UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA

GUSTAVO CONDE MARGARITES

POLTICAS URBANAS EM CONTEXTOS DE

MEGAEVENTOS ESPORTIVOS: A FORMULAO DA POLTICA
HABITACIONAL PARA A DUPLICAO DA AVENIDA TRONCO EM PORTO
ALEGRE

PORTO ALEGRE
2014

GUSTAVO CONDE MARGARITES

POLTICAS URBANAS EM CONTEXTOS DE

MEGAEVENTOS ESPORTIVOS: A FORMULAO DA POLTICA
HABITACIONAL PARA A DUPLICAO DA AVENIDA TRONCO EM PORTO
ALEGRE

Dissertao submetida ao Programa de PsGraduao em Sociologia da Universidade Federal

do Rio Grande do Sul como requisito parcial para a
obteno do grau de Mestre em Sociologia
Orientadora: Prof. Dr. Soraya Vargas Crtes

PORTO ALEGRE
2014

RESUMO

A presente dissertao tem como tema a relao entre megaeventos esportivos e a formulao
de polticas pblicas. A questo central desse trabalho est no entendimento a respeito do
modo com o contexto dos megaeventos esportivos altera o modo com as polticas pblicas so
habitualmente elaboradas. Com o intuito de responder essa indagao, foi realizado um estudo
de caso sobre processo formulao da poltica habitacional destinada aos atingidos pela obra
duplicao da Avenida Tronco em Porto Alegre/ RS, interveno urbana de preparao da
cidade para a Copa do Mundo de 2014. Durante a anlise, a partir dos conceitos de rede
temtica, comunidades e paradigmas de poltica, enfatizou-se as dinmicas relacionais,
processuais e simblicas do fenmeno investigado. Alm disso, caracterizou-se a relao
entre contexto de megaevento esportivo e formulao de polticas pblicas a partir do
conceito de evento focal. Foi possvel identificar que grupos de atores interessados em
influenciar manipulam os smbolos do megaevento visando ampliar sua capacidade de
ingerncia nas polticas formuladas nesse contexto. Dessa forma, um dos fatores que
influencia como contexto de megaeventos afeta a formulao de polticas pblicas o modo
atores engajados na rede temtica constroem e disputam os significados dessa ocasio. No
caso investigado, identificamos que nenhum grupo engajado no processo teve capacidade de
influenciar plenamente a poltica habitacional em questo. Apesar da preponderncia do
grupo hegemnico pr-obras, houve momentos em que a balana de poder da rede temtica
formada para a elaborao dessa poltica pendeu a favor do grupo desafiante. A poltica foi
elaborada a partir da conjugao de diferentes e, por vezes, conflitantes, perspectivas
normativas sobre o tema. Por fim, conclumos que a influncia desse tipo de acontecimento
em um processo de formulao de poltica pblica depende, principalmente, da dinmica
relacional e processual engendrada pelos atores interessados em manter ou modificar o curso
da poltica e do processo de construo de significados e os usos estratgicos dos smbolos
associados ao megaevento.

ABSTRACT

This dissertation has as its theme the relationship between sports mega-events and public
policy formulation. The key issue of this work is on understanding how the sports mega-event
context changes the way with public policies are usually established. In order to answer this
inquiry, a case study was performed on the housing policy formulation process for those
affected by the urban intervention on Tronco Avenue in Porto Alegre/RS, performed to
prepare the city for the 2014 World Cup. During the analysis, based on the concepts of issue
network, policy communities and policy paradigms, was emphasized relational, procedural
and symbolic dynamics of the investigated phenomenon. In addition, it was characterized the
relationship between the sports mega-event context and the public policy formulation based
on the concept of focusing event. It was possible to identify that groups of stakeholders
manipulate the symbols of sports mega-events to expand its capacity to intervene in policies
formulated in this context. Therefore, one factor that influences how the mega-events context
affects the public policies formulation process is the way actors engaged in an issue network
build the meanings of the occasion. In the investigated case, we identified that no group
engaged in the process was able to fully influence housing policy. Despite the preponderance
of the hegemonic group, there were moments when the balance of power of the issue network
formed for this policy development was tipped in favor of the challenging group. The policy
was developed based on the combination of different, and sometimes conflicting, normative
perspectives on the issue. Finally, we conclude that the influence of this type of event in a
policy formulation process mainly depends on the relational and procedural dynamics created
by stakeholders and on the strategic uses of symbols related to the mega-event.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Localizao das Vilas Dique e Nazar em relao ao Aeroporto Salgado Filho....86
Figura 2 Localizao da Ocupao 20 de Novembro em relao ao Estdio Beira-Rio.......87
Figura 3 Traado da Avenida Tronco e comunidades afetadas pela duplicao...................89
Figura 4 Traado da Avenida Tronco em relao ao Estdio Beira-Rio...............................90
Figura 5 Participao do Comit Popular da Copa nas manifestaes de junho em Porto
Alegre .....................................................................................................................................107

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Descrio dos sub-complexos de um paradigma de poltica................................41
Quadro 2 Quadro comparativo das crenas da comunidade de poltica do Comit Popular da
Copa

da

coalizo

ocasional

formada

pela

Prefeitura

Comisso

de

Habitao................................................................................................................................123

LISTA DE SIGLAS E ABREVIAES

AEIS reas Especiais de Interesse Social

ANCOP Articulao Nacional dos Comits Populares da Copa
BNH Banco Nacional de Habitao
BRT - Bus Rapid Transit
CAP- Caixa de Aposetadoria e Previdncia
CEDECONDH Comisso de Defesa do Consumidor, Direitos Humanos e Segurana
Urbana
COHAB Companhia de Habitao
COI Comit Olmpico Internacional
CONAM - Confederao Nacional de Associaes de Moradores
DEMHAB Departamento Municipal de Habitao
FASE - Fundao de Atendimento Scio-Educativo do Rio Grande do Sul
FERU Frum Estadual de Reforma Urbana
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FIFA Federao Internacional de Futebol Associada
FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
FNRU Frum Nacional de Reforma Urbana
IAP Instituto de Aposentadoria e Penso
MNLM Movimento Nacional de Luta Pela Moradia
ONG Organizao No-Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
PCC Primeiro Comando da Capital
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PISA Plano Integrado Socioambiental
PMCMV Programa Minha Casa Minha Vida
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PT Partido dos Trabalhadores
PP Partido Progressista
PPS Partido Popular Socialista
SBPE - Sistema Brasileiro de Poupanas e Emprstimos
SECOPA Secretaria Especial da Copa do Mundo
SFH Sistema Financeiro de Habitao

SNHIS Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

UNMP - Unio Nacional por Moradia Popular

SUMRIO

INTRODUO ......................................................................................................... 11

A DIMENSO RELACIONAL DAS POLTICAS PBLICAS: REDES,

COMUNIDADES E PARADIGMAS DE POLTICAS ........................................ 20

2.1

A ABORDAGEM RELACIONAL ............................................................................. 20

2.2

O PODER .................................................................................................................... 23

2.2.1

Perspectiva Relacional de Poder ................................................................................. 25

2.2.2

O Poder Relacional e Policy Figuration ..................................................................... 27

2.3

REDES E COMUNIDADES DE POLTICAS .......................................................... 30

2.3.1

Definindo Conceitos .................................................................................................... 32

2.4

PARADIGMAS DE POLTICA E A DIMENSO SIMBLICA DAS POLTICAS

PBLICAS.................................................................................................................. 37

EVENTOS FOCAIS E MEGAEVENTOS ESPORTIVOS ................................... 43

3.1

EVENTOS FOCAIS ................................................................................................... 43

3.1.1

Definindo Evento Focal .............................................................................................. 45

3.2

MEGAEVENTOS ESPORTIVOS E POLTICAS URBANAS ................................. 50

3.2.1

Megaeventos Esportivos e Remoes ......................................................................... 53

3.3

MEGAEVENTOS ESPORTIVOS COMO EVENTOS FOCAIS .............................. 57

A COPA DO MUNDO DE 2014 NAS TRAJETRIAS DAS POLTICAS

HABITACIONAIS BRASILEIRAS E PORTOALEGRENSES .......................... 64

4.1

A TRAJETRIA DAS POLTICAS HABITACIONAIS BRASILEIRAS ............... 64

4.2

O MODELO NOVO-DESENVOLVIMENTISTA E A ATUAL FASE DA

POLTICA HABITACIONAL BRASILEIRA ........................................................... 70

4.3

AS POLTICAS HABITACIONAIS DE PORTO ALEGRE ..................................... 75

4.4

A COPA DO MUNDO NO PANORAMA DAS POLTICAS HABITACIONAIS

ATUAIS ...................................................................................................................... 80

A INTERVENO DE DUPLICAO DA AVENIDA TRONCO: ATORES E

HISTRICO DA DISPUTA .................................................................................... 82

5.1

AS INTERVENES URBANAS PARA PREPARAO DE PORTO ALEGRE

PARA A COPA DO MUNDO DE 2014 .................................................................... 82

5.2

A IMPORTNCIA DA DUPLICAO DA AVENIDA TRONCO NO

PLANEJAMENTO DE PORTO ALEGRE PARA A COPA DO MUNDO DE 2014
..................................................................................................................................... 88

5.3

OS ATORES DA DISPUTA....................................................................................... 91

5.3.1

A Prefeitura de Porto Alegre ....................................................................................... 91

5.3.2

O Comit Popular da Copa.......................................................................................... 94

5.3.3

A Comisso de Habitao ........................................................................................... 96

5.4

UM BREVE HISTRICO DO CONFLITO .............................................................. 97

REDE TEMTICA, CRENAS E EVENTO FOCAL: A FORMULAO DA

POLTICA DE REASSENTAMENTO NO CONTEXTO DO MEGAEVENTO
................................................................................................................................... 110

6.1

A REDE TEMTICA NA FORMULAO DAS POLTICAS HABITACIONAIS

PARA OS ATINGIDOS PELA DUPLICAO DA AVENIDA TRONCO .......... 110

6.1.1

A Comunidade de Poltica e a Coalizo Ocasional Integrantes da Rede Temtica .. 113

6.2

O COMPARTILHAMENTO DE CRENAS E PARADIGMAS DE POLTICA .. 117

6.2.1

O Paradigma da Comunidade de Poltica liderada Comit Popular da Copa ........... 117

6.2.2

As Crenas Compartilhadas entre Prefeitura e Comisso De Habitao .................. 120

6.3

A FORMULAO DS POLTICA HABITACIONAL DA AVENIDA TRONCO E

O CONTEXTO DA COPA DO MUNDO ................................................................ 124

CONCLUSES ....................................................................................................... 131

REFERNCIAS ................................................................................................................... 135

11

INTRODUO

Megaeventos so acontecimentos de grandes propores, que envolvem investimentos

volumosos na sua preparao e que deixam um conjunto de heranas para as localidades que
os sediam. Esses eventos podem ser grandes feiras, festivais, exposies que acontecem de
maneira regular ou esporadicamente (HALL, 2006). Dentre esses acontecimentos, destacamse os de natureza esportiva, em especial a Copa do Mundo de futebol e os Jogos Olmpicos.
Gestores pblicos utilizam a atrao de megaeventos esportivos como uma estratgia para
promover o crescimento econmico e o desenvolvimento urbano das localidades por eles
administradas. A lgica da estratgia de atrao de megaeventos est baseada na ampla
cobertura miditica que esse tipo de acontecimento concentra. Atravs da exposio mundial
proporcionada por essas ocasies, os administradores pblicos pretendem atrair turistas e
investidores por intermdio da construo e veiculao de uma imagem positiva da cidade.
Nesse sentido, os megaeventos esportivos fazem parte de uma estratgia de marketing urbano.
Os grandes eventos esportivos so promovidos por entidades privadas. No caso da
Copa do Mundo, o promotor do evento a Federao Internacional de Futebol Associado
(FIFA). J as Olimpadas so promovidas pelo Comit Olmpico Internacional (COI). Em
ambas as ocasies, quando essas entidades escolhem o pas ou as cidades que sero sedes de
seus eventos, h o comprometimento por parte das localidades eleitas em realizar
investimentos pblicos que preparem o local para receber um acontecimento dessas
propores. Os gestores pblicos adeptos da estratgia de atrao de megaeventos
argumentam que os benefcios trazidos por essas ocasies compensam os investimentos
realizados para o seu recebimento. nessa perspectiva que est baseado o discurso dos
legados. O termo legado utilizado para se referir s benesses que decorrem de um
megaevento e permanecem para as localidades-sedes aps sua realizao (BURBANK;
ANDRANOVICH; HEYING, 2002).
Dentre os investimentos pblicos para a preparao de uma sede de megaevento
esportivo, est um conjunto de intervenes urbanas que asseguram que a localidade possua
uma infraestrutura que comporte as demandas colocadas por um acontecimento de largas
propores. Esto entre essas intervenes, a construo de equipamentos esportivos onde
ocorrero treinamentos e competies esportivas (estdios, ginsios, etc.); a garantia de
espaos para hospedagem de atletas, imprensa e turistas que venham assistir ao evento; e a
adequao da estrutura de mobilidade urbana para comportar o grande afluxo de pessoas que
so atradas por esse tipo de competio. Raeder (2010) identifica que, associado a essas

12

intervenes, esto processos de remoo e reassentamento de pessoas atingidas por essas

obras. Normalmente, as remoes so realizadas devido necessidade de espao para a
realizao dessas intervenes. Entretanto, em muitas ocasies, essas remoes tambm esto
relacionadas com a construo de imagem de cidade que ser veiculada mundialmente pela
cobertura miditica do evento esportivo (HILLER, 2000). Por vezes, o deslocamento
populacional meramente esttico, buscando a imagem uma cidade considerada atrativa,
conforme se verificou em intervenes realizadas para Copa do Mundo de 2010, na frica do
Sul (NEWTON, 2009).
A remoo de famlias em contextos de megaeventos tende a ocorrer em
assentamentos urbanos irregulares. A fragilidade legal da posse das moradias dos habitantes
dessas regies, conjugada com a janela de oportunidades aberta pela realizao do evento,
vista por gestores pblicos como uma chance para a realizao de processos de gentrificao
de espaos urbanos, nos quais direitos fundamentais dos moradores so violados (ROLNIK,
2012).
Porto Alegre, em virtude do sediamento da Copa do Mundo de 2014, realizou uma
srie de intervenes urbanas que alteraram o panorama da cidade. Diversas dessas obras
acarretaram em remoes e reassentamentos de famlias. O processo mais significativo de
remoo que est sendo promovido na cidade decorre da duplicao da Avenida Tronco. Essa
obra tem como objetivo melhorar a mobilidade no entorno do Estdio Beira-Rio, local em que
sero realizados os jogos da Copa do Mundo em Porto Alegre. Para isso, esto sendo
removidas 1.525 famlias, o que motivou a organizao de um significativo polo de
resistncias em relao ao recebimento da Copa pela cidade. Como resultado, constitui-se
uma importante disputa poltica, envolvendo um amplo espectro de atores, que defendem
diferentes posies. O foco emprico da pesquisa proposta, portanto, est no processo de
formulao da poltica habitacional destinada aos atingidos pela duplicao da Avenida
Tronco.
Para a construo do problema de pesquisa partimos de dois pressupostos: 1)
entendemos que o contexto de megaevento esportivo constitui um ambiente singular para a
formulao de polticas pblicas. As caractersticas particulares desses acontecimentos
alteram o modo como habitualmente so formuladas as polticas. 2) Ao disputarem como
sero elaboradas as polticas, os atores engajados em um determinado setor de polticas
pblicas objetivam que suas concepes cognitivas e normativas orientem a formulao
dessas polticas. Ou seja, ao tentarem influenciar o modo de realizao das intervenes de
remoo e reassentamento de famlias atingidas por obras da Copa do Mundo de 2014, os

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atores envolvidos no conflito disputam tambm quais concepes normativas a respeito das
polticas urbanas e habitacionais orientaro essas intervenes.
Esse embate normativo pode ser exemplificado pelo estudo de Mascarenhas e Borges
(2008) sobre a formulao de polticas urbanas em decorrncia da realizao dos Jogos
Panamericanos do Rio de Janeiro em 2007. Nesse trabalho, foram identificados dois grupos
que se agregaram em torno de diferentes modelos de cidade. De um lado, encontrava-se o
grupo composto pelos trs nveis federativos do poder pblico, o Comit Olmpico Brasileiro
(COB) e as empresas privadas. Esse grupo compartilhava, alm de interesses, a viso de
cidade empreendedora, na qual os Jogos Pan-Americanos cumpririam a funo de melhorar e
divulgar a imagem da cidade, atraindo assim novos investimentos para o local. De outro lado,
estava um conjunto de movimentos sociais, especialistas e organizaes no governamentais
que formavam o Comit Social do Pan 2007. Esse comit tinha como objetivo defender a
gesto democrtica da cidade, advogando pela valorizao de espaos pblicos e
denunciando a utilizao dos Jogos Pan-Americanos para o atendimento de interesses
privados, principalmente do mercado imobilirio.
importante ressaltar que, apesar da polarizao encontrada no caso dos Jogos
Panamericanos do Rio de Janeiro, as intervenes urbanas resultantes de megaeventos no
representaram, necessariamente, a concretizao plena do arcabouo normativo de um grupo
especfico. emblemtico o caso das Olimpadas de Barcelona, no qual o plano de
intervenes urbansticas articulou reivindicaes anteriores presentes no Plano Diretor
elaborado com o fim da ditadura franquista - cujo mote principal era a democratizao dos
espaos urbanos -, e concepo empreendedora de cidade que, normalmente, est associada
ao uso de megaeventos como estratgia para transformao urbana.
Tendo em vista esses pressupostos, a pesquisa pretende responder a seguinte
indagao: de que maneira o contexto de megaevento esportivo influenciou na preponderncia
de determinada concepo normativa de poltica urbana e habitacional na interveno de
remoo e reassentamento de moradores atingidos pela duplicao da Avenida Tronco em
Porto Alegre? Para isso, a pesquisa intenciona investigar a rede temtica de polticas
pblicas que se estabeleceu a partir da disputa sobre essa poltica habitacional, composta por
diversos atores interessados em influenciar o modo como sero realizados a remoo e o
reassentamento dessa populao. O trabalho pretende identificar como o contexto de
megaevento - entendido como um evento focal - afeta a capacidade de influncia dos grupos
que compem a rede temtica estabelecida na formulao dessa poltica, possibilitando que

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determinados atores tenham maior capacidade de imprimir sua concepo de polticas urbanas
e habitacionais na poltica analisada.
Para caracterizar o efeito do contexto dos megaeventos esportivos nos processos de
formulao de polticas pblicas recorremos ao conceito de evento focal. Eventos focais so
acontecimentos repentinos que alteram o panorama dos setores de polticas pblicas a ele
relacionados. A definio de evento focal indica que esses acontecimentos tm a capacidade
de direcionar a ateno da opinio pblica para determinados assuntos que previamente
estavam esquecidos e de colocar em xeque o domnio dos grupos hegemnicos em um setor
de polticas pblicas, possibilitando o questionamento das polticas atuais e o fortalecimento
de grupos desafiadores (BIRKLAND, 1997).
Essa capacidade dos eventos focais advm do seu carter dramtico. O primeiro
trabalho de flego que aborda a relao entre eventos focais e polticas pblicas foi elaborado
por Birkland (1997). Os eventos focais estudados para a elaborao dessa pesquisa so
catstrofes naturais (furaces, terremotos, etc.) e desastres ambientais (derramamento de
petrleo, acidentes nucleares). Em ambos os grupos de eventos, a dramaticidade favorece que
grupos desafiadores salientem possveis falhas nas polticas dominantes nos setores afetados
pelos acontecimentos. Entretanto, partindo do estudo de Birkland, Wood (2006) desenvolve o
argumento de que eventos que no possuem esse grau de dramaticidade tambm podem atuar
como eventos focais. Nesse sentido, o autor concebe o conceito de eventos desequilibrantes:
eventos focais de menor dramaticidade, mas com capacidade de romper a estabilidade de um
setor de polticas pblicas, alterando a capacidade de influncia dos atores engajados.
Compreendemos que os megaeventos esportivos, por suas caractersticas, so eventos focais
do tipo desequilibrante. Os efeitos desse tipo de evento so materializados na variao na
balana de poder das redes temticas dos setores por eles afetados.
Entende-se redes temticas de polticas pblicas como um meio para designar a
relao entre grupos de interesses, especialistas e governo. As redes envolvem uma grande
variedade de atores movendo-se para dentro e para fora da arena poltica, com vises
diferentes sobre quais deveriam ser os resultados da poltica setorial. A produo de polticas
pblicas em redes temticas se relaciona com crescimento da organizao do Estado e da
complexidade da sociedade, no qual a construo da ao estatal no ocorre mais nos centros
tradicionais de poder, mas em um contexto de policy network, no qual os atores se
confrontam, se articulam e constroem consensos provisrios ou estratgicos para a
formulao e implementao de polticas pblicas (CRTES, 2007).

15

Atuando nas redes temticas de polticas pblicas, existem diversos tipos de grupos de
atores. Um exemplo disso so as comunidades de poltica, que agrega uma multiplicidade de
atores que compartilham entre si normas e crenas a respeito do setor de polticas pblicas em
que esto engajados. Esses atores estabelecem relaes colaborativas, prximas e estveis,
visando influenciar as polticas setoriais. A coeso e estabilidade entre esses atores so
garantidas pelo compartilhamento do mesmo conjunto de crenas que orienta sua ao
coordenada (JORDAN, 1990).
Para abarcar o complexo de normas e crenas relevantes para o processo de
formulao de poltica pblica em anlise, utiliza-se o conceito de paradigma de poltica.
Um paradigma de poltica consiste em um conjunto estruturado de normas e crenas a
respeito de um setor de polticas pblicas. Um paradigma contm crenas sobre a
conceitualizao de temas e problemas, a definio de objetivos a serem perseguidos e sobre
os instrumentos mais adequados para atingi-los (CARSON; BURNS; CALVO, 2009). Nesse
trabalho, entendemos que o conjunto de crenas e normas compartilhado por uma comunidade
de poltica formam um paradigma de poltica.
Outro tipo de grupo que pode atuar em uma rede temtica de polticas pblicas so as
coalizes ocasionais. Ao contrrio das comunidades de poltica, essas coalizes so
constitudas circunstancialmente, a partir do interesse de seus integrantes em influenciar uma
poltica pontual de determinado setor. Os integrantes de uma coalizo ocasional no
compartilham necessariamente um conjunto de normas e crenas a respeito do setor em que
momentaneamente atuam. O que une esses atores o compartilhamento do um objetivo
especfico relacionado determinada poltica pblica (KNOKE, 2011).
Portanto, a presente pesquisa questiona como um evento focal pode alterar a
capacidade de influncia dos diferentes grupos que integram uma rede temtica de poltica
pblica, possibilitando que elementos de um determinado paradigma de poltica preponderem,
orientando a formulao de uma poltica pblica. No caso emprico em anlise, pretende-se
compreender como o megaevento esportivo Copa do Mundo favoreceu para que determinada
concepo normativa sobre polticas habitacionais e urbanas orientasse, em maior ou menor
proporo, a poltica habitacional destinada s famlias removidas pela obra de duplicao de
Avenida Tronco.
A seguinte hiptese orientou o processo de investigao: ao contrrio dos eventos
focais estudos por Birkland (1997; 1998; 2006), os megaeventos esportivos no favorecem o
fortalecimento de grupos desafiadores. Por suas propriedades, os megaeventos esportivos
reforam a capacidade de influncia dos grupos dominantes, favorveis realizao do

16

evento. O contexto de megaeventos permite a supresso de determinados arranjos

institucionais (VAINER, 2011) que garantiam relativo equilbrio na balana de poder de redes
temticas de setores de polticas pblicas, acarretando na acentuao da desigualdade entre os
atores que compem essa rede. Entretanto, essa capacidade de influncia pode variar de
acordo com o modo como os diferentes grupos manipulam smbolos e constroem
interpretaes sobre a relao entre o megaevento esportivo e as polticas pblicas.
O objetivo do questionamento proposto para essa pesquisa rejeitar significados
essencialistas e apriorsticos a respeito da relao entre megaeventos esportivos e polticas
pblicas. No h uma natureza inexorvel nas polticas pblicas elaboradas para a preparao
de um megaevento esportivo. Elas so resultantes das relaes de colaborao e de
enfrentamento entre os atores interessados influenci-las. Dessa forma, intencionamos
enfatizar a importncia da dinmica local de negociao. Uma parcela das anlises, afirmam
que as foras da globalizao seriam o principal determinante sobre modo como as cidadessedes planejariam suas intervenes urbanas para os megaeventos (MASCARENHA;
BORGES, 2008; VAINER, 2002; 2011). Neste trabalho, no se pretende ignorar a
importncia das foras econmicas globalizadas em eventos de mbito mundial ou a
assimetria de foras entre os agentes globais e os agentes locais envolvidos. Entretanto, esse
desequilbrio na balana de poder no impede a reao dos agentes locais (GARCIA, 2010).
Sendo assim, atores internacionais, como a FIFA e seus patrocinadores so fundamentais para
a compreenso dos efeitos da realizao de megaeventos no pas. Entretanto, na anlise de
intervenes urbanas nas cidades-sedes indispensvel considerar capacidade reativa e
reflexiva dos atores locais perante as exigncias dos agentes globais.
A escolha pelo processo de formulao da poltica habitacional dedicada aos
moradores atingidos pela obra de duplicao da Avenida Tronco como objeto emprico, devese ao alto grau de conflitualidade e riqueza na diversidade de atores e concepes a respeito
da poltica encontrados nesse processo. Essas caractersticas favorecem a nfase nos aspectos
relacionais, processuais e simblicos da formulao de polticas pblicas em contextos de
megaeventos pretendida por esse trabalho. Alm disso, o processo de remoo e
reassentamento dessas famlias est impactando significativamente na dinmica social e
urbana da capital gacha devido ao nmero expressivo de famlias removidas, o que confere
relevncia social pesquisa.
Para a execuo da investigao, foi realizado um estudo de caso sobre o processo de
formulao da interveno de remoo e reassentamento dos atingidos pela duplicao da
Avenida Tronco. Essa modalidade de pesquisa se mostra mais adequada para a captao das

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dinmicas locais relevantes para a formulao das polticas urbanas decorrentes de

megaeventos. Por intermdio do estudo intenso de um caso isolado, pretende-se identificar as
propriedades que exemplifiquem a relao entre megaeventos esportivos e polticas pblicas.
De acordo com Goldenberg (1997, p. 34), atravs de um mergulho profundo e exaustivo em
um objeto delimitado, o estudo de caso possibilita a penetrao na realidade social. Alm
disso, o estudo de caso permite a utilizao conjugada de diversas tcnicas de pesquisa, o que
possibilita a captao da riqueza e diversidade de facetas dos processos sociais (MAY, 2004).
Inicialmente, foi realizada uma pesquisa exploratria com o objetivo de mapear os
principais atores e temas envolvidos no processo em estudo. Para isso, foram analisados
textos e notcias produzidas por atores relevantes no processo e publicados em suas pginas
na internet. Tambm foram examinadas notcias sobre o tema publicadas nos veculos de
imprensa de Porto Alegre. Alm de propiciar uma primeira aproximao com o conjunto de
relaes entre os atores envolvidos, a pesquisa exploratria possibilitou identificar as
reivindicaes e justificativas mais aparentes mobilizadas por esses atores.
Posteriormente a pesquisa se dividiu em duas frentes. A primeira frente dedicava-se a
coletar documentos relacionados ao processo de formulao da interveno de duplicao da
Avenida Tronco. Nesse sentido, foram reunidos leis, projetos de leis, pareceres de comisses
da Cmara de vereadores, portarias e decretos da Prefeitura Municipal de Porto Alegre,
projetos habitacionais e virios para interveno, relatrios produzidos por atores internos e
externos ao processo, ofcios intercambiado entre os atores contendo solicitaes,
questionamentos e esclarecimentos sobre a interveno, relatorias de reunies realizadas entre
as comunidades e o poder pblico. A ampla gama de documentos possibilitou penetrar nas
diferentes dimenses que compunham o processo, alm de prover um panorama diacrnico a
respeito dos distintos momentos da disputa.
A segunda frente de pesquisa ocupava-se da gravao, transcrio e anlise de
reunies, audincia e seminrios realizados acerca do tema moradia e megaeventos, em
especial, os que tratavam da interveno da Avenida Tronco. Por acompanhar o processo
sincronicamente, tive a oportunidade de registrar diversos desses momentos. Alm disso,
pude acessar a transcries e gravaes de alguns eventos que ocorreram antes do incio da
pesquisa. Dessa forma, constitui-se um corpo com a transcrio de nove eventos relacionados
ao tema de pesquisa, com a participao de representantes dos diversos grupos de atores
engajados no processo. Por fim, foram realizadas entrevistas com roteiro semiestruturado,
com o objetivo de avaliar, pelo critrio de saturao (GASKELL, 2002), se as informaes
coletadas pelas demais fontes de dados eram suficientes para a realizao da anlise proposta.

18

Ao total, foram realizadas trs entrevistas com atores da Prefeitura, do Comit Popular da
Copa e do legislativo municipal. O nmero de entrevistas foi motivado pela pouca variao de
informaes colhidas pela entrevista em comparao com as demais fontes, indicando que o
critrio de saturao havia sido atingido pela pesquisa documental e pelas transcries de
reunies, audincias e seminrios.
Tanto os documentos coletados, como as transcries realizadas integraram a anlise
de contedo realizada com o auxlio do software de anlise qualitativa NVIVO. O ns
analticos foram elaborados a partir das dimenses e indicadores dos conceitos selecionados
para a construo do problema de pesquisa. Constituram a rvore de ns os conceitos de
redes e comunidades de polticas, de paradigmas de poltica e evento focal. Alm disso, o
contedo ainda foi classificado em 19 temas relevantes para o processo 1. O software ainda
possibilitou a separao do contedo por atores e grupos de atores. Dessa forma, foi possvel
ordenar um conjunto extenso e diversificado de dados, de modo a criar um ambiente propcio
para a anlise a ser apresentada nessa dissertao.
Este trabalho composto por cinco captulos, alm dessa introduo e da concluso. O
primeiro captulo tem como objetivo apresentar a perspectiva relacional que est subjacente
aos conceitos de rede e de comunidades de poltica. Nesse captulo tambm apresentado o
pressuposto assumido nesse trabalho sobre a dinmica relacional do poder que o opera nas
redes temticas. Posteriormente, o captulo intenciona esclarecer as definies dos conceitos
adotados para essa pesquisa perante o emaranhado conceitual existentes na abordagem de
redes de poltica pblica. Por fim, esclarece-se o modo como ser concebida a estruturao de
crenas e normas relevantes para processo de formulao em anlise, a partir do conceito de
paradigma de poltica.
O segundo captulo dedicado construo do pressuposto que considera que
megaeventos esportivos se constituem como um tipo de evento focal. Para isso, discute-se e
define-se o conceito de evento focal tendo como base a perspectiva terica de Birkland (1997)
e Wood (2006). A seguir, abordada a relao entre megaeventos esportivos e as polticas
urbanas, enfatizando as intervenes de remoo e reassentamento realizadas em funo do
recebimento de grandes eventos. Aps serem apresentadas as caractersticas do
relacionamento entre megaeventos esportivos e polticas urbanas e a definio de evento
1

Os temas foram: Aluguel Social, reas de Reassentamento, Bloco de Lutas manifestaes de junho, BnusMoradia, Cadastro socioeconmico, Casa de Passagem, Campanha Chave por Chave, Escritrio de Negociao
da Av. Tronco, Fortunati e a Grande Cruzeiro, Frum Social Mundial, Espaos Participativos, Histrico da
Poltica Habitacional, Janela de Oportunidade da Copa, Lideranas Comunitria, PMCMV, Mobilidade Urbana,
Morro Santa Tereza, Prazos da Copa, Visitas de Certificao.

19

focal, desenvolve-se o argumento de que o megaevento esportivo pode ser considerado como
um evento focal.
O terceiro captulo constitui um breve histrico das polticas habitacionais brasileiras e
portoalegrenses. O objetivo situar a realizao da Copa do Mundo e das polticas
habitacionais decorrentes desse evento no panorama atual desse setor de polticas pblicas no
pas. Para isso, faz-se necessrio tambm analisar de que maneira o quadro atual das polticas
habitacionais brasileiras e a atrao de megaeventos esportivos para o pas est associado a
um novo modelo de desenvolvimento que orienta o governo brasileiro.
Anlise emprica propriamente dita est contida nos captulos 4 e 5. O quarto captulo
dedicado identificao e caracterizao das obras de preparao da cidade de Porto Alegre
para a Copa do Mundo de 2014, enfatizando as intervenes que resultaram em processos de
remoo e reassentamento. Posteriormente, apresenta-se a obra de duplicao da Avenida
Tronco. Para isso, analisada a importncia dessa interveno para a preparao da cidade
para a Copa do Mundo. A seguir, realiza-se uma caracterizao espacial da regio da Avenida
Tronco, identificando quais so as comunidades que tero moradores removidos em funo da
obra. Essa identificao fundamental tambm para a caracterizao dos principais atores
envolvidos no processo de formulao em analise. O captulo 4 finalizado com um histrico
da disputa para a formulao da poltica habitacional dedicada aos moradores atingidos pela
duplicao da Avenida Tronco. Nesse momento, so selecionados os principais temas e
acontecimentos que compuseram a disputa em estudo.
O quinto captulo tem como objetivo apresentar o conjunto de relaes que estrutura a
rede temtica estabelecida na disputa acerca da formulao da poltica habitacional em
anlise. Com essa inteno, analisam-se as relaes de colaborao e conflito estabelecidas
entre os atores engajados e como essas relaes do origem a diferentes tipos de grupos de
atores que atuam de maneira coordenada na rede temtica em questo. Na sequncia, so
sistematizadas as principais crenas sobre polticas urbanas e habitacionais e sobre a relao
entre megaeventos esportivos e polticas pblicas que so relevantes para a plena
compreenso do processo de formulao investigado. Por fim, explora-se o modo como o
megaevento esportivo foi utilizado pelos atores na busca de seus objetivos e de que maneira o
contexto da Copa do Mundo influenciou a capacidade de influncia dos grupos de atores
envolvidos na formulao da poltica.

20

DIMENSO

RELACIONAL

DAS

POLTICAS

PBLICAS:

REDES,

COMUNIDADES E PARADIGMAS DE POLTICAS

Neste captulo, trataremos dos conceitos de redes temticas, comunidades de polticas

e paradigmas de polticas. Esses so conceitos-chave para a construo do problema de
pesquisa que orienta a presente investigao. Entretanto, faz-se necessrio uma discusso
prvia a respeito das concepes que fundamentam esse arcabouo conceitual. Alm da
apresentao dos conceitos, discutiremos a concepo ontolgica de sociedade subjacente
abordagem de redes nas polticas pblicas. Para isso, abordaremos a perspectiva relacional,
base sobre a qual se estruturam os estudos de rede nas Cincias Sociais. Na segunda seo,
explicitaremos a concepo de poder relacional - com nfase na perspectiva terica de Elias -,
que associada perspectiva de redes de poltica, constitui um pressuposto terico basilar para
esse trabalho.
As demais sees so dedicadas discusso conceitual das teorias de mdio alcance
para anlise de polticas pblicas utilizadas na construo do problema. Todavia, o
pressuposto da importncia das ideias nos processo das polticas pblicas tambm
apresentado no decorrer da quarta seo, junto com o conceito de paradigmas de polticas.
Portanto, alm da apresentao dos conceitos que orientaram a investigao, esse
captulo tem como objetivo explicitar pressupostos que sustentam as opes conceituais da
pesquisa e que, por muitas vezes, permanecem ocultos. Acreditamos que essa discusso
fundamental para a plena compreenso das perspectivas tericas adotadas e, por
consequncia, da anlise do caso emprico.

2.1

A ABORDAGEM RELACIONAL
As bases do pensamento relacional so sistematizadas por Mustafa Emirbayer no

artigo Manifesto for a Relational Sociology (1997). Para Emirbayer, o pensamento relacional
constitui uma perspectiva sobre a constituio da sociedade (ontolgica) e sobre o processo de
produo do conhecimento nas Cincias Sociais (epistemolgica). A abordagem relacional
nas Cincias Sociais nasce a partir das crticas ao pensamento substancialistas. O cerne da
perspectiva substancialista est no pressuposto de que as substncias so as unidades bsicas
de qualquer pesquisa e que as relaes sociais so consequncia das propriedades dessas
substncias.

21

A perspectiva substancialista tem como ponto de partida a noo de que so as

substncias de vrios tipos (coisas, seres, essncias) que constituem as unidades
fundamentais de toda investigao. A anlise sistemtica comea com essas
entidades auto-subsistentes, que vm pr-formadas, para somente depois
considerar o fluxo dinmico nos quais elas subsequentemente se envolvem.
Relaes no so independentes do conceito do ser real; elas apenas adicionam
modificaes suplementares e externas ao ser real, no afeta sua real natureza
(EMIRBAYER, 1997, p. 1, traduo nossa).

Por essa definio, fica evidente que o pensamento substancialista engloba um amplo
espectro de perspectivas tericas. As concepes sobre qual a unidade bsica da vida social
e como essas unidades agem, ou interagem, bastante diversificada. Com o objetivo de
mapear as abordagens tericas oriundas do pensamento substacialista, Emirbayer (1997)
utiliza uma tipologia que separa esse pensamento em dois grupos: abordagens baseadas na
noo de auto-ao e abordagens baseadas na noo de interao.
A perspectiva de auto-ao concebe que as coisas agem de acordo com seu prprio
poder, independente de todas as outras circunstncias (DEWEY; BENTLEY, 1949, p. 108
apud EMIRBAYER, 1997, p. 2). Nessa abordagem, temos dois grandes grupos, com
concepes opostas sobre qual a unidade da vida social: os atomistas e os holistas. Dentre os
atomistas, destacam-se as perspectivas do individualismo metodolgico e da escolha racional.
Os atomistas consideram a ao humana individual como a unidade elementar da vida social
(RATTON; MORAIS, 2003). Por outro lado, os holistas rejeitam o reducionismo
individualista, mas limitam suas explicaes s propriedades de grupos, culturas e suas regras
e normas.
A perspectiva baseada na noo de interao, tambm conhecida como abordagem
centrada em variveis, est expressa em algumas abordagens quantitativas. De acordo com
Emirbayer (1997), essa noo pode ser confundida com o pensamento relacional. Entretanto,
o tratamento dado s relaes nessas duas perspectivas bastante diferente. Enquanto o
pensamento relacional concebe as relaes como constituintes dos objetos da Sociologia, a
noo de interao tem como objeto a interao causal entre substncias. Para essa
perspectiva, bastante til a metfora das bolas de biliar. As bolas se chocam e criam
diferentes trajetrias, mas suas propriedades constituintes permanecem inalteradas, apesar da
interao entre elas. Para o pensamento relacional, as substncias ganham significado de
acordo com a trama de relaes em que esto inseridas. Na medida em que as relaes se
alteram, as substancias tambm se modificam.
Em oposio ao pensamento substancialista, est a perspectiva de trans-ao ou
pensamento relacional. De acordo com essa perspectiva, as unidades pr-estabelecidas no
so o ponto de partida para a anlise sociolgica. Os indivduos so inseparveis do contexto

22

em que esto inseridos. A sociedade existe a partir de indivduos postos em relao. Portanto,
o centro da explicao sociolgica no est em nenhum objeto previamente estabelecido. Est
na maneira como se configuram as relaes entre os indivduos.

Analisando as implicaes

da tradio do atomismo cientfico2 para a Sociologia, Elias (1970, p. 78-79) explicita a

importncia da anlise da interdependncia dos indivduos3 em relao para a produo do
conhecimento sociolgico:
() quanto mais intimamente integrados os componentes de uma unidade
compsita ou, por outras palavras, quanto mais alto for o grau de sua
interdependncia funcional, menos possvel ser explicar as propriedades dos
ltimos em funo das propriedades da primeira. Torna-se necessrio no s
explorar uma unidade compsita em termos das suas partes componentes, como
tambm explorar o modo como esses componentes individuais se ligam uns aos
outros, de modo a formarem uma unidade. O estudo da configurao das partes
unitrias ou, por outras palavras, a estrutura da unidade compsita, torna-se um
estudo de direito prprio. Esta a razo pela qual a sociologia no se pode reduzir
psicologia, biologia ou fsica: o seu campo de estudos as configuraes dos
seres humanos interdependentes no se pode explicar se estudarmos os seres
humanos isoladamente.

Uma das potencialidades do pensamento relacional a superao da dicotomia entre

atomistas e holistas. A preocupao de um pesquisador no deve ser com o indivduo que
compe a totalidade e nem com a totalidade que se impem aos indivduos. O foco deve estar
nas relaes sociais. (SILVA, 2007). Outra potencialidade da abordagem relacional a
rejeio s tendncias de reificao dos objetos de investigao. Uma vez que, a partir do
pensamento relacional, no podemos analisar um objeto de forma isolada, sem inseri-lo em
um campo relacional que o constitui tal como o observamos em um determinado momento ou
lugar (SILVA 2007, p. 479). nesse sentido que Bourdieu argumenta que o seu conceito de
campo uma forma de defesa contra as tendncias substancialistas:
A noo de campo , em certo sentido, uma estenografia conceptual de um modo de
construo do objeto que vai comandar ou orientar- todas as opes prticas da
pesquisa. Ela funciona como um sinal que lembra o que h que fazer, a saber,
verificar que o objeto em questo no est isolado de um conjunto de relaes de
que retira o essencial das suas propriedades. Por meio dela, torna-se presente o
primeiro preceito do mtodo, que impe que se lute por todos os meios contra a
inclinao primria para pensar o mundo social de maneira realista ou, para dizer
como Cassirer, substancialista: preciso pensar relacionalmente. Com efeito,
poder-se-ia dizer, deformando a expresso de Hegel: o real relacional
(BOURDIEU, 1989, p. 27-28).

O atomismo cientfico est baseado no postulado cartesiano de produo da explicao a partir da

decomposio do todo em suas partes.
3
Interdependncia, figurao e poder so conceitos-chave na obra de Elias e se originam do pensamento
relacional. Na segunda seo desse captulo, discutiremos as definies desses conceitos e suas implicaes na
presente pesquisa.

23

s tendncias substancialistas, que reificam o objeto de pesquisa, Bourdieu atribui o

carter de obstculos epistemolgicos decorrentes da ausncia de ruptura no momento da
construo objeto de pesquisa. Sendo assim, o pensamento relacional est associado a um
movimento de dupla ruptura: com o senso comum em geral e com senso comum cientfico e
sua tendncia reificadora.
Ora, mais fcil pensar em termos de realidade que podem, por assim dizer, ser
vistas claramente, grupos, indivduos, que pensar em termos de relaes. mais
fcil, por exemplo, pensar a diferenciao social como forma de grupos definidos
como populaes, atravs da noo de classe, ou mesmo de antagonismos entre
esses grupos, que pensa-la como forma de realidades que atraem a ateno do
investigador por serem realidades que se tornam notadas por assim dizer, ao
porem problemas por exemplo, as mes solteiras no gueto negro de Chicago. E,
frequentemente, os investigadores tomam como objeto os problemas relativos a
populaes mais ou menos arbitrariamente delimitadas, obtidas por divises
sucessivas de uma categoria ela prpria pr-construda, os velhos, os jovens, os
imigrantes, etc.: como, por exemplo os jovens do subrbio oeste de Villeurbanne.
(A primeira urgncia, em todos esses casos, seria tomar para objeto o trabalho social
de construo de objeto pr-construdo: a que est o verdadeiro ponto de ruptura)
(BOURDIEU, 1989, p. 28).

A adoo do pensamento relacional tem como consequncia implicaes tericas de

longo alcance. Emirbayer (1997) alerta para a necessidade de reformulao de conceitos
centrais para a anlise sociolgica, tendo como ponto de partida a perspectiva relacional.
Dentre os conceitos elencados pelo autor, est o de poder. A perspectiva relacional de poder
um pressuposto importante para a esta investigao. Portanto, na prxima seo abordaremos
as diferentes abordagens do conceito de poder, enfatizando a construo da perspectiva
relacional, em oposio s perspectivas substacialistas, por autores como Pierre Bourdieu e
Michel Foucault. Por fim, destacaremos a concepo de poder de Norbert Elias como a
perspectiva escolhida para sustentar o entendimento sobre poder que permeia este trabalho.

2.2

O PODER
O tema do poder muito caro Sociologia Poltica, principalmente no que se refere a

anlises das tomadas de deciso. Quando se discute uma poltica pblica, o funcionamento de
uma determinada instituio ou os diversos sentidos da democracia, de uma forma ou de
outra, o objetivo quase sempre saber quem tem o poder (FUKS; PERISSINOTTO, 2006).
Para compreendermos as razes para as tomadas de decises construdas a partir da disputa
em redes setoriais, necessrio compreender a dinmica de poder que operou nessa rede.
Apesar da sua centralidade para a investigao de processos de tomada de deciso e da
riqueza de perspectivas tericas sobre o tema, durante a dcada de 1980, com a chamada

24

virada cognitiva ou argumentativa, o conceito de poder perde fora junto anlise de

polticas pblicas. Nesse novo momento terico, o debate sobre poder relegado a segundo
plano em decorrncia das crticas feitas s abordagens tradicionais principalmente,
estruturalistas e da escolha racional -, que apresentavam uma conceitualizao pouco
complexificada do sujeito da poltica. A partir desse perodo, h uma substituio no
vocabulrio das polticas pblicas. Conceitos tradicionais so substitudos por outros que
contemplem as dimenses simblicas e cognitivas da ao dos atores polticos.
Observando a pouca utilizao acadmica das noes de poder, Arts e Van Tatenhove
(2004) postulam a necessidade de resgate desse conceito. De acordo com os autores, apesar da
existncia de um novo vocabulrio adequado para o desenvolvimento da anlise atual, ao
abandonar os antigos conceitos, deixa-se de olhar para fenmenos que poderiam ser
explicados com a utilizao das ferramentas conceituais anteriores. Portanto, faz-se necessrio
a retomada das investigaes levando em considerao questes abandonadas pela virada
cognitiva, dentre elas, as relativas s disputas de poder.
O conceito de poder caracterizado pela multiplicidade conceitual. Essa profuso de
definies no ocorre apenas por questes acadmicas. De acordo com Lukes (1980), os
mltiplos significados do conceito de poder tambm tm razes polticas, uma vez que no h
neutralidade ao se falar de poder. Ao definir poder, toma-se tambm uma posio poltica. Por
isso, o poder um conceito eminentemente contestado. Seja por razes polticas ou
cientficas, Rojo (2005) aponta duas vias pelas quais que se contesta o conceito de poder: no
sentido concreto, pela contestao da Sociologia Poltica sobre as concepes estreitas que
restringiam o poder ao poder poltico e ao Estado, ignorando a pluralidade de poderes que
caracteriza a sociedade moderna; e no sentido abstrato, pelo emaranhado de definies que
decorrem de um entendimento mais amplo sobre o que o poder.
Para colocar ordem a diversidade de definies do conceito de poder, baseamo-nos na
classificao de Rocher (1986), que separa as definies de poder em concepes
voluntaristas, sistmicas e crticas. Utilizamos essa classificao com o objetivo de construir
um panorama geral das diversas correntes que abordam o conceito. Posteriormente,
trataremos das perspectivas relacionais de poder, em oposio s vises substancialistas.
As definies voluntaristas baseiam-se na capacidade de imposio da vontade sobre o
outro. Dentre as principais definies dessa perspectiva esto as de Max Weber e de Robert
Dahl. Essa perspectiva enfoca os conflitos decorrentes das assimetrias de poderes. Por isso, a
maioria das perspectivas voluntaristas, adota a concepo de soma zero de poder, na qual
alguns so detentores do poder e o exercem sobre os desprovidos. As teorias volountaristas

25

vinculam o conceito de poder observao de decises concretas, envolvendo conflitos de

interesses. Apesar de algumas caractersticas semelhantes, Rocher (1986) identifica como
autores da perspectiva voluntarista de poder autores que entendem o poder de modos muito
distintos como Max Weber e Michel Foucault. A caracterstica que une esses autores a
concepo causal, na qual o detentor de poder capaz de concretizar suas vontades sobre
os demais.
As teorias sistmicas, de autores como Parsons e Luhman, destacam a importncia do
poder para a consumao de interesses coletivos. O poder, nessa abordagem, integrador e
fundamental para o bom funcionamento do sistema social. Alm de relegar ao segundo plano
o conflito nas relaes de poder, as abordagens sistmicas distinguem-se das abordagens
voluntaristas por colocar o poder menos como causa das aes voluntaristas e mais como
elemento consensuado e legtimo, visando o equilbrio do sistema social (PAULI, 2005).
As abordagens crticas surgem a partir das restries feitas s perspectivas
anteriormente apresentadas. Critica a abordagem voluntarista por no enfocar nos conflitos de
interesses entre dominados e dominantes. Para as perspectivas crticas, o exerccio do poder
no se trata apenas de impor sua vontade, mas de impedir que os interesses dos oprimidos
sejam atendidos. Em relao perspectiva sistmica, a restrio dos tericos crticos est na
ausncia da dimenso conflitiva, considerada fundamental para o entendimento das relaes
de poder. Compem essa perspectiva autores como Lukes e Bachrach & Baratz (ROJO,
2005).

2.2.1 Perspectiva Relacional de Poder

Assim como o restante do pensamento relacional, a perspectiva relacional de poder
construda a partir de sua oposio s abordagens substancialistas. O entendimento
substancialista concebe o poder como entidade, algo que pode ser possudo. O poder mais
uma propriedade de um ente, independente do conjunto de relaes em que ele se inscreve. A
perspectiva relacional transforma a ideia de poder como substncia em poder como relao. A
quantidade de poder que um indivduo ou grupo detm depende do conjunto de relaes em
que ele est inserido. Na medida em que essas relaes se alteram, a balana de poder tambm
se altera.
Um dos autores aderentes a essa perspectiva Bourdieu (1989). Para descontruir o
pensamento substancialista, o autor utiliza o conceito de poder como caso exemplar. A
escolha se deve s questes de localizao que o uso substancialista do termo coloca.

26

Questes como quem detm ou onde est o poder representam a lgica de pensamento
substancialistas que devem ser superadas. Como antdoto, o autor prope o uso do termo
campos de poder.
para romper com este modo de pensamento (...) que empregarei o termo campo de
poder (de preferncia a classe dominante, conceito realista que designa uma
populao verdadeiramente real de detentores dessa realidade tangvel que se chama
poder), entendendo por tal as relaes de foras entre posies sociais que garantem
aos seus ocupantes um quantum suficiente de fora social ou de capital - de modo
a que estes tenham a possibilidade de entrar nas lutas pelo monoplio do poder,
entre as quais possuem uma dimenso capital as que tm por finalidade a definio
da forma legtima de poder (BOURDIEU, 1989, p 28-29).

A concepo de poder para Bourdieu est relacionada com a possibilidade de obteno

de capitais. Entretanto a anlise no pode se reduzir quantidade de capital de cada indivduo.
preciso que o seu detentor seja inserido num campo de relaes com os demais. Apenas a
partir das relaes de fora dentro de um campo, a valorao de quantidade e tipos de capitais
faz sentido.
Foucault tambm constri sua concepo de poder4 a partir da oposio com
abordagens substantivas, em especial, da Cincia Poltica, que colocava o Estado como
grande centro de poder. O foco da anlise foucaultiana est na articulao do poder nas microrelaes, nos poderes perifricos e moleculares que no foram confiscados pelo Estado e nem
dele emanam. As grandes instituies no so detentoras do poder, apesar de serem centros de
poder. O poder est dissipado nas relaes sociais. Por exemplo, a autoridade estatal no
decorrente da quantidade de recursos de poder detidos pelo Estado. Ela reflexo de uma
trama de micro-relaes de poder que sustentam a autoridade estatal como legtima. o que
Albuquerque (1995, p. 105-106) chama de poder sem rei:
Creio que isto nos permite compreender agora a teoria do poder em Foucault. Ele
ope uma concepo do poder como um conjunto de foras materiais que se
concentra no centro da sociedade, e se irradia de forma intermitente em direo
periferia, mediante espasmos que se desencadeiam para submeter aos bons sditos e
esmagar os insubmissos; que funciona negativamente, por confisco e por coleta; a
uma concepo do poder como relao assimtrica entre indivduos, entre grupos,
que se irradia da periferia para o centro, de baixo para cima, que se exerce
permanentemente, dando sustentao autoridade, e que funciona positivamente,
dinamizando, incrementando as foras e recursos existentes.

Machado (1979) divide as obras de Foucault em duas etapas. Em um primeiro

momento, o pensador estava interessado em compreender como os saberes se constituam a
partir das inter-relaes discursivas e suas articulaes com as instituies. Posteriormente,
4

Foucault renega a ideia de uma teoria geral do poder, uma vez que seu exerccio assume diversas formas e s
pode ser analisado em situaes concretas. Para existir uma teoria geral do poder seria necessrio que o poder
assumisse um carter global e unitrio (MACHADO, 1979).

27

seu foco estava em compreender o porqu da emergncia de determinados saberes. A resposta

para isso est nas tramas de relaes de poder que permitiam a produo desses saberes e sua
legitimao. Sendo assim, do ponto de vista metodolgico, Foucault, ao analisar as relaes
de poder sempre parte do micro (tramas de relaes de poder) para o macro (grandes
centros de poder). Isso porque o poder difuso, no est localizado em nenhum lugar.

2.2.2 O Poder Relacional e Policy Figuration

Para a compreenso da concepo de poder de Norbert Elias, fundamental o
entendimento de dois conceitos centrais no pensamento do autor: figurao e
interdependncia. Da mesma forma que a noo de campo no pensamento bourdiano, o
conceito de figurao tem como objetivo a superao do pensamento substanticialista e da
dualidade entre abordagens atomistas e holistas. O foco da anlise sociolgica deve estar no
conjunto de relaes. Mennell (1998, p. 252) sintetiza o conceito de figurao como redes
formadas por seres humanos interdependentes, com mudanas assimtricas na balana de
poder. O conjunto de redes formadas a partir das relaes de indivduos interdependentes,
em ltima instncia, conformam a sociedade e, por consequncia, so o objeto da sociologia
(ELIAS, 1994). So essas relaes que estruturam a sociedade e que, a pesar de no serem
frutos da vontade de nenhum indivduo ou conjunto de indivduos, no existem fora do
indivduo.
As relaes tem origem na inescapvel interdependncia entre os indivduos e
compem uma cadeia funcional na constituio das sociedades.
Em virtude dessa inerradicvel interdependncia das funes individuais, os atos de
muitos indivduos distintos, especialmente numa sociedade to complexa quanto a
nossa, precisam vincular-se ininterruptamente, formando longas cadeias de atos,
para que as aes de cada indivduo cumpram suas finalidades. Assim, cada pessoa
singular est realmente presa; est presa por viver em permanente dependncia
funcional de outras; ela um elo nas cadeias que ligam outras pessoas, assim como
todas as demais, direta ou indiretamente, so elos nas cadeias que a prendem
(ELIAS, 1994, p. 23).

O conceito de funo utilizado por Elias difere consideravelmente do utilizado em

abordagens funcionalistas. O entendimento de funo como algo positivo, que contribua para
a conservao do sistema social no guarda nenhuma relao com o significado de funo
para o pensamento eliasiano. Funo so interdependncias que constrangem a ao de
indivduos ou grupos em maior ou menor intensidade. De acordo com Elias, o conceito de
funo tambm deve ser visto como relao, como uma via de duplo sentido. A

28

desempenha funo sobre B - isto , limita a ao de B -, assim como B desempenha

funo sobre A mesmo que em diferentes propores. A limitao de ao entre indivduos
postos em relao de interdependncia funcional tem ampla relao com a concepo de
poder para Elias. O conceito de poder para Elias consiste na capacidade de constranger mais a
ao do outro e de ser menos constrangido em sua ao.
A concepo de poder de Elias pode ser considerada voluntarista, pois o ator que
dotado de mais poder aquele tem maior capacidade de constranger a ao dos demais atores
com os quais ele se relaciona e, dessa forma, impor sua vontade. Entretanto, essa
intencionalidade no exerccio do poder limitada, visto que, ao estarem inseridos numa teia
de relaes interdependentes funcionais todos os atores so constrangidos em suas aes,
sendo impossvel a concretizao plena da inteno do indivduo apenas pela sua atuao
nessa rede. Portanto, o produto de uma figurao depende da distribuio de poder entre os
relacionados e dos constrangimentos mtuos impostos aos seus integrantes. Nunca o produto
social de uma figurao ser resultado apenas da vontade de um indivduo ou de um grupo
(ELIAS, 1970).
Elias evidencia que, para entendermos distribuio de poder em uma figurao de
relaes interdependentes, isto , a capacidade de constranger a ao do outro e de ser menos
restringido na sua, preciso entender quais so as funes que indivduos e grupos exercem
sobre os demais em suas relaes. O exerccio de funes recprocas entre grupos implica na
coero mtua na ao dos mesmos. O maior ou menor grau de coero na ao do outro
indica maior ou menor quantidade de poder. Sendo assim, Elias (1970, p. 85) destaca a
importncia da reteno de recursos no possudos pelos demais atores com quem se est em
relao: quando a algum falta algo que outro algum possui, o ltimo desempenha uma
funo em relao ao primeiro. A ao do primeiro se d em funo da ao do ltimo. O
ltimo tem maior capacidade de constranger a ao do primeiro e, portanto, tem mais poder.
Dentro da perspectiva relacional de poder eliasiana, no h detentores permanentes do
poder. O poder distribudo entre as relaes e sua distribuio varia a partir da modificao
das teias de relaes interdependentes que estruturam a realidade social do indivduo. Sendo
assim, para Elias, o Estado no o detentor nico do poder. Tanto Estado como sociedade esto
envolvidos numa rede de relaes, cuja balana de poder se modifica medida que o conjunto
dessas relaes se altera. Ou seja, alm de relacional, o poder tem um carter processual.
O conceito de figurao e a noo eliasiana de poder podem ser profcuos para anlise
de polticas pblicas. Ao articularmos essas ideias com o conceito de redes de polticas
pblicas, verificamos a existncia de relaes interdependentes estabelecidas por atores

29

interessados em influenciar determinada poltica pblica. Esses atores constroem relaes de

enfrentamento ou de colaboraes em busca de seus objetivos. Bessant (2008) argumenta que
redes de polticas so um tipo de figurao, denominadas policy figurations. Nessas redes,
ocorrem mudanas, e a balana de poder est constantemente sendo alterada. Sendo
figuraes, as redes temticas de polticas se caracterizam pela distribuio mutvel e
assimtrica de poder. Portanto, visando abordar de maneira relacional o processo de
formulao da poltica pblica em anlise, adotamos a perspectiva eliasiana de poder como
pressuposto terico para a anlise proposta. Temos o entendimento de que tanto atores estatais
como sociais esto imersos em uma rede de relaes interdependentes, na qual a balana de
poder se altera de acordo com a mudana de configurao dessa rede. A dicotomia entre
Estado e sociedade no faz sentido, uma vez que ambos esto implicados em uma
configurao social de poder que recriada e reformatada em contextos competitivos
mutantes (CRTES, 2007). Sendo assim, no decorrer do processo, podemos ter momentos
de intensa assimetria ou de relativa simetria de poder.
Apesar de Estado e sociedade estarem imbricados em uma rede de relaes, neste
trabalho, no descartamos a relevncia dos recursos institucionais acessados apenas por quem
ocupa posio estatal. o que Arts e Tatenhove (2004) denominam de poder posicional: a
autonomia ou dependncia para agir proporcionada pela posio institucional ocupada pelo
indivduo. Cabe ressaltar que esse tipo de poder no se desprende da ontologia relacional de
poder aqui adotada. O poder posicional e os recursos proporcionados pela ocupao de uma
posio na organizao estatal apenas fazem sentido na anlise se colocados em relao s
posies e recursos dos demais atores envolvidos.
A opo pela perspectiva eliasiana em detrimento s demais concepes relacionais de
poder se d pela possibilidade de articulao com conceitos como o de redes temticas e
comunidades de polticas. A noo de figurao e sua balana de poder se coadunam com a
perspectiva de uma rede temtica, na qual atores ou grupos de atores se inserem e estabelecem
relaes em busca de determinado objetivo. A mesma semelhana no seria encontrada na
concepo de campo de fora e de capital de Bourdieu, mais estruturada e menos sensvel s
mudanas processuais, caracterstica fundamental para a anlise das sutilezas que podem
afetar um processo de formulao de polticas pblicas como o analisado nesse trabalho. Por
outro lado, a oposio entre grandes centros de poder e o micro-poder posta por Foucault,
impede a insero do Estado como ator importante dentro de uma rede de poltica pblica. A
dualidade entre Estado e sociedade muitas vezes no verifica empiricamente. Por vezes,
atores sociais e estatais estabelecem vnculos de colaborao e atuam como um s grupo.

30

Pelas mltiplas possibilidades de articulaes entre sociedade e Estado, a concepo de uma

figurao de polticas pblicas com uma balana de poder flutuante tem maior capacidade
explicativa da diversidade desse fenmeno.

2.3

REDES E COMUNIDADES DE POLTICAS

Silva (2007) identifica uma tendncia substancialista nas investigaes sobre

processos participativos no Brasil, principalmente no que concerne a relao entre Estado e

sociedade civil dentro de espaos de participao. Por essas abordagens, Estado e sociedade
civil so apresentadas como dotadas de uma natureza essencial dicotmica. Enquanto a
sociedade civil vista como virtuosa e democrtica, o Estado considerado como polo
vicioso que incorpora os aspectos negativos da poltica. Para a perspectiva relacional,
qualquer propriedade inerente a esses atores deve ser rejeitada. Dentro da anlise sociolgica,
necessrio avaliar a constituio das caractersticas de Estado e sociedade civil a partir das
condies apresentadas empiricamente. De maneira mais especfica, as caractersticas e
atuao estatal e societal podem variar de acordo com a figurao qual esto inseridos.
Nesse sentido, o uso dos conceitos advindos das abordagens sobre redes e comunidades de
polticas pode ser profcuo. Essas abordagens permitem captar as diferentes relaes entre
Estado e da sociedade civil, inclusive abarcando a possvel constituio de atores que no
respeitem essas fronteiras, e a participao de atores do mercado, por vezes esquecidos nesse
tipo de anlise.
A noo de redes de polticas pblicas propicia a anlise da dimenso relacional do
processo de polticas pblicas, avaliando de maneira mais fluda e realista a interao entre os
participantes engajados Esse tipo de abordagem entende as polticas como resultado da
interconexo entre pessoas e organizaes que estabelecem uma rede de relaes
interdependentes em torno de um problema ou setor de poltica pblica, enfatizado as
dimenses contextuais e processuais da formulao (KLIJN, 1997). Dessa forma, possvel
apresentar um quadro mais informal a respeito do modo como so produzidas as polticas
pblicas, para alm das dinmicas nos centros tradicionais de deciso (PARSONS, 1995).
A perspectiva de redes de polticas pblicas tem origem em dois debates tericos: a
oposio s teorias do ator racional e da racionalidade limitada; e a disputa entre pluralistas e
elitistas na dcada de 1950. Para a teoria do ator racional, as polticas pblicas resultavam de
decises tomadas a partir do clculo de custos e benefcios realizado pelo tomador de
decises. O tomador de decises um ator racional, est plenamente informado sobre a

31

situao e toma sua deciso aps escrutinar todas as possibilidades e suas consequncias. Esse
enfoque foi criticado principalmente pela impossibilidade de que o ator tenha conhecimento
da totalidade de informaes. Surge ento a perspectiva da racionalidade limitada, que
enfatiza a imprevisibilidade dos processos de polticas pblicas, uma vez que o tomador de
decises no tem acesso a todas as informaes possveis para decidir (KLIJN, 1997).
Apesar de suas diferenas, tanto o modelo do ator racional, como o modelo da
racionalidade limitada tinham como pressuposto a tomada de deciso realizada por atores
individuais. A partir de crticas a esse aspecto, surgem abordagens que destacam a
complexidade e a multiplicidade de atores que interagem no processo das polticas pblicas.
As polticas passam a ser compreendidas como resultado de diferentes padres de interao
entre atores que visam influenciar as decises (JOHN, 1998). Esse o ponto de partida de
diversas abordagens que divergem sobre quem so esses atores e qual o tipo de interao
entre eles.
A dualidade entre abordagens pluralistas e elitistas fundamental para
compreendermos as origens da perspectiva de redes na anlise de polticas pblicas
(BLANCO; LOWNDES; PRACHETT, 2009).Os pluralistas afirmavam que a arena poltica
relativamente aberta e que qualquer grupo organizado pode influenciar os processos de
tomada de deciso. Os elitistas argumentavam que as decises polticas so tomadas por um
grupo restrito de pessoas. Tentando abarcar diferentes relaes entre Estado e sociedade na
formulao de polticas pblicas, surgem vrios conceitos que tratam de arranjos entre grupos
de presso e governos. So as denominadas abordagens de grupos (JOHN, 1998).
Subsistemas, subgovernos, tringulos de ferro podem ser apontados como os predecessores
imediatos dos estudos sobre redes de poltica. Todos eles abordam a produo de polticas
pblicas em setores relativamente independentes, envolvendo diferentes grupos da sociedade
e setores do governo. A variao de concepo entre esses conceitos est no grau de abertura
da arena poltica para os diferentes grupos (JORDAN, 1990).
As abordagens de redes de polticas reserva considervel semelhana com as
abordagens de grupo. Ambas enfocam os aspectos informais e associativos na formulao das
polticas pblicas. Entretanto, enquanto a perspectiva dos grupos se dedica a analisar a
importncia da presena de diversos grupos na arena poltica, os estudos de redes de poltica
direcionam seu foco para a importncia das relaes que os diferentes atores engajados
estabelecem durante o processo de tomada de deciso (JOHN, 1998).
A perspectiva das redes de polticas pblicas surge, na dcada de 1970, visando
responder os questionamentos surgidos a partir das mudanas na forma de produo de

32

polticas das democracias modernas. Com o crescimento da organizao do Estado e da

complexidade da sociedade, a construo das decises polticas no ocorre mais em lugares
centrais tradicionalmente definidos, como o parlamento e os partidos polticos, mas sim em
setores descentralizados que renem uma mirade de atores interessados em influenciar as
polticas pblicas de um determinado setor (JOHN, 1998). Nessa realidade de setorializao, a
produo de polticas pblicas ocorre em policy networks, nas quais os atores confrontam-se,
articulam-se e constroem consensos provisrios ou estratgicos para a formulao e
implementao de polticas pblicas (CRTES, 2007).

2.3.1 Definindo Conceitos

Durante as dcadas de 1980 e 1990, na abordagem de redes, encontramos uma
profuso de conceitos que objetivam analisar os diferentes padres de relaes estabelecidas
dentro de processos de formulao de polticas pblicas. A consequncia da multiplicidade de
tipologias problemtica. Por vezes, conceitos com diferentes nomenclaturas se referiam ao
mesmo fenmeno e conceitos com a mesma nomenclatura tratavam de fenmenos diferentes.
Se por um lado a profuso de tipologias e conceitos importante para abarcar o amplo
espectro de estruturas de relao que podem ser estabelecidas durante o processo das polticas
pblicas, por outro as ambiguidades resultantes da multiplicidade de definies pode criar
uma confuso conceitual que impede a comunicao clara das anlises realizadas. Portanto,
dedicamos essa subseo ao esclarecimento de opes tericas e definies de conceitos
realizadas dentro do emaranhado conceitual dos estudos de rede. Pretende-se elucidar de a
que se referem os conceitos operacionalizados para a presente pesquisa e a qual perspectiva
terica eles remetem.
Borzel (1998) denomina de Babilnia a ambiguidade terminolgica presente nos
estudos de redes de poltica. Visando organizar as diversas definies tericas, a autora as
separa em dois grupos: o primeiro adota o conceito de redes de polticas como um rtulo
genrico para relaes estabelecidas entre os atores no processo das polticas pblicas; o
segundo trata as redes de polticas como uma forma especfica de governana. Nomearemos
primeira corrente terica de redes de poltica e a segunda de redes de governana. Comum a
essas duas correntes esto as ideias de que a produo de polticas pblicas no so realizadas
apenas pelo governo e sim por diversos atores que interagem entre si em busca de um
objetivo, e que durante esse processo os atores engajados so interdependentes (BLANCO;
LOWNDES; PRACHETT, 2009).

33

A corrente das redes de poltica est preocupada com os diferentes padres de relao
estabelecidas entre Estado e sociedade na produo de polticas pblicas. Dentro dessa
perspectiva, vo se elaborando tipologias de acordo com os tipos de relao. Os critrios para
elaborao das tipologias so variados, porm, dentre eles, preponderam o grau de integrao
entre membros, os tipos de membros que compem a rede e o compartilhamento ou no de
crenas entre esses membros (BORZEL, 1998).
A perspectiva das redes de governana se refere a uma nova forma especfica de
governar. Essa corrente tem o entendimento de que a sociedade possui recursos relevantes
para a produo das polticas pblicas e o Estado depende desses recursos para o sucesso de
suas aes. A rede de governana seria um instrumento para que o Estado pudesse mobilizar
os recursos que esto dissipados entre atores pblicos e privados (BORZEL, 1998). O uso das
redes de governana se d de duas formas: como anlise de uma nova realidade emprica, na
qual se cria deliberadamente uma nova forma de governo; ou como um ideal normativo que
deve ser perseguido. No ponto de vista normativo, as redes de governana so associadas s
concepes da terceira via e surgem como uma forma de superao da dualidade entre as
perspectivas neoliberais e do estado de bem-estar. Tem-se o entendimento de que a redes de
governana podem ao mesmo tempo responder aos problemas de eficincia das formas
tradicionais de polticas pblicas, atravs da incorporao de um amplo espectro de atores
no-institucionais, e superar a rigidez hierrquica das instituies estatais sem reproduzir as
desigualdades do mercado (BLANCO; LOWNDES; PRACHETT, 2009).
Neste trabalho optamos por adotar a perspectiva das redes de polticas como um rtulo
genrico para tratar as diferentes relaes entre Estado e sociedade. Essa opo deve-se ao
carter normativo frequentemente associado ideia de redes de governana. As redes de
governana so consideradas instrumento de ampliao da democracia baseada na
fragmentao do poder pela incorporao cooperativa de uma maior diversidade de atores no
processo. Por mais que a ampliao democrtica em processos de tomada de deciso seja um
valor legitimamente desejvel, do ponto de vista analtico, o conceito de redes de governana
no permite a captao dos conflitos e das assimetrias de poder, que so fatores fundamentais
na compreenso da dinmica de uma rede de poltica. Alm do mais, a compreenso de que a
relao entre Estado e sociedade civil aprioristicamente positiva para a democracia
bastante questionvel. Por exemplo, possvel que se estabeleam redes de relaes entre
Estado e grupos da sociedade civil que ratifiquem fortes assimetrias de poder e que permitam
a excluso de parcela considervel dos interessados em determinado setor. A utilizao do
conceito de redes de polticas como um rtulo genrico parece ser a mais adequada uma vez

34

que permite captar essa diversidade de relaes possveis entre os atores sem o juzo prvio de
valor e o risco da substantivao.
Portanto, nesse trabalho, seguimos o entendimento de Rhodes (2006) sobre o uso do
termo redes de polticas como um rtulo genrico que abarca um conjunto de conceitos que
tratam de diferentes tipos de redes:
Ento, as redes de polticas so conjunto de conceitos que focam nos vnculos e
dependncia do governo com outros atores estatais e societais. Essas noes incluem
redes temticas, tringulos de ferro, subsistemas ou sub-governos, comunidades de
poltica e comunidades epistmicas. (...) Todas so variedades de redes, ento eu uso
redes de poltica como um termo genrico. Essa florescente confuso no nos
detm. Definir redes de poltica no levar muito tempo. Redes de polticas so
conjuntos de instituies formais e ligaes informais entre atores governamentais e
outros atores, estruturadas em torno de crenas e interesses infinitamente negociados
sobre a formulao e a implementao de polticas pblicas. Esses atores so
interdependentes e as polticas pblicas emergem da interao entre eles (RHODES,
2006, p. 425-426, traduo nossa).

Um dos pioneiros na literatura sobre redes de polticas Heclo (1978) com o conceito
de redes temticas. Esse conceito elaborado em oposio concepo de tringulos de
ferro, hegemnica durante os anos de 1950 e 1960 nos Estados Unidos. A metfora do
tringulo de ferro era utilizada para descrever a relao entre comits legislativos, burocracias
do executivo e grupos de interesse no processo de formulao de polticas pblicas (JOHN,
1998). A participao de outros atores era considerada residual, seja pela falta de interesse ou
pela excluso desses pelos atores dominantes. O setor era estvel e dominado por poucos.
Para Heclo (1978, p. 88, traduo nossa), o modelo dos tringulos de ferro no
apenas est errado como est desastrosamente incompleto, visto que havia muito mais
participantes no processo do que o contemplado pela abordagem. O crescimento do Estado
estadunidense na dcada de 1960 acarretou na fragmentao do sistema de produo de
polticas pblicas. Esse fator, aliado ao surgimento de questes ps-materiais e emergncia
de processos de protesto e contestao, quebraram predominncia dos grupos que
compunham o tringulo de ferro e resultaram no aumento do nmero de pessoas interessadas
em influenciar a produo de polticas pblicas. Com base nessa nova realidade, o conceito de
redes temticas elaborado. Redes temticas so compostas por um nmero ilimitado de
participantes que se conecta em uma rede de relaes frouxas e abertas, tornando a produo
de polticas pblicas complexa e, praticamente, imprevisvel (HECLO, 1978).
Contrastando com as redes temticas, o conceito de comunidades de poltica se refere
a um nmero pequeno e limitado de participantes que conhecem bem uns aos outros e
estabelecem uma rede relaes prximas e estveis na produo de polticas pblicas. Esse
conceito tem origem no Reino Unido e apresenta maior adequao com realidade europeia de

35

formulao de polticas pblicas do que as redes temticas, mais adequadas ao processo

estadunidense (JOHN, 1998). As comunidades de polticas agregam diferentes tipos de atores,
no respeitando a tradicional diviso entre Estado, sociedade civil e mercado. Podem fazer
parte das comunidades de polticas: acadmicos, profissionais e grupos de interesses que se
conectam com setores do governo, sejam burocratas ou polticos eleitos (CRTES, 2007).
Com a produo de polticas pblicas sendo feita de maneira setorializada, as comunidades de
polticas possuem o importante recurso da expertise, ou seja, o conhecimento tcnico sobre a
rea na qual atuam (CRTES, 2009).
O conceito de comunidades de poltica tem em seu centro a ideia de estabilidade de
relaes entre seus membros (RICHARDSON, 2000). As comunidades de polticas se
caracterizam pelo pequeno nmero de participantes e pelo alto grau de consenso entre eles.
Jordan (1990) acrescenta o compartilhamento de crenas e valores como aspecto primordial
para a constituio de uma comunidade de poltica. Esse compartilhamento auxilia na
manuteno da coeso entre seus membros, possibilitando a estabilidade nas relaes, e
diferencia as comunidades de outras formas de redes de poltica.
Dentre as muitas tipologias elaboradas para a classificao de redes de poltica,
destaca-se a que elabora um contnuo entre redes temticas e comunidades de poltica. Essa
tipologia adota como critrios o nvel de coeso e a quantidade de membros pertencentes
rede. Em um extremo temos as redes temticas, com pouca coeso, grande multiplicidade de
membros e alto grau de conflituosidade. No outro extremo, temos as comunidades de poltica,
com alto grau de coeso, nmero restrito de participantes e com vnculos estveis. Dentre
esses dois extremos possvel a constituio de outros atores que variam de acordo com os
critrios estabelecidos (SKOGSTAD, 2005).

Para os fins dessa dissertao, relevante

definirmos o conceito de coalizo casional. Esse conceito inspirado na definio de Knoke

(2011) na para lobbying coalition, que trata de redes que se formam a partir de um evento
especfico de poltica pblica. Optamos substituir o termo lobista na adaptao do conceito
por duas razes: 1) A expresso lobby, no Brasil, est associada a atividades ilegais na
tentativa de influenciar uma poltica pblica. 2) O lobby, por vezes, pressupe a existncia de
um intermedirio externo responsvel pelo convencimento de governantes e legisladores.
Como nenhum dos casos se adequa s caractersticas da coalizo identificada no decorrer
desta pesquisa, optamos adaptar o conceito de modo para que ele auxiliasse de maneira mais
precisa na interpretao do fenmeno encontrado. Portanto, entendemos Coalizes Ocasionais
como um conjunto de atores estabelecem vnculos episdicos a partir de uma medida
especfica que est em vias de ser decidida. As coalizes ocasionais no tem a mesma

36

estabilidade das comunidades de poltica - visto que os vnculos entre os atores so ocasionais
-, mas tambm no so to frouxas quanto as redes temticas uma vez que seus membros
compartilham determinada concepo a respeito do evento especfico em questo.
A tipologia apresentada coloca em oposio os conceitos de redes temticas e
comunidades de polticas. Entretanto, nesse trabalho, propomos a possibilidade de articulao
entre esses conceitos. Compreendemos que redes coesas como as comunidades de poltica
podem ser inseridas como atores que estabelecem relaes com os demais em uma rede mais
aberta e menos coesa, como as redes temticas. As redes temticas agregam a totalidade de
atores interessados em influenciar determinado setor ou tema de poltica pblica. Esses atores
podem se aglutinar em comunidades polticas ou em coalizes ocasionais e estabelecer
vnculos de conflito ou colaborao com os demais participantes da rede temtica. Sendo
assim, a presente pesquisa considera comunidades de polticas e coalizes ocasionais como
grupos de atores que participam das redes temticas buscando influenciar a formulao das
polticas e seus resultados, a partir dos interesses e/ou normas e crenas que compartilham.
Quando dois grupos de atores se confrontam em uma rede temtica, esperado que
aquele que detenha mais recursos e seja mais coeso e organizado tenha maior possibilidade de
influenciar as polticas de seu setor. Entretanto, em projetos pontuais, comunidades mais
fracas podem derrotar as comunidades dominantes, desde que os grandes marcos da poltica
no sejam modificados. De acordo com Pedersen (2010), Davi pode derrotar Golias por
dois meios: pela mudana dos grupos autorizados a tomarem a deciso poltica (policy venue)
ou pela construo e propagao de uma nova imagem das polticas pblicas dominantes e da
possvel alternativa com o auxlio da mdia (policy image).
As mudanas de policy venue e policy images so bastante exploradas pelo modelo de
anlise de polticas pblicas equilbrio pontuado. De acordo com esse modelo, um subsistema
de polticas pblicas caracterizado pela estabilidade. Tentativas de inovao normalmente
so desencorajadas pelo efeito de feedback negativo, decorrente de instituies estruturadas e
do monoplio sobre o entendimento de poltica setorial reforado pela estrutura institucional.
Entretanto, esses longos perodos de estabilidade so pontuados por mudanas rpidas, que
ocorrem quando, pela existncia de momentos crticos, as questes de uma poltica setorial
rompem seu subsistema e chegam ao macrosistema poltico. Dessa forma, pela mudana no
local da deciso (policy venue), o monoplio do subsistema rompido, novas ideias podem
ser incorporadas agenda governamental e mudanas institucionais podem ocorrer. As policy
images tambm so importantes para a manuteno ou rompimento do monoplio da poltica
setorial. As imagens so ideias a respeito da poltica que sustentam a adoo de determinados

37

entendimentos sobre o que considerado problema e sobre quais so as solues adequadas.

Portanto, para que haja mudanas em um setor de polticas pblicas fundamental que as
imagens sobre a poltica sejam alteradas (CAPELLA, 2007).
A importncia de policy venues e policy images evidencia a relevncia de aspectos de
fora das redes de poltica para o entendimento da dinmica das redes no processo das polticas
pblicas. Atkinson e Coleman (1992), tericos defensores da perspectiva das redes,
argumentam que, para explicar diferentes resultados de polticas pblicas a partir de distintos
tipos de redes de poltica, necessria a incorporao de variveis institucionais e ideacionais
que operam dentre as redes de poltica. Sendo assim, ao incorporarmos uma perspectiva
relacional sobre o comportamento do poder e os conceitos de paradigmas de polticas e de
eventos focais, intencionamos complexificar a anlise da relao entre redes e resultados do
processo das polticas pblicas.

2.4

PARADIGMAS DE POLTICA E A DIMENSO SIMBLICA DAS POLTICAS

PBLICAS
Alm da abordagem relacional, procuramos enfatizar os aspectos simblicos das

polticas pblicas com o objetivo de ressaltar a importncia das ideologias e das vises de
mundo para o processo das polticas pblicas, e no apenas a lgica baseada nos interesses
(MENICUCCI, 2010). Todavia, no se descarta a importncia dos aspectos no-cognitivos.
Dessa forma, as abordagens que sero adotadas diferem dos debates entre as teorias
materialistas e idealistas, nas quais apenas interesses ou ideias afetam as polticas pblicas,
descartando a possibilidade da influncia de ambos (CAMPBELL, 2002). Fatores
institucionais e estruturais funcionam como constrangimento s escolhas, alm de limitar
amplitude das mudanas. Entretanto, seria difcil conceber mudanas institucionais e polticas
que no sejam impulsionadas por um conjunto de ideias sobre arranjos e resultados polticos
desejveis, compartilhados por atores que exercem agncia, dirigindo a mudana.
As abordagens que enfatizam os aspectos cognitivos e normativos das polticas
pblicas surgem como reao perspectiva da escolha racional. A partir de ento, passa-se a
argumentar que no so apenas os interesses que movem a ao dos agentes. Os quadros
cognitivos pelos quais os atores interpretam sua realidade so fundamentais para o
entendimento de ao de indivduos e grupos (FARIA, 2003). Os atores carregam consigo
modelos cognitivos sobre a realidade e, a partir da, constituem seus interesses materiais e
ideacionais.

38

Muitos autores passaram a reconhecer a relevncia dos aspectos ideacionais nos

processos das polticas pblicas. Entretanto, a proliferao de conceitos e significados que
abarcam o tema acaba por dificultar o entendimento de teorias e modelos explicativos que
colocam, em seu cerne, os componentes ideacionais do processo poltico. Termos como
cultura, ideologia, discursos so utilizados de maneira intercambivel e com significados
pouco precisos. Carson; Burns e Calvo. (2009) destacam a necessidade da clarificao desses
termos para que no haja um enfraquecimento terico dessas abordagens.
O compartilhamento de ideias elemento central para a constituio de uma
comunidade de poltica, reforando a constituio de laos fortes e estveis e diferenciando
uma comunidade dos demais integrantes de uma rede temtica. O compartilhamento de ideias
a cola que mantm a comunidade unida (DUDLEY, 2003). Para abarcarmos o complexo
de ideias relevantes para o processo de formulao das polticas analisado, recorremos ao
conceito de paradigma de polticas. Carson; Burns e Calvo (2009, p. 17, traduo nossa)
definem paradigmas de polticas como:
Um poderoso conceito normativo-cognitivo que permite a anlise de diferentes
formas de conceitualizar temas, problemas, interesses, objetivos e solues
envolvidas no processo de formulao de polticas. Um paradigma contm um
complexo geral de afirmativas e princpios, metforas simplificantes, e discursos
interpretativos e explicativos. Ele representa um quadro conceitual compartilhado,
pelos quais seus aderentes visualizam como as coisas deveriam ser, como o mundo
funciona, e com o qual se definem os temas que devem ser considerados como
problema social.

Os paradigmas so formados por um sistema coerente de elementos normativos e

cognitivos. Atravs deles, vises de mundo, mecanismos de formao de identidade,
princpios de ao so fornecidos aos integrantes das comunidades a ele aderentes. Portanto,
ao disputarem como ser realizada determinada poltica pblica, as comunidades de polticas,
subjacentemente, objetivam transformar seu paradigma de polticas no paradigma dominante
naquele setor.
O conceito de paradigmas se aproxima da concepo de sistemas de crenas do
modelo das coalizes de defesa. Ambos enfatizam a importncia de ideias e valores na anlise
de polticas pblicas, sistematizando como elementos normativos e cognitivos auxiliam na
explicao dos processos de formulao de polticas e da ao estatal (SUREL, 2009). A
opo pela adoo do conceito paradigmas de poltica est relacionada com a preferncia pela
abordagem de rede de poltica em relao ao modelo das coalizes de defesa.
Como aponta Pedersen (2010), as alteraes na balana de poder e a interdependncia
entre os atores, aspectos centrais para o entendimento do processo em anlise, esto mais bem

39

retratadas nas abordagens de redes do que no modelo das coalizes de defesa, que est
baseado em processos de aprendizagem e no triunfo das melhores concepes sobre a poltica
em um processo relativamente aberto. A dimenso temporal do fenmeno tambm pesou na
opo pelo conceito de paradigmas de poltica. Enquanto o conceito de sistemas de crena s
pode ser operacionalizado em longos perodos temporais, os paradigmas de poltica permitem
a anlise de aspectos ideacionais do processo de polticas pblica em mdio prazo. Isso se
deve ao fato de os paradigmas de polticas, de acordo com a definio adotada por esse
trabalho, no incorporarem as crenas profundas que extrapolam percepes que se
circunscrevem ao setor em que os atores esto engajados. Portanto, o conceito de paradigmas
de poltica se mostra mais adequado para a anlise do objeto emprico desta dissertao.
Em suma, um paradigma de polticas um modelo de realidade compartilhado que
guia os participantes do processo de formulao de polticas pblicas. Esses paradigmas
podem ser compartilhados ou contestados por indivduos ou grupos. Assim como o paradigma
cientfico de Thomas Kuhn (1970) fornece elementos para que se determinem quais so os
problemas relevantes para cincia, os paradigmas de polticas so fundamentais para que os
atores engajados numa rede temtica de polticas pblicas definam, a partir da representao
conceitual fornecida pelo paradigma, o que considerado um problema social passvel de ser
alvo de poltica pblica.
(...) um paradigma de polticas representa um quadro conceitual compartilhado pelo
qual os adeptos visualizam como as coisas devem ser, como o mundo funciona, e
como so definidos os tipos de questes que devem ser considerados como
problemas sociais. Este quadro conceitual ajuda a impor a ordem em um ambiente
catico em que os atores envolvidos em fazer ou influenciar as polticas pblicas so
frequentemente obrigados a tomar decises com conhecimento limitado,
informaes inadequadas ou contraditrias e, muitas vezes em um perodo de tempo
relativamente curto (CARSON; BURNS; CALVO, 2009, p 17, traduo nossa).

Os paradigmas de polticas so conformados pela combinao de julgamentos

culturais e julgamentos da estrutura social. Os componentes culturais consistem em um
complexo normativo-cognitivo para a resoluo de problemas e para a escolha de objetivos e
de instrumentos de polticas pblicas a serem usadas por atores chaves ou designados para
serem ativos no processo das polticas pblicas. Os componentes da estrutura social
comportam um complexo organizacional que especifica papis-chave e relaes sociais para
resoluo de problemas e o processo legtimos para a tomada de decises. O complexo de
elementos normativo-cognitivos formado pelos sub-complexos de objetivo e prioridades; de
solues e instrumentos; e de conceitualizao de temas e problemas. O complexo
organizacional formado pelos sub-complexos de autoridade e responsabilidade; de experts; e

40

de procedimentos legtimos para toma de deciso. Os complexos e sub-complexos podem ser

utilizados como dimenses para formulao de indicadores capazes de identificar os
paradigmas de polticas colocados em disputa no caso analisado (CARSON; BURNS;
CALVO, 2009). A seguir elaboramos um quadro que sistematiza a organizao de um
paradigma de poltica. Posteriormente, esse quadro ser utilizado para a identificao e
organizao das crenas e normas relevantes para o processo de formulao analisado.

41

Quadro 1 Descrio dos sub-complexos de um paradigma de poltica

Complexo

Sub-complexo

Descrio do Sub-complexo
Quadro cognitivo e normativo atravs do qual temas ou

Conceitualizao de
Temas e Problemas

problemas sociais so construdos. Aqui so encontradas

narrativas causais que contm suposies explcitas ou
implcitas sobre o funcionamento da realidade, as origens
dos problemas sociais e suas possveis consequncias.

Complexo
normativocognitivo

Estabelece quais so as prioridades e os objetivos que

Objetivos e
Prioridades

devem ser perseguidos por uma poltica pblica. Por

exemplo, alguns paradigmas podem atribuir maior
importncia a objetivos econmicos em detrimento de
objetivos sociais ou vice-versa.

Solues e
Instrumentos

Hierarquiza possveis solues para um determinado

problema e concebe quais os instrumentos so mais
eficazes para a implantao dessa soluo.
Rene concepes sobre onde deve repousar a

Autoridade e
Responsabilidade

autoridade e a responsabilidade para a resoluo de

problemas centrais dentro do arranjo institucional de um
governo e sobre quem so os atores legtimos para
participar do processo de tomada de deciso.
Os elementos desse sub-complexo determinam quais so

Complexo
Organizacional

os conhecimentos legtimos sobre os temas de um setor

Experts

de polticas pblicas. Apenas os detentores desses

conhecimentos so atores com autoridade para explicar
causas e propor solues para determinados problemas.

Procedimentos
legtimos de tomada
de decises

Indica formas legtimas para a construo da deciso,

incluindo quais os tipos de atores deve estar inclusos e
quais os rituais devem ser cumpridos dentro do
procedimento.

Fonte: Elaborao Prpria, baseado em Carson; Bruns; Calvo (2009).

Os paradigmas de poltica so um modelo conceitual relativamente coerente que

orienta as aes das comunidades aderentes5. Todavia, as regras idealizadas em um paradigma

Cabe salientar que, para o presente trabalho, irrelevante a direo da relao causal entre o pertencimento a
uma comunidade de polticas e o compartilhamento de um paradigma de poltica. Tanto a possibilidade de que a
constituio de vnculo de um indivduo com demais membros de uma comunidade seja precedida do

42

so adaptadas durante a formulao de polticas, passando por processos de negociao com

os demais atores integrantes da rede temtica. Ou seja, mesmo que um paradigma seja
dominante, dificilmente ele ser plenamente implantado devido diversidade de atores que
compem rede temtica e presena de paradigmas concorrentes que, em maior ou menor
grau, exercem influncia. Portanto, um paradigma implementado sempre ser diferente do
paradigma idealizado, por mais que o primeiro seja orientado pelo ltimo.
No so apenas comunidades de polticas que compartilham paradigmas. Existe a
possibilidade para o estabelecimento de coalizes estranhas se constiturem a partir do
compartilhamento de alguns elementos de um paradigma de poltica (CARSON; BURNS;
CALVO, 2009). Isso possvel porque nem todos os elementos de um paradigma so
igualmente importantes. A conjuntura contextual pode atribuir maior importncia a elementos
especficos com maior relao com as disputas polticas do momento no setor. Por exemplo,
diferentes atores podem construir coalizes estratgicas a partir do compartilhamento de uma
mesma soluo para um problema, mesmo que seus objetivos em longo prazo sejam distintos
(at mesmo opostos). Isso abre espao para que grupos que a princpio guardam poucas
semelhanas entre si criem vnculo ocasionais na defesa de determinada causa. Esse
entendimento vai ao encontro do conceito de coalizes ocasionais, apresentada na seo
anterior.

compartilhamento de um paradigma, como a possibilidade doo estabelecimento do vnculo ocorra por outros
motivos e que, posteriormente, o indivduo seja socializado ao paradigma defendido so concebidos..

43

EVENTOS FOCAIS E MEGAEVENTOS ESPORTIVOS

Neste captulo abordaremos a construo da ideia de que megaeventos esportivos so

um tipo de evento focal de polticas pblicas. Para isso, na primeira seo, trataremos da
definio do conceito de evento focal, salientando seus diferentes usos na literatura de
polticas pblicas, e os possveis resultados que decorrem do ambiente proporcionado por
esses eventos, segundo os estudos sobre o tema. A segunda seo versar sobre megaeventos
esportivos, ressaltando suas implicaes para polticas urbanas - em especial, as habitacionaise a importncia da noo de legados para compreendermos a relao entre megaeventos e
polticas pblicas. Por fim, desenvolveremos o argumento que megaeventos esportivos
apresentam propriedades que possibilitam que se constituam como eventos focais.
O objetivo desse captulo desenvolver um conjunto de ferramentas tericas que
permitam a anlise do contexto de megaeventos esportivos em relao ao processo de
formulao de polticas pblicas. Dessa forma, torna-se possvel compreender as implicaes
do contexto de megaeventos propiciado pela Copa do Mundo de 2014 no processo de
formulao das interveno urbana em questo.

3.1

EVENTOS FOCAIS
No difcil perceber a existncia de alguns eventos que escapam do cotidiano e que

afetam o modo de produo de polticas pblicas. evidente que acontecimentos como

grandes crises ou catstrofes naturais tm considerveis implicaes polticas e impelem
ao governamental na conteno de efeitos negativos e na preveno de sua recorrncia.
Sendo assim, at certo ponto, a noo de evento focal intuitiva (WOOD, 2006). Eventos
focais so repentinos e incomuns e tm a capacidade de alterar as rotinas dos setores de
polticas pblicas que se relacionam com ele. Esses eventos fazem com que governantes e o
grande pblico dirijam sua ateno para assuntos que previamente estavam esquecidos,
evidenciando problemas sociais que antes eram obscuros.
Apesar de ser evidente a implicao desse tipo de ocorrncia para o processo das
polticas pblicas, existem poucos estudos que sistematizam a relao entre eventos focais e
polticas pblicas (WOOD, 2006). Os principais trabalhos que desenvolvem a noo de
evento focal ou de conceitos anlogos tratam da importncia desses eventos no processo de
formao da agenda institucional. O interesse desses estudos perceber como os eventos

44

focais auxiliam na insero de novos problemas sociais na agenda governamental, isto ,

como problemas que antes no recebiam ateno do governo, a partir de um evento focal,
passam a ser concebidos como possveis alvos para a ao estatal. A primeira descrio desse
tipo de evento feito por Cobb e Elder (1983 apud WOOD, 2006) a partir do conceito de
mecanismos de disparo. Esses mecanismos seriam acontecimentos que catapultam um
assunto que estava esquecido para um lugar proeminente na agenda governamental.
O modelo de anlise de polticas pblicas dos fluxos mltiplos incorpora de maneira
mais direta a concepo de evento focal. Esse modelo investiga os motivos pelos quais alguns
assuntos ascendem agenda governamental enquanto outros so negligenciados e por que
determinadas alternativa de solues recebem mais ateno em detrimento de outras
(KINGDON, 1995). De acordo com essa abordagem, o processo das polticas pblicas se d
em trs fluxos relativamente independentes: a definio do problema (problems stream), a
formulao de solues (policy stream) e o processo poltico (political stream). A insero de
um novo tema agenda governamental ocorre quando o reconhecimento de um problema, a
proposta de soluo via poltica pblica e as disputas polticas se alinham, abrindo uma janela
de oportunidades. Para que essa janela seja aproveitada fundamental a atuao de
empreendedores de poltica, que empregam seus recursos para que os problemas e as
alternativas de soluo de sua preferncia sejam as incorporadas na agenda.
Os eventos focais tm papel relevante no modelo dos fluxos mltiplos, principalmente
no fluxo de definio de problemas. De acordo com Kingdon (1995), apenas indicadores que
apontem a existncia de um problema no so suficientes para que ele seja considerado como
objeto legtimo de poltica pblica. Indicadores no atraem suficientemente a ateno de
governantes e do pblico em geral. preciso um evento dramtico relacionado ao problema
para que a ateno desses atores seja redirecionada. Eventos focais possibilitam a difuso de
smbolos poderosos que auxiliam na defesa de concepes sobre problemas e alternativas de
solues. Atores engajados utilizam esses smbolos de maneira estratgica, visando incorporar
suas concepes agenda governamental. Cabe salientar que o evento focal no cria um
problema. Ele apenas d visibilidade a entendimentos previamente construdos de problemas
sociais e de alternativas de soluo. Inclusive, o mesmo smbolo de um evento focal pode ser
utilizado de maneiras distintas por diferentes por grupos que defendam concepes
divergentes sobre problemas e solues.
O modelo do equilbrio pontuado tambm incorpora os eventos focais como aspecto
relevante para a anlise. De acordo com essa perspectiva, subsistemas de polticas pblicas
so caracterizados pela estabilidade e novas ideias tendem a ser desencorajadas. Entretanto,

45

essa estabilidade pontuada por momentos de rpidas mudanas. O momento de alteraes

denominado, crtico. Uma vez que o subsistema marcado por estabilidades, para que se
construa um momento crtico que permita a mudana, preciso deslocar o local de tomada de
deciso (policy venue) do subsistema para o macrosistema poltico. Ou seja, a deciso no
mais construda em espaos setorializados e relativamente autnomos que garantiam a
estabilidade sistmica. Ela passa a ser formulada em grandes centros de poder. Os eventos
focais podem ser uma das causas para o deslocamento de policy venue, devido ateno que
esse tipo de acontecimento pode despertar para determinada questes (CAPELLA, 2007).
Outro aspecto afetado pelos eventos focais no modelo do equilbrio pontuado est
relacionado com a imposio de um feedback positivo para novas ideias. Normalmente, a
estabilidade de um subsistema garante o feedback negativo a concepes no-dominantes
sobre os problemas e solues. Dessa forma, atores so desencorajados a propor mudanas.
Eventos focais abalam o cotidiano dos subsistemas e colocam em cheque o monoplio de
ideias que os caracteriza. Dessa forma, novas ideias so mais bem recebidas e a possibilidade
de elas se difundirem e de impulsionarem mudanas elevada (WOOD, 2006).
Apesar da ideia de evento focal estar incorporada a dois dos mais importantes modelos
contemporneos de anlise de polticas pblicas, o tratamento terico mais sofisticado dado
ao conceito est nas obras de Thomas Birkland. O autor procura compreender a importncia
de eventos dramticos para as politicas pblicas, partindo do pressuposto de que esses eventos
no so politicamente neutros. Inicialmente, os casos empricos analisados por Birkland
(1997, 1998) foram desastres ambientais ou naturais, como terremotos, furaces,
derramamentos de petrleo e acidentes nucleares. Posteriormente, somaram-se a esses os
casos de ataques terroristas (BIRKLAND, 2006).
Os estudos de Birkland (1997, 1998, 2006) aborda a importncia dos eventos focais no
processo de formao da agenda. Todavia, o autor tambm examina o impacto de eventos
focais nas estruturas de relao e nas disputas simblicas em um setor de polticas pblicas. A
primeira preocupao do autor em estabelecer uma definio prvia do conceito de evento
focal, evitando caracterizaes posteriores, por vezes, muito vinculadas a casos empricos
especficos, o que inviabiliza a sistematizao do conhecimento sobre o tema.

3.1.1 Definindo Evento Focal

um acontecimento com capacidade de alterao do panorama de um determinado
setor de polticas pblicas, d-se o nome de evento focal. Na definio do conceito de evento

46

focal, esto destacados os principais aspectos que um evento se torne focal no processo das
polticas pblicas: 1) um evento focal repentino; 2) relativamente incomum; 3) pode ser
considerado danoso ou potencialmente danoso no futuro; 4) os danos so concentrados em
uma rea geogrfica ou em uma comunidade de interesse especfica; 5) a existncia do evento
conhecida pelos formuladores de polticas e pelo pblico simultaneamente (BIRKLAND,
1997).
Cabe salientar que, para escapar de uma concepo dicotmica de evento focal, o
autor no utiliza sua definio para determinar se um evento ou no focal. Os critrios
apresentados por Birkland permitem identificar caractersticas que favorecem que esses
eventos se constituam como focal. Para isso, h um amplo espectro de variaes atributos e
combinaes de critrios especificados na definio que possibilitam que um evento seja
considerado focal, o que confere flexibilidade ao conceito. Alm disso, o fato de um evento
reunir essas propriedades no significa que ele ser focal. O evento se torna focal a partir do
momento em que os atores engajados no setor afeto ao evento o percebem dessa forma e
exploram suas caractersticas em busca de seus objetivos. A seguir, abordaremos de maneira
mais detalhada cada um dos critrios estabelecidos nessa definio.
O evento focal repentino. Sendo assim, o processo de ascenso de questes com o
auxilio de eventos focais difere do processo habitual em que questes ascendem lentamente
agenda governamental. Os eventos focais esto associados a picos repentinos de intenso
interesse em um setor ou tema de polticas pblicas. A concentrao repentina de interesse
cria oportunidade de mobilizao de novos grupos e expanso de assuntos que antes no
tinham espao dentro do debate pblico. Por essas razes, normalmente, a concentrao de
ateno a um problema tende a preceder mudanas nas polticas pblicas a ele relacionadas
(BIRKLAND, 1997).
As consequncias do evento focal geralmente so imprevisveis e no planejadas,
umas vez que esse tipo de evento bastante raro. Eventos cotidianos no costumam atrair
grande ateno se comparados a eventos raros no tempo e no espao. Mesmo que haja algum
tipo de previsibilidade, no possvel saber exatamente quando um evento focal vai
acontecer. Um exemplo que ilustra de maneira clara o carter raro e imprevisvel dos eventos
focais a possibilidade de um desastre areo. possvel deduzir, pela quantidade de voos que
decolam diariamente que, em algum momento, ocorrer um desastre areo. Entretanto,
desastres areos no so cotidianos e impossvel prever exatamente quando, onde e como
esses desastres ocorrero.

47

Ao colocarmos em comparao acidentes areos e acidentes automobilsticos, fica

evidente como a raridade do primeiro, em contraste com regularidade do segundo, determina
o grau de ateno dedicado a ambos. Mortes no trnsito so bastante frequentes no Brasil. Por
maior que seja a quantidade de vtimas, a divulgao desse tipo de notcia atrai pouca ateno,
pois so vistas como rotineiras. Por outro lado, acidentes areos, pela sua raridade e
dramaticidade, concentram parte significativa da ateno da mdia e do pblico em geral.
Logo, iniciam-se debates sobre as causas do acidente e de medidas que poderiam t-lo
evitado. Portanto, ao contrrio de acidentes automobilsticos, desastres areos abrem um
intenso debate sobre os problemas das polticas de preveno e possibilidades de mudana no
setor.
Outro aspecto presente na definio de Birkland so os danos ou a ameaa de danos
futuros decorrentes do evento focal. Os malefcios decorrentes desse tipo de acontecimento
podem ser concretos e imediatos ou provveis e futuros. Um exemplo de danos provveis no
futuro so as consequncias de um acidente em uma usina nuclear. As provveis
consequncias malficas, em longo prazo, decorrentes da existncia de usinas nucleares so
ressaltadas pelo o acidente. Sendo assim, muita ateno passa a ser dedicada a esse tema a
partir do evento.
Esses danos atingem um grande nmero de pessoas que podem estar em uma mesma
rea geogrfica ou fazer parte de uma mesma comunidade de interesse. Por comunidade de
interesse, Birkland (1997) considera um grupo de pessoas que compartilha interesse em
determinado tema de polticas pblicas. Por exemplo, o grupo dos fumantes diretamente
afetado por uma poltica antitabagista. Consequentemente, o grupo dos fumantes constitui
uma comunidade de interesse.
A ltima propriedade que pode caracterizar um evento como focal a tomada de
conhecimento do evento de maneira virtualmente simultnea pelos formuladores de poltica e
pelo pblico em geral. O uso da expresso virtualmente tem o objetivo de esclarecer que, por
mais que algumas pessoas tenham acesso informao da existncia do evento antes das
demais, no h tempo suficiente para que elas se antecipem e iniciem a construo estratgias
para influenciar as polticas decorrentes do evento.
Embora as caractersticas da definio aqui apresentada sejam comumente
compartilhadas por eventos focais, cada evento tem suas particularidades. Os processos de
construo de problemas e solues provocados pelo evento variam de acordo com as suas
peculiaridades e com o ambiente poltico do setor afetado. Alm disso, as propriedades

48

elencadas na definio no esgotam as caractersticas que fazem um evento focal ser relevante
politicamente.
Embora os atributos objetivos de um evento focal apresentem importante capacidade
de influncia, essa capacidade s ser expandida, ao ponto de realmente alterar o panorama de
um setor de polticas pblicas, a partir da ao de grupos interessados em reduzir esses
eventos em smbolos de fcil acesso ao grande pblico e em utilizar esses smbolos na defesa
de uma determinada interpretao sobre os problemas salientados pelo evento. sabido que
os problemas sociais tomam evidncia a partir da construo desses problemas como algo
relevante para a sociedade (INGRAM; SCHNEIDER; DELEON, 2007) O uso de smbolos
pode favorecer e auxiliar diferentes grupos na construo de narrativas sobre a causa e a
soluo dos problemas. Nesse sentido, o papel da mdia fundamental na difuso de uma
narrativa especfica de um grupo sobre um problema social e na ascenso do um assunto na
agenda governamental.
Aps a definio do conceito, Birkland (1997, 1998) se dedica a compreender quais
so as possveis reaes aos eventos focais. Dentre essas reaes, est a insurgncia de grupos
de interesses que advogam por mudanas nas polticas setoriais afetadas pelo evento. Birkland
(1998) argumenta que a existncia ou ameaa de danos provocados pelo evento focal, aliado
com a maior ateno da mdia nos temas do setor afetado, tende a colaborar para a construo
de uma imagem negativa das polticas vigentes que, por consequncia, auxiliaria na
reivindicao por mudanas. A propagao dessa imagem negativa favoreceria grupos
desafiadores a imporem seus argumentos tcnicos e polticos, que passariam a contar com
maior apoio popular. Dessa forma, grupos desafiadores podem ampliar sua capacidade de
influncia. Por outro lado, a mobilizao de grupos pr-mudanas tambm gera reao das
foras dominantes no setor. Os grupos dominantes adotariam uma postura mais defensiva,
argumentando que as polticas vigentes tm capacidade de resolver os problemas postos pelo
evento e que as propostas dos grupos desafiantes so ineficazes e contraproducentes.
A maneira como um evento focal afeta um setor de polticas pblicas depende do
modo como se estruturam as relaes entre os atores engajados. O estudo realizado por
Brikland (1997) revela que a influncia de eventos focais em um setor de polticas pblicas
depende do grau de estruturao e polarizao entre os grupos que o compem. Nesse sentido,
salutar destacar dois pontos. 1) Para que a oportunidade de mudana propiciada pelo evento
focal seja aproveitada, necessrio que existam estruturas de organizao prvias. Sem isso,
no h tempo hbil para o uso estratgico do evento focal para a defesa de determinada
perspectiva poltica. 2) O impacto dos eventos focais menor em redes de relaes muito

49

polarizadas. A polarizao de uma rede de relaes setorial resultado da defesa de crenas e

valores conflitantes a respeito da poltica. Nessa realidade, o evento focal utilizado apenas
como instrumento de promoo de crenas previamente defendidas, sem substanciais
alteraes posteriores ao evento focal (BIRKLAND, 1997). Por outro lado, em redes menos
polarizadas, encontra-se a tendncia de um processo de polarizao impulsionada pelo
aumento da discusso sobre as polticas do setor durante o ps-evento (BRIKLAND, 1997).
Nas abordagens at aqui analisadas, os eventos focais so associados a acontecimentos
dramticos e crises que expem falhas nas polticas dominantes. Wood (2006) argumenta que
existem eventos com menor dramaticidade que produzem efeitos semelhantes aos eventos
focais. Analisando a possibilidade de eventos com menor dramaticidade se tornarem focais,
Wood (2006) prope a diviso dos eventos em dois tipos: eventos disparadores e eventos
desequilibrantes. Os eventos disparadores contemplam as concepes originais de evento
focal. Esses eventos resumem-se a acontecimentos chocantes que acarretam em grandes crises
que lanam assuntos anteriormente obscuros a um espao proeminente na agenda
governamental. J os eventos desequilibrantes no apresentam grande dramaticidade, mas tm
a capacidade de atrair a ateno de cidados em geral e de formuladores de polticas para
determinado tema, de produzir mudanas nas concepes dominantes sobre determinada
poltica e, por fim, de produzir mudanas nas polticas pblicas.
Os eventos desequilibrantes recebem esse nome por produzirem desequilbrios na
balana de poder de uma rede temtica de polticas pblicas. A partir desse desequilbrio,
abre-se espao para mudanas. Os eventos desequilibrantes podem ser acontecimentos
naturais (como terremotos, inundaes, etc.), decises legislativas ou judicirias, eventos
polticos ou, at mesmo, a construo de um novo arcabouo de ideias sobre um setor de
polticas pblicas (WOOD, 2006).
A possibilidade de eventos menos chocantes serem tambm considerados eventos
focais existe, uma vez que o impacto de um evento dessa natureza em um setor de polticas
pblicas no direto. Para que um evento focal influencie uma poltica pblica preciso a
mediao de atores engajados no setor, que utilizem os smbolos despertados pelo
acontecimento em prol de suas concepes de problema e soluo. A importao de um
evento para a poltica determinado pelo modo como se d a construo de uma questo e de
uma histria causal a ele associada (KINGDON, 1995). Sendo assim, mesmo que um evento
apresente menor dramaticidade, ele pode ser um evento focal, desde que seus smbolos sejam
manipulados de modo a favorecer um argumento de determinado grupo poltico (WOOD,
2006).

50

3.2

MEGAEVENTOS ESPORTIVOS E POLTICAS URBANAS

Podemos definir megaeventos como grandes feiras, festivais, exposies, eventos

culturais ou esportivos que so realizados regularmente ou em apenas uma nica ocasio

(HALL, 2006). A principal diferena entre um megaevento e eventos menores a grande
quantidade de recursos destinados a sua preparao e as heranas materiais e simblicas
deixadas aps sua realizao. Dentre esses eventos, destacam-se os de cunho esportivo,
especialmente a Copa do Mundo de futebol e os Jogos Olmpicos. Horne e Manzenreiter
definem megaeventos esportivos como:
Um evento cultural (comercial e esportivo) de larga escala, que tem um carter
dramtico, apelo popular massificado e significncia internacional. Duas
caractersticas centrais dos megaeventos contemporneos so, em primeiro lugar,
que eles tendem a ter consequncias significantes para a cidade, regio ou naosede, e em segundo lugar, atraem considervel cobertura miditica (HORNE;
MANZENREITER, 2006, p.2).

A atrao de megaeventos esportivos vem sendo utilizada como estratgia de

promoo do desenvolvimento econmico por muitos pases. Essa estratgia est baseada na
ampla cobertura miditica desses eventos (BURBANK; ANDRANOVICH; HEYING, 2002).
A exposio na mdia considerada pelas cidades-sedes como uma oportunidade para a
construo e propagao de uma imagem atrativa da localidade para o turismo. Com um
maior afluxo de turistas, diversos setores da economia seriam beneficiados. Entretanto, a
grande audincia dos megaeventos atrairia no s turistas, mas tambm o interesse
corporativo em patrocinar o evento e em investir na cidade (HALL, 2006).
O surgimento da estratgia de atrao de megaeventos para impulsionar o crescimento
econmico surge nos Estados Unidos, na dcada de 1980. Devido globalizao e a escassez
de verbas federais para reas urbanas estadunidenses, os governos locais adotaram um modelo
de administrao empreendedora para aumentar sua competitividade na chamada de
concorrncia interurbana. A concorrncia interurbana consiste na disputa entre cidades por
investimentos do capital internacional e a consequente submisso da gesto urbana lgica do
capitalismo (HARVEY, 2006). A administrao empreendedora implica na gesto da cidade
como uma empresa, buscando a eficincia. Ou seja, a cidade no mais o espao para
disputas polticas de seus cidados, j que, para atingir a eficcia empresarial, sua gesto deve
ser deixada nas mos de um businessman com capacidade para promover um planejamento
urbano eficiente (VAINER, 2002). Para vencer a concorrncia interurbana, a cidade deve ser
tratada como um produto disposio do mercado internacional. Nesse sentido, cresce a
importncia do marketing urbano para que se construa e se venda uma imagem de cidade

51

segura e atrativa para investimentos. Os megaeventos ocupam papel relevante na efetivao

desse marketing urbano.
comum no discurso dos administradores pblicos das localidades que sediam
megaeventos a utilizao do termo legados como forma de se referir aos benefcios
proporcionados pela ocasio para o local-sede. Os legados so utilizados na construo das
justificativas para os grandes investimentos pblicos em obras de preparao para o
recebimento de um megaevento. Normalmente, essas cidades se comprometem a construir
equipamentos nos quais ocorrero a disputas esportivas e a realizar diversas obras de
infraestrutura urbana para serem consideradas aptas a receber um evento de tal magnitude.
Atravs do discurso dos legados, argumenta-se que as obras de infraestrutura e o retorno
financeiro trazido pela atrao de turistas e investidores compensariam os investimentos
pblicos e constituram benesses que seriam usufrudas por toda a populao.
Desde os primeiros estudos sobre o tema dos megaeventos o uso da expresso
legado criticado. O termo considerado vago e intangvel pelos pesquisadores, o que
torna sua utilizao para a produo de conhecimento a respeito do tema bastante
questionvel (RITCHIE; AITKEN, 1984; RITCHIE; SMITH, 1991). Os primeiros
pesquisadores que se dedicaram ao estudo dos megaeventos detinham-se na identificao e
avaliao dos efeitos econmicos procedentes da realizao dos megaeventos. Esses estudos
foram prdigos em questionar a efetividade dos legados, problematizando a existncia das
benesses econmicas prometidas pelos agentes pblicos e entidades organizadoras
(BURBANK; ANDRANOVICH; HEYING, 2002). Todavia, apesar do mrito em relativizar
as potencialidades econmicas dos megaeventos para as localidades-sede, a proliferao de
estudos abordando os impactos econmicos deixou lacunas em relao aos demais efeitos
proporcionados por esses acontecimentos. As dimenses polticas, urbanas e simblicas,
dentre outras, previamente ignoradas, tm sido resgatadas pelos trabalhos mais recentes a
respeito do tema (NEWTON, 2009).
Enfatizando a dimenso simblica dos megaeventos, Curi (2013) afirma que as
consequncias desses acontecimentos vo alm de ganhos ou perdas econmicas.
Megaeventos tambm so locais de afirmao de status e identidades. A partir desse
pressuposto, o autor desenvolve a ideia de megaeventos esportivos como torneios de valor,
que, de alguma forma culturalmente definida, afastam-se das rotinas da vida econmica
(CURI, 2012; 2013). Os valores dominantes no cotidiano uma sociedade esto em disputa
nessas ocasies especiais (APPADURAI, 2008).

52

Finalmente, o que est em pauta nestes torneios no apenas o status, a posio, a

fama ou a reputao dos atores, mas a disposio dos principais emblemas de valor
da sociedade em questo. Enfim, embora tais torneios de valor ocorram em pocas e
lugares especiais, suas formas e resultados sempre trazem consequncias para as
mais mundanas realidades de poder e valor na vida comum (APPADURAI, 2008, p.
37).

Sendo assim, Curi (2012) argumenta que as ocasies de megaeventos so espaos para
as disputas de definio de categorias. Disputa-se desde o que modernidade ao modo correto
que os torcedores devem se portar no estdio. O autor ainda afirma ser importante a
incorporao do resultado dessas disputas na anlise dos efeitos deixados por esses
megaeventos.
Dentre as disputas simblicas despertadas pelo sediamento de megaeventos, uma das
mais acaloradas diz respeito legitimidade do uso de dinheiro pblico para essas ocasies.
Megaeventos esportivos so promovidos por entidades privadas como a FIFA e o COI que
visam lucro. Essas entidades se utilizam do apoio estatal para a preparao de seus eventos, o
que, muitas vezes, envolve o financiamento de obras de infraestrutura urbana. A partir desse
fato, inicia-se um debate sobre a pertinncia dos gastos pblicos para benefcio de entidades
privadas. Damo e Oliven (2013) afirmam que essa disputa se d mais no plano da economia
moral do que no plano do clculo racional de custos e benefcios. De acordo com os autores,
que analisam o caso brasileiro de preparao para a Copa de 2014 e Olimpadas de 2016, o
montante empregado nas obras de preparao para essas competies no seria suficiente para
alterar significativamente o panorama de reas que possam ser consideradas mais prioritrias
(como sade e educao). Portanto, a questo em disputa nesse caso est nos parmetros
morais para o uso de dinheiro pblico (DAMO; OLIVEN, 2013). A disputa se resume
seguinte questo: justo o uso de dinheiro pblico para a promoo de megaeventos
esportivos? Os defensores dos megaeventos, recorrendo ao discurso dos legados, afirmam que
o montante empregado constitui um investimento que ser recompensado e trar benefcio
para a populao em geral. Os opositores argumentam que os gastos pblicos contemplam
apenas os interesses de alguns entes privados e que os recursos limitados do Estado deveriam
ser empregados em polticas mais importantes e abrangentes.
Todavia, conforme veremos a seguir, as disputas polticas e simblicas despertadas
por megaeventos no se resumem apenas ao uso de dinheiro pblico. As alteraes no
panorama urbano da cidade propiciadas por megaeventos esportivos iniciam disputas a
respeito das concepes dominantes sobre a cidade e as polticas urbanas.

53

3.2.1 Megaeventos Esportivos e Remoes

As razes apresentadas para a utilizao da estratgia de atrao de megaeventos
variam de acordo com as caractersticas de cada pas. De acordo com Greene (2003), os pases
desenvolvidos lanam mo desse artifcio com o objetivo de incrementar sua capacidade de
competio no cenrio globalizado e para revitalizar cidades que sofreram com o processo de
restruturao ps-industrial do capitalismo. J os pases em desenvolvimento e
subdesenvolvidos utilizam os megaeventos como meio de demonstrar capacidade
administrativa, estabilidade poltica, maturidade legal e robustez econmica. A aceitao da
candidatura de um pas em desenvolvimento ou subdesenvolvido encarada como uma
aprovao da comunidade internacional ao seu sistema legal e poltico e coloca o pas em
posio de destaque no cenrio internacional. Por conta disso, a escolha de Pequim como sede
dos Jogos Olmpicos de 2008 foi alvo de grandes discusses, visto que a China apontada
como um pas violador dos direitos humanos e, ao escolher esse pas como sede, o Comit
Olmpico Internacional foi acusado de estar corroborando com essas prticas (NEWTON,
2009).
Para sediar um megaevento esportivo a cidade necessita construir equipamentos que se
relacionam diretamente com a realizao dos jogos e aprimorar sua estrutura de mobilidade
urbana6. Essa necessidade acentuada quando a localidade-sede apresenta precariedades na
sua infraestrutura urbana, como o caso da maioria dos pases em desenvolvimento. Tendo
isso em vista, pode-se afirmar que sediar um megaevento uma oportunidade para realizao
de intervenes profundas que incrementem a infraestrutura urbana de uma cidade. Raeder
(2010) elabora uma tipologia com quatro tipos de intervenes urbanas que so costumeiras
na preparao para megaeventos. So elas: a construo de alojamentos para atletas, turistas e
mdia; a melhoria das estruturas de transporte e mobilidade urbana; a construo de
equipamentos esportivos que abriguem os jogos; e a remoo e reassentamento de famlias
afetadas por obras para a realizao do evento.
As intervenes relacionadas moradia so usualmente realizadas pelo poder pblico
com a justificativa de regularizao fundiria e melhoria nas condies de vida das famlias
afetadas. Hiller (2000) destaca outros aspectos relevantes desse processo. A execuo das
intervenes de grande magnitude demanda a remoo de grandes contingentes populacionais

Essa necessidade posta pelos rgos promotores dos megaeventos esportivos. Neste trabalho, no
pretendemos avaliar se, de fato, preciso realizar intervenes urbanas desse escopo para o recebimento de
megaeventos.

54

para que haja espao para a realizao das obras. Alm disso, as propriedades prximas s
obras sero valorizadas, o que acarreta em um processo de gentrificao, com a sada dos
moradores que no tem capacidade financeira de se manter nas regies em que o custo de vida
e o valor da terra se elevam (HILLER, 2000).
A remoo e reassentamento de famlias atingidas por obras para um megaevento tem
grandes relaes com a utilizao dos megaeventos como veculos para a construo de uma
imagem atrativa de cidade (RAEDER, 2010). Muitas vezes, na construo da imagem de
cidade que ser veiculada para o mundo, famlias pobres so removidas de locais centrais,
ocorrendo assim um processo de gentrificao em espaos valorizados pelo mercado
imobilirio (HILLER, 2000). Utilizando-se a justificativa da regularizao fundiria, so
realizados deslocamentos com fins estticos e com o objetivo de edificao de uma imagem
de cidade limpa, na qual pobreza tratada como obstculo (RAEDER, 2010).
As remoes de pobres em processos de embelezamento da cidade, atualmente, so
caractersticas de pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento. Integrando polticas de
modernizao urbana, comunidades inteiras so removidas para regies perifricas com o
objetivo de remodelar partes mais valorizadas da cidade. Davis (2006) traa um paralelo entre
o que acontece hoje nesses pases e o processo que ocorreu em Paris durante os anos de 1860.
Nessa poca, o arquiteto Georges-Eugne Haussmann foi encarregado de modernizar a capital
francesa. Para isso, um grande contingente populacional foi removido para abertura de amplas
avenidas. Em ambos os casos, a justificativa da modernizao urbana foi utilizada. O processo
de haussmanizao de pases em desenvolvimento se acentua quando a ateno miditica
direcionada a eles. A visibilidade mundial que determinados acontecimentos proporcionam
utilizada, inclusive, como justificativa para realizar esse tipo de interveno urbana, o que de
outro modo seriam amplamente contestado (NEWTON, 2009).
O recebimento de um megaevento possibilita aos gestores pblicos um cenrio atpico
para a formulao de polticas pblicas. Polticas que, em um contexto normal, seriam
rejeitadas pela opinio pblica podem se concretizar com maior facilidade dado o pretexto do
megaevento. So duas as principais justificativas utilizadas para que isso ocorra. A primeira
o apelo ao orgulho cvico. Ao ser exposta para o mundo todo, a imagem da localidade-sede
est em jogo. Portanto, para que seja transmitida uma imagem positiva da localidade e,
consequentemente, de seus moradores, os governantes e apoiadores do megaevento se
utilizam do argumento do civismo e do orgulho local para que as resistncias a determinadas
polticas sejam diminudas. Grupos que resistam s intervenes proposta podem ser
rotulados de antipatriticos ou contra o progresso da localidade (NEWTON, 2009). O

55

segundo aspecto mobilizado a escassez de tempo para que a cidade esteja pronta dentro dos
prazos estabelecidos pelo promotor do megaevento. Para o cumprimento desses prazos, os
procedimentos normais de planejamento urbano so suspensos e mecanismos institucionais
que garantem a participao da sociedade civil na formulao dessas polticas so ignorados
(RITCHIE; HALL, 1999). O efeito dos megaeventos como catalisador no processo das
polticas pblicas, somado a leis especiais que subtraem direitos normalmente concedidos aos
cidados, feitas especialmente para a ocasio, formam o que Vainer (2011) denomina de
cidade de exceo.
A Relatoria Especial para o Direito Moradia Adequada da ONU divulgou um
relatrio no qual demonstra preocupao sobre a relao entre os megaeventos e o direito
fundamental moradia (ROLNIK, 2012). De acordo com o relatrio, os benefcios
propiciados pela realizao de um megaevento no so distribudos de maneira equitativa.
Alm disso, os efeitos negativos recaem majoritariamente sobre as populaes mais pobres. O
relatrio aponta como consequncias negativas da realizao de megaeventos: as expulses
foradas e demolies de moradias para abrir espaos para outras obras; os processos de
eliminao da pobreza e de embelezamento das regies centrais; a falta de dilogo ou
consultas prvias das populaes que sero removidas; a falta de indenizaes adequadas aos
removidos e a utilizao da urgncia dos prazos impostos para a acelerao dos processos.
H diversos exemplos capazes de ilustrar as situaes acima descritas. O caso da
cidade de Valncia, na Espanha, emblemtico no que concerne a utilizao da estratgia de
atrao de megaeventos esportivos para revitalizao da cidade. Os administradores de
Valncia estabeleceram que, por meio dos megaeventos, poderiam transformar a cidade em
destino para o turismo de luxo (RENAU; TRUDELLE, 2011). Para tal, foram utilizados dois
grandes eventos esportivos: a Americas Cup de 2007 (torneio internacional de vela) e um
Grande Prmio de Frmula 1. As principais intervenes urbanas concentraram-se na regio
porturia da cidade. O objetivo era revitalizar a rea do porto, que sofria com a decadncia
das atividades comercias que por ali passavam. As intervenes realizadas a partir do
sediamento desses megaeventos j eram anteriormente planejadas pelos administradores
pblicos da cidade. Entretanto, os projetos falhavam por falta de apoio financeiro. A
concretizao desses projetos somente foi possvel pelo aporte de recursos pblicos liberados
graas realizao dos eventos supracitados. Como consequncia, a valorizao das moradias
prximas s intervenes urbanas foi muito grande, o que gerou um processo de gentrificao,
com a expulso das populaes mais pobres que no podiam mais arcar com os custos de vida
naquela regio. Esses processos no ocorreram sem que houvesse contestao. Grupos de

56

resistncia denunciavam que esses eventos no auxiliavam no combate dos problemas reais
da cidade e que no existiam mecanismos de participao na formulao das intervenes
urbanas, excluindo a populao do processo de planejamento.
No caso da Copa do Mundo de 2010, realizada na frica do Sul, podemos identificar
as caractersticas destacadas por Greene (2002), ao referir-se s razes pelas quais pases em
desenvolvimento desejam sediar megaeventos. O governo sul-africano tinha como objetivo
expor a imagem de pacificao do conflito racial decorrente do regime de apartheid. Alm
disso, afirmavam pretender utilizar o megaevento como estratgia para reduo da pobreza no
pas. Todavia, conforme demonstrado no estudo de Newton (2009), o principal projeto de
moradia decorrente da realizao da Copa do Mundo no pas favoreceu padres de
segregao. O N2 Gateway Project, considerado pelo governo como exemplo de poltica
habitacional, consistiu na remoo em massa da populao que vivia s margens da estrada
que liga o aeroporto da Cidade do Cabo ao centro da cidade. A maioria dos habitantes daquele
local era pobre e foi removida para a periferia da cidade, em assentamentos provisrios com
condies precrias. No espao em que ocupavam, foram construdos conjuntos habitacionais
destinados classe mdia. De acordo com Newton (2009), a localizao dessa interveno
indica que esse projeto tinha como principal objetivo o embelezamento da entrada da cidade,
visto que esse era o local pelo qual os turistas necessariamente transitariam para chegar do
aeroporto ao estdio onde ocorreram os jogos.
Em relao mudana de modelos normativos de cidade na preparao para o
recebimento de um megaevento, interessante observar o estudo de Mascarenhas e Borges
(2008), que analisa essa mudana em um estudo da candidatura da cidade do Rio de Janeiro
para os Jogos Olmpicos de 2004 em comparao com as intervenes realizadas para o
recebimento dos Jogos Pan-americanos de 2007. A candidatura carioca para as Olimpadas de
2004 estava baseada na experincia paradigmtica dos Jogos Olmpicos de 1992 em
Barcelona. O caso de Barcelona considerado emblemtico no que diz respeito redefinio
do panorama urbano e projeo internacional de imagem da cidade atravs de um
megaevento esportivo. A cidade de Barcelona tambm se utilizou da estratgia de atrao de
megaeventos para a concretizao de um plano urbano previamente elaborado. Esse plano
baseava-se na constituio de novas centralidades dentro da cidade. Sendo assim, ao
formularem-se as intervenes urbanas para o recebimento das Olimpadas de 1992, os
gestores pblicos se preocuparam com uma distribuio espacial de equipamentos esportivos
e obras de infraestrutura para que se impedisse a concentrao em apenas uma rea da cidade.

57

Dessa forma, Barcelona conseguiu conjugar as exigncias impostas para a realizao das
Olimpadas e os objetivos da gesto urbana estabelecidos no plano diretor da cidade.
Para a candidatura do Rio de Janeiro para os Jogos Olmpicos de 2004, o prefeito da
poca Csar Maia contratou os mesmos profissionais que elaboraram o planejamento de
Barcelona em 1992. O objetivo era reproduzir a revitalizao da imagem da cidade, levando
em considerao o equilbrio na distribuio das intervenes urbanas. O projeto ainda previa
a participao de setores da sociedade civil no planejamento urbano para o evento. J para os
Jogos Pan-americanos de 2007, notou-se uma clara mudana na postura do poder pblico,
mesmo sem a alterao do grupo poltico que governava a cidade durante a candidatura para
as Olimpadas de 2004. As intervenes urbanas para o Pan 2007 foram marcadas pela
concentrao de investimentos na Barra da Tijuca (regio nobre do municpio); pela
construo de uma vila pan-americana que, posteriormente, foi transformada em habitaes
de luxo; e pela falta de transparncia e excluso da participao social na formulao das
intervenes, principalmente nas remoes realizadas para o evento. Mascarenhas e Borges
(2008) atriburam essa mudana formao de uma ampla coalizo de interesses composta
pelo poder pblico, pelo Comit Olmpico Brasileiro e por setores empresariais com
interesses nas intervenes urbanas que seriam realizadas. A partir dessa coalizo, adotou-se
um novo paradigma de planejamento urbano baseado no empreendedorismo urbano e no
urbanismo de resultado, conferindo a determinados agentes econmicos centralidade na cena
poltica urbana.
A constatao de Mascarenhas e Borges aponta para polarizao de posies sobre a
relao entre a questo habitacional e o sediamento de megaeventos no Brasil. Se de um lado
temos os apoiadores dos megaeventos, que afirmam ser uma oportunidade de melhoria nas
condies de moradia das pessoas pobres, de outro, encontram-se os opositores, que
argumentam que os megaeventos reproduzem uma lgica excludente, que submete a cidade s
vontades do mercado e viola os direitos dos cidados mais pobres.

3.3

MEGAEVENTOS ESPORTIVOS COMO EVENTOS FOCAIS

Nesta seo construiremos a ideia de que megaeventos esportivos possuem

propriedade que possibilitam sua constituio como um evento focal. Para isso, utilizaremos
os parmetros apontados por Birkland (1997) em sua definio e compararemos com as
caractersticas dos megaeventos esportivos encontradas na literatura sobre o tema. Alm
disso, argumentaremos que as particularidades do sediamento de um megaevento em um pas

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em desenvolvimento, como o caso da Copa do Mundo de 2014 no Brasil, aumentam as

possibilidades do megaevento esportivo se tornar um evento focal. Ou seja, alm de traar um
paralelo entre megaeventos esportivos e eventos focais, tambm nos ocuparemos em salientar
as peculiaridades do caso da Copa do Mundo de 2014 no Brasil que favorecem que esse
megaevento se constitua como um evento focal.

A) O evento focal repentino - Os eventos focais ocorrem de repente, com pouco ou nenhum
aviso. Habitualmente, eventos com essas caractersticas esto associados a picos de ateno
por parte da opinio pblica.
Normalmente, a definio das localidades-sedes dos principais megaeventos
esportivos feita por uma eleio entre os representantes das entidades organizadoras. As
localidades interessadas em abrigar tais eventos apresentam um plano de intenes, no qual
expem o modo como pretendem se preparar para receber um evento dessa magnitude.
Apesar da existncia de uma candidatura prvia e de um plano de intenes, as localidades
escolhidas para serem sedes de megaeventos passam a planejar concretamente as intervenes
aps o anncio oficial da definio. invivel, para as localidades candidatas, comprometer
grandes parcelas de seus oramentos em obras que antecipem uma provvel escolha, com a
existncia da possibilidade de que essa escolha, e as imaginadas benesses consequentes, no
ocorram. Portanto, o maior impacto dos megaeventos no campo das polticas pblicas se d
apenas aps essa definio. At l, predomina o clima de expectativa e de incerteza que
impossibilitam processos de tomada de decises concretas7. O momento que antecede a
definio marcado por promessas feitas pelos governantes que intencionam receber o
megaevento. A transposio de intenses para o plano da realidade ocorre em um processo
complexo, que envolve diversos atores com distintos interesses e concepes de polticas
pblicas. Por mais que haja um conjunto de intencionalidades que, geralmente, parte do
Estado, a possibilidade e o modo de efetivao das intenes depende de um intricado
processo que se efetiva apenas aps a deciso. Sendo assim, no que concerne influncia dos
megaeventos no processo das polticas pblicas, podemos afirmar que o sediamento de um
megaevento esportivo tem carter repentino.

A grande disputa poltica que pode anteceder a eleio de uma localidade-sede de megaevento a da pertinncia
de sua candidatura. Algumas cidades realizaram referendos para consultar a populao sobre o desejo de receber
um evento dessa natureza. Por exemplo, a populao de Viena rejeitou a candidatura da cidade para os Jogos
Olmpicos de 2028 (HOMEWOOD, 2013). Do mesmo modo, os cidados de Munique rejeitaram a realizao
dos Jogos Olmpicos de inverno de 2022 (LANCEPRESS, 2013).

59

A definio do Rio de Janeiro como sede das Olimpadas de 2016 seguiu esse padro.
A cidade passou por diversas etapas, nas quais apresentou seu plano de intenes e tentou
convencer os membros do colgio eleitoral do COI de que era a cidade mais adequada para
receber o evento. O Rio de Janeiro disputou o direito de receber as Olimpadas de 2016 com
Madri, Chicago e Tquio. O anncio final estava envolto em um clima de expectativa e
apreenso, que foi seguido por comoo entre autoridades que estavam na sede do COI e do
pblico em geral que acompanhava a deciso por um telo colocado na praia de Copacabana.
No caso da Copa do Mundo de 2014, todavia, a escolha do Brasil como pas-sede no seguiu
esse ritual. Devido ao sistema de rodzio de continentes para a definio de sedes da Copa do
Mundo, sabia-se que um pas da Amrica do Sul receberia a edio de 2014 da competio. A
nica candidatura efetivamente lanada foi a brasileira. Portanto, o anncio da FIFA apenas
cumpriu a formalidade de anunciar o que havia sido definido em negociaes de bastidores e
que j era sabido pelo pblico8.
Apesar do anncio da FIFA apenas ter formalizado a escolha do Brasil como pas-sede
da Copa do Mundo de 2014, esse momento foi importante, pois marcou o incio de uma
competio interna entre as cidades que desejavam receber os jogos. Nota-se que os
municpios com exceo do Rio de Janeiro, que planejava ser sede das Olimpadas de 2016
- adotaram uma postura reativa janela de oportunidade aberta aps a definio do Brasil
como pas-sede, sem que houvesse protagonismo das cidades para a concretizao dessa
escolha. O planejamento de boa parte das intervenes urbanas consideradas necessrias para
o recebimento do megaevento iniciado aps a definio de que o pas sediaria o torneio. Ou
seja, a necessidade de intervenes urbanas que preparem a cidade para o megaevento surge
de maneira sbita no cenrio das polticas pblicas desses municpios a partir da definio do
Brasil como pas-sede. Portanto, mesmo que a definio do Brasil no tenha tido o carter
repentino de um evento focal, o anncio marcou a incio de uma intensa e repentina disputa
municipal para determinar quais cidades seriam sedes da Copa do Mundo de 2014. Sendo
assim, do ponto de vista da municipalidade, percebe-se que o carter repentino do megaevento
est mantido.
B) O evento focal incomum Os eventos focais so raros. Por essa razo, suas
consequncias so imprevisveis e no planejadas.

Para maiores informaes sobre os rituais de definio do Brasil como sede da Copa do Mundo de 2014 e do
Rio de Janeiro como sede das Olimpadas de 2016 ver Damo e Oliven (2013).

60

Os principais megaeventos esportivos so raros por sua prpria periodicidade. Tanto

Jogos Olmpicos como Copas do Mundo ocorrem a cada quatro anos. A maioria desses
eventos se concentra em pases desenvolvidos, principalmente nos pases da Europa ocidental
e nos Estados Unidos. Nunca houve uma Olimpada sediada na Amrica Latina. A ltima
Copa do Mundo que ocorreu em solo latino-americano foi no Mxico, em 1986. No
continente sul-americano, a ltimo pas-sede de Copa do Mundo foi a Argentina, em 1978. A
nica Copa do Mundo sediada pelo Brasil ocorreu em 1950. Portanto, o carter incomum de
um megaevento esportivo acentuado em pases em desenvolvimento como o Brasil.
No caso de Porto Alegre, o sediamento de megaeventos ainda mais raro. Na Copa do
Mundo de 1950, Porto Alegre recebeu dois jogos que foram realizados no Estdio dos
Eucaliptos. Naquela poca, o recebimento de um mundial de futebol no impactava de
maneira to profunda as polticas urbanas de uma cidade-sede, uma vez que no detinha a
mesma capacidade de atrao de turistas e de ateno miditica que detm nos dias de hoje.
Outro grande evento esportivo de carter global que teve como sede a cidade foram os Jogos
Mundiais Universitrio de 1963 competio que reuniu os principais esportistas
universitrios do mundo. Aps essa data, a cidade no recebeu nenhum evento esportivo desse
mesmo porte.
Tendo em vista a inexistncia do hbito em abrigar eventos dessa magnitude e a
carncia da expertise em realizar intervenes urbanas de grande porte em um prazo exguo,
as consequncias dos megaeventos esportivos nas cidades brasileiras so consideradas
incertas. Se por um lado h um grande otimismo na promoo da imagem da cidade perante o
resto do mundo e na atrao de turistas, por outro existe o temor de que a cidade no esteja
pronta e seja protagonista de um vexame perante plateia mundial. Conforme veremos no
terceiro item, esse aspecto bastante importante para compreendermos a influncia do
megaevento na formulao de polticas.
C) O evento focal danoso ou traz a possibilidade de danos futuros O evento focal pode
destacar dois tipos de ameaa: o dano concretizado no momento da sua ocorrncia ou a
possibilidade de dano futuro.
Os danos potenciais que podem advir do recebimento de megaeventos esportivos so
fundamentais para a compreenso das suas consequncias para o processo das polticas
pblicas. No cerne da atrao de megaeventos por gestores pblicos para suas cidades, est a
ideia de que, a partir deles, seria possvel obter vantagens permanentes para as localidadessedes. Essas vantagens, ou legados, e so muito utilizadas para justificar os altos custos que

61

o sediamento de um megaevento esportivo traz para os cofres pblicos. Os principais

legados apontados tanto por gestores pblicos como pelas entidades que promovem os
megaeventos so: obras destinadas a melhoria da infraestrutura urbana das cidades que
permanecero para serem usufrudas pela populao; vantagens econmicas trazidas por
turistas que pretendem assistir a competio e que movimentaro a economia local; e o
aproveitamento da grande audincia global proporcionada por esse tipo de evento para a
divulgao de uma imagem atrativa de cidade tanto para turistas como para investidores que
possam trazer benefcio em longo prazo, aps a realizao do torneio.
Os potenciais danos oriundos do recebimento de megaeventos esto diretamente
vinculados a possveis frustraes na concretizao dos legados. A principal fonte da
possvel frustrao seria o no cumprimento dos prazos para o trmino das obras planejadas.
A data de incio do torneio impe rigidez no cronograma das obras, uma vez que o prazo
limite para concluso das intervenes no pode ultrapassar a data de realizao da
competio. Os gestores argumentam que a possibilidade de no concluso das obras
previstas poria em risco os impactos positivos que o megaevento traria para localidade. Por
exemplo, caso as obras de mobilidade no estejam prontas, as dificuldades no trnsito
auxiliariam na construo de uma imagem negativa da localidade-sede, que seria propagada
pelos meios de comunicao que cobriro o evento. Em casos extremos, atrasos de grandes
propores poderiam acarretar na transferncia do megaevento para outra localidade. Essas
ameaas pairam sobre as sedes dos megaeventos, especialmente em pases em
desenvolvimento, cuja infraestrutura urbana necessita de intervenes de maior escopo.
Os danos ou potenciais danos de um megaevento esportivo tambm aproxima esse tipo
de acontecimento ao conceito de eventos focais. Para compreendermos a peculiaridade das
consequncias dos megaeventos esportivos, em comparao aos demais eventos focais,
fundamental ter em considerao o modo como construda essa ameaa e a quais grupos
essa ameaa favorece.

D) Os danos se concentram em uma localidade geogrfica ou comunidade de interesse

especfica Os eventos focais afetam a um grande nmero de pessoas. Essas pessoas podem
estar numa mesma rea geogrfica ou podem integrar um mesmo grupo que compartilha
interesses que so afetados pelo evento focal.
O sentimento comunitrio e patritico dos moradores da cidade tende a ser mobilizado
por gestores pblicos que visam concluir as obras dentro dos prazos que favoream a
realizao do evento. Diante da possibilidade de atraso nas intervenes urbanas, um possvel

62

vexame para a comunidade que se comprometeu a estar pronta para receber a competio,
alm dos prejuzos materiais, est presente nos argumentos mobilizado por aqueles que se
preocupam com a concluso das obras de acordo com o cronograma planejado. Portanto,
conforme essa viso, primordial que o andamento das obras obedea aos prazos planejados,
para que no se corra o risco do orgulho comunitrio ser ferido diante de uma plateia global.
Nesse aspecto, cabe salientar novamente a manipulao dos smbolos despertados pelos
megaeventos por grupos envolvidos na disputa poltica.

E) A existncia do evento conhecido pelos policy makers e pelo pblico simultaneamente

O evento focal conhecido pela elite poltica e pela populao virtualmente ao mesmo
tempo.
Conforme dito anteriormente, apesar da existncia de uma candidatura prvia das
localidades, a confirmao oficial da definio da sede feita em um anncio pblico, no qual
governantes e o pblico em geral recebem a informao de maneira simultnea. Nesse caso, a
caracterstica da virtual simultaneidade tambm encontrada nos megaeventos esportivos em
geral. evidente que existe a possibilidade de que a elite poltica obtenha informaes de
bastidores que indiquem tendncias a respeito da definio das localidades-sedes antes dos
rituais de eleio. Entretanto, a confirmao da tendncia s ocorre aps o anncio oficial e,
mesmo que as elites polticas obtenham a informao antes do pblico geral, a curta diferena
de tempo entre a tomada de conhecimento desses dois grupos de atores no permite que
nenhum deles obtenha grandes vantagens na arena poltica em decorrncia desse fator.
No caso da escolha do Brasil para a Copa do Mundo de 2014, as negociaes de
bastidores e a definio prvia foram muito maiores devido ao rodzio de continentes-sede.
Dessa forma, os governantes do pas j estavam cientes dessa definio muito antes do
restante da populao. Portanto, essa caracterstica no est presente no recebimento da Copa
do Mundo de 2014 no Brasil. Essa particularidade no caso brasileiro e a Copa do Mundo de
2014 ameniza o potencial focal desse megaevento Todavia, isso no descaracteriza a Copa do
Mundo de 2014 como um evento focal, uma vez que os demais aspectos aproximam o
megaevento da definio de evento focal.
Conforme afirma Brikland (1997), o mais importante para que um evento torne-se
focal no so suas propriedades, mas o modo como essas propriedades so manejadas pelos
atores engajados em influenciar as polticas formuladas sob influncia do evento. Nessa
seo, conclumos que a Copa do Mundo de 2014 rene propriedades suficientes para que se
constitua como um evento focal. Nos prximos captulos, utilizaremos o estudo de caso da

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duplicao da Av. Tronco em Porto Alegre para analisarmos de que maneira os atores
envolvidos no processo de formulao de intervenes urbanas para a Copa do Mundo de
2014 utilizaram essas propriedades em prol de seus propsitos.

64

A COPA DO MUNDO DE 2014 NAS TRAJETRIAS DAS POLTICAS

HABITACIONAIS BRASILEIRAS E PORTOALEGRENSES

Neste captulo, analisaremos a insero da Copa do Mundo de 2014 no momento atual

da poltica habitacional brasileira e do municpio de Porto Alegre. Para isso, examinaremos a
atuao do Estado brasileiro na proviso de habitao para a populao de baixa renda
durante a histria da poltica urbana do Brasil. O exame dessa trajetria nos permite
compreender as rupturas e continuidades que compem o panorama atual da poltica
habitacional no Brasil. Argumentamos que as polticas habitacionais no contexto da Copa do
Mundo de 2014 esto ancoradas na lgica novo-desenvolvimentista que orienta o Programa
Minha Casa Minha Vida, principal poltica habitacional do governo brasileiro nos ltimos seis
anos.
A anlise da trajetria das polticas habitacionais em Porto Alegre tambm se faz
necessria para que tenhamos a compreenso global do cenrio no qual so executadas as
intervenes de remoo e reassentamento de famlias em funo de obras de preparao para
a Copa do Mundo de 2014. Em especial, enfatizaremos a importncia da experincia psredemocratizao, com auge na dcada de 1990, que implementou uma poltica habitacional
inovadora, baseada no iderio da reforma urbana e que primava pela participao de seus
beneficirios. Nesse perodo, fortaleceram-se atores que compartilhavam essa viso e que
atuavam nos processos participativos. Posteriormente, argumentamos que a poltica
habitacional portoalegrense atual representa uma ruptura com a experincia da dcada de
1990. Em decorrncia disso, os atores que se associavam com o modelo anterior constituem a
base da oposio atual concepo. Esse aspecto fundamental para compreendermos como
se constituem os atores engajados no processo de formulao das polticas habitacionais no
contexto da Copa do Mundo em Porto Alegre.
O objetivo principal deste captulo explicitar a consonncia entre os modelos de
poltica habitacional que preponderam no Brasil e em Porto Alegre e estratgia de atrao de
megaeventos esportivos como instrumento de transformao urbana.

4.1

A TRAJETRIA DAS POLTICAS HABITACIONAIS BRASILEIRAS

As primeiras aes do Estado brasileiro na rea de habitao tm incio no final do

sculo XIX e esto amplamente relacionadas com o sanitarismo. Nos aglomerados urbanos da

65

poca, era comum que as populaes pobres vivessem em casas coletivas com acomodaes
precrias, conhecidas como cortios. Os cortios normalmente estavam associados a
condies de higiene inadequadas e propagao de doenas e, por essa razo, eram
combatidas pelos defensores do iderio sanitarista. Durante esse perodo, os cortios eram
considerados um entrave modernidade das cidades pelos agentes pblicos, que iniciaram
uma tentativa de higienizao atravs de remoo de seus habitantes (AZEVEDO, 1988).
Essas remoes ocorriam sem que houvesse preocupao com o destino dos removidos, que
no contavam com qualquer apoio estatal para o reassentamento. A maioria dos removidos
encontrava como opo a autoconstruo de moradias na periferia das cidades. Ou seja, a
primeira ao estatal relacionada habitao favorece padres de segregao espacial das
populaes mais pobres. Esse processo pode ser apontado como o ponto de partida da
formao das favelas brasileiras (SILVA, 2009).
Com o incio da industrializao no pas, inicia-se um processo de densificao
populacional dos espaos urbanos em decorrncia da migrao campo-cidade. Como as
polticas estatais se restringiam a medidas sanitaristas, at a dcada de 1910, as aes que
visavam dar vaso a crescente demanda habitacional impulsionada por esse cenrio so
deixadas a cargo da iniciativa privada. Por iniciativa dos industririos, so construdas vilas
operrias destinadas aos trabalhadores das indstrias e suas famlias (SILVA, 2009). Quem
estivesse excludo, buscava residncia em cortios (em constante ameaa) ou na
autoconstruo perifrica.
Esse panorama comea ser alterado em 1923, com a criao das Caixas de Aposentaria
e Penso (CAPs), que estavam autorizadas a financiar moradias. Na dcada de 1930, com o
governo de Getlio Vargas, as CAPs so transformadas em Institutos de Aposentadoria e
Penso (IAPs) e se consolidam como os principais agentes na produo de habitaes
destinadas aos setores populacionais de baixa renda. A poltica habitacional utilizada como
instrumento de legitimao do novo governo junto s camadas mais pobres da populao
(AZEVEDO, 1988). Da mesma forma que com as demais polticas sociais desse perodo, o
acesso s polticas habitacionais varguistas estava condicionado contribuio previdenciria.
Portanto, essa poltica est integrada na promoo do que Santos (1979) denomina cidadania
regulada. O acesso a servios e bens pblicos est condicionado ocupao de profisses
definidas e reconhecidas por lei.
A poltica habitacional do primeiro governo varguista funcionava da seguinte maneira:
os IAPs financiavam a construo de habitaes. Boa parte dessas habitaes era destinada a
aluguel. Com o recurso dos aluguis os institutos remuneravam seus fundos. Apesar da

66

construo via IAPs ter sido a primeira ao sistemtica nacional na construo de moradia
para a populao de baixa renda, o modelo da cidadania regulada fez com que a
implementao da poltica fosse fragmentada e insuficiente (AZEVEDO, 1988). Atravs dos
IAPs, eram atendidos apenas trabalhadores urbanos formais, o que excetua trabalhadores
autnomos e domsticos. Ou seja, a populao mais pobre, que no estava formalizada, era
excluda. Sendo assim, apenas uma pequena parcela da demanda habitacional da poca foi
atendida. Concomitantemente, a acentuao da industrializao acelerou o processo de
migrao campo-cidade e, somada incapacidade da poltica habitacional contemplar um
significativo setor da populao brasileira, resultou no aumento das favelas e da insuficincia
da infraestrutura urbana.
Com o fim do Estado Novo, em 1946, criada a Fundao Casa Povo, a primeira
instituio nacional voltada para a construo de habitaes populares. Essa fundao rompia
com as amarradas da cidadania regulada em seu desenho institucional, pois inclua os setores
relegados pela poltica habitacional varguista (AZEVEDO, 1988). A Fundao Casa Popular
tambm rompe com o padro anterior de produo de moradias para aluguel. A partir desse
momento, a propriedade privada adotada como alvo de produo das polticas habitacionais.
A casa prpria objetivo a ser atingido. O ideal da casa prpria passa a permear tanto as
polticas que sucedem a Fundao Casa Popular, como as reinvindicaes dos movimentos
sociais que se dedicam a questo urbana (SILVA, 2009).
A Fundao Casa Popular foi criada com o objetivo de se consolidar como uma
instituio autnoma, dotada de recursos prprios que garantiriam sua sade financeira e a sua
capacidade de produo de unidades habitacionais para a populao de baixa renda. A
Fundao atuaria no fornecimento de subsdios e no financiamento de moradias com juros
baixos e com longos prazos de pagamento. Na prtica, a Fundao sempre dependeu de
repasses federais que variavam de acordo com as possibilidades e preferncias de cada
governo. A ausncia de autonomia financeira impossibilitou o bom rendimento da instituio.
Quantitativamente, a produo de habitaes (18 mil) pode ser considerada insignificante
perante a demanda no pas (AZEVEDO, 1988). Alm disso, prticas clientelistas na seleo
dos beneficirios fizeram com que os setores mdios da populao usufrussem mais dos
servios da Fundao do que a populao de baixar renda (SILVA, 2009).
Com incio da Ditadura Militar em 1964, a Fundao Casa Popular foi fechada sob a
alegao de estava irremediavelmente ligado s prticas clientelistas do populismo. Alm
disso, a concepo de poltica habitacional do governo militar rejeitava a prtica de subsdios
pblicos para produo de habitaes populares. Em substituio a Fundao Casa Popular, o

67

criado o Banco Nacional de Habitao (BNH), uma tentativa de suprir a carncia de

habitao atravs de um modelo empresarial. A adoo de um banco como principal agente da
poltica se deve a busca de uma racionalidade empresarial que reduzisse o nus ao errio
nacional (AZEVEDO, 1988).
Buscando impulsionar o crescimento econmico a partir da construo civil e do
mercado imobilirio, o BNH adotou um modelo de financiamento pblico da produo
privada (ROLNIK; KLINK, 2011). Se por um lado, o governo pretendia, com a poltica
habitacional, estruturar o mercado de construo civil, dinamizando a economia no setor, por
outro, procurava angariar apoio dos setores urbanos populares, que anteriormente sustentavam
o regime populista (BONDUKI, 2006). Sendo assim, a poltica habitacional desse perodo
expressamente tinha o objetivo atender prioritariamente a populao mais pobre.
Para no repetir a falha de insuficincia financeira da Fundao Casa Popular, o
governo militar criou o Sistema Financeiro de Habitao (SFH), que consistia em
mecanismos de obteno de recursos para a implementao da poltica por parte do BNH. Os
recursos do SFH advinham do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e do Sistema
Brasileiro de Poupanas e Emprstimos (SBPE). Essas duas fontes de recursos so utilizadas
at hoje no financiamento de imveis (SILVA, 2009). A opo por um modelo de banco
associado a fontes prprias de recursos garantiu flego financeiro poltica habitacional
militar. Contudo, essa opo inviabilizou o cumprimento da meta social de construo de
habitao prioritariamente para a populao de baixa renda (AZEVEDO, 1988).
Com a consolidao da poltica, a sua implementao passa a ser realizada por
agncias pblicas e privadas, tendo o BNH funo normativa e de superviso. Alm disso, aos
poucos, o BNH foi incorporando novas funes e expandindo sua atuao para outras reas da
poltica urbana, como saneamento e transporte pblico. O acesso a moradias populares ocorria
atravs das Companhias de Habitao (COHABs), empresas de controle estadual ou
municipal com o objetivo de promoo pblica desse tipo de moradia (IPEA, 2010). As
COHABs atuavam na busca de reduo de custos para a construo de moradias populares.
Para isso, forneciam subsdios, padronizavam os projetos arquitetnicos e buscavam terrenos
mais baratos para suas construes.
A atuao das COHABs na produo de habitaes destinadas a populao de baixa
renda comeou a diminuir durante o comeo da dcada de 1970. A lgica empresarial do
BNH exigia o retorno do capital investido. A crise econmica no incio dos anos de 1970 foi
combatida pelo regime militar atravs de uma poltica de arrocho salarial, o que acarretou no
aumento da inadimplncia dos setores mais pobres junto ao BNH. Perante esse quadro, o

68

BNH redirecionou seus investimentos aos setores mdios da populao, deixando de lado a
populao de baixa renda. Em 1975, o BNH ainda tentou lanar um programa de apoio
autoconstruo, porm o programa teve baixo desempenho (SILVA, 2009).
Em suma, a poltica habitacional seguia duas das principais diretrizes do regime
militar: centralizao e tecnocracia. O BNH centralizava todas as aes. O modelo para
construo das moradias estava sempre vinculado ao mercado da construo civil. A
associao com os interesses das construtoras resultou na excluso das populaes com menor
renda que, por estarem nas situaes mais precrias, eram as que mais necessitavam da
poltica. A alternativa vislumbrada por essa parcela da populao era, novamente, a
autoconstruo e a ocupao de terrenos ociosos. Por no terem recursos tcnicos e
financeiros, as habitaes autoconstrudas no tinham condies mnimas de infraestrutura.
Portanto, a opo por um modelo que privilegiava exclusivamente a construes pela via do
mercado foi responsvel por um quadro de precariedade e de irregularidade das habitaes
para populao de baixa renda (IPEA, 2010).
Outra caracterstica da poltica habitacional do BNH a periferizao de habitaes
populares. Quando as populaes de baixa renda conseguiam ser contempladas por polticas
habitacionais, normalmente eram deslocadas para grandes conjuntos habitacionais produzidos
pelas COHABs, com pouca infraestrutura, alocados na periferia das cidades. Como estavam
localizadas distante dos locais de trabalho e estudo, as COHABs obrigavam o deslocamento
dirio de um grande contingente populacional para o centro das cidades. Rolnik e Klink
(2011) identificam esse aspecto como preponderante na constituio do problema de
mobilidade urbana vivido atualmente nas grandes cidades.
Apesar do grande nmero de construes impulsionadas pelo BNH, o padro
excludente das polticas e o acelerado processo de urbanizao brasileiro fizeram com que a
poltica habitacional dos militares fosse insuficiente para soluo da crise habitacional no
Brasil. Nas dcadas de 1970 e 1980, junto com o crescimento da mobilizao para a
redemocratizao no Brasil, surgem movimentos crticos a postura do regime militar perante a
questo habitacional. Dentre as reivindicaes desses movimentos, estavam a regularizao
fundiria sem nus ao morador; o reconhecimento de formas alternativas de urbanizao; a
adoo

do

mutiro;

a necessidade do provimento de infraestrutura urbana para os

loteamentos populares; o condicionamento da propriedade ao cumprimento de sua funo

social; a represso ao abuso do poder econmico no mercado imobilirio; o controle do uso
do solo para evitar a ociosidade de terrenos e a especulao imobiliria (BONDUKI, 2006).

69

O fim da ditadura militar marca o encerramento dessa etapa da poltica habitacional

brasileira. O BNH foi fechado em 1986, durante o governo Sarney. Azevedo (1988)
caracteriza como abrupto o modo de encerramento do BNH, em um momento em que se
discutiam formas de sua reestruturao. Aps o fim do BNH, ao invs de reformularem uma
nova poltica habitacional, ela foi esvaziada no mbito federal. Entre a extino do BNH, em
1986, e a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, pouco feito para que se preencha o
vazio deixado pela instituio. No interregno, o setor do governo federal responsvel pela
gesto da poltica habitacional esteve subordinado a sete ministrios ou estruturas
administrativas diferentes, o que evidencia a pouca prioridade dada, pelo governo federal,
questo habitacional nesse perodo (IPEA, 2010). Temos como exceo algumas inciativas
pontuais para construo de habitaes de interesse popular no final da dcada de 1990.
Se de ponto de vista das polticas nacionais de habitao os primeiros anos psdemocratizao foram pouco produtivas, pelo vis normativo, as transformaes foram
profundas. Atravs da mobilizao dos movimentos sociais vinculados questo urbana, foi
includo um captulo a respeito da poltica urbana na Constituio Federal de 1988. Nele,
esto presentes questes como a funo social da propriedade urbana e a gesto
descentralizada e democrtica das cidades. A incluso desse captulo representou a
consolidao das propostas dos movimentos urbanos que, durante a dcada de 1980,
organizaram-se em entidades nacionais como a Unio Nacional por Moradia Popular
(UNMP), o Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM) e a Confederao Nacional
de Associaes de Moradores (CONAM) (SILVA, 2009). Essas organizaes se uniram a
acadmicos, ONGs e outros atores, que compartilhavam o entendimento de que os princpios
de justia social e de democratizao da gesto deveriam orientar a poltica urbana do pas,
para a formao do Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Essa organizao deu origem
ao Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), que capitaneou a insero do captulo sobre
poltica urbana na Constituio Federal de 1988 (SILVA, 2009).
Outra alterao normativa relevante que ocorreu no perodo foi a elaborao do
Estatuto da Cidade. Proposto em 1990 e promulgado em 2001, o Estatuto refora os
princpios apregoados pelo FNRU. IPEA (2010, p. 376) resume o iderio nele presente em
trs pontos:
Acesso cidade: universalizao do acesso a equipamentos, servios,
infraestruturas urbanas e ambiente saudvel, assegurando a vida com
dignidade, qualidade e diversidade cultural e poltica.

70

Gesto da cidade: de maneira democrtica, sendo o planejamento, a produo e a

governana passveis de controle e participao social, por meio de conselhos,
audincias, plebiscitos, referendos e vetos encaminhados ao Legislativo.
Funo social da cidade: uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado
do espao urbano, ou seja, tendo o interesse coletivo prevalncia sobre interesses
particulares, sobretudo em relao propriedade da terra.

Os valores gestados nesse perodo so fundamentais para compreendermos o ponto de

partida da nova fase da poltica habitacional brasileira, inaugurada no primeiro ano do
governo Lula em 2003. So eles que orientam a constituio do Ministrio das Cidades e do
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS).

4.2

O MODELO NOVO-DESENVOLVIMENTISTA E A ATUAL FASE DA POLTICA

HABITACIONAL BRASILEIRA
A criao do Ministrio das Cidades e o aumento substancial de recursos destinados

rea simbolizam o novo momento da poltica habitacional brasileira. O Ministrio das

Cidades foi criado em 2003 com o objetivo de implementar o Estatuto das Cidades e de
elaborar de maneira participativa um Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano. A atuao
do Ministrio se orientava pelas diretrizes da reforma urbana (BONDUKI, 2006). Ideais como
participao, controle social e descentralizao eram referncias para a atuao do governo
federal no perodo (IPEA, 2011).
O primeiro programa destinado exclusivamente produo de habitaes de interesse
social nesse perodo foi o Crdito Solidrio. Essa poltica incentivava a construo de
moradias por cooperativas habitacionais. Elaborado em 2004, o Crdito Solidrio abarcava
um conjunto diverso de modalidades de interveno. Estava previsto no desenho institucional
do programa o financiamento para aquisio de terreno e construo; construo em terreno
prprio ou de terceiros; concluso, ampliao ou reforma da unidade habitacional; aquisio
de unidade nova e de imveis para reabilitao urbana, adequando-o ao uso habitacional.
Apesar da intensa procura das cooperativas habitacionais aps o lanamento do programa, o
Crdito Habitacional no obteve o desempenho esperado na produo de moradias, o que
pode ser atribudo falta de sustentao financeira da poltica e dificuldade das entidades
habitacionais em elaborar projetos que atendessem os requisitos do programa (IPEA, 2011).
Em 2005, foi criado o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS),
que centralizou as aes do governo federal para proviso de moradia para os setores mais

71

pobres da populao9. O SNHIS tem como objetivo a reverso de processos histricos que
vinham marcando as polticas habitao destinadas a esse pblico - em especial, a produo
de unidades para equacionar o dficit habitacional junto a esse setor da populao e a
regularizao fundiria de assentamentos irregulares. O suporte financeiro para o SNHIS
dado pelo Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) (IPEA, 2011).
O desenho institucional do SNHIS visava incentivar a gesto descentralizada dos
recursos destinados poltica habitacional. Os municpios seriam os entes federativos que
executariam a poltica com recursos do FNHIS, repassados pelo governo federal. Entretanto,
para que o municpio integrasse o SNHIS e estivesse apto a receber esses recursos, era
exigido que ele apresentasse alguns instrumentos institucionais. Dentre esses instrumentos,
estavam a existncia de conselho e fundo municipal de habitao de interesse social e a de um
plano local de habitao de interesse social, no qual estariam definidas as prioridades do
municpio para essa questo. A exigncia desses instrumentos de gesto tinha como objetivo
garantir que a definio de prioridades ocorresse no mbito local e com participao social
(CARDOSO; ARAGO; ARAUJO, 2011).
O direcionamento ideolgico do Ministrio das Cidades comeou a se alterar ainda no
ano de 2005, com a substituio de Olvio Dutra (PT) por Mrcio Fortes de Almeida (PP).
Essa substituio indicou um afastamento do Ministrio das Cidades do iderio do FNRU.
Conforme veremos a seguir, quando prefeito de Porto Alegre, Olvio Dutra comandou uma
experincia de poltica habitacional inovadora e ideologicamente prxima s diretrizes do
FNRU. A retirada de uma figura poltica identificada com o Frum e a indicao de um
ministro do Partido Progressista foi considerada por muitos como retrocesso, uma vez que o
partido tem pouca ligao com os movimentos urbanos e com iderio que, at ento, norteara
a atuao do Ministrio (BONDUKI, 2006).
Apesar de troca de comando em 2005 indicar um princpio de redirecionamento da
concepo de poltica urbana do Ministrio das Cidades, o SNHIS foi a poltica dominante no
que concerne a produo de moradias para a populao de baixa renda at o ano de 2007,
quando foi criado o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). O PAC, nas diversas reas a
que se direciona, envolve um conjunto de investimentos do governo federal em aes que
estimulem o crescimento econmico do pas. O advento do PAC altera o foco do SNHIS. Ao
invs de concentrar os recursos do FNHIS na produo de moradias de interesse social, o
SNHIS passa a atuar de maneira complementar ao PAC Urbanizao de Favelas,

Nesse perodo, dado nfase a programas com o pblico alvo com renda de zero a trs salrios mnimos.

72

principalmente promovendo aes de melhorias de assentamentos precrios. O processo de

redirecionamento do SNHIS sensivelmente acentuado com a criao do Programa Minha
Casa Minha Vida (PMCMV) em 2009. A partir da constituio do PMCMV, o Conselho
Gestor do FNHIS alterou a destinao dos recursos do Fundo, concentrando investimentos na
urbanizao de assentamentos precrios, uma vez que o PMCMV se tornou a poltica pblica
com a incumbncia de concentrar a proviso de habitaes (IPEA, 2011).
A retirada da responsabilidade do SNHIS na proviso de habitaes de interesse social
intensifica a separao da poltica habitacional do governo Lula e o iderio da reforma urbana.
O PMCMV no apresenta o mesmo conjunto de pr-requisitos que garantiam a gesto
descentralizada e a participao social como ocorria no SNHIS. O PMCMV surgiu em 2009,
inserido em um conjunto de medidas de carter keynesiano do governo federal para combater
o desgaste econmico da crise de 2008. A estratgia governamental estava em manter o
investimento pblico e incentivar os setores da economia que pudessem ser mais atingidos
pela recesso. No campo da habitao, os objetivos do PMCMV eram o reaquecimento da
construo civil e do setor imobilirio. Nesse sentido, a poltica atual guarda semelhana com
a desenvolvida no regime militar, que tambm objetivava alavancar o crescimento econmico
atravs da construo civil incentivada pelo governo e da ampliao de ofertas de trabalho no
setor (CARDOSO; ARAGO; ARAUJO, 2011). Outra semelhana do PMCMV com a
poltica habitacional desenvolvida pelo BNH est no financiamento pblico de construes
realizadas pela iniciativa privada.
O PMCMV tem como objetivo o financiamento de construes de habitaes
destinadas a famlias com renda mensal de at dez salrios mnimos. De acordo com a lei que
regulamenta o Programa, o governo pode subvencionar construes destinadas a famlias com
renda de at seis salrios mnimos. Entretanto, a prioridade dessas subvenes deve ser as
habitaes cujo pblico alvo so famlias com renda de zero a trs salrios mnimos. Para esse
pblico, o pagamento mensal do financiamento das habitaes no pode ultrapassar 10% da
renda mensal da famlia e no pode se estender por mais de dez anos. O restante ser pago por
subvenes governamentais. Dessa forma, apesar do afastamento das concepes que
orientaram a primeira fase da poltica habitacional do governo Lula, a prioridade segue sendo
a equao do histrico dficit habitacional nos setores mais pobres da populao brasileira,
que nunca foi massivamente contemplada por uma poltica nacional anterior.
O PMCMV se divide em duas formas de produo. Uma, que concentra a maioria dos
recursos, a contratao de empreendimentos propostos por entes privados. Nessa forma de
produo, a relao se d diretamente entre a Caixa Econmica Federal (instituio

73

responsvel pela contratao das obras) e a empresa que pretende construir as unidades
habitacionais. Estados e municpios podem participar atravs do cadastramento de demanda,
da doao de terrenos e da desonerao tributria. A segunda modalidade de produo o
Minha Casa Minha Vida Entidades. Nessa forma de construo, ao invs de se estabelecer o
contrato com uma empresa, a obra contratada junto a uma entidade organizadora que tem a
responsabilidade de reunir e organizar as famlias para o desenvolvimento de cada etapa da
proposta de interveno habitacional, apresentar um projeto para a Caixa e assumir a
responsabilidade por sua execuo caso ele seja aprovado. O PMCMV Entidades se
assemelha com o Programa Crdito Solidrio. Portanto, essa forma de construo prevista no
PMCMV apresenta alguma relao com a primeira fase da poltica habitacional do governo
Lula. Todavia, apesar de o governo federal abrir a possibilidade para esse tipo de ao, o
montante de verba destinado para essa modalidade do PMCMV muito inferior se comparado
ao destinado produo empresarial.
O IPEA (2011), analisando o panorama atual das polticas de habitao de interesse
social, identifica duas evidncias do afastamento do PMCMV do SNHIS. A primeira a
ausncia da necessidade de respeito s prioridades elencadas nos Planos Locais de Habitao
Social, instrumento que garantia a gesto descentralizada e participativa no SNHIS. A
segunda a composio do Comit de Acompanhamento do PMCMV, apenas com membros
do poder executivo federal. J o conselho gestor do FNHIS, composto por movimentos
sociais, ONGs, profissionais e acadmicos da rea, alm dos rgos governamentais.
Alm de ser criticado por adotar uma forma de gesto mais tecnocrtica e centralizada,
o PMCMV tambm recebe crticas por no combater a segregao espacial das populaes
mais pobres, que so colocadas nas periferias das cidades, onde o preo do solo mais barato,
o que diminui o custo da unidade habitacional. Os crticos argumentam que o programa uma
poltica habitacional baseada apenas na garantia de uma moradia, que desconsidera o acesso a
servios pblicos bsicos, aprofundando as desigualdades sociais no pas. A poltica
habitacional do governo federal acaba redirecionando famlias pobres para locais perifricos,
sem infraestrutura, gerando processos de segregao espacial (CARDOSO; ARAGO;
ARAUJO, 2011). Contudo, se por um lado elementos importantes da agenda de reforma
urbana foram deixados de lado, de outro o atendimento das populaes com renda mensal de
zero a trs salrios mnimos predominante no programa.
A explicao do divrcio entre as polticas habitacionais do governo Lula e o iderio
da reforma urbana pode estar na consolidao de um modelo novo-desenvolvimentista
orientando o ncleo central do governo federal (DRAIBE; RIESCO, 2009, 2011). Nesse

74

modelo, as polticas sociais - dentre essas, as polticas habitacionais de interesse social

possuem papel central. Em virtude disso, o foco das polticas habitacionais alterado do
direito cidade para a incluso social pela via do consumo e o aquecimento da economia
atravs do setor imobilirio e da construo civil.
O debate sobre novo-desenvolvimentismo muito recente. Ainda controversa a ideia
de que, de fato, o modelo de desenvolvimento do governo Lula to singular que possa ser
caracterizado como um novo-desenvolvimentismo. Mesmo dentre os autores que afirmam
existir esse novo-desenvolvimentismo (BRESSER-PEREIRA, 2006; DRAIBE; RIESCO,
2009, 2011; MERCADANTE, 2010) h impreciso na sua definio. O termo novodesenvolvimentismo usado primeiramente por Bresser-Pereira (2004) em um artigo para o
Jornal Folha de So Paulo. Posteriormente, o autor aprofunda o debate sobre o que considera
por novo-desenvolvimentismo (BRESSER-PEREIRA, 2006). O novo-desenvolvimentismo
seria uma alternativa ao modelo desenvolvimentista, que predominou no pas dos anos 1930
ao comeo dos anos 1980, e ao modelo neoliberal, que predominou durante os anos 1990.
Segundo Bresser-Pereira (2006), ao contrrio do nacional-desenvolvimentismo, o
novo-desenvolvimentismo no est baseado no protecionismo da indstria nacional. A
indstria brasileira no mais nascente e deve estar pronta para competir no mercado
globalizado atravs da exportao de manufaturados e de produtos primrios de alto valor
agregado. Para isso, necessrio que se estabelea um novo pacto desenvolvimentista e que o
Estado assuma novamente papel protagonista na promoo de uma produo eficiente, que
permita a competio dos produtos brasileiros no mercado internacional. Outra diferena
entre o antigo e novo-desenvolvimentismo, est na tolerncia ao dficit pblico e a inflao.
Enquanto o nacional-desenvolvimentismo era complacente com esses dois fatores, o novodesenvolvimentismo no os tolera.
Apesar de o autor apontar traos de uma concepo novo-desenvolvimentista no atual
governo, importante ressaltar que, para ele, o novo desenvolvimentismo mais um ideal
normativo a ser perseguido do que uma realidade emprica a ser analisada. Contudo, autores
como Draibe e Riesco (2009; 2011), Mercadante (2010) e Cepda (2012) afirmam j existir
um novo-desenvolvimentismo iniciado no governo Lula. Esses autores argumentam que ele se
diferencia do antigo nacional-desenvolvimentismo pela nfase nas polticas sociais que
auxiliam na constituio de um mercado de massa capaz de impulsionar o crescimento
econmico. Ou seja, o crescimento econmico ocorre pelo combate pobreza e pela
consequente incluso dos setores mais pobres no mercado consumidor. Enquanto o nacionaldesenvolvimentismo tinha ideia de que primeiro era preciso crescer para depois distribuir, o

75

novo-desenvolvimentismo apoia o processo de crescimento econmico nas polticas de

redistribuio. A constituio de um mercado interno atravs do incentivo ao consumo de
massas ocorre com o auxlio de polticas de transferncia de renda e de acesso ao crdito
popular (CEPDA, 2012).
De acordo com Mercadante (2010), o PMCMV enquadra-se nos marcos do novodesenvolvimentismo, atuando como poltica anticclica num momento de crise. Atravs da
construo de habitaes, em sua maioria para famlias de baixa renda, o PMCMV
impulsionou a gerao de emprego e renda na construo civil e, como consequncia, auxiliou
o Brasil a amainar as consequncias da crise de 2008.
Ao ser lanado, no contexto da crise econmica e financeira global, o Minha Casa,
Minha Vida foi cercado de grande expectativa. Alm de sua importncia direta no
enfrentamento dos problemas habitacionais do pas, ele passou a estimular o ritmo
de atividade econmica e o nvel de emprego. Para o setor da construo civil,
que costuma responder rapidamente aos estmulos gerao de emprego, o
programa representou no apenas uma sada para evitar a ameaa de retrao de
toda a cadeia produtiva, mas tambm uma nova possibilidade de expanso do setor
por meio da construo de habitaes destinadas populao de baixa renda (p.345).

Sendo assim, entendemos que a guinada na poltica habitacional do governo Lula pode
ser compreendida a partir da consolidao da concepo novo-desenvolvimentista no ncleo
do poder executivo federal. A priorizao do crescimento do setor da construo civil e da
incorporao da parcela mais pobre da populao no mercado consumidor suplantou
elementos considerados fundamentais pelo iderio da reforma urbana, que anteriormente
orientavam a poltica habitacional de interesse social do governo.

4.3

AS POLTICAS HABITACIONAIS DE PORTO ALEGRE

As polticas habitacionais de Porto Alegre, na maior parte do tempo, seguiram a

tendncia nacional. Entretanto, alguns perodos especialmente, durante a gesto do Partido

dos Trabalhadores no comeo da dcada de 1990- apresentaram peculiaridades relevantes
para a compreenso do panorama atual das disputas urbanas e habitacionais da cidade. Sendo
assim, faremos um breve histrico das polticas habitacionais, enfatizando suas peculiaridades
em relao s polticas nacionais.
As primeiras aes do poder municipal portoalegrense em relao habitao tambm
rementem dcada de 1910 e esto associadas concepo sanitarista de combate s
habitaes coletivas. Tinha-se o entendimento de que a modernizao da cidade passava
necessariamente pelo extermnio dos cortios. Dessa forma, a municipalidade aumentou os

76

impostos sobre esse tipo de habitao e iniciou um processo de expulso de seus moradores.
O poder municipal no apresentava nenhuma alternativa s pessoas removidas dos cortios,
que supriam suas necessidades atravs da autoconstruo nas zonas perifricas da cidade
(ALFONSIN, 2000).
A partir da dcada de dcada de 1930, o poder municipal iniciou uma poltica de
incentivo produo de habitaes para serem alugadas populao de baixa renda. Esse
incentivo tinha o objetivo de auxiliar na exterminao dos cortios e se dava principalmente
pela reduo de impostos. Nesse perodo, predominou a proviso privada e rentista de
habitao, com incentivos do poder pblico. A populao que no tinha condies de arcar
com o valor do aluguel dessas moradias permaneceu esquecida pelo poder pblico. Apesar
disso, as leis municipais que incentivavam a construo de moradias para aluguel das
populaes mais pobres representaram a incio da preocupao do poder pblico com a
habitao para esse setor da sociedade (ALFONSIM, 2000).
O Estado Novo marca um momento de transio na poltica habitacional de Porto
Alegre. Se por um lado, permanece a produo de habitaes para que fossem alugadas pelos
mais pobres, por outro se inicia a proviso pblica de habitaes (ALFONSIM, 2000). Essa
ambiguidade tem origem no aporte das iniciativas dos IAPs, instrumento da poltica
habitacional da Era Vargas. A primeira ao habitacional dos IAPs no Rio Grande do Sul
ocorreu em Porto Alegre. Inaugurado em 1946, o Conjunto Residencial do Passo da Areia,
popularmente conhecido como Vila do IAPI (em referncia ao Instituto do Aposentaria e
Penso dos Industririos, que promoveu sua construo), foi o primeiro empreendimento
habitacional de grande porte em Porto Alegre, com a construo de 1.691 unidades
(SEVERO, 2006). A construo da Vila do IAPI contou com o apoio da Prefeitura atravs da
cesso de terrenos. Esse empreendimento imobilirio tambm foi significativo do ponto de
vista da ocupao espacial de Porto Alegre, pois marcou o incio da expanso da cidade em
direo zona norte.
A dcada de 1940 tambm marcou a expanso da questo urbana na estrutura
institucional da Prefeitura de Porto Alegre. Em 1943, foi criado o Departamento Municipal de
Urbanismo. Em 1946, foi instituda a Comisso Casa Popular, que tinha como objetivo
analisar a questo da marginalidade na cidade de Porto Alegre (SEVERO, 2006). Nesse
perodo, as malocas (habitaes autoconstrudas nas margens das cidades) eram
consideradas como uma doena urbana que deveriam ser exterminada. Consonante com a
ideia de que as malocas deveriam ser eliminadas, em 1952, a Prefeitura cria o Servio de

77

Habitao, cuja principal funo era promover a remoo de habitantes de ocupaes

irregulares (SEVERO, 2006).
Em 1952, criado o Departamento Municipal de Casa Popular, rgos da Prefeitura
responsvel pela promoo de construes de habitaes destinadas a populao com baixa
renda. Os recursos do Departamento advinham da Taxa de Financiamento da Casa Popular,
uma taxa municipal paga por todas as construes realizadas na cidade. O Departamento e
Taxa de Casa Popular evidenciam a preocupao do governo municipal com o tema da
habitao. Cabe salientar que a poltica da poca se restringia produo de novas unidades,
sem qualquer reconhecimento legitimidade das habitaes autoconstrudas. A exceo
durante esse perodo ocorreu em 1958, durante a administrao de Leonel Brizola, que iniciou
o provimento de alguns servios pblicos s vilas marginais (ALFONSIM, 2000). Todavia,
a poltica no teve continuidade e a viso das habitaes marginais como doena urbana
permaneceu dominante.
Com o incio do regime militar e o estabelecimento da poltica habitacional promovida
pelo BNH, ocorreu a diminuio de aes e legislaes promovidas pelo municpio no que
concerne a questo habitacional. A administrao municipal se tornou um mero reprodutor da
poltica habitacional federal. Em 1965, o Departamento Municipal de Casa Popular foi
reformulado e se transformou em Departamento Municipal de Habitao (DEMHAB). At os
dias de hoje, o DEMHAB o principal rgo do poder executivo municipal responsvel pelas
polticas habitacionais. Nas dcadas de 1960 e 1970, a principal funo do DEMHAB era
atuar como um agente credenciado ao BNH, que promovia a construo de habitaes
populares. Durante a ditadura militar, diversos conjuntos habitacionais foram construdos pelo
DEMHAB e pela COHAB (companhia estadual responsvel pela construo de habitaes)
em Porto Alegre, com financiamento do BNH. O principal exemplo desse tipo de atuao foi
a criao da Restinga, bairro afastado de centro de Porto Alegre onde atualmente se concentra
um grande contingente populacional de baixa renda.
Assim como no restante do pas, a incapacidade do BNH em absorver a demanda da
populao de baixa renda por habitaes acaba acelerando as autoconstrues em Porto
Alegre. Aps o fim da ditadura militar e a extino do BNH, o problema da subabitao se
apresentava como um desafio para os gestores municipais. Nesse contexto, a partir de 1989,
com a ascenso do Partido dos Trabalhadores ao governo municipal, tendo Olvio Dutra como
prefeito, iniciou-se uma experincia inovadora no pas no que concerne poltica
habitacional. A ideia de regularizao fundiria, que tomou fora aps a promulgao da

78

Constituio Federal de 1988, foi incorporada poltica habitacional da cidade, sendo a

norteadora, em conjunto com a participao social, das aes do poder municipal nesse setor.
A principal novidade da poltica porto alegrense o modo como so encaradas s
habitaes autoconstrudas. Anteriormente, preponderava a concepo de que elas
representavam uma doena social que deveria ser exterminada da cidade. A partir da ideia de
regularizao fundiria, entende-se que a poltica habitacional deve promover a insero das
autoconstrues irregulares na cidade formal. Para isso, no se faz necessrio que os
moradores de um espao irregular sejam removidos. preciso que a rea ocupada seja
alterada (MITTELMAN, 2000). Alm de ter a regularizao fundiria como carro-chefe de
sua poltica, a Prefeitura durante esse perodo, associou suas polticas habitacionais s
demandas estabelecidas atravs da participao da comunidade no Oramento Participativo.
As prioridades da poltica habitacional eram definidas atravs desse instrumento. As duas
principais caractersticas da poltica petista na Prefeitura de Porto Alegre, regularizao
fundiria e participao social, evidenciam a importante influncia do iderio da reforma
urbana nas aes habitacionais desse perodo (ALFONSIM, 2000).
Em 1990, a Prefeitura lana o Programa de Regularizao Fundiria, com o objetivo
de contemplar as demandas habitacionais postas no Oramento Participativo. A interveno
considerada como cone do Programa a regularizao da Vila Planetrio. Essa ocupao
estava localizada em uma regio central e valorizada de Porto Alegre, nas proximidades do
Arroio Dilvio. Seus moradores foram ameaados de despejos por diversas administraes
municipais. A reconstruo da Vila Planetrio ocorreu com a permanncia de todos os
moradores no local e com a participao comunitria na elaborao do projeto.
Posteriormente, ocupaes irregulares nas mesmas condies, como a Vila Lupicnio
Rodrigues e o Condomnio dos Anjos, seguiram a mesma frmula aplicada na Vila Planetrio.
As obras nessas ocupaes foram realizadas com recursos do oramento do municpio, de
alguns programas federais e de organismos internacionais. Na primeira dcada do Programa
de Regularizao Fundiria, foram atendidos 35.443 domiclios. Entretanto, apesar da atuao
no poder pblico municipal junto aos assentamentos irregulares, a poltica habitacional de
Porto Alegre durante a administrao petista foi tmida em relao inibio de novas
construes irregulares. Dessa forma, mesmo com as polticas de regularizao fundiria, as
ocupaes irregulares de Porto Alegre no foram reduzidas. As crticas a esse perodo se
concentram nesse aspecto (BORBA; ALFONSIN; GONZLEZ, 2007).
Em 2005, encerra-se a administrao petista na cidade de Porto Alegre. Em seu lugar
assume Jos Fogaa (PPS/PMDB) (2005-2010), que sucedido pelo vice-prefeito de seu

79

segundo mandato, Jos Fortunati (PDT). A partir de ento, a poltica habitacional do

municpio atrela-se s diretrizes da poltica federal. Atualmente, a maioria das intervenes
habitacionais promovida atravs do PMCMV e, portanto, reproduzem as caractersticas do
Programa. O panorama contemporneo da poltica habitacional portoalegrense aponta para
tendncia de remoo de famlias que ocupam lugares centrais para a periferia da cidade,
afastando a populao de aparelhos pblicos e de seus locais de trabalho. Essas caractersticas
podem ser atribudas a dois fatores: o desenho do PMCMV, que incentiva a periferizao das
construes dedicadas populao de baixa renda, e a concepo a respeito de habitaes de
interesse social que prepondera na poder executivo municipal, que privilegia processos de
revitalizao das reas centrais e valorizadas da cidade.
O caso da Vila Chocolato apontado, inclusive pela Prefeitura, como um exemplo da
poltica habitacional do grupo que comanda o poder executivo municipal na atualidade. A
Vila Chocolato foi uma ocupao irregular iniciada em meados da dcada de 80, em terreno
da Unio localizado no centro da cidade de Porto Alegre. A Vila Chocolato constitua um
bolso de pobreza em uma das regies mais valorizadas da cidade, cercada por imponentes
prdios pblicos. A principal atividade econmica que provinha o sustento de seus habitantes
era a reciclagem. Os moradores recolhiam os materiais reciclveis que abundavam no centro
da cidade e encaminhavam os resduos a um dos galpes de reciclagem que se localizavam na
Vila (STROHAECKER, 2011).
A partir do ano de 2000, iniciou-se uma disputa judicial, na qual a Unio reivindicava
a reintegrao do terreno onde estava situada a Vila Chocolato. O processo judicirio
tramitou por uma dcada. Durante esse perodo o DEMHAB iniciou a elaborao de um
projeto de remoo e reassentamento dos moradores da Vila. O projeto preparava o
deslocamento dessa populao do centro de Porto Alegre para uma regio a dez quilmetros
de distncia. Alm de representar o afastamento dessa populao do centro da cidade, a
transferncia da Vila Chocolato significava a troca de um bairro com boas condies
socioeconmicas e acesso a servios pblicos para um bairro com baixos ndices sociais. O
terreno de destino da Vila Chocolato est no bairro, Mario Quintana, um dos bairros pobres
de Porto Alegre. Em maio de 2011, iniciou-se o deslocamento de 180 famlias para a
denominada Nova Chocolato (STROHAECKER, 2011). Apesar da construo de um
galpo de reciclagem, o grupo de catadores foi afastado da fonte abundante de material
reciclvel que era o centro da cidade, o que acarretou em consequncias negativas para a
gerao de renda dessas pessoas. Alm disso, moradores reclamam da maior dificuldade em
acessar os servios pblicos (AGB, 2011).

80

4.4

A COPA DO MUNDO NO PANORAMA DAS POLTICAS HABITACIONAIS

ATUAIS
Podemos destacar trs razes que motivaram o governo brasileiro a sediar a Copa do

Mundo de 2014. 1) A Copa do Mundo poderia dar visibilidade ao pas e, atravs disso,
propiciar o melhor posicionamento do Brasil no cenrio internacional. A poltica externa do
governo Lula demonstrou constantemente a inteno de conquistar protagonismo nas relaes
entre pases. O principal exemplo disso a tentativa do Brasil em conquistar um acento
permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas, alm das tentativas em assumir
um papel de liderana na Amrica Latina e nas relaes sul-sul. A imagem propagada por
uma Copa do Mundo bem sucedida poderia fortalecer o entendimento mundial de que o Brasil
um pas slido e capaz de ocupar posies importantes dentro das relaes internacionais. 2)
A Copa do Mundo pode ser utilizada como um instrumento de propaganda poltica. O ano de
realizao na Copa do Mundo no Brasil tambm um ano de eleio presidencial. O sucesso
da Copa do Mundo em um pas em que o futebol goza de grande popularidade poderia ser um
fator importante na permanncia da coalizo poltica que promoveu o evento no poder. 3) A
Copa do Mundo uma possibilidade de aquecimento da economia, tanto em setores de
servios (normalmente vinculadas ao turismo) como no setor da construo civil, devido ao
amplo espectro de obras necessrias para preparar uma localidade para receber um
megaevento esportivo. A terceira razo tem relao direta com a concepo novodesenvolvimentista que tem orientado o governo federal nos ltimos anos.
As obras de preparao do pas para a Copa do Mundo (obras de mobilidade urbana,
ampliaes de aeroportos, dentre outras) so realizadas por meio do PAC da Copa. As
intervenes so definidas e realizadas pelos municpios com o financiamento do governo
federal. As nicas obras relacionadas Copa que no so contempladas pelo PAC da Copa
so as construes e reformas de estdios. As obras nesses estdios, em sua maioria pblicos,
so realizadas por parcerias pblico-privadas com financiamento do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Dessa forma, nota-se que o Brasil, alm de
utilizar a Copa do Mundo como instrumento para melhorar posicionamento do pas no cenrio
mundial, utiliza o evento para dinamizar a economia atravs da construo civil.
As remoes decorrentes da realizao da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos
Olmpicos de 2016 tm sido feitas dentro dos marcos do PMCMV. Sendo assim, por mais que
o Programa atenda as famlias de baixa renda impactadas pelas remoes, movimentos sociais
urbanos e organizaes de moradores atingidos apresentam diversas restries a respeito da

81

forma como vem sendo conduzidos os processos de remoo. Foi possvel identificarmos trs
principais restries (ANCOP, 2012). A primeira a falta de participao social no
planejamento do processo de remoo. Conforme j foi mencionado, o PMCMV no possui
nenhum mecanismo que obrigue a instaurao de alguma instncia participativa na gesto dos
projetos contemplados pelo programa. A participao das famlias que sero removidas fica a
cargo das prefeituras, que, de acordo com esses movimentos, no tm propiciado a
participao dessas no processo decisrio do PMCMV. A segunda restrio diz respeito
falta de informao disponvel sobre os projetos de remoo e o reassentamento. Esse fator
impediria a fiscalizao, alm de gerar insegurana entre os atingidos, uma vez que pouco se
sabe sobre a definio do que aconteceria com suas moradias. A terceira restrio se refere
periferizao das famlias removidas. Muitas das obras envolvem famlias que residem em
regies centrais muito valorizadas pelo mercado imobilirio. Os terrenos selecionados pelas
prefeituras, muitas vezes, esto em regies distantes, com infraestrutura insuficiente para
suportar o acrscimo populacional advindo das realocaes. De acordo com os movimentos
urbanos envolvidos na questo dos megaeventos, a periferizao realizada para embelezar
da cidade, gentrificando as regies de maior circulao de turistas, e para favorecer a
especulao imobiliria nos terrenos que sero desocupados.
A situao de Porto Alegre semelhante a dos demais municpios brasileiros que
sero sedes de megaeventos. Por isso, diversas organizaes da sociedade civil que, de
alguma forma, discordam de como esto sendo feitas as polticas urbanas em decorrncia da
realizao da Copa do Mundo de 2014 se mobilizaram e se articularam com o objetivo
disputar a maneira como seriam realizadas essas intervenes. No captulo a seguir
abordaremos de maneira aprofundada as caractersticas desse conflito, como ele se insere em
uma disputa mais ampla a respeito da gesto urbana na cidade de Porto Alegre e a dinmica
particular de uma disputa poltica em contexto de megaevento esportivo.

82

A INTERVENO DE DUPLICAO DA AVENIDA TRONCO: ATORES E

HISTRICO DA DISPUTA

Neste captulo apresentaremos as intervenes urbanas realizadas na preparao de

Porto Alegre para a Copa do Mundo de 2014. Em um primeiro momento, identificaremos as
obras previstas na Matriz de Responsabilidade, assinada pelo municpio de Porto Alegre junto
ao governo federal, com o objetivo de mapear quais so as modificaes que esto sendo
realizadas no cenrio urbano portoalegrense em funo do megaevento esportivo e quais
dessas intervenes desencadearam processos de remoo e reassentamento. Posteriormente,
aprofundaremos a anlise a respeito da interveno de duplicao da Avenida Tronco. Para
isso, explicitaremos as razes pelas quais essa obra foi considerada como prioritria na
preparao de Porto Alegre para receber o evento. Alm disso, situaremos no espao o
traado da Avenida Tronco e as comunidades afetadas pela duplicao. Especificar a
localizao dessas comunidades se faz necessrio para que se compreenda o processo de
disputa entorno dessa interveno. Dessa forma podemos identificar as origens e principais
reas geogrficas de influncia de atores e grupos relevantes para esse processo.
Aps a devida contextualizao, apresentaremos os principais atores envolvidos na
disputa poltica relacionada ao processo de remoo e reassentamento. A partir da
identificao de vnculos colaborativos e conflitivos estabelecidos entre esses atores, dar-se-
incio ao mapeamento da rede temtica envolvida no processo de formulao da poltica
habitacional para os atingidos pela duplicao da Avenida Tronco. Por fim, realizaremos a
cronologia do conflito, destacando os principais temas e aspectos da interveno que
despertaram desacordo entre os atores envolvidos. Dessa forma, ser possvel demarcar os
diferentes momentos do embate, evidenciando o seu carter processual.

5.1

AS INTERVENES URBANAS PARA PREPARAO DE PORTO ALEGRE

PARA A COPA DO MUNDO DE 2014
A definio das cidades-sedes da Copa do Mundo de 2014 ocorreu em maio de 2009.

Das 17 candidatas, 12 foram escolhidas para receberem o evento 10. Entretanto, apenas em
janeiro de 2010, foram assinadas as Matrizes de Responsabilidade, documentos que
10

As cidades escolhidas foram Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Salvador, Porto Alegre, Curitiba,
Manaus, Recife, Natal, Cuiab, Braslia e Fortaleza. Candidataram-se e foram preteridas as cidades de
Florianpolis, Goinia, Belm, Rio Branco e Campo Grande (ZERO HORA, 2009).

83

formalizaram essa escolha. Por intermdio das Matrizes, as cidades e estados se

comprometeram, junto ao governo federal, a executar obras que as preparavam para receber o
evento. A partir de ento, ficou estabelecido ser de responsabilidade de estados e municpios a
realizao de obras de mobilidade urbana, de preparao do entrono dos estdios que
abrigaro as partidas e do entorno dos aeroportos. Ao poder executivo federal, cabia a
preparao de aeroportos que receberiam os turistas atrados pela competio. O governo
federal tambm se responsabilizou pelo oferecimento de financiamento com condies
favorveis para essas obras. Os executores das obras se comprometeram a conclu-las dentro
do prazo compatvel realizao dos jogos. Do contrrio, seriam obrigados a indicar e
executar medidas mitigadoras para que no houvesse prejuzo para a competio.
A Matriz de Responsabilidade, em seus anexos, discrimina quais so as obras que
deveriam ser executadas para o recebimento da Copa do Mundo e os seus custos. No caso de
Porto Alegre, a primeira verso da Matriz enumera apenas obras de mobilidade urbana
(BRASIL, 2010). Essas intervenes podem ser separadas em dois grupos: as alteraes de
vias e a construo de Bus Rapid Transit (BRTs)11. Dentre as intervenes para alterao de
vias est a duplicao das Avenidas Beira-Rio e obras de melhorias na Avenida Padre
Cacique (que circundam o Estdio Beira-Rio, local de realizao dos jogos); a duplicao da
Avenida Tronco; a duplicao da Rua Voluntrios da Ptria; o prolongamento da Avenida
Severo Dullius; a construo de passagens subterrneas e viadutos na Terceira Perimetral; e a
construo de um viaduto e uma estao de transporte pblico nas proximidades do nico
terminal rodovirio da cidade. J as construes de BRTs, na Matriz inicial, estavam previstas
para trs das principais avenidas da cidade: Protsio Alves, Bento Gonalves e Assis Brasil.
Na atualizao da Matriz, ocorrida em maio de 2012, o BRT da Avenida Assis Brasil foi
substitudo por um BRT na Avenida Joo Pessoa (BRASIL, 2012). Essa substituio ocorreu
pela previso da construo de um metr que passaria pela Avenida Assis Brasil. Cabe
salientar que, apesar de serem vias de grande importncia para a mobilidade em Porto Alegre,
nenhuma das avenidas em que se est construindo o BRTs tm ligao direta com o Estdio
Beira-Rio.
Todas as alteraes de valores ou incluso de novas obras Matriz original so
realizadas atravs de aditivos. Porto Alegre a cidade-sede com o maior nmero de aditivos
(oito) Matriz de Responsabilidade. As cidades que ficam logo atrs de Porto Alegre em
nmero de aditivos tm seis. Cidades maiores e que abrigaro mais jogos do mundial, como
11

Os BRTs so um sistema de nibus que combina faixas exclusivas e estaes do nibus, visando reproduzir a
eficincia de um sistema de metr com menor custo.

84

So Paulo e Belo Horizonte, tm trs aditivos12. Esse fato um indcio da trajetria sinuosa da
preparao de Porto Alegre para o recebimento do torneio.
Na Matriz de Responsabilidade tambm est indicado o montante de recursos que ser
destinado ao pagamento de indenizaes em decorrncia de desapropriaes que sejam
necessrias para a realizao das obras. Dentre as obras previstas na Matriz de Porto Alegre,
sete previam recursos para desapropriao, incluindo a obra de alargamento da pista do
aeroporto da cidade, a cargo do governo federal (BRASIL, 2010; 2010 a; 2012; 2012 a). Parte
dessas desapropriaes ocorreu na chamada cidade formal. Nessas localidades, uma empresa
contratada fazia a avaliao da propriedade e a Prefeitura ressarcia o proprietrio com esse
valor. A segurana jurdica desses proprietrios favoreceu a adoo desse procedimento sem
grandes contestaes. A exceo nesse sentido foi a construo de uma passagem subterrnea
na Rua Anita Garibaldi, que cruza a Terceira Perimetral. Localizada em rea nobre da cidade,
essa via bastante arborizada. Dessa forma, alm das restries a respeito das remoes,
quem se opunha obra ressaltavam os custos ambientais em realiz-la. Um conjunto de
moradores organizou um grupo visando evitar a realizao da obra. O Movimento Contra a
Trincheira da Anita realizou diversos eventos no local e participou de reunies com o poder
pblico municipal. De acordo com esse grupo, alm gerar grande impacto para a regio, a
obra no melhorar a mobilidade na rea (ANITA MAIS VERDE, 2012). Mesmo com essa
mobilizao no foi possvel obstruir a obra, que se encontra em fase de execuo13.
Apesar da existncia desse foco de conflito em uma regio abastada da cidade, as
grandes disputas sobre as intervenes que resultam em processos de remoo e
reassentamento esto nas ocupaes irregulares, envolvendo pessoas pobres. De acordo com
Raeder (2010), a justificativa da regularizao fundiria bastante utilizada em processos de
remoo em contextos de megaeventos esportivos. A insegurana da propriedade dos
moradores abre espao para disputas a respeito da legitimidade e da forma mais adequada de
se conduzir um processo de remoo. Podemos destacar trs processos de remoo em
decorrncia de obras da Copa do Mundo que ocorreram em Porto Alegre com essas
caractersticas. O maior contingente populacional alvo de remoo est concentrado na obra
de duplicao da Avenida Tronco, que ser abordada a partir da seo subsequente. Contudo,
um contingente considervel de famlias foi removido em funo de outras intervenes
urbansticas para a Copa do Mundo. Nesse sentido, destacam-se as Vilas Dique e Nazar,
12

http://www.copa2014.gov.br/pt-br/brasilecopa/sobreacopa/matriz-responsabilidades. Acesso em: 30 jan. 2014

http://www.transparencianacopa.com.br/obras/implantacao-de-5-obras-de-arte-na-iii-perimetral/82. Acesso
em: 12 de fev. 2014
13

85

comunidades que habitavam a cabeceira da pista do Aeroporto Salgado Filho, em Porto

Alegre, e a Ocupao 20 de Novembro, que estava localizada em um terreno prximo ao
Estdio Beira-Rio.
Dentre os aditivos da Matriz de Responsabilidade de Porto Alegre, est a previso de
alteraes no aeroporto da cidade. O primeiro aditivo sobre esse tema previa a expanso do
terminal de passageiros do aeroporto (BRASIL, 2010 a). Posteriormente, lanado outro
aditivo que prev a ampliao da pista de pouso (BRASIL, 2012). Contudo, para que a
ampliao fosse realizada era preciso remover duas comunidades que viviam na cabeceira da
pista do aeroporto: as vilas Dique e Nazar. As duas vilas foram removidas e realocadas na
regio do Porto Seco, a cerca de quinze quilmetros do centro da cidade. No caso da Vila
Dique, foram removidas 1.476 famlias para um loteamento na Rua Bernardino Silveira
Amorim, denominado Conjunto Habitacional Porto Novo14. Na Vila Nazar, foram realocadas
1.291 em dois terrenos nas ruas Senhor do Bom Fim e Irms Maristas15.
Ao remover esse contingente populacional para um local distante, foi prometida pela
Prefeitura a construo de escola, creche e posto de sade, que, no caso da Vila Dique, no
estavam prontas quando da chegada dos moradores. Isso gerou transtorno a essa populao,
que teve dificuldade em encontrar vagas para matricular crianas e adolescentes em creches e
escolas. Alm disso, h registros de rachadura e deteriorao nas novas casas (BRASIL, 2012
b).

14
15

http://www2.portoalegre.rs.gov.br/demhab/default.php?p_secao=104. Acesso em: 30 jan. 2014

http://www2.portoalegre.rs.gov.br/demhab/default.php?p_secao=105. Acesso em: 30 jan. 2014

86

Figura 1 Localizao das Vilas Dique e Nazar em relao ao Aeroporto Salgado Filho

Fonte: Elaborao prpria, baseado em Moraes e Anton (2000).

Outra remoo bastante importante relacionada realizao da Copa do Mundo de

2014 em Porto Alegre, a da Ocupao 20 de Novembro. Essa ocupao teve origem no ato
do Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), realizado em no dia 20 de novembro
de 2006. Nessa data, o MNLM ocupou um prdio situado na Avenida Mau, esquina com a
Avenida Caldas Jnior, na regio central de Porto Alegre. O prdio havia sido utilizado pela
organizao criminosa Primeiro Comando da Capital (PCC) para a escavao de dois tneis
com o objetivo de assaltar bancos localizados na proximidade. Esse plano foi descoberto e
seus participantes foram presos. Aps esse fato, o prdio ficou abandonado. Tendo em vista
esse quadro, o MNLM tomou a iniciativa de ocupar a edificao. A ocupao foi interrompida
em 23 de maro de 2007, quando, com o auxlio da fora policial, foi cumprida ordem judicial
que determinava que as famlias que desocupassem o prdio (A COPA..., 2012).
A Prefeitura realocou provisoriamente as famlias da Ocupao 20 de Novembro na
Avenida Padre Cacique, prximo ao Estdio Beira-Rio. Nesse espao, o MNLM desenvolveu
a Cooperativa 20 de Novembro - com ncleos de comunicao visual, alimentao, artesanato
e prestao de servio -, que garantia renda e emprego a seus moradores16. A Ocupao

16

http://mnlmrj.blogspot.com.br/2012/07/producao-de-edredom-de-fibra-de-garrafa.html. Acesso 11 fev. 2014

87

permaneceu at o ano de 2012 nesse local. O terreno, pertencente ao municpio, foi permutado
com o Sport Club Internacional para a realizao da expanso do complexo do Estdio BeiraRio visando a Copa do Mundo de 2014.
Figura 2 Localizao da Ocupao 20 de Novembro em relao ao Estdio Beira-Rio

Fonte: Elaborao Prpria.

Algumas famlias moradoras da Ocupao optaram pelo Bnus-Moradia como

alternativa para seu reassentamento. Os lderes do MNLM atribuem essa opo ao temor das
pessoas de que outras possibilidades de reassentamento no fossem viabilizadas em tempo
hbil, isto , antes da realizao da Copa do Mundo (LIDERANA MNLM, 2012).
Entretanto, atravs de uma parceria com o governo federal, foi cedido s 42 famlias que
permaneceram na Ocupao um prdio federal abandonado no centro da cidade, localizado na
Rua Barros Cassal17. O imvel est sendo reformado pelos prprios moradores e receber o
nome de Reassentamento 20 de Novembro. Posteriormente, ser possvel observar que o
reassentamento dessas 42 famlias foge ao padro adotado para tratar a questo habitacional
no contexto da Copa do Mundo em Porto Alegre.

17

http://reformaurbanars.blogspot.com.br/2012/11/futuro-assentamento-20-de-novembro.html. Acesso em: 14

mar. 2014

88

5.2

IMPORTNCIA

DA

DUPLICAO

DA

AVENIDA

TRONCO

NO

PLANEJAMENTO DE PORTO ALEGRE PARA A COPA DO MUNDO DE 2014

A Avenida Tronco tem o seu incio localizado no bairro Cristal, passa pelo bairro
Santa Tereza e termina no bairro Medianeira. A Avenida ainda cruza duas regies do
Oramento Participativo (regio Cristal e Cruzeiro) e uma regio de planejamento da cidade
(regio 5). Os bairros pelos quais passa a Avenida Tronco so habitados tanto por pessoas de
classe mdia como por pessoas das classes baixas. Todavia, as margens dessa via so
ocupadas majoritariamente por comunidades pobres. A Avenida Tronco a principal via da
Grande Cruzeiro, um dos maiores conglomerado de comunidades populares da cidade.
De acordo com o mais recente censo de assentamentos irregulares de Porto Alegre,
realizado de 1997 e 1998 (MORAES; ANTON, 2000), a regio da Grande Cruzeiro
concentrava 40 ncleos ou vilas irregulares, cerca de 10% das 390 ocupaes irregulares de
Porto Alegre. Dos 73.057 domiclios localizados em ncleos e vilas irregulares identificados
por esse censo, 8.556 habitaes - cerca de 12% - estavam localizadas na regio da Cruzeiro
A duplicao da Avenida Tronco afeta sete comunidades que compem esse
conglomerado (ver figura 3). No bairro Cristal, so atingidas as Vilas Cristal e Divisa. No
bairro Santa Tereza so atingidas as Vilas Tronco e Cruzeiro. No bairro Medianeira, so
afetadas as Vilas Maria, Silva Paes e Gaston Mazeron (PORTO ALEGRE, 2010). No total,
foram

18

ou

sero

removidas

1.525

famlias

desses

http://www2.portoalegre.rs.gov.br/demhab/default.php?p_secao=130. Acesso em: 30 de jan. 2014

locais 18.

89

Figura 3 Traado da Avenida Tronco e comunidades afetadas pela duplicao

Fonte: Elaborao prpria, baseado em Moraes e Anton (2000) e Porto Alegre (2010).

90

A duplicao da Av. Tronco tem grande importncia estratgica para a mobilidade

urbana de Porto Alegre durante a realizao da Copa do Mundo. Atravs dessa via, possvel
conectar o centro com zona sul da cidade (ver figura 4). Atualmente, as nicas grandes
avenidas pelas quais se pode fazer esse trajeto esto nos arredores do Estdio Beira-Rio. Para
que se desobstrua o trnsito nas proximidades do Estdio, preciso um caminho alternativo
que d vazo ao contingente populacional que se desloca diariamente entre essas regies. A
Prefeitura argumenta que esse ser um dos principais legados deixados pela Copa do
Mundo na cidade, uma vez que, o nmero de residentes da zona sul de Porto Alegre est
crescendo. Com isso, a estrutura de mobilidade urbana na regio estaria defasada, sendo
necessria sua ampliao. A duplicao da Avenida Tronco seria fundamental nesse processo.
Figura 4 Traado da Avenida Tronco em relao ao Estdio Beira-Rio

Fonte: http://www2.portoalegre.rs.gov.br/smgae/default.php?reg=3&p_secao=54. Acesso em:

01 out. 2013.
Apesar das vantagens para mobilidade urbana apresentadas pela Prefeitura, o fato de
interveno envolver a remoo de um grande contingente populacional, em sua maioria
pobre, de uma rea central e valorizada da cidade deu incio a um debate a respeito da
legitimidade desse tipo de interveno urbana e do modo como ela deveria ser feita. Nesse
debate, engajaram-se diversos atores que estabeleceram relaes colaborativas e conflitivas
visando influenciar modo como seria formulada a poltica habitacional destinada aos atingidos

91

pela duplicao da Avenida Tronco. A seguir, apresentaremos os principais atores que

participaram do processo em anlise.

5.3

OS ATORES DA DISPUTA
Durante a pesquisa, foram identificados trs principais conjuntos de atores que

protagonizaram as aes no processo de formulao da poltica habitacional para os afetados

pela duplicao da Avenida Tronco. So eles: a Prefeitura de Porto Alegre, em especial o
prefeito e alguns gestores do alto escalo do executivo municipal; os integrantes do Comit
Popular da Copa e seus aliados; e um conjunto de lideranas comunitrias da Grande
Cruzeiro, que compuseram a Comisso de Habitao. A seguir, identificaremos de maneira
mais aprofundada quem esses os atores e como se formaram os grupos que estiveram
envolvidos no processo de formulao em anlise.

5.3.1 A Prefeitura de Porto Alegre

A poltica de reassentamento das famlias atingidas pela duplicao da Tronco
envolveu diversos rgos do executivo municipal de Porto Alegre. Para tratar da questo da
Copa do Mundo de 2014 na cidade, foi criada a Secretaria Extraordinria da Copa de 2014
(SECOPA). Essa Secretaria foi criada em dezembro de 2008, antes do anncio oficial de
Porto Alegre como uma das cidades-sedes da competio, durante a gesto do prefeito Jos
Fogaa (PPS/PMDB) (2005-2010). O objetivo principal da Secretaria seria coordenar as aes
de organizao do evento na cidade. O primeiro secretrio da SECOPA foi o ento viceprefeito e atual prefeito Jos Fortunati (PDT). O fato de uma figura to importante para o
governo municipal ter sido destinado a comandar essa secretaria revela a importncia
atribuda pela Prefeitura pasta e, por consequncia, realizao da competio em Porto
Alegre.
Em maro de 2010, Jos Fogaa deixou a Prefeitura de Porto Alegre para concorrer ao
governo estadual. Como consequncia, Jos Fortunati assumiu como prefeito da cidade. A
SECOPA ficou sob o comando de Ricardo Gothe, que ocupava o cargo de secretario-adjunto
de Fortunati. Gothe permaneceu frente da SECOPA at o fim de 2010, quando o vereador
Joo Bosco Vaz (PDT) assumiu como secretrio. Bosco Vaz jornalista esportivo e havia
sido Secretrio Municipal do Esporte e Lazer entre 2005 e 2010. Em abril de 2012, Bosco
Vaz deixou a Secretaria para concorrer reeleio. O seu lugar foi ocupado por Urbano

92

Schimidt, que acumulou as funes de secretrio extraordinrio da copa e de secretrio de

gesto. Aps ser reeleito, Bosco Vaz retomou o posto em janeiro de 2013, onde permanece
at o momento.
Vinculadas a SECOPA e criadas em parceria com o governo estadual, esto as
Cmaras Temticas. O objetivo dessas cmaras era garantir a participao de diversos setores
do Estado, mercado e sociedade civil interessados em questes concernentes Copa do
Mundo. Ao total, so seis Cmaras Temticas que tratam dos seguintes temas: infraestrutura
esportiva; marketing, cultura e eventos; mobilidade urbana; meio ambiente e sustentabilidade;
promoo comercial, tecnologia e servios pblicos; voluntariado, protocolo e qualificao .
Nota-se ainda que, apesar de ser um dos temas vinculados a Copa mais debatidos, a questo
da habitacional no est contemplada em nenhuma das Cmaras Temticas. Apesar disso, a
Associao de Moradores da Vila Tronco, cuja liderana integra a Comisso de Habitao,
ocupa assento na Cmara de Mobilidade19.
Apesar da existncia de uma Secretaria especfica para tratar da organizao de Porto
Alegre para o recebimento da Copa do Mundo de 2014, no nesse espao institucional que a
coordenao das intervenes urbanas realizadas para o evento realizada. Essa funo
atribuda Secretaria de Gesto. A importncia da Secretaria de Gesto na preparao de
Porto Alegre para a Copa do Mundo pode ser ilustrada por dois fatos. Em maio de 2010,
mesmo ms em que Jos Fortunati ocupou o lugar deixado por Jos Fogaa no comando da
refeitura, o arquiteto Newton Baggio (PDT), que ocupava cargo de Gestor Tcnico de
Atividades da SECOPA, foi alado ao cargo de Secretrio de Gesto, justamente para
coordenar as obras de preparao da cidade para a Copa do Mundo. Em seu discurso de posse,
Baggio evidenciou que essa opo estava intimamente vinculada s intervenes urbanas
voltadas para a Copa do Mundo: "Temos projetos importantes onde construiremos a imagem
de Porto Alegre para o mundo e para deixar um legado populao" (JORNAL DO
COMRCIO, 2010). Em julho de 2011, Baggio deixou a Secretaria de Gesto em um
processo tumultuado, no qual divulgou imprensa um email destinado ao prefeito em que
reclamava da atuao de Fortunati na execuo das obras para a Copa do Mundo e se defendia
de acusaes que o culpavam pelo atraso nas obras da Copa (BRENOL, 2011). Em seu lugar,
foi colocado o ento Secretrio Municipal da Fazenda, Urbano Schimidt (PDT).
O segundo fato que evidencia a centralidade da Secretaria de Gesto nas intervenes
urbanas de preparao para a Copa do Mundo o acmulo de funes por parte de Schimidt
19

http://www2.portoalegre.rs.gov.br/portal_pmpa_novo/default.php?p_noticia=140840&SECOPA+INSTALA+
CAMARAS+TEMATICAS+NA+TERCA. Acesso em: 29 jan. 2014

93

durante a candidatura de Bosco Vaz. No perodo em que Bosco Vaz se licenciou da SECOPA
para concorrer eleio para vereador, Schimidt ficou como responsvel principal da pasta,
acumulando o comando da Secretaria de Gesto e da SECOPA. Isso mostra a articulao
entre os dois espaos institucionais no planejamento da cidade para a Copa do Mundo.
Enquanto a SECOPA trabalhava na organizao da competio da cidade, principalmente
tratando de servios pblicos e privados que guardassem alguma relao com o mundial, a
Secretaria de Gesto coordenava as intervenes urbanas de mobilidade - dentre elas, a
duplicao da Avenida Tronco e demais grandes obras que preparavam a cidade para o
recebimento do evento.
Dada a relevncia do problema habitacional para a realizao das obras na Avenida
Tronco, o governo municipal deixou a cargo do DEMHAB, rgo responsvel pelas polticas
habitacionais de Porto Alegre, a conduo do projeto de remoo e reassentamento das
famlias atingidas pela duplicao. Portanto, toda a negociao realizada entre moradores e
Prefeitura para a desapropriao dos imveis realizada atravs do DEMHAB. Por exemplo,
compete ao DEMHAB o comando do Escritrio de Negociao da Tronco, espao destinado
ao processo de negociao para desapropriao dos imveis e reassentamento dos atingidos.
O DEMHAB tambm foi um ator relevante na formulao do modo como seriam realizadas
as remoes e reassentamentos. Nesse sentido, destaca-se o Secretrio-Adjunto do DEMHAB,
Marcos Botelho (PDT), que assumiu em janeiro de 2013 e responsvel pelo Escritrio de
Negociao da Tronco e pelas aes do DEMHAB relacionadas a duplicao da Avenida. No
perodo em que Botelho administra o Escritrio de Negociao que se intensificam as
negociaes entre atingidos e Prefeitura visando a retirada desses moradores. Antes de ocupar
esse posto no DEMHAB, Botelho trabalhava como Secretrio-Adjunto na Secretaria de
Governana, outro rgo do executivo municipal relevante no processo de formulao das
polticas habitacionais voltadas para os atingidos pela duplicao da Avenida Tronco
(ENTREVISTADO 2, 2013).
Criada em 2005, no governo Fogaa, a Secretaria de Governana tem como objetivo
promover a articulao entre a Prefeitura e a sociedade civil. Essa secretaria revela a simpatia
do governo municipal ao ideal normativo da governana, que apregoa o estabelecimento de
redes colaborativas entre atores do Estado e da sociedade, que partilham recursos para a
consecuo de um objetivo comum 20. A maioria das negociaes realizadas entre a Prefeitura
e grupos da sociedade civil ocorre por intermdio dessa secretaria. No caso da Avenida

20

http://www2.portoalegre.rs.gov.br/smgl/default.php?reg=5&p_secao=74. Acesso em: 10 mar. 2014

94

Tronco, o secretrio da governana, Czar Busatto, esteve constantemente nas reunies e

audincias pblicas, defendendo as concepes da Prefeitura a respeito das remoes e do
reassentamento perante uma forte oposio das entidades contrrias ao modo como a
Prefeitura conduzia o processo. No caso emprico em anlise, a Secretaria de Governana no
estabeleceu rede de colaborao com a sociedade, mas sim assumiu o papel de defesa das
concepes governamentais em conflito com as posies de setores da sociedade civil.

5.3.2 O Comit Popular da Copa

Comit Popular da Copa de Porto Alegre o principal ator de oposio aos
posicionamentos da Prefeitura em relao interveno de remoo e reassentamento dos
atingidos pela duplicao da Avenida Tronco. Os Comits Populares da Copa so
organizaes que renem movimentos sociais, ONGs e outros atores da sociedade civil para o
questionamento do modo como vem sendo realizada a preparao do Brasil para os
megaeventos esportivos que sero sediados no Pas, denunciado principalmente as violaes
de direitos humanos que ocorrem nesse contexto. Existem Comits Populares nas doze
cidades-sedes da Copa do Mundo. Em novembro de 2010, deu-se inicio criao da
Articulao Nacional dos Comits Populares da Copa (ANCOP) (ARAUJO, 2011), com o
objetivo de coordenar e dar repercusso nacional s aes dos grupos locais.
O surgimento do Comit Popular da Copa de Porto Alegre ocorre em um contexto de
rearticulao de movimentos sociais e de demais organizaes da sociedade civil engajadas na
questo urbana, a partir da identificao, por parte desses atores (boa parcela deles com
participao ativa nas polticas habitacionais petista da dcada de 90), do esgotamento dos
canais de participao em especial, o Oramento Participativo para influenciar as polticas
urbanas portoalegrenses. O diagnstico de esgotamento do Oramento Participativo,
associado aos impactos dos grandes projetos urbanos propostos pela Prefeitura
principalmente, aqueles relacionados Copa do Mundo -, desperta nesses atores o mpeto de
remobilizao. Como resultante desse cenrio, retoma-se do Frum Estadual de Reforma
Urbana do Rio Grande do Sul (FERU/RS), agregando movimentos sociais, ONGs,
associaes de moradores e outros atores interessados em debater e articular aes que
tencionem o modo como vem sendo feita a gesto urbana no municpio (ARAUJO, 2011).
Inserido nesse processo, o Comit Popular da Copa de Porto Alegre tem sua origem a
partir a articulao entre os Comits Populares da Copa do Cristal e do Centro, que ocorreu
em dezembro de 2011. Entretanto, apesar da existncia dessas duas organizaes, o Comit

95

Popular da Copa do Cristal sempre teve maior protagonismo na conduo dos atos
contestatrios em relao s intervenes urbanas para a Copa do Mundo (ARAUJO, 2011).
Isso se deve ao fato de que o bairro Cristal foi afetado por uma srie de intervenes urbanas
que impactaram e ainda impactam seus moradores. Alm de parte da duplicao da Avenida
Tronco, outras intervenes como o Plano Integrado Socioambiental (PISA), que tem como
objetivo elevar o ndice de tratamento de esgoto da cidade e recuperar a balneabilidade do
Lago Guaba, resultaram em processos de remoes na regio. Por sua vez, a rea central da
cidade no foi diretamente afetada por nenhum grande projeto urbano para a Copa do Mundo.
Dessa forma, o Comit Popular da Copa do Cristal possui uma ligao mais prxima com os
atingidos pela duplicao da Avenida Tronco (principalmente, os moradores das Vilas Cristal
e Divisa) e, por consequncia, maior fora poltica e capacidade de influncia. Dessa forma, o
grupo do Cristal constitui o ncleo do Comit Popular da Copa de Porto Alegre.
Comit Popular da Copa do Cristal foi criado em 2010, a partir da inciativa de
representantes do Ponto de Cultura Quilombo do Sopapo, do Movimento dos Trabalhadores
Sem-Terra (MST), Levante Popular da Juventude e Ncleo Amigos da Terra. Durante a
realizao desta pesquisa, alm das organizaes acima citadas, foram apontados como
integrantes: algumas associaes de comunidades afetadas pela duplicao da Av. Tronco
(com destaques para as lideranas das Vilas Cristal e Divisa); associao de moradores de
comunidades afetadas pelo PISA; associaes comunitrias do Morro Santa Tereza; as ONGs
Cidade, Acesso e Cdes (ENTREVISTADO 1, 2013).
Um antecedente relevante para a criao do Comit Popular da Copa do Cristal foi o
Movimento de Defesa do Morro Santa Tereza21. Esse movimento foi criado a partir da
possibilidade de permuta da rea da Fundao de Atendimento Socioeducativo (FASE) em
2009. Essa rea, que pertence ao governo do Estado do Rio Grande do Sul, abrange um
grande terreno no Morro Santa Tereza, regio prxima ao Estdio Beira-Rio. Nesse terreno,
alm de se localizar uma unidade da FASE, residem milhares de pessoas de maneira irregular.
Caso o governo estadual (na poca, sob o comando de Yeda Crusius) concretizasse a permuta,
essas pessoas teriam que ser removidas daquele local. Com o objetivo de evitar que isso
acontecesse, as associaes de moradores da regio e entidades da sociedade civil se
mobilizaram. Aps algumas manifestaes, em 2010, o projeto de permuta da rea da FASE
foi retirado da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul. A constituio das relaes
colaborativas entre esses atores para a articulao de aes de resistncia venda da rea da
21

http://www.cdes.org.br/j11/index.php/features-mainmenu-47/noticias/8-news/latest-news/267-gggmovimentoem-defesa-do-morro-santa-teresa. Acesso em: 12 fev. 2014

96

FASE foi fundamental para a composio do Comit Popular da Copa do Cristal. Muitas
dessas relaes foram utilizadas para a construo do Comit. Por essa razo, h
representantes comunitrios do Morro Santa Tereza integrando o Comit, mesmo que essa
comunidade no seja diretamente afetada por intervenes de preparao para o evento.
Em suma, o Comit Popular da Copa de Porto Alegre aglutina um conjunto de atores
que se opem ao que eles entendem como um novo modelo de poltica urbana que est sendo
implementado em Porto Alegre desde o governo Fogaa, baseado na reduo da participao,
privatizao de espaos pblicos e periferizao da pobreza. Dessa forma, esses atores se
organizaram com a finalidade de constituir uma oposio a esse modelo de cidade.
Em virtude do Morro Santa Tereza a gente comps um comit que tem participao
da galera do Morro Santa Tereza, tambm tem a participao do pessoal do Pisa.
Ento meio que ele um Comit Popular da Copa, sim, porque a Copa a pauta do
momento, mas ele tambm um espao de discusso de todas as intervenes que
esto acontecendo aqui. (ENTREVISTADO 1, 2013)

importante ressaltar que as reinvindicaes dos atores que compem a Comit

Popular da Copa vo alm das questes despertadas pelo mundial. As intervenes urbanas
realizadas para a Copa do Mundo so interpretadas como a expresso mxima do modelo de
cidade combatido.

5.3.3 A Comisso de Habitao

O Comit Popular da Copa de Porto Alegre no o nico grupo organizado que atua
na questo da Avenida Tronco. Um conjunto de lderes comunitrios, principalmente, ligados
s Vilas Tronco e Cruzeiro, tambm estabeleceram relaes de cooperao com objetivo
influenciar a poltica de remoo e reassentamento de atingidos pela duplicao da Avenida.
Para isso, essas lideranas constituram um grupo denominado Comisso de Habitao.
Diferente do Comit Popular da Copa, a aproximao dos atores que compem a
Comisso de Habitao questo habitacional da Avenida Tronco no ocorreu pelo seu
engajamento no setor de polticas urbanas, mas pelo enraizamento dessas lideranas nas reas
afetadas pela obra. Por sua atuao constante na regio, esse grupo j havia estabelecido
vnculos colaborativos para influenciar outras questes relativas Grande Cruzeiro. Portanto,
a ligao entre esses atores e a questo dos moradores impactados pela obra decorre mais da
localizao geogrfica do que da defesa de uma posio sistematizada a respeito das polticas
habitacionais ou urbanas. Sendo assim, a Comisso de Habitao adota uma posio mais
pragmtica a respeito da obra de duplicao da Avenida Tronco em comparao com o

97

Comit Popular da Copa, considerando a interveno como uma oportunidade de obter

vantagens para a comunidade que habita a regio.
Ao contrrio do Comit Popular da Copa, que tem como principal palco de atuao
vias no-institucionais, principalmente manifestaes de rua, a Comisso de Habitao
entende que os caminhos institucionais so mais efetivos na tentativa de influenciar as
decises sobre as polticas urbanas na regio. Podemos citar como exemplo, a insero dessas
associaes de moradores na Cmara Temtica de Mobilidade e no Comit Gestor de Obras
da Avenida Tronco. O grupo reivindicou que a Comisso de Habitao fosse reconhecida da
Prefeitura, numa tentativa de conferir legitimidade sua atuao atravs da certificao estatal
(PORTO ALEGRE, 2010 d). Alm disso, atores que integram a Comisso possuem vnculos
mais prximos com o grupo poltico que compe o ncleo do poder executivo municipal,
conforme veremos a seguir.
Dentre os atores de maior destaque na Comisso da Habitao, est o presidente da
Associao de Moradores da Vila Tronco-Posto, que teve participao preponderante na
aprovao da lei que institucionalizou do Bnus-Moradia como um instrumento para a
promoo de polticas de reassentamento em Porto Alegre. Basicamente, o Bnus-Moradia
consiste em um valor fixo pago pela Prefeitura para que famlias envolvidas em processos de
remoo possam adquirir novas moradias. A liderana, que tambm ocupava o posto de
assessor paralamentar do vereador Adeli Sell, responsvel pelo projeto para a lei que
institucionalizou o Bnus-Moradia na cidade, fez inclusive pronunciamentos no plenrio da
Cmara de vereadores defendendo esse instrumento (PORTO ALEGRE, 2011). Por
conseguinte, a adoo do Bnus-Moradia amplamente defendida pela Comisso de
Habitao como uma alternativa para o reassentamento das famlias removidas da Avenida
Tronco. Por parte do Comit Popular da Copa, o Bnus extremamente combatido.

5.4

UM BREVE HISTRICO DO CONFLITO

Em janeiro de 2010 foi assinada a Matriz de Responsabilidade entre a Prefeitura de

Porto Alegre, o governo do estado e o governo federal. A inteno de duplicar a Av. Tronco e
a necessidade de remover moradores dessa regio foram formalizadas. A partir de ento,
comearam as reunies de negociao entre a Prefeitura e os diferentes setores de
representantes da comunidade. Em maio de 2010, o recm-empossado Secretrio de Gesto
Baggio se reuniu com moradores em uma das associaes comunitrias integrantes da
Comisso de Habitao (PORTO ALEGRE, 2013 a). Em meados de 2010, tambm se

98

iniciaram as reunies com representantes vinculados ao Comit Popular da Copa. Essas

reunies tinham como objetivo apresentar a obra para a comunidade e eram conduzidas pela
equipe tcnica da SECOPA (PORTO ALEGRE 2013 a). O ambiente era de muita
insegurana, pois a Prefeitura no havia definido como seriam conduzidas as remoes.
Em uma dessas reunies, em setembro de 2010, o Comit Popular da Copa do Cristal
entregou uma lista de terrenos mapeados pela organizao que poderiam abrigar construes
de reassentamento para os removidos da Av. Tronco (PORTO ALEGRE, 2013 a). Os terrenos
foram analisados pela Prefeitura e alguns deles foram adquiridos para fins de reassentamento
(PORTO ALEGRE 2013 b). Esse movimento realizado pelo Comit da Copa representa um
aspecto muito importante da disputa em anlise: a permanncia dos moradores na regio.
Conforme j expomos, a regio do Cristal e da Grande Cruzeiro central e muito valorizada
pelo mercado imobilirio. O Comit Popular da Copa denunciava que a duplicao da Av.
Tronco seria uma forma de limpeza social da rea para que ela fosse disponibilizada
especulao imobiliria. Como forma de combater esse processo, o Comit reivindicou a
permanncia dos removidos na regio. Para evitar a justificativa de que no havia vazios
urbanos nas proximidades com capacidade de absorver a demanda posta pela duplicao da
Av. Tronco, o Comit produziu o mapeamento e o apresentou para a Prefeitura, que acolheu a
demanda.
Uma importante alterao legislativa, relacionada com a permanncia dos moradores
atingidos na mesma regio, um caso exemplar para analisarmos como o contexto da Copa
do Mundo influencia a formulao de polticas pblicas na capital gacha. A lei que
regulamenta o PMCMV em Porto Alegre, aprovada em dezembro de 2009, obriga que, em
casos de reassentamentos promovidos pelo PMCMV, que dos 80% removidos fossem
reassentados na mesma regio de planejamento (PORTO ALEGRE, 2010 b). No incio em
setembro de 2010, o poder executivo municipal encaminhou a Cmara de vereadores de Porto
Alegre um projeto de lei no qual revogava essa obrigatoriedade em casos de remoo
resultantes de obras para a Copa do Mundo (PORTO ALEGRE, 2010 a). Esse projeto de lei
explicita o entendimento da Prefeitura de que a realizao do megaevento esportivo justifica
adoo de medidas de exceo. Alm disso, evidencia que, para a Prefeitura, a permanncia
dos moradores removidos na mesma rea representaria um entrave s obras de mobilidade.
Nesse aspecto, encontramos um dos principais pontos de conflito entre Prefeitura, Comisso
de Habitao e Comit Popular da Copa, que se reflete no apenas no debate sobre as
construes do PMCMV, mas tambm na opo da adoo do Bnus-Moradia como
instrumento de reassentamento.

99

O projeto que estabeleceu essa exceo foi aprovado em dezembro de 2010 por
unanimidade pela Cmara de vereadores. Cabe ressaltar que o projeto de lei no se referia
apenas a questo das remoes para a Copa do Mundo. O artigo que isenta da obrigao de
80% de reassentamentos na mesma rea foi inserido no final de um projeto que gravava reas
de interesse social para a urbanizao de outras comunidades. Um vereador de oposio, com
proximidade ideolgica ao Comit Popular da Copa, admite ter havido um erro da oposio
ao aprovar essa lei e justifica equvoco pelo fato de que o projeto no se referia questo da
Av. Tronco, o que fez com que o artigo passasse despercebido:
Veio um projeto do governo, muito bonito, que era para regularizar onze
comunidades. Era um projeto muito bom. Estava a Amaznia, estava a Marab e
outras comunidades da cidade. E a tinha um artiguinho minsculo e ningum viu
que tinha. Era projeto que estava pra regularizar e tinha toda uma mobilizao e
ningum se deu conta na hora de votar o projeto. Quando o Comit [Popular da
Copa] nos cobrou, obviamente a gente se deu conta do erro crasso e do golpe da
Prefeitura, porque tu colocas na conquista de outras comunidades, um artigo que
ataca direitos de uma maneira geral (ENTREVISTADO 3, 2013).

Ainda no ms de setembro de 2010, foi criado o Comit Gestor Especfico para o

Projeto de Duplicao da Avenida Tronco. De acordo com a Portaria que criou esse comit,
sua existncia se justificava pela importncia estratgica do projeto de duplicao da
Avenida Tronco para a cidade e para o conjunto de intervenes urbansticas relacionadas
Copa do Mundo de 2014 (PORTO ALEGRE, 2010 c). Incialmente, esse comit era
composto apenas por integrantes de secretarias do governo municipal. Sua abertura para
participao da sociedade civil ocorreu aps um processo de negociao com as lideranas da
Comisso de Habitao. Essa negociao teve incio a partir de uma audincia na Comisso
de Defesa do Consumidor, Direitos Humanos e Segurana Urbana (CEDECONDH) da
Cmara de vereadores de Porto Alegre. Um dos principais objetivos desse agrupamento de
lideranas comunitrias era buscar o reconhecimento da Prefeitura de Porto Alegre
Comisso por eles construda e, dessa forma, garantir a legitimidade exclusiva de
representao da comunidade da Grande Cruzeiro no processo de formulao da polticas
habitacional para os atingidos pela duplicao da Avenida Tronco (PORTO ALEGRE, 2010
d).
Como consequncia da audincia na CEDECONDH, foi realizada, no dia trs de
novembro de 2010, uma reunio dessas lideranas com o prefeito Jos Fortunati. Nessa
ocasio, acompanhada pelos vereadores integrantes da CEDECONDH, foi acordado que
representantes da Comisso de Habitao seriam integrados ao Comit Gestor Especfico para
o Projeto de Duplicao da Avenida Tronco. A Comisso de Habitao foi o nico grupo da

100

sociedade civil com participao nesse Comit durante seis meses (PORTO ALEGRE, 2010
d). Somente em junho de 2011, lideranas das Vilas Cristal e Divisa, integrantes do Comit
Popular da Copa, foram includas nesse espao (PORTO ALEGRE, 2011 c).
No ano de 2011, os enfrentamentos acerca da formulao das intervenes de
remoo e reassentamento se acentuaram. No comeo de fevereiro, o Comit Popular da Copa
organizou, na regio do Cristal, um ato contra as remoes. Ao final desse ato, foi realizada
uma assembleia em que foi decido que os moradores no responderiam o cadastro
socioeconmico at que houvesse uma definio concreta sobre o destino das famlias
removidas.
Poucos dias aps o ato do Comit Popular da Copa, o prefeito Fortunati participou de
uma reunio organizada pela Comisso de Habitao na Vila Tronco. Aps essa reunio, o
grupo lanou uma nota no blog de um de seus lideres manifestando indignao com as
boatarias de despejo dos moradores atingidos pelas obras de duplicao da Avenida Tronco,
numa clara referncia atuao do Comit Popular da Copa na regio (SANTOS, 2011).
Essas lideranas argumentavam que a Comisso de Habitao era a instituio legtima de
representao dos moradores da Grande Cruzeiro. Estava evidenciada a disputa de
legitimidade entre representantes. De um lado, estava o Comit Popular da Copa, com uma
postura mais crtica e conflitiva. De outro, estava a Comisso de Habitao, com maior
insero institucional e proximidade com o poder executivo municipal.
Em maro de 2011, em resposta a um pedido do Comit Popular da Copa, foi
realizada uma audincia pblica promovida pela Procuradoria Regional do Direito do Cidado
do Ministrio Pblico Federal. Essa audincia foi dividida em dois momentos. Na primeira
etapa, integrantes do Comit Popular da Copa, lideranas de outras comunidades, militantes
de movimentos e organizaes engajadas na questo urbana e habitacional subiam ao plpito
para expr suas denncias, preocupaes e reivindicaes. As manifestaes, nesse momento,
quase unanimemente, expressavam preocupao a respeito do uso dessa interveno para
limpeza social e disponibilizao desse espao urbano para a especulao imobiliria.
Salientou-se a perspectiva de que o direito moradia um direito humano, mais fundamental
que o direito a propriedade. Alm disso, foi criticado um possvel processo de periferizao
da populao removida que decorreriam das alternativas expostas pela Prefeitura (MPF,
2010).
A segunda etapa da audincia foi reservada para a manifestao dos agentes pblicos
que representavam o governo municipal. Participaram desse momento o secretrio de
governana, Czar Busatto e o ento secretrio de gesto, Newton Baggio. Busatto tratou de

101

aspectos mais polticos, como a inteno da Prefeitura em respeitar os direitos humanos

durante a execuo do processo e em garantir de transparncia e a participao dos afetados
na definio das alternativas para reassentamento (MPF, 2010). A fala de Baggio foi dedicada
apresentao do projeto virio e habitacional para a duplicao da Avenida Tronco. Na
poca, a Prefeitura trabalhava com a estimativa de 1.800 famlias removidas. As alternativas
de reassentamento oferecidas eram: na regio em construes do PMCMV, para 900 famlias;
fora da regio em construes do PMCMV, para 600 famlias; indenizao por Bnusmoradia para 300 famlias (MPF, 2010). Enquanto as unidades do PMCMV no fossem
terminadas, a Prefeitura pagaria Aluguel Social para que os removidos pudessem permanecer
em residncias alugadas at a concluso das construes. Nessa reunio, tambm ficou
acordada a insero das lideranas comunitrias vinculadas ao Comit Popular da Copa no
Comit Gestor Especfico de Obras da Avenida Tronco (MPF, 2010).
No dia 15 de junho de 2011, outro evento importante ocorreu na regio do bairro
Cristal. Nesse dia, estava marcada uma reunio da comunidade com o DEMHAB para
apresentao do plano virio e habitacional e para explicaes sobre como seria realizado o
cadastro socioeconmico das pessoas removidas. atravs do cadastro que o governo
identifica quem sero os beneficirios das polticas de reassentamento. A falta de clareza (por
exemplo, as reas de reassentamento e o valor do Bnus-Moradia e do Aluguel Social no
estavam definidos) sobre o plano habitacional gerou insatisfao entre as lideranas
comunitrias integrantes do Comit Popular da Copa. Nesse momento, os lderes decidiram
barrar a realizao do cadastro, impedindo que as atividades da Prefeitura prosseguissem. A
condio para que o cadastro fosse respondido seria a presena do prefeito Jos Fortunati na
regio para uma reunio em que se esclarecesse como seria o processo de remoo e
reassentamento (COMO..., 2011). Havia tambm uma insatisfao em decorrncia de uma
entrevista dada pelo prefeito ao programa Show dos Esportes, na Rdio Gacha, no dia 13 de
junho, na qual ele afirmava que as organizaes que se opunham atuao da Prefeitura na
realizao das obras para a Copa do Mundo eram um grupo resistente Copa do Mundo, ao
progresso de Porto Alegre, a qualquer coisa22. Duas semanas depois, o prefeito compareceu a
uma reunio com moradores e lideranas do Comit.
Na reunio, o prefeito afirmou que havia pressa na execuo da obra devido aos
prazos da Copa do Mundo, mas que nada seria feito sem que os direitos dos moradores
fossem respeitados. Alm disso, reafirmou as duas alternativas de reassentamento colocadas
22

http://comitepopularcopapoa2014.blogspot.com.br/2011/07/na-radio-gaucha-fortunati-diz-que.html.
em: 01 jul. 2011

Acesso

102

na audincia do Ministrio Pblico por Baggio: reassentamento em construo do PMCMV e

compra de imvel pelo Bnus-Moradia. Entretanto, informou que a Prefeitura estava
negociando os terrenos para que o reassentamento fosse feito majoritariamente na mesma
regio. Fortunati prometeu que o Aluguel Social seria pago at que as construes do
PMCMV estivessem prontas e ressaltou que, para a Prefeitura concluir o planejamento das
intervenes de reassentamento, seria necessrio o preenchimento do cadastro socioambiental.
O Prefeito revelou que no estavam definidos os valores de Bnus Moradia e do Aluguel
Social (COMO..., 2012). Outra reivindicao colocada pelos integrantes do Comit Popular
da Copa era o uso das reas das cocheiras do Jquei para o reassentamento dos atingidos pela
duplicao da Avenida Tronco. As cocheiras do Jquei se localizam no bairro Cristal. Essa
rea pertencia ao governo estadual e foi doada pelo governo Yeda Crusius ao Jquei Club de
Porto Alegre. De acordo com o Comit Popular da Copa, o uso dessa rea para
reassentamento seria suficiente para a resoluo do conflito fundirio existente na regio. Em
relao a esse tema, o Prefeito afirmou que, por ser uma rea privada, no havia como a
Prefeitura agir. Aps a reunio, as lideranas do Cristal decidiram permitir a realizao do
cadastro socioeconmico (COMO..., 2012).
Pouco antes das reunies sobre o cadastro socioeconmico na regio do Cristal,
ocorreu um encontro para explicao do cadastro na regio da Vila Tronco, com a
participao da Comisso de Habitao, sem que houvesse nenhum tipo de conflito23. Esse
mais uma evidncia do relacionamento amistoso entre esse grupo e a Prefeitura de Porto
Alegre.
Outro fato marcante ocorrido nesse perodo a visita da Relatora Especial da ONU
para o Direito Moradia Adequada, Raquel Rolnik em Porto Alegre em agosto de 2011. A
visita foi promovida pelo Comit Popular da Copa em parceria com a Cmara de Vereadores
de Porto Alegre. O apoio da Cmara se deu atravs de ao vereadores de oposio. Rolnik,
professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, fora um expoente do iderio da
reforma urbana no perodo de redemocratizao brasileira. A relatora tambm atuou no
Ministrio das Cidades como secretria nacional de programas urbanos (2003-2007). Em
2008, assumiu a funo de relatora especial da ONU. A Relatoria Especial da ONU para o
Direito Moradia viaja pelo mundo fiscalizando e denunciando violaes do direito
moradia e defendendo a concepo do direito moradia como um direito humano, argumento
mobilizado com frequncia pelo Comit Popular da Copa.
23

http://www.michaelsantos.com.br/2011/05/reuniao-com-um-dos-trechos-da-tronco.html. Acesso em: 30 jan.

2014

103

Rolnik permaneceu em Porto Alegre por dois dias. O roteiro, organizado pelo Comit
Popular da Copa, contou com visitas s comunidades afetadas por obras da Copa e encontros
com o prefeito de Porto Alegre e com o governador do estado, Tarso Genro24. A visita s
comunidades tambm foi acompanhada pelo secretrio de governana, Czar Busatto. Por
fim, a relatora participou de uma audincia pblica realizada na Cmara de Vereadores de
Porto Alegre. Nessa audincia, Rolnik ouviu as explanaes de lideranas comunitrias e da
Prefeitura, na figura do Secretrio de Governana. Posteriormente, Rolnik se manifestou
criticando os processos de gentrificao social engendrados durante a preparao para
megaeventos esportivos. A relatora solicitou que a tradio de Porto Alegre em incentivar a
participao popular no fosse abandonada na preparao da cidade para a Copa do Mundo.
A relatora visitou outras cidades-sedes da Copa do Mundo no Brasil para a produo
de um relatrio apresentado no Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas, em que
denunciava violaes do direito moradia encontrada nas cidades brasileiras que sediaro o
torneio (ROLNIK, 2012). No estrato em que trata de Porto Alegre, Rolnik critica o valor do
Bnus Moradia, argumentando ser insuficiente para a compra de uma casa na mesma regio, e
a demora na construo das unidades do PMCMV para o reassentamento dos atingidos. De
maneira geral, a relatora reproduziu a apreciao do Comit Popular da Copa, demostrando
compartilhar a mesma perspectiva de poltica habitacional defendida pelo grupo.
Do ponto de vista do Comit Popular da Copa, a visita de Rolnik teve como objetivo a
legitimao de sua mobilizao por um ator externo, o que Araujo (2011) denomina
certificao externa. A credibilidade da relatora no setor das polticas urbanas, tanto poltica,
como acadmica, e do cargo por ela ocupado favorece esse processo. Alm disso, Rolnik
demonstra afinidade ideolgica com os Comits Populares da Copa, tanto que a Articulao
Nacional dos Comits Populares teve origem em um evento por ela organizado. Portanto, a
relatora reunia caractersticas que a tornavam figura ideal para conferir legitimidade s aes
do Comit.
Em dezembro de 2011, ocorreu a aprovao da lei que regulamenta o Bnus-Moradia
como instrumento para o reassentamento de famlias removidas. O Bnus consiste em um
valor fixo pago pela Prefeitura para que a famlia removida adquira outra casa. O dinheiro do
Bnus pode ser utilizado apenas para a compra de residncias regularizadas. Na Avenida
Tronco, o valor do Bnus de R$ 52.340 e foi definido tendo como referncia o preo de uma
unidade do PMCMV destinada ao pblico de zero a trs salrios mnimos. Esse momento
24

http://comitepopularcopapoa2014.blogspot.com.br/2011/08/alteracoes-na-agenda-de-raquel-rolnik.html.
Acesso em: 30 jan. 2014

104

importante para o processo de formulao da poltica habitacional para os atingidos pela

duplicao da Avenida Tronco, visto que o Bnus era apontado pela Prefeitura e pela
Comisso de Habitao como uma soluo positiva para conflitos fundirios como o da
Avenida. O Comit Popular da Copa argumentava que seu valor era insuficiente para que as
famlias permanecessem nas reas mais valorizadas da cidade, o que acabaria resultando em
periferizao dessas populaes. A formalizao desse instrumento por lei foi fundamental
para legitimar essa que uma das solues para reassentamento adotadas pela Prefeitura no
caso da Avenida Tronco.
O projeto do Bnus Moradia foi elaborado por Adeli Sell (PT), vereador bem
relacionado com lideranas da Comisso de Habitao. Isso expresso na participao de
uma das lideranas da Comisso de Habitao na tribuna popular da Cmara de Vereadores
de Porto Alegre, no dia 11 de abril de 2011, reivindicando a aprovao da lei do BnusMoradia sob o argumento de que isso representaria um grande avano na resoluo da questo
habitacional da Avenida Tronco:
Ns queramos aqui pedir, fazer um apelo para que fosse colocado em votao, para
que seja assegurado, imediatamente, a partir do cadastro socioeconmico, o Projeto
do Bnus-Moradia, que passou e tramitou por todas as Comisses aqui desta Casa, e
ns no entendemos por que ele ainda no foi colocado em votao. O Projeto do
Bnus-Moradia foi construdo a partir de um debate l com a nossa regio, e
encontrou no Ver. Adeli Sell um grande parceiro para trazer esse debate para esta
Casa, e ns no entendemos, Presidente DJ Cassi, por que esse Projeto ainda no
foi colocado em votao (PORTO ALEGRE, 2011).

Em 21 de abril de 2012, o Comit Popular da Copa lana a campanha Chave por

Chave. A campanha teve como objetivo garantir de que as famlias atingidas deixassem suas
casas somente aps terem em mos as chaves de suas novas moradias. A campanha se
contrapunha ao Aluguel Social, que permitia que as obras de mobilidade no fossem
paralisadas mesmo que as construes para reassentamento no estivessem prontas. Nesse
momento da disputa, o Comit Popular da Copa concentrou suas crticas na demora do incio
das construes do PMCMV.
A proposta da campanha Chave por Chave foi levada ao prefeito Jos Fortunati na
plenria do Oramento Participativo na regio do Cristal ocorrida em 02 de maio de 2012. Os
integrantes portavam cartazes com a logomarca da campanha, que foram exibidos durante a
reunio. Ao ser interpelado a respeito das reivindicaes, Fortunati respondeu que: Ser
chave por chave. Estamos dispostos a manter as famlias onde elas vivem enquanto no tem
as casas. Se perdermos os recursos da obra, depois outra discusso (DUARTE, 2012). No
entanto, a prtica do Aluguel Social foi mantida como uma das alternativas disponibilizadas

105

pela Prefeitura para os atingidos pela duplicao da Avenida Tronco. Nota-se, ainda, na
manifestao do prefeito, a ameaa de que os recursos seriam perdidos se as obras virias no
fossem realizadas de acordo com o cronograma estabelecido para o recebimento da Copa do
Mundo.
Em julho de 2012, a Prefeitura deu incio s obras virias para a duplicao da
Avenida Tronco. O trecho no demandava remoes. Contudo, enquanto as obras avanavam,
a questo habitacional permaneceu indefinida. Nesse perodo, a Prefeitura instalou na
Avenida Tronco um escritrio destinado para as negociaes entre o DEMHAB e os
moradores removidos. As opes oferecidas aos futuros removidos foram as seguintes: 1)
Bnus-Moradia no valor de R$ 52.340 para aquisio de outra moradia; 2) Para famlias com
renda mensal de at R$1.600, Aluguel Social no valor de at R$ 500 pagos mensalmente pela
Prefeitura, seguido de reassentamento em construes do PMCMV na regio; 3) Indenizao
pelas edificaes construdas no terreno (caso o valor supere o do Bnus-Moradia). A
Prefeitura no reconhece a propriedade dos moradores sobre os terrenos. A indenizao
ressarce apenas as melhorias realizadas em forma de construes (PORTO ALEGRE, 2013).
Com o avano das obras virias, a falta de perspectiva de incio das construes do
PMCMV e a proximidade do prazo final para o trmino da interveno, o Comit Popular da
Copa argumentava que os moradores se sentiam inseguros em optar pelas construes do
PMCMV. Dessa forma, o Bnus-Moradia aparentava ser a nica opo palpvel de
reassentamento imediato, conforme manifestado por um membro do Comit:
A, quando a gente fala que o bnus se tornou a nica alternativa porque sim. A
gente entra na Tronco hoje e se tem uma sensao de que se est dentro de um
presdio, dentro de uma guerra! Porque as casas e os escombros esto expostos. Eu,
inclusive, semana passada, caminhando por ali me machuquei num escombro.
isto: as pessoas se encontram em uma situao de guerra, em que a derrubada das
casas estoura os esgotos, os ratos saem pra cima, a quantidade de lepra que as
prprias crianas esto vivendo. Eu tenho uma foto aqui de uma casa desmanchada e
as crianas brincando dentro dos escombros. A situao est se tornando
insustentvel. E claro que as pessoas vo ter o bnus como uma alternativa, no
existe outra. No se coloca nenhuma alternativa frente (PORTO ALEGRE, 2013).

Por outro lado, o poder executivo municipal manteve a sua afirmao de que as
construes seriam realizadas, uma vez que os entraves burocrticos fossem superados.
Mesmo com essa posio, a Prefeitura notou um aumento na procura pela alternativa do
Bnus-Moradia em comparao com o que foi escolhido no momento da realizao do
cadastro socioeconmico:
Do nosso cadastro inicial, l de 2011, quando esse cadastro foi feito, apontava 320
famlias optantes pelo Bnus-Moradia. Ou seja, hoje, ns j beneficiamos 85,31%
do nosso cadastro de Bnus-Moradia. Temos conscincia, pelo volume de processos

106

que ns estamos tramitando hoje, que ns ultrapassaremos essa meta (PORTO

ALEGRE, 2013).

Ainda em 2012, foram realizadas duas visitas de agentes externos para avaliar a
questo da moradia no contexto das obras da Copa do Mundo em Porto Alegre. A primeira
ocorreu em agosto e foi realizada pelo Grupo de Trabalho de Moradia do Conselho de Defesa
dos Direitos Humanos. A segunda foi protagonizada pela Secretaria de Controle Interno da
Presidncia, vinculada Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Nessa visita, ocorrida
em novembro, foram colhidos depoimentos de integrantes do Comit Popular da Copa e
visitados os lugares impactados por obras relacionadas ao mundial. Como consequncia dessa
visita, foi elaborado um extenso relatrio sobre a questo, que veio a ser encaminhado ao
Ministrio das Cidades, que por sua vez, solicitou explicaes Prefeitura de Porto Alegre.
Tanto as questes apontadas pela Secretaria de Controle Interno da Presidncia como a
respostas da Prefeitura no diferiram do debate local sobre a interveno. Apesar de constituir
um farto documento a respeito da questo habitacional decorrente das obras para a Copa do
Mundo em Porto Alegre, no houve nenhuma consequncia prtica oriunda desse relatrio.
Em fevereiro de 2013, teve inicio a tramitao do projeto de lei, enviado pela
Prefeitura Cmara de Vereadores, que gravava como reas de Especiais de Interesse Social
os terrenos adquiridos pela Prefeitura na regio do Cristal e da Grande Cruzeiro. Ao todo, foi
proposta a gravao de 15 reas na regio da Grande Cruzeiro e imediaes, visando o
reassentamento dos atingidos pela duplicao da Avenida Tronco. O projeto foi aprovado em
junho de 2013 em meio s grandes manifestaes de rua que marcaram aquele perodo. Essa
foi a principal conquista do Comit Popular da Copa nessa disputa, pois um grande
contingente dos moradores atingidos pela duplicao da Av. Tronco pode permanecer na
regio.
O ano de 2013 foi marcado pelos grandes protestos que ocorreram nas cidades
brasileiras. Porto Alegre apontada como o bero dessas manifestaes. Liderados pelo
Bloco de Lutas pelo Transporte Pblico, os protestos em Porto Alegre tinham como principal
alvo o transporte coletivo da cidade. O acontecimento que deu incio a esses protestos foi o
aumento das passagens de nibus de R$ 2,85 para R$ 3,05. Apesar disso, o tema da Copa do
Mundo sempre esteve presente nos gritos de ordem e cartazes que ocupavam as marchas.
Entretanto, no momento em que as manifestaes se massificaram e ganharam a adeso de
setores muito diversificados da populao, a questo mais ressaltada relacionada Copa do
Mundo era o grande montante de dinheiro pblico empregado na preparao do pas para o
torneio em detrimento de outras reas consideradas mais importantes, como sade e educao.

107

A questo das remoes e das violaes do direito moradia ficava em segundo plano e
restrita aos grupos de esquerda, e especial, aos componentes do Bloco.
O Bloco de Lutas composto por diversas entidades, com distintas orientaes
ideolgicas, embora, todas ocupem o campo da esquerda. Dentre essas organizaes estavam
tambm entidades que integravam o Comit Popular da Copa. O exemplo mais significativo
o Levante Popular da Juventude, que detm protagonismo nas duas organizaes
(ENTREVISTADO 1, 2013). Dessa forma, o Comit Popular da Copa esteve representado
nas manifestaes.
Figura 5 Participao do Comit Popular da Copa nas manifestaes de junho em Porto
Alegre

Fonte: http://comitepopularcopapoa2014.blogspot.com.br/2013/06/chave-por-chavecaminha-com-milhares.html. Acesso em: 10 fev. 2014

Como resposta s manifestaes, no dia 18 de junho de 2013, o prefeito Fortunati

anunciou duas medidas: a primeira foi a reduo das passagens de nibus para R$ 2,80,
atravs de desoneraes tributrias. A segunda foi a retirada de obras da Copa do Mundo
dentre elas, a duplicao da Avenida Tronco do PAC da Copa. Essas obras seriam mantidas,
porm com recursos do PAC da Mobilidade Urbana. Segundo Fortunati, essa deciso tinha
como finalidade retirar a presso dos prazos da Copa do Mundo para a concluso das
intervenes e responder aos manifestantes demonstrando que essas obras no eram, para a

108

Copa do Mundo, e sim para a cidade25. Podemos constara uma grande mudana na postura da
Prefeitura em relao a necessidade de atrelamento das obras de duplicao da Avenida
Tronco Copa do Mundo para a obteno de recursos. Se, em um primeiro momento,
apresentavam como premente que as obras fossem realizadas de acordo com o cronograma
que tivesse como prazo final a realizao do torneio, aps os protestos, aventa-se a
possibilidade de que essas obras sejam executadas sem vnculos com a Copa do Mundo. Os
prazos exguos, que antes eram um mal indispensvel, tornaram-se um empecilho que foi
eliminado.
O pice das relaes entre as manifestaes de junho, o Bloco de Lutas e Comit
Popular ocorreu no ato organizado em conjunto por essas duas organizaes. O ato teve seu
inicio na Vila Tronco e circulou pela Grande Cruzeiro e Cristal, justamente para protestar
contra o modo como a Prefeitura vinha conduzindo o processo de remoo e reassentamento
dos atingidos pela obra da Avenida Tronco. Antes do inicio da marcha, foi realizado uma
entrevista coletiva, na qual integrantes do Bloco Lutas e do Comit Popular da Copa
expuseram suas reinvindicaes para a imprensa26. Alm disso, foi publicada na internet uma
carta destinada ao prefeito, na qual essas reivindicaes so sistematizadas:
O Comit Popular da Copa de Porto Alegre, as comunidades atingidas pelas obras e
seus apoiadores entendem que as pautas do dilogo so as seguintes:
Chave por Chave
Parada imediata das obras da Av. Tronco at que sejam extintas as violaes de
direitos e construo de um plano de reassentamento participativo;
Reviso da lei que exime a Prefeitura de Porto Alegre reassentar no mnimo 80%
das famlias de comunidades atingidas por obras de interesse pblico dentro da
prpria microregio ou num raio de 2km da moradia atingida;
Parada imediata da concesso de aluguel social para obras de mobilidade;
Aumento imediato do Bnus-Moradia e reviso de seu processo de concesso;
Repasse de informaes corretas para a populao, reunies com as lideranas
diretamente atingidas e atas das reunies j realizadas;
Aquisio imediata de rea para construo de unidades habitacionais da tipologia
CASAS na regio.
Negociao junto ao governo do Estado para desapropriao por interesse pblico e
imediata gravao de AEIS III para construo de CASA na rea conhecida como
Cocheiras do Jockey Clube (COMIT POPULAR DA COPA, 2013).

Cabe salientar que desde o incio das obras duplicao e da instalao do escritrio do
DEMHAB na Avenida Tronco, a atuao da Comisso de Habitao teve uma sensvel
reduo. As lideranas da Comisso de Habitao voltaram a se manifestar quando houve o
ato em conjunto do Bloco de Lutas e do Comit Popular da Copa na Grande Cruzeiro,

25
26

http://portallw.correiodopovo.com.br/Noticias/?Noticia=501095. Acesso em: 30 jan. 2014

http://jcrs.uol.com.br/site/noticia.php?codn=128598. Acesso em: 12 fev. 2014

109

afirmando que o Comit no tinha representatividade na regio e que o protesto poderia

prejudicar as conquistas que a comunidade j obtivera27. Esse fato deixa mais clara a opo
dessas lideranas de atuarem no campo institucional e na construo de vnculos
colaborativos com o poder pblico municipal, rejeitando o conflito aberto proposto pelo
Comit Popular da Copa.
Esse histrico permitiu identificarmos os diferentes momentos da disputa envolvendo
a formulao da poltica habitacional para a duplicao da Avenida Tronco. Nota-se que o
processo foi bastante dinmico, propiciando uma variao contextual que favoreceu diferentes
grupos em sua tentativa de influenciar a interveno. A seguir, a partir do referencial terico
adotado para a construo do problema de pesquisa que norteia essa dissertao,
aprofundaremos a anlise acerca da dinmica relacional, processual e simblica na
formulao da poltica e sua relao com o contexto da Copa do Mundo de 2014..

27

http://www.radioguaiba.com.br/Noticias/?Noticia=501858. Acesso em: 11 fev. 2014

110

REDE TEMTICA, CRENAS E EVENTO FOCAL: A FORMULAO DA

POLTICA DE REASSENTAMENTO NO CONTEXTO DO MEGAEVENTO

Neste captulo, sero abordadas as relaes de cooperao e conflito dos atores

engajados no processo de formulao da poltica habitacional para os atingidos pela
duplicao da Avenida Tronco na composio de comunidades de polticas e coalizes
ocasionais envolvidos na disputa. Dessa forma, podemos caracterizar a rede temtica em
anlise. Posteriormente, sero analisadas as normas e crenas defendidas pelos grupos de
atores engajados na formulao da interveno em questo. Alm de investigarmos os
contedos dessas normas e crenas, examinaremos as diferenas no grau de estruturao das
crenas e normas defendidas por uma comunidade de poltica e por uma coalizo ocasional,
para formar um paradigma de poltica habitacional.
Em seguida, examinaremos como o contexto de megaevento esportivo foi utilizado
pelos diferentes grupos de atores na tentativa de influenciar a poltica habitacional para a
Avenida Tronco. O objetivo dessa seo compreender de que maneira foram construdos
smbolos e significados, a partir desse contexto, que auxiliaram na preponderncia de
determinadas crenas acerca das polticas habitacionais na definio de como seria realizada a
interveno de remoo e reassentamento. Por fim, traaremos um breve comparativo a
respeito das diferenas entre os paradigmas de polticas apontados pela literatura como
predominantes nas polticas urbanas realizadas para megaeventos esportivos e a composio
de crenas e normas que orientaram a formulao da poltica analisada por esse trabalho.

6.1

A REDE TEMTICA NA FORMULAO DAS POLTICAS HABITACIONAIS

PARA OS ATINGIDOS PELA DUPLICAO DA AVENIDA TRONCO
Ao analisarmos a constituio da rede temtica que participa da formulao das

intervenes de remoo e reassentamento dos moradores atingidos pela duplicao da

Avenida Tronco, examinaremos as relaes colaborativas e conflitivas estabelecidas entre
atores e conjuntos de atores durante o processo. Trataremos do modo como essas relaes
direcionam e limitam as aes dos atores, uma vez que constituem relaes de
interdependncia, nas quais aes de indivduos ou agrupamentos so tomadas em funo dos
vnculos mantidos com os demais.

111

Conforme explicitamos no captulo anterior, a rede temtica que se estabeleceu na

disputa sobre as polticas habitacionais para os removidos da Avenida Tronco composta por
trs grandes agrupamentos de atores. O primeiro grupo o do poder executivo municipal,
envolvendo o ncleo do governo de Porto Alegre; as Secretarias da Copa, de Governana e de
Gesto; e o Departamento Municipal de Habitao. O alto escalo desses rgos municipais,
desde o princpio, esteve envolvido na definio das alternativas que atenderiam a demanda
habitacional decorrente dessa obra. Por vezes, atuaram junto a esse grupo, integrantes do
legislativo municipal que compunham a base governista.
Ao propor a duplicao da Avenida Tronco no contexto da Copa do Mundo, a
Prefeitura de Porto Alegre intencionava aproveitar a janela de oportunidade aberta pelo
torneio para obteno de recursos para essa obra de mobilidade. De acordo com o prefeito, o
alargamento da Tronco est previsto no Plano Diretor de Porto Alegre a mais de 30 anos e
essa seria um oportunidade nica para realiz-lo. Alm disso, a obra era considerada pela
Prefeitura como fundamental para que Porto Alegre fossem bem-sucedida no recebimento da
Copa do Mundo. Essa interveno facilitaria a circulao na cidade sem que fosse necessrio
utilizar as avenidas nos arredores do Estdio Beira-Rio. Almejando esses dois objetivos, a
Prefeitura mobilizou diversos setores institucionais, o que acarretou na presena de um amplo
espectro de atores governamentais nessa rede.
Os outros dois agrupamentos de atores tiveram seu surgimento na sociedade civil. Um
deles a Comisso de Habitao, formada por lideranas comunitrias de vilas da Grande
Cruzeiro. Compem a Comisso de Habitao as lideranas das associaes de moradores da
Vila Tronco-Posto, da Vila Tronco-Neves, da Vila Cruzeiro do Sul, da Vila Mariano de
Mattos e da Unio das Vilas da Grande Cruzeiro28. importante salientar que esse grupo
integrado apenas por representantes de associaes de moradores da regio, uma grande
diferena em comparao Comit Popular da Copa, composto por entidades com finalidades
variadas e no circunscritas regio.
Atribui-se a participao desse grupo na rede temtica localizao geogrfica da
obra. A duplicao da Av. Tronco atingiu as comunidades nas quais a atuao desses lderes
est enraizada. Dessa forma, a interveno na Avenida Tronco era vista por eles como uma
oportunidade para obteno de vantagens, que por vezes, no esto diretamente relacionadas
com a obra, para a localidade que representam (PORTO ALEGRE, 2010 d). Outro fator
relevante nesse processo a visibilidade possibilitada por uma interveno urbanstica desse

28

http://www.michaelsantos.com.br/2011/02/comissao-de-habitacao-da-grande.html Acesso em: 30 jan. 2014

112

porte. O grande aporte de recurso cria condies para o engendramento de importantes

transformaes em uma regio carente de infraestrutura urbana. Ao participar ativamente do
processo de planejamento dessa interveno, os representantes comunitrios poderiam
ampliar sua popularidade junto comunidade e consolidar ainda mais sua liderana. Esse
aspecto ainda mais relevante para os representantes da Comisso de Habitao que tinham
inteno de se candidatar a cargos eletivos29. Essa uma das razes pelas quais a Comisso de
Habitao sempre reivindicou deter a legitimidade de representao exclusiva das
comunidades atingidas pela duplicao da Avenida Tronco.
Em oposio, a constituio do Comit Popular da Copa de Porto Alegre indica que
uma considervel parcela de seus integrantes participa do processo de formulao da
interveno de remoo e reassentamento na Avenida Tronco em decorrncia do seu
envolvimento pregresso com as polticas urbanas e habitacionais da cidade. Diferentemente
da Comisso de Habitao, o Comit Popular da Copa tem dentre seus integrantes atores que
no guardam relao direta com a regio, mas que, por sua participao em disputas das
polticas urbanas de Porto Alegre, consideram o Comit como um espao adequado para a sua
insero no processo. Por exemplo, compem o Comit Popular da Copa ONGs com largo
histrico de participao nos debates relacionados formulao das polticas urbanas e
habitacionais da cidade. Tambm participam do Comit Popular da Copa entidades que no
tm vnculos diretos com a questo urbana, mas que iniciaram uma trajetria nesse setor a
partir da disputa no Morro Santa Teresa. Esse embate de extrema importncia para a
compreenso dos vnculos estabelecidos na formao do Comit Popular da Copa. a partir
do conflito fundirio decorrente da tentativa de venda da rea da FASE pelo governo de
estado que organizaes como o MTS, a ONG ambientalista Amigos da Terra e o Levante
Popular da Juventude tornam-se atores relevantes no panorama das polticas habitacionais da
cidade. Os vnculos estabelecidos durante a disputa no Morro Santa Teresa foram
aproveitados para a formao do Comit Popular da Copa. Esse fato explica a participao de
associaes comunitrias da regio do Morro Santa Teresa no Comit. As comunidades que
essas lideranas representavam no seriam atingidas diretamente por nenhuma obra da Copa.
Entretanto, pelas relaes estabelecidas durante a mobilizao em defesa do Morro Santa
Teresa, essa lideranas foram incorporadas ao Comit.
A mobilizao de defesa do Morro Santa Tereza faz parte inclusive da narrativa de
integrantes do Comit sobre a sua constituio:
29

O representante da Associao da Vila Tronco Neves foi candidato a Vereador pelo PTB nas eleies
municipais de 2012.

113

O comit com este nome existe desde o final de 2010 e nasceu depois da luta e
derrubada do projeto de lei que tentava alienar a rea do Morro Santa Tereza, em
Porto Alegre, por um valor irrisrio, que criou toda uma mobilizao popular na
cidade, sobretudo relacionado aos moradores da regio, e foi ento que os
movimentos sociais comearam a se organizar. Depois, quando saiu a matriz de
responsabilidades, entendemos que, prximo desse local, estavam ocorrendo
situaes parecidas, de desapropriao e remoes, que foi o que nos levou a
discutir essas questes da Copa. Desde ento o processo vem se acelerando com a
proximidade do evento (FAVARO, 2013).

Associados a atores externos a regio da Grande Cruzeiro e Cristal, estavam as

lideranas comunitrias das regies atingidas pela duplicao. O Comit Popular da Copa
obteve o apoio de lideres provenientes, principalmente, das Vilas Divisa e Cristal. J nas Vilas
Cruzeiro e Tronco, regio na qual a Comisso de Habitao atuava mais fortemente, o Comit
encontrou maior dificuldade de penetrao, apesar da clula do Levante Popular da Juventude
que integrava o Comit, ser da Vila Cruzeiro. Um fator que contribuiu para a aceitao do
Comit Popular da Copa na regio do Cristal foi a atuao do Quilombo do Sopapo nessa
regio. O Quilombo um ponto de cultura30 dedicado juventude, localizado no bairro
Cristal. Fazem parte do seu conselho gestor lideranas comunitrias, movimentos sociais,
como, por exemplo, o Levante Popular da Juventude, e pequenos coletivos. Na formao do
Comit Popular da Copa, o Quilombo teve um papel centralizador na conexo entre a
comunidade do Cristal e os movimentos sociais e ONGs que vieram a integrar o Comit31.

6.1.1 A Comunidade de Poltica e a Coalizo Ocasional Integrantes da Rede Temtica

As caractersticas das relaes estabelecidas nas atividades do Comit Popular da
Copa permitem afirmar que essa organizao constitui o ncleo que lidera uma comunidade
de poltica. As Comunidades de Poltica so caracterizadas por serem compostas por um
conjunto restrito de atores, que compartilham um conjunto de crenas sobre um setor de
polticas pblicas e que atuam de maneira coordenada, visando influenciar as polticas desse
setor (JOHN, 1998). As comunidades de polticas so formadas por um amplo espectro de
atores que no respeitam a tradicional diviso entre Estado, sociedade civil e mercado. O
conjunto de atores que integram uma comunidade de poltica estabelecem vnculos prximos
30

Os Pontos de Cultura so uma poltica cultural do governo federal, que estabelece convnio com entidades da
sociedade civil, visando incentivar iniciativas culturais.
31
Neste trabalho, selecionamos os aspectos mais pertinentes sobre o Comit Popular da Copa de Porto Alegre
para a consecuo da pesquisa proposta. No temos como objetivo empreender uma anlise exaustiva a respeito
dos integrantes da rede temtica, mas sim compreender as articulaes desses atores de um modo holstico,
possibilitando a anlise do processo de formulao da poltica em questo. Para uma abordagem mais
aprofundada sobre a constituio e a dinmica de funcionamento do Comit Popular da Copa de Porto Alegre
ver Araujo (2011).

114

e estveis. Por dedicaram-se permanentemente s disputas de um determinado setor de

polticas pblicas, as comunidades de poltica possuem expertise sobre esse tema.
Uma comunidade de poltica est necessariamente vinculada atuao constante de
um conjunto de atores em um determinado setor de polticas pblicas. O grupo formador do
Comit Popular da Copa de Porto Alegre j atuara na disputa sobre a rea da FASE no Morro
Santa Teresa. As relaes estabelecidas entre ONGs, movimentos sociais, lideranas
comunitrias foram mantidas para a formao do Comit Popular da Copa. Apesar da
insero de novos atores, que se integraram ao Comit em funo da questo da Copa do
Mundo, identifica-se a permanncia de um ncleo de atores que se preocupa com a temtica
das polticas urbanas e habitacionais. Diversas vezes encontramos em manifestaes pblicas
desses atores referncias a outras intervenes polmicas que aconteceram na cidade, muitas
delas sem relao direta com as obras de preparao para a Copa do Mundo, como a remoo
da Vila Chocolato e a resistncia venda da rea da FASE no Morro Santa Tereza (MPF,
2010; BRASIL, 2012 b). Ainda encontramos afirmaes que demonstram que a atuao do
grupo estava concentrada nas intervenes relacionadas Copa do Mundo (em especial, a
duplicao da Avenida Tronco) pelo fato de que a Copa, no momento, catalisava o debate
sobre polticas habitacionais na cidade. Uma vez superada essa questo, outras disputas
surgiriam e o grupo seguiria atuando. Dessa forma, possvel caracterizar a atuao dos
integrantes do Comit Popular da Copa, principalmente por parte do ncleo de atores que se
manteve em relao colaborativa desde o episdio do Morro Santa Tereza, como continuada e
atrelada a um setor de poltica pblica. Esse fato refuta a percepo mais apressada de que,
por ser um comit voltado para a questo da Copa do Mundo, a relao desses atores seria
episdica e efmera. Sob outra nomenclatura, esse mesmo grupo de atores tende a atuar em
outras disputas relacionadas com polticas habitacionais e urbanas de Porto Alegre.
Cabe salientar que a comunidade de poltica liderada pelo Comit Popular da Copa
no respeita os limites formais de pertencimento ao Comit. Existem atores que no integram
o Comit, mas que compartilham o mesmo conjunto de crenas, possuem relaes com seus
componentes e atuam na rede temtica articulados com o Comit. Nesse sentido, podemos
destacar relacionamento entre o Comit Popular da Copa e vereadores de partidos
oposicionistas de esquerda, principalmente, do PT e do PSOL. Esses polticos no integram
diretamente o Comit, mas so mobilizados para o estabelecimento de interlocuo entre
Comit e a institucionalidade municipal. Com isso, so estabelecidas relaes que superam a
separao entre Estado e sociedade civil. Atores institucionais so incorporados ao campo de

115

relaes pela afinidade ideolgica e pela necessidade da utilizao de recursos disponveis

apenas a partir das posies institucionais.
Sendo assim, podemos afirmar que a comunidade de poltica liderada pelo Comit
Popular da Copa obedece aos critrios de nmero limitado de membros e de vnculos estveis
e prximos entre esses membros. Contudo, fundamental enfatizarmos o carter processual
de uma rede temtica e das comunidades e coalizes que a compem. Nem todos os
componentes dessa comunidade de poltica esto inseridos desde a questo do Morro Santa
Teresa e , possivelmente, alguns membros se afastaro do grupo, uma vez finalizada a questo
da Avenida Tronco.
O Comit Popular da Copa rene expertise tcnica a respeito dos temas urbanos e
habitacionais. Tanto os representantes de ONGs com engajamento tradicional no campo das
polticas urbanas, como alguns representantes dos movimentos sociais que se aproximaram do
setor urbano e habitacional recentemente que participam do Comit possuem formao
tcnica com alguma relao com o tema. Participam do Comit arquitetos, gegrafos,
advogados especialistas em direito moradia, entre outros. Alm disso, pesquisadores que
no integram o Comit, mas que se interessaram academicamente pela atuao do grupo e
pelo tema da Copa do Mundo tambm se engajaram como integrantes da comunidade de
poltica. A expertise sobre o tema habitacional salienta o carter setorial do Comit Popular da
Copa.
Em suma, identificamos que esse agrupamento de atores atende aos critrios expostos
em nossa definio de comunidade de poltica: coeso entre os membros, nmero restrito de
membros, vnculos prximos e permanentes entre os membros e atuao coordenada setorial.
A literatura sobre redes e comunidades de poltica aponta o compartilhamento de normas e
crenas como aspecto central na formao e manuteno da coeso das comunidades. Nessa
pesquisa consideramos que crenas e normas, no caso das comunidades de poltica,
estruturam-se em paradigmas de poltica. Conforme veremos na seo seguinte, os integrantes
dessa comunidade de poltica compartilham o mesmo paradigma de poltica urbana e
habitacional. Essa uma das fontes de coeso do grupo.
Se a participao dos atores que compem a comunidade liderada pelo Comit ocorre
majoritariamente pelo interesse nas polticas setoriais urbanas e habitacionais de Porto Alegre,
o engajamento dos integrantes da Comisso de Habitao se d de maneira circunstancial. A
Comisso de Habitao composta por representantes de associaes de moradores das
comunidades da Grande Cruzeiro. Essas lideranas possuem um histrico de representao
dessa regio da cidade em espaos participativos importantes, como o Oramento

116

Participativo. Entretanto, durante a presente pesquisa, no foram encontrados evidncias de

participao dessas lideranas em questes externas regio da Grande Cruzeiro. Se por um
lado, a participao das lideranas da Comisso de Habitao se restringe a assuntos
vinculados a uma regio da cidade, por outro, nota-se que a atividade desses atores no se
limita a nenhum setor especfico de polticas pblicas. Estava no espectro de atuao desse
grupo questes relacionadas sade, educao, saneamento, moradia, lazer, entre outros.
A atuao da Comisso de Habitao na rede temtica para a formulao da poltica
habitacional para os atingidos pela duplicao da Avenida Tronco no ocorreu de forma
isolada. Identifica-se uma proximidade entre a Comisso e os representantes da Prefeitura
envolvidos na questo da Avenida Tronco. Ao contrrio do Comit Popular da Copa, que
sempre optou por uma abordagem mais conflitiva, a Comisso de Habitao preferiu a
construo de relaes colaborativa com o poder executivo municipal. Desse fato, decorre o
acesso facilitado desse grupo s instncias participativas relacionadas com a interveno na
Avenida Tronco (por exemplo, o Comit Gestor de Obras da Avenida Tronco, no qual a
Comisso de Habitao incluiu seus representantes seis meses antes do Comit Popular da
Copa). Por essa opo, a Comisso de Habitao ampliou suas possibilidades de influenciar a
poltica habitacional destinada aos atingidos pela duplicao da Avenida Tronco, uma vez que
tinha maior acesso a atores que detinham os recursos institucionais restritos a quem ocupa
cargos no poder executivo. Em contrapartida, a Prefeitura conferia legitimidade s suas aes
a partir da participao dessas lideranas comunitrias no processo.
Entendemos que, dada suas caractersticas, as relaes entre integrantes da Comisso
de Habitao e representantes da Prefeitura se aproxima mais da definio de coalizo
ocasional e se afasta do conceito de comunidades de polticas. As coalizes ocasionais
consistem na unio circunstancial de um grupo de atores que estabelece relaes episdicas a
partir de um evento especfico relevante no campo das polticas pblicas. Apesar das relaes
construdas entre esses atores serem ocasionais, elas no so to frouxas (KNOKE, 2011),
uma vez que a ao das coalizes ocasionais intenciona influenciar uma poltica pblica
especfica a partir de um objetivo compartilhado por seus integrantes, mesmo que as razes
pelas quais eles persigam o objetivo comum possam variar internamente. Conforme
abordaremos na seo posterior, a aproximao entre Comisso de Habitao e Prefeitura na
constituio dessa coalizo ocasional foi facilitada pela proximidade normativa entre as
reivindicaes da Comisso de Habitao e as preferncias da Prefeitura para a realizao do
reassentamento dos atingidos pela obra. Portanto, h o compartilhamento de entendimentos
bsicos a respeito do que desejvel na interveno da Avenida Tronco. Contudo, por no

117

atuarem de maneira conjunta e sistemtica no setor das polticas habitacionais e urbanas, no

h o compartilhamento de um paradigma estruturado, com crenas mais amplas sobre as
polticas setoriais.
Cabe salientar que os vnculos estabelecidos entre membros da Comisso de
Habitao no podem ser caracterizados como ocasionais. Durante sua trajetria de lideranas
comunitrias, esses atores participaram conjuntamente de outros processos polticos
relacionados sua regio de atuao, estabelecendo vnculos colaborativos comuns em
agrupamentos de vizinhana. O uso do conceito de coalizo ocasional tem como finalidade
descrever a relao colaborativa entre esses atores e os representantes do poder municipal.

6.2

O COMPARTILHAMENTO DE CRENAS E PARADIGMAS DE POLTICA

O conflito estabelecido em torno da formulao da poltica de reassentamento dos

moradores atingidos pela duplicao da Avenida Tronco no se restringe competio de

interesses ou luta pelo poder. Existe um importante aspecto simblico, em que so
disputadas concepes legtimas de cidade e de poltica habitacional. Anteriormente,
antecipamos que apenas o grupo liderado pelo Comit Popular da Copa, por ser uma
comunidade de poltica, defende um paradigma de poltica habitacional bem estruturado. A
coalizo ocasional, composta pelos setores da Prefeitura envolvidos na questo da Tronco e
pelas lideranas da Comisso de Habitao no possui um paradigma estruturado, porm
compartilha um conjunto de crenas e normas, principalmente, no que concerne s
preferncias de instrumentos de ao. Nesta seo, detalharemos o conjunto de normas e
crenas de cada um dos agrupamentos que compem a rede temtica em anlise. Para isso,
utilizaremos a diviso de complexos e sub-complexos de paradigmas elaborados por Carson,
Burns e Calvo (2009). O mapeamento dessas crenas foi realizado a partir da anlise
sistemtica de documentos, transcries de reunies, audincias, seminrios e entrevistas.

6.2.1 O Paradigma da Comunidade de Poltica liderada Comit Popular da Copa

1) Complexo Normativo-Cognitivo:
Este complexo composto por trs sub-complexos: conceitualizao de temas e
problemas; objetivos e prioridades; e solues e instrumentos. No sub-complexo de
conceitualizao de temas e problemas, o comunidade de poltica capitaneada Comit Popular
da Copa identifica a submisso do Estado ocupao capitalista do solo urbano como ponto

118

nevrlgico para a compreenso dos problemas nas polticas habitacionais. Nessa perspectiva,
o Estado atua atravs de suas polticas pblicas, promovendo e reforando processos de
segregao espacial da populao pobre no cenrio urbano, limpando reas valorizadas pelo
mercado imobilirio. Esse entendimento tambm encara o recebimento de megaeventos como
justificativa para o engendramento desses processos. preciso pressionar o Estado para que
ele no se submeta lgica do mercado. A no submisso considerada uma obrigao, na
maioria das vezes, no cumprida pelo Estado.
Ainda nesse sub-complexo, identificamos que associada crtica ocupao
capitalista do espao urbano com o auxlio do Estado, est a defesa da moradia como um
direito humano fundamental. Nessa perspectiva, compreende-se que, por ser um direito
humano inalienvel, o direito moradia est hierarquicamente acima do direito propriedade
privada. Essa posio vai ao encontro do que defendido pelos movimentos sociais urbanos
desde a final da ditadura militar: a necessidade do cumprimento da funo social do solo
urbano. interessante observarmos tambm a conceitualizao mais ampla de moradia
proposto por essa comunidade, tambm corroborando os entendimentos dos movimentos
sociais que historicamente militaram na questo urbana brasileira. Para o Comit, moradia
mais do que uma casa para morar. preciso que seja disponibilizado, na regio de moradia, o
acesso infraestrutura urbana e aos servios pblicos (escola, postos de sade, saneamento,
energia eltrica, transporte, lazer, acesso a oportunidades de gerao de emprego e renda).
O sub-complexo de objetivos e prioridades do paradigma de poltica compartilhado
pela comunidade liderada pelo Comit Popular da Copa pode ser resumido no impedimento
da periferizao da populao pobre que ocupa reas centrais e valorizadas pelo capital
imobilirio. Em decorrncia desse objetivo, buscam-se alternativas que permitam a
permanncia dessas populaes na mesma rea em casos de remoes. Evitando processos de
gentrificao de reas valorizadas, impede-se que a gesto do espao urbano esteja submetida
lgica do capital. Perante o contexto de megaeventos, preciso ser ainda mais vigilantes,
uma vez que esse tipo de evento promovido por entidades privadas que visam o lucro e
utilizam as localidades que se propem o torneio para obt-lo.
No sub-complexo de solues e instrumento, esto as formas entendidas como
adequadas para combater os problemas conceitualizados no primeiro sub-complexo e atingir
os objetivos determinados no segundo complexo. Por considerar fundamental a permanncia
de moradores pobres em regies valorizadas da cidade, instrumentos como o usucapio
urbano e a gravao das regies ocupadas como AEIS so muito prezadas pelo Comit.
Podemos identificar a preferncia desse grupo por solues que primem pela ocupao de

119

vazios urbanos nas regies centrais em aes como a mapeamento de reas que poderiam, e
algumas foram, ser utilizadas para o reassentamento dos atingidos pela duplicao da Avenida
Tronco e na reivindicao de que a rea das Cocheiras do Jquei seja utilizada na resoluo
do conflito fundirio na regio.
A partir do sub-complexo de objetivos e prioridades tambm podemos compreender a
rejeio dos instrumentos de reassentamento que, segundo o Comit, possibilitam processos
de periferizao da populao pobre. o caso do Bnus-Moradia. O Comit considera que o
valor pago pelo Bnus impossibilita que o removido adquira um imvel em regies mais
valorizadas. Sendo assim, mesmo que ele resida em uma rea central da cidade, obrigado a
buscar moradia em regies perifricas ou at em outros municpios. O mesmo ocorre com o
Aluguel Social. O valor pago mensalmente considerado insuficiente para que a famlia
removida alugue uma moradia no mesmo local que habitava. Isso implica no deslocamento
dessas pessoas para localidades distantes de seus espaos de estudo e trabalho, enquanto
esperam a construo de sua moradia definitiva.

2) Complexo Organizacional:
O complexo organizacional formado pelos sub-complexos de autoridade e
responsabilidade; de experts; e de procedimentos legtimos de tomada de deciso. No subcomplexo de responsabilidade e autoridade, a comunidade de poltica liderada pelo Comit
afirma que dever do Estado promover polticas habitacionais visando os objetivos
compartilhados por essa comunidade. Entretanto, de acordo com a perspectiva desse grupo,
no isso que, na maioria das vezes, acontece.
Apesar de o Estado deter essa responsabilidade, ele no deve ser o nico ator
envolvido no processo de formulao das polticas pblicas. A participao da populao em
geral e das organizaes da sociedade civil considerada fundamental para um processo
democrtico e transparente de formulao de polticas pblicas. Nesse aspecto, o subcomplexo de autoridade e responsabilidade se confunde com o de procedimentos legtimos de
tomadas de deciso. So valorizados espaos participativos e a transparncia nas decises
tomadas. Todavia, a anlise feita por esse grupo a respeito dos arranjos participativos atuais
bastante ctica, afirmando que esses espaos foram colonizados pelo poder institucional. Em
decorrncia disso, o Comit procurou exercer sua influncia por espaos alternativos aos
arranjos participativos.

120

A expertise mobilizada pelo Comit Popular da Copa atua em duas frentes. Uma delas
de arquitetos e gegrafos que usam o seu conhecimento tcnico para analisar os projetos
apresentados pela Prefeitura e traduzi-los para uma linguagem acessvel ao restante da
populao. Alm disso, esses atores esto instrumentalizados para produzir alternativas e
debater sobre a viabilidade tcnica dessas propostas. A outra frente a jurdica, na qual
advogados trabalham com a concepo de direito moradia como um direito humano
fundamental para garantir a preponderncia dele sobre o direito a propriedade. Em ambos os
casos, os usos dessas expertises tm mais carter estratgico do que normativo. No h a
crena consolidada de que esses so os saber legtimos para a tomada de deciso. Entretanto,
entende-se que a expertise pode estar a servio de diversos interesses. explicita a inteno
daqueles integrantes que possuem esse conhecimento em coloc-lo a favor dos interesses do
Comit e neutralizar possveis justificativas tcnicas - e, portanto, hermticas para quem no
possui a expertise que possam ser utilizados pelos seus adversrios.

6.2.2 As Crenas Compartilhadas entre Prefeitura e Comisso De Habitao

Dado o carter ocasional dessa coalizo, no h um entendimento amplo e articulado a
respeito do que desejvel nas polticas habitacionais e urbanas. Entretanto, foi possvel
captar um conjunto de crenas relacionadas ao uso de megaeventos esportivos para promoo
de transformaes no panorama urbano da cidade. Tanto a Prefeitura como as lideranas da
Comisso de Habitao compartilham a ideia de que a Copa do Mundo uma oportunidade
de melhoria nas condies de vida da populao portoalegrense. A Prefeitura expressamente
revela a utilizao dos recursos disponibilizados pelo governo federal visando a Copa do
Mundo para a realizao de obras de mobilidade urbana que no tem necessariamente relao
direta com a preparao da cidade para a competio. J a Comisso de Habitao, enxerga na
incluso da interveno da Avenida Tronco dentre as obras de preparao de Porto Alegre
para a Copa do Mundo, uma oportunidade de resoluo de problemas crnicos da regio. Um
vdeo publicado por uma das lideranas do Comit de Habitao ilustra essa perspectiva.
Nele, o lder conversa com uma moradora da Grande Cruzeiro e mostra o esgoto
transbordando em funo de uma forte chuva que caa. A moradora relata que esse
acontecimento cotidiano. Posteriormente, a liderana expressa a sua esperana de que, com
as obras na Avenida Tronco esse tipo de questo seja resolvida. O vdeo encerrado com a
liderana clamando: Que venham as obras! (BECO..., 2011).

121

Em comum entre as perspectivas da Comisso de Habitao e da Prefeitura est uma

viso otimista a respeito dos efeitos do mundial para a cidade. Para ambos, a Copa do Mundo
pode ser considerada como um veculo do progresso. Essa posio oposta a do Comit
Popular da Copa e de seus aliados, que afirmam que a competio propagadora dos
interesses capitalistas, acentuando processos de segregao espacial da pobreza e de
explorao capitalista do espao urbano.
As posies sobre as solues adotadas para o reassentamento das famlias removidas
tambm so compartilhadas pela Prefeitura e pela Comisso de Habitao. Ambos
consideram adequada a utilizao do Bnus-Moradia como um instrumento para o
reassentamento dos atingidos pela duplicao da Avenida Tronco. Apesar da Comisso de
Habitao reivindicar um valor maior para o Bnus-Moradia, no h oposio explcita ao
possvel processo de retirada dos moradores da regio atravs dessa modalidade de
reassentamento. Tanto a Comisso de Habitao, com a Prefeitura creem que o BnusMoradia um instrumento legtimo, pois possibilita ao removido decidir onde vai residir e o
obriga a adquirir uma casa escriturada, retirando-o da informalidade, conforme explicitado em
declarao de um representante da Prefeitura:
Mas as pessoas veem hoje no Bnus uma oportunidade de, de repente, concretizar
um sonho. Muitas pessoas colocam: Eu sempre tive vontade de morar em outro
lugar e agora tenho essa oportunidade, eu quero ir, e outras pessoas saem por
questo de melhorar a sua condio social, mas cada um tem a sua justificativa, cada
um tem o seu sentimento, e muito desse sentimento no de perda, por incrvel que
parea. (...) a constituio da vida da pessoa, e eu no posso dizer para a pessoa:
No, tu no vais optar pelo bnus, tu tens que optar pelo aluguel social. Eu no
posso dizer isso para uma pessoa, a liberdade de escolha dela (PORTO ALEGRE,
2013).

A Comisso de Habitao elaborou uma carta, publicada na pgina de uma das

lideranas na internet, defendendo o Bnus Moradia e criticando os integrantes Comit
Popular da Copa, referidos no texto como ONGeiros, questionando a legitimidade da
representao desse grupo:
A aprovao do Projeto de Lei que garante a "opo" da utilizao do BONUS
MORADIA como alternativa para as familias atingidas pelas obras da Copa de 2014
causou "frisson" a aqueles que no querem o desenvolvimento da cidade. Textos
produzidos por pessoas que se auto-intitulam como lideranas dos movimentos
sociais, sustentados , na maioria, por ONGs, so dissiminados na Internet. Ser contra
a Lei do Bonus Moradia estar na contramo do interesse das familias que reunemse permanentemente construindo junto com a Prefeitura as condies ideias de
reascentamento e de indenizao para os atingidos pelas obras da duplicao da
Tronco\Cruzeiro do Sul. Nas dezenas de reunies realizadas pela Comisso de
Habitao \ Secopa em 2011, no houve ningum que se levantesse contrariamente
ao Projeto do BONUS MORADIA. Ningum!. Isso mostra a covardia de quem
escreve, expressar opinio junto a comunidade. Mostra tambm a covardia

122

escondinda no anonimato da escrita destes pobres e ridiculos textos [sic] (SANTOS,

2012).

Cabe salientar, entretanto, que a Comisso de Habitao, apesar de no expressar suas

reivindicaes nos termos comumente utilizados pelos militantes da reforma urbana como,
por exemplo, o direito a moradia adequada-, afirma que no basta apenas um local para
morar. preciso que exista um conjunto de estruturas pblicas que ofeream servios
essenciais populao.
Comit de Habitao e Prefeitura compartilham ainda o entendimento de que o
procedimento legtimo para a tomada de deciso requer a participao da sociedade civil e,
diferentemente do Comit Popular da Copa, acreditam que os espaos participativos
existentes para a interveno na Tronco possibilitam a participao efetiva desse setor. Por
essa razo, a Comisso de Habitao buscou com maior frequncia, em comparao com o
Comit Popular da Copa, integrar esses espaos.

123
Quadro 2 Quadro comparativo das crenas da comunidade de poltica do Comit Popular da Copa e da coalizo ocasional formada pela
Prefeitura e Comisso de Habitao

Complexo

Sub-complexo

Conceitualizao
de Temas e
Problemas
Complexo
normativocognitivo

Objetivos e
Prioridade

Solues e
instrumentos
Autoridade e
Responsabilidade
Complexo
Organizacional

Experts
Procedimentos
legtimos de
tomada de
decises

Comunidade de Poltica Comit Popular da Copa e

aliados
- Problema: o uso de polticas pblicas que engendram
processos de gentrificao em reas valorizadas pelo
mercado imobilirio;
- Problema: megaeventos esportivos como justificativa
para a explorao capitalista dos espaos urbanos;
- Tema: Direito moradia como um direito fundamental,
hierarquicamente superior ao direito a propriedade;
- Impedir que o megaevento esportivo seja utilizado para a
realizao de processos de segregao espacial da
pobreza;
-Permanncia dos moradores pobres que habitam reas
valorizadas na regio;

Coalizo Ocasional Comisso de Habitao e

Prefeitura
- Tema: megaeventos esportivos constituem uma
janela de oportunidade para a promoo de melhorias
na infraestrutura urbana das localidades-sedes;
- possvel, nesse contexto conjugar interesses do
mercado com o bem-estar da populao.

-Usucapio urbano, gravao de AEIS;

-Uso de vazios urbanos para o reassentamento dos
removidos na mesma regio;
- Estado e sociedade civil devem interagir na produo
das polticas habitacionais.
- Uso estratgico da expertise
- Entendimento de que o saber tcnico e o posicionamento
poltico esto imbricados
- Arranjos participativos que possibilitem a participao
da sociedade na formulao das polticas;
- Diagnstico pessimista a respeito dos arranjos existentes.

- Bnus-moradia e aluguel social.

Fonte: Elaborao Prpria

- Aproveitar o contexto do megaevento para realizar

intervenes urbanas que melhorem a condio de vida
da populao.

- Estado e sociedade civil devem interagir na produo

das polticas habitacionais.
- Entendimento de que o saber tcnico neutro e est
separado das posies polticas.
- Arranjos participativos que possibilitem a
participao da sociedade na formulao das polticas;
- Arranjos atuais cumprem essa funo de maneira
satisfatria.

124

6.3

A FORMULAO DS POLTICA HABITACIONAL DA AVENIDA TRONCO E O

CONTEXTO DA COPA DO MUNDO
Conforme o proposto no terceiro captulo dessa dissertao, podemos compreender a

relao entre o contexto da Copa do Mundo na cidade de Porto Alegre e o processo de

formulao da poltica habitacional destinada aos atingidos pela duplicao da Avenida
Tronco a partir da concepo de que megaeventos esportivos podem se constituir como
eventos focais. A Copa do Mundo proporciona um contexto atpico, que altera o modo como
as polticas pblicas so formuladas. Essas alteraes esto relacionadas maior ateno
dedicada s obras relacionadas competio e a disputa simblica a respeito dos significados
do torneio para a populao das localidades-sedes.
Uma das principais consequncias de um evento focal a concentrao de ateno
para um tema que previamente estava esquecido. A duplicao da Avenida Tronco est
presente no Plano Diretor de Porto Alegre desde 1979. Entretanto, nenhum governo anterior
teve o interesse poltico ou a capacidade de executar essa obra. A atual administrao da
Prefeitura de Porto Alegre identifica a Copa do Mundo como um momento adequado para a
promoo dessa obra. Essa opo da Prefeitura justificada por dois fatores: 1) A
compreenso de que existe a necessidade de redirecionar o fluxo que normalmente transita
pelos arredores do estdio para a Avenida Tronco durante a realizao do troneio; 2) A
facilidade de acesso a verbas federais para obras relacionadas ao sediamento da Copa do
Mundo.
Normalmente, os municpios atuam em situao de recursos escassos para a realizao
de intervenes urbansticas de grande porte. Em funo da Copa do Mundo, disponibiliza-se
uma grande quantidade de recursos financeiros, por parte do governo federal, para a
preparao das cidades para a competio, o que altera a rotina de escassez de recursos das
polticas urbanas. Essa uma das principais razes pelas quais diversas capitais brasileiras se
candidataram para serem cidades-sedes da Copa do Mundo. Dessa forma, constitui-se um
panorama atpico que possibilita a realizao de intervenes que em outra circunstncia no
seriam viabilizadas. A duplicao da Avenida Tronco realizada dentro desse cenrio atpico.
O fato da obra na Avenida Tronco estar vinculada preparao de Porto Alegre para a
Copa do Mundo aumentou a concentrao de ateno interveno dada pelo poder pblico e
pela mdia. O acompanhamento dessa obra era um dos principais aspectos abordados quando
se tratava da preparao da cidade para o evento esportivo. A duplicao era considera pelas

125

grandes empresas de comunicao com uma das mais importantes intervenes urbanas
preparativas para a Copa do Mundo. Contudo, o tratamento miditico dedicado duplicao
da Avenida Tronco enfatizava os benefcios de mobilidade urbana proporcionados pela obra e
a necessidade de que essa obra estivesse pronta antes da realizao da competio na cidade.
A questo habitacional frequentemente era tratada como um empecilho melhoria na
estrutura de circulao da cidade. O destaque questo habitacional, normalmente, era
realizado por meios de comunicao alternativos, na sua maioria, alocados na internet.
O tratamento miditico conferido interveno na Avenida Trono revela uma tenso
entre mobilidade urbana e questo habitacional, que permeia todo o processo de formulao
da poltica habitacional para os atingidos pela obra. Em casos limites, essa tenso tratada
com dualidade: a obra de mobilidade representa do progresso da cidade e vai beneficiar a
todos os habitantes de Porto Alegre, enquanto a questo habitacional pontual, visto que
atinge um conjunto limitado de pessoas, e no pode atravancar o bem geral da populao
portoalegrense. Identifica-se essa perspectiva nas aes da Prefeitura de Porto Alegre. A obra
de mobilidade um dos legados da Copa do Mundo na cidade. A questo habitacional um
efeito colateral na realizao desse legado. Portanto, a finalidade das obras na Avenida
Tronco a melhoria na infraestrutura de mobilidade. A poltica habitacional apenas
consequncia nessa interveno.
A tenso entre mobilidade urbana e a questo habitacional provocada pela duplicao
da Avenida Tronco pode ser ilustrada pela disputa a cerca da lei que dispensou, para obras da
Copa do Mundo, a obrigatoriedade do reassentamento de 80% de moradores removidos na
mesma regio de planejamento. Em reao a lei, trs vereadores de oposio elaboraram um
projeto com o objetivo de reestabelecer a obrigatoriedade dos 80% para obras de Copa do
Mundo e de garantir que a remoo das comunidades ocorresse apenas aps a realizao de
audincias pblicas e com a concordncia expressa dos removidos (PORTO ALEGRE, 2011
a). Esse projeto foi rejeitado nas quatro comisses pelas quais foi analisado. No parecer da
Comisso de Constituio e Justia, ficou evidenciado a posio dos vereadores governistas,
que associaram s obras de mobilidade para aa Copa ao bem comum do cidado
portoalegrense e a questo habitacional como um imbrglio particular que no pode
prejudicar a totalidade:
(...) o reassentamento considerado uma medida de exceo e no caso em tela temos
um exemplo tpico dessa excepcionalidade, qual seja, a necessidade urgente de
realocar famlias em prol de obras estruturais que na Cidade que iro beneficiar toda
a coletividade.
Nesse sentido, condicionar o reassentamento concordncia que sero realocadas,
como pretende o Projeto em questo, seria (...) um entrave a todo o processo

126

nacional em busca da realizao da Copa de 2014 e todos os benefcios que com ela
viro (PORTO ALEGRE, 2011b, p. 2).

As justificativas para adoo de medidas de excees relacionadas s polticas

pblicas para a Copa do Mundo esto ancoradas em dois argumentos. O primeiro que a
Copa do Mundo um veculo de progresso para as localidades que o sediam e representam o
bem geral da populao. Esse argumento est ancorado no discurso dos legados. O segundo
a necessidade do cumprimento dos prazos impostos para a realizao da competio
esportivo, sob pena da no concretizao dos legados32 . Grupos a favor das intervenes
urbanas de preparao para megaeventos utilizam a ameaa de no concretizao dos
legados como uma possibilidade de dano que pode ter origem em processos contestatrios
que de algum modo impeam o ritmo clere considerado necessrio para a concluso das
obras.
A ameaa de no concretizao do legado foi um argumento mobilizado
constantemente pela Prefeitura na tentativa de imprimir um ritmo acelerado na resoluo do
conflito fundirio para a consequente execuo das obras viria de duplicao da Avenida
Tronco. Na reunio realizada com as lideranas das comunidades das Vilas Cristal e Divisa,
aps estas paralisarem a realizao do cadastro socioeconmico dos moradores que seriam
removidos, o prefeito Jos Fortunati explicitou essa posio:
Ou o dinheiro usado pra isso, ou o dinheiro deixa de existir. Esse entendimento
bsico. Porque eu percebo que as pessoas: Ah, no, ns no vamos fazer avenida.
J que tem dinheiro, vamos fazer outra coisa. No tem utilidade em outra coisa.
So obras para a Copa do Mundo. Usando exatamente o argumento da Copa do
Mundo.
(...)Se, em at 31 de dezembro de 2011, vamos ouvir isso atentamente, a Avenida
Tronco no for licitada, aqueles recursos que foram apontados deixam de existir.
Est bem. uma opo (COMO, 2011).

Em um cenrio no qual as intervenes urbansticas para a Copa do Mundo so

apresentadas pelo poder pblico como uma janela de oportunidade para o desenvolvimento da
cidade e para a melhoria das condies de vida da populao, a opo de no realizar as obras
bastante mal vista pela grande mdia e pelo prprio poder pblico.
A ameaa do no cumprimento dos prazos tambm utilizada na supresso de
procedimentos habituais de tomadas de deciso. Por exemplo, nenhuma das intervenes
urbanas de preparao para a Copa do Mundo foi escolhida no Oramento Participativo. Os
espaos participativos includos no processo de formulao de polticas pblicas foram
constitudos especialmente para o evento. o caso das seis Cmaras Temticas e do Comit
32

A dinmica entre a no concluso de obras de preparao e a frustrao dos legados foi discutida no terceiro
captulo dessa dissertao.

127

Gestor de Obras da Avenida Tronco. Esses espaos so criados por iniciativa do poder
executivo municipal e cumprem mais funo consultiva do que deliberativa. No h qualquer
compromisso da Prefeitura em cumprir o que neles decido. Arranjos participativos mais
complexos so refutados sob a alegao de que no se dispe do tempo necessrio para esse
tipo de procedimento. Entretanto, em nenhum momento a Prefeitura deixou de expressar a
importncia da participao popular no planejamento da cidade para a Copa do Mundo.
No caso do Comit Gestor de Obras da Avenida Tronco, inicialmente, no havia a
previso de participao da sociedade civil. Essa participao foi concedida aps a
reivindicao da Comisso de Habitao. O fato de que, durante seis meses, as nicas
representaes da sociedade civil estarem vinculadas Comisso de Habitao demonstra a
incapacidade desses arranjos em garantir que a diversidade de lideranas da regio estivesse
representada. Alm disso, por ser reservado Prefeitura a poder discricionrio de determinar
quem integra esse Comit, a escolha dos representantes da Comisso de Habitao evidencia
a proximidade entre a Prefeitura e esse grupo. Tendo em vista esse panorama, o Comit
Popular da Copa no considera relevante sua participao nesses espaos.
De fato, no foram encontradas evidncias que indiquem alguma relevncia do Comit
Gestor na formulao da poltica habitacional para os removidos da Avenida Tronco. Pela
fragilidade dos arranjos participativos, o acesso aos recursos de poder posicionais foi
fundamental na tentativa de influenciar as polticas elaboradas nesse contexto. O contexto de
megaeventos favoreceu a coalizo composta por membros com acesso a esse tipo de recurso,
uma vez que so suprimidos mecanismos institucionais que descentralizem a capacidade de
tomada de deciso. Dessa forma, a coalizo ocasional composta por membros da Prefeitura e
da Comisso de Habitao teve maior capacidade de influncia, dado o acesso desses atores principalmente, os vinculados ao poder executivo municipal- aos recursos institucionais em
um momento em que esses recursos so ainda mais importantes do que no processo cotidiano
das polticas pblicas.
Alm disso, modo como essa coalizo, alm de deter esses recursos, constri suas
justificativas, manipulando os smbolos e atribuindo significados ao evento, favorecendo a
prevalncia de suas posies. O uso do discurso dos legados, associado ameaa de no
concretizao dos legados, encontrou respaldo na grande mdia. O discurso dos legados
estava to arraigado no pensamento geral sobre a realizao da Copa do Mundo no Brasil que
a grande crtica posteriormente feita ao sediamento da competio no pas direcionou-se ao
alto gasto pblico associado ao no cumprimento das melhorias na infraestrutura urbana que

128

foi prometida. Ou seja, mesmo a principal fonte de crtica ao megaevento est ancorada no
discurso dos legados.
Diante desse cenrio, fica evidente que diferente dos casos estudos por Birkland
(1997; 1998), a simbologia construda em torno dos megaeventos favorece o fortalecimento
de grupos hegemnicos, isto , favorveis realizao das obras. Grupos que questionem o
modo como essas polticas representam a ameaa do atraso, o que coloca em risco os
benefcios que adviriam da competio. Com o auxlio desses argumentos, a Prefeitura de
Porto Alegre formulou as intervenes para o reassentamento dos atingidos pela duplicao
da Avenida Tronco, quase que integralmente, de acordo com o sua inteno inicial. Vemos
isso na adoo do Bnus-Moradia e do Aluguel Social, instrumentos de reassentamento que,
desde o incio do processo, foram apresentados como alternativas de soluo preferenciais
pela Prefeitura.
O nico aspecto que destoou das intenes iniciais do poder municipal foi o
reassentamento em construes do PMCMV na regio. No princpio do processo, o governo
municipal exps sua inteno de reassentar um considervel contingente de removidos em
prdios construdos pelo PMCMV em outras regies da cidade. Isso estava expresso tanto no
plano habitacional apresentado na audincia no Ministrio Pblico em 2010, como na exceo
aberta pela lei que retira a obrigatoriedade do reassentamento de 80% de removidos na mesma
regio de planejamento.
A garantia do reassentamento de todas as famlias que optaram em serem beneficirias
do PMCMV na mesma regio ocorreu pela mobilizao do Comit Popular da Copa e seus
aliados. Essa alternativa constituiu uma das principais reivindicaes do Comit. Em busca da
concretizao desse objetivo, o grupo realizou o mapeamento de reas para o possvel
reassentamento e as indicou para a Prefeitura. Alm disso, aes de resistncia como a recusa
em responder o cadastro socioeconmico possibilitaram que o uso do argumento do atraso
como ameaa aos legados constantemente mobilizado pelo grupo pr-obras fosse
utilizado em favor do Comit. Ao paralisar o cadastro socioeconmico, o Comit demonstrou
ter a capacidade de desacelerar o andamento das obras, contrariando o desejo da Prefeitura.
Dessa forma, a Prefeitura teve de se submeter ao atendimento dessa reivindicao. Isso foi
fundamental para conferir tambm ao Comit Popular da Copa capacidade de influncia.
A capacidade do grupo contra hegemnico de tambm influenciar a poltica demonstra
que a balana de poder da rede temtica variou de acordo com a construo e o a utilizao
estratgica de smbolos relacionados ao megaevento esportivo. Isto , mesmo sem ter acesso
aos recursos institucionais detidos pela Prefeitura, o Comit Popular da Copa conseguiu

129

atingir um dos seus principais objetivos. Dessa forma, ao contrrio do que indica boa parte da
literatura sobre o tema dos megaeventos, nenhum paradigma de poltica habitacional foi
plenamente implantado na interveno em questo. A escolha das alternativas que
compuseram a poltica foi resultado da disputa entre dois grupos de atores, em que ambos - de
maneira desigual tiveram capacidade de influncia. Portanto, apesar do contexto de
megaeventos esportivos favorecer a coalizo pr-obras, durante o processo de formulao,
houve momentos que a construo de argumentos e a mobilizao de recursos favoreceu o
grupo desafiante. Um exemplo desses perodos foram os protestos de junho de 2013.
Os protestos de junho marcam um momento de favorecimento do grupo desafiante.
Podemos atribuir essa inverso a sobreposio de eventos focais: o megaevento esportivo
Copa do Mundo e as manifestaes massivas nas ruas das grandes cidades do pas. A ecloso
dessas manifestaes representou um novo momento no que concerne s reivindicaes sobre
as remoes e reassentamento da Avenida Tronco. Pela primeira vez, a realizao da Copa do
Mundo no Brasil era amplamente contestada. Esse momento propiciou para os grupos que h
alguns anos questionavam a modo de preparao do pas para a Copa do Mundo se
fortalecessem e fossem respaldados pela opinio pblica.
No caso da Avenida Tronco, fundamental a relao estabelecida entre o Bloco de
Lutas pelo Transporte Pblico e o Comit Popular da Copa. Atravs desse vnculo foi
possvel redirecionar o foco das manifestaes, que estavam no transporte pblico e nos
gastos pblicos para a Copa do Mundo, para a questo habitacional na Avenida Tronco,
normalmente posta em segundo plano quando se tratava da preparao de Porto Alegre para a
Copa do Mundo. Com esse intuito, realiza-se uma marcha na regio da Grande Cruzeiro.
O questionamento das manifestaes a respeito dos benefcios trazidos pela Copa do
Mundo coloca em cheque o discurso dos legados, sobre o qual estava baseada toda a
justificativa para a realizao das intervenes urbansticas que visavam preparao para o
recebimento do evento. A presso das manifestaes levou o prefeito Fortunati a buscar
alternativas que respondessem aos anseios postos. Desse modo, o poder executivo municipal
retira a duplicao da Avenida Tronco do PAC da Copa. Essa medida indica um novo
momento em relao aos argumentos mobilizados para a justificativa das obras no contexto
do megaevento. Se anteriormente, o vnculo entre interveno e megaevento favorecia os
promotores dessas obras, agora, o entendimento preponderante a respeito das obras para Copa
do Mundo cria um cenrio adverso para o poder pblico. Portanto, objetivando enfraquecer a
oposio ao seu modo de gerir a cidade, explicitado nas manifestaes, o prefeito
estrategicamente rompe o vnculo entre a duplicao da Avenida Tronco e a Copa do Mundo.

130

Tanto o contexto da Copa do Mundo como o das manifestaes de junho podem ser
definidos como eventos focais desequilibrantes. Ambos os acontecimentos no so to
traumticos como catstrofes naturais ou ataques terroristas, mas constituem contextos
favoreceram desequilbrios na balana de poder de uma rede temtica. Esses eventos esto
associados atrao de ateno e construo de smbolos e imagens a respeito das polticas
a eles relacionadas para que grupos engajados possam ampliar a sua capacidade de influencia.
A confluncia de dois eventos focais ressalta a importncia do carter processual da
formulao de polticas pblicas. Constitui um equvoco definir significados apriorsticos a
qualquer contexto de formulao de polticas pblicas.

131

CONCLUSES

A influncia da Copa do Mundo, identificada no processo de formulao de poltica

pblica estudado, refuta a possibilidade essencializao da relao entre megaeventos
esportivos e polticas pblicas, no sentido de se conceber como 'natural' que as polticas
produzidas nesse contexto necessariamente favoream interesses coorporativos ou
impulsionem crculos virtuosos de desenvolvimento econmico e urbano. Conclumos que, de
fato, um megaevento esportivo constitui um ambiente atpico na formulao de polticas
pblicas, mas influncia desse tipo de acontecimento em um processo de formulao depende,
principalmente, da dinmica relacional e processual engendrada pelos atores interessados em
manter ou modificar o curso da poltica e do processo de construo de significados e os usos
estratgicos dos smbolos associados ao megaevento.
A construo de interpretaes acerca dos impactos e a uso da simbologia do evento
um processo intenso e dinmico, que depende da imerso dos atores no conjunto de relaes
estabelecidas na formulao de uma poltica. A elaborao de interpretaes e argumentos
sobre o megaevento realizada a partir das crenas compartilhadas entre os integrantes de um
grupo e, tambm, em reao aos discursos produzidos por grupos adversrios. Isto , a
atribuio de significados aos megaeventos esportivos e o uso desses significados nos
processos de formulao de polticas pblicas so realizados de maneira interdependente, em
funo das relaes colaborativas e conflitivas estabelecidas pelos atores.
Alm de relacional, a construo dos significados do contexto de megaevento
tambm processual. Na medida em a disputa simblica se transforma, a capacidade de
influncia de cada ator tambm se altera. Dessa forma, os argumentos que incialmente
favoreciam a um grupo, podem ser ressignificados, passando a favorecer outros grupos.
Portanto, no mesmo processo de formulao, dependendo do modo como a simbologia
relacionada ao contexto de megaeventos manipulada pelos atores, a balana de poder da
rede temtica envolvida no processo pode se alterar.
Encontramos na anlise acerca dos megaeventos interpretaes reificadas a respeito da
relao entre contexto propiciado por essas ocasies e as polticas urbanas. De um lado, temos
os que acreditam que o recebimento de um megaevento esportivo pode ser o incio de um
crculo virtuoso de crescimento econmico e revitalizao urbana. De outro, encontramos as
abordagens que apontam os megaeventos como uma ocasio oportuna para a promoo de
estratgias de mercantilizao da cidade, de gesto empresarial do espao pblico e de
segregao espacial da pobreza. Do ponto de vista poltico, ambas as posies so

132

compreensveis e legtimas. Entretanto, analiticamente, o estudo dos megaeventos adotando

aprioristicamente uma dessas perspectivas implica na substancializao de uma realidade
emprica diversa.
No pretendemos aqui negar que viso de cidade empreendedora est subjacente
estratgia de atrao de megaeventos esportivos para a promoo de transformaes urbanas.
evidente que o marketing urbano e a veiculao mundial de uma imagem atrativa de cidade
so centrais para o entendimento da relao entre a atuao de gestores pblicos, os
megaeventos esportivos e as polticas urbanas. Contudo, partir do pressuposto que qualquer
ao do poder pblico que esteja relacionado aos megaeventos esportivos ser o reflexo
imediato dessa concepo de poltica urbana substancializar um fenmeno social
heterogneo e dinmico, envolvendo um amplo espectro de atores e concepes polticas, que
a formulao de polticas pblicas em contextos de megaevento. fundamental que as
Cincias Sociais penetrarem nesse universo, explorando sua complexidade, mas, para isso,
preciso que as noes reificadas sobre o contexto de megaeventos sejam superadas.
A partir da pesquisa apresentada nessa dissertao conclumos que nenhum paradigma
de poltica urbana e habitacional preponderou completamente na orientao da poltica
habitacional para os atingidos pela duplicao da Avenida Tronco. O conjunto de crenas que
norteou a formulao de interveno de remoo e reassentamento foi composto pela
combinao de elementos do paradigma defendido pela comunidade de poltica liderada pelo
Comit Popular da Copa e das crenas compartilhadas pela coalizo ocasional integrada pela
Comisso de Habitao e pela Prefeitura. A combinao de normas e crenas que, a princpio,
no se comunicam denominada por Campbell (1998) como bricolagem. Portanto, no h a
implementao de uma concepo nica e coerente de poltica habitacional. O resultado do
processo competitivo de formulao da poltica habitacional para a duplicao da Avenida
Tronco foi a composio de instrumentos que, por vezes, foram colocados como antteses um
do outro.
Uma das principais dimenses explicativas para a formulao de uma poltica baseada
em um processo de bricolagem de crenas a modo com os atores imersos em uma rede
relacional competitiva manipulam smbolos e constroem significados para os megaeventos
esportivos visando influenciar a poltica pblica. De acordo com o estudo de caso realizado,
podemos concluir que o grupo hegemnico - isto , o mais favorvel realizao das
intervenes urbansticas para a Copa do Mundo na cidade teve, na maior parte do processo,
maior capacidade de influncia do que o grupo desafiador. Podemos atribuir isso a capacidade
de generalizar, com o apoio da grande mdia, o entendimento de que a Copa do Mundo era um

133

instrumento para o progresso para a cidade. A aceitao do discurso dos legados pela
opinio pblica favoreceu o argumento adotado pela coalizo ocasional de que a obra de
duplicao da Avenida Tronco representaria o bem geral da populao portoalegrense. Nesse
ponto, nota-se tambm a priorizao da questo mobilidade, entendida como uma benesse
geral, em detrimento ao aspecto habitacional, entendido como um entrave pontual.
Associado ao discurso dos legados, est tambm a bem sucedida construo da
ameaa de dano, que teria origem na no concretizao desses legados. A principal fonte de
ameaa de dano seria o no cumprimento do cronograma para a realizao das obras de
preparao da cidade para a Copa do Mundo. Ao no concluir as obras para o torneio, Porto
Alegre estaria perdendo uma oportunidade nica de promover transformaes positivas no seu
cenrio urbano. Alm disso, sem as obras de mobilidade consideradas necessrias, Porto
Alegre no receberia de maneira adequada os atletas e o pblico do megaevento, o que
prejudicaria a imagem da cidade veiculada para o mundo inteiro.
Esses dois argumentos favorecem a capacidade de influncia da coalizao ocasional
engajada na rede temtica analisada. No contexto relacional competitivo dessa rede, o grupo
desafiador no caso, o Comit Popular da Copa e seus aliados foi caracterizado como um
inimigo do progresso da cidade, uma vez que, aes que contestassem o modo como as obras
de preparao de Porto Alegre para o evento que estavam sendo realizadas redundariam no
atraso dessas obras. Portanto, a contestao da comunidade de poltica desafiadora era
caracterizada como uma possvel fonte de atraso e, por consequncia, uma ameaa ao
progresso proporcionada pelo megaevento.
Outro aspecto fundamental para a maior capacidade de influncia de influncia da
coalizo ocasional foi o acesso aos recursos institucionais de poder. Por ser composta por
membros do poder executivo, essa coalizo tinha acesso a recursos de poder que no estava
disponvel para o Comit Popular da Copa. Esses recursos crescem de importncia em
contextos de megaeventos, uma vez que arranjos participativos possuem pouca influncia
nessa realidade. Ou seja, ao lcus da tomada de decises basicamente no centro do poder
executivo municipal. Por ter acesso direto a esse lcus, a coalizo ocasional tinha posio
privilegiada no processo de disputa.
Apesar das evidentes vantagens do grupo hegemnico em impor seus interesses e
concepes normativas, houve perodos, durante o processo de formulao, em que a
comunidade de poltica desafiante teve ampliada sua capacidade de influncia. Isso ocorreu
tanto pelo estabelecimento de relaes com outros canais de poder institucional, como o
Ministrio Pblico e vereadores de oposio, como pela mobilizao social em aes

134

contestatrias de rua. Um dos momentos mais significativo em que a balana de poder da rede
temtica pendeu para o Comit Popular da Copa foram as manifestaes de junho de 2013.
No contexto dessas manifestaes, o prefeito retirou a obra de duplicao da Avenida Tronco
do PAC da Copa, desvinculando a interveno da realizao do megaevento. Dessa forma,
no havia mais a necessidade do cumprimento do prazo para a competio.
Esse ato da Prefeitura foi uma resposta ao argumento, consolidado com o auxlio das
manifestaes, de que o poder pblico estava preocupado apenas em preparar a cidade para a
Copa do Mundo, sem se importar com outros setores importantes para a populao. Esse foi
um importante momento de ressignificao do que representava o megaevento esportivo para
a cidade de Porto Alegre. Se anteriormente preponderava uma concepo positiva acerca da
relao entre a Copa do Mundo e a cidade, nesse momento a competio vista mais como
um estorvo do que como fonte de benesses. A utilizao do argumento da ameaa da no
concretizao dos legados perdeu momentaneamente eficcia.
O principal elemento normativo do paradigma de poltica, compartilhado pela
comunidade de poltica desafiadora incorporado na poltica habitacional para os removidos da
Avenida Tronco foi o reassentamento de uma parcela desse contingente na mesma regio. No
princpio do processo, ficou evidenciado que a Prefeitura no tinha como prioridade a
permanncia desses moradores na regio. A alterao dos rumos da poltica nesse sentido tem
relao com a atuao do Comit Popular da Copa no processo de formulao. Os demais
instrumentos da poltica em especial, o Bnus-Moradia e o Aluguel Social estavam de
acordo com as crenas da coalizo formada entre a Prefeitura e a Comisso de Habitao.
Apesar da concepo de cidade empreendedora estar intimamente associada
estratgia de atrao de megaeventos, isso no significa que ela orientar todas as
intervenes de preparao de uma cidade para um megaevento. Para compreendermos a
relao entre megaeventos esportivos e polticas urbanas, precisamos considerar a existncia
de atores locais com capacidade reflexiva que disputam o modo como sero realizadas essas
intervenes. No h dvida que os megaeventos possuem caractersticas estruturais que
favorecem a defesa de perspectivas mais prxima de cidade empreendedora. Entretanto, a
dinmica processual e relacional da disputa local fundamental para compreendermos de que
maneira o contexto de megaeventos influencia na formulao de polticas pblicas a ele
relacionadas.

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