,4 bilhes, o
que correspondeu a 15,2% do comrcio mundial de matriasprimas
(sobretudo por causa do petrleo). Outros grandes importadores de
recursos naturais neste ano foram Japo com US$ 350,2 bilhes, China
com US$ 330,3 bilhes, Alemanha com US$ 231,5 bilhes, Coreia do
Sul com US$ 182 bilhes, Frana com US$ 148,5 bilhes e ndia com
US$ 135,4 bilhes. Os principais supridores de recursos naturais para
os EUA foram Canad (24%), Arbia Saudita (10%), Venezuela (9%),
Mxico (8%) e Unio Europeia (7%). No caso do Japo, os principais
exportadores foram Arbia Saudita (14%), Emirados rabes (13%),
Austrlia (12%) e Qatar (8%). A China, por sua vez, importou recursos
naturais principalmente da Austrlia (10%), Arbia Saudita (8%), Angola
(7%), Rssia (6%) e Brasil (6%) (Ibid., p. 59).
Vale ressaltar, ainda, a importncia crescente do fluxo Sul Sul
no comrcio mundial de recursos naturais. Tratase de um quadro
diferente de algumas dcadas atrs em que este comrcio tinha um
carter mais Norte Sul (o Sul exportando commodities e comprando
produtos manufaturados do Norte). Segundo a Cepal (Cepal, 2010),
119

Andra Saldanha da Gama Watson

entre 1990 e 2008, o comrcio Sul Sul cresceu a um ritmo anual de


13% e sua participao no comrcio mundial passou de 9% para 18%,
no perodo. No caso da Amrica Latina e Caribe, o comrcio Sul Sul
equivale a quase 29% das exportaes totais, dos quais 18% tm por
destino a prpria regio. Segue a sia, especialmente a China.
Em decorrncia do crescimento da economia mundial, a demanda
por recursos naturais aumentou muito a partir da dcada de 2000,
provocando a alta do preo de muitas matriasprimas, incluindo
renovveis (agropecurios, biocombustveis, florestais, pesqueiros) e no
renovveis (minerais, combustveis fsseis). Com a elevao dos preos,
alguns pases exportadores de recursos naturais passaram a aplicar
restries s exportaes, sobretudo impostos, de modo a conter a alta
inflacionria em seus territrios, a volatilidade dos preos, combater o
movimento especulativo dos mercados mundiais, assegurar insumos
indstria processadora a preos acessveis ou, simplesmente, melhorar
os termos de troca. A prtica de aplicar restries s exportaes, at
ento adotada por alguns poucos pases, passou a disseminarse,
causando apreenso nos pases importadores de matriasprimas.
Preocupada com o acesso desimpedido a importantes recursos
naturais, necessrios para seu prprio consumo, a Unio Europeia
lanou, em 2008, uma iniciativa chamada Raw Materials Initiative.
O objetivo era garantir o acesso seguro e no distorcido a matrias
primas minerais importantes para a atividade econmica europeia, em
particular na rea de novas tecnologias. Ao reconhecer que o suprimento
sustentvel de matriasprimas essencial para a competitividade
da indstria europeia, a UE reconheceu que a importao dessas
commodities representa um tero do total importado pelo agrupamento
(528 bilhes de euros em 2010). Este valor evidencia o considervel grau
de dependncia da importao de matriasprimas para a economia da
Unio Europeia (Telegrama 1053/12, de Braseuropa).
Em documento divulgado pelo International Centre for Trade and
Sustainable Development (ICTSD), de novembro de 2008, a Comisso
120

O Brasil e as restries s exportaes

Europeia declarou que a estratgia se apoiaria em trs pilares: acesso


s matriasprimas nos mercados globais, estabelecimento de um
mecanismo para o suprimento sustentvel desses bens e aumento
da eficincia dos recursos, o que incluiria reciclagem dos mesmos.
As importaes europeias de certos produtos bsicos assumiam, assim,
um carter essencial, causando forte dependncia para sua economia.
Nas palavras do comissrio para Empresas e Indstrias, Gnter
Verheugen, formuladas poca: We must act, to ensure that access to
raw materials for enterprises will not be hampered. We need fair play
on external markets. Em outro trecho, ele afirmou:
Many resourcerich countries are applying protectionist measures
that stop or slow down the exports of raw materials to Europe in order
to help their downstream industries. On top of this, some emerging
countries (referncia China) are becoming very active in resourcerich
countries, particularly in Africa, with the aim of securing a privileged
access to raw materials.

O Comissrio europeu para o comrcio, Peter Mandelson, chegou


a afirmar, em setembro de 2008, que a Unio Europeia trataria de
impedir a proliferao de distores no comrcio de matriasprimas
e energia (ICTSD, Outubro 2008). Acrescentou que os impostos
sobre as exportaes atuam como subsdios indiretos, beneficiando
indstrias nos pases que aplicam as medidas, em detrimento dos
demais pases que no possuem os insumos primrios. Esclareceu,
no mesmo documento, que imposition of an export tax can price a
European company out of the market overnight [...] Globally export
restrictions also pose a problem as they can skew international price
signals. Mandelson manifestou particular preocupao com os
impostos sobre as exportaes aplicadas por Argentina, China, ndia
e Rssia em, respectivamente, peles e couros (40%), fsforo amarelo
e coque (at 120%), minrio de ferro (50 rpias por tonelada) e sucata
de alumnio (50%).
Como se v, a Unio Europeia sentiase prejudicada pela atuao de
pases como a China que, no s restringiam a exportao de importantes
121

Andra Saldanha da Gama Watson

recursos naturais, necessrios para os processadores europeus, como


competiam em terceiros mercados, fontes desses produtos, na frica.
Segundo a UE, em 2008, havia 450 restries s exportaes, 400 das
quais aplicadas a metais, madeiras e qumicos. A concentrao desses
bens em poucos pases tambm era motivo de preocupao. A China, por
exemplo, produz 95% das terras-raras (conjunto de produtos minerais
que entram na composio de aparelhos eletrnicos como celulares).
O Brasil, por seu lado, supre o mundo de 90% de todo o nibio necessrio
para a indstria siderrgica.
A partir da crise de 2008, a Unio Europeia passou a conduzir
estratgia de combate aplicao de restries s exportaes
de matriasprimas, em vrios foros, seja bilateral, regional ou
multilateral. Como visto acima, logrou proibio horizontal de tarifas
de exportao (existentes e futuras) em alguns acordos bilaterais.
No relatrio de atividades sobre a poltica comercial voltada para
assegurar o fornecimento de matriasprimas no mercado global, h
referncia tambm s negociaes em curso com o MERCOSUL, Canad,
ndia, Malsia e Cingapura, nas quais se esto discutindo disposies
sobre proteo de investimentos relevantes para a indstria extrativa. Na
OCDE e no G20, foi o maior incentivador de eventos de conscientizao
sobre as implicaes das polticas restritivas das exportaes.
Em junho de 2011, sob a presidncia da Frana no mbito do G20,
os ministros de Agricultura do grupo reuniramse em Paris para tratar
da questo da volatilidade dos preos dos alimentos, com o objetivo
de aprimorar a segurana alimentar mundial e acordar um plano de
ao a ser submetido na Cpula de novembro do mesmo ano. A Frana
pressionou por medidas mais fortes voltadas para o combate da alta
dos preos dos alimentos, mediante inclusive o acesso desimpedido
a esses produtos, com crticas s restries s exportaes. O Plano
de Ao de Seul (Cpula anterior do G20) baseavase em dois eixos:
i) aperfeioar a coordenao de polticas para a mitigao de risco
associado volatilidade de preos e ii) aumentar a proteo aos mais
vulnerveis, sobretudo os PMDRs importadores lquidos de alimentos.
122

O Brasil e as restries s exportaes

O estudo preliminar sobre volatilidade de preos de alimentos


foi realizado pelo International Food Policy Research Institute, a FAO,
PMA (Programa Mundial de Alimentos), OCDE, UNCTAD e Banco
Mundial, entre outros. Segundo este, as tendncias seriam de aumento
dos preos reais das commodities agrcolas nos prximos dez anos e de
alta probabilidade de manuteno de volatilidade intensa e em nveis
elevados (desptel 228/11 para Brasemb Paris). As causas da volatilidade
seriam diversas e teriam que ver com o crescimento da demanda
(devido ao aumento populacional, ao aumento da renda e utilizao
de alimentos para a produo de biocombustveis), o crescimento lento
da oferta (devido escassez de recursos, aos efeitos da mudana do
clima e mudana no padro de produo), os estoques baixos, as
taxas de cmbio, a especulao, o pnico e as polticas governamentais.
O estudo destacou que a volatilidade dos preos afeta principalmente
os agricultores familiares e as camadas mais pobres da populao nos
pases em desenvolvimento. Por essa razo, foi recomendada uma ao
focalizada na assistncia aos grupos mais vulnerveis.
No incio dos debates, a presidncia francesa do G20 tinha como
prioridade, alm da transparncia dos mercados agrcolas, a regulao
do mercado internacional de commodities agrcolas, o que incluiria a
governana e coordenao internacionais, com destaque para um papel
ampliado para a FAO em segurana alimentar. A Frana pretendia
tambm banir ou restringir as restries s exportaes, proposta que
esbarrou na resistncia de muitos pases, em particular da Argentina.
De forma paralela, a Comisso Europeia chegou a circular proposta
sobre acesso a matriasprimas, expandindo a discusso de produtos
agrcolas para abarcar, de forma indireta, o acesso a terras-raras. Como
soluo possvel, foi adotado o compromisso de remover as restries
s exportaes de alimentos para produtos comprados para fins
humanitrios e no comerciais, pelo PMA da ONU. Segundo o pargrafo
47 da Declarao Final da Cpula de Cannes de 201135:
35

Disponvel em: <http://www.g20.utoronto.ca/2011>.

123

Andra Saldanha da Gama Watson

According to the Action Plan, we agree to remove food export


restrictions or extraordinary taxes for food purchased for non
commercial humanitarian purposes by the World Food Program and
agree not to impose them in the future. In this regard, we encourage the
adoption of a declaration by the WTO for the Ministerial Conference
in December 2011.

A Declarao incluiu, ainda, compromissos sobre troca de


informao relativos a produo, consumo e estoques agrcolas;
transparncia nos mercados futuros (Agricultural Market Information
System AMIS) e regulao financeira mediante o melhor funcionamento
dos mercados de derivativos em commodities; reduo dos efeitos da
volatilidade de preos sobre os pases e populaes mais vulnerveis;
coordenao internacional de polticas visando a segurana alimentar;
e criao de reservas emergenciais de alimentos.
As propostas para eliminar ou limitar as restries s exportaes
encontraram forte resistncia de pases que tm recorrido a essas
medidas, como Argentina e Rssia. A Argentina lembrou no haver
nada nas regras da OMC que advogue limites s exportaes. Por outro
lado, criticou a poltica de subsdios exportao e concesso de ajuda
alimentar subsidiada dos pases ricos, que teria contribudo para a
desorganizao da produo nos pases em desenvolvimento, afetando
sua segurana alimentar. O Brasil apoiou a Argentina nesse ponto,
lembrando a relao entre concesso de subsdios e segurana alimentar.
Props que eventuais discusses sobre restries s exportaes de
alimentos ocorressem em paralelo s discusses sobre restries s
importaes desses produtos (telegrama 1155/11 de Brasemb Buenos
Aires). No ponto sobre restries s exportaes, o Brasil se mostrou
favorvel sua adoo, salientando que no praticava restrio
exportao ou importao de bens para fins humanitrios (desptel
228/11 para Brasemb Paris).
interessante notar que, na esteira da alta dos preos das
commodities e do recrudescimento da aplicao de restries s
exportaes, o renovado interesse pelo tema deu ensejo a que
124

O Brasil e as restries s exportaes

organizaes tipo think tanks, como a OCDE, se dedicassem ao assunto,


no mbito do Comit de Comrcio, do Ao, de Agricultura e at da
Concorrncia (telegrama 943/12 de Brasemb Paris). Em seminrio
organizado pela OCDE em maio de 2012, em que esteve presente
funcionria da Vale, prevaleceu a interpretao de que devero
persistir foras globais de demanda por matriasprimas, o que levar
possivelmente presso continuada sobre seus preos e oferta. Muitos
pases alegaram que essas presses, sobretudo nos setores mineral e
de metais, estariam sendo agravadas por restries s exportaes,
alm da prpria escassez associada capacidade de produo. A China
foi objeto de severas crticas pelos participantes. Nas discusses, esses
pases defenderam maior transparncia, melhor monitoramento e
criao de um level playing field para tratar de prticas restritivas do
comrcio de matriasprimas (pargrafo 9 do citado tel). Sugeriram
que, a despeito da falta de regras na OMC, as restries s exportaes
so to importantes como s relativas s importaes. Os pases
deveriam, pois, assegurar previsibilidade dos mercados e moderar aes
governamentais que possam afetar os mercados de matriasprimas e
as cadeias globais de valor.
A posio do Brasil, na reunio, foi no sentido de relativizar
o peso crescente das matriasprimas no comrcio internacional e
da continuada elevao de seus preos, e de reduzir a importncia
atribuda volatilidade atual dos preos das commodities, ponderando
sobre o carter temporrio de muitas presses inflacionrias.
A exemplo da Argentina, sugeriu um tratamento mais equilibrado entre
as restries aplicadas s exportaes de matriasprimas e as aplicadas
s importaes destas e de bens processados, como no caso de picos
tarifrios. Elaborou que a manuteno de distores no setor agrcola,
sobretudo por parte dos pases desenvolvidos, teria comprometido
a capacidade de muitos pases em desenvolvimento de promover a
produo e comercializao de matriasprimas em geral, em bases mais
competitivas e diversificadas. Defendeu a transparncia na aplicao de
125

Andra Saldanha da Gama Watson

restries s exportaes, acrescentando que, embora fosse uma prtica


limitada no Brasil, esta deveria estar em sintonia com os princpios
de soberania em relao aos recursos naturais e autonomia sobre a
definio dos instrumentos de apropriao pblica dos rendimentos
auferidos de sua extrao (pargrafo 16 do tel em epgrafe).
Apesar da relativa acomodao dos preos das matriasprimas
nos dois ltimos anos, em funo da desacelerao da economia
mundial desde a crise de 2008, o tema das restries s exportaes
deve permanecer na agenda mundial. Em recente visita a Braslia
(Valor Econmico, 8 de outubro de 2013), o vicepresidente da
Comisso Europeia e Comissrio de Indstria e Empreendedorismo,
Antonio Tajani, props um acordo com o Brasil sobre matriasprimas
estratgicas na rea industrial, em reao ao crescente controle chins
no mercado global de commodities. Segundo Tajani, h uma situao
em que a China tenta ter o monoplio de matriasprimas industriais
e preciso impedir isso. Em contraste com a iniciativa europeia sobre
matriasprimas agrcolas de 2011, em que se pretendia assegurar o
acesso a commodities importantes para o consumo, o objetivo da atual
proposta seria garantir a competitividade da indstria europeia em
setores considerados estratgicos.
Para os negociadores brasileiros, o problema da Unio Europeia
estaria na nfase colocada no abastecimento e aumento dos custos, em
detrimento da tica da produo e do mercado. No se afigura equilibrada
proposta em que se busca eliminar as restries s exportaes de certas
matriasprimas sem considerar os demais fatores envolvidos, como
distores na produo e na importao de muitos produtos agrcolas, a
exemplo dos picos tarifrios, subsdios exportao, medidas de apoio
interno, entre outros. Tajani afirmou que a Comisso esperava poder
assinar acordo ainda no encontro de Cpula BrasilUnio Europeia, em
Bruxelas, no incio de 2014.

126

Captulo 4

Os pases que tm aplicado as restries


s exportaes e que tipo de medida tm
adotado

Uma vez visto o recurso s restries s exportaes nos Acordos


de Produtos de Base, Acordos Regionais e Bilaterais, alm da iniciativa
da Unio Europeia de buscar maior segurana alimentar no G20, seria
til, para fins de comparao, fazer breve retrospecto da experincia de
alguns pases alvo na implementao dessas medidas. Na medida
do possvel e da literatura disponvel, tratase de tecer uma avaliao do
resultado das polticas comerciais de restrio s exportaes aplicadas
por esses pases. Dado o uso mais recorrente dessas medidas nos ltimos
15 anos, no h, infelizmente, muitos estudos qualitativos sobre sua
eficcia na busca de determinados objetivos de poltica comercial ou
industrial.
Buscase, assim, tecer um panorama geral das principais restries
utilizadas e a justificativa na qual se assentam. Para tanto, as Revises
de Poltica Comercial desses pases apresentadas na OMC (TPRs) so a
fonte de grande parte das informaes. Neste captulo, so analisadas,
de forma resumida, as restries s exportaes utilizadas por ndia,
Rssia, Tailndia, Filipinas, Indonsia e Paquisto. Chile e Austrlia
tambm merecero alguma ateno, visto terem buscado formas
alternativas ao recurso das restries s exportaes para lidar com as
127

Andra Saldanha da Gama Watson

oscilaes bruscas de preos das commodities e que parecem apontar


o caminho possvel para o Brasil. China e Argentina so tratados em
captulo parte.
A ttulo de esclarecimento da evoluo do tema em Genebra,
ressaltese que, desde a criao da OMC, at o fim de 2010, foram
realizados 267 TPRs de 119 membros da Organizao. Em pelo menos
147 (55%) dos relatrios elaborados, constatase o uso de restries s
exportaes pelo pas membro examinado. O recurso s restries tem
crescido, como se pode observar dos nmeros a seguir: de 1995 a 2001,
constatouse a presena desse instrumento em 43 relatrios (48%); de
2001 a 2006, em 51 (57%); e de 2006 a 2010, em 54 (61%).
Em geral, como dito acima, os grandes usurios das restries
s exportaes so os pases em desenvolvimento. Dos desenvolvidos,
reconhecem o uso apenas Noruega e Canad, por motivos distintos. Os
EUA tm proibido na Constituio o recurso s restries s exportaes.
Entre os setores mais afetados pela medida, destacamse, em primeiro
lugar, minrios e petrleo, produtos florestais, couros e peles, produtos
da pesca e produtos agrcolas (em particular, acar, gado em p, carne
bovina, gros, algodo, leos vegetais e tabaco).
4.1. ndia
Por ser um pas de grandes propores, tanto em tamanho, como
em populao, a ndia se vale de sua poltica comercial, ativamente,
como um instrumento para atingir objetivos de longo prazo, como a
promoo do crescimento econmico ou da industrializao. Outras
vezes, porm, o pas asitico se utiliza da poltica comercial para atingir
objetivos de curto prazo, como controlar a inflao. Neste caso, fazse
muitas vezes necessrio um ajuste em sua poltica comercial, que se
torna mais complexa e burocrtica. De uma maneira geral e aproximada,
a ndia ostenta um setor forte e dinmico em servios, representando,
em 2010, 56% do PIB (WT/TPR/S/249/Rev.1), o qual sofreu expanso
de 10% entre 20062007 e 20092010. Segundo o documento da OMC,
128

O Brasil e as restries s exportaes

o setor industrial mais errtico, seguindo uma tendncia oscilante


entre baixo e alto crescimento, dependendo da poca.
A agricultura, por sua vez, caracterizase por baixa produtividade
e taxas de crescimento modestas. Sua participao no PIB decresceu
de 18,1% para 16,6% no perodo analisado pela OMC. No entanto,
tratase de um setor de grande importncia, que emprega 58% da
populao. Alm disso, 72% da populao indiana vivem nas reas
rurais, em pequenas propriedades, marcadas, em sua maioria, pela
pobreza e condies adversas para a atividade agrcola. Por essa razo,
o governo busca promover o setor agrcola mediante poltica comercial
protecionista (mdia de proteo tarifria de 33,2% em contraste com
os manufaturados que se situam em aproximadamente 10%) e de apoio
atividade via subsdios internos e formao de estoques estatais. Dado
o tamanho da populao e sua localizao majoritariamente no campo,
h marcada preocupao com a segurana alimentar e a estabilizao
dos preos dos produtos agrcolas.
A ndia produz uma grande variedade de produtos agrcolas,
sendo um produtor global de gros (trigo, arroz e milho), lcteos, frutas
e vegetais. Possui numeroso rebanho bovino. A autossuficincia em
matrias de alimentos constitui um dos objetivos da poltica indiana
desde a revoluo verde dos anos 1960. Como resultado dessa poltica,
o pas logrou prover 97% de seu consumo agrcola, mediante tcnicas
de produo intensiva e alta produtividade nos cultivos. Acabou por
tornarse um exportador lquido de alimentos, os quais participaram,
em 20092010, com 10,6% das exportaes totais ou US$ 18,8 bilhes.
Os principais produtos foram arroz basmati (a ndia o maior exportador
mundial), seguido de produtos pesqueiros (marine products) e algodo.
A poltica para o setor agrcola visa proteger os consumidores
domsticos das flutuaes dos preos internacionais das commodities
(sobretudo trigo, arroz e leos vegetais) e os produtores locais da
concorrncia externa. Para tanto, o governo se vale de tarifas e medidas
no tarifrias. Como consequncia, produz certa tenso entre os
129

Andra Saldanha da Gama Watson

produtores (que buscam preos mais altos) e os consumidores (que


preferem preos baixos), a qual mediada por polticas governamentais.
As autoridades indianas aplicam restries s importaes e
exportaes por vrias razes: segurana alimentar, autossuficincia,
preo, abastecimento interno, equilbrio na balana de pagamentos,
questes ambientais, sade e questes morais. Na prtica, o governo
recorre s restries s importaes ou exportaes, ao licenciamento e
outras medidas no tarifrias (MNTs) em funo da poltica domstica
de controle da produo e consumo de alimentos. Assim, relaxa as
MNTs quando as importaes se fazem necessrias (aliviar a inflao
ou escassez de certos produtos, por exemplo) ou aumenta os controles
de importao quando os preos CIF superam determinado patamar
de produtos considerados sensveis. Desde 2001, o pas eliminou a
maioria das restries quantitativas s importaes, tendo colocado
em seu lugar um mecanismo de monitoramento das compras externas
de produtos considerados sensveis (cerca de 450 linhas tarifrias que
compreendem bambus, cacau, algodo, lcteos, leos vegetais, frango,
ch, caf, especiarias e acar).
Segundo o TPR de 2011 (documento do Secretariado da OMC),
a ndia impe restries s exportaes principalmente por razes de
segurana alimentar e para cumprir com os tratados internacionais,
sobretudo na rea de meio ambiente. Desde 2007, alguns produtos tm
sido taxados nas exportaes, como arroz basmati, trigo, leguminosas
(pulses), leos vegetais, leite em p e cebolas. O pas, conjuntamente
com o Vietnam e a China, alm de onze outros pases, j limitou ou
proibiu as exportaes de arroz. Em novembro de 2007, as exportaes
de arroz no basmati da ndia foram embargadas e, em abril de 2008,
as de arroz basmati foram proibidas. Pouco depois, o pas permitiu as
vendas externas de arroz aromtico ao preo mnimo de US$ 1.200/
tonelada (Josling, 2009, p. 4 e 5).
No caso do arroz, como a ndia detm a posio de um dos
principais exportadores mundiais, os importadores do produto se
130

O Brasil e as restries s exportaes

viram bastante afetados. As exportaes indianas de arroz no basmati


caram de 5,5 milhes de toneladas mtricas (MT), em 2006, para 4,1
MT, em 2007 e 2 MT, em 2008. Paralelamente, o comrcio mundial de
arroz declinou de 31,3 MT, em 2006, para 30,3 e 28,2, em 2007 e 2008,
respectivamente (Josling, 2009, p. 6). As Filipinas, principal importador
mundial de arroz, comprou arroz a US$ 700/tonelada em abril de 2008
e a US$ 1.100/tonelada, em maio do mesmo ano, preo muito superior
ao valor adquirido pelo arroz em 2007: US$ 332,4/tonelada. Segundo
Josling, foram registradas sublevaes nas Filipinas e em Bangladesh
em 2008, em razo dos altos preos do arroz.
Em 2007 e 2008, a ndia proibiu as exportaes de trigo, por
razes de segurana alimentar. As exportaes do pas asitico, que
tinham alcanado o pico de 5,65 MT em 2003, declinaram para 0,2
MT, em 2006, chegando a praticamente a zero em 2007 e 2008. Em
2011, tanto o arroz no basmati, como o trigo tiveram suas exportaes
proibidas, com a exceo de arroz e trigo orgnico com quotas anuais
de 5 e 10 mil toneladas, respectivamente (TPR da OMC). Vale ressaltar
que a produo mundial de trigo, entre 2005 e 2008, aumentou de 620
MT para 676 MT. No mesmo perodo, as exportaes ascenderam de
117 MT para 123 MT. Logo, houve reduo das exportaes, em termos
proporcionais da produo, de 0,9%. Levandose em conta que, nesse
hiato de tempo, a populao aumentou em 3,5% e o uso de trigo como
rao animal subiu drasticamente (de 111,4 MT para 124,4 MT), devido
provavelmente ao aumento do consumo mundial de carne bovina, esses
fatores combinados com as restries s exportaes levaram alta
significativa dos preos do gro (83% entre 2007 e 2008 Global Market
Brief, Stratfor, 2008).
Em outro exemplo, em 2008, o governo indiano proibiu as
exportaes de leos vegetais, sob a justificativa de suprir o mercado
interno, proibio que se estendeu at 2011. No entanto, o governo abriu
exceo para pacotes de leo de at cinco quilos destinados ao consumo
final, dentro de uma quota de exportao total de dez mil toneladas.
131

Andra Saldanha da Gama Watson

Os bens sujeitos s restries s exportaes devem ser autorizados pelo


governo indiano e obter uma licena especial. As quotas e proibies
so notificadas em base anual e so implementadas, normalmente,
por um perodo de tempo especificado, durante o qual podem sofrer
modificaes. Preos mnimos de exportao tambm so utilizados
para controlar os preos e oferta do produto no mercado domstico.
A ndia aplica tambm imposto sobre as exportaes de alguns
produtos primrios, como algodo (2.500 rpias/tonelada), couro cru
(10 a 25% do valor FOB) e alguns minrios, com o fim de assegurar
insumos baratos indstria processadora e preservar os recursos
naturais. s vezes, a prtica do imposto combinada com outra medida,
como a licena de exportao, o que ocorreu, em 2007, com as vendas
externas de algodo cru e sobra (waste) de algodo. A cadeia siderrgica
tambm objeto de poltica industrial. O pas o 4 maior produtor
mundial de minrio de ferro e, nesta condio, tem aplicado impostos
sobre as exportaes de diferentes tipos da matriaprima, com o fim
de melhorar os preos das vendas externas. Em 2010, a ndia taxava
em 15% a exportao de minrio de ferro granulado (lumps) e em 5%
a de finos de minrio de ferro (iron ore fines). Como o pas no dispe
de reservas de coque e outros minrios de alta qualidade, o governo
indiano desestimula a exportao de minrio de ferro para favorecer a
indstria siderrgica e aumentar a produo nacional. Outro motivo
o de natureza ambiental e de preveno da explorao mineira ilegal
(documento do Comit do Ao da OCDE DSTI/SU/SC(2012)1). Assim,
impostos da ordem de 5 a 20% so aplicados, desde 2007, sobre as
exportaes de minrio de ferro, sucata de ferro e minrio de cromo.
Alm dos acima citados, a ndia probe as exportaes de alguns
produtos para a Repblica Democrtica da Coreia, o Ir, o Iraque,
em respeito a resolues da ONU e diamantes no lapidados para a
Venezuela, sob o processo de Kimberley. Vale observar, ainda, que o pas
possui vrias empresas estatais de comrcio (State Trading Enterprises),
cujo objetivo consiste em assegurar preos justos aos pequenos
132

O Brasil e as restries s exportaes

agricultores ou pequenas tribos, bem como prevenir bruscas flutuaes


de preos (WT/TPR/S/249/Rev.1, pargrafo 28). Acar, trigo e cebolas
foram exportados por STEs.
4.2. Rssia
Conforme mencionado acima, a acesso da Rssia OMC
implicou uma srie de compromissos assumidos pelo pas europeu,
entre os quais figuram a eliminao das restries s exportaes, exceto
alguns impostos que fazem parte de sua lista de concesses, resultado
de negociaes bilaterais (de acesso confidencial). No tendo o pas
sido submetido ao Trade Policy Review da OMC, que traz usualmente
vasta gama de informaes comerciais sobre o pas, inclusive sobre
as restries s exportaes, esta parte do estudo se debrua sobre o
captulo 5 do estudo da OCDE de 2010, mais especificamente sobre a
indstria do gs e dos produtos florestais na Rssia: The Economic
Impact of Export Restraints on Russian Natural Gas and Raw Timber
(David G. Tarr).
As restries s exportaes de gs natural e madeira bruta
aplicadas pela Rssia sempre foram objeto de tenso com os pases da
Unio Europeia e fizeram parte das discusses no mbito do processo
de acesso OMC. Em ambos produtos, a Rssia conta com ampla
participao nas importaes europeias (market power), o que lhe confere
a possibilidade de aplicar restries s exportaes e melhorar os termos
de troca, desde que no ultrapassado um certo patamar de preos. Isso
se aplica tanto ao gs natural, como s madeiras brutas.
No caso do gs, existe um sistema dual de preos, que diferencia
os preos domsticos dos preos para a exportao. O governo russo
concede monoplio distribuidor e exportador empresa Gazprom,
permitindo a cobrana de preos elevados sobre suas exportaes para
a Europa (Ucrnia, Alemanha, Polnia, Hungria, Repblica Tcheca e
Turquia so os grandes importadores da Rssia). aplicado um imposto
de 30% sobre as exportaes de gs para a Europa. Segundo Tarr
133

Andra Saldanha da Gama Watson

(OCDE, 2010, p. 132), existe uma lgica, da perspectiva russa, para a


discriminao entre os preos cobrados internamente e os destinados
exportao. Como a distribuio do gs feita por gasodutos at o
mercado europeu, a Gazprom logra segmentar o mercado russo do
mercado europeu, incluindo a Turquia, cobrando preos de exportao
acima do preo de custo total (Long run marginal costs LRMC). Isso s
possvel em virtude do monoplio exercido pela Gazprom.
A Rssia detm significativas reservas de gs natural. Em 2008,
eram de 43,3 trilhes de metros cbicos, o que representa 23,4% das
reservas conhecidas do mineral. Em 2008, a produo russa era de 602
bilhes de metros cbicos (BMC), constituindo 19,6% da produo
mundial. Suas reservas, estimadas para durar 72 anos, so as mais
elevadas no mundo, s no superando as da Arbia Saudita. A Rssia
tambm o maior exportador mundial de gs natural, tendo exportado
154 BMC, em 2008, para a Europa. Neste ano, o market share do pas nas
vendas de gs natural para a Europa era de 28%, de um consumo total
europeu de 547 BMC. Nessas condies, qualquer mudana na produo
e/ou exportao de gs russo produz um impacto sobre os preos, o que
confere grande influncia Gazprom. A nica ameaa a essa posio
predominante de mercado seria o surgimento de novos concorrentes,
como parece ser, recentemente, o caso do gs de xisto norteamericano.
Para a Gazprom, a estratgia comercial para o gs consiste em
calcular o chamado preo timo (OCDE, 2010, p. 133). Como o gs
natural no considerado uma commodity, no possuindo, portanto,
cotao internacional, a fixao do preo de exportao normalmente
negociada, pas a pas, como ocorre hoje entre o Brasil e a Bolvia.
Assim, a Rssia deve seguir a tendncia dos preos na Europa e fixar o
preo timo em consonncia com a concorrncia (outros eventuais
supridores do mercado europeu so Arglia, Noruega, Holanda e o
Reino Unido). Com o sistema dual de preos, o pas confere grande
vantagem indstria processadora domstica consumidora de gs, a

134

O Brasil e as restries s exportaes

qual, se tivesse que pagar os preos de exportao para a Europa, no


conseguiria sobreviver e enfrentar a concorrncia externa.
H crticas ao virtual monoplio exercido pela Gazprom,
sobretudo no terreno de vendas e distribuio, inclusive na utilizao
dos gasodutos, pois conduziria a ineficincias e falta de investimentos
nos atuais poos e prospeco de novas jazidas. Pressionado pela alta
dos custos e deteriorao do capital, a Gazprom viu se obrigada a
aumentar os preos internos que chegaram a subir entre US$ 64 e
US$ 72 por mil metros cbicos (MMC), para chegar a US$ 225 por
MMC, em 2008, ficando, no entanto, bem abaixo dos preos usados na
exportao (US$ 378 por MMC, j includos custos de transporte e os
impostos sobre as exportaes de 30%). Este preo, para a indstria
processadora russa, seria impensvel.
O monoplio exercido pela Gazprom tem sido criticado pelas
ineficincias na produo e distribuio de gs natural, que tm
levado o governo a aumentar o preo domstico. Crticos pregam
a introduo de maior concorrncia nos segmentos da produo e
distribuio, com acesso diversificado aos gasodutos, o que levaria a
menores preos no mercado domstico. No entanto, no estudo feito
para a OCDE, Tarr prega a introduo de maior concorrncia interna,
como soluo para aumentar a produo, racionalizar a distribuio e
tornar, assim, os preos mais acessveis aos consumidores domsticos.
Ele no recomenda, contudo, a mesma receita para a exportao que,
segundo ele, deveria permanecer como monoplio da Gazprom. Afirma
o autor que, na ausncia da Gazprom como nica empresa a operar as
exportaes, o sistema dual de preos acabaria desaparecendo (os preos
internos e de exportao acabariam gradativamente unificandose) e,
com ele, despareceriam tambm as vantagens auferidas pela indstria
processadora e a populao em geral. Para ele, logo, as restries s
exportaes so necessrias para maximizar os lucros para a Rssia
como um todo. Alerta, entretanto, para a convenincia de fixar o
imposto e o preo de exportao em nvel aceitvel e competitivo para
135

Andra Saldanha da Gama Watson

os consumidores europeus (LRMC + frete + taxas + lucro), de modo a no


perder mercado para empresas concorrentes ou produtos substitutos
do gs natural.
No caso da madeira bruta, a Rssia aplicou o imposto sobre sua
exportao, com o objetivo de diversificar a economia e impulsionar a
cadeia da indstria madeireira, expandindo os setores de maior valor
agregado. O imposto, fixado inicialmente em 6,5% do valor exportado,
em 2005, foi elevado a 20%, em 2007 e, finalmente, a 25%, em 2008.
Ao aumentar o imposto sobre as vendas externas de madeira, o governo
russo elevava o preo de exportao, o que resultava em menores
volumes exportados e maiores vendas ao mercado domstico, reduzindo
seus valores. Como a Rssia considerada um grande pas exportador,
detendo market share no mercado internacional (22% das reservas
mundiais de floresta e 40% das reservas mundiais de conferas), os
impostos sobre as exportaes poderiam, em teoria, incrementar a
renda do pas europeu ao melhorar os termos de troca. Na medida em
que o imposto sobre as exportaes aumenta os preos internacionais
do produto taxado (em funo da diminuio da oferta e demanda
inalterada), esse esquema permite ao pas importar mais por cada
unidade exportada de madeira.
Segundo Tarr (OCDE, 2010, p. 139), a condio de grande
exportador de madeira permite Rssia auferir benefcios concretos
da aplicao de impostos sobre as exportaes. A questo central
levantada pelo autor reside na escolha do valor para o imposto. Se for
muito alto, como ameaaram as autoridades russas, elevando a taxa
para 80% do valor exportado, em 2009, os compradores estrangeiros
se sentiro desestimulados a adquirir o produto, j que entra em jogo
o fator elasticidade por parte da demanda e a possibilidade de recorrer
a produtos substitutos. Assim, Tarr introduz o conceito do imposto
timo de exportao (optimal export pricing), calculado com base nos
custos marginais de produo (abstrados os custos com transporte e
taxas) e a aparente elasticidade da demanda (perceived elasticity of
136

O Brasil e as restries s exportaes

demand) pelas exportaes russas de madeira36. No caso em questo,


Tarr chega concluso de que o imposto timo seria de 12%, ou seja, a
metade do aplicado em 2008.
Vale assinalar que a anlise do imposto timo de exportao da
madeira bruta difere do problema de precificao do gs natural discutido
acima. No caso do gs, a Gazprom detm o monoplio exportador,
situao que no se verifica com a madeira, onde h concorrncia entre
vrios exportadores russos. Mesmo na hiptese da Rssia, como pas,
possuir poder de mercado nas exportaes de madeira, a concorrncia
entre os vrios exportadores acabaria anulando essa influncia na
determinao de um eventual preo timo de exportao. Neste
contexto, segundo Tarr, o imposto sobre as exportaes se revela ainda
mais necessrio para lograr o efeito positivo do monoplio e beneficiar
todo o setor produtor e exportador madeireiro russo.
4.3. Filipinas
Os prximos quatro pases Filipinas, Indonsia, Paquisto e
Tailndia tomam por base o estudo clssico de Roberta Piermartini,
intitulado The Role of Export Taxes in the Field of Primary Commodities,
de 2004, alm de informaes teis extradas das revises da poltica
comercial realizadas pelo Secretariado da OMC. Piermartini analisa
os efeitos da aplicao do imposto sobre a exportao de algumas
commodities sobre a economia dos pases analisados (Piermartini, 2004,
p. 1620).
O estudo de caso sobre o coco ralado nas Filipinas interessante.
Com a desvalorizao da moeda do pas em 1970 e o boom das commodities
entre 1972 e 1974, os produtores e exportadores de coco ralado (insumo
para o leo de coco) e outros produtos se beneficiaram muito. O aumento

36

A frmula proposta por Tarr seria a seguinte: p(qE) = (e / (1+e)) c, em que p(qE) o preo das exportaes no
mercado exportador, qE a quantidade das exportaes, e seria a aparente elasticidade da demanda percebida
pelo governo russo das importaes de madeira por determinado pas e c so os custos marginais para se produzir
madeira.

137

Andra Saldanha da Gama Watson

dos ganhos dos exportadores levou ao apoio poltico em favor da aplicao


de imposto sobre a exportao de alguns produtos. Como as Filipinas
eram o maior exportador mundial de coco ralado e leo de coco, se sups
que o pas detinha forte market power (por ser tambm um grande pas
exportador) e que a demanda pelas vendas internacionais do produto
seria razoavelmente inelstica. Assim, o governo avaliou que o imposto
sobre as exportaes melhoraria os termos de troca do pas, reduziria
as presses inflacionrias provenientes dos altos preos internacionais
e contribuiria para uma melhor distribuio da renda internamente.
Foi aplicado um imposto de 6% sobre as exportaes de coco ralado
e de 4% para os demais derivados do coco. Em 1974, foi acrescentado
um imposto varivel (export levy) entre 20 e 30% sobre o acrscimo de
preo obtido pelos exportadores. Esse imposto foi finalmente abolido
em 1985.
A poltica de aplicao do imposto sobre a exportao do coco
ralado no produziu os resultados esperados. Em primeiro lugar, no
reduziu a instabilidade dos preos domsticos para o produto que se
encontravam em patamar abaixo do preo internacional. Ao contrrio,
segundo Piermartini, agravou a transmisso das flutuaes do preo
internacional ao mercado domstico. Haveria duas razes para tanto:
i) as Filipinas deveriam ter sido tratadas como pequeno pas exportador,
na medida em que o leo de coco pode ser facilmente intercambiado por
outros leos vegetais, alm de representar percentagem reduzida dos
gastos dos principais parceiros comerciais do pas asitico (os efeitos
positivos sobre os termos de troca no se materializaram, portanto);
e ii) polticas econmicas nas Filipinas levaram a uma valorizao
da taxa de cmbio nos anos 1970, que se traduziu por uma perda de
competitividade do setor exportador, desestimulando a produo. Esse
estudo de caso sugere que o imposto timo de exportao deveria ter
sido muito menor do que aquele aplicado pelo governo. Alm desses
fatores, a poltica de aplicao do imposto sobre as exportaes de coco
ralado prejudicou no s os exportadores, mas tambm os produtores,
138

O Brasil e as restries s exportaes

entre os quais havia muitos pequenos, sem qualificao e de origem


muito pobre.
Hoje, segundo o ltimo Trade Policy Review sobre as Filipinas,
elaborado pela OMC em 2011 (WT/TPR/S/261/Rev.2), o pas mantm
poltica de restries s exportaes, embora de forma mais reduzida.
O pas aplica imposto de 20% sobre as exportaes de madeira plantada,
o que foi criticado por outros membros por ser considerado um subsdio
indireto indstria processadora. H tambm preos mnimos aplicados
s exportaes de arroz e milho. Sobre esse ponto, o comentrio dos
membros de que minimum export prices could have similar economic
effects to export taxes. Alm disso, as Filipinas probem as exportaes
de espcies ameaadas de extino e madeira nativa, em conformidade
com a CITES (Convention on International Trade in Endangered Species
of Wild Fauna and Flora). Por fim, o governo pode aplicar restries s
exportaes (embargo ou quotas) de pescado, arroz, milho e acar,
por motivos de segurana alimentar ou busca da estabilidade de preos.
Neste caso, as exportaes s podem ocorrer se houver excedente aps
suprido o mercado interno.
4.4. Indonsia
Na Indonsia, cerca de 80 produtos tinham suas exportaes
taxadas at 1998: desde produtos florestais, agrcolas (como leo de
palma no refinado e de coco), minerais e metais. Sobre a maioria era
aplicado um imposto ad valorem de 30% (Piermartini, 2004, p. 18). Em
1994, o governo indonsio aplicou impostos sobre as exportaes de
leo de palma, em funo dos altos preos internacionais. Em 1998,
aps a crise econmica e poltica, as exportaes de leo de palma
e derivados foi proibida. Vale ressaltar que a Indonsia o 2 maior
produtor do leo vegetal (27% da produo mundial em 1993), atrs da
Malsia. No entanto, em termos do mercado de todos os leos vegetais
(que inclui soja, coco, girassol, entre outros), o pas asitico representa
menos de 5% do total da produo. Logo, nesse contexto, caracterizado
139

Andra Saldanha da Gama Watson

pela concorrncia de muitos substitutos, poderia ser questionvel o


argumento de que o imposto sobre a exportao levaria melhora dos
termos de troca.
O estudo conduzido por Piermartini levou concluso de que, no
caso em pauta, houve mais perdedores do que ganhadores. Em primeiro
lugar, os consumidores se beneficiaram relativamente pouco com os
baixos preos de leo de palma, uma vez que o leo de cozinha representa uma pequena percentagem do oramento domstico (em torno de
4%) das famlias mais pobres (20% da populao). Outrossim, interessa
observar que o aumento dos preos internacionais, no final dos anos
1990, teve curta durao. Logo, a reduo dos preos domsticos foi
mais uma consequncia da queda da cotao internacional de leo de
palma do que do efeito da aplicao do imposto.
Em segundo lugar, o imposto sobre as exportaes reduziu os
ingressos dos produtores de leo de palma, mas aumentou a renda dos
distribuidores. A produo se divide, aproximadamente, entre pequenos
produtores (22%), governo (33%) e companhias privadas (43%). Segundo
a autora, os primeiros perderam US$ 70 milhes e os demais US$ 100
milhes em relao fase anterior aplicao da medida. Entretanto,
estimase em US$ 100 milhes os ganhos dos distribuidores que se
apropriaram da renda extra gerada, sem repassar parte substantiva
para os consumidores. Em terceiro lugar, o estudo emprico demonstra,
ainda, que o efeito fiscal positivo no foi suficiente para compensar as
perdas sofridas pelas empresas estatais dedicadas produo.
At mesmo as refinarias de leo de palma, potenciais beneficiadas
pela medida, retraram seus investimentos em funo das incertezas em
torno da permanncia da restrio exportao. Por fim, o imposto sobre
as exportaes de leo de palma acabou afetando o mercado de leo de
coco. Ambos produtos integram a base do leo de cozinha utilizado no
pas (75% e 17%, respectivamente). Com o redirecionamento de parte do
leo de palma exportado para o mercado interno, os preos declinaram,
afetando igualmente o mercado de leo de coco. Em decorrncia da
140

O Brasil e as restries s exportaes

medida, muitas refinarias de leo de coco faliram. Logo, Piermartini


concluiu que os eventuais benefcios auferidos com a aplicao do
imposto (controle da presso inflacionria, aumento da arrecadao,
por exemplo) no compensaram as distores causadas ao longo da
cadeia, gerando ineficincia econmica.
O imposto de 30% aplicado sobre as exportaes de madeira pela
Indonsia, em 1998, tampouco produziu os efeitos esperados, segundo
Piermartini. Previsto para diminuir para 10%, em 2000, de acordo com
a lista de concesses do pas, a medida tinha por objetivo proteger os
recursos naturais, promover a indstria processadora e assegurar o
suprimento adequado do mercado domstico. A indstria madeireira
(plywood factories) de fato desenvolveuse bastante, contribuindo
para o aumento de exportaes de produtos de madeira com maior
valor agregado. Por outro lado, os baixos preos da madeira bruta,
no mercado domstico, propiciaram prticas pouco eficientes e no
sustentveis de processamento no pas, com nveis de desperdcio
elevado (o dobro da mdia internacional) e danos ambientais severos,
como incndios florestais. Alm disso, o setor madeireiro se oligopolizou
para se beneficiar da renda extra gerada pela restrio s exportaes,
eliminando eventuais concorrentes menores. Para a autora, tratase
de outro exemplo em que os custos superaram os eventuais benefcios.
O TPR da Indonsia, elaborado em 2013 (WT/TPR/S/278), mostra
que o pas continua aplicando restries s exportaes, as quais parecem
integrar sua poltica comercial e industrial. Os produtos exportados
dividemse em trs categorias: i) bens exportados livremente; ii) bens
com exportao restringida; e iii) bens com exportao proibida. Em
contraste com os bens exportados livremente, os bens cuja exportao
restringida ou proibida so regulados por legislao especial do Ministrio
de Comrcio do pas, sendo que vrias permisses e autorizaes so
requeridas.
As proibies s exportaes baseiamse, grosso modo, nas
excees contidas no artigo XX do GATT 1994 (segurana nacional,
141

Andra Saldanha da Gama Watson

proteo da propriedade intelectual, proteo da vida e sade humanas,


razes ambientais e respeito aos tratados internacionais). As medidas
compreendem borracha, alguns tipos de madeira (inclusive ratan), ovos
de pescado, sucata de ferro, alguns produtos minerais, alguns animais
selvagens, ureia, areia e terra. O governo j anunciou que, em 2014,
proibir as exportaes de minrio de ferro (hoje sujeitas a licenas e
impostos), para que o produto seja processado internamente.
Os bens com exportao restringida baseiamse nas mesmas
justificativas que o item anterior, com nfase maior na importncia de
suprir a demanda interna. Sem especificar que medidas especficas se
enquadrariam nessa categoria, o governo indonsio incluiu os seguintes
produtos nesse grupo: alumnio, produtos de ratan no proibidos,
minrio de ferro (licenas especiais e imposto de 20%), fertilizante de
ureia, insumos no farmacuticos (nonpharmaceutical precursors), ouro
e prata, certos tipos de minrios, diamantes no lapidados (certificao
de Kimberley), petrleo e gs (entre outras, a justificativa para este item
soberania e suprir a demanda domstica).
Os impostos sobre as exportaes cobrem gama menor de
produtos. Entre 2009 e 2013, o governo reconheceu que novos impostos
foram introduzidos, notadamente, sobre as vendas externas de couro
e madeira (225%), leo de palma no refinado (040%), cacau bruto
(015%), produtos de minrio de ferro (20%, podendo subir a 50%
antes da introduo do embargo, em 2014). Segundo as autoridades
do pas, a poltica de restringir as exportaes tem atingido os objetivos
desejados. Como exemplo, citaram investimentos estrangeiros diretos
(FDI, em ingls) da ordem de US$ 200 milhes no processamento de
cacau, embora no demonstrassem a metodologia para se chegar a esse
nmero.
4.5. Tailndia
A Tailndia aplicou impostos sobre as exportaes de arroz at
1986, quando foram eliminados devido ao impacto negativo causado
142

O Brasil e as restries s exportaes

nas reas rurais (sobretudo pequenos produtores). Alm disso, foram


encontradas formas novas e mais eficientes de arrecadao tributria,
o que tornou o imposto desnecessrio do ponto de vista fiscal. A partir
de 1997, no entanto, na esteira da crise econmica no pas, o debate
sobre a convenincia de se reintroduzir o imposto voltou ordem do dia.
O pas sofrera uma srie crise cambial, com desvalorizao da moeda
local e deficit pblico, fatores que, combinados, pareciam tornar a
aplicao do imposto desejvel.
Os argumentos em favor da reintroduo do imposto sobre as
exportaes de arroz eram quatro: i) conter as presses inflacionrias
decorrentes da desvalorizao e, assim, ajudar a populao mais pobre
que consumia arroz em grandes propores; ii) melhorar os termos de
troca, dada a condio da Tailndia de grande exportador mundial de
arroz (26% do comrcio mundial entre 1975 e 1998); iii) aumentar a
receita fiscal do governo; e iv) aproveitar o momento positivo gerado
pela renda extra dos exportadores, graas desvalorizao.
Segundo Piermartini, que se apoiou, por sua vez, em estudo
emprico conduzido por Warr P. G.37, a aplicao do imposto sobre as
exportaes de arroz acarretou dois efeitos negativos. Em primeiro
lugar, afetou o segmento mais pobre da populao rural, a qual depende
fortemente dos ingressos provenientes do uso da terra e da plantao
de arroz. Segundo a autora, os ganhos auferidos com a reduo do
preo do arroz, no mercado domstico, no compensaram as perdas
realizadas no campo. Por outro lado, o segmento mais abastado da
populao, tanto nas reas rurais, como nas cidades, beneficiouse com a
aplicao do imposto, em funo do maior poder aquisitivo obtido pelos
trabalhadores qualificados (que passaram a consumir mais produtos
industrializados). O setor processador de arroz tambm ganhou. Logo,
chegase concluso que os efeitos so, no mnimo, desequilibrados,
dada a camada da populao beneficiada.

37

Welfare Effects of an Export Tax: Thailands Rice Premium, American Journal of Agricultural Economics (2001).

143

Andra Saldanha da Gama Watson

Hoje, passados cerca de dez anos do estudo de Piermartini, a


Tailndia continua a taxar a exportao de arroz e de outros produtos,
alm de manter um sistema de licenciamento complexo aplicado venda
externa de vrios produtos. Segundo o TPR da OMC, de 2012 (WT/
TPR/S/255/Rev.1), o pas aplica impostos sobre as exportaes de uma
gama extensa de produtos: madeira (40%), arroz (10%), sucata de metais
(50%), borracha (40%), seda crua e fio de seda (100 bahts moeda
tailandesa por quilo).
4.6. Paquisto
Entre 1988 e 1995, o Paquisto aplicou um imposto sobre a
exportao de algodo bruto, com o objetivo de promover a cadeia
processadora de fios, de maior valor agregado. Com o imposto, parte da
produo que seria exportada, seria direcionada para o mercado interno
a preos reduzidos e, assim, beneficiaria a indstria paquistanesa.
Os resultados, segundo o estudo, porm, foram frustrantes. A reduo
dos preos do algodo no mercado domstico no foi completamente
aproveitada pela indstria de tecelagem (yarn spinners), visto que
sua demanda por algodo razoavelmente inelstica. Logo, no se
verificou um aumento significativo da produo de fios no pas. fato
que a indstria j estaria pagando entre 20 e 30% abaixo do preo
internacional de algodo. Assim, no havia incentivo para aumentar
a produo em virtude do preo. Por outro lado, os preos baixos do
algodo podem ter ajudado a indstria, em um primeiro momento, a
enfrentar a concorrncia externa, melhor aparelhada tecnologicamente.
Porm, ao conferir maior proteo indstria, a poltica de taxar as
exportaes pode ter contribudo, na verdade, para desestimular
investimentos no setor, alimentando o atraso tecnolgico.
Em segundo lugar, o imposto sobre a exportao teve um efeito
negativo sobre o setor produtor algodoeiro. Com os preos mais baixos
do que os praticados no mercado internacional, a produo cresceu a
taxas mais baixas do que seria o caso em condies de livremercado.
144

O Brasil e as restries s exportaes

A aplicao do imposto logrou transferir renda do setor produtor para o


setor industrial, sem os benefcios decorrentes neste ltimo (aumento
da produo, melhoras tecnolgicas, etc). Portanto, para Piermartini,
o caso do algodo paquistans comprova a tese de que a poltica de
aplicao de impostos sobre as exportaes, para lograr resultados
esperados, deve levar em conta uma srie de fatores, como a demanda
da commodity pelo setor processador (elstica ou inelstica). Demonstra,
ainda, que, por vezes, ao invs de funcionar como um subsdio indireto,
incentivando a produo industrial, o imposto sobre a exportao
pode conferir excessiva proteo, desestimulando melhoramentos
tecnolgicos necessrios para o aprimoramento da indstria.
No ltimo TPR sobre o Paquisto (WT/TPR/S/193/Rev.1), de
2009, tomase conhecimento de que o pas ainda mantm poltica de
restrio s exportaes. Embora os impostos sobre as exportaes
sejam em teoria proibidos, o governo pode aplicar direitos regulatrios
(regulatory duties), de at 100% e sem aprovao parlamentar, sobre as
exportaes de vrios produtos. Com efeito, em 2006, foram taxadas
em 25% as exportaes de sucata e resto de material no ferroso e, em
2006/2007, aplicouse um imposto de 35% nas leguminosas (pulses),
em funo de desabastecimento interno. Foram taxadas, ainda, em
2007/2008, as vendas externas de acar (15%), produtos de couro
(30%), peles e couros (20%) e artigos de metais (25%).
A legislao do Paquisto permite proibir, restringir ou controlar
as exportaes. A cada ano, o governo anuncia quais produtos estaro
sujeitos a restries, conforme listas especiais. Os embargos baseiamse,
como com outros pases, em razes de proteo sade, meio ambiente,
religio e acordos internacionais. Aplicamse a produtos florestais e
exportaes ao Afeganisto de margarina, leo de cozinha e lcool
anidro. A exportao de farinha de trigo foi proibida em 2007 em virtude
de escassez do produto no mercado local. Embora classificados como de
venda restrita, os fertilizantes (inclusive ureia) tm sua exportao
proibida. As exportaes de ureia devem ser aprovadas de forma ad hoc.
145

Andra Saldanha da Gama Watson

Por fim, as exportaes de margarina e leo de cozinha so permitidas


desde que contenham um mnimo de 15% de agregao de valor, para
consumo final e em pacotes de 16 litros.
De um modo geral, os estudos acima realizados levam concluso,
com exceo talvez da Rssia, de que as restries s exportaes
causam distores na produo e no mercado, no se revelando o
melhor instrumento de poltica comercial para atingir os vrios
objetivos propostos. Os estudos de caso de Roberta Piermartini, em
particular, chamam a ateno para os vrios fatores a serem levados em
considerao demanda e oferta (elstica/inelstica), tipo de indstria
processadora, cmbio, competitividade da indstria, consequncias
para os setores perdedores (em geral os produtores e exportadores),
equilbrio entre eventuais ganhos fiscais e perdas decorrentes do declnio
da produo, reao dos compradores externos, entre outros quando
da aplicao da medida. A leitura dessas anlises ressalta a dificuldade
de se aplicar uma regra a todos os casos indistintamente. Com efeito,
percebese a impossibilidade de seguir risca o conceito de one size fits
all, dada a mirade de elementos que deveriam ser levados em conta
para calcular os eventuais efeitos benficos ou negativos, resultado da
aplicao da medida.
Por outro lado, dada a quantidade de restries aplicadas,
sobretudo por pases asiticos, de se pensar que as autoridades, nessas
naes, trabalham com estratgias refletidas de poltica comercial, com
objetivos muito concretos a serem perseguidos. Talvez o estudo de
Piermartini, que se apoia, por sua vez, em outros autores, no tenha
levado em conta todos os elementos em jogo ou atores envolvidos.
No caso indonsio, por exemplo, embora suas concluses a respeito
dos resultados logrados com as restries s exportaes tenham sido
negativas, no TPR, o governo do pas asitico, descontada a retrica,
parece ver mritos na inciativa. O fato que existem ainda, em anos
recentes, muitas restries s exportaes em vigor e as justificativas
se baseiam nos argumentos j conhecidos, ou seja, apoiar o setor
146

O Brasil e as restries s exportaes

processador, melhorar os termos de troca, agregar valor s exportaes,


etc.
Os estudos acima tambm conduzem a uma reflexo sobre a
diversidade de pases que aplicam as medidas restritivas s vendas
externas. Um pas como a ndia, com uma populao na casa do bilho
de pessoas, cuja maioria vive no meio rural, praticando uma agricultura
de subsistncia e com srios problemas de distribuio de alimentos,
no pode equipararse a um pas como a Austrlia, ou at mesmo o
Brasil, que contam com um setor do agronegcio extremamente
competitivo e populaes bem menos numerosas. As necessidades de um
e outro pas sero necessariamente distintas. Na ndia, sem sombra de
dvida, a preocupao com a segurana alimentar real e deve merecer
compreenso por parte dos rgos multilaterais. Formao de estoques
de alimentos, restries s exportaes de certos alimentos considerados
essenciais, polticas assistencialistas formaro parte das polticas de
governo para sua populao.
Alm disso, seria necessrio tecer uma distino entre os produtos
objeto da taxao exportao. Os bens, cuja extrao pode afetar
seriamente o meio ambiente (como madeira, areia, certos minrios)
no se equiparam aos alimentos produzidos em grande escala, como
os gros de maneira geral. No primeiro caso, seria essencial introduzir
conceitos afetos problemtica ambiental, como certificao, espcies
ameaadas de extino, entre outros. Por outro lado, no deixa de
surpreender que o estudo realizado por Tarr para a OCDE sobre os
efeitos da aplicao de restries s exportaes de madeira na Rssia
leve concluso diametralmente oposta das mesmas medidas aplicadas
ao mesmo produto na Indonsia. Poderseia fazer uma reflexo de que
alguns elementos presentes em um pas talvez no se verificariam no
outro. Assim, para se chegar a uma concluso mais convincente sobre
os possveis benefcios da medida, seria necessrio aprofundar ambos
os estudos e/ou realizar um estudo comparativo entre eles. A pergunta
: por que deu certo na Rssia e no na Indonsia?
147

Andra Saldanha da Gama Watson

O trabalho analisa, a seguir, o caso especfico do Chile e da


Austrlia, pases que decidiram enfrentar alguns dos desafios advindos
da exportao de commodities, tais como oscilaes bruscas de preos,
presses inflacionrias e concentrao da renda no setor exportador,
com solues outras que as restries s exportaes.
4.7. Chile
Este segmento da tese toma por base o trabalho de Jane
Korinek para a OCDE (Mineral Resource Trade in Chile, Contribution
to Development and Policy Implications, OCDE Trade Policy Papers,
n. 145, 2013). De uma maneira geral, o Chile um pas de economia
aberta. Tem poucas restries s exportaes, as quais so aplicadas
em cumprimento com acordos internacionais, na rea ambiental,
de materiais perigosos ou armamentos. A tarifa de importao de
6%, com a mdia de tarifa aplicada em 1% em 2012, em funo dos
acordos comerciais de livre comrcio. O comrcio representa 74% do
PIB do pas, com exportaes, em 2010, de US$ 70 bilhes (similares
s da frica do Sul) e importaes de US$ 56 bilhes (similares s da
Argentina ou Venezuela). O pas tem tido superavits comerciais todos
os anos, nos ltimos dez anos. Os principais produtos exportados so
agrcolas ou minerais: cobre, molibdnio (produto qumico), ao, uvas e
pescado. Do lado da importao, destacamse combustveis e produtos
manufaturados em geral.
O forte desenvolvimento da economia chilena se deve,
majoritariamente, ao dinamismo de suas exportaes, sobretudo no
setor de minerao, com destaque para o cobre. O pas o principal
exportador mundial do mineral, detendo 40% das vendas mundiais e
28% das reservas conhecidas no globo (estimadas em 190 bilhes de
toneladas), o que equivale a mais do dobro das reservas do Peru, segundo
maior exportador mundial.
O interessante, no caso chileno, que o pas conta com todos os
requisitos para implementar uma poltica de restrio s exportaes
148

O Brasil e as restries s exportaes

e, assim, beneficiarse de uma melhora nos termos de troca: poder


de mercado graas elevada participao nas exportaes mundiais,
alta produo domstica e maiores reservas no mundo. Vale ressaltar
ainda que, como visto anteriormente, vasta proporo das restries
s exportaes se aplicam ao setor de minerao. Os objetivos
compreendem, como analisado acima, apoiar a indstria processadora,
aumentar a receita fiscal, diminuir a volatilidade e o impacto no cmbio,
proteger o meio ambiente e melhorar os termos de troca. No entanto, o
pas seguiu um caminho alternativo a essa poltica, optando pela criao
de um fundo anticclico, alimentado com o imposto incidente sobre a
produo de certos minrios, cuja renda , posteriormente, revertida
para a populao. Esta foi a forma encontrada para o pas se beneficiar
da riqueza criada com as exportaes do setor mineral e promover seu
crescimento econmico.
Antes de descrever o funcionamento do fundo chileno, seria
oportuno tecer algumas consideraes sobre a teoria da maldio dos
recursos naturais ou doena holandesa, como conhecida. De forma
resumida (pois no caberia extenso debate sobre a matria no presente
estudo), a teoria levanta a hiptese de que o aumento repentino do
valor das exportaes de recursos naturais produziria uma valorizao
do cmbio, o que prejudicaria, por sua vez, as vendas externas de
outros produtos, de maior valor agregado, alm de tornar mais difcil
a concorrncia desses bens no prprio mercado domstico, devido ao
barateamento das importaes. Em paralelo, os fatores produtivos
domsticos, como mo de obra e capital, seriam desviados para o setor
extrativista (mais rentvel), causando um aumento em seus custos e
onerando, dessa forma, os setores da economia concorrentes. Assim,
o setor de extrao de recursos naturais acabaria ganhando excessiva
proeminncia na economia, em detrimento de outros setores, em
particular o manufatureiro, levando a uma desindustrializao da
mesma.

149

Andra Saldanha da Gama Watson

H extensa literatura sobre o tema. A autora Jane Korenik refere


se, em especial, a um estudo de Humphreys, Sachs e Stiglitz de 2007
(Escaping the Resource Curse da Universidade de Columbia, Nova York),
o qual conclui que, em um universo de 52 pases cuja economia se
apoia sobre as exportaes de recursos naturais, houve crescimento
menor da participao das exportaes de manufaturados no total
exportado do que nos pases pobres em recursos naturais. Korenik, por
outro lado, inclinase por outra teoria que confere importncia maior
fortaleza das instituies no pas e ao desenho e implementao de
polticas especficas, voltadas para a correo de eventuais desequilbrios
decorrentes da valorizao dos recursos naturais. Instrumentos de
polticas pblicas slidos, tais como sistemas tributrios eficientes,
permitiriam, em sua opinio, ao estado capturar parte significativa
da renda extra auferida com as exportaes desses bens e distribulo
populao. Muitas vezes, o recurso taxao s exportaes ocorre
devido debilidade do sistema tributrio local. H que se acrescentar
tambm que problemas econmicos internos, como deficit pblico e
taxas de juros elevadas, agravam o problema da valorizao da moeda.
A autora lembra, ainda, que, ao longo da Histria, pases hoje
desenvolvidos, como EUA, Austrlia, Canad, Finlndia e Noruega,
apoiaramse nas exportaes de recursos naturais para promover
seu desenvolvimento. Alis, EUA, Austrlia e Canad so, at hoje,
importantes exportadores de produtos agropecurios, sem que sua
indstria seja afetada por causa disso. Ambos defensores e crticos da
hiptese da maldio dos recursos naturais, contudo, concordam em
que o contexto polticoeconmico do pas, onde so extrados esses recursos, revelase um fator crucial para determinar o tipo de desenvolvimento
que ocorrer. Por essa razo, frisa a importncia de instituies fortes
(com sistema de arrecadao fiscal eficaz e estruturado), controle pela
sociedade do montante arrecadado, transparncia, prestao de contas
(accountability), investimento em educao, polticas para diversificar a
economia, estabilidade de preos e prticas democrticas.
150

O Brasil e as restries s exportaes

O Chile entraria nesse debate como um pas a ilustrar a teoria de


que os recursos naturais no seriam necessariamente uma maldio.
O pas, como se v a seguir, tampouco precisa recorrer s restries s
exportaes ou impostos para assegurar os benefcios auferidos com
as exportaes de cobre. Alm disso, o pas atrai FDI, em proporo de
6 a 7% do PIB, patamar acima da mdia dos pases da OCDE e muito
superior mdia dos pases latinoamericanos. Segundo Korenik, por
essa razo, o sistema chileno se afigura o melhor exemplo para pases
em situao similar. Abaixo, vse a poltica implementada pelo pas.
O Chile aplica um sistema de tributao sobre a explorao dos
recursos minerais, que constitui a principal fonte de ingresso do governo.
O nvel apropriado de tributao essencial para que o governo receba
uma parte equitativa dos lucros auferidos com o setor minerador, atraia
investimentos e incentive a produo de forma sustentvel. Se o setor
tributado em excesso, o investimento e a produo decrescem. Se, ao
contrrio, no tributado o suficiente, o governo deixa de arrecadar
uma parte importante do que caberia sociedade. Logo, situar o nvel de
tributao em um patamar confortvel para todas as partes e de forma
mais ou menos compatvel com o que praticado no resto do mundo
(j que muitas firmas so internacionais e comparam custos) crucial.
A atividade da minerao caracterizase por custos elevados de
entrada e por um longo perodo de tempo antes de auferir lucros, que
pode levar vrios anos. Grande parte do investimento ocorre antes do
incio do processo de produo. Por essa razo, o marco jurdico tornase
essencial no negcio minerador. Se, aps muitos anos de preparao
para a explorao do minrio, o regime tributrio muda, o investidor
nada pode fazer, dadas as somas volumosas j investidas. H vrios
tipos de tributos: i) sobre a renda (income tax); ii) royalties (pagamento
realizado pelo uso de propriedade do estado ou extrao de recursos no
renovveis); iii) taxa sobre o uso da terra (por hectare, normalmente);
iv) pagamento de dividendos sobre os lucros; v) taxas de importao

151

Andra Saldanha da Gama Watson

sobre maquinrio adquirido pelas companhias mineradoras; e vi)


impostos sobre as exportaes.
O sistema de tributao chileno engloba quatro categorias:
Imposto sobre os lucros da Codelco (empresa estatal de cobre);
Imposto sobre o rendimento das empresas privadas de
minerao;
Uma taxa de minerao instituda em 2006;
Um imposto sobre as exportaes de cobre pela Codelco para
uso do Ministrio de Defesa.
A Codelco uma empresa estatal que financia uma parte substancial do oramento do governo chileno. Alm de um imposto sobre os
lucros e a taxa de minerao descritos acima por todos, a Codelco
est sujeita a uma taxa adicional de 40% sobre os lucros e de 10%
sobre as exportaes. Por fim, a Codelco paga dividendos ao governo,
normalmente em torno de 100% dos lucros. Os pesados encargos pagos
pela empresa estatal so parcialmente compensados por facilidades no
financiamento pelo governo (juros subsidiados) e captao financeira
externa.
Os impostos aplicados s empresas privadas e nacionais que
operam no Chile foram aumentados para 20%, em 2011, de um patamar
de 17% em 2010, em funo da ocorrncia do terremoto naquele ano.
anual e incide sobre o lucro aps pagamento da taxa especfica de
minerao. Um imposto adicional de 35% pago sobre os dividendos
distribudos ou remetidos ao exterior. No entanto, pode ser deduzvel
na forma de crdito sob determinadas condies. O sistema tributrio
no Chile prev deduo proporcional depreciao do capital, s perdas
da empresa e ao pagamento de juros. Como o setor minerador capital
intensivo, a deduo em virtude da depreciao das mquinas pode ser
expressiva. J a deduo sobre o pagamento de juros constitui incentivo
152

O Brasil e as restries s exportaes

para a empresa tomar financiamento. O imposto sobre a minerao foi


institudo em 2006 e aplicase a produtos minerais a base de materiais
metlicos e no metlicos. Antes desse ano, havia uma taxa especfica
ou royalty sobre os produtos do setor. Hoje o imposto progressivo e
pago sobre o lucro ou rendimento operacional (operating income).
Ele varia entre 0 e 14%, dependendo do lucro obtido pela empresa.
As pequenas empresas, definidas segundo critrios especficos baseados
nas tonelagens produzidas, no pagam o imposto. A partir de uma
produo de 12 mil toneladas, o imposto varia entre 0,5 e 4,5% at 50
mil toneladas. A partir desse volume, as empresas passam a pagar um
imposto de 5% se seus lucros operacionais (operating margins) forem
menores ou iguais a 35%. Empresas com lucros operacionais acima de
85% pagam o imposto mximo, ou seja, 14%.
Por fim, o imposto de 10% sobre as exportaes da Codelco tem por
objetivo financiar o Ministrio da Defesa, de acordo com a ley Reservada
del Cobre. Oriunda da poca da ditadura, a lei tem sido questionada em
tempos recentes e encontrase em discusso no Congresso. Os recursos
provenientes do imposto so depositados em trs contas separadas
no Banco Central chileno para uso das trs armas: exrcito, marinha e
fora area.
Para fins de comparao com outros pases, o imposto sobre a
minerao, no Chile, para as dez maiores empresas estimado em
31% (varia usualmente entre 25 e 35% sobre os lucros). No Mxico o
imposto de 36% e no Peru, de 30% mais os royalties sobre a atividade
de explorao. Por outro lado, algumas empresas ponderam que essas
supostas vantagens so na prtica anuladas pelos altos custos para
exercer a atividade mineradora no Chile, como custos de energia elevados, declnio do grau de pureza do minrio, mo de obra cara e necessidade
de dessalinizao da gua. Algumas destas empresas afirmam que o
Chile o pas mais caro para extrair cobre, atrs apenas do Brasil.
Os custos de produzir no Chile so mais baixos, porm, que na Amrica
do Norte, Europa, Oceania ou frica.
153

Andra Saldanha da Gama Watson

Os benefcios de se contar com um sistema impositivo progressivo


que os impostos acompanham os lucros das empresas. Quando estes
so altos (85% do faturamento total), o imposto sobe para 14%. No caso
oposto, o imposto diminui. progressivo tambm, pois no se aplica s
empresas pequenas, cujos custos normalmente so mais altos. Vale frisar
que o setor minerador contribui significativamente para o oramento
governamental. Em 2010, representou 21% de toda a arrecadao, do
qual a Codelco contribuiu com 13,1%. Em 2011, o setor foi responsvel,
ainda, por 17% do PIB chileno.
Um ponto repisado por Korinek, em seu estudo, referese
administrao e, em ltima instncia, ao uso dos recursos levantados
com os impostos sobre a minerao. O caso do Chile emblemtico,
segundo ela, pois o mecanismo criado logra equacionar o desafio da
volatilidade dos preos do cobre, ao mesmo tempo em que distribui
os recursos populao em compasso com esse movimento cclico
dos preos. Como se sabe, a volatilidade dos preos da commodity
significa que, em tempos de preos elevados, a receita fiscal aumenta
proporcionalmente. Alternativamente, quando os preos caem, a receita
do governo acompanha esse movimento. Essas oscilaes bruscas
podem causar impacto desestabilizador sobre a economia, em virtude
do aumento do consumo e despesa governamental em poca de bonana,
em contraste com o baixo consumo, alto desemprego e, eventualmente,
instabilidade poltica, nos momentos de baixos preos internacionais.
A imprevisibilidade criada prejudica o bom funcionamento da economia
e finanas pblicas. Alm disso, a volatilidade dos preos acaba afetando
o cmbio devido valorizao das exportaes, sobretudo em pases que
dependem muito do comrcio exterior, como o Chile.
Para enfrentar o desafio de gastos em excesso em pocas de
bonana, o Chile criou um fundo estabilizador, de modo a equilibrar a
receita fiscal presente e futura. Conforme analisado por Humphreys,

154

O Brasil e as restries s exportaes

Sachs e Stiglitz38, para que o fundo funcione, necessrio que o governo


exera disciplina e no dilapide os recursos levantados durante a poca de
receitas fiscais elevadas: Incentives need to be built in so that political
leaders are not tempted to raid them (Ibid., p. 325).
Outro desafio consiste em lidar com o problema da doena
holandesa, conforme visto acima. A valorizao do cmbio gerada em
funo do aumento das exportaes de cobre prejudica os setores no
relacionados com a atividade mineradora, afetando essas atividades
no mercado domstico e exportador. Quando os preos internacionais
do cobre caem e, consequentemente, o cmbio se desvaloriza, muitos
desses setores j no sobreviveram para aproveitar o melhor momento
econmico. Ocorre ento uma concentrao da atividade econmica e
das exportaes em poucos setores.
H algumas maneiras de tratar de equacionar o problema.
Uma delas seria investir em setores mais debilitados da economia,
incentivando setores exportadores alternativos. Esses investimentos,
contudo, podem ter o efeito no desejado de valorizar ainda mais a
moeda nacional. Outra forma de enfrentar o problema da valorizao do
cmbio consistiria em investir os recursos arrecadados no exterior, em
moeda estrangeira e utilizlos na medida das necessidades do governo,
de forma contracclica. Korinek frisa muito a importncia de se buscar
transparncia no uso e distribuio da receita fiscal, particularmente
em situaes de receitas fiscais volumosas.
Em 2006, o Congresso do Chile aprovou a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), com o propsito de perseguir maior disciplina nessa rea.
Na esteira da LRF, foram criados o Fundo de Penso Reserva (FPR)
para tratar da aposentadoria da populao, e o Fundo de Estabilizao
Econmica e Social (FEES), substituindo o anterior Fundo de
Estabilizao do Cobre. Foram introduzidos, ainda, mecanismos
especficos para capitalizar o Banco Central. O Ministrio de Finanas
38

Humphreys, M., J. Sachs e J.E. Stiglitz, lanaram a ideia do fundo na obra Escaping the Resource Curse. Nova York:
Columbia University Press, 2007.

155

Andra Saldanha da Gama Watson

passou a ter a responsabilidade de regular o investimento dos recursos


fiscais e ao Banco Central foi delegada a tarefa de administrar o capital.
O governo, assessorado por um grupo independente de vinte
peritos da academia e do setor privado, calcula a regra de equilbrio
estrutural (Korinek, 2013, p.31), com base na estimativa dos recursos
a serem arrecadados com as exportaes de cobre e molibdnio
(subproduto do cobre), a preos projetados em dez anos. Tratase
de uma medida da receita fiscal, tomando por base o impacto cclico de
duas variveis: o nvel da atividade econmica e os preos do cobre e
do molibdnio. Essa regra de equilbrio reflete os resultados financeiros
que o governo poderia vir a ter em um determinado ano, tomando as
projees de crescimento para o PIB do pas e a trajetria de longo
prazo para os preos do cobre e subprodutos. Basicamente, a metodolo
gia consiste em economizar em tempos de recursos abundantes (preos
altos no mercado internacional) e gastar, em pocas mais difceis
(preos mais baixos).
Os recursos fiscais levantados so distribudos para os diferentes
fundos criados (FEES ou FPR), de acordo com o superavit fiscal disponvel
para aquele ano. Se este de 0,5% ou menos, os recursos so destinados
ao FPR. Entre 0,5 e 1%, servem para capitalizar o Banco Central do
Chile. Desde 2012, montantes acima de 0,5% so depositados no
FEES. Em maro de 2007, o FEES contava com uma contribuio inicial
de US$ 2,58 bilhes (proveniente, em sua maioria, do antigo Fundo de
Estabilizao do Cobre). Em dezembro de 2012, o capital integralizado
pelo FEES alcanava US$ 15 bilhes. As contribuies totais para o
Fundo totalizaram US$ 21,2 bilhes e as retiradas do mesmo foram de
US$ 9,4 bilhes.
As retiradas de recursos do FEES, para cobrir deficits oramentrios,
em pocas de dificuldades fiscais, requerem aprovao no Congresso. Foi
o que ocorreu em 2009, para contra-arrestar os efeitos negativos da crise
financeira. Vale ressaltar que o Congresso aprova a sada de recursos
do FEES, mas o investimento dos fundos soberanos no exterior feito
156

O Brasil e as restries s exportaes

pelo Banco Central. Outro detalhe interessante, sobretudo quando


comparado discusso em curso no Congresso brasileiro a respeito
do novo Cdigo da Minerao, referese distribuio dos recursos
por jurisdies no Chile. No h previso de que uma percentagem
seja alocada aos municpios ou governos regionais, menos ainda
especificamente queles que sofrem os efeitos da atividade mineradora
onde esto situadas as jazidas.
O sistema chileno de contar com um fundo estabilizador que
cumpre o papel de administrar os recursos provenientes da atividade
mineradora, contra-arrestando a volatilidade intrnseca dos preos
internacionais e os desequilbrios cambiais, tem merecido elogios da
comunidade internacional, sobretudo no mundo desenvolvido. O FMI
afirmou, em 2008, que with macroeconomic stabilization its primary
objective, the ESSF (FEES, em portugus) should be in a position to
finance government expenditure even under a sharp decline in revenues
(FMI, 2008). Adicionalmente, a reduo dos gastos, em anos de bonana,
contribui para frear a valorizao do peso, j que os recursos fiscais
extra so depositados em fundos denominados em moeda estrangeira
no exterior, o que ajuda a conter a presso altista do peso.
Vale assinalar, guisa de concluso desta parte do trabalho, que
o sistema de administrao dos recursos provenientes das exportaes
de matriasprimas idealizado no Chile possivelmente deve seu xito s
peculiaridades do pas: relativamente pequeno, de economia aberta e
caracterizado como primrioexportador (sem preocupao de proteger
determinadas indstrias). As instituies fortes, inseridas em regime
democrtico h mais de vinte anos, combinado com grande estabilidade
macroeconmica fazem do pas um centro de atrao de FDI, o que tem
contribudo para certa diversificao de sua economia no setor financeiro.
Alm disso, o Chile temse beneficiado de superavits comerciais todos os
anos, nos ltimos dez anos, graas ao setor minerador que representa
60% das exportaes totais do pas. Talvez, por todas essas razes

157

Andra Saldanha da Gama Watson

combinadas, o recurso s restries s exportaes no se revelou nem


til, nem necessrio.
4.8. Austrlia
Segundo artigo de Jos Tavares de Arajo Jr., Sandra Rios e Julia
C. Fontes (Restries s exportaes em setores intensivos em recursos
naturais, RBCE, n. 114, 2013), a Austrlia implantou, em julho de 2012,
o Mineral Resource Rent Tax (MRRT), que estabelece uma alquota anual
de 22,5% sobre os lucros da minerao de ferro e carvo. A taxa ser
cobrada com base nos rendimentos de cada mina em operao no pas.
A medida, aprovada aps intenso debate na Cmara dos Deputados
em 2011, enfrentou forte oposio das companhias mineradoras
australianas e teve como centro dos debates o equilbrio entre equidade
e eficincia do regime tributrio no pas.
A polmica remonta a 1991, quando a Productivity Commission
(PC), antes chamada de Industry Commission, realizou estudo abrangente
sobre o setor de minerao na Austrlia, com especial ateno ao regime
tributrio vigente no pas naquela poca (royalties sobre quantidades
extradas). O estudo mostrou que o regime anterior gerava decises
econmicas ineficientes, particularmente nos momentos de preos
elevados. O crescimento exponencial dos preos do minrio de ferro
no mercado internacional (aumento de 700% entre 2004 e 2011)
tornou urgente a reforma da lei anterior. Para o governo australiano,
os lucros extraordinrios do setor deveriam ser compartilhados com a
sociedade, a quem pertencem, por direito constitucional, os recursos
minerais do pas. Assim, o regime tributrio deveria assegurar, a um s
tempo, ganhos adequados para as empresas mineradoras e benefcios
fiscais justos, decorrentes da renda extra gerada pela atividade e que

158

O Brasil e as restries s exportaes

reverteriam para a populao em geral39. Tratavase no de um imposto,


e, sim, de um royalty pelo direito de explorar um bem pblico.
A exemplo de outras economias exportadoras de produtos
primrios, a australiana teve que enfrentar a tendncia apreciao
da taxa de cmbio durante a ltima dcada, com todos os problemas
decorrentes da chamada doena holandesa. Importa lembrar que o
setor de minerao representa cerca de 10% do PIB australiano, mais da
metade das exportaes e 20% da formao bruta de capital fixo (Ibid.,
p. 46). Essa discusso tambm esteve presente em outros pases, como
frica do Sul, Canad e Chile.
No Brasil, como visto no ltimo captulo, o tema foi retomado
em 2013, com a submisso do projeto de lei sobre o novo cdigo
de minerao. Na Austrlia, havia a preocupao de promover o
desenvolvimento da indstria domstica, sobretudo as Pequenas
e Mdias Empresas (PMEs), sem prejudicar os ganhos advindos da
apreciao cambial. semelhana do Chile, o governo australiano
poupou as PMEs, reduzindo a cobrana do MRRT.
Entre os regimes alternativos de tributao avaliados, o governo
australiano decidiu optar pela aplicao de royalties sobre a renda
econmica da minerao, que a diferena entre o faturamento das
mineradoras e o custo de oportunidade da minerao (gastos de
prospeco, explorao, transporte e comercializao do minrio, alm
da taxa de retorno normal sobre o capital empregado pela mineradora)
(Ibid., p. 48). Em outras palavras, a tributao passaria a incidir sobre
o lucro da empresa. O modelo anterior, tributao aplicada sobre as
quantidades em vez de valores, provocava distores, como aumento
dos preos e reduo dos volumes produzidos.

39

Segundo os autores, o governo australiano afirmava estar committed to ensuring that the Australian people receive
a better return on the profits made from extracting the resources which belong to the Australian community and
that our strong resource sector remains sustainable in the future. These are nonrenewable resources that can only
be extracted once. That is why it is important that the Australian community gets a fair return for them, to put
towards building a stronger economy and securing Australian living standards for the future. (Ibid., p. 45)

159

Andra Saldanha da Gama Watson

H de se reconhecer que mais simples cobrar royalties sobre


volumes do que sobre o faturamento de uma empresa, este mais difcil
de estabelecer. Os primeiros integram uma base estatstica, enquanto
os segundos tm que ser fornecidos por cada empresa individualmente.
O PC considerou, contudo, que essas eventuais dificuldades, sobretudo
de custo administrativo, seriam compensadas pelos ganhos de eficincia
propiciados pelo segundo tipo de royalty.
Outra dificuldade inerente aos royalties sobre a renda econmica
ou lucros determinar a alquota adequada. Esta no deve ser nem
muito baixa (sem benefcios concretos para a sociedade), nem muito
elevada, de modo a afugentar potenciais investidores. Tampouco deve
ser varivel, pois criaria forte imprevisibilidade para o setor privado. Para
contornar esse problema, o PC recomendou a criao de uma taxa sobre
a renda pura (purerent tax), chamada de taxa Brown em homenagem
ao autor da proposta em 1948. A taxa Brown uma espcie de Parceria
PblicoPrivada (PPP), na qual o governo detm uma participao da
ordem de 40 a 50% na empresa mineradora. Seria mais transparente
que a MRRT, incidente sobre a renda econmica, j que dispensa a
necessidade de se avaliar anualmente a rentabilidade de cada mina
(tarefa por vezes subjetiva). Alm disso, minimizaria os riscos pois,
na qualidade de scio, o governo no se inclinaria em mudar as regras
durante a fase de bonana. No entanto, a proposta da taxa Brown no
foi aceita.
Chama a ateno, no sistema australiano, a total ausncia
de uma discusso sobre restries s exportaes, instrumento de
poltica comercial vlido, mas que nunca foi cogitado na Austrlia. Para
o PC e tomando as concluses de Piermartini, o uso de restries s
exportaes, no caso de grandes pases exportadores de minrio e que
tm poder de mercado, como Brasil e Austrlia, produz trs efeitos:
i) reduz artificialmente o preo do minrio no mercado domstico;
ii) eleva o preo internacional; e iii) restringe o volume de comrcio.
Assim, para o PC, tratase de um tipo particular de imposto sobre
160

O Brasil e as restries s exportaes

quantidades produzidas, sendo, segundo esse raciocnio, desvantajoso


em relao taxa Brown e demais regimes de royalties incidentes sobre
a renda econmica.
Em concluso, o atual sistema de tributao australiano introduz
trs elementos de interesse: i) prope soluo inovadora para um
conflito distributivo existente h anos nos pases dotados de recursos
naturais abundantes; ii) procura evitar a ineficincia econmica (gerada,
muitas vezes, pelas distores criadas com o imposto) e a apropriao
privada indesejvel dos ganhos extraordinrios auferidos durante o
boom de commodities; e iii) trata de amenizar os efeitos negativos da
apreciao cambial, apoiando as PMEs e, dessa forma, adensando as
cadeias produtivas, com nfase no setor industrial.
Valeria, talvez, uma breve comparao do sistema australiano com
o Brasil. Aqui, os royalties cobrados so denominados de Compensao
Financeira pela Explorao dos Recursos Minerais (CFEM) que, no
caso de minrio de ferro, de 2% sobre o valor do faturamento lquido
da mineradora, obtido na ltima etapa do processo de beneficiamento
do minrio, antes de sua transformao industrial (Arajo et al., 2013,
p. 50). 12% da receita do CFEM alocada para a Unio, 23% para o
estado de origem do minrio e 65% para o municpio produtor.
Essa alquota inferior cobrada na Austrlia, principal competidor
do Brasil no minrio de ferro: a alquota no antigo regime era de 7,5%
sobre o faturamento bruto da mineradora na etapa final do processo de
beneficiamento do minrio. Considerandose que a diferena entre o
faturamento bruto e o lquido seja da ordem de 25%, isso significa que
a alquota do antigo regime australiano era cinco vezes mais elevada
do que a do CFEM.
Por outro lado, a participao do governo brasileiro na Vale,
principal mineradora do pas, no equivale a uma taxa Brown, pois,
diferentemente da proposta na Austrlia, o governo interfere na
direo da empresa por deter o controle de 40% do capital votante. No
entanto, esse controle acionrio subdividido entre 7% para o Governo
161

Andra Saldanha da Gama Watson

Federal e os demais 33% esto distribudos entre o Banco Nacional de


Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e os fundos de penso
de rgos estatais, como Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal
e Banco Central. Para que essa participao do governo brasileiro se
tornasse uma taxa Brown efetiva, seria necessrio que todas as aes
fossem convertidas em preferenciais e transferidas para a Unio e
seus lucros distribudos segundo os critrios do CFEM. Outra opo,
para o Brasil, seria a transformao do CFEM em um royalty similar ao
MRRT. A discusso atual no Congresso deixa entrever as dificuldades
que adviriam de semelhante proposta.

162

Captulo 5

O caso especfico da China e as disputas


comerciais na OMC

A China merece um captulo em separado por vrias razes. Trata


se de um grande pas, de economia diversa, principal parceiro comercial
do Brasil desde 2013, importador de grande parte das commodities
exportadas pelo pas (como soja e minrio de ferro) e supridor destacado
de produtos industriais para empresas brasileiras, membro recente
da OMC e importante produtor de matriasprimas, agrcolas e no
renovveis, como certos minrios. Alm desses fatores, implementa
poltica comercial de controle das exportaes, aplicando vrios tipos
de restries s mesmas, como quotas, proibies, licenas e impostos.
Algumas delas, alis, foram objeto de soluo de controvrsia na OMC,
como o caso sobre raw materials e o que est em curso, sobre terras-raras. O Brasil foi a terceira parte nas duas disputas, o que analisado
adiante. Assim, o captulo se divide em quatro partes: i) aspectos gerais
da economia e comrcio do pas asitico e sua poltica de aplicao de
restries s exportaes; ii) descrio geral do Protocolo de Acesso
da China OMC (considerado OMC+); iii) o caso de disputa comercial
sobre matriasprimas; e iv) o caso de disputa comercial sobre terras-raras.

163

Andra Saldanha da Gama Watson

5.1. Aspectos gerais da economia e comrcio e a poltica chinesa de


aplicao de restries s exportaes
A China tornouse um dos maiores exportadores mundiais nos
ltimos anos, ganhando forte presena no mercado mundial, sobretudo
no setor de manufaturas. Suas exportaes aumentaram 17% por ano,
nas ltimas duas dcadas (Banco Mundial, 2013, p. 379). Sua participao
no comrcio de produtos industriais dobrou nos ltimos vinte anos.
O pas responsvel por 35% das importaes de manufaturas no Japo,
30% na Unio Europeia e cerca de 25% nos EUA e mantm, com estes
e outros pases, um confortvel superavit comercial.
Os pases do Sudeste asitico passaram a integrar uma rede chinesa
de produo industrial, pela qual fornecem peas e equipamentos
para serem montadas na China e reexportados para terceiros pases.
A participao dessas exportaes para a China aumentou de 10%, nos
anos 1990, para 50% em 2010 (Ibid., p. 381). A venda de produtos finais
dos pases vizinhos ao gigante chins, por outro lado, mantevese no
mesmo patamar de 1/3 do total exportado para a China.
Segundo o estudo do Banco Mundial, o superavit industrial da
China tender a declinar no tempo, uma vez que a economia do pas
asitico se deslocar, gradativamente, para o setor de servios em
resposta s demandas dos consumidores domsticos. Essa mudana
levar a um aumento das importaes de produtos manufaturados.
Por ora, a China continuar a depender fortemente das exportaes, as
quais enfrentam barreiras protecionistas em muitos mercados. A China
foi objeto de 15% de todas as investigaes de antidumping iniciadas
por dez pases responsveis por 80% de todas as novas investigaes,
durante o perodo 19952001, sendo que, neste lapso de tempo, o pas
asitico representava apenas 4% das importaes desses pases.
Aps a acesso da China OMC, as prticas discriminatrias
recrudesceram. Os pases em desenvolvimento passaram a aplicar
mais direitos antidumping contra Pequim (de 19%, em 2002, para
34%, em 2009, do total de investigaes). Os nmeros anlogos
164

O Brasil e as restries s exportaes

para os pases desenvolvidos foram 11 e 24%, respectivamente. Vale


lembrar que o recurso a esse tipo de prtica protecionista, da forma
como implementada, no ser mais possvel a partir de 2016, quando
a China passa a ser reconhecida como economia de mercado, segundo
os compromissos negociados em seu Protocolo de Acesso. Porm, as
salvaguardas especficas por produto, previstas para durar de forma
transitria ao amparo do mesmo instrumento legal, expiraram em 2013.
Logo, de se prever que as tenses comerciais s aumentaro no curto/
mdio prazo.
As exportaes chinesas devem crescer a uma taxa mdia de 6%
ao ano, entre 2010 e 2030, ritmo mais moderado do que nas ltimas
duas dcadas, mas ainda assim significativo e emblemtico da fora de
penetrao dos produtos chineses nos mercados mundiais. A China
tentar contra-arrestar as ameaas protecionistas, buscando uma maior
integrao com pases da regio e apoiando as negociaes multilaterais
de comrcio. Logo, de interesse de Pequim buscar baixar as tarifas
elevadas em muitos dos destinos de suas exportaes.
Se a China superavitria em produtos industrializados, ela
deficitria em matriasprimas, tendo que importar grande parte de
seu consumo. Uma das preocupaes de Pequim tem a ver com o acesso
a commodities necessrias para a atividade econmica no pas e para
alimentar sua numerosa populao. Alimentos, combustveis e minrios
constituem alvos frequentes da estratgia chinesa de buscar, no exterior,
os produtos de que necessita. A China temse tornado cada vez mais
dependente das importaes de alimentos, por exemplo. Em 2009, o pas
era responsvel por 54% das compras mundiais de soja, sendo que 98%
provinham de apenas trs pases: EUA, Brasil e Argentina (Ibid., p. 384).
H toda uma discusso, nos organismos multilaterais, como a FAO
e o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD),
a respeito da futura escassez de alimentos no mundo. O estudo da FAO
World Agriculture Towards 2030/2050, de junho de 2012, afirma que
qualquer projeo ter algum grau de incerteza. Tomando variveis como
165

Andra Saldanha da Gama Watson

populao mundial, renda, mudanas nas dietas das pessoas, pobreza


e subnutrio, maior demanda nos pases emergentes, mudanas
climticas, disponibilidade de terra arvel (fronteira agrcola no mundo),
disponibilidade de gua, utilizao da terra para biocombustveis e
descoberta de novas tecnologias agrcolas, a FAO recomenda cautela
com relao s previses catastrofistas. Afirma haver ainda muita
disponibilidade de terra e que a populao mundial chegar, perto
de 2050, a um patamar decrescente em funo do envelhecimento da
populao. A produo de alimentos, em ltima instncia, depender do
manejo de recursos escassos como a gua e do aumento da produtividade
no campo. Os fatores climticos atrapalham, segundo a Organizao,
mas no a ponto de comprometer o abastecimento mundial de alimentos.
Essa digresso se justificou a propsito das preocupaes de um
grande pas, como a China, com o abastecimento de alimentos para sua
populao. Segundo o Banco Mundial, no estudo em tela, a escassez de
alimentos prolongada dever ser localizada em algumas regies, sem
afetar o globo como um todo. No entanto, podero ocorrer declnios
sbitos na produo de certas commodities, os quais, se acompanhados de
um aumento expressivo da demanda, podem levar elevao acentuada
dos preos, com efeitos sobre a volatilidade. O recurso s restries s
exportaes acabar sendo inevitvel em alguns pases que j fazem
uso dessa poltica. Para o BIRD, a restrio s exportaes prejudica os
pases mais pobres, sobretudo os importadores lquidos de alimentos.
Controles de exportao comprometeriam, assim, a segurana alimentar.
O Banco chega a propor ser do interesse da China buscar promover
regras multilaterais mais estritas na matria, de forma a garantir sua
segurana alimentar40. No deixa de chamar a ateno o fato de que a
40

Na pgina 384, assevera: To insure continued access to critical pressing foodstuffs, the government (chins, N.A.)
should consider pressing for a multilateral approach to dealing with temporary shortages. This approach could
involve a requirement that countries justify how export restrictions would relieve critical domestic shortages
and include a provision for consultations between importing and exporting countries at times of scarcity. While
governments are unlikely to forgo trade restrictions in the face of sharp increases in prices that endanger the
welfare of their populations, ensuring that such measures are undertaken only when essential would provide
greater assurance to importers that they can rely on the world trading system, rather than bilateral deals, to ensure
food supply at times of scarcity.

166

O Brasil e as restries s exportaes

China , a um s tempo, importante importador e exportador mundial


de commodities, inclusive de alimentos. Sua posio singular na medida
em que, por um lado, no lhe interessaria ter seu acesso a alimentos ou
minrios reduzido por restries s exportaes aplicadas por outros
pases, mas, por outro, pratica estrito controle de suas prprias vendas
ao exterior, quando de sua convenincia. Prova dessa poltica so as
duas disputas comerciais na OMC, em que o pas tratou de enfrentar os
EUA e a Unio Europeia, no tabuleiro multilateral, mesmo sabendo da
fragilidade dos argumentos jurdicos, como se v a seguir. uma posio
ambgua, que mereceria maior reflexo. Mas nada leva a pensar que a
China seguir as recomendaes do Banco Mundial.
A exemplo dos alimentos, a participao chinesa na produo de
matriasprimas, sobretudo minerais e metais, substantiva. A China
um grande produtor de vrios metais, essenciais para a produo
industrial de eletrnicos, e conta com vastas reservas de petrleo.
No entanto, o rpido crescimento econmico chins, sobretudo em
setores que utilizam essas matriasprimas, contribui para o aumento
de sua demanda no mercado mundial. Para citar alguns nmeros, o pas
asitico responde por mais de um quarto das importaes da maioria
dos principais materiais base de metal e um grande consumidor de
energia. A ttulo de ilustrao, em 2009, a China foi responsvel por
metade da produo mundial de carvo a base de coque, mas, ainda
assim, representou 17% das importaes mundiais do produto. O pas
tambm respondeu, nesse ano, por 15% da produo global de minrio
de ferro, mas consumiu mais da metade dessa produo global e se
encarregou de 2/3 das importaes mundiais (Banco Mundial, 2013,
p. 385).
A poltica comercial da China tem, portanto, se voltado para buscar
estratgias claras de abastecimento desses produtos e, conforme o caso,
de manuteno das matriasprimas necessrias em territrio nacional.
Por essa razo, o governo temse valido, em alguns setores, do recurso
s restries s exportaes, de limites para a explorao em minerao
167

Andra Saldanha da Gama Watson

por parte de companhias estrangeiras, do investimento em produo


de commodities em outros pases, de contratos bilaterais de longo prazo
com pases supridores desses bens e emprstimos generosos a pases
detentores de matriasprimas.
A demanda crescente da China por matriasprimas e os esforos
sem medida empreendidos pelo pas para assegurar fontes seguras
de abastecimento tm causado srias preocupaes entre os pases
importadores desses bens, em particular os mais ricos. A estratgia
chinesa vista como uma forma de monopolizar esse acesso, com
prejuzo para o comrcio global. Segundo o estudo do Banco Mundial
citado, se essa poltica conduzisse a um aumento da produo mundial
dessas matriasprimas, no haveria questionamento. Contudo, ela
vista como uma estratgia de segmentao do mercado global de
commodities, em que certos mercados estariam sendo alocados com
prioridade para o comprador chins, engessando o mercado global
de matriasprimas. O Banco prope, para enquadrarse na linha de
pensamento neoliberal, que os mercados globais se orientem pela
demanda e oferta, sem interveno estatal. Tratase, em linhas gerais,
dos argumentos defendidos por EUA e Unio Europeia nos panels da
OMC envolvendo a China.
A produo de certas matriasprimas, com destaque para os
metais e minerais utilizados na cadeia de produo de eletrnicos e
outros produtos sofisticados, valeria um comentrio parte, com vistas
a melhor compreender o temor de muitos pases desenvolvidos com
relao poltica chinesa de conter suas exportaes. Esses produtos
esto geograficamente concentrados em poucos pases, so utilizados
na produo de bens de alta tecnologia em setores estratgicos e, no
estgio atual tecnolgico, no contam com muitos substitutos.
o caso, por exemplo, de molibdnio, ltio (usado em baterias),
cromita e terras-raras. So utilizados na produo de automveis,
semicondutores, celulares, tecnologias ambientais, entre outros.
A indstria de semicondutores est hoje dominada pelos asiticos
168

O Brasil e as restries s exportaes

China, Taiwan, Coreia do Sul e Japo, alm dos EUA. Tratase de um


insumo central, ainda, no desenvolvimento de outros setores, criando
fortes externalidades. A indstria automobilstica, forte em pases como
o Brasil, Japo, EUA, Unio Europeia, ndia, se vale do uso de alguns
desses metais.
Em muitos desses metais e minerais, os dez principais pases
produtores respondem por mais da metade da produo mundial (OCDE,
2010, p. 107). Em alguns materiais, a vasta maioria da produo est
localizada em apenas trs regies mineradoras. o caso de terras-raras41,
cuja 99,7% da produo mundial se d em trs pases (China 96,99%,
ndia 2,18% e Brasil 0,53%). Antimnio tambm produzido
majoritariamente na China (91,19%), seguido por Bolvia (2,13%) e
frica do Sul (1,82%). Glio e germnio tambm tm vasta maioria da
produo na China (83 e 79%, respectivamente). Em alguns casos, a
produo to concentrada que s ocorre em um nico pas. o caso
da China com relao a terras-raras, antimnio, tungstnio, indium,
silicon, glio e germnio.
De acordo com informao da OCDE, a China aplicou um imposto
de 10% sobre a exportao de concentrados de molibdnio e de 15%
sobre as vendas de p de molibdnio, em janeiro de 2007 (OCDE, 2010,
p. 111). Em 2008, o primeiro imposto subiu para 15% e um sistema
complexo de licenciamento para autorizar as exportaes foi colocado
em vigor. Em 2007, a China implementou uma quota de exportao
para molibdnio, alegando motivos de proteo ambiental (resduo
da indstria de minerao e excessivo uso de energia para processar
os produtos da indstria de extrao). O pas detm 44% das reservas
conhecidas do metal e responsvel por 28% da produo mundial.

41

Segundo os autores do estudo Export Restrictions on Strategic Raw Materials and Their Impact on Trade and Global
Supply, Jane Korinek e Jeonghoi Kim, as terras-raras no so terras, nem raras e se referem a um conjunto de
17 metais quimicamente semelhantes aos 15 elementos conhecidos como lanthanides, yttrium e scandium. Esses
metais de terras-Raras so de interesse devido particularidade de suas propriedades qumicas, magnticas e
fluorescentes.

169

Andra Saldanha da Gama Watson

Outro metal importante o cromita, usado na metalurgia, na


produo de ao inoxidvel. As minas de cromita pertencem usualmente
aos processadores de cromita ferroso. Cerca de 30% do cromita produzido no mundo consumido fora dos pases produtores. A China , de
longe, o maior importador do metal, responsvel por 70% das importaes
mundiais, que totalizaram 9,6 milhes de toneladas mtricas em 2008.
Embora importe cromita, a China grande produtor de ferrocromita,
um subproduto do metal puro, com participao de 19% na produo
mundial do produto com maior valor agregado (OCDE, 2010, p. 113).
Em maro de 2007, a ndia aplicou um imposto de 2.000
rpias/tonelada sobre as exportaes de cromita, com o objetivo de
melhor abastecer seu mercado domstico e ajudar a indstria nativa
processadora. Ainda assim, como o preo aos produtores de cromita
ferroso indianos continuava elevado, o governo subiu o imposto para
3.000 rpias/tonelada em abril de 2008. A ndia o segundo maior
exportador mundial de cromita, com participao de 22,5% do total
exportado globalmente. Como resultado da medida, as exportaes
de cromita indiano decresceram de 1,4 milho de toneladas em 2006
para 550 mil toneladas em 2008. A maioria era exportada para a China.
Para compensar essa perda, a China passou a comprar de outros
fornecedores, como a frica do Sul. As importaes do pas africano
aumentaram 200%, de 868 mil toneladas em 2006 para 2,6 milhes de
toneladas em 2008. Esse aumento sbito das exportaes sulafricanas
de cromita foram motivo de preocupao em Pretria, cujo governo
cogitou aplicar impostos sobre as exportaes do metal. O motivo se
devia indstria processadora de ferrocromita, concorrente do mesmo setor na China. A frica do Sul preferia exportar um bem com maior
valor agregado, o ferrocromita.
Do lado indiano, segundo o estudo da OCDE, a aplicao do
imposto no trouxe consequncias prticas para o pas em termos de
aumento da produo domstica de cromita e ferrocromita. Logo, o
imposto no levou a um aumento da produo de bens com maior valor
170

O Brasil e as restries s exportaes

agregado, objetivo da poltica do governo, e, sim, a apenas um desvio


da exportao de cromita para o mercado domstico. O exemplo em
tela, contudo, permite a concluso de que a aplicao de restries s
exportaes em um pas pode levar a medidas semelhantes em outros
pases, causando um efeito multiplicador indesejvel. Tratase de um
exemplo raro de oposio de interesses entre dois grandes pases em
desenvolvimento, que perseguem poltica ativa de aplicao de restries
s exportaes. No parece ter havido queixa por parte da China em
relao poltica de controle exportador indiana.
Por fim, as terras-raras representaram um negcio da ordem de
US$ 1,25 bilho em 2008 (OCDE, 2010, p. 117). Constituem um insumo
crtico de vrios bens de alta tecnologia que entram na fabricao de
veculos hbridos, telefones celulares, computadores, televisores e
lmpadas de baixo custo energtico. Embora as terras-raras tenham um
valor unitrio elevado, so usadas em diminutas propores, impactando
minimamente no valor do produto final. Como visto acima, as principais
reservas situamse na China (27 milhes de toneladas) e equivalem a
30% das reservas mundiais. No entanto, a China o principal exportador
mundial suprindo 95% da demanda global do produto e consumindo
60% da oferta global.
Entretanto, o governo chins j indicou que suas reservas so
finitas e, caso a explorao no seja controlada, poderia levar sua
exausto em vinte, trinta anos. Eventuais potenciais concorrentes,
como ndia, Rssia e Austrlia enfrentam dificuldades para produzir,
como falta de tecnologia/expertise, especificidade do metal, ausncia
de infraestrutura industrial e altos custos para entrar no negcio.
O governo chins j reconheceu que, como as reservas so finitas, o
produto ser explorado em benefcio da indstria processadora no pas,
com o fim de agregar valor. Assim, aplicou uma srie de medidas para
conter as exportaes: quotas, impostos, benefcios fiscais (withdrawal
of the VAT refund on exports), quotas de produo interna e proibio de
investimento estrangeiro no setor.
171

Andra Saldanha da Gama Watson

Em 2006, a China aplicou um imposto de 10% sobre as exportaes


de terras-raras, o qual foi majorado para 15% em algumas terras-raras
em 2007. So os seguintes os impostos introduzidos:
Europium, terbium, dysprosium, yttrium,
carbonates or chlorides 25%
Todos os outros oxdios, carbonates,
chlorides de terras-raras 15%
Metal neodymium 15%
Todas as outras terras-raras 25%
Ferro rare earth alloys 20%
Segundo o estudo da OCDE, o impacto dos impostos sobre as
exportaes e do benefcio fiscal (reintegro do VAT) acima mencionada
foi reduzido. Como esses metais so usados em pequenas quantidades, o
impacto no preo acabou sendo relativizado. As quotas s exportaes,
por sua vez, tampouco impactaram tanto, de vez que a demanda mundial
no chinesa em 2009 foi atendida. Caso esta aumente, no entanto, o
cenrio pode alterarse. Os preos no mercado mundial esto 20, 30%
acima dos preos praticados na China para terras-raras. Uma reduo
nas vendas externas pode acabar aumentando ainda mais os preos de
exportao.
A China bastante criticada pelo recurso aos impostos sobre as
exportaes. No ltimo TPR do pas, de 2010 (WT/TPR/S/230/Rev.1), h
meno explcita a que essas medidas no tm sido eliminadas na mesma
proporo das tarifas de importao. As justificativas das autoridades
chinesas so, em geral, de natureza ambiental ou de conservao de
energia. O pas, como no caso de terras-raras, valese de todos os
mecanismos disponveis: quotas, impostos, proibies, restituio
fiscal integral na exportao, licenciamento, etc. A crtica da OMC no
172

O Brasil e as restries s exportaes

sentido de que as restries tendem a reduzir os volumes exportados


dos produtos objeto da medida, desviandoos para o mercado domstico,
levando, dessa forma, a uma reduo de preos internamente, o que
poderia constituir, portanto, um subsdio indireto. Segundo o relatrio
do TPR, entretanto, China is starting to consider more suitable internal
(rather than trade) measures to conserve natural resources, save energy,
and protect the environment. For example, it is considering levying an
environmental tax on the production of natural resources during the
12th FiveYear plan period (201115).
A China aplica impostos sobre as exportaes de vrios produtos,
conforme se v, a seguir, no segmento relativo ao Protocolo de Acesso
do Pas OMC. Esses impostos, a exemplo de outros pases, podem ser
interinos (interim rates) ou consolidados (statutory rates). Os primeiros
so aplicados por um perodo de tempo especfico e, assim como os
consolidados, respeitam a clusula da NMF (Nao Mais Favorecida),
valendo para todos os membros da OMC. Os impostos interinos podem
ser mais baixos ou mais altos que os consolidados e fazem parte do
resultado das negociaes que levaram ao acesso do pas OMC. Estes se
inserem em um perodo de transio at que o pas cumpra integralmente
com os nmeros acordados no Protocolo. Nas tabelas em que aparecem
os dois impostos, aplica sempre o primeiro.
Em 2009, os impostos consolidados se aplicaram s exportaes
de produtos correspondentes a 95 linhas tarifrias (em 8 dgitos do
Sistema Harmonizado), das quais 66 linhas se situavam abaixo do nvel
consolidado e 3 acima, includos no grupo de imposto interino. Alm
destes, a China aplicou, nesse ano, impostos interinos sobre 258 linhas
tarifrias que no estavam previstas na lista consolidada. A maioria
dos impostos aplicada de forma ad valorem, variando entre 0 e 40%.
A mdia do imposto equivale a 13,5%.
A China tem o costume de revisar anualmente os impostos
aplicados e a lista de commodities sujeitas s restries de exportao,
com o objetivo de controlar as exportaes de certos produtos,
173

Andra Saldanha da Gama Watson

sobretudo aqueles considerados como mais poluidores ou muito


dependentes do uso de energia. As autoridades chinesas alegam que
esses ajustes se enquadram nas regras da OMC, notadamente no artigo
XX do GATT 1994. A partir de 2008, o pas asitico passou a taxar
as exportaes de produtos qumicos, sobretudo fertilizantes e seus
insumos naturais (este grupo incluiu 35 linhas tarifrias). Por outro
lado, em 2009, a China reduziu os impostos sobre as exportaes de
alguns produtos arroz, trigo, fertilizantes, ao e alguns metais no
ferrosos com o fim de mitigar os efeitos negativos da crise global
sobre suas vendas externas.
As proibies permanentes s exportaes, na China, so raras
e, quando ocorrem, respondem a obrigaes assumidas em acordos
internacionais, como as convenes ambientais. Segundo o TPR, o
pas tem informado normalmente a OMC, desde sua acesso, a lista de
todos os produtos sujeitos s proibies. Em 2009, trs linhas tarifrias
foram acrescentadas, cobrindo animais domsticos e fertilizantes para
vegetais. No total, h 45 itens cuja exportao proibida.
Finalmente, a China mantm quotas de exportao, algumas com
destino especfico por pas. Para Hong Kong so autorizadas exportaes,
com restrio quantitativa, de gado, porco vivo e galinha de angola. De
um modo geral, em 2009, havia 173 linhas tarifrias sujeitas a quotas
de exportao (27 a mais que em 2007). Porm, as quotas sobre seda
e ovos de seda foram removidas. A alocao da quota administrada
pelo Ministrio do Comrcio chins (MOFCOM). Em 2009, os produtos
incluram arroz, milho, trigo, algodo, carvo, petrleo bruto, terras-raras, antimnio, tungstnio, minrio de zinco, alumnio, prata,
molibdnio, fosfato e outros metais e minrios.
Vale ressaltar a preocupao dos pasesmembros da OMC, durante
a ltima reunio do Grupo de Trabalho sobre a Acesso da China, sobre
o excesso de produtos sujeitos a restries s exportaes (WT/ACC/
CHN/49, p. 32):

174

O Brasil e as restries s exportaes

Certain members [...] expressed concern that the remaining number of


export restrictions was still high, covering about ten per cent of export
trade, and requested that they be either reduced further or eliminated
by the date of accession in order to achieve full compatibility with
GATT requirements. Some members expressed particular concern
about export restrictions on raw materials or intermediate products
that could be subject to further processing, such as tungsten ore
concentrates, rare earths and other metals.

Como se pode observar, em 2001, data da acesso da China OMC,


os pases desenvolvidos, em especial, j anteviam o tipo de problema
que poderia advir da implementao chinesa de uma poltica restritiva
s exportaes, dadas as caractersticas especficas do pas, rico em
matriasprimas. Por essa razo, buscaram suprir as eventuais lacunas
dos acordos da OMC sobre o tema, com compromissos adicionais para
o pas asitico, como se v a seguir.
5.2. Protocolo de Acesso da China OMC
A China aderiu OMC em 2001, aps longo processo de acesso,
iniciado em 1995. Entretanto, vale lembrar que o pas era parte
contratante do GATT 1947, como visto em captulo anterior (tendo
se retirado mais tarde), e foi signatrio do ato final que contm os
resultados das negociaes da Rodada Uruguai. Os documentos que
selaram a adeso da China OMC so basicamente o Protocolo de
Acesso (WT/L/432) e o Relatrio do Grupo de Trabalho (WT/ACC/
CHN/49) que resume os debates realizados sobre os compromissos
futuros da China uma vez membro pleno da OMC.
O Protocolo relativamente curto e contm trs partes:
i) provises gerais; ii) Listas de Concesses; e iii) provises finais.
A primeira parte , sem dvida, a mais importante ao tratar de todos os
temas e compromissos da China afetos ao comrcio de bens e servios.
H 18 pargrafos que cobrem os seguintes pontos:
175

Andra Saldanha da Gama Watson

1. Parte geral
2. Administrao do Regime de Comrcio (reas econmicas
especiais, transparncia, administrao uniforme e reviso)
3. No discriminao
4. Acordos Especiais de Comrcio (compromisso de eliminao
ou conformao com as regras da OMC)
5. Direito de Comrcio
6. Companhias Estatais de Comrcio
7. Medidas No Tarifrias
8. Licenciamento de Importao e Exportao
9. Controles de Preos
10. Subsdios
11. Impostos e Taxas sobre as Importaes e Exportaes
12. Agricultura
13. Barreiras Tcnicas ao Comrcio
14. Medidas Sanitrias e Fitossanitrias
15. Price Comparability para Determinar Subsdios e Dumping
16. Mecanismo Transitrio de Salvaguardas por Produto
Especfico
17. Reservas pelos Membros da OMC
18. Mecanismos de Reviso na Transio
A Parte II contm as listas de concesses da China, a partir da
data de acesso OMC. So nove anexos que versam sobre informaes
relativas economia chinesa no mbito do mecanismo de reviso na
transio, os produtos importados via empresas estatais de comrcio
(tanto na importao, como na exportao), medidas no tarifrias
176

O Brasil e as restries s exportaes

sujeitas eliminao gradativa, bens e servios sujeitos a controles


de preo, notificaes sobre subsdios, produtos sujeitos a imposto
sobre a exportao, reservas dos membros da OMC (Argentina, Unio
Europeia, Hungria, Mxico, Polnia, Repblica Eslovaca e Turquia),
lista de concesses em matria de reduo tarifria em bens e lista de
concesses em matria de servios. Finalmente, a Parte III, provises
finais, trata da data de entrada em vigor do Protocolo, do depsito junto
ao diretorgeral da OMC e de outras providncias legais e burocrticas.
Ressaltese que o pargrafo 342 do Relatrio do Grupo de Trabalho
mencionado na Parte I do Protocolo (artigo 1.2), como parte integral
dos compromissos assumidos pela China, os quais passaram a fazer
parte da OMC. Nele, fazse referncia a uma srie de pargrafos, que so
incorporados no Protocolo de Acesso. Destes, vale referncia especial
aos que tratam de restries s exportaes (157, 162 e 165). Estes
estipulam compromissos da China com transparncia (notificao
regular de todas as entidades que autorizam as exportaes #157),
respeito s regras da OMC sobre licenciamento e restries s exportaes
(#162) e notificao anual e eventual eliminao de todas restries no
automticas s exportaes remanescentes, salvo se estas puderem ser
justificadas com base nas regras da OMC ou no Protocolo (#165).
No Protocolo, vale salientar algumas provises que dizem respeito
especificamente aos compromissos da China sobre restries s
exportaes. Na Parte I, artigo 5.1, a China se compromete a liberalizar
o direito de comercializar de todas as empresas localizadas em todo
o territrio do pas, exceto para os bens compreendidos no anexo 2A
relativo aos direitos das empresas estatais de comrcio. Esses direitos,
afirma o artigo, aplicamse tanto s importaes, como s exportaes.
Aos produtos transacionados devese acordar, ainda, tratamento
nacional, conforme o artigo III do GATT 1994 (no discriminar os
produtos importados em relao aos nacionais).
O pargrafo 11.3 do Protocolo taxativo com relao aos impostos
sobre as exportaes: China shall eliminate all taxes and charges
177

Andra Saldanha da Gama Watson

applied to exports unless specifically provided for in Annex 6 of this


Protocol or applied in conformity with the provisions of Article VIII of
the GATT 1994. O artigo VIII.1(a) do GATT 1994 referese s taxas
e aos custos relacionados importao e exportao de bens, que no
podem representar uma proteo aos produtos domsticos, nem um
imposto sobre a exportao aplicado para fins fiscais. Assim, a lista
positiva contida no anexo 6 e a referncia especfica ao artigo VIII do
GATT 1994 constituem as duas excees ao compromisso da China de
eliminar todos os impostos sobre as exportaes. No caso deste ltimo,
destacase um compromisso geral do GATT aplicado a todos os membros
e que, no momento da acesso, passaria a se aplicar tambm China.
O anexo 6, por fim, contm a lista de excees permitidas
China em matria de imposto sobre as exportaes. Compreende
uma lista de 84 linhas tarifrias (nvel de 8 dgitos), inseridas em seis
captulos, conforme a seguir: i) 0301 enguias vivas; ii) 0506 restos
de ossos tratados; iii) 2607, 2608, 2609, 2611, 2615 e 2617 minrio
de chumbo, zinco, alumnio, tungstnio e nibio e antimnio; iv)
2804 fsforo amarelo; v) 2826 fluorosilicatos e fluoroaluminatos;
vi) 2902 benzeno; vii) 4103 preparados de cabra; viii) 7201, 7202 e
7204 vrios materiais ferrosos ( base de mangans, cromita e silcio);
ix) 7402, 7403, 7404, 7407, 7408 e 7409 vrios materiais base
de cobre; x) 7604, 7605 e 7606 metais base de alumnio; xi) 7901
materiais base de zinco; e xii) 8110 antimnio e derivados. Os
impostos so os nveis mximos permitidos China, variando entre 20
e 40%, com alguns poucos casos em que o imposto alcana 50%.
Como se pode depreender da lista acima, com exceo de dois
produtos agrcolas, os demais bens sujeitos aos impostos sobre
exportaes so produtos minerais e metais, alguns classificados como
terras-raras. No final deste anexo, h uma observao importante
sobre os nveis de imposto mximo permitido, os quais s podero
ser ultrapassados em circunstncias excepcionais e aps consulta aos

178

O Brasil e as restries s exportaes

membros afetados42. Esse pargrafo, como se v a seguir, constitui um


dos fortes argumentos da China, no caso da controvrsia sobre matrias
primas, para evocar o direito da excepcionalidade e, assim, evadir os
compromissos especficos assumidos no Protocolo.
interessante observar que, no ltimo TPR da China, h impostos
que ultrapassam o nvel mximo (consolidado) estabelecido. No se sabe,
porm, se esse patamar excepcional e se contou com a anuncia dos
membros afetados na OMC. H tambm um nmero muito maior de
linhas tarifrias sujeitas aos impostos do que o permitido pelo Protocolo
de Acesso. Outro dado curioso diz respeito s demais restries, como
quotas e licenciamento de exportao que constam do TPR, mas, a rigor,
no esto includas no Protocolo, salvo nas provises gerais do GATT
1994. H, contudo, uma crtica explcita ao longo do TPR preparado
pelo secretariado da OMC sobre o uso de restries s exportaes pela
China.
Aps sua acesso OMC, a China tem dirigido crticas diretas
e indiretas ao tratamento excessivamente rigoroso dispensado, a ela,
pelos membros da Organizao. Os compromissos assumidos, com
efeito, so o que se conhece como OMC +. Vo alm das regras gerais
aplicadas aos membros fundadores ou que acederam h mais tempo.
O pas asitico considera que os vrios compromissos assumidos status
de economia de mercado prorrogado, opo de sofrer salvaguardas
transitrias de outros pases, lista de produtos sujeitos a impostos
sobre as exportaes, entre outros so discriminatrios e tolhem o
espao do pas para implementar poltica estratgica nacional nas reas
industrial e comercial.
Do lado dos pasesmembros da OMC, sobretudo os desenvolvidos,
os casos ao amparo do mecanismo de soluo de controvrsia que
envolvem restries s exportaes so tomados como uma ocasio
42

Pgina 95 do documento WT/L/432: China confirmed that the tariff levels included in this Annex are maximum
levels which will not be exceeded. China confirmed furthermore that it would not increase the presently applied
rates, except under exceptional circumstances. If such circumstances occurred, China would consult with affected
members prior to increasing tariffs with a view to finding a mutually acceptable solution.

179

Andra Saldanha da Gama Watson

valiosa para criar jurisprudncia sobre um tema em que as regras da


OMC so relativamente omissas ou propositadamente ambguas,
visto que no parecem ter despertado grande interesse por parte dos
negociadores do GATT 1947, como visto no captulo anterior. Por essa
razo, esses casos adquirem importncia tanto maior quanto se sabe
que o comrcio internacional mudou muito desde 1947 e atualmente
os controles sobre as exportaes tornaramse um tema central nas
discusses multilaterais e regionais.
5.3. Caso de soluo de controvrsia sobre matriasprimas
Em junho de 2009, EUA, Unio Europeia e Mxico solicitaram
consultas com a China em razo das restries impostas sobre a
exportao chinesa de bauxita e subprodutos, coque, fluospato, magnsio,
mangans, carboneto de silcio, silcio metlico, fsforo amarelo e
zinco. EUA, Unio Europeia e Mxico reclamaram de quatro formas
de restries s exportaes destas matriasprimas: i) impostos sobre
as exportaes; ii) quotas de exportaes; iii) licenas de exportao;
e iv) requisitos mnimos de preo de exportao. Alm destes, os
reclamantes questionaram aspectos acerca da administrao das quotas
de exportao e alegaram a existncia de medidas que no teriam sido
publicadas pelo governo chins. Os reclamantes alegaram que as medidas
chinesas estavam em desacordo com os compromissos assumidos pelo
pas asitico no Protocolo de Acesso e o Relatrio do Grupo de Trabalho
sobre a Acesso da China (RGTAC) e os artigos VIII.1(a), VIII.4 (taxas
e formalidades relacionadas importao e exportao), X.1, X.3(a)
(publicao e administrao de medidas comerciais) e XI.1 (eliminao
das restries quantitativas) do GATT 1994.
A respeito dos impostos sobre as exportaes, os pases reclamantes alegavam que a China aplicou impostos sobre as exportaes das
matriasprimas acima citadas em descumprimento com o pargrafo
11.3 do Protocolo de Acesso, que requer a eliminao de todos os
impostos e taxas sobre as exportaes, salvo os especificamente listados
180

O Brasil e as restries s exportaes

no anexo 6 do mesmo e aplicados em conformidade com o artigo VIII do


GATT 1994. Os reclamantes consideraram que, com exceo de fsforo
amarelo, nenhuma dessas matriasprimas est includa no anexo, no
podendo, portanto, beneficiarse da exceo. Sobre fsforo amarelo,
concluiu que o imposto de 50% aplicado sobre as exportaes do produto
acabou sendo eliminado pelo governo chins, no sendo, por essa razo,
includo nas concluses.
No que concerne s quotas de exportao, sua aplicao sobre
bauxita, coque, fluospato e carboneto de silcio, somado proibio de
exportao de zinco, foi considerada inconsistente com o artigo XI.1 do
GATT 1994, o pargrafo 1.2 do Protocolo (que faz referncia ao fato de
que o disposto no Protocolo parte integrante dos acordos da OMC) e
os pargrafos 162 e 165 do RGTAC.
As exigncias para demonstrar performance mnima de exportao
dentro da quota de exportao e cumprir com requisito de capital
mnimo para obter participao na quota de coque e performance
anterior de exportao e requisitos de capital mnimo para entrar na
quota de exportao de bauxita, fluospato e carboneto de silcio foram
consideradas inconsistentes com os pargrafos 1.2 e 5.1 do Protocolo
e os pargrafos 83 e 84 do RGTAC que dispem sobre a liberalizao do
direito do comrcio e o compromisso chins de eliminar as restries s
exportaes durante perodo de trs anos da data de acesso OMC43.
Ainda com relao s quotas, os reclamantes questionaram uma srie de
medidas administrativas dentro da quota, as quais violariam os artigos
VIII.1(a), X.1, X.3 e XI.1 do GATT 1994.
Sobre os requisitos de licenas s exportaes, os reclamantes
alegaram que o MOFCOM impe condies excessivas para viabilizar
43 Pargrafo 83(a): [...] China confirmed that, upon accession, China would eliminate for both Chinese and
foreigninvested enterprises export performance, trade balancing, foreign exchange balancing and prior experience
requirements, such as in importing and exporting, as criteria for obtaining or maintaining the right to import and
export.

Pargrafo 84(a): The representative of China reconfirmed that China would eliminate its system of examination
and approval of trading rights within three years after accession. At that time, China would permit all enterprises
in China and foreign enterprises and individuals, [...], to export and import all goods (except for the share of
products listed in Annex 2A).

181

Andra Saldanha da Gama Watson

as exportaes de bauxita, coque, fluospar, mangans, carboneto de


silcio e zinco, tais como a definio das quantidades que podem ser
exportadas, do preo do produto que pode ser exportado, documentao
especfica para que os exportadores possam realizar a operao de venda
e outras exigncias inconsistentes com o artigo XI.1 do GATT 1994, o
pargrafo 1.2 do Protocolo de Acesso e os pargrafos 162 e 165 do
RGTAC. EUA, Mxico e Unio Europeia alegaram, ainda, que a China
no divulga, com antecedncia, as regras que orientam os exportadores
sobre preos mnimos, o que contraria o disposto no artigo X.1 do GATT
(transparncia acerca das leis e regulamentos dos pasesmembros que
afetam o comrcio).
Basicamente, os reclamantes argumentaram que o uso de medidas
restritivas s exportaes cria escassez dos produtos visados no mercado
mundial, levando a um aumento de preos. Paralelamente, tais medidas
proporcionariam ao setor processador chins vantagens comparativas
consideradas injustas, na medida em que este passaria a contar com
insumos mais baratos que os adquiridos no mercado internacional.
A argumentao central dos trs membros da OMC tomava por base os
compromissos assumidos pela China no ato de adeso organizao.
Com efeito, o pas asitico se comprometera a eliminar todos os
impostos sobre as exportaes (com exceo dos 84 listados no anexo ao
Protocolo) e no aplicar nenhum outro tipo de restrio s exportaes.
Na viso desses pases, os compromissos assumidos pelo pas asitico
no momento da acesso OMC (Protocolo e Relatrio do Working Party
sobre Acesso) seriam mais especficos, ganhando, assim, primazia sobre
as regras gerais da Organizao. A China, como se v a seguir, sustentava
interpretao distinta.
Em sua defesa, a China alegou que algumas das medidas (impostos
sobre as exportaes e quotas) se justificavam luz do artigo XX(g)
do GATT 1994 (conservao dos recursos naturais no renovveis,
como o caso do fluospato exportado pela China) e do artigo XX(b)
do GATT 1994 (necessrio para proteger a vida humana, animal ou
182

O Brasil e as restries s exportaes

vegetal), como seria o caso para o zinco, magnsio, mangans e coque.


A bauxita refratria tinha por base o artigo XI.2(a) do GATT 1994
(exceo necessidade de eliminar as restries quantitativas quando
h escassez de matriasprimas, como alimentos) ou ento o artigo
XX(g) do GATT 1994. Por fim, as quotas aplicadas ao coque e silcio de
carboneto teriam embasamento legal nos artigos XX(b) do GATT 1994.
O artigo VIII do GATT 1994, citado no pargrafo 11.3 do Protocolo,
sequer foi mencionado pela China em sua defesa.
Em termos gerais, a China invocou dispositivos do GATT, na
qualidade de membro pleno da OMC, para justificar as medidas adotadas,
afastandose, portanto, dos compromissos estritos assumidos nos textos
de sua acesso. Explorou as eventuais brechas, como a nota ao anexo 6 do
Protocolo (except under exceptional circunstances) para aplicar as medidas
restritivas s exportaes de matriasprimas, alm das excees gerais
contidas no GATT. Para os reclamantes, o pas asitico descumpriu os
compromissos assumidos no momento de sua acesso OMC e deveria,
por essa razo, retirar as medidas em disputa. Para a China, por outro
lado, a expectativa era de receber tratamento igualitrio para poder
exercer o direito de usar amplamente o conjunto de textos legais que
regem o comrcio internacional de bens e no ser discriminado por
ter firmado compromisso mais rigoroso que os demais. O pas buscou,
em ltima instncia, testar o entendimento dos membros a respeito
desse direito mais amplo, aplicado grande maioria dos pases que
integram a OMC. No caso dos impostos sobre as exportaes, no h,
como se sabe, nada nos textos do GATT que proba sua aplicao. No caso
das restries quantitativas, estas so permitidas, em circunstncias
excepcionais, desde que atendidas determinadas condies.
O Painel, entretanto, entendeu que o artigo 11.3 do texto do
Protocolo no permitiria China aplicar impostos sobre as exportaes.
O pas tampouco poderia valerse das excees do artigo XX(g) do GATT
1994 (no caso do fluospato) ou do artigo XX(b) do GATT 1994 (no
caso do magnsio, mangans e zinco) para justificlas, pois no havia
183

Andra Saldanha da Gama Watson

nenhuma referncia explcita a esse artigo no Protocolo (como havia,


em contraste, ao artigo VIII). Logo, por excluso, o Painel eliminou essa
possibilidade. Entendeu tambm que, ainda que fosse possvel recorrer
ao artigo XX(g) e (b), a China no cumpriu com os requisitos estipulados
nesses dispositivos, tais como demonstrar que as restries impostas
teriam um carter conservacionista ou teriam sido implementadas em
conjunto com restries produo ou ao consumo domstico, de modo
a cumprir o objetivo de preservar as matriasprimas em questo. De
fato, o Painel identificou que, ao contrrio, as medidas de restrio
exportao aplicadas pela China incentivavam o consumo e a produo
domsticos, ao funcionarem como subsdios e reduzirem o preo
domstico de insumos utilizados na indstria processadora.
Vale observar que os pontos levantados pelos reclamantes foram
analisados luz do Protocolo e do RGTAC OMC. Os artigos do GATT
1994 foram mencionados a ttulo ilustrativo, arguendo, mas no foram
testados no contencioso, na medida em que o Painel entendeu no haver,
no Protocolo, referncia especfica ao artigo XX do GATT 1994, como
h ao artigo VIII44. Logo, os textos legais e compromissos relativos
acesso do pas tiveram predominncia sobre os demais textos da OMC.
O Painel, na parte final do relatrio relativo a impostos sobre as
exportaes (Pargrafo 7.160), reconhece o status assimtrico conferido
China em relao aos demais membros da OMC:
The Panel is mindful that excluding the applicability of Article XX
justifications from the obligations contained in Paragraph 11.3 means
that China is in a position unlike that of most other WTO Members
who are not prohibited from using export duties [...]. However, based

44

Na pgina 4, pargrafo 5 do relatrio do rgo de apelao (WT/DS394/AB/R), est expresso que However, the
Panel found that China could not invoke exceptions under Article XX to justify measures found to be inconsistent
with Paragraph 11.2 of Chinas Accession Protocol, because these exceptions apply only to violations of the GATT
1994, unless specifically incorporated into a nonGATT provision or instrument. The Panel found that Paragraph
11.3 of Chinas Accession Protocol does not contain any language or reference that would allow recourse to Article
XX of the GATT 1994 for justifying Chinas export duties found to be inconsistent with Paragraph 11.3. Even
assuming, arguendo, that the exceptions under Article XX(b) and (g) were available to China under Paragraph 11.3
of its Accession Protocol, the Panel found that China had failed to satisfy the requirements of those provisions for
the raw materials at issue.

184

O Brasil e as restries s exportaes

on the text before us, the Panel can only assume that this was the
intention of China and the WTO Members when negotiating Chinas
Accession Protocol. The situation created by this provision taken in
isolation may be perceived as imbalanced, but the Panel can find no
legal basis in the Protocol or otherwise to interpret Paragraph 11.3 of
Chinas Accession Protocol as permitting resort to Article XX of the
GATT 1994.

Com relao s quotas de exportao, o Painel concordou com os


reclamantes quanto inconsistncia da medida com o artigo XI.1 do
GATT 1994, no que concerne certas formas de bauxita, coque, fluospato
e carboneto de silcio, uma vez que exerceriam, efetivamente, um efeito
restritivo ou limitador exportao. Estendeu o mesmo raciocnio para
a proibio de exportao de zinco (inconsistente com o artigo XI.1 do
GATT 1994), a qual sequer foi publicada pelas autoridades chinesas em
2009. Nesse sentido, o Painel afirmou que a mera existncia de quotas
desestimularia a participao de empresas no mercado de matrias
primas, restringindo, portanto, as operaes de exportao.
Segundo o Painel, a China tampouco teria demonstrado que a
aplicao de uma quota de exportao para a bauxita refratria poderia
ser justificada com base nos artigos XI.2(a) ou XX(g) do GATT 1994, j
que a China no logrou comprovar o carter temporrio da medida
para prevenir ou aliviar escassez crtica da matriaprima em questo
(artigo XI.2(a) do GATT 1994) nem que esta se destinaria a conservar
os recursos naturais no renovveis (artigo XX(g) do GATT 1994).
Quanto administrao e alocao das quotas, o Painel
considerou que os requisitos de experincia anterior com exportao ou
performance de exportao e de capital mnimo registrado com relao
ao coque so inconsistentes com os pargrafos 1.2 e 5.1 do Protocolo,
em conjunto com os pargrafos 83(a), (b), (d) e 84(a) e (b) do RGTAC
(os Chinas trading rights obligations), nos quais a China se comprometeu
a: i) eliminar os requisitos de desempenho exportador, de experincia
exportadora prvia e de exigncia de capital mnimo; ii) assegurar o
direito ao comrcio s empresas estabelecidas em seu territrio; e
185

Andra Saldanha da Gama Watson

iii) permitir que todas as empresas na China e empresas estrangeiras


exportem todos os bens. A mesma inconsistncia foi encontrada para
bauxita, fluospato e carboneto de silcio.
No que diz respeito s licenas de exportao para algumas
formas de bauxita, coque, fluospato, mangans, carboneto de silcio e
zinco, o Painel entendeu que o regime chins estaria de acordo, per se,
com as obrigaes contidas no artigo XI.1 do GATT 1994. Contudo, o
Painel tambm entendeu que as autoridades chinesas poderiam exigir
outros documentos (WT/DS394/R, p. 272) ou materiais das empresas
exportadoras que solicitaram as referidas licenas, o que criaria incerteza,
podendo ser interpretado como uma proibio exportao, no sentido
dado no artigo XI.1.
Por fim, os requisitos de preo mnimo de exportao (sobretudo
para exportadores de vrias matriasprimas) tambm foram
considerados uma medida inconsistente com o artigo XI.1 do GATT
1994, por constiturem uma proibio exportao. Essa prtica
obrigaria as empresas exportadoras a exportar as matriasprimas a um
preo mnimo preestabelecido, sob pena de sanes que vo de multas
at a revogao do direito de exportar, limitando, assim, as quantidades
efetivamente exportadas.
O Brasil, conjuntamente com Argentina, Canad, Chile, Colmbia,
Equador, ndia, Japo, Coreia, Noruega, Taiwan, Turquia e Arbia
Saudita, foi Terceira Parte no caso. Sua declarao perante o Painel
(Oral Statement) no tratou dos fatos, privilegiando uma abordagem
de carter sistmico. O Brasil frisou dois pontos: a correta interpretao
do artigo XI.2(a) e do artigo XX(g) do GATT 1994.
No caso do artigo XI.2(a), os membros podem aplicar restries
s exportaes, inclusive embargos, desde que estas sejam temporarily
applied to prevent or relieve critical shortages of foodstuffs or other
products essential to the exporting country. Neste artigo, a delegao
brasileira observou que h quatro requisitos que precisam ser atendidos
e melhor definidos: i) a medida tem que ser temporria; ii) tem que
186

O Brasil e as restries s exportaes

prevenir ou aliviar escassez de produtos no pas exportador; iii) a


escassez tem que ser crtica; e iv) o produto tem que ser essencial ao pas
exportador. No primeiro dos requisitos, temporrio, a definio deve
ser clara. A China, entretanto, ofereceu como interpretao a reviso
anual da medida. Para o pas asitico, temporrio no tem definio
especfica, podendo durar bastante tempo, sem prazo de expirao.
O Brasil no concordou com essa viso. Temporrio no pode
confundirse com permanente.
No mais, as reservas das matriasprimas da China, objeto do caso
em tela, embora finitas, no possuem data de validade. No h previso
de quando se esgotaro. Alm disso, novas descobertas tecnolgicas
podem alterar o quadro de explorao, aumentando a produo. Assim, o
qualificativo temporrio, para o Brasil, no se aplica no caso chins, no
sendo correta, portanto, a invocao do artigo XI.2(a) do GATT 1994.
A concluso do Painel, como visto acima, incorporou os argumentos
brasileiros.
Esse tema definio dos termos contidos no artigo XI.2(a) do
GATT 1994 foi retomado posteriormente pelo rgo de Apelao da
OMC (OA) (WT/DS394/AB/R, pargrafo 88):
They [USA and Mexico] submit that the existence of a limited amount
of reserves constitutes only a degree of shortage, and a mere degree of
shortage does not constitute a critical shortage, which is one rising
to the level of a crisis. They also refer to a discussion in the negotiating
history of Article XI.2(a), during which, in response to a proposal to
omit the word critical in Article XI.2(a), the representative of the
United Kingdom stated that if you take out the word critical, almost
any product which is essential will be alleged to have a degree of
shortage and could be brought within the scope of this paragraph.
This suggests that a showing of finite availability is not sufficient to
demonstrate a critical shortage.

A concluso do Painel, corroborada pelo OA mais tarde, foi de que a


medida chinesa no era temporria e, sim, de certa forma, permanente.
Afirmou, ainda, que a restrio aplicada no se destinava a prevenir
187

Andra Saldanha da Gama Watson

ou aliviar uma escassez crtica, conforme linguagem do artigo XI.2(a),


constituindo, ao contrrio, uma medida de poltica pblica chinesa para
administrar a produo e comercializao das matriasprimas no pas
de forma mais ou menos permanente. O Brasil concordou com essa
viso. O OA procurou esclarecer que, para ser temporria, a medida no
precisava vigorar por um perodo predeterminado, mas, sim, ter por
objetivo remediar uma situao passageira, independente do fato de o
escopo temporal da medida ser prfixado ou no (telegrama 211, de 7 de
fevereiro de 2012 de DELBRASOMC). De fato, as medidas chinesas no
eram temporrias, visto estarem em vigor h pelo menos uma dcada,
sem que houvesse qualquer indicao de que seriam removidas antes
que os recursos fossem completamente esgotados.
A delegao brasileira levantou, ainda, em seu pronunciamento,
a ligao feita pela China entre o artigo XI.2(a) e XX(g) do GATT
1994. Afirmou no ser possvel interpretar o artigo XI.2(a) como uma
repetio do artigo XX(g) do GATT 1994 (Third Party Oral Statement
do Brasil, em 1 setembro de 2010). Os dois dispositivos esto inseridos
em partes diferentes do GATT 1994, servindo a propsitos distintos e
respondendo a necessidades distintas tambm. Enquanto o artigo XX(g)
permite que os membros adotem medidas inconsistentes com o GATT
para promover a conservao dos recursos naturais no renovveis
(desde que atendido o chapeau do artigo), o artigo XI.2(a) foca na escassez
crtica que poderia ser atenuada ou prevenida por medidas temporrias.
Logo, enquanto o artigo XX(g) disciplina polticas de longo prazo, o
artigo XI.2(a) parece cobrir problemas de crise de abastecimento, que
so, por natureza, de curto prazo. Para o Brasil, a medida chinesa sobre
bauxita se enquadraria melhor ao amparo do artigo XX do GATT 1994,
por seu carter de certa forma permanente.
O Brasil fez, ainda, referncia s trs condies para se recorrer
ao artigo XX(g) do GATT 1994: i) h que se certificar se a medida se
destina conservao dos recursos naturais no renovveis; ii) em
seguida, h que se estabelecer uma relao entre a medida (barreira ou
188

O Brasil e as restries s exportaes

restrio) e o objetivo que se almeja conseguir (ambiental); e iii) por fim,


a medida tem que ser made effective in conjunction with restrictions
on domestic production or consumption. Em outras palavras, de nada
adianta restringir a exportao para promover poltica de conservao
ambiental se internamente no h empecilhos produo. Neste
ponto, em contraste com as demais concluses do Painel, o OA reverteu
a deciso do mesmo, concordando com a interpretao da China no
sentido de que o artigo XX(g) do GATT 1994 no requer que as medidas
de restries s exportaes de recursos naturais tivessem por objetivo
assegurar a efetividade das medidas no plano domstico. Basta, para
tanto, que sejam tomadas em conjunto (together with), opinio
compartilhada com o Brasil.
No final de seu pronunciamento, o Brasil pareceu buscar um
compromisso entre a posio sistmica, de cumprimento das regras
multilaterais, e o direito soberano de um pas de perseguir polticas
voltadas para o desenvolvimento (inclusive industrial) dos recursos
naturais:
In sum, when assessing whether the Chinese measures imposed
on the exportation of fluospar and refractorygrade bauxite can be
provisionally justified under Article XX(g) of the GATT, the Panel
should give due consideration to a Members sovereignty over its
natural resources and its developmental policies, without prejudice to the
obligation of full compliance with all the requirements of Article XX.

Em termos prticos, a deciso do OA no contencioso sobre


matriasprimas envolvendo a China produzir impactos limitados para
o Brasil. No se estabeleceu um suposto direito universal ao acesso aos
recursos naturais, nem houve o reconhecimento de um princpio geral
de que as restries ao acesso de matriasprimas so contrrias ao
ordenamento jurdico da OMC. As medidas da China foram analisadas
luz do Protocolo de Acesso e o Relatrio do Grupo de Trabalho.
O pas tem preservada sua discricionariedade de adotar impostos sobre
as exportaes sobre toda a pauta exportadora, nos nveis que julgar
189

Andra Saldanha da Gama Watson

adequados, como, de resto, o faz em relao a couros (9%), cigarros


(150%) e armas e munies (150%). Poder, inclusive, impor outro tipo
de restries, como quotas ou embargos, desde que salvaguardadas as
obrigaes contidas nos artigos XI.2(a) e XX do GATT 1994.
Por outro lado, os pases reclamantes, sobretudo EUA e Unio
Europeia, consideraram o veredicto do OA uma conquista para os
importadores de matriasprimas, constituindo um precedente legal
importante em seu direito de ter acesso a esses insumos. O diretor
geral do Comrcio da Comisso Europeia, Karel de Gutch, afirmou
que the verdict would help to create a more level playing field for raw
materials (Financial Times, 6 de julho de 2011). Na mesma matria, o
representante do Comrcio dos EUA Ron Kirk declarou que Chinas
policies provide substantial competitive advantages for downstream
Chinese industries... The export restrictions have also caused massive
distortions and harmful disruptions in supply chains throughout the
global marketplace.
Por outro lado, a China considerou a deciso do OA um obstculo
em seu direito de implementar polticas pblicas de desenvolvimento
sustentvel, alm de agravar a assimetria existente, caracterizada pelos
compromissos do tipo OMC + no momento da Acesso. O Global Times
da China publicou, em 1 de fevereiro de 2012, editorial sobre o relatrio
do OA, em que denuncia os termos desfavorveis e discriminatrios
que a China teria sido forada a aceitar no mbito de sua acesso
OMC, em referncia ao fato de que os demais membros da organizao
no tm compromissos em relao s suas exportaes, ao contrrio da
China (telegrama 145, de 2 de fevereiro de 2012, de Brasemb Pequim).
O artigo sublinha a necessidade de que os interesses nacionais chineses
no sejam constrangidos pelas regras multilaterais.
Para Elisa Baroncini, do ICTSD (An impossible relationship?
Article XX GATT and Chinas accession protocol in the ChinaRaw
Materials case, ITCSD, v. 6, maio 2012), o pargrafo 11.3 do Protocolo de
Acesso deveria permitir uma leitura mais flexvel no que diz respeito ao
190

O Brasil e as restries s exportaes

recurso s excees do GATT 1994, como o artigo XX(g). Para Baroncini,


a deciso da OMC consagra o sistema desigual na Organizao, em que
alguns membros podem invocar as excees do GATT, enquanto outros
no possuem esse recurso. O princpio da soberania sobre seus prprios
recursos naturais, segundo ela, foi transgredido no contencioso contra
a China.
Ela cita, ainda, o Prembulo do Acordo de Marraquexe (Declarao
de Marraquexe, 15 de abril de 1994), em que se afirma que a liberalizao
do comrcio internacional concebida e regulada dentro do sistema
da OMC como um instrumento to raise standards of living to be
pursued allowing for the optimal use of the worlds resources [...] and
in accordance with the objective of sustainable development, seeking
both to protect and preserve the environment. Como o prembulo
qualifica (informs) todos os demais acordos da OMC (e os protocolos
de acesso tambm fazem parte integral da OMC), Baroncini julga que
o artigo 11.3 do Protocolo de Acesso da China OMC deve ser lido
luz deste.
Conforme adiantado no telegrama 241, 10/1/2012 de
DELBRASOMC, ressalvada a particularidade do caso chins, pela
amplitude das restries s exportaes, o ruling do OA indicativo
de uma tendncia. Com efeito, clusulas que pretendem restringir a
latitude dos membros para impor restries s exportaes fazemse
cada vez mais presentes em recentes processos de acesso, tais como os
da Arbia Saudita, Monglia, Rssia, Ucrnia e Vietnam. Essa tendncia
motivada, entre outros fatores, pela ampliao nos ltimos oito anos
da volatilidade dos preos das matriasprimas. Nessas circunstncias,
restries s exportaes, principalmente minerais e metlicas, mas
tambm alimentos, devero ocupar um lugar cada vez maior na agenda
internacional dos pases.

191

Andra Saldanha da Gama Watson

5.4. O contencioso sobre terras-raras


O caso sobre terras-raras, Tungstnio e Molibdnio, ora em curso,
muito similar ao de MatriasPrimas. Teve incio em meados de 2012,
com o pedido de consultas China por Japo, EUA e Unio Europeia.
Participam da demanda na condio de Terceiras Partes Arbia Saudita,
Austrlia, Brasil, Canad, Colmbia, Coreia do Sul, ndia, Indonsia,
Noruega, Om, Peru, Rssia, Taiwan, Turquia e Vietnam. Segundo os
trmites previstos pelo DSU (Dispute Settlement Understanding), aps
a apresentao dos argumentos das partes e terceiras partes, o Painel
j estaria em fase de finalizao de seu relatrio.
Com base nos pedidos de estabelecimento do Painel pelos
reclamantes, depreendese que as medidas contestadas impostos sobre
as exportaes, quotas de exportao e sistema de administrao de
alocao de quotas so as mesmas que foram objeto do questionamento
no contencioso sobre matriasprimas. A principal diferena residiria
nos produtos ora objeto de queixa. Os impostos aplicados sobre as
exportaes de terras-raras (19 elementos qumicos) variam entre
10 e 25%. Aqueles aplicados sobre tungstnio (15 formas distintas
do elemento qumico) e molibdnio (9 elementos) vo de 5% a 20%.
Segundo a legislao chinesa, os impostos so temporrios, podendo
ser modificados anualmente. No h, contudo, limite temporal para a
medida.
No que concerne s quotas, os reclamantes alegam que a China
publica anualmente as quantidades permitidas para exportao de certas
matriasprimas, dentre as quais se incluem terras-raras, tungstnio e
molibdnio. As empresas interessadas devem peticionar ao MOFCOM,
informando o tipo e as quantidades desses produtos que desejam
exportar e aguardar a emisso da correspondente licena de exportao.
Exportaes realizadas sem licena ou em quantidades superiores
alocada empresa sujeita os infratores a multas administrativas e a
processo criminal por fraude.
192

O Brasil e as restries s exportaes

A administrao das quotas tambm motivo de questionamento.


Segundo os demandantes, existem requisitos de habilitao para a
alocao de quotas e emisso das respectivas licenas de exportao de
terras-raras e molibdnio, que se baseiam na comprovao de capacidade
exportadora por meio de experincia prvia e de registro de capital
mnimo. Para se habilitar a uma licena de exportao, os candidatos
teriam que comprovar as quantidades desses produtos exportadas (ou
produzidas, no caso das mineradoras) entre os anos 2008 e 2010. Ou
ento, no caso de a empresa ter iniciado sua exportao/produo aps
2008, devem informar as quantidades exportadas/produzidas entre o
ano inicial de exportao/produo e 2010. Adicionalmente, as empresas
candidatas a exportar terras-raras ou molibdnio teriam que comprovar
um valor mnimo de capital social registrado de 50 bilhes de renminbis
para terras-raras e de 30 bilhes de renminbis para molibdnio.
Segundo o telegrama 1038, de 2 de julho 2012 de DELBRASOMC,
comentase, em Genebra, que o contencioso anterior sobre matrias
primas teria tido o objetivo precpuo de testar a tese, a qual terminou
por mostrarse vitoriosa, e assim preparar o terreno para este novo
contencioso, que contempla os principais interesses dos demandantes.
Outra diferena em relao ao contencioso anterior diz respeito
identificao de forma mais clara, pelos demandantes, de quais
medidas violariam quais dispositivos dos acordos da OMC (Ibid.). Como
se sabe, em China Raw Materials, o OA entendera que, com a mera
listagem de 37 medidas, sem especificar como estas se relacionavam
aos 13 dispositivos legais citados, a Seo III do pedido de painel dos
reclamantes no cumpria com os requisitos do artigo 6.2 do DSU. Com
efeito, esse dispe que o pedido de painel deve fornecer breve exposio
da base legal da reclamao, suficiente para apresentar o problema de
forma clara. Tratase de um ponto sobre due process. Em consequncia,
o OA no chegou a se pronunciar sobre a compatibilidade do sistema
chins de administrao e alocao de quotas com as disciplinas da OMC.

193

Andra Saldanha da Gama Watson

EUA, Japo e Unio Europeia, os principais consumidores dos


produtos chineses em questo, alegaram, a exemplo do contencioso
anterior, que a China violou os artigos XI.1 do GATT 1994
(estabelecimento de quotas restries s exportaes) e os pargrafos
11.3 (impostos sobre as exportaes de produtos no listados no
anexo 6), 1.2 e 5.1 (administrao das quotas e emisso de licenas
de exportao) do Protocolo de Acesso da China OMC. A exemplo
do caso anterior, o Brasil atuou de forma discreta, concentrando seus
argumentos no nos fatos e, sim, nos aspectos sistmicos da questo,
com uma preocupao clara em relao jurisprudncia decorrente do
litgio. Sua interveno baseouse em dois pontos: i) a possibilidade de
a China invocar as excepcionalidades previstas no artigo XX do GATT
1994; e ii) a interpretao do artigo XX(b) e (g) do GATT 1994. Como
expresso acima, o OA julgou que, na ausncia de referncia textual ao
artigo XX no Pargrafo 11.3 do Protocolo de Acesso da China OMC,
o pas asitico no poderia justificar a aplicao de impostos sobre as
exportaes ao amparo dessa exceo do GATT 1994. A China, todavia,
insistiu afirmando que the mere fact that Paragraph 11.3 of Chinas
Accession Protocol does not explicit reference Article XX of the GATT
1994 is not a sufficient basis to deny fundamental rights to China
(Chinas First Written Submission, paragraph 416).
Em sua Third Party Submission, feita em 17 de janeiro de 2013,
o Brasil argumentou, possivelmente em apoio China, que a mera
omisso de um dispositivo no Protocolo de Acesso da China OMC
no configuraria que o mesmo deixaria de ser aplicado. Citou, como
exemplo, em seu pronunciamento oral, o respeito s demais regras da
OMC, como o artigo I.1 do GATT 1994 (obrigao de no discriminar
entre diferentes membros da OMC, com base no conceito da Nao
Mais Favorecida). O fato do artigo no estar contido especificamente
no Protocolo de Acesso da China no significa que ele no deve ser
respeitado. O mesmo se aplica aos demais dispositivos da OMC. Logo,

194

O Brasil e as restries s exportaes

para o Brasil, a China deveria ter o direito de invocar o artigo XX, assim
como poderia invocar todas as demais regras da OMC.
No entanto, as manifestaes do Brasil se cercaram de cautela. Em
sua Submission, o Brasil faz afirmaes cuidadosas, como From a legal
standpoint, textual omissions have always represented a significant
challenge to interpreters. Ou, ainda, rather, such omission calls for a
holistic analysis. Parece dar razo, por outro lado, ao OA (Raw Materials)
quando afirma que
Brazil is not suggesting that the obligations agreed by China upon
its accession to the WTO, specially those WTOplus commitments,
should be read with any degree of flexibility. In that regard, Brazil
is convinced that the interpretations heretofore provided by panels
and the Appellate Body, by safeguarding the text of the covered
agreements from farreaching interpretations that could undermine
their meaning and effectiveness, have strongly contributed to the
security and predictability of the multilateral trading system, and
should continue to do so.

Sobre esse ponto, o Brasil afirma concordar com os resultados tanto


do Painel, como do OA sobre o contencioso relativo a matriasprimas,
mas alerta para a interpretao falha concernente superposio de
regras (quais valem mais do que outras?). Assevera que a mera omisso
ou silncio sobre um dispositivo do GATT 1994 no Protocolo de Acesso
da China OMC no significa que este deixa de se aplicar. Assim, a rigor,
seguindo este raciocnio, a China poderia invocar a exceo prevista no
artigo XX do GATT 1994.
O segundo ponto abordado pelo Brasil compreende a correta
leitura do artigo XX(g) do GATT 1994, em particular, o equilbrio (even
handedness) entre as restries sobre o comrcio internacional e as
restries sobre a produo e o consumo domsticos, tema que j tinha
sido objeto de interveno pelo pas. A delegao brasileira lembrou as
trs condies para verificar se uma medida cumpre com os requisitos
do artigo: i) comprovar que a medida se destina a proteger os recursos
naturais no renovveis; ii) comprovar a relao existente entre a medida
195

Andra Saldanha da Gama Watson

comercial e o objetivo de proteo ambiental; e iii) comprovar que a


medida comercial se d in conjunction with restries sobre o consumo
e produo domsticos. A ltima condio , sem dvida, a mais difcil
de se comprovar, pois demandaria anlise da prpria poltica nacional
chinesa de preservao de seus recursos naturais. E o Brasil frisou
justamente a importncia de assegurar equilbrio nessa anlise.
Sobre esse ltimo teste, vale registrar que a poltica chinesa de
fomento s indstrias de beneficiamento de terras-raras pode dificultar
a defesa chinesa com base nas excees do artigo XX(b) e (g) do GATT
1994. Para que uma medida seja justificada com base na proteo da
vida e na conservao de recursos naturais exaurveis (no renovveis),
necessrio que ela efetivamente implique uma reduo da produo,
o que no parece ser o caso da China. Adicionalmente, os requisitos do
chapeau do artigo XX tambm teriam que ser satisfeitos (as medidas no
podem representar uma barreira disfarada ao comrcio).
O Brasil conclui, por fim, que
when assessing whether the Chinese quotas imposed on the
exportation of rare earths, tungsten and molybdenum can be
provisionally justified under Article XX(g) of the GATT, the Panel
should give due consideration to a Members sovereignty over its
natural resources and the need to ensure the proper policy space for
measures aimed at fostering the sustainable economic development
of developing countries, without prejudice to the obligation of full
compliance with all the requirements of nondiscrimination in the
chapeau of Article XX. (grifo do autor)

A palavra equilbrio (entre o direito soberano de implementar


polticas de desenvolvimento sustentvel e a obrigao de no restringir
o comrcio) na argumentao brasileira central.
Valeria destacar que a construo da posio brasileira foi fruto
de concertao entre o Itamaraty e outros rgos de governo, alm do
setor privado, tanto no caso de matriasprimas, como no de terras-raras. No primeiro contencioso, participaram os Ministrios de Minas
e Energia (MME), Agricultura (MAPA) e Desenvolvimento, Indstria
196

O Brasil e as restries s exportaes

e Comrcio Exterior (MDIC), alm da Vale (desptel 479, de 13.08.10,


para DELBRASOMC). A avaliao focou em trs aspectos: i) efeitos das
medidas chinesas para a economia brasileira; ii) medidas adotadas pelo
Brasil potencialmente semelhantes s chinesas; e iii) impacto sistmico
para o Brasil dos possveis resultados do contencioso.
O MDIC lembrou que o Brasil aplica imposto sobre a exportao de
poucos produtos, mas que adota medidas semelhantes com as licenas
no automticas chinesas no mbito do registro prvio para a exportao,
as quais esto sujeitas ao DecretoLei n 2.435/88 (produtos como
entorpecentes, considerados de segurana nacional emprego militar ,
materiais radioativos, integrantes do patrimnio histrico do pas e
cujo comrcio regido por acordos internacionais). O MAPA, por seu
lado, exps preocupao do agronegcio brasileiro com a possibilidade
de restries s exportaes serem tratadas de modo permissivo no
mbito da OMC. Estas restries causariam distores no mercado e
funcionariam como subsdios para a indstria de processamento local.
Frisou que o argumento de restringir a exportao do bem primrio com
vistas agregao de valor nem sempre de interesse do setor agrcola,
j que a agregao de valor ocorre, muitas vezes, na fase anterior
obteno do produto (biotecnologia, correo de solos, etc). Assim,
as restries s exportaes comprometeriam a competitividade dos
produtos finais.
O MME indicou favorecer, em tese, a poltica de agregao de
valor s exportaes de produtos de origem mineral, mas ponderou a
respeito da complexidade do cenrio de explorao e comercializao de
minrios. Explicou que o Brasil, embora detentor de grandes reservas
minerais, extremamente dependente da importao de alguns produtos
minerais, como o fosfato, o potssio e o calcrio. No caso do coque e do
silcio metlico, a quase totalidade da demanda brasileira suprida pela
China. Assim, o MME avalia que restries s exportaes de matrias
primas poderiam representar graves entraves ao abastecimento do
pas em dado momento. Elas seriam, em consequncia, sistemicamente
197

Andra Saldanha da Gama Watson

negativas. Agregou que a lgica do mercado internacional nem sempre


favorece a utilizao das reservas nacionais de minrios (como se v
a seguir). Logo, de interesse do Brasil manter os fluxos de comrcio
desses produtos. Reconheceu haver debate sobre o Cdigo de Minerao
(hoje no Congresso sob forma distinta), em que se cogitou taxas para
as exportaes de certos minrios considerados estratgicos.
A Vale expressou opinio semelhante do MME. Embora a
empresa se beneficie pontualmente das restries impostas pela China
exportao de mangans (pois favoreceu suas vendas para a Unio
Europeia), estas seriam sistemicamente negativas. A Vale investe na
explorao de jazidas minerais em pases da Amrica do Sul, frica e
sia e poderia ser prejudicada pela adoo de restries s exportaes
de modo generalizado. Lembrou vultoso investimento no Peru para
a extrao de rocha fosftica, da qual o Brasil ser um dos principais
importadores. Para a Vale, os mercados de minrio so globais, os
investimentos so vultosos e as decises de produo das empresas
no deveriam estar sujeitas insegurana gerada por regras e medidas
restritivas.
Assim, a concluso de todos os presentes no encontro foi no
sentido de que eventual chancela da OMC a medidas de restrio s
exportaes traria mais entraves do que benefcios ao Brasil. Logo,
o Brasil deveria sustentar que o recurso a tais medidas deveria ser
excepcional e no a regra.
Em encontro posterior com representantes do MME, MRE, MCT
(Cincia e Tecnologia) e executivos da Fbrica Carioca de Catalisadores
(FCC), foram analisadas as consequncias da poltica de restrio s
exportaes de terras-raras da China (desptel 762, de 6 de dezembro
de 2010, para DELBRASOMC). A FCC seria a nica unidade industrial
no Hemisfrio Sul a fabricar e exportar catalisador de craqueamento de
petrleo, produto qumico indispensvel s refinarias para a obteno de
gasolina e GLP (gs de cozinha). A empresa atualmente fornece 100% do
catalisador consumido pela Petrobras e abastece parcela relevante das
198

O Brasil e as restries s exportaes

refinarias latinoamericanas. Na composio do referido catalisador,


necessria a adio de xido lantnio, substncia qumica classificada
como terra rara, que compe 2% do produto final e que representa entre
10 e 15% de seu custo de produo. Cerca de um tero das reservas
conhecidas do qumico encontramse na China, responsvel por 95%
do fornecimento mundial desse insumo.
Segundo a FCC, aps atingir um nvel de predominncia no
mercado mundial que inviabilizou empreendimentos mineradores
concorrentes em diversos pases (como Austrlia e EUA), a China passou
a adotar poltica progressiva de restries s exportaes de xido de
lantnio, priorizando a crescente demanda interna pelo insumo. As
quotas s exportaes aplicadas pela China teriam sido reduzidas
metade em relao a 2004, fato que preocupou o mercado. A FCC
informou que a ltima compra do insumo realizada pela empresa, no
1 semestre de 2010, teve como preo US$ 6 mil a tonelada. No fim do
mesmo ano, j estava em US$ 56 mil/tonelada. Para 2012 em diante,
a previso do mercado mundial era que a produo total chinesa seria
consumida internamente.
A FCC esclareceu haver reservas de xido de lantnio no Brasil,
mas que estas ocorrem associadas a areias monazticas, de modo
que a produo do insumo gera trio radioativo como resduo, o que
acarretaria complicaes adicionais produo, do ponto de vista
regulatrio, ambiental e operacional, inviabilizando empreendimentos
no setor. Outros pases, como EUA e Austrlia, enfrentariam as mesmas
dificuldades do Brasil para buscar fontes alternativas de terras-raras,
como o xido de lantnio. As pesquisas geolgicas esto em andamento,
em todo o mundo, mas h dificuldades para encontrar uma frmula que
seja econmica e ambientalmente vivel, como na China.
Esses elementos so geralmente encontrados em baixas
concentraes (23% das reservas se encontram na China), sua ex
trao complexa sob os aspectos tcnico e ambiental, demandando
grande quantidade de gua e substncias qumicas no processo de
199

Andra Saldanha da Gama Watson

purificao e gerando volumes significativos de rejeitos, muitas vezes


txicos (tel 1062 de 31 de julho de 2012, de Brasemb Pequim). Alguns
pases, como os EUA, extraam e processavam esses minerais no
passado, mas gradualmente abandonaram esse ramo de atividade,
interrompendo sua produo nos anos 1990 e, hoje, dependem
inteiramente das importaes. As reservas chinesas de terras-raras,
segundo o USGS (servio geolgico dos EUA), correspondem a 50%
do total mundial (contra 23% das estimativas chinesas), seguidas
pelas dos pases da antiga URSS (17%), EUA (13%), ndia (2,8%),
Austrlia (1,5%) e outros (20%).
Segundo o Livro Branco da China, as polticas chinesas para
o setor de terras-raras so norteadas por quatro objetivos principais:
proteo ambiental, conservao e otimizao dos recursos naturais,
desenvolvimento tecnolgico e aumento do valor agregado dos
produtos e reestruturao corporativa do setor (muito atomizado e
sujeito prtica do contrabando). A poltica de restrio s exportaes
de terras-raras tem impactado fortemente os preos internos,
aumentando o diferencial com os preos internacionais (o dobro dos
preos domsticos). A reao oficial do governo chins instalao do
Painel sobre terras-raras foi no sentido de que nada dever alterar a
poltica atual.
Dos dois contenciosos envolvendo a China, conviria refletir sobre
alguns aspectos. A China , a um s tempo, importante exportador e
importador de matriasprimas, como terras-raras. Logo, as medidas
restritivas s exportaes ora aplicadas pelo pas e questionadas na OMC
poderiam vir a voltarse contra o pas asitico, em futuras controvrsias,
caso a Organizao d o aval para a conformidade das medidas com as
regras multilaterais. A China depende da importao de combustveis, de
alimentos e de alguns minrios, como minrio de ferro, todos produtos
que tm o Brasil como importante fornecedor. No seria, portanto,
de seu interesse sistmico deixar de contar com essas importaes,
essenciais para seu consumo.
200

O Brasil e as restries s exportaes

Alm disso, como principal potncia comercial no mundo, atrs


apenas dos EUA, conviria China preservar e, at mesmo, fortalecer o
sistema multilateral de comrcio. O pas , no fundo, um dos grandes
fregueses do sistema, s tendo a ganhar ao tornarse scio da OMC.
A poltica agressiva de exportaes conduzida at o presente e a grande
competitividade alcanada no setor de produo industrial necessitar
do amparo a regras claras, estveis e previsveis, que protejam o pas de
prticas desleais de comrcio.
No que respeita ao Brasil, em sua relao bilateral com o parceiro
asitico, valeria continuar expressando posies equilibradas e
versando principalmente sobre o carter sistmico dos contenciosos
em questo, j que h muitos elementos em jogo (comerciais, jurdicos
e legais, alm de polticos) e, por vezes, interesses conflitantes no pas.
A ltima manifestao do Brasil, a propsito, realou o direito soberano
da China de promover polticas de desenvolvimento de seus recursos
naturais, ao mesmo tempo em que frisou a importncia do respeito s
regras multilaterais. Logo, atingiu o objetivo de conciliar duas posies
aparentemente antagnicas.

201

Captulo 6

O caso particular da Argentina e suas


implicaes para o Brasil e o MERCOSUL

Neste captulo, buscase tecer o histrico da poltica de restries


s exportaes pela Argentina, os motivos que justificaram a aplicao
destas medidas no passado e as justificativas atuais, alm do papel
desempenhado pelos vrios atores econmicos envolvidos. Para tanto,
farse antes uma breve descrio do pas, de sua economia e aspectos
regionais, para melhor entender o contexto histrico e econmico em que
se insere a poltica de restries s exportaes. A Argentina, com efeito,
no comparvel ndia, por um lado, tampouco ao Chile, por outro,
dadas as caractersticas intrnsecas do pas, como o PIB, participao do
comrcio no PIB, produo agrcola e industrial, populao, etc. Assim, as
razes para a aplicao de tais medidas restritivas sero necessariamente
distintas de outros pases.
Na parte relativa ao contexto histrico, abordada, com algum
grau de detalhe, a crise do campo ocorrida em 2008, em que os produtores
se rebelaram contra a tentativa de se impor forte aumento do imposto
sobre a exportao por parte do governo da presidente Cristina Kirchner,
o que levou mobilizao da sociedade contra a administrao local
(panelazos). A presidente argentina acabou recuando, mas os efeitos
sobre o tecido social e a poltica foram fortes e irreversveis. Criouse
203

Andra Saldanha da Gama Watson

uma diviso poltica significativa entre os produtores e a classe mdia,


de um lado, e o governo e os setores urbanos desfavorecidos, de outro,
que deixa marcas at o presente. Em seguida, procurarse traar,
com base no TPR do Secretariado da OMC sobre a Argentina de 2013
e telegramas da Embaixada do Brasil em Buenos Aires, o panorama
dos bens, tanto primrios, como processados, objeto de restries
exportao, dando maior destaque quelas que afetam o Brasil, tanto
do lado dos investimentos brasileiros na Argentina, como dos setores
produtivos que exportam para o mercado vizinho. Destaque dado ao
comrcio bilateral do trigo, dada a dimenso e atualidade do assunto para
a cadeia tritcola no Brasil e suas implicaes no mbito do mecanismo
de soluo de controvrsias do MERCOSUL.
Por fim, tratarseo as repercusses da poltica argentina de
restringir as exportaes no mbito das relaes bilaterais com o
Brasil e do MERCOSUL. O assunto foi levantado em algumas reunies
do Conselho Mercado Comum (CMC), tendo o Uruguai manifestado
desaprovao pelo uso sistemtico de restries exportao pela
Argentina. Por outro lado, o pas cisplatino se beneficia dessa poltica,
na medida em que muitos produtores argentinos, sobretudo de soja
e de carne, mudaramse para o Uruguai a fim de evadir o imposto.
visto como os quatro pases do MERCOSUL, em momentos distintos
da histria do agrupamento, sofreram crticas dos demais, em funo
da aplicao de restries s exportaes, em particular impostos e
embargos.
6.1. Informaes gerais sobre a Argentina
A Argentina um pas de 40 milhes de habitantes, espalhados
em uma rea equivalente aproximadamente a um tero do Brasil, dos
quais pouco menos da metade se encontram na regio metropolitana
de Buenos Aires. A concentrao urbana forte, sendo que 90% da
populao vive em cidades ou povoados com mais de dois mil habitantes
(dados do Censo de 2001). Duas unidades federativas Provncia de
204

O Brasil e as restries s exportaes

Buenos Aires e Cidade Autnoma de Buenos Aires concentram cerca


de 60% do PIB do pas, sendo que cinco unidades federativas Provncia
e cidade de Buenos Aires, Santa F, Crdoba e Mendoza respondem
por aproximadamente 80% do PIB do pas. Os recursos petroleiros
e minerais, alm da fruticultura e vitivinicultura, encontramse nas
provncias do Sul, da regio patagnica e algo na regio do Vale do Cuyo:
Mendoza, San Juan e San Luis.
A vocao da Argentina basicamente agroexportadora, mas
depende, tambm, em alguma medida, da extrao e comercializao
de petrleo e gs. A Argentina o 4 maior produtor de petrleo da
Amrica Latina e detm a 3 maior reserva de gs natural da regio.
Entretanto, devido falta de investimentos no setor e poltica
tributria, a produo de combustveis tem declinado gradativamente.
Hoje, o pas vizinho enfrenta problemas de abastecimento energtico,
tendo que buscar no mercado externo alternativas para suprir parte de
seu consumo, como a compra de energia eltrica no Brasil, em momentos
de pico de consumo, e de gs, na Bolvia, de forma permanente.
H um setor industrial pouco dinmico, que, de modo geral,
recebe proteo do governo, via apoio interno e proteo comercial,
em contraste com o setor agropecurio que se desenvolveu muito nos
ltimos anos com recursos prprios. Conforme notificaes OMC,
com exceo do tabaco, nenhum dos demais produtos agropecurios
recebe apoio governamental. Ao contrrio, a cadeia, como se v adiante,
bastante onerada com os impostos sobre as exportaes e outros
tributos.
A agricultura central na economia do pas. H grandes
vantagens comparativas, sobretudo no setor de gros, cereais, lcteos
e carne bovina. A participao do setor no PIB (excluindo alimentos
processados), em 2011, foi de 9,6%, o que refletiu, em certa medida, o
aumento dos preos internacionais das commodities. As exportaes so
dominadas por gros (soja, girassol, milho), cereais (trigo, arroz), carne
bovina, algumas frutas, mel e leos vegetais (de soja e girassol). Muitos
205

Andra Saldanha da Gama Watson

dos produtos exportados so tambm consumidos internamente, como


o trigo, o milho, os produtos lcteos e a carne bovina (o pas exibiu, at
poucos anos atrs, um consumo per capita de 70 quilos de carne/ano,
um dos mais altos do mundo). Esse dado importante, na medida em
que a poltica argentina de restringir as exportaes de certos produtos
agrcolas tem, entre suas fortes justificativas, a de evitar que o alto preo
das commodities no mercado internacional seja trasladado ao mercado
domstico. No entanto, a soja, carrochefe da exportao argentina,
no muito consumida no mercado domstico (90% da produo
exportada).
6.2. Histrico das restries s exportaes na Argentina
A aplicao de impostos sobre as exportaes, principal restrio
utilizada pela Argentina, tornouse um instrumento importante de
poltica comercial principalmente a partir da crise do 2001, em funo
de uma srie de fatores, entre os quais vale destacar a desvalorizao
cambial, que provocou o aumento de preos de uma srie de produtos
agropecurios, e as necessidades fiscais do estado, debilitado
financeiramente aps a dbacle polticoeconmica do pas. Vale frisar,
porm, que, em 1967, a Argentina j taxara as exportaes de alguns
produtos. O motivo ento foi de natureza cambial (o dlar passou
de $ 2,70 a $ 3,50 pesos) e no fiscal, durou apenas dois anos e teve
por objetivo evitar a deteriorao do salrio real com o aumento do
preo dos alimentos (Cuello, Ral, 2008, documento no publicado
Las retenciones a las exportaciones: un mal instrumento de poltica
econmica). Cuello esclarece que os impostos sobre as exportaes
apareceram como o resultado de um debate ideolgico, que tinha por
pressuposto o fato de a Argentina ter caractersticas de um pas de
estrutura produtiva desequilibrada. Conta, a um s tempo, com um setor
industrial desenvolvido, mas com condies precrias para competir no
mercado externo, no mesmo tipo de cmbio em que consegue competir
o setor agrcola. As produtividades de um e outro deveriam, segundo
206

O Brasil e as restries s exportaes

o autor, estar refletidas em distintos tipos de cmbio. Como isso,


claro, no possvel, o imposto sobre a exportao do agronegcio
acabou fornecendo uma soluo: operarseia a transferncia de renda
do setor produtor e exportador agropecurio para o de processamento
manufatureiro.
Cuello pondera, em seu nonpaper, que o debate, na ocasio,
no levou em conta as implicaes oramentrias para o governo
(oscilao da arrecadao, dependncia fiscal), tampouco os efeitos e
ineficincias sobre o sistema produtivo e o desequilbrio sobre os preos
relativos causados por esses impostos sobre as vendas externas. Citou,
por exemplo, o efeito negativo sobre o produtor, que recebe o valor
da exportao menos o imposto, mas tem que pagar pelos insumos
importados a preo de mercado. Cuello afirma ter discutido o tema
com o economista Ral Prebisch, o qual, segundo ele, concordou com
os efeitos negativos causados pelas assimetrias decorrentes da aplicao
da restrio.
Em 1972, o governo argentino proibiu as exportaes de couro
cru, mediante o Decreto n 2.861/72, com o objetivo de assegurar o
abastecimento adequado da indstria curtidora nacional. A restrio
motivou uma reclamao dos EUA, que, aps consultas bilaterais, logrou
o compromisso da Argentina de substituir o embargo por um imposto
de 20%, o qual seria reduzido gradativamente at chegar a zero em
1981 (Relatrio do Grupo Especial Argentina medidas que afetam
a exportao de peles de bovino e a importao de couros acabados,
WT/DS/155/R). Em 1982, o pas no cumpriu o prometido e, em 1985,
voltou a proibir as exportaes de couro cru. Novas reclamaes dos EUA
e finalmente a Argentina aceitou que o imposto se fixasse em 15%, com
o compromisso de chegar a zero em 2000. O cronograma, contudo, foi
modificado vrias vezes.
Nos anos 1980, a Argentina aplicou um imposto de 18% sobre
as exportaes de soja (o gro comeava a despontar no cenrio do
comrcio mundial), para enfrentar os gastos decorrentes da Guerra
207

Andra Saldanha da Gama Watson

das Malvinas (Schnep, Randall D.; Dohlman, Erik; e Bolling, Christine,


Agriculture in Brazil and Argentina: Developments and Prospects for
Major Field Crops, USDA, Agriculture and Trade Report No. WRS013,
dezembro de 2001). O imposto oscilou, chegando ao patamar de 41%
em 1989, para regredir a 3,5% em 1992, ano em que foram eliminados
todos os impostos sobre as exportaes, salvo sobre gros de soja e
girassol. Nos anos 1990, j durante o governo de Carlos Menem,
continuouse a poltica de aplicao de impostos sobre as exportaes,
embora limitada aos produtos da cadeia de oleaginosas e certos tipos de
couros e em nveis pouco elevados. O objetivo ento era claramente o de
agregar valor e favorecer o setor processador. Surpreende, entretanto,
referncia ao assunto no Decreto n 2.284/91, em que se opinava que os
impostos sobre as exportaes seriam una de las formas ms perversas
de financiamento del Estado, ya que se desalientan las exportaciones,
introducen distorciones muy graves en el sistema de precios relativos y
de asignacin de recursos, constituyendo un verdadero factor de atraso
y empobrecimiento.
A crise de 2001 tornouse um marco temporal importante na
histria da poltica de aplicao de impostos sobre as exportaes na
Argentina. Depois de superar uma de suas piores crises nos ltimos anos,
o pas retomou o crescimento a partir de 2003, a taxas bastante elevadas.
Porm, a crise foi to intensa que fez o PIB contrair 18,5%, entre 1999 e
2002 (TPR de 2007 da OMC WT/TPR/S/176). A contrao se deveu a
vrios fatores, externos e domsticos, como o acmulo de deficit pblico
e a perda de competitividade externa em funo de sobrevalorizao
do peso. A crise financeira estourou em 2001, levando a uma moratria
da dvida soberana, o abandono do sistema de conversibilidade entre
o dlar e o peso e uma forte desvalorizao cambial, que agravou a
inflao e o desemprego.
Em resposta crise, a Argentina introduziu um programa de
ajuste macroeconmico e de apoio ao setor financeiro. Lanouse um
plano de reescalonamento do pagamento de 76% da dvida soberana
208

O Brasil e as restries s exportaes

(US$ 62 bilhes), em termos bastante favorveis. Os 24% dos credores


restantes, porm, no concordaram em aderir ao plano. Desde 2003, a
economia argentina logrou recuperarse, exibindo taxas de crescimento
elevadas, s vezes de mais de 9%, incentivadas pelo incremento do
consumo domstico. Do lado internacional, o aumento gradativo do
preo das commodities e a desvalorizao cambial contriburam para
a recuperao do pas. A Argentina voltou a apresentar superavits
comerciais e a corrigir os deficits fiscais, devolvendo o pas a uma
condio de estabilidade polticoeconmica.
Nesse perodo, o aumento dos impostos sobre as exportaes de
vrios produtos agrcolas teve papel central na recuperao das finanas
pblicas durante a crise. Com as finanas debilitadas em funo da crise e
diante de uma ameaa de retomada inflacionria devido desvalorizao
cambial profunda (o peso perdeu um tero de seu valor de face frente
ao dlar), o governo Duhalde fixou entre 5% e 10% os impostos sobre
as exportaes de todos os bens. Em seguida, a Resoluo n 35 do
Ministrio da Economia aumentou esse imposto para 20% para um
conjunto de produtos. O objetivo ento era estabilizar os preos internos
e manter o nvel de oferta adequado s necessidades do mercado interno.
A partir desse perodo, aproveitando a tendncia altista dos preos
das matriasprimas exportadas pela Argentina, o governo tornou
permanente uma poltica programada originalmente para ser temporria
e com o fim de conter a presso inflacionria sobre os alimentos e
outras commodities, alm de contribuir para o oramento do estado.
Aos objetivos fiscais e de controle de preos, o governo acrescentou
a inteno de melhorar a competitividade do setor processador de
matriasprimas. Como a Argentina principalmente exportadora de
alimentos, minrios e petrleo, estes passaram a ser os produtos mais
taxados.
A alta do preo do petrleo, entre 2002 e 2008, deu ensejo a uma
poltica governamental destinada a capturar las rentas extraordinarias
que se generan en diferentes sectores de actividad, en especial cuando
209

Andra Saldanha da Gama Watson

se trata de recursos naturales no renovables (Resoluo n 532/2004).


Em 2002, a exportao de petrleo foi taxada em 20%, imposto que
foi majorado em 2004 para 45%. Mas o cenrio se complicou em 2007
quando se estabeleceram impostos mveis, que fixavam um valor de
corte de US$ 42/barril, no caso em que o preo do petrleo alcanasse
determinado valor de referncia, no caso acima de US$ 60/barril
(Resoluo n 394 do Ministrio de Economia). Com o fim de desvincular
o preo domstico das flutuaes internacionais e capturar a renda
extraordinria para o estado, os exportadores seguiriam pagando
45%, enquanto o preo internacional no ultrapassasse US$ 60/barril.
A partir desse valor, passariam a receber apenas US$ 42/barril, a diferena
ficando com o governo. Tratavase, portanto, de um congelamento dos
preos ao exportador e de uma apropriao dos lucros pelo estado. No
caso do gs natural, o imposto sobre a exportao passou a ser de 100%
a partir de 2008, o que equivalia, na prtica, a um embargo.
A medida teve forte impacto no setor petroleiro e de gs na
Argentina. Os investimentos estrangeiros declinaram e a produo
comeou a decrescer paulatinamente. Em 2012, a produo de petrleo
diminuiu 5,6% em relao a 2011 e a de gs, 7,4%. A Petrobras foi
afetada pela medida, j que exportava dois produtos (nafta petroqumica
e combustvel de navio), cujos preos foram fixados na Resoluo
(telegrama 2274 de novembro de 2007, de Brasemb Buenos Aires).
As polticas de regulamentao do setor pelo governo, sem qualquer
consulta prvia ao setor, acabaram levando a empresa brasileira a vender
muitos de seus ativos na Argentina. Assim como a Petrobras, outras
empresas multinacionais (Chevron, Exxon) deixaram o pas alegando
falta de rentabilidade para operar. Recentemente, em uma tentativa
de reverter a situao e voltar a atrair capital estrangeiro, o governo
argentino aumentou, em janeiro de 2013, o valor de corte de US$ 42
para US$ 70/barril e o valor de referncia internacional para a aplicao
dos impostos sobre as exportaes passou a US$ 80/barril. Assim, o

210

O Brasil e as restries s exportaes

exportador passar a receber US$ 70 por barril exportado, sempre que


o preo internacional supere os US$ 80/barril, novo valor de referncia.
A medida foi considerada um avano em relao ao passado, mas
o setor critica ainda a continuao de esquema de impostos mveis
sobre as exportaes, dificuldades para conseguir divisas para adquirir
insumos e superposio de poderes entre os governos central e estadual.
Mais recentemente, em julho de 2013, o governo aprovou o Decreto
n 929/2013, pelo qual busca atrair novos investimentos, sobretudo
estrangeiros, para o setor de explorao petroleira. Segundo a norma,
toda empresa que investir na Argentina valor igual ou superior a US$ 1
bilho, poder, a partir do 5 ano de atividade, comercializar livremente
no mercado externo 20% da produo de hidrocarburos lquidos e
gasosos produzidos nesses projetos, ficando isenta do pagamento do
imposto sobre as exportaes (La Nacin, 16 de julho de 2013). A norma
tem a clara inteno de recuperar a autossuficincia energtica, que a
Argentina perdeu a partir do governo Kirchner e reverter o quadro de
importaes mensais de US$ 1 bilho para adquirir combustveis e gs.
Apesar das dvidas que suscitou no mercado, a empresa Chevron, tida
como inspiradora do decreto, j aderiu ao mesmo.
Alm do petrleo, o preo internacional dos alimentos subiu
exponencialmente no perodo em tela. Em meados da dcada de 2000, o
pas introduziu impostos diferenciados conforme o grau de processamento
do bem. A medida tinha por objetivo combater a escalada tarifria nos
pases destino das exportaes. Com efeito, as tarifas de importao de
soja, nos principais mercados da Argentina (e tambm do Brasil) variam
de acordo com a agregao de valor. Para o gro, a tarifa consolidada de
3% na China e de zero na Unio Europeia (dados da OMC). Para o farelo
de soja, a tarifa passa a ser de 9% na China e de 4,5% na UE. J o leo
de soja deve pagar uma tarifa de 9%, na China e de 6,4%, na UE. A tarifa
para o leo de soja refinado sobe para 9,6% na UE e paga 9% na China.
Por fim, o biodiesel a base de soja sofre uma tarifa de importao de 25%
na China e de 12,8% na UE.
211

Andra Saldanha da Gama Watson

Como resultado de sua poltica de aumento da incidncia de


impostos sobre as exportaes, a Argentina passou a ser questionada
na OMC, durante o exerccio do TPR. Em 2007, foram feitas cerca de
vinte perguntas, em que a tnica era se o pas planejava eliminar esses
impostos (WT/TPR/S/176). As respostas argentinas enfatizavam a
importncia dos impostos como medida de arrecadao tributria para
fazer frente s despesas crescentes com o pagamento da dvida soberana
e programas sociais. Alm disso, alegava que a taxao diferenciada
se justificava com base no combate escalada tarifria nos pases
importadores, posio que mantm at os dias de hoje. Agregou, ainda,
que as medidas seriam perfeitamente compatveis com as regras da
OMC e que o pas no tinha prazo para retirlas.
Em termos de resultados prticos acerca da aplicao dos
impostos sobre as exportaes, no simples avaliar se o governo
cumpriu com os objetivos traados, j que as medidas de fronteira
foram implementadas em paralelo a um conjunto de outras polticas
pblicas voltadas para o mesmo fim (combater a inflao, melhorar a
situao fiscal, etc). Podese afirmar, contudo, que o setor processador
se beneficiou fortemente. O aumento das exportaes de leo de soja
(hoje a Argentina o primeiro exportador mundial do produto) deve
se, muito provavelmente, aplicao do imposto diferenciado sobre a
exportao. O setor moageiro de trigo, em geral bastante ineficiente,
tambm aumentou suas exportaes de farinha e prmescla, sobretudo
para o Brasil. O setor de carne de aves argentino, cuja produtividade
bastante inferior brasileira, tambm se beneficiou de acesso ao insumo
barato (soja e milho, sobretudo).
Alm deste, cumpriuse perfeitamente o objetivo fiscal. Com efeito,
observase o aumento da participao dos impostos sobre as exportaes
na arrecadao total do governo. Em 2000, esta era de 0,06%, passou
a 11,61% em 2003, chegando a 12,06% em 2008 (em funo dos altos
preos das commodities), para regressar a 10,3% em 2010, valor que
se mantm nos dias atuais (dados da AFIP Administracin Federal de
212

O Brasil e as restries s exportaes

Ingresos Pblicos, Receita Federal da Argentina). A grande vantagem do


imposto sobre a exportao, para o governo, decorre da facilidade de sua
cobrana. Ele cobrado no momento do embarque da mercadoria. Por
outro lado, a desvantagem, tambm do ponto de vista fiscal, consiste
na oscilao na arrecadao, condicionada cotao internacional
da commodity e s quantidades produzidas e exportadas, valores que
podem variar em funo de muitos fatores, como tamanho da safra,
instabilidade poltica, volatilidade dos preos, entre outros.
A ttulo de ilustrao, em 2009, a queda de 40% na safra de soja da
Argentina (3 maior produtor mundial, atrs de EUA e Brasil), acabou
causando a elevao da cotao mundial do gro, que passou de US$ 371
para US$ 417/tonelada, em uma semana. O impacto sobre a arrecadao
fiscal foi substantivo, em relao ao ano anterior. De US$ 11 bilhes
arrecadados com as vendas de soja em 2008, este valor decresceu para
US$ 4,5 bilhes, em 2009, o que se refletiu tambm na participao
desse imposto na receita total do governo (de 12,06%, em 2008, para
9,73%, em 2009).
A poltica de interveno governamental na economia e no
comrcio exterior seguiu ativa ao longo de toda a dcada de 2000.
Embora exibisse bons indicadores econmicos, com superavits fiscal
e comercial durante muitos anos, o pas sofria a excessiva regulao
por parte do governo na rea industrial mediante proteo a setores
ineficientes, na rea de servios com poltica de subsdios a certos
setores, como energia (combustveis, eltrica) e transporte, e na rea
de comercializao, com a ingerncia principalmente no mercado da
carne bovina e de lcteos, para abarcar posteriormente outros produtos.
Esses fatores somados acabaram erodindo gradativamente a situao
econmica, desalinhando os preos relativos e alimentando as presses
inflacionrias na Argentina. Como o pas se encontrava isolado do
sistema financeiro internacional, sem acesso a emprstimos a juros
mais baixos (devido moratria de 2001), havia necessidade de produzir
superavits comerciais e fiscais para fazer frente aos servios da dvida.
213

Andra Saldanha da Gama Watson

A poltica de restries s exportaes tornouse pea central nesse


tabuleiro.
O setor de carnes e de lcteos foi um dos primeiros a sofrer os
controles governamentais. No af de conter as presses sobre os preos
e assegurar o abastecimento interno, o governo passou a ditar o valor
de comercializao dos principais cortes da carne bovina no varejo.
No atacado, intervinha nas principais praas de leilo de gado, como o
famoso Mercado de Liniers, de modo a assegurar a oferta substantiva
de animais e controlar os preos de venda. No setor lcteo, o governo
negociava com as principais empresas os preos do litro de leite, um
dos mais baixos do mercado mundial. Do lado das exportaes, o
governo imps uma srie de exigncias para embarcar a carne bovina,
como registros especiais, comprovao de que parte da produo fora
destinada ao mercado interno (75% do estoque da empresa), restries
quantitativas, prazos exguos para o embarque e pagamento de taxas e
impostos sobre as vendas externas, fixados em 15% desde 2005. Todos
os requisitos estavam compilados no chamado ROE vermelho (Registro
de Operacin de Exportacin).
Os frigorficos de capital brasileiro JBS e Marfrig, que detinham,
em determinado momento, grande parte da capacidade de abate no pas
e parcela significativa das exportaes, amargaram severos prejuzos.
A JBS, em particular, destinava grande parte de sua produo
exportao (carne processada, corned beef) e chegou a comprar seis
plantas frigorficas na Argentina. Em 2012, apenas uma se encontrava em
operao, outra fora vendida, enquanto as demais operavam em marcha
reduzida. Dos quase 5 mil funcionrios, foram demitidos 1500 (tel 3034,
de dezembro de 2010, de Brasemb Buenos Aires). No mercado interno,
o principal problema era o congelamento de preos e a administrao
do mercado de carnes, sobretudo para cortes populares. O governo
argentino condicionava a autorizao de embarque comprovao de
que a empresa tinha destinado determinada percentagem ao mercado
domstico. Em visita embaixada, os dirigentes da empresa reiteraram
214

O Brasil e as restries s exportaes

as dificuldades enfrentadas e solicitaram apoio do governo brasileiro (tel


1665, de 2011, de Brasemb Buenos Aires). Explicaram que a empresa
estava operando com prejuzo mensal de US$ 5 milhes e que a matriz
estaria avaliando a permanncia na Argentina.
A queda da produo de carne bovina, em meados de 2000, foi
expressiva. Caiu de 775 mil toneladas, em 2005, para 568 mil, em 2006,
e 542 mil, em 2007. Em 2008, a produo foi de 450 mil toneladas e,
em 2009, de 350 mil toneladas. Em termos comparativos, no perodo,
o comrcio global de carnes cresceu de 5 para quase 8 milhes de
toneladas e o MERCOSUL ampliou sua participao de 25 para 50%
deste total (dados do El Cronista, 23 de abril de 2008). O Brasil aumentou
significativamente as vendas externas de carne bovina, assim como o
Uruguai (graas, em parte, aos investimentos argentinos no pas vizinho),
o que torna a condio da vizinha Argentina ainda mais desabonadora.
O tamanho do rebanho tambm foi reduzido. De 50 milhes de cabeas,
em 1950 (o mesmo que o Brasil nesse ano), a Argentina reduziu este
nmero para 43 milhes atualmente, em contraste com as cerca de 190
milhes de cabeas de gado bovino contabilizadas em 2013 no Brasil.
No setor lcteo, o governo aplicou, at 2009, um imposto de 5%
sobre a exportao de leite em p (NCM 1901.90.90), exigindo que
o exportador obtivesse licena da Secretaria de Comrcio Interior, a
qual seria condicionada manuteno de um estoque mnimo, por
empresa, de 25 mil toneladas destinadas ao abastecimento interno. As
exigncias esto contidas no ROE branco. Nesse setor, no h empresas
de capital brasileiro em atividade na Argentina. Porm, a argentina
SANCOR questionou, nos tribunais do pas, a aplicao do imposto de
5% sobre as exportaes de lcteos para o Brasil e o Paraguai, nos anos
2002 e 2003, alegando incompatibilidade com o Tratado de Assuno
(artigo 1). O caso foi elevado Suprema Corte do pas que, a pedido
da empresa, dirigiu consulta ao Tribunal Permanente do MERCOSUL,
em 2009, conforme visto no captulo 3. Neste ano, porm, o governo
argentino eliminou os impostos de 5% sobre as exportaes de lcteos,
215

Andra Saldanha da Gama Watson

alegando queda dos preos internacionais e necessidade de melhorar a


rentabilidade do setor. Na sequncia, a SANCOR desistiu da reclamao
nos tribunais do pas. No setor de gros em particular soja, trigo e
milho o governo argentino comeou a aplicar impostos crescentes
sobre as exportaes, em paralelo alta dos preos das matriasprimas
no mercado internacional. Em se tratando de matriasprimas com
destino primariamente exportador, o apelo para aumentar a receita fiscal
aumentou. No incio de 2008, auge do pico do preo das commodities, o
imposto (chamado na Argentina de retencin) chegou a 35, 28 e 25% nos
trs produtos, respectivamente. Os produtos derivados, de maior valor
agregado, sofriam, conforme visto, tributao menor na exportao. As
tenses no meio rural se agudizaram, levando a protestos e crticas cada
vez mais frequentes. O setor pleiteava a eliminao ou, pelo menos, a
reduo dos impostos sobre as exportaes de todos os produtos, com
destaque para os gros.
Impassvel ao apelo do setor agropecurio, o governo dobrou
a aposta e aprovou a famosa Resoluo n 125, em 12/3/2008, pela
qual os impostos passariam a ser variveis, baseados em frmula
com banda de preos que mudaria conforme a cotao internacional
do produto. O imposto, incidente sobre as exportaes de soja, trigo,
milho e girassol, aumentaria proporcionalmente ao preo internacional
do gro. Inversamente, no caso de baixos preos internacionais, ele
diminuiria na mesma proporo. Pela nova frmula, aos preos de abril
de 2008, a soja em gro e o girassol passariam a ser tributados em
44,1% e 39,1%, respectivamente. Por outro lado, trigo e milho, com
cotao menor, sofreriam pequeno decrscimo no imposto, passando
de 28% para 27,2% e de 25% para 24,2%, respectivamente. A taxao
dos subprodutos tambm foi alterada: a alquota do leo de soja passou
de 32% para 40% e a do biodiesel, de 5% para 20%. A farinha de trigo
seria sempre taxada em 10 pontos percentuais inferior ao trigo.
O governo justificou a medida como uma ferramenta no combate
inflao, dissociando os preos internacionais dos domsticos, e de
216

O Brasil e as restries s exportaes

proteo contra a oscilao dos preos das commodities. No entanto,


a principal diferena entre o imposto fixo e o mvel consistia na
apropriao pelo estado da renda extra gerada com as exportaes cada
vez mais valiosas das matriasprimas. Com efeito, as projees, na
poca, da provvel receita fiscal auferida com o novo imposto apontavam
para US$ 4,5 bilhes adicionais para o estado. Em 2007, o governo
obtivera ingressos de US$ 3,7 bilhes somente com o imposto sobre as
exportaes do complexo soja (1,5% do PIB), setor responsvel tambm
por 44% do superavit fiscal primrio no ano. Com o novo imposto, em
cenrio de altos preos internacionais para a soja, o governo esperava
arrecadar US$ 11 bilhes, o que representaria 74% do mesmo superavit
e 2,6% do PIB (tel 485, de maro de 2008, de Brasemb Buenos Aires).
O pas parou. Os produtores rurais, que j vinham se mobilizando
desde meados de 2007, foram para as ruas para organizar manifestaes
multitudinrias, que se alastraram por toda a Argentina. Os setores
urbanos se somaram aos protestos, tornando o pleito do setor rural
uma crtica violenta poltica econmica do governo da presidente
Cristina Kirchner. Aps alguns meses de virtual paralisao da atividade
econmica (muitas estradas encontravamse bloqueadas pelos
manifestantes, havia desabastecimento nos mercados), a crise assumiu
conotao poltica, obrigando o governo a dialogar com o Congresso.
A Resoluo n 125 foi submetida ao Senado que a reprovou por um
voto, aps sesso que se prolongou noite adentro. O governo foi
obrigado a capitular, retirando a polmica medida e acabou perdendo
as eleies parlamentares de 2009. O regime tributrio nas exportaes
retomou o statu quo anterior, mas as manifestaes do setor rural,
embora menos violentas e numerosas, prosseguiram.
A queda de brao entre o setor ruralista e o governo Kirchner
seguiu at meados de 2013, j que os impostos sobre as exportaes
seguiam intocados. Alis, segundo o ltimo TPR da Argentina (WT/
TPR/X/277), todas as exportaes argentinas, com exceo de alguns
produtos lcteos, esto sujeitas aos impostos sobre as vendas externas,
217

Andra Saldanha da Gama Watson

os quais variam de 5% a 100%. De um lado, o governo alegava que o


setor fora aquinhoado com uma renda extraordinria que deveria ser
redistribuda com outros setores da sociedade, menos favorecidos.
De outro, os ruralistas afirmavam que a taxao era excessiva, no
permitindo a rentabilidade necessria ao desenvolvimento da atividade.
O empresrio rural Gustavo Grobocopatel, considerado na
Argentina o rei da soja, afirmou que o governo no compreendia a nova
realidade do campo, hoje muito mais dependente de avanos tecnolgicos
(melhoramento de sementes, tcnicas de cultivo pelo plantio direto),
qualidade institucional e organizao da atividade agrcola em redes.
O conceito implica a existncia de um empresrio rural que no pode
mais ser dissociado do cliente, do supridor de insumos, do fornecedor
de novas tecnologias, do armazenador, do transportador de gros
ou do financiador da plantao (tel 1390/2008 de Brasemb Buenos
Aires). Segundo ele, 70% da agricultura no pas funciona em redes.
As polticas impositivas do governo prejudicam todos esses atores
do campo, com destaque para os pequenos produtores, que contam
com menor capacidade financeira para compensar a reduo de renda.
Grobocopatel disse preferir o imposto fixo sobre a propriedade rural,
em lugar da reteno, na medida em que a taxao se daria de maneira
proporcional ao tamanho de cada estabelecimento rural. Hoje, disse,
a carga tributria total da atividade, incluindo os impostos sobre as
exportaes, chega a 80%, valores demasiado elevados que levam,
inevitavelmente, a uma maior concentrao rural.
Entrevistado para o presente trabalho, o exsecretrio de Comrcio
da Argentina e atual consultor econmico Dante Sica compartilha a
opinio do empresrio Grobocopatel. Afirma que o imposto sobre as
exportaes negativo pois no incentiva a produo. Tratase de um
tributo que costuma agradar os secretrios de Fazenda, pois de fcil
arrecadao. Justificaria-se apenas, segundo ele, em pocas excepcionais
(como a crise enfrentada pela Argentina em 2001) e por um perodo
curto de tempo. Se o governo decidir taxar a renda do setor agropecurio,
218

O Brasil e as restries s exportaes

Dante Sica sugere que a melhor combinao seria um imposto sobre


a renda e outro sobre a propriedade da terra, inclusive porque seria
horizontal e mais democrtico, taxando mais os mais ricos e menos
os mais pobres. Com relao doena holandesa, acrescentou haver
instrumentos mais eficientes, como o fundo anticclico administrado
pelo Chile, para lidar com o problema.
Outro efeito negativo do imposto sobre as exportaes na
Argentina referese escolha, por parte do produtor, dos cultivos mais
rentveis, como a soja. Apesar do imposto ser mais elevado (35%),
os custos so mais baixos e retornos mais altos, afora os entraves
burocrticos serem mais simplificados na exportao. O ROE verde,
norma que disciplina os embarques para gros, estabelece requisitos para
a exportao de trigo e milho, semelhana das regras aplicadas carne
bovina e lcteos. Permite o embarque de determinadas quantidades,
desde que uma parte seja alocada para suprir o mercado interno, definida
pelo governo. O remanescente exportvel deve cumprir, ainda, com
prazos e apresentao de documentao, considerados de execuo
complexa pelo setor exportador. A soja, por outro lado, como no
praticamente consumida internamente, exportada sem a imposio
de entraves burocrticos. Consequentemente, a produo de soja tem
crescido (apesar dos impostos sobre as exportaes), enquanto as de
trigo, milho e carne bovina tm sofrido declnio.
O biodiesel, derivado da soja, tambm teve forte aumento da
produo nos ltimos anos, grande parte destinado exportao para
a Unio Europeia. Em agosto de 2012, o governo argentino elevou de
20% para 32% o imposto sobre a exportao do produto, com base na
justificativa de que o setor se estabelecera como atividade consolidada,
ganhando competitividade e estaria impactando nos preos domsticos
(na Argentina, devese adicionar 7% de biodiesel ao diesel). De toda
forma, como o produto exibe maior valor agregado em relao soja, o
imposto foi fixado em patamar inferior (o imposto sobre a soja em gro
de 35%). Em setembro do mesmo ano, o governo aprovou sistema
219

Andra Saldanha da Gama Watson

de alquotas variveis sobre as exportaes de biodiesel (telegrama


2118/2012, de Brasemb Buenos Aires), para lidar com a volatilidade
do mercado e assegurar o abastecimento interno do combustvel. Os
demais gros milho, girassol e leo de girassol sofrem tributao na
exportao de 25%, 32% e 30%, respectivamente.
A viso do setor agropecurio argentino de que o governo se vale
da aplicao dos impostos sobre as exportaes com o fim puramente
fiscal. No creem, contudo, que os recursos arrecadados so utilizados
com vistas a beneficiar camadas carentes da populao. Os ruralistas
tm pleiteado, reiteradas vezes ao governo, que estariam dispostos a
dar uma quota de sacrifcio apenas na soja, produto que sofre maior
taxao, mas que apresenta maior rentabilidade. O trigo, milho, girassol,
conjuntamente com a carne bovina e os lcteos produtos consumidos
internamente seriam os mais afetados pelos impostos sobre as
exportaes e demais restries aos embarques. No campo poltico,
o ndice de rejeio atual presidente atribudo principalmente ao
conflito com o setor rural, com especial destaque, como visto acima,
poltica de restries s exportaes. Alm do legado de insatisfao
das classes mdias rurais e urbanas, a desacelerao econmica que se
seguiu ao conflito produziu um conjunto de sinais preocupantes, como
aumento do desemprego, cuja dimenso ainda de difcil avaliao.
6.3. Impacto das restries s exportaes sobre a relao bilateral
com o Brasil
O uso sistemtico e histrico do imposto sobre a exportao
pela Argentina e, por vezes, a proibio total ou quota, representa um
desafio para o Brasil, sobretudo nos ltimos anos em que se registrou um
aumento dos investimentos brasileiros no pas vizinho. Vrias empresas
de grande porte, como Vale do Rio Doce, Petrobras, JBS e Marfrig,
IMBEV, alm de algumas construtoras, queixamse das dificuldades
para investir no pas e, em segundo lugar, para exportar, em funo
da aplicao das restries s exportaes, o que traz impacto em sua
220

O Brasil e as restries s exportaes

rentabilidade, alm, nos ltimos anos, do desequilbrio cambial e dos


obstculos decorrentes para repatriar divisas. No Brasil, por sua vez,
alguns setores, como os moinhos da regio Sudeste, alegam competio
desleal por parte dos moinhos argentinos, dado o diferencial na aplicao
do imposto sobre a exportao do produto primrio (trigo 23%) e
o produto processado (farinha 13%). Mediante sua associao de
classe, ABITRIGO, esses mesmos moinhos vm tentando comprovar
a existncia do subsdio, com o fim de tentar contestar as medidas na
OMC. Abaixo, esto relacionados alguns setores mais prejudicados.
6.3.1. Trigo
A partir de 2002, Argentina passou a taxar as exportaes de
trigo e seus derivados. No incio, incidia um imposto de 10% sobre a
venda de trigo e de 5% sobre a de farinha. Com o aumento dos preos
internacionais, o governo comeou a incrementar as alquotas, com
o objetivo de dissociar os efeitos dos preos internacionais sobre os
preos internos. Em 2007, o imposto alcanara 28% para trigo e 18%
para a farinha (a diferena entre os dois passou a ser sempre de 10
pontos percentuais). Desde o conflito com o setor rural, em 2008,
o imposto retrocedeu para 23% e 13% para trigo e farinha de trigo,
respectivamente. Em 2013, devido a uma safra ruim, que repercutiu nos
preos domsticos, o governo tratou de incentivar a produo, mediante
uma devoluo parcial dos impostos sobre as exportaes. Tratouse de
medida indita, que foi recebida com desconfiana pelo setor.
A indstria moageira brasileira, dependente das compras de trigo
argentino (o Brasil necessita importar cerca de 4 a 6 milhes de toneladas
anualmente da Argentina para suprir o mercado domstico estimado em
10 milhes de toneladas), alegou que a poltica de retenciones acabava
favorecendo as exportaes de farinha argentina, em detrimento da
matriaprima trigo. Para piorar o quadro, a regio do Sudeste brasileiro,
onde est localizada a maioria dos moinhos brasileiros, era a mais
afetada pelas importaes de farinha argentina. Foram realizadas muitas
221

Andra Saldanha da Gama Watson

reunies entre os setores privados dos dois pases (ABITRIGO e FAIM


Federao Argentina da Indstria Moageira), todas inconclusivas. O tema
era objeto permanente das reunies da Comisso de Monitoramento do
Comrcio Bilateral, sem, contudo, nenhum avano concreto.
Os impostos sobre as exportaes de trigo argentino tambm
esto na raiz das safras reduzidas e oscilantes no pas. Os triticultores
argentinos tm buscado diversificar o cultivo em funo da baixa
rentabilidade do cereal, investindo em culturas alternativas, como
soja, girassol ou colza. Como resultado, as exportaes para o Brasil
diminuram, o que obrigou a indstria moageira a buscar complementar
o abastecimento em outros pases, como EUA e Canad. No entanto,
como a TEC (Tarifa Externa Comum) para trigo se encontra em 10%
(no comrcio intraMERCOSUL no se cobra tarifa de importao), as
compras de outros pases saem mais caras. Assim, o pas tem submetido
reiteradas vezes CAMEX proposta de criao de quota temporria de
importao com tarifa zero, a pedido da indstria. Nem sempre tarefa
fcil, dada a resistncia dos produtores brasileiros, sobretudo pequenos,
representados no ento Ministrio de Desenvolvimento Agrrio MDA.
6.3.2. Sucata de ferro
O governo argentino instituiu imposto de 40% sobre a exportao
de sucata de ferro. Para o Brasil, a sucata representa um importante
insumo siderrgico, na medida em que utilizada na produo de 25%
da produo nacional de ao. No caso de sucatas inoxidveis, utilizadas
na produo de aos especiais, h escassez no mercado brasileiro, o que
pressiona os preos. O governo brasileiro solicitou a extino do imposto
sobre a exportao desse tipo de sucatas, visto que a indstria argentina
no utilizava as sucatas inoxidveis em seu processo produtivo (desptel
339/2008 para Brasemb Buenos Aires). No h registro se o assunto
evoluiu no mbito bilateral. De acordo com o TPR de 2013 da Argentina,
o pas platino suspendeu as exportaes de cobre e sucata de alumnio
em 2006 por 180 dias. Em 2013 proibia as exportaes de ao, sucata
222

O Brasil e as restries s exportaes

e resto (waste) de ferro e gs natural, para assegurar o suprimento do


mercado interno.
6.3.3. Minrios
Uma vez vistos os produtos exportados pela Argentina que servem
de insumo para a cadeia produtiva brasileira, como trigo e sucata, seria
til analisar as dificuldades enfrentadas por empresas de capital brasileiro
sediadas no pas vizinho para investir e, eventualmente, exportar para o
Brasil, em virtude da aplicao de restries s exportaes. So tratados
acima os problemas experimentados pela Petrobras e as empresas do
ramo frigorfico JBS e Marfrig. Valeria abordar agora os obstculos que
inviabilizaram o investimento da Vale na mina de potssio em Mendoza,
provncia argentina perto da fronteira com o Chile. A Vale comprou
a concesso para explorao de potssio em Mendoza (Projeto Rio
Colorado PRC) da Rio Tinto em 2009, por um valor de US$ 700 milhes
(informaes tomadas com base em troca de telegramas reservados
entre a SERE e Brasemb Buenos Aires em 2013). As reservas de potssio
do PRC, localizadas em Malargue, Mendoza, poderiam prover 60% das
necessidades brasileiras de importao por um perodo de 50 anos.
Alm da explorao da mina de Malargue, o PRC incluiria a construo
de ferrovia, modernizao de outro trecho ferrovirio e a construo
de terminal porturio em Baha Blanca, com investimento inicialmente
previsto em US$ 5,9 bilhes. Incluindo a aquisio inicial do projeto,
estimase que a Vale tenha aplicado, at maro de 2013, cerca de US$
2,2 bilhes.
Os problemas comearam, em meados de 2012, com o forte
aumento dos custos. Um dos custos referese s exportaes de produtos
minerais, taxadas entre 5% e 10%. Alm destes, a empresa teve que
enfrentar: i) demora na emisso de licenas provinciais para o incio
das obras; ii) incrementos de custos resultantes de exigncias feitas
pelos governos provinciais; iii) incrementos de custos relacionados a
mo de obra adicional e aumentos salariais; iv) demora na concesso
223

Andra Saldanha da Gama Watson

pelo governo central do direito de servido para a construo do trecho


ferrovirio; e v) dificuldades para obter, junto aos governos municipais,
proprietrios e posseiros com diversos ttulos, a desobstruo fundiria
no trajeto do novo trecho ferrovirio. Alm dessas adversidades, na
equao econmica da Vale, pesou, principalmente, a defasagem
cambial: a elevao dos custos internos bastante maior do que a taxa
de desvalorizao cambial, o que resultou numa necessidade maior de
dlares para manter o investimento, elevando os custos para US$ 10,9
bilhes.
Diante desse descompasso entre custos e recursos disponveis,
a Vale pleiteou, junto ao governo argentino, uma reduo de algumas
despesas, tais como ajustes no projeto de engenharia, exonerao do
imposto sobre a exportao e reduo das demandas dos governos
provinciais e municipais que encareciam o projeto. O governo argentino
indicou que poderia aceitar parcialmente a 1 e 3 demandas, mas no
poderia tocar no imposto sobre a exportao. A empresa brasileira
considerou a oferta insuficiente e, aps algumas reunies com o governo
argentino, decidiu suspender o projeto, alegando perda de atratividade
econmica.
O investimento malogrado da Vale demonstra, por um lado, a
complexidade do sistema tributrio argentino, com cobrana de taxas
nos vrios nveis do governo, muitas vezes com superposio. Por
outro, expe o desafio econmico do pas com a inflao elevada e o
descompasso cambial (o dlar oficial valia, em dezembro de 2013, $ 6,20
pesos argentinos, em contraste com o negro, j na casa dos $ 10 pesos).
Por fim, em cima de todos os tributos incidentes ao longo da cadeia (IVA,
royalty, etc), as empresas que desejem exportar devem pagar o imposto
adicional sobre a venda externa, o que erode sua margem de lucro.
Para o Brasil, que necessita importar fertilizantes em geral sendo o
potssio de grande importncia para a agricultura , a no concretizao
do projeto da Vale em Mendoza representou grande frustrao, tanto do
ponto de vista econmico e comercial, como poltico, pois contribuiria
224

O Brasil e as restries s exportaes

para equilibrar a balana comercial entre os dois pases, ao mesmo tempo


em que aumentaria a presena de capital brasileiro no pas vizinho,
fortalecendo as relaes bilaterais.
6.4. Os impostos sobre as exportaes no mbito do MERCOSUL
O tratamento conferido s restries s exportaes, em particular
impostos sobre as exportaes, no mbito do MERCOSUL d ensejo a
algumas divergncias. O Tratado de Assuno, em seu artigo 1, afirma
que o Mercado Comum implica: A livre circulao de bens, servios e
fatores produtivos entre os pases, mediante, entre outros, a eliminao
dos direitos alfandegrios e restries no tarifrias circulao de
mercadorias ou de qualquer outra medida de efeito equivalente.
No artigo 2 do anexo 1 do Tratado de Assuno, h uma definio
do termo restrio: Qualquer medida de carter administrativo,
financeiro, cambial ou de qualquer natureza, mediante a qual um Estado
Parte impea ou dificulte, por deciso unilateral, o comrcio recproco.
O Protocolo de Outro Preto, firmado em 1994, no trouxe maiores
detalhes sobre o tema. Da letra do Tratado de Assuno, depreendese
que o objetivo consiste na eliminao das tarifas ou direitos aduaneiros,
para permitir a livre circulao de mercadorias. Assim, o texto no
diferencia entre importaes e exportaes. No entanto, embora o anexo
contendo o programa de liberao comercial reitere a meta de eliminar
os direitos em seu comrcio recproco, o cronograma de desgravao
se refere to somente s tarifas de importao.
O fato que, diante da relativa ambiguidade, ou pelo menos
omisso especfica a respeito das restries s exportaes no mbito
do Tratado de Assuno, os membros do MERCOSUL possuem posies
distintas. O Brasil taxa a exportao de trs produtos wet blue,
cigarros e armamentos , cada um por motivos distintos, conforme se
v em captulo adiante. No entanto, tratase de um caso circunscrito,
inserido no contexto de cada caso individualmente e no uma poltica
generalizada com o fim de atingir objetivos comerciais mais amplos.
225

Andra Saldanha da Gama Watson

O Uruguai, por sua vez, posiciona se de forma contrria prtica


de taxar as exportaes e tem sido vocal a respeito, nas reunies do
MERCOSUL, propondo a eliminao da poltica restritiva s vendas
externas. Na XVII Reunio do GMC (Grupo Mercado Comum), em
Assuno, em maro de 1995, levantou a necessidade de solucionar
la asimetra que se deriva del mantenimiento de restricciones a las
exportaciones de cueros y semillas oleaginosas intraMERCOSUR y el
perjuicio que est provocando a la agroindustria de su pas (Bosch,
Roberto, nonpaper, 2011).
A Argentina, por outro lado, como visto acima, recorre amplamente poltica de restrio s exportaes de vrios produtos, sobretudo
commodities. Quando questionado, o pas platino argumenta que a
prtica no causa distores ao comrcio, nem contrria normativa do
MERCOSUL. O Paraguai evita posicionarse. Por insistncia do Uruguai,
os impostos sobre as exportaes foram discutidos no mbito do Comit
Tcnico 4 (Polticas Pblicas que Distorcem a Competitividade). A Ata
de sua 4 reunio registra que Las cuatro delegaciones convinieron en
que un impuesto aplicado a la exportacin de ciertos productos puede
afectar la competitividad de otros producidos a partir de los mismos
(novembro de 1995).
Como visto acima, a aplicao pela Argentina de impostos
diferenciados sobre as exportaes de trigo e seus subprodutos motivo
de srio atrito com o Brasil. A discusso sobre o assunto, porm, tende a
limitarse pauta bilateral, sobretudo na Comisso de Monitoramento
do Comrcio Bilateral, sendo tratada apenas esporadicamente no
MERCOSUL. No entanto, o Brasil questionou a Argentina no mbito
da 5 Reunio da CCM (Comisso de Comrcio do MERCOSUL), em
novembro de 2002, alegando distores no comrcio exterior de trigo
(taxado a partir daquele ano em 20%) e farinhas e prmesclas (cujo
imposto de exportao era de 5%), que causavam danos indstria
brasileira. O Brasil pleiteava a equalizao de todos os impostos. Diante
da resistncia argentina, o tema nunca prosperou nesse foro.
226

O Brasil e as restries s exportaes

Nesse mesmo ano, o Uruguai submeteu, durante a LIX Reunio


da CCM, uma reclamao contra a Argentina a respeito da aplicao de
impostos sobre as exportaes de soja, girassol e trigo. Foi convocado
na ocasio um Comit Tcnico para analisar o pleito. Em maio de 2003,
o perito brasileiro concluiu que
na medida em que tenham efeitos restritivos sobre o comrcio intrazona, a aplicao de impostos sobre as exportaes no comrcio
intrazona poderia ser considerada inconsistente com os compromissos
assumidos no marco do Tratado de Assuno, em especial tratandose
de medidas adotadas depois da Deciso CMC n 22/0045, que probe a
adoo de novas medidas restritivas ao comrcio.

Entretanto, o perito reconheceu que o Tratado de Assuno


no mencionava especificamente os impostos sobre as exportaes,
limitandose a estabelecer um cronograma de desgravao para o citado
imposto (Bosch, Roberto, 2011).
Em 2005, o Tribunal Arbitral Ad Hoc do MERCOSUL, no laudo
sobre Medidas discriminatrias e restritivas ao comrcio de tabaco e
derivados foi convocado pelo Uruguai para posicionarse sobre o carter
restritivo dos impostos aplicados, pelo Brasil, sobre as exportaes de
tabaco e derivados. Para o Uruguai, a medida afetava o livre comrcio
entre as partes. Segundo Gajate (MERCOSUR y Retenciones a las
Exportaciones, 2008), o Brasil no apresentou resposta por escrito
e, antes que o Tribunal pronunciasse o laudo, submeteu um decreto
tornando sem efeito o imposto. Por motivo dessa controvrsia, foi
convocado grupo de peritos que se pronunciou contra as restries s
exportaes46.
Em outubro de 2006, o Paraguai questionou a aplicao, por parte
da Argentina, de impostos de 20% sobre as exportaes de gs liquefeito
45

A Deciso do Conselho Mercado Comum n 22/00, sobre Acesso a Mercados, disps que os estados partes no
adotariam nenhuma medida restritiva, de qualquer natureza, ao comrcio recproco.

46

En el MERCOSUR la liberacin del comercio debe compreender tanto a las importaciones como a las exportaciones,
pues toda medida, cualquiera fuere su naturaleza que afectare a las exportaciones debe considerarse como una
restriccin al comercio.

227

Andra Saldanha da Gama Watson

de petrleo GLP, alegando prejuzos sua indstria de aerossis que


utilizavam o gs citado como insumo. O tema voltou a ser discutido na
90 CCM, quando o Paraguai afirmou que o custo de vida do consumidor
em seu pas se via majorado em funo do imposto. A consulta se deu
por concluda insatisfatoriamente em agosto de 2007.
Recentemente, houve discusses sobre os impostos sobre as
exportaes no contexto da negociao do Cdigo Aduaneiro, em
meados da dcada de 2000. Como resultado do debate e possivelmente
para acomodar a Argentina, excluiuse o tema do Cdigo Aduaneiro do
MERCOSUL (Deciso CMC n 27/10). Conforme o artigo 157 (Tributos
Aduaneiros), o Cdigo
regula os seguintes tributos aduaneiros: i) o imposto ou direito de
importao, cujo fator gerador a importao definitiva de mercadoria
para o territrio aduaneiro; e ii) as taxas, cujo fator gerador a atividade
ou servio realizados ou postos disposio pela Administrao
Aduaneira, em uma importao ou exportao.

O assunto ainda pode evoluir, no MERCOSUL, mediante o


sistema de soluo de controvrsias. Com efeito, segundo Rita Gajate,
o Tribunal Arbitral Ad Hoc e o Tribunal Permanente de Reviso (TPR)
reconheceram, em seus laudos, que a violao da proibio contida
no artigo 1 do Tratado de Assuno gera um direito juridicamente
aplicvel, tanto para os demais Estados, como para os particulares.
Assim, segundo a autora, os impostos sobre as exportaes constituem
um claro ato infrator do referido Tratado.
Embora no se verifiquem avanos concretos nos casos de soluo
de controvrsias no MERCOSUL, particularmente em termos de maior
preciso normativa, depreendese, das discusses acima, que no se
trata de tema isento de conflito, podendo continuar a gerar tenso no
futuro. Embora o Brasil taxe as exportaes de apenas trs produtos,
o pas no implementa poltica horizontal de aplicao de imposto
de exportao, tendo sido questionado em casos muito pontuais
pelo Uruguai. A Argentina, por outro lado, tem sido questionada
228

O Brasil e as restries s exportaes

reiteradas vezes pelos trs parceiros do agrupamento, situao que a


coloca fora de sintonia com os demais, alm de trazer repercusses
negativas para o aprofundamento e fortalecimento do MERCOSUL.
Vale lembrar que um dos objetivos do Tratado de Assuno consiste
justamente na coordenao das polticas macroeconmicas dos quatro
pases, dispositivo desrespeitado no s no concernente s restries
s exportaes, como tambm a outros setores.
Podese afirmar, porm, que a poltica de restries s exportaes
pela Argentina logrou produzir resultados concretos em duas reas:
melhor situao fiscal e fortalecimento do setor processador em alguns
setores. Na rea fiscal, embora a receita proveniente dos impostos
seja considervel, beneficiando o caixa do governo, a cobrana
julgada excessiva por muitos analistas, ocasionando desinvestimento
e distores na economia. Outra crtica frequente referese ao
uso inadequado dos recursos arrecadados, que no beneficiaram
a populao mais carente, sobretudo no setor rural. Alm disso,
o imposto e as restries em geral (embargo, quotas, licenas, etc)
ocasionaram a concentrao da produo agropecuria, na medida
em que, diante da reduo da rentabilidade, s os grandes conseguiam
sobreviver. O conflito rural de 2008, com as repercusses polticas
que se seguiram, um indicador da impopularidade da medida e
das consequncias negativas para o governo argentino. Do lado da
inflao, no se sabe ao certo se os impostos sobre as exportaes
contriburam significativamente para sua queda, j que o ndice de
aumento dos preos, na casa dos 9% em 2007, saltou para 18% logo
depois, passando a 25% em 2012, com previso de 30 a 35% em 2013.
O economista Luiz Carlos BresserPereira, em artigo na Folha de S. Paulo
de 3 de junho de 2013, afirma que, at 2007, a Argentina logrou evitar o
surgimento da doena holandesa, taxando as exportaes de matrias
primas e produzindo superavit em conta corrente e na rea fiscal. Aps
2007, no entanto, segundo o economista, o pas cedeu tentao do
desenvolvimentismo populista, irresponsvel nas reas fiscal (excesso
229

Andra Saldanha da Gama Watson

de gastos) e cambial (usado como ncora contra a inflao), o qual


conduziu o pas crise atual. Outros analistas, contudo, como visto
acima, consideram o imposto um mau imposto, que produz distores
agudas na economia, levando ineficincia produtiva. Propem que o
imposto sobre as exportaes seja substitudo por um imposto sobre a
propriedade e a renda. Para o Brasil, no resta dvida de que a poltica
argentina de taxar as exportaes , no geral, prejudicial ao pas. Afeta
o setor exportador, prejudica os investimentos brasileiros na Argentina
(sobretudo os que necessitam exportar), dificulta o suprimento de
importantes matriasprimas (como o trigo e a sucata de ferro), alm
de dificultar a coordenao das polticas macroeconmicas entre os
dois pases. Conviria ao governo brasileiro buscar, na medida das
possibilidades e da convenincia poltica, uma maior coordenao na
matria, sem alterar necessariamente a normativa do MERCOSUL. H
que se apresentar, ao governo argentino, os argumentos utilizados por
Piermartini em seu estudo, quando analisa a ineficincia produtiva e
as dificuldades de se manter uma poltica de restries s exportaes
unilateralmente e por tempo indeterminado, no mbito do comrcio
intrazona. A proposta deveria ser no sentido de eliminar os impostos
sobre as exportaes entre os quatro pases, da mesma forma que foram
eliminadas as tarifas de importao dentro do MERCOSUL. Do lado
externo, assim como ocorre com as tarifas de importao, os impostos
sobre as exportaes poderiam ser mantidos para os pases extrazona
e, se possvel, de forma coordenada entre os parceiros do bloco, para
no causar desequilbrios internamente.

230

Captulo 7

Situao no Brasil e possveis


desdobramentos futuros

Captulo central do trabalho, a primeira parte mais descritiva,


na medida em que explicada a origem, evoluo e legislao atual que
rege os impostos sobre a exportao aplicados a trs produtos: cigarros,
armamentos e munies, e couros. Cada um deles tem uma justificativa
especfica, que se assemelha s indicadas anteriormente. No entanto,
h presses, no Brasil, tanto no sentido de incluir outros produtos na
lista dos beneficiados pelo imposto (minrio de ferro, sucata, boi em
p), como de exclulos (armas e munies). Essas discusses ocorrem
geralmente na CAMEX e, dada a polmica gerada, dificilmente levam a
uma deciso concreta no sentido de mudana da legislao. J existe um
grupo de trabalho sobre armamentos e os produtores de ao prometem
maior presso para dificultar a exportao de sucata, um dos insumos da
produo de ao. So analisados os elementos em jogo, no mbito de cada
setor, e as posies dos vrios integrantes do governo representados na
CAMEX. O presente captulo , pois, dividido em quatro partes: histrico
da taxao atual das exportaes, debate atual sobre o tema, discusso
sobre o novo cdigo sobre minerao e posio majoritria do governo
brasileiro.

231

Andra Saldanha da Gama Watson

7.1. Histrico da taxao atual das exportaes


Ao longo do Imprio, o imposto sobre a exportao era visto como
um fator impeditivo das vendas externas e, por essa razo, era condenado
pelo governo, embora fosse uma das principais fontes de receita fiscal.
Sua rea de competncia foi transferida para os estados na Constituio
de 1891. Durante dcadas, discutiase seu carter antieconmico, razo
pela qual se recomendava cautela em sua utilizao. Por isso, pensava
se, no princpio do sculo, que esse tributo apenas poderia incidir
sobre produtos que contassem com tais vantagens comparativas que,
mesmo com a incidncia do imposto, eles mantivessem competitividade
(Cremonini, 2005). Nas palavras de Ives Gandra Martins, citado por
Larissa Cremonini: A tradio do comrcio exterior a de exportar
produtos e no exportar tributos. E s se exporta tributos quando a
exportao de produtos com tributos no retire a competitividade dos
produtos nacionais.
A partir da Emenda Constitucional n 18/65, o imposto sobre
a exportao voltou a ser conduzido e determinado pela Unio, que
passou a definir os critrios da poltica sobre o tema. Hoje, a legislao
referente aos impostos sobre as exportaes est contida no Cdigo
Tributrio Nacional (em seus artigos 23 a 28) e no DecretoLei n 1.578,
de 11/10/1977, que estipula uma alquota de 30% sobre o preo FOB
de uma mercadoria, a ser aplicada em caso de necessidade, podendo o
Poder Executivo reduzila ou aumentla, para atender aos objetivos
da poltica cambial e do comrcio exterior. Cabe CAMEX (Cmera de
Comrcio Exterior), por fora do disposto no artigo 2.XIII do Decreto
n 4.732, 10/6/2003, discutir a convenincia de se aplicar, aumentar ou
reduzir o imposto sobre as exportaes. Em caso de aumento, a alquota
mxima de 150% (no poder ser superior a 5 vezes o percentual
de 30% artigo 3 do Decreto n 1.578). Cabe ao Poder Executivo,
ainda, a determinao da lista de produtos sujeitos ao imposto sobre a
exportao (artigo 1). A cobrana do imposto poder ser dispensada
em funo do destino da mercadoria a ser exportada, observadas
232

O Brasil e as restries s exportaes

as normas editadas pelo ministro da Fazenda (artigo 4 do Decreto


n 1.578 e artigo 216, # 2 do Cdigo Aduaneiro). H isenes do imposto
sobre a exportao que contemplam caf, as vendas excedentes de acar
e lcool, alm de mel rico e mel residual e os produtos provenientes
da Zona Franca de Manaus. Esto sujeitas a um imposto de 9% as
exportaes de: i) peles em bruto ou de equdeos cdigo NCM 4101;
ii) peles em bruto de ovinos cdigo NCM 4102; iii) outras peles em
bruto cdigo NCM 4103 (Resoluo CMN n 2.136, de 28/12/1994);
e iv) couros e peles, inteiros, de bovinos, de superfcie unitria no
superior a 2,6m2 ou 28 ps e os couros e peles, de bovinos, prcurtidos
de outro modo e qualquer outro cdigo NCM 4104.11, 4104.19 e
4104.29.00, respectivamente (Resoluo CAMEX n 15, de 10/5/2001).
As exportaes de armas e munies (cdigo NCM 93) so taxadas em
150% (Resoluo CAMEX n 17, de 6/6/2001). Os cigarros contendo
fumo tabaco (cdigo NCM 2402.20.00), por sua vez, sofrem tributao
de 150% (Decreto n 2.876, de 14/12/1998).
7.1.1. Peles e couro wet blue
A primeira taxao criada para as exportaes de couros foi
estabelecida pela Resoluo CMN n 2.136, de 28/12/1994, incidindo
somente sobre couros em bruto (NCM 4101, 4102 e 4103). O imposto
sobre o wet blue (couro prcurtido, posies NCM 4104.11 e 4104.19)
foi institudo pelo Decreto n 3.684, de 7/12/2000, e sua cobrana
mantida por resolues da CAMEX posteriores. Na ocasio o imposto
foi fixado em 7% com o fim de proteger a indstria coureira, permitindo
o acesso mais barato matriaprima. Em 2003, o Comit Tcnico,
encarregado de avaliar a convenincia de prorrogao do imposto
sobre as exportaes de couro wet blue, sugeriu introduzir processo de
desgravao paulatina desse tributo, o que foi acordado pelos ministros
da CAMEX da seguinte maneira: 7% at fim de 2004; 4% at fim de 2005
e zero a partir de janeiro de 2006 (Ata da XXVIII Reunio de Ministros
da CAMEX, 17/12/2003).
233

Andra Saldanha da Gama Watson

Em novembro de 2004, o assunto foi retomado e a CAMEX


defendeu a continuidade da aplicao do imposto de 7%, sendo que os
recursos seriam revertidos em benefcio de um programa de melhoria
da qualidade do couro brasileiro. O MAPA expressou apoio proposta
desde que o citado programa beneficiasse tambm o criador. O ministro
da Fazenda solicitou esclarecimentos sobre as razes para manter o
imposto em 7%, bem como a forma como se destinariam os recursos
para o programa (Ata da XXXIV Reunio do Conselho de Ministros
da CAMEX, 25/11/2004). Um ms depois, decidiuse, com base em
avaliaes da Fazenda, do MAPA e do MDIC, pela prorrogao, por mais
um ano, do imposto de 7% e pela adoo de um Programa de Melhoria
da Qualidade do Couro, a ser desenvolvido pelo MAPA e MDIC (Ata
da XXXV Reunio do Conselho de Ministros da CAMEX, 13/12/2004).
Em dezembro de 2005, aps presso do Centro das Indstrias de
Curtumes do Brasil (CICB) e da Associao das Indstrias de Curtumes
do Rio Grande do Sul (AICSUL), decidiuse pela permanncia do imposto
em 7% sobre a exportao de couros, apesar da resistncia do Sindicato
das Indstrias de Frigorficos do Estado de So Paulo (Sindifrio).
O MDIC apresentou relato sobre a difcil situao econmica vivenciada
pelo setor, [...] pressionado pela concorrncia chinesa e consequente
reduo das vendas externas (Ata da XLIII Reunio do Conselho de
Ministros de CAMEX, 6/12/2005). Assim, postergouse, por mais um
ano, o processo de desgravao previsto. Em novembro de 2006, apesar
do voto contrrio do MAPA, a CAMEX decidiu aumentar o imposto sobre
a exportao de couros todos os tipos para 9%, sem cronograma de
desgravao (Ata da XLIX Reunio do Conselho de Ministros da CAMEX,
22/11/2006).
Em julho de 2008, a CAMEX demonstrou satisfao com o
aumento das exportaes de produtos de couro com valor agregado
(isentos de tributao) e da reduo das vendas dos couros menos
elaborados, resultado provvel da aplicao do imposto de 9% sobre as
vendas do couro cru e wet blue. No obstante, o setor estava dividido.
234

O Brasil e as restries s exportaes

Dos 44 pleitos de entidades integrantes ou relacionadas ao setor


coureiro, 20 eram a favor da manuteno do imposto (entre os quais,
ABICALADOS e CICB) e 24 manifestaramse contrrias sua aplicao
(Sindicurtumes de Gois e Mato Grosso, entre outros). O secretrio de
Comrcio Exterior props que o estudo para se promover uma poltica
industrial de promoo do setor deveria levar em conta a distribuio de
empregos na cadeia. Fazenda e Planejamento posicionaramse a favor
da manuteno do imposto (este ltimo citando a concorrncia dos
chineses pela matriaprima), sendo que o MAPA criticou a produo
em excesso de couro wet blue (sobra de 55%), com a consequente presso
baixista sobre os preos, j que a indstria caladista consumira apenas
45% da produo nacional. Sugeriu, no lugar do imposto, a promoo da
indstria nacional de calados e de couro acabado com a participao de
investimentos externos (Ata da LVIII Reunio do Conselho de Ministros
da CAMEX, 3/7/2008).
Novas discusses na CAMEX, em maro de 2009, contemplaram
trs solues possveis: manuteno do imposto em 9%, eliminao
completa do tributo ou sua diminuio gradual, a fim de possibilitar
o acompanhamento dos impactos da reduo sobre as exportaes e
preos do produto. O MAPA voltou a salientar o grande excedente de
produo no comercializado e depresso dos preos do produto no
mercado interno, agravado pela crise financeira de 2008, reiterando a
necessidade de se eliminar o imposto como medida de apoio ao produtor
da matriaprima. Contudo, nenhuma deciso foi tomada.
A indstria coureira conta com cerca de 800 empresas, empregando,
em 2010, mais de 39 mil pessoas, sendo a maior parte no Rio Grande
do Sul (35%) e So Paulo (18%). A produo brasileira representa
cerca de 13% da produo mundial e o setor exporta para mais de 85
pases, apesar de sofrer a concorrncia de materiais alternativos mais
baratos (dados do MDIC). De 2000 a 2010, as exportaes de couros
superiores (crust e acabados) cresceram 171,5% em valor e 15,8% em
volume, enquanto as exportaes de couro wet blue (incluindo couro cru)
235

Andra Saldanha da Gama Watson

aumentaram 69,1% e 121%, em valor, respectivamente. Logo, observa


se, nesse perodo, um movimento positivo no sentido de agregao de
valor ao couro nas exportaes, que pode ser decorrncia da aplicao
do imposto.
Uma das grandes beneficiadas pela taxao do couro cru/wet blue
nas exportaes e inspiradora da medida, a indstria caladista a 3
maior do mundo (produo de 814 milhes de pares em 2010), conta
com 8 mil fbricas e emprega diretamente cerca de 340 mil pessoas.
Acreditavase, nos idos de 2000, que a taxao das exportaes de couros
geraria um ganho de competitividade indireto para o setor industrial,
ao reduzir o preo da matriaprima e aumentar a oferta internamente.
Alm disso, o Brasil estaria seguindo uma tendncia mundial, j que
outros pases produtores tambm taxam suas exportaes de wet
blue. A diferena de valor , de fato, marcante: uma pea de wet blue
rende US$ 50 em divisas, em contraste com a pele acabada (US$ 100)
e, se incorporada a calados, a mesma pele rende aproximadamente
US$ 350 (dados do MDIC). Porm, tanto a entrada de novos concorrentes,
notadamente asiticos, como o desenvolvimento da indstria de
componentes sintticos e a alterao no gosto dos consumidores tm
constitudo fatores preponderantes para a perda de market share dos
calados nacionais de couro. Segundo dados do MDIC, entre 2001 e
2011, as importaes de calados aumentaram 574,3%, enquanto as
exportaes caram 30,7% no mesmo perodo, o que leva concluso
de que o que mais tem afetado o mercado de calados no Brasil no a
falta de matriaprima e, sim, a concorrncia com os produtos asiticos.
Em compensao, o aumento da participao do consumo de couro
em veculos automotores e no setor moveleiro tem dado um alento
indstria.
Vrios fatores entram na equao das implicaes do imposto
sobre a cadeia produtiva. O Brasil produz cerca de 40 milhes de
couros anualmente e consome internamente apenas 19 milhes
para os mais diversos usos. No h informaes sobre a capacidade
236

O Brasil e as restries s exportaes

de processamento do couro wet blue produzido internamente e se as


exportaes do produto, mesmo com a aplicao da tarifa, ocorrem
por estratgia das empresas ou devido falta de capacidade instalada
para processlo e transformlo em couro acabado. Por outro lado, a
taxao das exportaes de couro cru e wet blue, ao deprimir os preos
(o couro brasileiro tem cotao 50% inferior ao mesmo couro produzido
nos EUA), desestimula os investimentos no setor primrio, afetando a
qualidade do produto. H indcios de que o Brasil estaria perdendo cerca
de US$ 1 bilho por ano, devido baixa qualidade dos couros produzidos.
Nos ltimos dois anos, contudo, apesar da aplicao do imposto,
as exportaes de couro wet blue aumentaram em valor passaram
de US$ 414,3 milhes, em 2011 (janeironovembro), para US$ 750,1
milhes, em 2013 (janeironovembro) e praticamente dobraram
em volume (de 8,6 milhes para 16,4 milhes de couros), no perodo.
O couro acabado, em contraste, sofreu aumento menos expressivo, de
17,8% em valor de US$ 1,056 bilho para US$ 1,2 bilho, no mesmo
perodo (dados do CICB). O crescimento da China, primeiro destino
dos couros brasileiros (em segundo e terceiro lugar aparecem EUA e
Itlia), e o aumento do rebanho bovino e dos abates no Brasil (cujo
objetivo principal a produo de carnes, mas que tem o couro como
subproduto) podem explicar em parte o crescimento das exportaes
da matriaprima. Mas o setor poderia alegar que o imposto de 9% seria
insuficiente e pedir seu aumento para manter os mesmos benefcios.
Na verdade, os estudos feitos at o presente no so conclusivos
em relao aos efeitos do imposto sobre as exportaes de couro cru
e wet blue. A medida, por um lado, confere certa proteo ao setor
processador, tanto de couro acabado, como caladista. Mas, por outro,
causa distores na cadeia produtiva, afetando a competitividade do
produtor da matriaprima, o que, a rigor, acaba prejudicando tambm
o setor processador. Com relao ao imposto, as dvidas centramse
em sua eficcia e, em caso de aplicao, no nvel de proteo necessria
(em que patamar o imposto deveria estar?). Alm disso, a utilizao dos
237

Andra Saldanha da Gama Watson

recursos deveria se dar em benefcio do setor onerado com o imposto


(indstrias de pecuria, carnes e curtumes), o que nem sempre ocorre.
A posio do governo brasileiro, no complexo industrial coureiro
caladista, temse inclinado pela eliminao do imposto sobre as
exportaes de couro cru e wet blue. Tratase de instrumento transitrio,
que buscou promover e melhorar a competividade da indstria com
medidas de longo prazo. Os ministrios reunidos na CAMEX tm
aguardado o momento ideal para retirar o imposto, no obstante a
resistncia da indstria. A opinio prevalecente de se implantar, no
lugar do imposto, medidas de estmulo exportao de couros com
maior valor agregado e de produtos manufaturados em couro, tais como
o apoio para a introduo de inovaes tecnolgicas, implementao
de programas de qualificao profissional e disseminao da cultura de
cadeia de valor no mbito dos setores pecuarista, indstria de carnes
e curtidor.
7.1.2. Armas e munies
A fabricao e o comrcio de armamentos tm sido objeto de
fiscalizao, desde julho de 1934, com a aprovao do Decreto n 24.602
do Governo Getlio Vargas, que afirmava que os fabricantes deveriam
submeterse s restries que o Governo Federal vier a determinar ao
comrcio de sua produo para o exterior ou interior (Tese de CAE
do embaixador Antonino Lisboa Mena Gonalves, 1989, p. 66). Anos
mais tarde, em janeiro de 1965, o Decreto n 55.649 estabelece que
as vendas externas de produtos sujeitos a fiscalizao devero ser
objeto de licena prvia do Ministro da Guerra e obedecer s medidas
restritivas do pas para onde as mercadorias se destinem (Ibid., p. 68).
Durante a dcada de 1970, o Brasil comea a tornarse importante
exportador de material de emprego militar, o que demanda regulao
mais atualizada. Assim, em 1974, so elaboradas as Diretrizes Gerais
para a Poltica Nacional de Exportao de Material de Emprego Militar
(PNEMEM), cujo objetivo consistia em fortalecer a posio internacional
238

O Brasil e as restries s exportaes

do Brasil, pelo desenvolvimento da capacidade de suprir produtos de


valor estratgico. Seria constituda uma comisso interministerial para
examinar as operaes de exportao e fornecer elementos de juzo ao
presidente para sua aprovao.
Segundo o embaixador Mena Gonalves, o advento da PNEMEM
no deixou de provocar reaes em algumas das empresas do setor de
armas e munies, cujas exportaes se vinham realizando, at ento, sob
os controles bem mais simplificados do Decreto n 55.649, administrados
unicamente pelo Ministrio do Exrcito e, subsidiariamente, pelo
Ministrio da Aeronutica. As empresas queixavamse da demora na
obteno da licena para exportar. No processo de autorizao final,
os exportadores forneceriam dados sobre a transao pretendida,
indicando no apenas o pas importador, como tambm uma descrio
pormenorizada dos materiais que seriam vendidos, suas quantidades,
preos, prazos de entrega, valor global da exportao e, se fosse o caso,
as pretenses do cliente quanto a eventual financiamento da operao,
bem como garantias de destino final consideradas satisfatrias pelo
governo brasileiro.
As Diretrizes Gerais para a PNEMEM foram sofrendo alteraes
ao longo dos anos, no sentido de simplificar e agilizar as licenas de
exportao de material de emprego militar. Ao governo preocupava o uso
final do material exportado. Assim, exigiase um certificado pelo qual
o comprador assegurava que determinado equipamento seria para seu
uso exclusivo, comprometendose a no reexportlo sem a anuncia do
governo brasileiro que autorizara a exportao original. Outra dificuldade
surgiu a respeito da conceituao do que seria material de emprego
militar. Enquanto, o Catlogo Brazilian Defence equipment arrolava
mais de 900 itens, a relao do que o governo considerava material
de emprego militar no contemplava mais do que 27 tpicos (Ibid.,
p. 174). Em sua concluso, o embaixador Mena Gonalves sublinha a
importncia, para o Brasil em termos econmicos, polticos e militares
, das exportaes de material de emprego militar. Ressalva, porm, que
239

Andra Saldanha da Gama Watson

essa atividade deve ser controlada pelo governo, dada a sensibilidade e


periculosidade dos produtos comercializados.
Transcorridos mais de dez anos, em 13 de novembro de 2000, o
Decreto n 3.658 fixou um imposto de 150% sobre as exportaes de
armas e munies, com o objetivo de impedir a reintroduo desses
produtos, de forma ilegal, no mercado brasileiro, aps sua exportao
legal. A medida se destinava s exportaes para a Amrica do Sul,
Central e Caribe, mas excetuava Argentina, Chile e Equador. Os produtos
estariam compreendidos no captulo 93 do cdigo NCM (armas de fogo,
munies, granadas, chumbos de caa, lanas e outras armas brancas).
Apesar da eficcia do referido instrumento, os efeitos restritivos
da medida abrangeram tambm as exportaes legais da indstria
blica brasileira, inviabilizando, inclusive, o cumprimento de contratos
firmados com rgos governamentais dos pases das regies mencionadas
pelo referido Decreto. Assim, foram propostos ajustes discutidos na
CAMEX e que resultaram na aprovao da Resoluo CAMEX n 17,
de 6/6/2001. Com o novo instrumento, mantevese o imposto de
150% sobre as exportaes dos produtos do captulo 93, excetuando
os trs pases do Decreto anterior e os consumidores autorizados por
certificados de usurio final e desde que destinados a uso exclusivo das
foras armadas e autoridades policiais das localidades mencionadas
(artigo 1, pargrafo 3 da Resoluo). Desta forma, resguardavamse
os interesses das vendas para as Foras Armadas dos pases em questo.
No obstante as mudanas, as empresas de armamentos,
representadas no Ministrio da Defesa, continuaram pleiteando a
revogao da Resoluo CAMEX n 17, alegando prejuzos para a
indstria de armamentos no Brasil. Com efeito, o mercado domstico
restringese basicamente s Foras Armadas, que so clientes eventuais
dados os recursos oramentrios limitados, situao que obriga as
empresas a voltaremse necessariamente para o mercado externo. Como
o elevado custo do produto final no permite estoques, a produo
funo das encomendas realizadas, que devem manter um fluxo mnimo.
240

O Brasil e as restries s exportaes

O Ministrio da Defesa ressalta, ainda, a importncia estratgica de


contar com suprimento de armamentos de empresas nacionais, as
quais, para sobreviver, dependem da escala proporcionada pelo mercado
externo. Do lado do Ministrio da Justia, h resistncia eliminao
do imposto, em funo do risco de desvio de tais armas e munies,
ainda que legalmente exportadas, para atividades criminosas e ilegais
em territrio nacional.
Em 2010, o tema foi rediscutido pelo Conselho de Ministros da
CAMEX, que deliberou ampliar as hipteses de exceo incidncia do
imposto sobre as exportaes, nos seguintes termos (Resoluo CAMEX
n 88/2010):
III as exportaes de armas de fogo de uso permitido, classificadas
no cdigo 9302.00.00 e na posio 9303 da Nomenclatura Comum do
MERCOSUL NCM, e desde que possuam dispositivo intrnseco de
segurana e de identificao, devendo ser gravado no corpo da arma
o pas de origem, nome ou marca do fabricante, calibre, nmero de
srie impresso na armao, no cano e na culatra quando mvel e
ano de fabricao se no estiver includo no sistema de numerao
serial; [...] IV as exportaes de armas de presso e suas respectivas
munies classificadas nos cdigos 9304.00.00 e 9306.29.00 [...]; e V
as exportaes de munies e cartuchos de munio de uso permitido,
classificadas nos cdigos NCM 9306.21.00, 9306.29.00 e 9306.30.00
[...], desde que estejam acondicionados em embalagens com sistema
de cdigo de barra, gravado na caixa, que possibilite a identificao do
fabricante e do adquirente.

Basicamente, incluamse outros produtos na lista de exceo,


com a condio de identificao e rastreabilidade.
Apesar de todas as alteraes introduzidas, a Associao Nacional
da Indstria de Armas e Munies ANIAM continua pleiteando a
eliminao completa do imposto, alegando: i) no ter havido caso de
retorno ilegal de armas ao Brasil aps a edio da Resoluo CAMEX
n 88/2010, prova de que o rastreamento implementado seguro;
ii) a importncia de se aumentar a participao da indstria blica no
mercado latinoamericano; e iii) a Resoluo no impede que armas
241

Andra Saldanha da Gama Watson

fabricadas e exportadas por terceiros pases Amrica Latina possam


ser contrabandeadas para o territrio nacional. O Ministrio da Justia,
por sua vez, alega que: i) a Resoluo CAMEX n 17/2001 no afeta a
venda de armas para as foras de segurana da Amrica Latina e Caribe,
que respondem pelas compras mais volumosas; ii) os dados estatsticos
comprovam que houve aumento de venda de armas nos ltimos anos,
no se verificando os prejuzos que a indstria alega; e iii) a flexibilizao
da Resoluo, em 2010, abriu a possibilidade de exportaes de armas
de uso permitido, que apresentam menor risco vida das pessoas.
Em resumo, a questo relativa s exportaes de armas e munies
que ope o Ministrio da Defesa e indstria de armamentos ao
Ministrio da Justia e autoridades policiais explicase pela necessidade
de compatibilizar a poltica governamental de desarmamento com a
necessidade de fomentar a indstria nacional de produtos de defesa,
de modo a reduzir ao mximo a aquisio deste tipo de produtos do
exterior, no apenas por motivos comerciais, mas tambm por razes
estratgicas. As sucessivas flexibilizaes da lei no parecem ter sido
suficientes para satisfazer a indstria, que pleiteia a eliminao completa
do imposto sobre as exportaes de armas e munies. No entanto,
diante da ausncia de dados e informaes sistematizadas capazes de
dimensionar os reais efeitos da Resoluo CAMEX n 17/2001 sobre o
contrabando de armas e munies, o assunto permanece em pauta no
mbito da CAMEX. Para a indstria, as medidas de comrcio exterior
no so suficientes (at porque no impedem a exportao para os
pases afetados) para coibir o contrabando. Apenas encarecem os
produtos brasileiros frente concorrncia, o que acaba contrariando
os objetivos do governo no sentido de aumentar as exportaes de
produtos estratgicos. Para o Ministrio da Justia, contudo, tratase
de medida legtima e eficaz para reduzir o contrabando e, assim,
combater a criminalidade.

242

O Brasil e as restries s exportaes

7.1.3. Cigarros
O Brasil o maior exportador e segundo maior produtor de
tabaco, aps os EUA. 85% das folhas de tabaco produzidas no pas so
exportadas. Essas cifras do a medida da importncia do produto para
o pas e para o mundo. Entretanto, assim como as armas e munies, o
cigarro um produto frequentemente contrabandeado. Em 1992, aps
o fim da poltica de tabelamento dos preos, o contrabando de cigarros
comeou a florescer. Com a liberao dos preos, o valor de cigarro
para o consumidor final subiu, estimulando a prtica do contrabando.
Assim, o mercado brasileiro foi invadido por uma grande variedade de
marcas de cigarros falsificados, at 40% mais baratos que os produzidos
em territrio nacional. Desde 1992, logo, o governo passou a adotar
polticas voltadas para coibir o contrabando. Entre elas, aprovou o
Decreto n 2.876, de 14/12/1998, que instituiu a alquota de 150%
para a exportao de cigarros destinados Amrica do Sul e Central.
A princpio, o contrabando foi reduzido. Contudo, logo em seguida,
observouse o aumento das exportaes brasileiras de folha de tabaco,
sem incidncia de impostos. Somente nos pases fronteirios, surgiram
aproximadamente 11 plantas industriais destinadas a manufaturar
cigarros. Em consequncia, o Brasil aprovou o Decreto n 3.646, de
30/10/2000, instituindo um imposto de 150% sobre as exportaes de
tabaco para Paraguai e Uruguai. O imposto, porm, como visto acima,
foi questionado pelo Uruguai no sistema de soluo de controvrsias do
MERCOSUL. Em reao, o Brasil eliminou o imposto (Decreto n 5.492,
de 18/6/2005) e o Uruguai retirou sua queixa no Tribunal.
Hoje, o Brasil mantm o imposto de 150% sobre as exportaes
de cigarros, mas introduziu uma alterao, em 2011, que flexibiliza para
as empresas que desejem exportar o produto, desde que devidamente
etiquetados com os dados do fabricante e do bem, e que tenham por
destino somente a exportao, no podendo ser comercializados no
mercado brasileiro. Essas empresas ficam isentas do imposto de 150%.
243

Andra Saldanha da Gama Watson

Adicionalmente, a Receita Federal reforou o combate ao contrabando


nas fronteiras do pas.
7.2. Debate atual sobre o tema
7.2.1. Boi em p
Em 13 de fevereiro de 2012, a Associao Brasileira das Indstrias
Exportadoras de Carne (ABIEC), a Unio Nacional da Indstria e
Empresas da Carne (UNIEC) e a Associao Brasileira de Frigorficos
(ABAFRIGO) apresentaram pleito conjunto, CAMEX, solicitando a
instituio de imposto de 30% sobre a exportao de bovinos vivos
(boi em p). Segundo tais entidades, a exportao de bovinos vivos
havia registrado um acentuado crescimento nos ltimos cinco anos,
o que estaria limitando a oferta de matriaprima para a indstria de
frigorficos do pas. O tema foi tratado no mbito da SECEX/MDIC,
do MAPA e do MDA, todos oferecendo parecer contrrio ao pleito da
indstria. Foi constatado que o volume das exportaes de bovinos
vivos no tinha aumentado de modo a ameaar o suprimento nacional
da mercadoria, uma vez que o rebanho e o consumo de carne e de
couros no Brasil tm crescido, no obstante o aumento das vendas ao
exterior de gado em p.
Entrevistado para o presente trabalho, o presidente da Holding JBS
(hoje J&F), Joesley Batista, argumentou que a exportao de animais
vivos no prtica comum, j que os custos logsticos so relativamente
elevados, em comparao a outros tipos de produtos, como carne in
natura ou congelada. Os fatores na raiz desse tipo de prtica comercial
no Brasil, esclareceu, esto relacionados poltica interna da Venezuela,
principal comprador do animal, pas onde falta a matriaprima e cuja
capacidade instalada em matria de frigorficos significativa. Caracas,
com efeito, passou a abastecerse no Norte do Brasil, notadamente o
estado do Par, a partir de 2007, com compras, em 2010, de 605 mil
cabeas e, em 2011, de 319 mil cabeas. o segundo pas no mundo,
244

O Brasil e as restries s exportaes

atrs dos EUA, a importar gado em p. O total exportado para l, em


2011, 402 365 animais (dados do MDIC), representou apenas 1,4% de
todo o abate do Brasil nesse ano. Joesley Batista alega, porm, que os
frigorficos do Par (muitos de propriedade da JBS) operam com 40%
da capacidade, em funo da escassez da matriaprima. Por essa razo,
apoiou o pleito de aplicao do imposto.
Caso institudo o imposto no Brasil, muito provvel que a
Venezuela passe a importar gado em p de outros pases, j que necessita
da matriaprima para abastecer a indstria no pas. Logo, o gado no
exportado para o pas vizinho teria que ser absorvido pela indstria
frigorfica da regio e o preo da matriaprima, em consequncia, cairia.
Para o Brasil, a quantidade de animais exportados vivos em 2011
insignificante, no representando de forma alguma ameaa oferta
de matriaprima. Visto do lado da cadeia produtiva da carne no Par,
observase que o estado respondeu por 96% das exportaes de bovinos
vivos. Portanto, em tese, esse seria o nico estado que poderia enfrentar
escassez de matriaprima para os frigorficos. No entanto, notase que
a participao do Par no total de carne in natura exportada pelo Brasil
tambm cresceu de forma acelerada (Nota Tcnica SRI/DAC n 20/2012
do MAPA). Portanto, o Par foi capaz de aumentar suas exportaes
tanto de carne bovina in natura (passou de 0%, em 2002, a 4%, em
2011), como de animais vivos para abate. Alm disso, a exportao de
gado em p muito pouco representativa em relao ociosidade da
indstria no Brasil. Como mdia dos ltimos cinco anos, o volume de
gado exportado significou 2,9% do total de vagas ociosas para abate na
indstria.
Na prtica, o imposto sobre a exportao, cuja motivao alegada
seria favorecer a agregao de valor na cadeia produtiva no Brasil,
promoveria a transferncia de renda entre os setores envolvidos,
beneficiando os frigorficos, em detrimento dos pecuaristas do pas.
Na condio de principal exportador de bovino vivo, o Par arcaria,
praticamente sozinho, com as consequncias negativas da medida.
245

Andra Saldanha da Gama Watson

Em termos nacionais, o Brasil perderia a oportunidade de exportar


para um mercado como o venezuelano, nicho exportador expressivo,
que no levaria substituio das vendas de boi vivo por carne, j que
o pas vizinho se abasteceria junto a outros fornecedores.
Com base nos dados acima, podese afirmar que uma eventual
taxao das exportaes de bovinos vivos poderia limitar uma forma
de comercializao que tem agregado valor ao setor pecurio e aos elos
que o precedem. Neste caso especfico, ela seria negativa.
7.2.2. Soja
As exportaes do complexo soja tm aumentado significativamente
nos ltimos 10 anos. As exportaes de soja em gro passaram de 28,5
milhes de toneladas, em 2009, para 42,7 milhes de toneladas (MT),
em 2013 (dados da ABIOVE Associao Brasileira das Indstrias de
leos Vegetais). Em valor, os nmeros so US$ 11,4 bilhes para 2009,
em contraste com US$ 22,7 bilhes, em 2013. As vendas de farelo de
soja, por sua vez, totalizaram 12,2 MT (equivalente a US$ 4,5 bilhes),
em 2009, subindo para 12,4 MT (equivalente a US$ 6,2 bilhes), em
2013. J as exportaes de leo de soja somaram 1,5 MT ou US$ 1,23
bilho, em 2009, volume que baixou para 1,2 MT, em 2013, a um valor
de US$ 1,28 bilho. As estatsticas demonstram, portanto, um aumento
expressivo das exportaes de soja em gro, em contraste com a relativa
estagnao dos derivados de maior valor agregado farelo e leo.
A situao acima se deve, muito provavelmente, em grande
parte, aprovao da Lei Complementar n 87, de 13/9/1996, vulgo
Lei Kandir, que desonerou a cobrana de ICMS em todos os produtos
primrios e industrializados semielaborados e servios com destino
exportao. O objetivo da medida, ento, era promover as exportaes
e corrigir o deficit comercial criado aps a introduo do Plano Real em
1994. Antes da Lei Kandir, a soja em gro sofria a incidncia de 13% de
ICMS caso fosse exportada, o farelo, 11,1% e o leo 8%. Logo, o tributo
interno tinha um efeito semelhante aos impostos sobre as exportaes
246

O Brasil e as restries s exportaes

diferenciados, aplicados pela Argentina desde 2002. Essa diferenciao


objetivava criar um level playing field com a indstria da Europa e foi
negociada entre o governo brasileiro e a Comisso Europeia, segundo o
secretriogeral da ABIOVE, Fbio Trigueirinho. Como visto no captulo
anterior, a Europa protegia seu mercado de produtos de maior valor
agregado recorrendo escalada tarifria (tarifa de importao zero na
matriaprima e 10%, no leo de soja). Assim, o Brasil compensava essa
poltica de nosso principal mercado comprador aplicando uma tributao
menor nos produtos elaborados, para lograr um equilbrio. A poltica
incentivou o esmagamento da soja no Brasil, ajudando a indstria.
Segundo Trigueirinho, a Argentina copiou o modelo brasileiro anos
mais tarde.
As vendas de soja em gro para a China tambm contriburam para
o aumento das exportaes gerais da commodity nos ltimos anos. Estas
passaram de 15,9 MT, em 2009, para 32,2 MT, em 2013. Em comparao,
as vendas para a Unio Europeia de soja em gro declinaram de 8,6 MT,
em 2009, para 5,1 MT, em 2013. Vale ressaltar que, apesar do forte
protecionismo chins contra a importao de leo de soja (taxado em
9%), a Argentina logra exportar quantidades significativas do produto
para o mercado asitico.
Diante do aumento expressivo dos preos da soja a partir de
meados da dcada de 2000, o governo brasileiro chegou a estudar a
possibilidade de taxar as exportaes da matriaprima, semelhana da
Argentina, como forma de agregar valor na cadeia produtiva, inclusive
nas vendas externas, e capturar a renda extraordinria gerada com essas
exportaes. Com efeito, a indstria opera com 40% da capacidade
instalada e necessita de investimentos para evitar o sucateamento.
Registrese que o assunto no partiu de um pleito do setor no caso
a indstria esmagadora , mas foi objeto de anlise do ponto de vista
tcnico, sem, entretanto, ter prosperado.
Consultado a respeito para o presente trabalho, Trigueirinho disse
ser contrrio iniciativa. Afirmou que a aplicao dos impostos sobre
247

Andra Saldanha da Gama Watson

as exportaes deveria ser usada apenas como ltimo recurso, dadas as


distores que seriam criadas. Alm disso, agregou no ser de interesse
da indstria comprar uma briga com o produtor. Esclareceu que os
problemas da indstria se encontram dentro da fronteira. Referiuse
ao custo do frete (23% do custo final quando transportado de Sorriso,
no Mato Grosso, ao Porto de Paranagu) e tributao interna que
onera a cadeia produtiva, sobretudo na etapa a jusante. Citou, como
exemplos, a incidncia do ICMS nas operaes interestaduais de matria
prima (a soja produzida na regio CentroOeste, mas esmagada
em So Paulo), acmulo de crditos fiscais, como o PIS e Cofins e o
Funrural (Lei n 12.839/13) que no so ressarcidos na exportao,
conforme previsto na lei (a Receita Federal atrasa o pagamento) e a falta
de incluso da soja no programa Reintegra do governo. Asseverou
que a competitividade de indstria estar condicionada agilidade no
ressarcimento do crdito presumido. Sem essa desonerao, esclareceu,
a indstria acaba sendo mais taxada que a matriaprima. Agregou
que o governo tem conhecimento do problema e dever acabar com o
crdito presumido do PIS/Confins da cadeia de soja nas operaes de
compra e venda no mercado interno e conceder um crdito tributrio
vinculado s exportaes, o qual ser mais elevado nas vendas de leo e
farelos e mais baixo na comercializao de gros. Assim, espera reverter
a concentrao de exportaes primariamente de gros e incentivar a
venda dos derivados da soja.
7.2.3. Castanha de caju
Em 20 de outubro de 2003, foi aplicado um imposto de 30% sobre
as exportaes de castanha de caju com casca, em resposta ao pleito da
Federao das Indstrias do Cear encaminhada CAMEX. A medida
tinha por objetivo conferir proteo indstria, ao baratear o preo
da matriaprima e fazer frente concorrncia da indstria na ndia,
principal concorrente da indstria nacional. Excluamse da tributao
as vendas do produto para o exterior at o limite de 10 mil toneladas/ano
248

O Brasil e as restries s exportaes

(Ata da 43 Reunio do Conselho de Ministros da CAMEX, 6/12/2005).


O imposto expirou em outubro de 2005. A indstria de processamento
da castanha de caju solicitou, ento, a prorrogao da medida.
Aps discusso dos efeitos da aplicao do imposto, conjuntamente com produtores e processadores da castanha de caju, alm
do governo, verificouse no ter havido excedente exportvel que
justificasse a medida (nem a quota de dez mil toneladas sem tributao
fora utilizada). Com efeito, a existncia de requisitos fitossanitrios
que dificultam as exportaes do produto in natura, a predominncia
de pequenos proprietrios rurais sem conhecimento dos canais de
exportao e, principalmente, o fato de os melhores preos estarem
sendo praticados no mercado interno, na ocasio, levaram concluso
acerca da falta de motivao para a reaplicao do imposto sobre a
exportao da castanha de caju. O imposto no foi reaplicado.
7.2.4. Sucata de ferro
O Instituto Ao Brasil (IABr) submeteu, em agosto de 2012,
pleito SECEX/MDIC para a aplicao de imposto sobre a exportao
de sucata de ferro para cerca de vinte pases que aplicam restrio sobre
a venda desse produto. O Instituto alegava que: i) existiria um excedente
mundial de capacidade de produo de ao, o qual seria agravado pela
crise econmica que causa prticas predatrias no setor; ii) haveria
pases que aplicam o imposto sobre a exportao de sucata ferrosa
(deveria aplicarse, portanto, o princpio da reciprocidade contra
esses pases); iii) estaria em curso um processo de desindustrializao
no Brasil, que afetaria negativamente a gerao e oferta de sucata; e iv)
registrarseia um forte aumento das exportaes de sucata e reduo
das importaes47. Por essa razo, alegava o IABr, surgia a necessidade

47

Os dados a seguir baseiamse em um parecer da Consultoria Barral Mjorge, de janeiro de 2013 e de um estudo do
Instituto Nacional das Empresas de Sucata de Ferro e Ao INESFA.

249

Andra Saldanha da Gama Watson

de se taxar as exportaes de sucata de ferro, com vistas a tornar mais


barato e abundante a matriaprima no Brasil, para abastecer a indstria.
Para melhor entender a questo, seria conveniente uma
descrio da cadeia produtiva. H quatro tipos de sucatas, segundo
sua origem: i) de gerao interna (proveniente do ao sucateado na
prpria indstria, sendo redirecionado diretamente para o forno);
ii) de gerao industrial (tem como origem as indstrias transformadoras
de produtos siderrgicos, como montadoras, metalrgicas, etc); iii) de
obsolescncia (originria de bens de consumo de ferro ou ao usados,
como automveis, eletrodomsticos, silos e tanques de estocagem); e
iv) de bens de capital (obtida com a demolio de unidades industriais e/
ou obsolescncia de mquinas e equipamentos). Sucata , pois, gerada e
no produzida. Tratase de resduo das operaes de produo primria.
O ciclo da sucata envolve as siderrgicas, a indstria de bens
de consumo e de bens de capital e a indstria da sucata. Esta ltima
representada por uma cadeia produtiva integrada por catadores,
cooperativas, microempresrios e empresas de pequeno e mdio porte
que atuam na coleta, triagem, beneficiamento e venda de materiais
reciclveis, gerando milhares de empregos e renda, alm de trazer
benefcios ambientais. No Brasil, a sucata de obsolescncia corresponde
a pouco mais de 1/3 do consumo total de sucata consumida, enquanto na
mdia mundial sua participao atinge 45% do total de sucata consumida
(dados do INESFA). O setor de mercado do comrcio atacadista de
sucata metlica composto por cerca de trs mil empresas em todo o
territrio nacional, empregando, de forma direta e indireta, 1,5 milho
de pessoas, inclusive aproximadamente 600 mil catadores. Tratase de
atividade extremamente compartimentada e que envolve uma estrutura
de mercado bastante competitiva, o que tende a refletir nos preos mais
baixos.
Em contraste, do lado da demanda, a maioria das aciarias
dominada por poucos grupos, como o ArcellorMittal Aos Longos,
(antiga Belgo), ArcellorMittal Tubaro, Gerdau S/A e Votorantim
250

O Brasil e as restries s exportaes

Siderurgia. As empresas siderrgicas concentram e praticamente


monopolizam a distribuio de sucata de ferro no Brasil. J o mercado
de ao bruto, abrangendo o mercado siderrgico brasileiro (excluindo
ferrogusa) dominado por quatro grupos empresariais: Gerdau,
ArcellorMittal, UsiminasCosipa e CSN. O mercado de ferrogusa
o nico cuja concentrao menor. Logo, depreendese que, pela
concentrao da indstria siderrgica, sua influncia no preo da sucata
de ferro significativa. Embora a sucata, no mercado internacional, seja
considerada uma commodity, com preo fixado no exterior, no Brasil,
a indstria siderrgica, altamente verticalizada e concentrada, acaba
impondo preo ao produto, inferior que no mercado externo. Segundo
o INESFA, atualmente, as dez milhes de toneladas de sucata utilizadas
nas aciarias e fundies no Brasil so vendidas com desconto de 33%
em relao cotao internacional. Nessas condies, o argumento do
IABr de que haveria reduo da oferta no se sustenta.
Passando ao comrcio exterior, o comrcio de sucatas ferrosas, h
mais de 50 anos, atende a demanda do mercado interno. No entanto,
a partir de 2008, com a crise mundial, passou tambm a exportar para
ganhar escala e compensar a baixa demanda interna. As exportaes
cresceram e, a partir de 2007, o Brasil tornouse superavitrio no
comrcio de sucata. A afirmao do IABr est, portanto, correta. Contudo,
o volume exportado insignificante comparado ao consumo domstico.
Em 2011, as exportaes de sucata no chegaram a representar sequer
4% da quantidade do produto adquirido no Brasil. Entre 2005 e 2011,
a mdia do volume exportado em relao ao consumido internamente
atingiu o patamar de 1,67%. Logo, diante dos pequenos percentuais
exportados, o temor da indstria siderrgica acerca da escassez de sucata
de ferro no se justificaria (Barral Mjorge, 2013). Ao contrrio, segundo
o INESFA, haveria um estoque, apenas no estado de So Paulo, em 2012,
de 200 mil toneladas de sucata ferrosa disponvel para comercializao
no mercado interno ou externo.

251

Andra Saldanha da Gama Watson

luz do contexto apresentado acima, depreendese que a indstria


consumidora de ao no sofre com a carncia da sucata ocasionada
pela exportao da matriaprima. Ao contrrio, o mercado atacadista
de sucata brasileiro tem capacidade de gerar mais sucata do que
seus consumidores domsticos conseguem absorver. Os problemas
enfrentados pela siderurgia nacional encontram explicao em outros
fatores, como o excesso de produo mundial de ao que, combinado com
a crise econmica internacional, acabou tendo efeitos negativos sobre
os preos. Caso aplicado, o imposto sobre a exportao de sucata, em
uma situao de relao de barganha assimtrica com a indstria, geraria
efeitos depressivos sobre os preos internos, penalizando um setor
produtivo fortemente empregador. Alm disso, como o Brasil no um
grande player no mercado internacional da sucata ferrosa (este dominado
por EUA, Alemanha, Holanda, Reino Unido e Japo), tampouco poderia
influenciar os preos externos e melhorar os termos de troca. Podese
afirmar tambm que, ainda que o governo e a indstria siderrgica se
beneficiassem da aplicao do imposto, as consequncias negativas
sobre os produtores de sucata de obsolescncia seriam expressivas. Logo,
o resultado total seria negativo. Na CAMEX, a tendncia tem sido no
sentido de indeferir o pedido do IABr. Houve consenso, ainda, acerca
da impossibilidade de se aplicar o imposto de forma discriminatria
(apenas para grupo de 20 pases), j que a medida fere a Clusula de
NMF da OMC.
7.3. Novo cdigo da minerao
Segundo dados do IBRAM (Instituto Brasileiro de Minerao),
entre 2001 e 2012, a produo mineral no Brasil cresceu 614%. O MDIC
informa que o setor representa cerca de 5% do PIB brasileiro e quase 30%
da balana comercial. De acordo com o Banco Mundial, a rentabilidade
do setor no passageira. Apesar de uma breve retrao dos preos em
2012, o Banco estima um aumento das exportaes de seis metais at
2025 (alumnio, ferro, chumbo, zinco, estanho e nquel). Segundo o
252

O Brasil e as restries s exportaes

IBRAM, o Brasil o segundo maior produtor de minrio de ferro, com


409 milhes de toneladas, aps a China, com 600 milhes de toneladas.
Em 2008, as exportaes brasileiras do mineral atingiram 298 milhes
de toneladas e renderam ao pas US$ 16 bilhes. Diante desse quadro
auspicioso, no seria de surpreender o surgimento de iniciativas no
sentido de buscar capturar parte dos ganhos expressivos do setor. Assim
foi o caso do Projeto de Lei n 6.633/09 do Deputado Carlos Brando
(PSDBMA), que propunha, em fevereiro de 2010, a introduo de
um imposto de 10% sobre as exportaes de minrio de ferro e seus
concentrados (NCM 2601). Brando alegava que as riquezas minerais
exportadas pelo pas deveriam gerar benefcios para a populao e
no s para as mineradoras. Alm disso, a taxao contribuiria para
desenvolver a siderurgia nacional, agregando valor s exportaes. O
Projeto de Lei chegou a preocupar alguns pasesmembros no Comit
de Comrcio e do Ao da OCDE (telegrama 1497/2010, de Brasemb
Paris), mas no foi adiante. A prpria Comisso de Minas e Energia da
Cmara dos Deputados deu parecer contrrio proposta por considerar
que a criao de um imposto de exportao sobre o minrio de ferro,
a fim de aumentar a receita tributria do governo, poderia dificultar as
exportaes e espantar nossos principais clientes, entre eles a China e o
Japo, e empurrlos para outros fornecedores, como Austrlia e ndia
(Cmara de Notcias, 18 de junho de 2012).
Afastada a possibilidade de se aplicar um imposto sobre a
exportao do minrio de ferro, o governo decidiu tomar um caminho
diferente e submeteu, ao Congresso Nacional, em junho ltimo, Projeto
de Lei para a criao de um novo Cdigo da Minerao, em substituio
ao DecretoLei n 227, de fevereiro de 1967, que no refletiria mais
a realidade brasileira. O projeto, em tramitao na Cmara dos
Deputados, prope a criao do Conselho Nacional de Pesquisa Mineral
(CNPM), que estabelecer as diretrizes do setor e definir as rodadas
de licitao de recursos minerais, e da Agncia Nacional de Minerao
(ANM), autarquia que substituir o atual Departamento Nacional de
253

Andra Saldanha da Gama Watson

Produo Mineral (DNPM) e ser vinculada ao Ministrio de Minas e


Energia. A ANM far as licitaes (a exemplo da Agncia Nacional do
Petrleo) de reas e gerenciar a arrecadao do CFEM (Compensao
Financeira pela Explorao dos Recursos Minerais), royalty cobrado
pela concesso da lavra. Este variar de 0,5% a 4% (hoje a taxa mxima
de 2%) sobre o faturamento bruto da empresa menos tributos, mas
as alquotas de cada minrio sero definidas por decreto presidencial.
Esperase que, caso aprovada a nova legislao, a arrecadao fiscal se
eleve dos atuais US$ 1,8 bilho para cerca de US$ 4 bilhes. O governo
manteve a atual diviso dos recursos arrecadados entre municpios onde
ocorre a explorao mineral (65%), estados onde ocorre a explorao
mineral (23%) e Unio (12%). O governo realizar chamada pblica para
manifestao de interesse e os ttulos de concesso sero um s para
pesquisa e lavra mineral, com prazo de 40 anos, admitida renovao
por perodos sucessivos de 20 anos.
Caso aprovado o projeto, as mudanas introduzidas sero
profundas. A nova proposta de lei para o setor de minerao, ora em
tramitao, alterar completamente o marco regulatrio e, por essa
razo, tem sido objeto de crticas e reparos acerca da repartio dos
recursos provenientes do CFEM (outros municpios se candidatam ao
benefcio), da fixao, pelo estado, dos royalties a serem cobrados e da
forma como ocorrero as concesses das lavras (se aparecer mais de
um interessado, abrese processo licitatrio). O dado importante, para
fins do presente trabalho, que o governo brasileiro, ao propor o novo
Cdigo da Minerao, tem seguido o modelo adotado por importantes
pases produtores e exportadores de minrios, como Austrlia, Chile
e frica do Sul, ao cobrar royalties sobre a explorao das matrias
primas, em lugar de taxar as exportaes. Tratase de uma das maneiras
de se apropriar da riqueza gerada com a produo e a exportao da
commodity, cujos preos, como visto, devem permanecer elevados no
mercado internacional, e beneficiar setores importantes da populao.
A aplicao de um imposto sobre a exportao do minrio de ferro,
254

O Brasil e as restries s exportaes

embora tenha sido discutida na esfera governamental, no foi


considerada a melhor forma de se capturar a renda extraordinria do
setor minerador brasileiro, dadas as distores que poderiam ser criadas
internamente e o eventual impacto sobre o mercado internacional.
7.4. Posio do governo brasileiro
Embora se note certa hesitao a respeito da aplicao do imposto
sobre as exportaes de matriasprimas, o governo brasileiro no
se tem furtado a discutir o assunto, cercado, contudo, de cautela no
tratamento do tema. Como o Brasil possui histrico de taxar as vendas
externas de alguns produtos, j se sabe quais so as consequncias
de tal poltica e as distores geradas. No caso do tabaco, o Brasil foi
questionado pelo Uruguai e acabou retirando a medida. Manteve apenas
a taxa sobre cigarros. No caso da castanha de caju e o atual couro wet
blue, os resultados no so claros em relao aos objetivos pretendidos
(proteger o setor processador de forma efetiva, penalizar minimamente
o setor produtor). No estudo das possiblidades aventadas para se taxar
a soja em gro, o minrio de ferro, o gado bovino vivo e a sucata de
ferro, uma vez sopesadas as vantagens e desvantagens, no ficaria claro
se a medida geraria mais benefcios que custos em termos dos setores
envolvidos (produtores primrios, indstria, exportadores, governo).
Em alguns casos, como o setor esmagador de soja, h preferncia por
medidas internas, como melhor tratamento fiscal e reduo dos custos
domsticos (como frete), em detrimento das medidas de fronteira. Por
essas razes, o governo temse inclinado pela no aplicao do imposto.
Consultado a respeito, o exsecretrio do Comrcio Exterior
do MDIC, Welber Barral, afirmou que o Brasil poderia implementar
uma poltica de aplicao de impostos sobre as exportaes, desde que
cumpridas quatro condies: i) definir o objetivo de poltica industrial
especfico que se pretende e estabelecer que setor que se visa a ajudar
a desenvolver; ii) determinar que o recurso arrecadado reverta para a
cadeia que se visa beneficiar; iii) assegurarse que o Brasil, no caso em
255

Andra Saldanha da Gama Watson

pauta, seja formador de preos no mercado internacional, caso contrrio


os custos so internalizados; e iv) garantir que a medida seja temporria,
para coibir o efeito distorcivo.
Para Barral, os pleitos de aplicao de restrio s exportaes,
notadamente o imposto, devem ser analisados de forma ad hoc, na
medida em que h muitos elementos em jogo, que variam conforme o
caso em questo. Citou, como exemplo, o caso das exportaes de boi
em p para a Venezuela. Tratase, segundo Barral, de um caso muito
particular, em que o imposto, se aplicado, beneficiaria apenas uma
empresa, a JBS. A Venezuela, por outro lado, busca desenvolver sua
indstria frigorfica e no possui rebanho bovino. Importa o animal
praticamente ao preo da carne resfriada. Observou que os frigorficos
no Par sofrem, mas so em nmero pouco significativo. No caso do
couro wet blue, segundo Barral, criouse uma distoro sria, difcil de
ser corrigida.
O atual SECEX, Daniel Godinho, por sua vez, avalia que necessrio
tratar o tema com cautela. Em primeiro lugar, possvel que a aplicao
do imposto sobre a exportao gere muita distoro na cadeia produtiva.
Em segundo lugar, muito difcil acertar a dose, determinar a alquota
que deveria incidir na exportao. Por fim, h outros mecanismos
disposio para ajudar a indstria, que devem ser sempre cotejados com
a opo do imposto sobre a exportao. Salientou que o governo tem o
dever de estudar os pleitos apresentados pelo setor privado que, via de
regra, envolvem mais de um ministrio. Por fim, ressaltou que se trata
de uma ferramenta que eventualmente pode ser acionada, a depender
das vrias circunstncias e do contexto do comrcio internacional.

256

Concluso

O Brasil importante exportador de produtos agropecurios e de


matriasprimas em geral. A balana comercial brasileira tem dependido
basicamente desse setor para exibir os sucessivos superavits dos ltimos
anos. Nessa condio, o pas tem defendido, nos foros internacionais,
principalmente na OMC, a progressiva liberalizao do comrcio de
produtos agrcolas, um dos setores mais protegidos no universo de
bens comercializados. A proteo, como se sabe, ocorre no somente
em nvel tarifrio, mas se estende a uma rede de subsdios domsticos
destinados a manter competitiva a atividade agropecuria em muitos
pases que, em alguns casos, criam excedentes que so escoados no
mercado internacional com a ajuda dos subsdios exportao. Esse
sistema generalizado de apoio e proteo dever ser gradualmente
desmantelado, caso se verifique algum progresso futuro na Rodada de
Negociaes de Doha.
Alm disso, o pas fundador do GATT 1947 e tem participado
ativamente de quase todas as rodadas de negociao do GATT e,
posteriormente, da OMC. de interesse do Brasil ver um Sistema
Multilateral do Comrcio forte, com regras claras e ao qual se possa
recorrer em caso de evidncia de concorrncia desleal de comrcio.
257

Andra Saldanha da Gama Watson

Na ausncia da OMC e das regras multilaterais sobre comrcio


internacional, as disputas se dariam em uma arena muito desigual,
em condies de forte assimetria, mesmo para pases mdios como o
Brasil. A eleio do embaixador Roberto Azevdo para a DireoGeral
da OMC apenas confirma a confiana e crena do Brasil no Sistema
Multilateral do Comrcio. Este, com efeito, deveria ser fortalecido, para
assegurar a igualdade de condies (level playing field) no jogo difcil do
comrcio internacional, o qual envolve, frequentemente, somas vultosas
de dinheiro.
O recurso s restries s exportaes, em caso de necessidade ou
de implementao de poltica industrial, deve ser visto principalmente
luz do contexto acima. Onde esto os interesses do Brasil em termos de
poltica externa? Quais seriam as vantagens de se buscar interpretao
favorvel na OMC para a utilizao desse recurso? Em caso de se escolher
essa poltica, que discurso o Brasil deveria adotar, na OMC, para facilitar
suas exportaes de matriasprimas e promover o desenvolvimento
de sua indstria?
Como se v no captulo 3, alguns pases importadores lquidos de
alimentos, como Japo, Coreia do Sul e Sua, so justamente aqueles
que mais protegem sua agricultura e pecuria. Para tanto, costumam
recorrer ao argumento de que se trata de tema de segurana nacional,
que a agricultura atividade econmica bsica e que a populao no
pode prescindir de alimentos para viver. Em contraposio, o Brasil,
aliado a outros pases com interesse ofensivo em agricultura, tem
buscado, ao longo dos anos, contra-arrestar essas ideias ao demonstrar
que um fornecedor confivel de alimentos e que os consumidores
japoneses, coreanos e suos deveriam privilegiar preo e qualidade,
base do comrcio internacional. A imposio de barreiras s exportaes,
seja de alimentos, seja de minrios na forma de embargos, quotas ou
impostos atuaria na direo contrria a essa postura defendida pelo
Brasil e acabaria minando a fora e coerncia dos argumentos levantados
em prol da liberalizao do comrcio de produtos agrcolas. Logo, no
258

O Brasil e as restries s exportaes

seria de interesse sistmico do Brasil apoiar o recurso s restries s


exportaes no mbito da OMC.
No entanto, como abordado nos captulos 3 e 5, h grande
nmero de pases em desenvolvimento, como ndia, Indonsia, China
e Argentina, que aplicam restries s exportaes, por diferentes
razes, sobretudo impostos sobre as vendas externas. So pases com
uma composio polticosocial diferente do Brasil e que, a exemplo da
ndia, contam com argumentos mais persuasivos (como a segurana
alimentar) para aplicar essas restries, de alguma forma. Entretanto,
tratase de aliados do Brasil, que tm atuado conjuntamente com a
delegao brasileira nos foros internacionais, em particular na OMC,
integrando o G20 comercial. A Argentina, por sua vez, o principal
parceiro do pas na Amrica do Sul e mantm relao estreita por conta
do MERCOSUL e dos projetos no Continente.
Por essa razo, o Brasil tem mantido posio sistmica no sentido
de preservar a atual flexibilidade conferida pelas regras da OMC (artigos
XI, XIII, XX e 12 do Acordo sobre Agricultura) para a utilizao das
restries s exportaes. Essa posio deveria ser preservada e mantida,
no apenas porque ajuda o pas em sua relao com outros pases em
desenvolvimento, mas tambm porque essas flexibilidades que, digase
de passagem, nunca foram realmente testadas no contencioso sobre
matriasprimas contra a China poderiam vir a constituir eventual
moeda de troca em futuras barganhas no mbito das negociaes
comerciais multilaterais. Conforme sugerido por Tim Josling e outros
autores, na medida em que as restries s exportaes tornamse cada
vez mais incmodas, para os pases importadores, elas, ao mesmo tempo,
tornamse mais valiosas, podendo constituir interessante objeto de
troca na busca pela reduo das medidas protecionistas na agricultura.
Ainda no cenrio internacional, no se deveria perder de vista,
tampouco, as dificuldades enfrentadas pelos pases em desenvolvimento,
importadores lquidos de alimentos. O acordo alcanado no mbito
do G20 financeiro, por iniciativa da Frana, como visto no captulo 4,
259

Andra Saldanha da Gama Watson

foi um marco nesse sentido. Na condio de importante exportador


de produtos agropecurios, o Brasil no deveria descuidar da relao
especial com esses pases, muitos deles situados em regies de grande
importncia estratgica para o pas. A poltica externa brasileira para a
frica e Amrica do Sul, que envolve, em muitos casos, a cooperao na
rea de produo agrcola, apenas refora essa preocupao.
No mbito regional, especialmente no MERCOSUL, o uso
sistemtico pela Argentina de restries s exportaes, sobretudo
impostos, constitui uma sria dificuldade para o Brasil, na medida
em que destoa da poltica perseguida pelos demais pases e gera
atritos na relao bilateral. Contribui negativamente para o objetivo
de coordenao macroeconmica previsto no Tratado de Assuno e
acaba alimentando tenses no mbito do bloco. Internamente, h fortes
questionamentos polticos e econmicos na Argentina quanto eficcia
desse instrumento. Salvo o setor sojeiro, sobretudo de leo, no h
evidncias concretas (exceto fiscais) acerca dos eventuais benefcios para
o setor industrial. Ao contrrio, verificouse uma reduo da produo
e exportao de carne bovina, da rea plantada de trigo (os moinhos
tampouco se modernizaram) e da produo de petrleo e gs natural.
Finalmente, do lado do governo brasileiro, no parece haver
maior interesse em perseguir poltica de restries s exportaes. H
consenso sobre as dificuldades para se levar frente tal poltica (dadas
as divergncias entre os vrios setores envolvidos) e dvidas sobre
sua real eficcia. No caso de se aplicar impostos sobre as exportaes,
nenhuma das possibilidades estudadas (soja, minrio de ferro, boi vivo)
prosperaram. Alm das dificuldades intrnsecas de tais medidas no
prejudicar demasiadamente o setor produtor e exportador, reverter os
recursos arrecadados para o setor objeto do imposto, definir o patamar da
alquota apropriado no h clareza quanto sua real eficcia. O melhor
seria continuar com a poltica atual, de recurso a outros instrumentos,
como aplicao de royalties, desconto no ICMS no setor processador

260

O Brasil e as restries s exportaes

ou a poltica industrial implementada pelo governo Dilma chamada de


Plano Brasil Maior.
A aplicao de impostos sobre as exportaes de matriasprimas
deveria ser considerada apenas como um ltimo recurso. Ainda assim,
caso implementada, deveria estar associada s quatro condies
enumeradas pelo professor Barral: i) definir objetivo de poltica
industrial especfico; ii) ser temporria para coibir o efeito distorcivo;
iii) reverter o recurso arrecadado para a cadeia que se visa beneficiar; e
iv) ter market power no mbito do comrcio internacional do produto
objeto da medida. No entanto, caso o cenrio do comrcio internacional
de matriasprimas venha a transformarse profundamente, o pas
deveria reavaliar sua posio luz das novas implicaes decorrentes.
Valeria, nesse caso, manter essa possibilidade disposio.

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1673/2012 e Desptels 228/2011 e 146/2012
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XXI Reunio de Ministros da CAMEX 17/12/2002


XXVII Reunio de Ministros da CAMEX 20/10/2003
XXVIII Reunio de Ministros da CAMEX 17/12/2003
XXXIV Reunio de Ministros da CAMEX 25/11/2004
XXXV Reunio de Ministros da CAMEX 13/12/2004
XLIII Reunio de Ministros da CAMEX 6/12/2005
XLIV Reunio de Ministros da CAMEX 22/2/2006
XLIX Reunio de Ministros da CAMEX 22/11/2006
LVI Reunio de Ministros da CAMEX 29/1/2008
LVIII Reunio de Ministros da CAMEX 3/7/2008
LXII Reunio de Ministros da CAMEX 5/2/2009
LXIII Reunio de Ministros da CAMEX 24/3/2009
LXXVIII Reunio de Ministros da CAMEX 14/12/2010
88 Reunio de Ministros da CAMEX 11/06/2012
91 Reunio de Ministros da CAMEX 13/11/2012
93 Reunio de Ministros da CAMEX 5/2/2013
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VII Entrevistas
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Professor Welber Barral Presidente da Consultoria Barral Mjorge, ex
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Secretrio de Comrcio Exterior do MDIC Daniel Godinho
SecretrioGeral da ABIOVE (Associao Brasileira das Indstrias de
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Presidente da Holding JBS Joesley Batista
VIII Peridicos
Cmara de Notcias
Minas e Energia rejeita criao de imposto sobre exportao de ferro
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Projeto fixa em 10% imposto sobre exportao de minrio de ferro


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Terrasraras, poltica industrial e o caso China (1/11/2011)
Cadeia produtiva de soja ter nova tributao (22/3/2013)
UE quer acordo com o Brasil para enfrentar os chineses (8/10/2013)
Relator altera projeto governista e define royalties da minerao
(5/11/2013)
Empresas faro estudos de viabilidade para as concesses de ferrovias
(29/11/2013)
Folha de S. Paulo
A caminho do fracasso. BRESSERPEREIRA, Luiz Carlos (3/6/2013)
La Nacin
El carcter de las retenciones. FIGUERAS, Ernesto (15/8/2009)
Giro del Gobierno: otorga grandes beneficios en petrleo para atraer
a Chevron (16/7/2013)
Financial Times
WTO ruling sees US and EU win in China export dispute (6/7/2011)

275

Lista das Teses de CAE publicadas pela FUNAG

1.

Luiz Augusto SaintBrisson de Arajo Castro

O Brasil e o novo Direito do Mar: mar territorial e a zona econmica


exclusiva (1989)
2.

Luiz Henrique Pereira da Fonseca

Organizao Martima Internacional (IMO). Viso poltica de um


organismo especializado das Naes (1989)
3.

Valdemar Carneiro Leo Neto

A crise da imigrao japonesa no Brasil (19301943). Contornos


diplomticos (1990)
4.

Synesio Sampaio Goes Filho

Navegantes, bandeirantes, diplomatas: aspectos da descoberta do


continente, da penetrao do territrio brasileiro extratordesilhas e
do estabelecimento das fronteiras da Amaznia (1991)
5.

Jos Antonio de Castello Branco de Macedo Soares

Histria e informao diplomtica: tpicos de historiografia, filosofia


da histria e metodologia de interesse para a informao diplomtica
(1992)

277

Andra Saldanha da Gama Watson

6.

Pedro Motta Pinto Coelho

Fronteiras na Amaznia: um espao integrado (1992)


7.

8.

9.
10.
11.

12.

13.

14.

15.

278

Adhemar Gabriel Bahadian

A tentativa do controle do poder econmico nas Naes Unidas


estudo do conjunto de regras e princpios para o controle das prticas
comerciais restritivas (1992)
Regis Percy Arslanian

O recurso Seo 301 da legislao de comrcio norteamericana e a


aplicao de seus dispositivos contra o Brasil (1993)
Joo Almino de Souza Filho

Naturezas mortas. A filosofia poltica do ecologismo (1993)


Clodoaldo Hugueney Filho

A Conferncia de Lancaster House: da Rodsia ao Zimbbue (1993)


Maria Stela Pompeu Brasil Frota

Proteo de patentes de produtos farmacuticos: o caso brasileiro


(1993)
Renato Xavier

O gerenciamento costeiro no Brasil e a cooperao internacional


(1994)
Georges Lamazire

Ordem, hegemonia e transgresso: a resoluo 687 (1991) do


Conselho de Segurana das Naes Unidas, a Comisso Especial
das Naes Unidas (UNSCOM) e o regime internacional de no
proliferao de armas de destruio em massa (1998)
Antonio de Aguiar Patriota

O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um


novo paradigma de segurana coletiva (1998)
Leonilda Beatriz Campos Gonalves Alves Corra

Comrcio e meio ambiente: atuao diplomtica brasileira em relao


ao Selo Verde (1998)

Lista das Teses de CAE

16.
17.
18.
19.
20.

21.
22.

23.
24.
25.
26.
27.
28.

Afonso Jos Sena Cardoso

O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas (1998)


Irene Pessa de Lima Cmara

Em nome da democracia: a OEA e a crise haitiana 19911994 (1998)


Ricardo Neiva Tavares

As Organizaes NoGovernamentais nas Naes Unidas (1999)


Miguel Darcy de Oliveira

Cidadania e globalizao a poltica externa brasileira e as ONGs (1999)


Fernando Simas Magalhes

Cpula das Amricas de 1994: papel negociador do Brasil, em busca


de uma agenda hemisfrica (1999)
Ernesto Otto Rubarth

A diplomacia brasileira e os temas sociais: o caso da sade (1999)


Enio Cordeiro

Poltica indigenista brasileira e programa internacional dos direitos


das populaes indgenas (1999)
Fernando Paulo de Mello Barreto Filho

O tratamento nacional de investimentos estrangeiros (1999)


Denis Fontes de Souza Pinto

OCDE: uma viso brasileira (2000)


Francisco Mauro Brasil de Holanda

O gs no Mercosul: uma perspectiva brasileira (2001)


Joo Solano Carneiro da Cunha

A questo de TimorLeste: origens e evoluo (2001)


Joo Mendona Lima Neto

Promoo do Brasil como destino turstico (2002)


Srgio Eduardo Moreira Lima

Privilgios e imunidades diplomticos (2002)


279

Andra Saldanha da Gama Watson

29.

30.

31.

Appio Cludio Muniz Acquarone

Tratados de extradio: construo, atualidade e projeo do


relacionamento bilateral brasileiro (2003)
Susan Kleebank

Cooperao judiciria por via diplomtica: avaliao e propostas de


atualizao do quadro normativo (2004)
Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura

O Brasil e as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas


(2005)
32.

Paulo Estivallet de Mesquita

Multifuncionalidade e preocupaes nocomerciais: implicaes


para as negociaes agrcolas na OMC (2005)
33.

Alfredo Jos Cavalcanti Jordo de Camargo

Bolvia: a criao de um novo pas (2006)


34.

Maria Clara Duclos Carisio

A poltica agrcola comum e seus efeitos para o Brasil (2006)


35.

Eliana Zugaib

A Hidrovia ParaguaiParan (2006)


36.

Andr Aranha Corra do Lago

Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as trs conferncias


ambientais das Naes Unidas (2007)
37.

Joo Pedro Corra Costa

De decassgui a emigrante (2007)


38.

George Torquato Firmeza

Brasileiros no exterior (2007)


39.

Alexandre Guido Lopes Parola

A ordem injusta (2007)


40.

Maria Nazareth Farani de Azevedo

A OMC e a reforma agrcola (2007)


280

Lista das Teses de CAE

41.

Ernesto Henrique Fraga Arajo

O Mercosul: negociaes extraregionais (2008)


42.

Joo Andr Lima

A Harmonizao do Direito Privado (2008)


43.

Joo Alfredo dos Anjos Jnior

Jos Bonifcio, primeiro Chanceler do Brasil (2008)


44.

Douglas Wanderley de Vasconcellos

Esporte, poder e Relaes Internacionais (2008)


45.

Silvio Jos Albuquerque e Silva

Combate ao racismo (2008)


46.

Ruy Pacheco de Azevedo Amaral

O Brasil na Frana (2008)


47.

Mrcia Maro da Silva

Independncia de Angola (2008)


48.

Joo Gensio de Almeida Filho

O Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS): anlise e


perspectivas (2009)
49.

Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro

A Revoluo de 1817 e a histria do Brasil um estudo de histria


diplomtica (2009)
50.

Paulo Fernando Dias Feres

Os biocombustveis na matriz energtica alem: possibilidades de


cooperao com o Brasil (2010)
51.

Gilda Motta Santos Neves

Comisso das Naes Unidas para Consolidao da Paz


perspectiva brasileira (2010)
52.

Alessandro Warley Candeas

Integrao BrasilArgentina: histria de uma ideia na viso do outro


(2010)
281

Andra Saldanha da Gama Watson

53.

Eduardo Uziel

O Conselho de Segurana e a insero do Brasil no Mecanismo de


Segurana Coletiva das Naes Unidas (2010)
54.

55.
56.

57.

58.
59.
60.
61.

62.

63.
282

Mrcio Fagundes do Nascimento

A privatizao do emprego da fora por atores noestatais no mbito


multilateral (2010)
Adriano Silva Pucci

O estatuto da fronteira Brasil Uruguai (2010)


Mauricio Carvalho Lyrio

A ascenso da China como potncia: fundamentos polticos internos


(2010)
Carlos Alfonso Iglesias Puente

A cooperao tcnica horizontal como instrumento da poltica externa:


a evoluo da Cooperao Tcnica com Pases em Desenvolvimento
CTPD no perodo 19952005 (2010)
Rodrigo dAraujo Gabsch

Aprovao interna de tratados internacionais pelo Brasil (2010)


Michel Arslanian Neto

A liberalizao do comrcio de servios do Mercosul (2010)


Gisela Maria Figueiredo Padovan

Diplomacia e uso da fora: os painis do Iraque (2010)


Oswaldo Biato Jnior

A parceria estratgica sinobrasileira: origens, evoluo e perspectivas


(2010)
Octvio Henrique Dias Garcia Crtes

A poltica externa do Governo Sarney: o incio da reformulao de


diretrizes para a insero internacional do Brasil sob o signo da
democracia (2010)
Sarquis J. B. Sarquis

Comrcio internacional e crescimento econmico no Brasil (2011)

Lista das Teses de CAE

64.

65.

Neil Giovanni Paiva Benevides

Relaes BrasilEstados Unidos no setor de energia: do Mecanismo


de Consultas sobre Cooperao Energtica ao Memorando de
Entendimento sobre Biocombustveis (20032007). Desafios para a
construo de uma parceria energtica (2011)
Lus Ivaldo Villafae Gomes Santos

A arquitetura de paz e segurana africana (2011)


66.

Rodrigo de Azeredo Santos

A criao do Fundo de Garantia do Mercosul: vantagens e proposta


(2011)
67.

Jos Estanislau do Amaral

Usos da histria: a diplomacia contempornea dos Estados Blticos.


Subsdios para a poltica externa brasileira (2011)
68.

Everton Frask Lucero

Governana da internet: aspectos da formao de um regime global e


oportunidades para a ao diplomtica (2011)
69.

70.

71.

72.

73.

Rafael de Mello Vidal

A insero de micro, pequenas e mdias empresas no processo


negociador do Mercosul (2011)
Bruno Luiz dos Santos Cobuccio

A irradiao empresarial espanhola na Amrica Latina: um novo


fator de prestgio e influncia (2011)
Pedro Escosteguy Cardoso

A nova arquitetura africana de paz e segurana: implicaes para o


multilateralismo e para as relaes do Brasil com a frica (2011)
Ricardo Lus Pires Ribeiro da Silva

A nova rota da seda: caminhos para presena brasileira na sia


Central (2011)
Ibrahim Abdul Hak Neto

Armas de destruio em massa no sculo XXI: novas regras para


um velho jogo. O paradigma da iniciativa de segurana contra a
proliferao (PSI) (2011)
283

Andra Saldanha da Gama Watson

74.

75.

76.

77.

78.

Paulo Roberto Ribeiro Guimares

Brasil Noruega: construo de parcerias em reas de importncia


estratgica (2011)
Antonio Augusto Martins Cesar

Dez anos do processo de Kimberley: elementos, experincias


adquiridas e perspectivas para fundamentar a atuao diplomtica
brasileira (2011)
Ademar Seabra da Cruz Junior

Diplomacia, desenvolvimento e sistemas nacionais de inovao:


estudo comparado entre Brasil, China e Reino Unido (2011)
Alexandre Pea Ghisleni

Direitos Humanos e Segurana Internacional: o tratamento dos


temas de Direitos Humanos no Conselho de Segurana das Naes
Unidas (2011)
Ana Maria Bierrenbach

O conceito de responsabilidade de proteger e o Direito Internacional


Humanitrio (2011)
79.

Fernando Pimentel

O fim da era do petrleo e a mudana do paradigma energtico


mundial: perspectivas e desafios para a atuao diplomtica
brasileira (2011)
80.

Luiz Eduardo Pedroso

O recente fenmeno imigratrio de nacionais brasileiros na Blgica


(2011)
81.

Miguel Gustavo de Paiva Torres

O Visconde do Uruguai e sua atuao diplomtica para a consolidao


da poltica externa do Imprio (2011)
82.

Maria Theresa Diniz Forster

Oliveira Lima e as relaes exteriores do Brasil: o legado de um


pioneiro e sua relevncia atual para a diplomacia brasileira (2011)
284

Lista das Teses de CAE

83.

Fbio Mendes Marzano

Polticas de inovao no Brasil e nos Estados Unidos: a busca da


competitividade oportunidades para a ao diplomtica (2011)
84.

Breno Hermann

Soberania, no interveno e no indiferena: reflexes sobre o


discurso diplomtico brasileiro (2011)
85.

Elio de Almeida Cardoso

Tribunal Penal Internacional: conceitos, realidades e implicaes


para o Brasil (2012)
86.

Maria Feliciana Nunes Ortigo de Sampaio

O Tratado de Proibio Completa dos Testes Nucleares (CTBT):


perspectivas para sua entrada em vigor e para a atuao diplomtica
brasileira (2012)
87.

Andr Herclio do Rgo

Os sertes e os desertos: o combate desertificao e a poltica


externa brasileira (2012)
88.

Felipe Costi Santarosa

Rivalidade e integrao nas relaes chilenoperuanas: implicaes


para a poltica externa brasileira na Amrica do Sul (2012)
89.

Emerson Coraiola Kloss

Transformao do etanol em commodity: perspectivas para uma ao


diplomtica brasileira (2012)
90.

Gelson Fonseca Junior

Diplomacia e academia um estudo sobre as relaes entre o Itamaraty


e a comunidade acadmica, 2 edio (2012)
91.

Elias Antnio de Luna e Almeida Santos

Investidores soberanos: implicaes para a poltica internacional e os


interesses brasileiros (2013)
92.

Luiza Lopes da Silva

A questo das drogas nas Relaes Internacionais: uma perspectiva


brasileira (2013)
285

Andra Saldanha da Gama Watson

93.

Guilherme Frazo Conduru

O Museu Histrico e Diplomtico do Itamaraty: histria e


revitalizao (2013)
94.

Luiz Maria Pio Corra

O Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI): organizaes


internacionais e crime transnacional (2013)
95.

Andr Chermont de Lima

Copa da cultura: o campeonato mundial de futebol como instrumento


para a promoo da cultura brasileira no exterior (2013)
96.

Marcelo P. S. Cmara

A poltica externa alem na Repblica de Berlim: de Gerhard Schrder


a Angela Merkel (2013)
97.

Ana Patrcia Neves Tanaka AbdulHak

O Conselho de Defesa SulAmericano (CDS): objetivos e interesses


do Brasil (2013)
98.

Gustavo Rocha de Menezes

As novas relaes sinoafricanas: desenvolvimento e implicaes


para o Brasil (2013)
99.

Erika Almeida Watanabe Patriota

Bens ambientais, OMC e o Brasil (2013)


100. Jos Ricardo da Costa Aguiar Alves

O Conselho Econmico e Social das Naes Unidas e suas propostas


de reforma (2013)
101. Mariana Gonalves Madeira

Economia criativa: implicaes e desafios para a poltica externa


brasileira (2014)
102. Daniela Arruda Benjamin

A aplicao dos atos de organizaes internacionais no ordenamento


jurdico brasileiro (2014)
286

Lista das Teses de CAE

103. Nilo Dytz Filho

Crise e reforma da Unesco: reflexes sobre a promoo do poder


brando do Brasil no plano multilateral (2014)
104. Christiano Svio Barros Figueira

Limites exteriores da plataforma continental do Brasil conforme o


Direito do Mar (2014)
105. Lus Cludio Villafae G. Santos

A Amrica do Sul no discurso diplomtico brasileiro (2014)


106. Bernard J. L. de G. Klingl

A evoluo do processo de tomada de deciso na Unio Europeia e sua


repercusso para o Brasil (2014)
107. Marcelo Baumbach

Sanes do Conselho de Segurana: direito internacional e prtica


brasileira (2014)
108. Rui Antonio Juc Pinheiro de Vasconcellos

O Brasil e o regime internacional de segurana qumica (2014)


109. Eduardo Uziel

O Conselho de Segurana, as misses de paz e o Brasil no mecanismo


de segurana coletiva das Naes Unidas (2 edio, 2015)
110. Regiane de Melo

Indstria de defesa e desenvolvimento estratgico: estudo comparado


FranaBrasil (2015)
111. Vera Cntia lvarez

Diversidade cultural e livre comrcio: antagonismo ou oportunidade?


(2015)
112. Claudia de Angelo Barbosa

Os desafios da diplomacia econmica da frica do Sul para a frica


Austral no contexto NorteSul (2015)
113. Carlos Alberto Franco Frana

Integrao eltrica BrasilBolvia: o encontro no rio Madeira (2015)


287

Andra Saldanha da Gama Watson

114. Paulo Cordeiro de Andrade Pinto

Diplomacia e poltica de defesa: o Brasil no debate sobre a segurana


hemisfrica na dcada psGuerra Fria (19902000) (2015)
115. Luiz Alberto Figueiredo Machado

A plataforma continental brasileira e o direito do mar: consideraes


para uma ao poltica (2015)
116. Alexandre Brasil da Silva

Biotica, governana e neocolonialismo (2015)


117. Augusto Pestana

ITER os caminhos da energia de fuso e o Brasil (2015)


118. Pedro de Castro da Cunha e Menezes

reas de preservao ambiental em zona de fronteira Sugestes


para uma cooperao internacional no contexto da Amaznia
(2015)
119. Maria Rita Fontes Faria

Migraes internacionais no plano multilateral Reflexes para a


poltica externa brasileira (2015)
120. Pedro Marcos de Castro Saldanha

Conveno do Tabaco da OMS: Gnese e papel da presidncia


brasileira nas negociaes (2015)
121. Arthur H. V. Nogueira

Kssovo: Provncia ou pas? (2015)


122. Lus Fernando de Carvalho

O recrudescimento do nacionalismo catalo: Estudo de caso sobre o


lugar da nao no sculo XXI (2016)
123. Flavio Goldman

Exposies Universais e Diplomacia Pblica (2016)


123. Acir Pimenta Madeira Filho

Instituto de Cultura como instrumento de diplomacia (2016)


288

Lista das Teses de CAE

124. Mario Vilalva

frica do Sul: do isolamento convivncia. Reflexes sobre a realo


com o Brasil (2016)

289

Formato

15,5 x 22,5 cm

Mancha grfica

12 x 18,3 cm

Papel

plen soft 80 g (miolo), carto supremo 250 g (capa)

Fontes

Frutiger 55 Roman 16/18 (ttulos),

Chaparral Pro 12/16 (textos)