ManualdeOrcamento PARA O CONSELHO PDF

ISBN 978-85-334-1854-7
MINISTRIO DA SADE
CONSELHO NACIONAL DE SADE CNS
Manual de Oramento e Finanas Pblicas

para Conselheiros de Sade
Srie A. Normas e Manuais Tcnicos
Braslia DF
2011
2011 Ministrio da Sade.

Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e que no seja
para venda ou qualquer fim comercial. A responsabilidade pelos direitos autorais de textos e imagens dessa obra da rea
tcnica. A coleo institucional do Ministrio da Sade pode ser acessada, na ntegra, na Biblioteca Virtual em Sade do
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Normalizao: Amanda Soares Moreira
Reviso: Marcia Medrado Abrantes
Impresso no Brasil / Printed in Brazil

Ficha Catalogrfica
Brasil. Ministrio da Sade.
Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade / Ministrio da Sade. Conselho Nacional de Sade.
- Braslia : Ministrio da Sade, 2011.
102 p. : il. (SrieA. Normas e manuais tcnicos)
ISBN
1. Administrao em sade. 2. Conselho Nacional de Sade (CNS) I. Ttulo. II. Srie.
CDU 614.2:336.1
Catalogao na fonte Coordenao-Geral de Documentao e Informao Editora MS OS 2011/0167
Ttulos para indexao:
Em ingls: Manual of appropriation and public finance for health councillor (Brazil)
Em espanhol: Manual de presupuesto y finanzas pblicas para consejeros de salud (Brasil)
Lista de figuras
Figura 1 - Ciclo oramentrio e planejamento do SUS .......................12
Figura 2 - Viso integrada dos instrumentos
do planejamento PPA/PS, LDO E LOA/PAS .............................................16
Figura 3 - Contextualizao da poltica de sade (processo de
planejamento integrado do governo) ......................................................17
Figura 4 - Os instrumentos do planejamento em
perspectiva temporal exemplo da UNIO e dos ESTADOS ..............17
Figura 5 - Ciclo oramentrio expandido ................................................18
Figura 6 - Fases iniciais do processo de planejamento .......................25
Figura 7 - Questes bsicas para a elaborao do captulo da
sade do PPA .....................................................................................................27
Figura 8 - Planejamento de longo prazo e de curto prazo:
programas como elo temporal entre os instrumentos do
processo de planejamento e execuo oramentria ........................28
Figura 9 - Planejamento de longo prazo e de curto prazo:
PPA e LOA ............................................................................................................29
Figura 10 Etapas do PPA e caracterizao ............................................32
Figura 11 Estimativa da receita ................................................................37
Figura 12 Renncia de receita: exigncias da LRF.............................38
Figura 13 Classificao da receita pblica ...........................................40
Figura 14 Contedo do projeto de lei oramentria anual ...........41
Figura 15 Classificao da despesa pblica..........................................43
Figura 16 Aplicao da classificao funcional-programtica......47
Figura 17 Aplicao da classificao econmica ...............................49
Figura 18 Viso integrada da despesa pblica pela
classificao econmica.................................................................................50
Figura 19 Viso integrada da despesa pblica segundo as
classificaes econmica e funcional-programtica ..........................51
Figura 20 Abertura de crditos adicionais ..........................................52
Figura 21 Limites legais para despesas com pessoal ......................54
Figura 22 Despesas de pessoal no computadas para a
apurao do percentual .................................................................................55
Figura 23 Despesa oramentria e extraoramentria ..................56

Figura 24 Principais aspectos da execuo
oramentria e financeira..............................................................................57
Figura 25 Estgios de processamento da despesa
pblica .................................................................................................................60
Figura 26 Classificao dos empenhos ................................................62
Figura 27 Contedo do relatrio resumido de
execuo oramentria .................................................................................65
Figura 28 Contedo do relatrio de gesto fiscal ............................66
Sumrio
Apresentao ......................................................................................................7
Introduo ...........................................................................................................9
Roteiro ................................................................................................................ 11
1 Parte Fundamentos Legais ................................................................. 19
2 Parte PLANO PLURIANUAL (PPA) ...................................................... 24
3 Parte Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)................................ 33
4 Parte Estimativa da Receita, Lei Oramentria Anual (LOA)
e Execuo ........................................................................................................ 36
Estimativa da Receita .................................................................................... 36
Lei Oramentria Anual (LOA) ................................................................... 40
Execuo Oramentria e Financeira ...................................................... 56
5 Parte Relatrios de Acompanhamento e Gesto ....................... 64
Referncias........................................................................................................ 79
Anexo A .............................................................................................................. 81
Anexo B .............................................................................................................. 85
Anexo C .............................................................................................................. 97
Anexo D ...........................................................................................................100
Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade
Apresentao
O controle social, entendido como acompanhamento, fiscalizao e controle das polticas pblicas no Sistema nico de Sade (SUS), possui papel fundamental na construo e no fortalecimento deste sistema
universal. Isso porque a participao popular, garantida na Constituio
de 1988 e incorporada pelo SUS (aps a Lei Orgnica da Sade n 8.080/90
e n 8.142/90), possibilitou a construo de um novo cenrio na sade,
mais democrtico e acessvel aos brasileiros e s brasileiras.
Para fomentar conhecimento e oferecer um instrumento que incentive a participao da sociedade nas polticas de sade, inclusive nos
aspectos financeiros e oramentrios, o Conselho Nacional de Sade por
meio da Comisso Permanente de Financiamento e Oramento elaborou o Manual de Oramento e Finanas Pblicas para Conselheiros de
Sade, fruto de um processo de construo coletiva, e que apresenta os
principais aspectos conceituais sobre o oramento e finanas pblicas.
Assuntos ligados ao oramento e finanas pblicas so, por natureza, de difcil entendimento ao pblico e geralmente exigem ateno
e explicaes que facilitem o seu entendimento. A publicao do presente manual demonstra o esforo, o compromisso e a dedicao que o
Conselho Nacional de Sade tem realizado ao longo dos ltimos anos na
busca constante de um processo de educao permanente que qualifique
conselheiros de todo o Pas no exerccio de seu papel diante das polticas
de sade.
O cenrio atual promissor e o Manual de Oramento e Finanas
Pblicas para Conselheiros de Sade certamente ser uma importante
ferramenta para o controle social. A realidade nos mostra que a participao
de diversos atores nas Comisses de Oramentos dos conselhos estaduais e
municipais de sade est cada vez mais consolidada. Esperamos, assim, que
este Manual fortalea sua atuao em defesa do SUS.
Introduo
Os recursos financeiros do Sistema nico de Sade (SUS) em
cada esfera de sua atuao so movimentados sob fiscalizao dos respectivos conselhos de sade, considerando-se o processo de planejamento e oramento do sistema, do nvel local at o federal.
Est em suas mos o Manual de Oramento e Finanas
Pblicas para Conselheiros de Sade. Esta publicao o resultado do
acmulo de experincias do Conselho Nacional de Sade (CNS) por meio
da Comisso de Oramento e Financiamento (Cofin) e representa a finalizao de um longo processo de produo coletiva sobre o financiamento
da sade pblica brasileira.
Como parte dessas experincias, foram realizadas, pela Cofin,
Oficinas Regionais de Oramento e Financiamento, em parceria com os
conselhos municipais e estaduais de sade, secretarias estaduais e municipais de sade, Ministrio da Sade e conselheiros nacionais, com o
objetivo de sensibilizar os conselheiros para a importncia do tema do
oramento e financiamento do SUS, apoiar na formao e esclarecer dvidas dos conselheiros, e, assim, fortalecer o princpio constitucional da
participao da comunidade pelo pas.
O Manual de Oramento e Finanas Pblicas para
Conselheiros de Sade um rico instrumento em experincia formativa,
construdo com muito rigor e coletivamente, para que cidados de todas
as esferas da vida pblica e atores das comisses de oramento dos conselhos municipais e estaduais de sade de todo o pas possam cumprir a
importante tarefa de acompanhar, fiscalizar e participar da formulao da
poltica pblica de sade. Esperamos que este manual possa fortalecer a
atuao de todos em defesa do SUS.
Portanto, um esforo conjunto na construo deste importante
instrumento que auxiliar nas aes de controle e fiscalizao do oramento e finanas da sade. Nosso muito obrigado aos parceiros de sempre.
Comisso Permanente de Financiamento e Oramento
do Conselho Nacional de Sade
10
Roteiro
O objetivo deste manual apresentar as noes bsicas relativas
ao oramento e finanas pblicas, tendo como pblico-alvo os conselheiros de sade.
Do ponto de vista metodolgico, a elaborao deste manual obedeceu cronologia do Ciclo Oramentrio e a interdependncia
existente:
a) com os instrumentos bsicos do planejamento do setor pblico brasileiro em obedincia ao que disciplina a Constituio
Federal, a Lei Complementar n 101/00 (tambm conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal) e a Lei Federal n
4.320/64 (que disciplina o oramento e a contabilidade pblica): PPA (Plano Plurianual, quadrienal), LDO (Lei de Diretrizes
Oramentrias, anual), LOA (Lei Oramentria Anual) e os relatrios RREO (Relatrio Resumido da Execuo Oramentria,
bimestral) e RGF (Relatrio de Gesto Fiscal, quadrimestral); e
b) com os instrumentos bsicos do planejamento do SUS, em
obedincia ao que disciplina a Constituio Federal, a Lei
Federal n 8.080/90, a Lei Federal n 8.142/90 e os decretos
e portarias que regulamentam o SUS: PS (Plano de Sade,
quadrienal), PAS (Programao Anual de Sade) e os relatrios RTPC (Relatrio Trimestral de Prestao de Contas) e RAG
(Relatrio Anual de Gesto).
A Figura 1 ilustra essa interdependncia.
11
11
Figura 1 - Ciclo oramentrio e planejamento do SUS
Este manual no trata dos lanamentos e registros contbeis,

nem prioriza outros aspectos da contabilidade pblica: trata do processo
de planejamento da elaborao ao acompanhamento da execuo do
que foi planejado, servindo de referncia para a atuao dos conselheiros
de sade, especialmente em relao aos papis relacionados ao planejamento e fiscalizao da execuo oramentria previstos pela Lei Federal
n 8.080/90, pela Lei Federal n 8.142/90 e pela Resoluo n 333, de 4 de
novembro de 2003, do Conselho Nacional de Sade, a saber:
a) Lei Federal n 8.080/90, caput do Artigo 36 e Pargrafos 1 e 2:
O processo de planejamento e oramento do Sistema
nico de Sade-SUS ser ascendente, do nvel local at
o federal, ouvidos seus rgos deliberativos, compatibilizando-se as necessidades da poltica de sade com
a disponibilidade de recursos em planos de sade dos
Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e da Unio.
1 Os planos de sade sero a base das atividades
e programaes de cada nvel de direo do Sistema
12
12
nico de Sade (SUS) e seu financiamento ser previsto na respectiva proposta oramentria.
2 vedada a transferncia de recursos para o financiamento de aes no previstas nos planos de sade,
exceto em situaes emergenciais ou de calamidade
pblica, na rea de sade.
b) Lei Federal n 8.142/90, pargrafo 2 do artigo 1:

O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais
de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade
na instncia correspondente, inclusive nos aspectos
econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo
em cada esfera do governo.
c) Resoluo n 333/2003:
Quinta Diretriz: Aos Conselhos de Sade (...) compete:
I (...)
II (...)
III (...)
IV Atuar na formulao e no controle da execuo
da poltica de sade, incluindo os seus aspectos econmicos e financeiros e propor estratgias para a sua
aplicao aos setores pblico e privado.
V Definir diretrizes para elaborao dos planos de
sade e sobre eles deliberar, conforme as diversas si-
13
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tuaes epidemiolgicas e a capacidade organizacional dos servios.

VI Estabelecer estratgias e procedimentos de
acompanhamento da gesto do SUS (...).
VII Proceder a reviso peridica dos planos de sade.
VIII Deliberar sobre os programas de sade (...).
IX (...)
X (...)
XI (...)
XII Aprovar a proposta oramentria anual da sade,
tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas
na Lei de Diretrizes Oramentrias (art.195, 2 da
Constituio Federal), observado o princpio do processo de planejamento e oramentao ascendentes
(art.36 da Lei n 8.080/90).
XIII Propor critrios para programao e execuo financeira e oramentria dos Fundos de Sade
e acompanhar a movimentao e destinao dos
recursos.
XIV Fiscalizar e controlar gastos e deliberar sobre
critrios de movimentao de recursos da Sade, incluindo o Fundo de Sade e os transferidos e prprios
do Municpio, Estado, Distrito Federal e da Unio.
XV Analisar, discutir e aprovar o relatrio de gesto,
com a prestao de contas e informaes financeiras,
repassadas em tempo hbil aos conselheiros, acompanhado do devido assessoramento.
14
14
d) Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/00):

Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto
fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as
prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada
tambm mediante incentivo participao popular e
realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de
diretrizes oramentrias e oramentos.
A linguagem oramentria tcnica e, portanto, de difcil entendimento para a maioria da populao. Muitos tcnicos que trabalham nos
governos ou que estudam as finanas pblicas usam do seu conhecimento nessa rea para manter as pessoas sob sua dependncia. Na linguagem
popular, fazem com que muitos comam em suas mos.
Desta forma, este manual pretende contribuir para:
a) democratizar a tcnica, aproximar o saber tcnico do saber
popular, para que a anlise oramentria no seja propriedade de poucos;
b) dominar a tcnica, para que esteja a servio dos interesses da
coletividade, no nosso caso, por meio da atividade exercida
pelos conselheiros de sade;
c) analisar, de forma integrada, os instrumentos de planejamento PPA com Plano de Sade; LDO e LOA com Programao
Anual de Sade.
15
15
Por que isso importante? Porque todas as decises dos governos federal, estaduais e municipais, o que inclui a poltica de sade, devem
estar expressas, de forma direta, no oramento e, mais precisamente, naqueles instrumentos de planejamento citados anteriormente. A Figura 2
expressa essa viso integrada.
Figura 2 - Viso integrada dos Instrumentos do planejamento PPA/PS,
LDO E LOA/PAS
A Figura 3 ilustra o contexto do planejamento da sade pblica

na perspectiva do processo de planejamento integrado existente nas trs
esferas de governo (federal, estadual e municipal).
16
16
Figura 3 - Contextualizao da poltica de sade (processo de planejamento

integrado do governo)
A Figura 4 apresenta os instrumentos de planejamento do setor

pblico brasileiro, e do setor Sade em particular, de forma integrada e em
perspectiva temporal, para o perodo de vigncia do PPA da Unio e dos
estados (20122015).
Figura 4 - Os instrumentos do planejamento em perspectiva temporal
exemplo da UNIO e dos ESTADOS
A Figura 5 representa o Ciclo Oramentrio Expandido, na qual

possvel estabelecer uma espcie de calendrio ou de agenda a ser
17
17
observada pelos conselheiros de sade, com o intuito de acompanhar e

fiscalizar todas as etapas do processo de planejamento do setor pblico
brasileiro.
Figura 5 - Ciclo oramentrio expandido
Autoria: Francisco R. Funcia, lvaro R. Rezende, Francisco H. Vignoli.
Para o desenvolvimento deste manual, foram consideradas as

seguintes referncias legais, bem como documentos oficiais que abordam
o tema proposto:
18
18
t
Constituio Federal do Brasil de 1988 (CF-88);
t
Lei Federal n 101/2000, tambm conhecida por Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF);
t
Lei Federal n 4.320/64 (Lei n 4.320/64);
t
t
t
t
Portaria MOG n 42/99 (Portaria 42/99);
t
Portaria Interministerial STN/SOF n 163/2001 (Portaria n

163/2001);
t
Portarias MS: n 2.047/2002, n 3.085/2006, n 3.332/2006, n

204/2007, n 3.176/2008 e n 837/2009;
t
Resoluo CNS: n 322/2003 e n 333/2003.
O manual est estruturado em cinco partes, alm desta introduo: na 1 Parte, os fundamentos legais para a proposio, fiscalizao e controle sobre as questes financeiras e oramentrias da sade; na 2 Parte, o Plano Plurianual (PPA); na 3 Parte, a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO); na 4 Parte, os estudos tcnicos da estimativa da
Receita, a Lei Oramentria Anual (LOA) e a Execuo; e, na 5 Parte, os
Relatrios de Acompanhamento e Gesto.
Por fim, o manual tem quatro anexos no final, a saber: o Anexo A
contm o glossrio com o significado de alguns dos termos utilizados neste manual; o Anexo B contm o roteiro bsico para a fiscalizao dos conselheiros de sade; o Anexo C contm o roteiro para levantar a situao
encontrada pelo gestor pblico ao assumir o mandato governamental; e
o Anexo D contm o roteiro bsico para avaliao preliminar do Relatrio
Anual de Gesto.
1 Parte Fundamentos Legais

O objetivo desta parte apresentar os fundamentos legais sobre
a proposio, fiscalizao e controle das questes financeiras e oramentrias da sade, considerando estudo realizado por Gilson Carvalho, cujo
roteiro completo encontra-se no Anexo B.
Assim sendo, aps a leitura desta parte, os conselheiros de sade
devero estar preparados para responder a seguinte pergunta: quais so
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19
os princpios e as referncias constitucionais e legais relacionados aos aspectos oramentrios e financeiros da sade?
Inicialmente, cumpre registrar que a administrao pblica obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (artigo 37 da Constituio Federal). Cabe destacar que
todos os cidados tm o direito de receber informaes e serem ouvidos
pelos gestores pblicos de todas as reas governamentais. O artigo 5,
Inciso XXXIII, da Constituio Federal claro ao estabelecer que todos
tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas sob pena
de responsabilidade, alm da possibilidade de qualquer um fazer denncia ao Tribunal de Contas da Unio (conforme artigo 74, 2).
Compete ao gestor pblico da rea da sade da Unio, dos estados e dos municpios garantir as condies necessrias ao acompanhamento e fiscalizao do respectivo Fundo de Sade pelos conselhos de sade.
Essa garantia pode ser observada em vrias partes da Constituio
Federal:
a) No captulo que trata dos direitos sociais, mais precisamente
na norma geral estabelecida pelo artigo 10 da Constituio
Federal, que assegura a participao dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos rgos pblicos em que os
interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de
discusso e deliberao.
b) No captulo que trata da seguridade social, especialmente no
artigo 194, Inciso VII, que prev a gesto quadripartite formada com participao dos trabalhadores, dos empregadores,
dos aposentados e do governo nos rgos colegiados.
c) No artigo 198, Inciso III, ao estabelecer a participao da comunidade como uma diretriz para a organizao dos servios
do SUS.
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d) No artigo 77 dos Atos das Disposies Constitucionais

Transitrias (ADCT), ao determinar que os fundos de sade
sero acompanhados e fiscalizados pelos respectivos conselhos de sade.
Alm disso, as Leis Federais n 8.080/90 e n 8.142/90, conhecidas
como Lei Orgnica da Sade, tambm trataram desse tema ao estabelecer que os recursos financeiros vinculados sade sero movimentados
sob a fiscalizao dos conselhos de sade (Lei n 8.080, artigo 33) e que,
entre as atribuies desses conselhos, uma delas refere-se formulao
de estratgias e ao controle da poltica da sade tambm nos aspectos
econmicos e financeiros (Lei n 8.142, artigo 1, 3).
O gestor pblico da rea da sade responsvel ainda pela administrao de todos os recursos oramentrios e financeiros vinculados
sade, sejam eles arrecadados pela prpria esfera de governo ou oriundos
das transferncias intergovernamentais, conforme estabelecido:
a) No artigo 195, 2, da Constituio Federal, que trata da elaborao da proposta do Oramento da Seguridade Social;
b) No artigo 33, 1, da Lei n 8.080/90, que disciplina a administrao dos recursos financeiros da sade da esfera federal de
governo pelo Fundo Nacional de Sade; e
c) No artigo 49 da Lei Estadual n 791 (Cdigo de Sade de So
Paulo), que estabelece a movimentao financeira dos recursos do SUS pelos fundos de sade sob a fiscalizao do respectivo conselho de sade.
Sobre esse ltimo ponto, no h nenhuma dvida sobre a obrigatoriedade dos gestores da sade institurem e manterem os respectivos fundos de sade para a aplicao de todos os recursos (artigo 77, 3, dos Atos
das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT), prprios ou transferidos, inclusive por meio de contas especiais (artigo 33 da Lei n 8.080/90),
que representa uma das condies necessrias para o recebimento de recursos federais (artigo 4 da Lei n 8.142/90 e artigo 2 do Decreto n 1.232).
21
21
Cada esfera de governo obrigada a garantir um volume mnimo de recursos para financiar as aes e os servios de sade, nos termos
da Emenda Constitucional 29/2000: a Unio, pelo percentual da variao
nominal do PIB sobre o valor empenhado; os estados, pela aplicao de
12% da receita base de clculo (ver planilha na Parte 5 deste manual); e os
municpios, pela aplicao de 15% da receita base de clculo (ver planilha
na Parte 5 deste manual).
Segundo a Constituio Federal, o processo de financiamento
das aes e servios pblicos de sade deve ser compartilhado entre as
trs esferas de governo (artigo 30, Inciso VII; artigos 195 e 198, 1; e artigo 77 do ADCT).
O planejamento das aes e dos servios pblicos de sade tambm regulamentado pela Constituio Federal, que estabelece a obrigatoriedade do gestor pblico da Unio, dos estados e dos municpios
associarem os respectivos Planos de Sade ao Plano Plurianual, Lei de
Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual de cada esfera de
governo, submetidos aos conselhos de sade antes do encaminhamento
ao Poder Legislativo. Essa exigncia est contida tambm no artigo 48 da
Lei Complementar n 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que exige
a realizao de audincias pblicas na fase de elaborao dos planos e
oramentos, bem como na fase de tramitao dos respectivos projetos de
lei no Poder Legislativo, e no artigo 36 da Lei n 8.080/90, que estabelece
o carter ascendente do processo de planejamento do SUS e a compatibilidade das necessidades com a disponibilidade de recursos.
A prestao de contas comunidade outra obrigao constitucional e legal dos gestores pblicos de sade e ocorre de diversas formas:
a) pelos artigos 1 e 2 da Lei n 9.452, a administrao federal
deve comunicar Cmara sobre as transferncias de recursos
no mbito do SUS e as prefeituras devem notificar os sindicatos, entidades empresariais e partidos polticos quando receberem recursos para a rea de sade no prazo de 48 horas a
partir do ingresso nos cofres pblicos;
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b) a Lei n 8.666/93 (e suas alteraes) obriga o gestor a publicar

ou afixar mensalmente a listagem de todas as compras realizadas em local de ampla circulao, contendo o bem, preo
unitrio, quantidade adquirida, nome do vendedor, valor total
da operao;
c) o artigo 12 da Lei n 8.689/93 obriga o gestor pblico da sade de cada esfera de governo a prestar contas ao respectivo
conselho de sade a cada trs meses, bem como ao Poder
Legislativo, apresentando relatrio detalhado, contendo dado
sobre montante e a fonte dos recursos aplicados, auditorias
concludas ou iniciadas no perodo, bem como sobre a oferta
e a produo de servios;
d) o gestor pblico obrigado a publicar bimestralmente o relatrio de execuo oramentria (conforme o artigo 165, 3,
da Constituio Federal e o artigo 52 da Lei Complementar
n 101/00) e disponibilizar as contas anuais por 60 dias para
verificao e anlise de todo contribuinte interessado (artigo
31, 3, da Constituio Federal);
e) os relatrios resumidos de execuo oramentria (RREO, bimestrais) e os relatrios de gesto fiscal (RGF, quadrimestrais)
devero ser publicados em jornais de grande circulao e
disponibilizados pela internet, alm de apresentados em audincias pblicas realizadas no Poder Legislativo (conforme
artigos 9, 48 e 67 da Lei Complementar n 101/00).
Portanto, esses so os fundamentos legais que devem embasar
os conselheiros de sade no exerccio do papel propositivo e fiscalizador
dos aspectos oramentrios e financeiros da gesto federal, estadual e
municipal do SUS. Os assuntos da rea de oramento e finanas pblicas,
que sero tratados a seguir, devem ser entendidos a partir desse quadro
de referncias constitucional e legal apresentados anteriormente, o que
fortalecer a atuao dos conselheiros de sade.
23
23
2 Parte Plano Plurianual (PPA)

As linhas gerais dos planos de governos vitoriosos nas urnas
aps debate dos candidatos a presidente, governador e prefeito com a
sociedade durante a campanha eleitoral devero nortear a elaborao
do PPA no incio das respectivas gestes federal, estaduais e municipais.
Esse instrumento contm a programao de longo prazo (quatro
anos) de todas as reas da atuao governamental e as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica para as despesas de capital e
outras delas decorrentes, inclusive os programas de durao continuada,
nos termos estabelecidos pelo artigo 165 da CF-88. Com isso, o PPA a
base de orientao para a elaborao da LDO e da LOA.
O Projeto de Lei do PPA dever ser apresentado no primeiro ano
de mandato ao Poder Legislativo. No h um prazo comum de encaminhamento para a Unio, estados e municpios, variando entre 31 de agosto e 30 de setembro, geralmente coincidindo com a data de apresentao
da Lei Oramentria Anual (LOA) desse ano. A vigncia de quatro anos,
com incio no segundo ano do mandato e trmino no primeiro ano do
mandato seguinte. Por exemplo: em 2011, a presidente da Repblica e os
governadores dos estados, que tomaram posse no dia 1 de janeiro, devero encaminhar o Projeto de Lei do PPA ao Poder Legislativo, para vigorar
entre 1 de janeiro de 2012 e 31 de dezembro de 2015.
O PPA um instrumento de planejamento estratgico das aes
de governo, devendo prever as obras e os investimentos que sero realizados durante os quatro anos de sua vigncia, bem como todas as despesas
decorrentes desses investimentos.
O PPA deve expressar a sntese dos esforos de planejamento
estratgico de toda a administrao pblica (pontos fortes, pontos fracos, ameaas e oportunidades), e ser capaz de responder as seguintes
questes:
24
24
t
O que, quanto, quando, como e para quem fazer?
t
Com que recursos humanos, fsicos e financeiros fazer?
O processo de planejamento governamental deve envolver todas as reas de governo, mas o ponto de partida a anlise geral (da situao do governo como um todo), para depois realizar a setorial (das reas
de atuao governamental, como, por exemplo, a sade).
A Figura 6 apresenta as fases iniciais que compem a primeira
etapa do processo de planejamento (etapa de elaborao), das quais os
conselheiros de sade devem participar e deliberar sobre os resultados do
planejamento realizado para a rea da sade, bem como das avaliaes
realizadas durante a execuo oramentria.
Figura 6 - Fases iniciais do processo de planejamento
A primeira fase representa o diagnstico da situao existente e

a pergunta bsica :
25
25
Quais so as condies fsicas, operacionais, financeiras e de endividamento do ente governamental (da Unio, estado ou municpio),
especialmente em termos de quantidade e qualidade dos servios
pblicos prestados populao?
Na segunda fase, h o levantamento das expectativas a serem atendidas durante a gesto e a vigncia do PPA visando intervir na realidade que
se pretende mudar e a pergunta bsica :
Diante do diagnstico feito, quais so as propostas de governo, de todas as reas, que se gostaria de realizar durante a gesto e a vigncia
do PPA?
A terceira fase representa a volta para a realidade depois dos sonhos (as expectativas levantadas na segunda fase), ou seja, a delimitao
dessas expectativas conforme a capacidade financeira e operacional, mediante o estabelecimento de prioridades para o quadrinio, detalhadas
para cada ano de vigncia do PPA:
Quais sero os programas e as aes que devero ser priorizados
para execuo durante a gesto e a vigncia do PPA, diante do limite imposto pelo montante de recursos financeiros que podero ser
efetivamente arrecadados no perodo e pela capacidade gerencial e
operacional de realizao das obras e servios pblicos?
Como exemplo, o Anexo C contm um roteiro bsico de questes que podem nortear o levantamento das informaes de cada fase do
processo de planejamento, acima, e, consequentemente, o acompanhamento desse processo pelos conselheiros de sade.
Com as informaes e decises governamentais decorrentes do
processo anterior, a prxima etapa a ser considerada refere-se definio
do conjunto de programas de governo com as respectivas metas e indicadores que faro parte do PPA.
26
26
Para a rea da sade, durante o processo de elaborao do novo

PPA, alm da avaliao da execuo dos programas do PPA que est se encerrando e de um diagnstico da situao estrutural do setor Sade e da
qualidade e quantidade dos servios ofertados, faz-se necessrio buscar
respostas para as questes bsicas apresentadas na Figura 7.
Figura 7 - Questes bsicas para a elaborao do captulo da sade do PPA
Os conselhos de sade de cada esfera de governo devem pautar com o ministro, os secretrios estaduais ou os secretrios municipais
de sade o debate dessas questes bsicas e de outras complementares,
visando deliberao da programao das aes e dos servios pblicos
de sade que constar do PPA, inclusive quanto aos encaminhamentos
necessrios para as providncias oramentrias e financeiras sob responsabilidade de outras reas de governo. Por exemplo, no mbito da Unio,
as questes pautadas devero envolver tambm o Ministrio da Fazenda
e o Ministrio do Planejamento e Gesto.
A primeira questo da Figura 7 trata da capacidade de financiamento da poltica de sade, que condiciona toda a programao da
despesa. No basta aos conselheiros de sade participar do processo de
27
27
planejamento e execuo das despesas com aes e servios pblicos de

sade: preciso tambm buscar informaes sobre a poltica econmica
e, em particular, sobre a poltica tributria e de fiscalizao da arrecadao
das receitas pblicas.
A segunda, terceira e quarta questes dizem respeito programao das despesas e do processo de monitoramento e avaliao dos resultados alcanados. Os programas representam a ligao entre o planejamento de longo prazo (quadrienal) e de curto prazo (anual), conforme
ilustra a Figura 8.
(metas indicadores)
Programas e Aes
Figura 8 - Planejamento de longo prazo e de curto prazo: programas

como elo temporal entre os instrumentos do processo de planejamento
e execuo oramentria
PPA (4 anos)
LDO (anual)
LOA (anual)
A programao apresentada no PPA deve possibilitar a adequada alocao anual de recursos oramentrios na LOA para cumprir as metas estabelecidas durante a vigncia quadrienal. A LOA no pode conter o
detalhamento de despesas referentes a programas e aes no previstas
na LDO e no PPA, o que exigir o encaminhamento de projeto de lei especfico para a sua incluso. Um exemplo da integrao do PPA com a LOA
est ilustrado na Figura 9.
28
28
Figura 9 - Planejamento de longo prazo e de curto prazo: PPA e LOA
Os programas so compostos por uma ou mais aes da administrao, com o objetivo de solucionar ou minimizar problemas conjunturais ou especficos da sociedade. Podem ser classificados em dois grandes tipos:
a) finalsticos: composto por aes que resultem em produtos
(bens e servios diversos) ofertados sociedade. Por exemplo:
Controle de Endemias, Assistncia Criana, etc.
b) de gesto de polticas pblicas e de servios do Estado, inclusive de apoio administrativo: composto por aes de coordenao, avaliao e controle exercidas pelos diferentes rgos
governamentais, cujo resultado pode estar materializado
inclusive em bens e servios pblicos ofertados ao prprio
Estado. Por exemplo: Capacitao de Servidores, Estruturao
do Controle Interno, etc.
29
29
Os programas devero conter tambm o objetivo da ao de

governo, o rgo responsvel pela sua execuo, o valor global, o prazo
de concluso, a fonte de financiamento, os indicadores quantitativos e as
metas regionalizadas por estados (no caso da Unio).
Durante a fase de elaborao do PPA, preciso definir com preciso os indicadores e as metas da administrao para cada programa,
bem como os resultados esperados a partir da projeo dos ndices e
valores atuais.
O exemplo, a seguir, refere-se a um programa com algumas aes
(projetos e atividades) da rea da sade, extrado do Anexo I do PPA 2008
2011 da Unio, para ilustrar os aspectos tratados neste manual at o presente momento.
Objetivo de Governo: Promover o acesso com qualidade Seguridade
Social, sob a perspectiva da universalidade e da equidade, assegurando-se o seu carter democrtico e a descentralizao.
Objetivo Setorial: Ampliar o acesso da populao aos servios de que
necessita e promover a qualidade e a humanizao na ateno sade.
Programa: 1220 Assistncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada.
rgo Responsvel: 36000 Ministrio da Sade (MS).
30
30
ndice de Cobertura de Centros de Ateno Psicossocial CAPS (1/100.000 habitantes)

ndice de Consulta por Habitante (Consulta per capita)
ndice de Leitos Disponibilizados (1/1.000)
ndice de Transplantes Realizados no SUS (1/100.000)
Quociente de Internao Hospitalar no SUS (%)
Total de Participao dos Servios Extra-Hospitalares de Ateno
Psicossocial no Gasto Total com Ateno Psiquitrica (%)
Centro-Oeste
Nacional
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
0,70
2,90
3,00
74,60
2,90
75,00
0,44
2,50
2,66
59,60
3,43
44,53
31/12/2006
31/12/2005
30/06/2006
31/12/2006
30/06/2007
31/12/2005
Totais
110.500.000
110.500.00
106.887.545.173
102.822.359.116
4.065.186.057
106.998.045.173
Fiscal
Despesas de Capital
Seguridade Social
Despesas Correntes
Despesas de Capital
Total
7.156.544.998
3.492.507.734
24.981.627.524
6.485.907.754
47.021.421.231
17.860.035.932
Valores do Programa
Esfera/Cat.
Econmica
Consolidao
dos Totais
Regionalizao
ndice
2011
Data
Referncia
Sociedade
Pblico-alvo
Indicador (unidade de medida)
Ampliar o acesso da populao aos servios ambulatoriais e hospitalares do Sitema nico de Sade, na busca da
equidade, da reduo das desigualdades regionais e da humanizao de sua prestao
Objetivo
31
31
32
32
Implantao de Centro
de Alta Complexidade em
Oncologia - CACON (Nvel
II) em Campo GRande - MS
Implantao de Centros
de Alta Complexidade em
Oncologia - CACON
Implantao de Hospital
Geral Pblico de Alta
Complexidade no Litoral
Norte do Estado do Rio
Grande do Sul - RS
Implantao de Hospital
Geral Pblico de Alta
Complexidade no Litoral
Norte do Estado do Rio
Grande do Sul
Implantao do Hospital
Pblico HC Criana
7H91
7G61
7H99
7L28
7833
Ttulo
Cd.
Projetos
Centro
implantado
(unidade)
Centro
implantado
(unidade)
Centro implantado (%
de execuo
fsica)
Centro implantado (%
de execuo
fsica)
Obra
concluda (%
de execuo
fsica)
Produto
(unidade de
medida)
01/2008
12/2008
01/2004
12/2011
01/2008
12/2011
01/2008
12/2011
08/2005
12/2009
Incio
Trmino
Valor Total
Estimado
50.000.000
1
130.764.558
14
60.000.000
100
60.000.000
100
45.000.000
100
rgo
Executor
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
Sudeste
Sul
Sul
Nacional
Centro-Oeste
Regionalizao
R$
META
R$
META
R$
META
R$
META
R$
META
11.560.764
2
9.188.333
1
-
2008
6.000.000
20.800.00
2
15.000.000
25
5.000.000
25
8.500.000
22
2009
6.000.000
22.790.00
2
15.000.000
25
6.000.000
25
8.500.000
-
2010
Financeiro Fsico
7.000.000
1
250.020.000
2
15.000.000
25
7.000.000
25
3.000.000
-
2011
4525
8759
8758
8755
Cd.
Projetos
Aperfeioamento, Avaliao e
Desenvolvimento de Aes e Servios
Especializados em Cardiologia-INC
Especializados em Cardiologia-INCa
Especializados em Traumatologia e
Ortopedia-INTO
Apoio Manuteno de Unidades de Sade
Ttulo
Unidade
apoiada
Atendimento
realizado
(unidade)
Atendimento
realizado
(unidade)
Atendimento
realizado
(unidade)
Produto
(unidade de
medida)
Sudeste
Sudeste
Centro-Oeste
MS
MS
MS
Nordeste
Sudeste
Regionalizao
MS
rgo
Executor
3.550.000
17
60.000
1
R$
META
R$
META
116.000.000
128.320
187.000.000
268.500
68.800.000
125.000
R$
META
R$
META
R$
META
2008
143.030.000
128.320
209.040.000
268.500
77.020.000
125.000
2009
156.650.000
128.320
228.950.000
268.500
84.360.000
125.000
2010
Financeiro Fsico
171.980.000
128.320
251.350.000
268.500
92.620.000
125.000
2011
33
33
Nessa perspectiva, de fundamental importncia para o governo, em especial na rea da sade:

a) integrar as aes desenvolvidas pela Unio, estados e municpios, evitando-se a sobreposio de aes que resultem em
desperdcio de recursos; e
b) estimular parcerias com entidades privadas e no governamentais, na busca de recursos adicionais para o financiamento de programas.
Mas o que feito depois da elaborao do Projeto de Lei do PPA
pelo Poder Executivo e de sua aprovao pelo Poder Legislativo? Restam
ainda tarefas relacionadas ao PPA para os conselheiros de sade?
As etapas do PPA so: elaborao (primeira etapa apresentada
anteriormente), implantao, monitoramento e avaliao, e esto caracterizadas na Figura 10.
Figura 10 Etapas do PPA e caracterizao
34
34
O processo de monitoramento e avaliao do PPA deve ser acompanhado pelos conselheiros de sade por meio dos Relatrios Trimestrais
de Prestao de Contas e do Relatrio Anual de Gesto apresentados pelo
ministrio ou secretarias estaduais ou municipais de sade, inclusive mediante a solicitao da presena dos gerentes responsveis dos programas da rea de sade para pedir esclarecimentos sobre eventuais atrasos
e mudanas em relao ao planejado. Se no existirem gerentes, os ordenadores de despesas ou os titulares das unidades oramentrias respondero pelo monitoramento e avaliao dos programas do PPA.
Por fim, a LRF exige que o Poder Executivo garanta a participao da sociedade por meio de audincias pblicas durante o processo
de elaborao do PPA. Alm disso, nos termos das normas que disciplinam as competncias dos conselhos de sade, o captulo da sade no
projeto de PPA dever ser objeto de aprovao no respectivo conselho.
A LRF exige tambm a realizao de uma audincia pblica durante a
tramitao do projeto de lei no Poder Legislativo. Aps a aprovao do
Projeto de Lei do PPA pelo Poder Legislativo, com a consequente transformao em lei, somente ser possvel promover qualquer alterao
por meio de outra lei especfica.
3 Parte Lei De Diretrizes Oramentrias (LDO)

A palavra diretriz, enquanto substantivo feminino, significa: Linha que determina o traado de uma estrada; esboo de um plano, projeto, etc.; orientao, diretiva; norma de procedimento; conduta
(DICIONRIO HOUAISS, 2004, p. 251).
A Lei de Diretrizes Oramentrias um dos instrumentos do planejamento do setor pblico brasileiro que surgiu com a Constituio Federal
de 1988 (CF-88) e foi complementada, em termos de atributos, pela Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF). De periodicidade anual, o prazo de entrega
do projeto de lei ao Poder Legislativo ocorre no perodo de 15 a 30 de abril,
conforme cada ente da Federao (Unio, estados e municpios).
35
35
De acordo com o artigo 165 da CF-88, a LDO compreender:

t
as metas e as prioridades da administrao pblica federal,

incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subsequente em consonncia com o PPA;
t
a orientao para a elaborao da Lei Oramentria Anual

(LOA);
t
dispositivos sobre as alteraes na legislao tributria;
t
as regras para a poltica de aplicao das agncias oficiais de

fomento; e
t
as prioridades de governo de forma explcita, evidenciando

quais sero os setores que recebero mais recursos.
Convm observar que no permitido iniciar novos projetos

(obras) sem que antes tenham sido integralmente atendidos aqueles em
execuo e garantidas as despesas de conservao do patrimnio pblico
(art. 45 da LRF), nem aplicar a receita proveniente da alienao de bens e
direitos integrantes do patrimnio pblico para o financiamento de despesas correntes, exceto aquelas destinadas ao regime de previdncia social geral ou prprio dos servidores pblicos (art. 44 da LRF).
Segundo a Lei Complementar n 101/00 (Lei de Responsabilidade
Fiscal LRF), a LDO dever nortear:
36
36
t
a remunerao de pessoal;
t
a definio das metas e dos riscos fiscais;
t
a apresentao de emendas parlamentares na LOA;
t
os critrios para celebrar convnios;
t
os critrios para assumir despesas de outros entes da

Federao (por exemplo, para a prefeitura abastecer de combustvel os carros da Polcia Militar utilizados no policiamento do municpio);
t
a programao e os critrios da execuo oramentria (inclusive para a necessidade de limitao de empenhos);
t
a criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento de despesas;
t
a avaliao das despesas obrigatrias de carter continuado;
t
a definio de critrios para a execuo oramentria;
t
o estabelecimento de parmetros para a fiscalizao dos respectivos Tribunais de Contas e Poder Legislativo, bem como
para a realizao das audincias pblicas quadrimestrais de
prestao de contas.
O princpio do equilbrio oramentrio, isto , o equilbrio entre

receitas e despesas (art. 4 da LRF) dever ser uma diretriz geral de governo expressa na LDO, inclusive com:
t
a definio de recursos que comporo a reserva de contingncia para cobrir eventuais imprevistos durante a execuo
oramentria e faro parte da LOA (art. 5 da LRF);
t
os critrios para o contingenciamento oramentrio e da

limitao de empenhos e movimentao financeira (art. 4
da LRF).
A LDO tambm ser composta de dois anexos, previstos pela

LRF: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais.
O Anexo de Metas Fiscais contm as metas anuais relativas s
receitas e despesas, ao resultado primrio e nominal e ao montante da
dvida pblica, tanto para o exerccio a que se referirem quanto para os
dois subsequentes.
O Anexo de Riscos Fiscais deve conter a avaliao dos passivos
contingenciais e outros riscos capazes de desequilibrar as contas pblicas
(como, por exemplo, aes judiciais de contribuintes contra as bases de lanamento de algum tributo, etc.).
37
37
Apesar da ampliao do nvel de detalhamento da LDO, ela ainda mantm o carter genrico na definio das prioridades governamentais para o exerccio subsequente: compete LOA detalhar os projetos e
atividades, luz das diretrizes e prioridades fixadas na LDO.
A LRF exige que o Poder Executivo garanta a participao da sociedade por meio de audincias pblicas durante o processo de elaborao
da LDO. Alm disso, nos termos das normas que disciplinam as competncias dos conselhos de sade, o captulo da sade no projeto de LDO dever
ser objeto de aprovao no respectivo conselho. A LRF exige tambm a realizao de uma audincia pblica durante a tramitao do projeto de lei no
Poder Legislativo
Os conselheiros de sade devem acompanhar a tramitao do
projeto de LDO no Poder Legislativo, especialmente para verificar se as
emendas a serem apresentadas no captulo da sade no conflitaro com
as deliberaes dos respectivos conselhos.
Por fim, aps a aprovao do Projeto de LDO pelo Poder Legislativo,
com a consequente transformao em lei, somente ser possvel alterar por
meio de outra lei especfica e de forma compatvel com o PPA.
4 Parte Estimativa da Receita, Lei Oramentria

Anual (LOA) e Execuo
Estimativa da Receita
A Lei Oramentria Anual, nos termos estabelecidos pela Lei n
4.320/64, estima a receita e fixa a despesa pblica. A estimativa da receita representa uma etapa muito importante do processo de planejamento, especialmente durante a elaborao do Projeto de Lei Oramentria
Anual, pois representa a capacidade de financiamento das polticas pblicas de todas as reas de governo: o primeiro passo para a definio
38
38
do detalhamento da despesa anual, de forma a garantir o equilbrio das

contas pblicas.
Figura 11 Estimativa da receita
Conforme estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder

Executivo dever disponibilizar para o Poder Legislativo, Poder Judicirio
e Ministrio Pblico a estimativa da receita que subsidiar a elaborao
da programao oramentria, com os estudos realizados e a respectiva
memria de clculo.
Qual o papel do conselho de sade na anlise da estimativa da
receita oramentria?
Considerando que a receita oramentria a base de clculo
para definio do valor mnimo relativo aos gastos com aes e servios de
sade nos nveis estadual e municipal de governo, os conselheiros de sade devem solicitar o encaminhamento dos estudos realizados pelo Poder
Executivo com a respectiva memria de clculo da estimativa da receita.
No caso da Unio, ainda que a base de clculo para definio
do valor mnimo a ser aplicado em aes e servios de sade no seja a
receita ( a variao nominal do PIB), vale o mesmo procedimento para os
conselheiros nacionais, com o objetivo de garantir que no haja contin-
39
39
genciamento durante a execuo oramentria, alm de avaliar a possibilidade de alocao adicional de recursos para o setor.
Outro aspecto importante a ser considerado a renncia de receita, entendida como um procedimento em que determinados contribuintes recebem benefcios fiscais por fora de lei e, por isso, o governo
deixa de arrecadar. A renncia de receita implica na reduo da base de
clculo para apurar o gasto mnimo com aes e servios de sade. Para os
conselheiros de sade, importante conhecer principalmente a evoluo
dos valores no arrecadados dos tributos que integram essa base de clculo, inclusive quanto ao benefcio concedido na Declarao do Imposto
de Renda.
Do ponto de vista da Lei de Responsabilidade Fiscal, se houver
renncia de receita, ser preciso demonstrar que as metas fiscais no ficaro comprometidas, assim como o equilbrio das contas pblicas mediante medidas de compensao de aumento da receita ou reduo da
despesa. A Figura 12 ilustra essas exigncias.
Figura 12 Renncia de receita: exigncias da LRF
40
40
A receita pblica classifica-se como oramentria e extraoramentria (Figura 13):

t
extraoramentria: formada pelos valores retidos de terceiros pela Unio, estados e municpios e que ficam temporariamente com o Poder Pblico at a realizao dos pagamentos
nos vencimentos das respectivas obrigaes. Alguns exemplos de receita extraoramentria so os descontos em folha de pagamento do INSS e do Imposto de Renda Retido na
Fonte dos servidores pblicos.
t
oramentria: formada principalmente pela arrecadao dos

tributos de competncia do ente da Federao, inclusive
os que so pagos em atraso e inscritos na dvida ativa. Por
exemplo, a Unio lana e arrecada o Imposto de Renda, o IPI,
a Cofins e a CSLL; os estados lanam e arrecadam o ICMS e o
IPVA; e os municpios lanam e arrecadam o IPTU, o ISS. No
caso dos estados e municpios, a receita oramentria composta tambm pelas transferncias intergovernamentais de
natureza constitucional (como, por exemplo, a quota-parte
do ICMS Imposto sobre a Circulao de Mercadorias dos
estados para os municpios; o Fundo de Participao dos
Municpios e o Fundo de Participao dos Estados constitudos de parte do Imposto de Renda e IPI Imposto sobre
Produtos Industrializados arrecadados pela Unio).
41
41
Figura 13 Classificao da receita pblica
Lei Oramentria Anual (LOA)

Por muito tempo, o oramento pblico foi tratado como uma
pea de fico (por causa da inflao) ou apenas uma exigncia legal de
natureza contbil. Porm, o oramento muito mais que uma pea contbil, que relaciona todas as receitas e despesas, ou apenas mais uma lei.
Trata-se de mais um instrumento do processo de planejamento
das aes governamentais (integrado com o PPA e a LDO), um verdadeiro documento em que so discriminadas as receitas estimadas para um
determinado ano e as despesas fixadas para o mesmo perodo, conforme
a classificao institucional, funcional-programtica e econmica. o instrumento em que se estima a receita e detalha a despesa programada no
42
42
PPA e priorizada na LDO visando sua realizao, a partir da receita que

ser arrecadada.
Em obedincia s diretrizes fixadas na LDO, a LOA aloca em cada
ano as programaes estabelecidas no Plano Plurianual (PPA) e o prazo de
entrega do projeto de lei ocorre geralmente no perodo de 31 de agosto a
30 de setembro, conforme o ente da Federao.
A Figura 14 apresenta o contedo do Projeto de LOA a ser encaminhado para apreciao do Poder Legislativo pela respectiva esfera de
governo, conforme estabelecido pela Lei n 4.320/64 e pela LRF.
Figura 14 Contedo do projeto de lei oramentria anual
43
43
Acompanharo ainda o projeto de Lei do Oramento:

t
Detalhamento dos encargos com a Dvida Pblica;
t
Plano de Investimentos (Obras e Equipamentos);
t
Demonstrativo da Relao entre Operao de Crdito e

Despesas de Capital;
t
Demonstrativo de Anistias, Remisses, subsdios e benefcios

de natureza tributria e creditcia;
t
Elenco de rgos, unidades e subunidades ;
t
Quadro de legislao da receita;
t
Resumo da receita;
t
Demonstrativo das receitas e despesas conforme categorias

econmicas;
t
Sumrio geral das receitas por fontes e despesas por funes

de governo;
t
Ementrio de programas, projetos e atividades;
t
Elenco de programas, projetos, atividades e operaes

especiais;
t
Evoluo da receita e evoluo da despesa;
t
Natureza da despesa consolidada;
t
Programa de trabalho consolidado;
t
Demonstrativo da despesa por funes, subfunes e programas conforme o vnculo com os recursos.
Para chegar ao Poder Legislativo, algumas providncias preliminares foram adotadas pelo Poder Executivo. A preparao a fase inicial de levantamento da receita e despesa para estabelecer os parmetros para as diferentes reas de governo. A elaborao a fase de consolidar os levantamentos de forma compatvel com o PPA-LDO e Lei de
Responsabilidade Fiscal. Em seguida, o projeto de lei encaminhado ao
Poder Legislativo para discusso nas comisses e aprovao do plenrio
(com ou sem emendas). A ltima fase da LOA a implantao e a execuo do oramento.
44
44
Os conselheiros de sade devero acompanhar a tramitao do

projeto de LOA no Poder Legislativo, especialmente para verificar se as
emendas a serem apresentadas no captulo da sade no conflitaro com
as deliberaes dos respectivos conselhos.
A Figura 15 apresenta a classificao da despesa pblica utilizada no PPA, LDO e LOA, considerando os conceitos estabelecidos pela
Portaria n 42/99 e Portaria n 163/2001.
Figura 15 Classificao da despesa pblica
A Classificao Institucional a mais antiga em relao s demais

e representa consolidao da despesa por rgos segundo as respectivas unidades oramentrias. Do ponto de vista estrutural, uma unidade
oramentria pode ser composta por uma ou mais unidades de servios.
Cada unidade oramentria responsvel por um conjunto de aes de
governo e, para tanto, realizam despesas que esto programadas em vrias dotaes oramentrias.
45
45
A Classificao Funcional-Programtica representa a consolidao da despesa por funo, subfuno, programas e aes de governo.
As funes de governo representam o maior nvel de agregao
das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. A codificao a mesma para os oramentos da Unio, dos estados e dos municpios.
As subfunes de governo representam uma partio da funo,
visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico.
A codificao utilizada tambm a mesma para os oramentos da Unio,
dos estados e dos municpios.
A Portaria n 42/99 estabeleceu as seguintes funes e subfunes para o enquadramento das despesas da sade pela Unio, estados
e municpios:
Funo:
t
10 Sade
Observao: as despesas realizadas com aes e servios de sade devem sempre ser classificadas na Funo 10.
Subfunes vinculadas Funo 10 Sade:
t
301 Ateno Bsica
t
302 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial
t
303 Suporte Profiltico e Teraputico
t
304 Vigilncia Sanitria
t
305 Vigilncia Epidemiolgica
t
306 Alimentao e Nutrio
Observao: comum observar na Funo 10 Sade a utilizao de subfunes vinculadas a outras funes de governo. Isso pode ser
feito desde que seja despesa com sade, sendo as mais frequentes:
46
46
t
121 Planejamento e Oramento
t
122 Administrao Geral
t
123 Administrao Financeira
t
131 Comunicao Social
t
843 Servio da Dvida Interna
t
844 Servio da Dvida Externa
t
845 Transferncias
t
846 Outros Encargos Especiais
O Programa o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no PPA. A codificao no a mesma para a Unio, estados e municpios, como no caso das funes e das
subfunes, pois assim refletir os diferentes contextos das polticas pblicas e possibilitar a adoo de ajustes e atualizaes com rapidez.
Cada programa composto por uma ou mais aes, que so
classificadas como projetos, atividades e operaes especiais.
O Projeto o instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes limitadas no
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o
aperfeioamento da ao do governo. A codificao no a mesma para
a Unio, estados e municpios, assim como ocorre com os programas, pois
assim refletir os diferentes contextos das polticas pblicas e possibilitar
a adoo de ajustes e atualizaes com rapidez.
As construes de hospitais e unidades de sade e as compras
de aparelhos para diagnsticos por imagem so exemplos de despesas a
serem classificadas como projetos no oramento.
47
47
A atividade um instrumento de programao para alcanar o

objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se
realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto
que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo.
A codificao no a mesma para a Unio, estados e municpios, assim
como ocorre com os programas, pois assim refletir os diferentes contextos das polticas pblicas e possibilitar a adoo de ajustes e atualizaes
com rapidez.
As compras de medicamentos para os hospitais e as unidades
de sade, as contrataes de servios de manuteno dos equipamentos
de sade e o pagamento mensal dos servidores lotados nas unidades de
sade so exemplos de despesas a serem classificadas como atividades
no oramento.
As Operaes Especiais representam as despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta
um produto, nem geram contraprestao direta sob a forma de bens ou
servios. A codificao no a mesma para a Unio, estados e municpios,
assim como ocorre com os programas, pois assim refletir os diferentes
contextos das polticas pblicas e possibilitar a adoo de ajustes e atualizaes com rapidez.
O pagamento peridico dos juros da dvida contratada um
exemplo de despesa a ser classificada como operaes especiais no
oramento.
As despesas dos rgos de sade devem ser classificadas na
Funo 10 Sade, em vrias subfunes, em vrios programas e aes.
A Figura 16 ilustra um exemplo de aplicao da classificao funcional-programtica da despesa pblica na rea da sade.
48
48
Figura 16 Aplicao da classificao funcional - programtica
A Classificao Econmica da despesa composta por um cdigo de quatro nmeros que representa a categoria econmica, grupo
de natureza de despesa, modalidade de aplicao e elemento de despesa. Essa classificao a mesma para o enquadramento das despesas da
Unio, estados e municpios.
As categorias econmicas (primeiro nmero) referem-se s despesas correntes (cdigo 3) e despesas de capital (cdigo 4). As despesas
correntes esto geralmente associadas s aes caracterizadas como atividades, enquanto as despesas de capital esto geralmente associadas s
aes caracterizadas como projetos e representam aumento do patrimnio pblico.
Os grupos de natureza de despesa (segundo nmero) representam a especificao das despesas agrupadas que integram cada categoria econmica anteriormente apresentada. Os cdigos 1, 2 e 3, a
seguir, esto vinculados s despesas correntes; e os cdigos 4, 5 e 6, s
despesas de capital:
49
49
t
1 Pessoal e Encargos
t
2 Juros e Encargos da Dvida
t
3 Outras Despesas Correntes
t
4 Investimentos
t
5 Inverses Financeiras
t
6 Amortizao da Dvida
As modalidades de aplicao (terceiro nmero) apresentam os

seguintes cdigos:
t
10 Transferncias Intragovernamentais
t
20 a 40 Transferncias Intergovernamentais
t
50 e 60 Transferncias a Instituies Privadas
t
70 Transferncias a Instituies Multigovernamentais
t
80 Transferncias ao Exterior
t
90 Aplicaes Diretas
t
99 A Definir
Os elementos de despesa (quarto nmero) expressam o ltimo

nvel de detalhamento da despesa que deve constar obrigatoriamente na
LOA, nos termos da Lei n 4.320/64. Os mais utilizados so:
50
50
t
nas Despesas Correntes:
t
11 Vencimentos e Vantagens Fixas Pessoal Civil
t
13 Obrigaes Patronais
t
30 ao 39 Material de Consumo, Servios e Outros
t
nas Despesas de Capital:
t
51 Obras e Instalaes
t
52 Equipamentos e Material Permanente
Apesar de no ser uma obrigao legal, a despesa pode ainda ser

mais detalhada no oramento, por exemplo, em itens econmicos e, neste
caso, no existe uma codificao geral para Unio, estados e municpios. O
detalhamento excessivo da despesa na LOA tende a dificultar, em termos
operacionais, a execuo oramentria e, portanto, a prestao de servios populao de forma rpida.
As despesas dos rgos de sade devem ser classificadas na
Funo 10 Sade, nas duas categorias econmicas, na maioria ou em
todos os grupos de natureza de despesa, nas modalidades de aplicao
correspondentes e em vrios elementos de despesas. A Figura 17 ilustra
um exemplo de aplicao da classificao econmica da despesa pblica
na rea da sade.
Figura 17 Aplicao da classificao econmica
A Figura 18 representa uma viso integrada da despesa pblica

a partir das Categorias Econmicas Despesas Correntes e Despesas de
51
51
Capital. Em linhas gerais, as primeiras expressam os gastos necessrios,

de carter continuado, para a manuteno da cidade e da mquina administrativa e que no aumentam o patrimnio pblico. As despesas de
capital referem-se s obras, equipamentos, materiais permanentes, entre
outras, que aumentam o patrimnio pblico.
Figura 18 Viso integrada da despesa pblica pela classificao
econmica
A Figura 19 representa a viso integrada da despesa pblica reunindo a Classificao Econmica e a Classificao Funcional-Programtica,
com a Classificao Institucional (por rgo), expressam a identificao da
despesa por dotao oramentria.
52
52
Figura 19 Viso integrada da despesa pblica segundo as classificaes econmica e funcional-programtica
Fonte: (Adaptada de VIGNOLI, 2001).
importante destacar que a Constituio Federal (art.167) probe

o incio de programas ou de projetos que no constem na LOA, a realizao de despesas em valores superiores aos crditos oramentrios anuais,
a realizao de operaes de crdito (emprstimos, financiamentos, etc.)
em valor superior ao das despesas de capital lanadas na LOA e a abertura
de crditos adicionais suplementares ou especiais sem autorizao legislativa (inclusive para efetuar por meio de decretos do Poder Executivo),
mesmo para remanejamento de valores entre programas de governo.
53
53
Figura 20 Abertura de crditos adicionais
A Figura 20 permite visualizar os procedimentos possveis de serem realizados para resolver uma eventual falta de recurso oramentrio.
Alm dos Crditos Adicionais Suplementares, pode ser que um
determinado programa de governo no tenha sido previsto na LOA, o que
54
54
exigir a abertura de um Crdito Especial mediante autorizao legislativa

(projeto de lei especfico para essa finalidade).
Pode ser tambm que uma situao emergencial de calamidade
pblica requeira a abertura de um Crdito Extraordinrio, dada a urgncia
para a realizao da despesa (o que requer a decretao de estado de calamidade pblica pelo chefe do Poder Executivo, nos termos da lei).
As fontes legais (artigo 43 da Lei n 4.320/64) de recursos para a
abertura dos crditos adicionais podem ser:
t
o supervit financeiro apurado no balano do ano anterior

(saldo financeiro em caixa apurado no final do exerccio
maior que as obrigaes financeiras);
t
o excesso de arrecadao (receita arrecadada no exerccio

maior que a estimativa que constou no oramento e compatvel com o equilbrio das contas pblicas);
t
as anulaes de dotaes (remanejamento de recursos oramentrios entre dotaes oramentrias); e
t
operaes de crdito (emprstimos e financiamentos no

previstos na estimativa de receita da LOA).
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece critrios para o

aumento da despesa pblica em geral, e as de carter continuado (obrigao de execuo por um perodo superior a dois anos) em particular:
t
avaliao do impacto oramentrio-financeiro (com a metodologia de clculo) para o ano em que tiver incio e para os
dois seguintes;
t
declarao expressa do ordenador de despesa de que a despesa compatvel com o PPA e com a LDO;
t
comprovao da adequao (previso) oramentria e da

no afetao das metas de resultado apresentadas no Anexo
de Metas Fiscais da LDO (se for o caso, com medidas de
55
55
compensao de aumento permanente da receita ou reduo permanente da despesa).

Esses critrios no se aplicam somente s despesas de reajuste
(na forma da CF-88) da remunerao de pessoal e pagamento dos encargos da dvida pblica (que deve prevalecer sobre outras despesas de custeio). Porm, as despesas de pessoal devem obedecer aos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme ilustra a Figura 21.
Figura 21 Limites legais para despesas com pessoal
Cabe destacar que algumas despesas com pessoal no devem

ser utilizadas para calcular o limite percentual de gastos, como ilustra a
Figura 22.
56
56
Figura 22 Despesas de pessoal no computadas para a apurao do

percentual
Alm da despesa oramentria, que foi analisada anteriormente,

a despesa pblica tambm pode ser classificada como extraoramentria. Trata-se da despesa que o Poder Pblico realiza com o financiamento
de recursos retidos de terceiros exatamente para o cumprimento dessas
obrigaes (como foi analisado anteriormente para receita extraoramentria), como, por exemplo, o pagamento do INSS e do Imposto de
Renda dos servidores e prestadores de servios para o ente da Federao.
A Figura 23 ilustra a classificao da despesa pblica em oramentria e
extraoramentria.
57
57
Figura 23 Despesa oramentria e extraoramentria
Execuo Oramentria e Financeira

A execuo oramentria e financeira representa a etapa de
implantao da LOA e possibilita o monitoramento e a avaliao do planejamento expresso no PPA. A partir da execuo oramentria e financeira, podem ser desenvolvidos indicadores de desempenho da gesto,
que devem ser combinados com outros indicadores setoriais especficos,
permitindo a combinao de elementos quantitativos e qualitativos de
anlise das polticas pblicas em termos de atendimento s necessidades
da populao.
A Figura 24 ilustra os principais aspectos da execuo oramentria e financeira.
58
58
Figura 24 Principais aspectos da execuo oramentria e financeira
Para tanto, as primeiras providncias do Poder Executivo, aps a

aprovao da LOA, so:
t
implantar o oramento no sistema de processamento de

dados, gerando o Quadro de Detalhamento de Despesa,
composto pelas dotaes oramentrias formadas a partir
do cruzamento das classificaes institucional, funcional-
59
59
-programtica e econmica, segundo os diferentes projetos,

atividades e operaes especiais; e
t
editar o Decreto de Execuo Oramentria, contendo, no

mnimo, a previso bimestral da receita e o cronograma
mensal de desembolso por rgo da administrao.
Para a edio do Decreto de Execuo Oramentria, fundamental verificar a situao econmico-financeira do final do exerccio anterior, apurando se a disponibilidade financeira foi suficiente para honrar
os compromissos empenhados no ano anterior, mas ainda no pagos, denominados Restos a Pagar, bem como as despesas extraoramentrias
anteriormente analisadas:
t
se o resultado dessa comparao for zero (e isto o mnimo

que deveria ocorrer sempre ao final do ltimo de mandato,
conforme determina o art. 42 da Lei de Responsabilidade
Fiscal) ou positivo (neste caso, a apurao do supervit financeiro do ano anterior permitiria aumentar a disponibilidade
oramentria do exerccio presente): no haver a imposio
de um contingenciamento oramentrio e financeiro no incio do ano;
t
se o resultado for negativo: neste caso, uma parte da receita

do ano em curso seria destinada para cobrir compromissos
do passado, condicionando a execuo oramentria, o que
obrigaria o contingenciamento oramentrio e financeiro no
incio do ano.
importante destacar que o contingenciamento oramentrio e

financeiro no deve alcanar as despesas de aplicao constitucional obrigatria, como o caso da sade.
Os Restos a Pagar podem ser classificados como processados e
no processados, nos termos do art. 36 da Lei Federal n 4.320/64:
60
60
t
processados: empenhos emitidos em um ou mais exerccios

anteriores ao presente e que foram liquidados, mas no pagos, at 31 de dezembro do ano anterior;
t
no processados: empenhos emitidos em um ou mais exerccios anteriores ao presente, mas no liquidados, at 31 de dezembro do ano anterior, ou seja, no houve o fornecimento
de materiais e servios, medio de obras e instalaes, etc.
O acompanhamento da execuo dos restos a pagar, principalmente dos no processados, pelos conselhos de sade muito importante para fiscalizar o efetivo cumprimento da aplicao mnima em aes e
servios de sade, diante de algum cancelamento que venha a ocorrer e
da consequente necessidade de gasto adicional no ano do cancelamento
como forma de compensao.
Faz-se necessrio tambm fazer o levantamento de todos os processos referentes s despesas de carter continuado, tais como, contratos
de fornecimento de materiais e servios em vigor, aluguis, manuteno de
prdios, mquinas, veculos e outros equipamentos, lixo e limpeza urbana,
iluminao pblica e de edificaes, telefone, entre outras despesas correntes, sem esquecer os processos relativos aos juros da dvida pblica.
Entre as despesas de capital, preciso fazer o levantamento prvio de todos os contratos em vigncia que implicaro em medies futuras de obras, bem como aqueles relativos amortizao da dvida pblica.
Todos esses casos, aliados s despesas de pessoal e respectivos encargos
trabalhistas e sociais, devero ser priorizados no incio do ano em termos
de execuo oramentria.
Por fim, despesas decorrentes de determinao judicial, como
so os casos de precatrios de natureza alimentar ou de desapropriao
de imveis, devero ser priorizadas, alm de devidamente demonstrados
os clculos de atualizao monetria e juros do saldo devedor, bem como
se todos os pagamentos efetuados foram devidamente contabilizados e
informados ao Poder Judicirio. A mesma situao deve ser observada
para as despesas com ensino e sade, devido vinculao constitucional.
61
61
Em resumo, os casos citados anteriormente representam procedimentos a serem adotados pela administrao pblica no incio de cada
ano e devero ter prioridade para o empenho prvio para a vigncia da
despesa no respectivo ano. A partir da, com os saldos das dotaes oramentrias atualizadas pela reduo dos valores desses empenhos realizados, ser possvel avanar para a prxima etapa, a saber, a contratao de
novas despesas.
A Figura 25 ilustra os diferentes estgios de processamento da
despesa pblica.
Figura 25 Estgios de processamento da despesa pblica
A despesa pblica tem incio com a requisio de compra emitida pelos rgos da administrao pblica, com a definio do objeto a
ser comprado ou servio a ser contratado, a estimativa da despesa com
trs cotaes de preos, a indicao da dotao e da disponibilidade oramentria e demais documentos necessrios para a autorizao da despesa, bem como dos outros procedimentos necessrios para a abertura do
processo de licitao (1).
62
62
A reserva oramentria (2) o procedimento administrativo previsto na Lei Federal n 8.666/93, que precede a realizao da despesa e
que abate, contabilmente, parcela da dotao oramentria autorizada,
at o limite desta e compatibilizada com a quota mensal de cada rgo.
O empenho (3) o procedimento prvio obrigatrio (legal) realizao da despesa pblica. o ato da autoridade competente que abate a respectiva reserva efetuada, criando, para o Poder Pblico, obrigao de pagamento.
O empenho obedecer s classificaes institucional, funcional-programticas e econmicas e os valores definidos na respectiva solicitao e autorizao do ordenador da despesa, salvo se, diante da anlise
processual, contbil e legal, procedida pelas reas tcnicas (Contabilidade
e Controle Interno), for detectado impedimento para a sua efetivao.
Cada empenho gera uma nota de empenho, documento que
comprova que uma parte do oramento est alocada para credor devidamente identificado a partir do encerramento do processo licitatrio.
a garantia do credor de que h recurso oramentrio e financeiro para o
Poder Pblico honrar com a despesa contratada.
Os empenhos classificam-se em ordinrio, estimativo e global (Figura 26).
Figura 26 Classificao dos empenhos
63
63
A liquidao da despesa (4 e 5) o ato da autoridade competente (ordenador da despesa ou servidor com delegao de competncia
para essa finalidade) que atesta o recebimento do bem ou servio nos termos contratados pelo Poder Pblico, bem como da respectiva documentao fiscal.
Aps a certificao da liquidao (6) da despesa pelo setor de
contabilidade ou de controle interno, que certificar que a regularidade da
despesa e que todos os quesitos contratados foram cumpridos, ser possvel programar o pagamento (7) para a data do vencimento da obrigao.
Para finalizar, algumas breves consideraes relativas execuo
oramentria pela tica da gesto da receita. preciso que os gestores da
rea tributria faam uma avaliao peridica da legislao correspondente, visando promover alteraes em consonncia com as transformaes
macro e microeconmicas, bem como para a permanente adequao s
determinaes constitucionais e aos princpios da equidade e simplicidade, na perspectiva da justia tributria.
fundamental tambm um rigor no controle e na atividade de
cobrana, para que ocorra um efeito demonstrao positivo, reforando
para a sociedade que no vantajoso descumprir a obrigao tributria,
quer pelo custo e transtorno trazido para o contribuinte inadimplente,
quer pela reduo de capacidade de financiamento das despesas pblicas e, portanto, menor capacidade de atender s demandas da populao.
Entre as transferncias intergovernamentais, as do Sistema
nico de Sade devem ser acompanhadas e fiscalizadas pela rea da sade, bem como pelos respectivos conselhos, pois existe a necessidade de
conciliao entre as informaes disponibilizadas no site do Ministrio da
Sade sobre os repasses efetuados e a efetiva arrecadao ocorrida por
meio bancrio (e os registros contbeis decorrentes) pelos demais entes
da Federao.
64
64
5 Parte Relatrios de Acompanhamento

e Gesto
Relatrios da Lei de Responsabilidade Fiscal
a)Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, de periodicidade bimestral, composto pelos seguintes anexos:
t
Anexo I Balano Oramentrio
t
Anexo II Despesa por Funo
t
Anexo III Receita Corrente Lquida
t
Anexo IV Regime Geral Previdncia Social
t
Anexo V Regime Prprio Previdncia Social
t
Anexo VI Resultado Nominal
t
Anexo VII Resultado Nominal Entes Regime de Previdncia
t
Anexo VIII Resultado Primrio
t
Anexo IX Resultado Primrio (Unio)
t
Anexo X Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE)
t
Anexo XI Operao de Crdito
t
Anexo XII Projeo Atuarial RGPS
t
Anexo XIII Projeo Atuarial RPPS
t
Anexo XIV Alienao de Ativos
t
Anexo XV Sade (Unio)
t
Anexo XVI Sade (Estado)
t
Anexo XVI Sade (Municpios)
t
Anexo XVII Simplificado
A Figura 27 ilustra a composio desse relatrio.
65
65
Figura 27 Contedo do relatrio resumido de execuo oramentria
a) Relatrio de Gesto Fiscal, de periodicidade quadrimestral,

composto pelos seguintes anexos:
t
Anexo I Pessoal
t
Anexo II Dvida
t
Anexo II Dvida (Unio)
t
Anexo II Dvida (Estados, DF e Municpios)
t
Anexo II Dvida (Entes com Regime de Previdncia)
t
Anexo III Garantias
t
Anexo IV Operao de Crdito
t
Anexo V Disponibilidade Financeira
t
Anexo VI Restos a Pagar
t
Anexo VII Limites
A Figura 28 ilustra a composio desse Relatrio.
66
66
Figura 28 Contedo do relatrio de gesto fiscal
Frmulas Bsicas de Acompanhamento da Execuo Oramentria

que podero integrar um ou mais relatrios
t
Dotao Inicial(-)Valor Contingenciado(=)Dotao Disponvel
t
Dotao Disponvel(+)Suplementao(-)Anulao(=Dotao
Disponvel Autorizada
t
Dotao Disponvel Autorizada(-)Valor Reservado(=)Saldo da

Dotao Disponvel
t
Valor Reservado(-)Valor Empenhado(=)Saldo de Reserva
t
Valor Empenhado(-)Valor Liquidado(=)Saldo a Liquidar
t
Valor Empenhado(-)Valor Pago(=)Saldo a Pagar
Planilhas de acompanhamento da arrecadao da receita base de

clculo para aplicao constitucional mnima em aes e servios de
sade nos estados e municpios
67
67
Tabela 1 - Estados: 12% Base de Clculo (apurada no ano

da execuo):
Receita Base de
Clculo
ICMS
IPVA
ITCMD (causa
mortis; doao
bens/direitos)
Transferncia FPE
da Unio para o
Estado
IPI Exportao
LC 87/96 (Lei
Kandir)
IRRF (dos rendimentos pagos
pelo Estado)
Multas, juros e
correo monetria dos impostos
Dvida ativa de
impostos
TOTAL
Aplicao Mnima
(TOTAL X 12%)
68
68
Prevista na
LOA
(A)
Arrecadao
No ms
(B)
Arrecadao
Acumulada
at o ms
(C)
Diferena
Previso e
Arrecadao
(E)=(A)-(C)
Continuao...
Tabela 2 - Municpios: 15% Base de Clculo (apurada no

ano da execuo):
Receita Base de
Clculo
Prevista
na LOA
(A)
Arrecadao
No ms
(B)
Arrecadao
Acumulada
at o ms
(C)
Diferena
Previso e
Arrecadao
(E)=(A)-(C)
Transferncia ICMS
para o Municpio
Transferncia IPVA
para o Municpio
Transferncia FPM
para o Municpio
Transferncia IPI
Exportao para o
Municpio
Transferncia LC
87/96 (Lei Kandir)
para o Municpio
IRRF (dos rendimentos pagos pelo
Municpio)
Transferncia ITR
para o Municpio
IPTU
ISS
ITBI
Multas, juros e correo monetria
de impostos
Dvida ativa de
impostos
TOTAL
Aplicao Mnima
(TOTAL X 15%)
69
69
Tabela 3 - Relatrios Bsicos de Acompanhamento da Execuo

Oramentria (Modelos adotados pela Cofin/CNS)
Tabela 3A - Ministrio da Sade - Execuo Oramentria
CONSOLIDAO POR ITENS SELECIONADOS

Ms e Ano
EXECUTADO
DENOMINAO
ITENS GLOBAIS
PESSOAL ATIVO
PESSOAL INATIVO E PENSIONISTA
AMORTIZAO DA DVIDA
FUNDO NACIONAL DE SADE - FNS
COMBATE S CARNCIAS NUTRICIONAIS
PANDEMIA DE INFLUENZA (GRIPE AVIRIA)
MANUTENO ADMINISTRATIVA
MANUTENO DE UNIDADES OPERACIONAIS
10
HOSPITAIS PRPRIOS
11
INSTITUTO NACIONAL DO CNCER - INCa
--
--
72
--
2007
ORA
PLOA
2008
DOTAO
ATUALIZADA
(A)
AES E SERVIOS DE SADE - Outras Custeio e Capital

AES E SERVIOS DE SADE - PESSOAL ATIVO
AES E SERVIOS DE SADE - TOTAL
FUNDO DE COMBATE E ERRADICAO DA PROBREZA
FARMCIAS POPULARES
OUTROS CUSTEIOS E CAPITAL - TOTAL
AMORTIZAO DA DVIDA
MS - TOTAL GERAL
Continua...
70
70
EMPEN
(B
Continuao...
ORAM2008
ENTO- 2LEI
00N
8 - LEI DE
N
ORAMENTO
/ DE/ /
%%
% %
SALDO SALDO
SALDO SALDO
EMPENHADO
LIQUIDADO
EMPENHADO
LIQUIDADO
PAGO PAGO
FINANCEIRO
ORAMENTRIO
B/AC/A LIQSALDO
C/A E/A
SALDO E/A
FINANCEIRO
ORAMENTRIO
EMP B/AEMPLIQ
(B)
(C) (D)
(D)
(B)
(C)
E = (A - B)
D = (B - DC)= (B - C) E = (A - B)
71
71
Tabela 3B - Ministrio da Sade - Execuo Oramentria
CONSOLIDAO POR UNIDADES E PROGRAMAS

Ms e Ano
EXECUTADO
DENOMINAO
2007
ORA
PLOA
2008
DOTAO
ATUALIZADA
(A)
TOTAL DE PESSOAL E DVIDA

PESOSAL ATIVO
PESSOAL INATIVO
AMORTIZAO DA DVIDA
TOTAL DO FUNDO NACIONAL DE SADE
0016
GESTO DA POLTICA DE SADE
0681
GESTO DA PARTICIPAO EM ORGANISMOS INTERNACIONAIS
0750
APOIO ADMINISTRATIVO
0901
OPERAES ESPECIAIS: CUMPRIMENTO DE SENTENAS JUDICIAIS
0909
1186
OPERAES ESPECIAIS: OUTROS ENCARGOS ESPECIAIS
---
CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO NO COMPLEXO DA SADE
---
AES E SERVIOS DE SADE - Outras Custeio e Capital

AES E SERVIOS DE SADE - PESSOAL ATIVO
AES E SERVIOS DE SADE - TOTAL
FUNDO DE COMBATE E ERRADICAO DA PROBREZA
FARMCIAS POPULARES
OUTROS CUSTEIOS E CAPITAL - TOTAL
AMORTIZAO DA DVIDA
MS - TOTAL GERAL
Continua...
72
72
EMPEN
(B
Continuao...
ORAMENTO
ORAM2008
ENTO- LEI
200N
8 - LEIDE
N / DE/
EMPENHADO
LIQUIDADO
PAGO
EMPENHADO
LIQUIDADO
(B)
(C)
(B)
(C) (D)
%%
%%
SALDO SALDO SALDO SALDO

PAGO
FINANCEIRO
ORAMENTRIO
EMP B/A EMPLIQ
C/A LIQ
SALDO
FINANCEIRO
ORAMENTRIO
B/A
C/A E/ASALDO E/A
(D)D = (B - C)
D = (B - C) E = (A - B)E = (A - B)
73
73
Programa
(cdigo)
Ao (cdigo
do projeto ou
atividade)
Quadro de Acompanhamento 1
LOA
(A)
Aumento(+) e/
ou Reduo(-)
do Oramento
(B)
LOA atual
(C=A+ou-B)
Valor da
Reserva
(D)
Saldo a
Reservar
(E=C-D)
74
74
Programa
(cdigo)
Ao (cdigo
do projeto ou
atividade)
Valor da
Reserva
(A)
Valor do
Empenho
(B)
Saldo a
Empenhar
(C=A-B)
Valor da
Liquidao
(D)
Saldo a
Liquidar
(E=B-D)
75
75
Programa
(cdigo)
Ao (cdigo
do projeto ou
atividade)
Valor do Empenho
(A)
Valor da
Liquidao
(B)
Valor do
Pagamento
(C)
Saldo a Pagar
(D=A-C)
76
76
Ministrio da Sade
Indicadores Consolidados em Relao Receita
Ms e Ano:
Indicadores
Valores
Empenhado Sade (R$)
Receitas Correntes (R$)
Relao Emp. Sade/Receita (%)
Liquidado Sade (R$)
Receitas Correntes (R$)
Relao Liq. Sade/Receita (%)
77
77
78
Referncias
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos. Plano plurianual 20082011: projeto de lei. Braslia: Ministrio do Planejamento, 2007. Anexo I.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n 204/GM, de 29 de janeiro de
2007. Disponvel em: <http://www.angra.rj.gov.br/manualdogestor/
docs/legislacao/portaria_204.pdf>. Acesso em: 11 maio 2011.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n 2047/GM, em 5 de novembro de
2002. Disponvel em: <http://www.conselho.saude.pr.gov.br/arquivos/File/
Legislacao/portaria_2047_05_11_2002.pdf>. Acesso em: 11 maio 2011.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n 3.085, de 1 de dezembro
de 2006. Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/
gm/2006/prt3085_01_12_2006.html>. Acesso em: 11 maio 2011.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n 3.176, de 24 de dezembro de 2008. Disponvel em: <http://www.legisus.com.br/index.
php?option=com_content&view=article&id=225:portaria-31762008-orientacoes-para-elaboracao-do-relatorio-de-gestao&catid=80:leis-e-atos-importantes&Itemid=59>. Acesso em: 11 maio 2011.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n 837, de 23 de abril de 2009.
Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2009/
prt0837_23_04_2009.html>. Acesso em: 11 maio 2011.
BRASIL. Ministrio da Sade. Resoluo n 322, de 08 de maio de 2003.
Disponvel em: <http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/legislacao/saude/resolucoes/resolucao_cns_322.2003/view>.
Acesso em: 11 maio 2011.
BRASIL. Ministrio da Sade. Resoluo n 333, de 4 de novembro de
2003. Disponvel em: <http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/livros/resolucao_333.pdf>. Acesso em: 11 maio 2011.
79
79
BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei n 8.080, de 19 de setembro de

1990.Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8080.
htm>. Acesso em: 10 maio 2011.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei n 8.142, de 28 de dezembro de
1990.Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8142.
htm>. Acesso em: 10 maio 2011.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei complementar n 101, de 4 de
maio de 2000. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 10 maio 2011.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio da Repblica Federativa
do Brasil de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 10 maio 2011.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei n 8.689, de 27 de julho de 1993.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8689.htm>.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Portaria n 42, de 14 de abril de 1999,
do MOG. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/
download/contabilidade/portaria42.pdf>. Acesso em: 10 maio 2011.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Portaria Interministerial n 163, de 4
de maio de 2001. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/
hp/downloads/Portaria_Interm_163_2001_Atualizada_2010_25ago2010.
pdf>. Acesso em: 10 maio 2011.
VIGNOLI, Francisco H. (Coord.). A lei de responsabilidade fiscal comentada para municpios. So Paulo: FGV/EAESP, 2002.
80
80
Anexo A
GLOSSRIO
ADMINISTRAO DIRETA
composta pelos rgos integrantes das pessoas jurdicas polticas Unio, estados, Distrito Federal e municpios , aos quais a lei confere
o exerccio de funes administrativas.
ADMINISTRAO INDIRETA
composta por pessoas jurdicas com personalidade de direito
pblico ou privado que exercem funes administrativas, a saber: autarquias, fundaes institudas pelo Poder Pblico, sociedades de economia
mista e empresas pblicas.
AUTARQUIA
Servio pblico autnomo, criado por lei, com personalidade
jurdica, patrimnio e receita prpria, para executar atividades tpicas da
administrao pblica que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gesto administrativa e financeira descentralizada.
CONTINGENCIAMENTO
Indisponibilidade oramentria; mecanismo que garante o controle da execuo oramentria de acordo com o efetivo ingresso de receita.
DESPESA OBRIGATRIA DE CARTER CONTINUADO
Conforme estabelecido no artigo 17 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, aquela despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato
administrativo normativo que fixe para o ente a obrigao legal de sua
execuo por um perodo superior a dois anos.
81
81
EMPRESA CONTROLADA
Maioria do capital social (votante) de propriedade do ente da
Federao.
EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE
Empresa controlada que receba recursos para pagamento
de despesas correntes ou de capital, exceto aumento de participao
acionria.
EMPRESA PBLICA
Empresa que garante a produo de bens e servios fundamentais coletividade, de interesse social. criada por lei e de responsabilidade de cada ente da Federao.
ENTE DA FEDERAO
Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
FUNDAO
Patrimnio total ou parcialmente pblico, dotado de personalidade jurdica de direito pblico ou privado e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de
autoadministrao e mediante controle da administrao pblica, nos limites da lei.
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR N 101/2000)
Normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade
na gesto fiscal, que pressupe a ao planejada e transparente, em que
se previnem riscos e corrigem-se desvios capazes de afetar o equilbrio
das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados en-
82
82
tre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange

renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade
social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em
Restos a Pagar (conforme artigo 1).
LEI FEDERAL N 4.320/64
Normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos das entidades governamentais, alm
de padronizar o Modelo Oramentrio Brasileiro para Unio, estados,
Distrito Federal e municpios. A Portaria n 9, de 28 de janeiro de 1974,
do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, introduziu a classificao funcional-programtica da despesa oramentria, constituda pelas
seguintes categorias: institucional, econmica, por funes de governo,
por programas e por elementos. Essa classificao foi alterada pela Portaria
MOG n 42, de 14 de abril de 1999, constituda pelas categorias Funo,
Subfuno, Programa, Projeto, Atividade e Operaes Especiais, enquanto
que a Portaria Interministerial SOF/STN n 163/2001 padronizou a classificao oramentria da receita e despesa pblicas, esta ltima constituda
pela Categoria Econmica, Grupo de Natureza de Despesa, Modalidade
de Aplicao, Elemento de Despesa e Item Econmico. A Portaria STN n
303, de 28 de abril de 2005 (e alteraes), padronizou a classificao da
receita por nveis, a saber: Categoria Econmica, Subcategoria Econmica,
Fonte, Rubrica da Receita, Alnea da Receita, Subalnea da Receita.
MODELO ORAMENTRIO
Conjunto de procedimentos padronizados que devem ser seguidos pelos entes da Federao para poderem arrecadar suas receitas e
efetuarem suas despesas.
ORAMENTO FISCAL
Integra o Oramento Geral da Unio, dos estados ou dos municpios e refere-se aos poderes, seus fundos, rgos e entidades da admi-
83
83
nistrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo

Poder Pblico.
ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL
Integra o Oramento Geral da Unio, dos estados ou dos municpios e refere-se sade, previdncia social e assistncia social, da administrao direta e indireta, bem como os respectivos fundos e fundaes
mantidos pelo Poder Pblico.
ORAMENTO DAS EMPRESAS ESTATAIS INVESTIMENTOS
Compreende os investimentos das empresas em que o Poder
Pblico, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto.
84
84
Anexo B
ROTEIRO BSICO PARA A FISCALIZAO DOS CONSELHEIROS DE
SADE
O presente roteiro foi elaborado a partir do material de apresentao de Gilson Carvalho nos seminrios regionais de oramento e financiamento, realizado pela Cofin/CNS em 2009.
B.1 Aplicao dos princpios legais relacionados aos aspectos do
financiamento
a)
OBRIGAO DO GESTOR DE GARANTIR O

ACOMPANHAMENTO E A FISCALIZAO DO FUNDO DE
SADE PELOS CONSELHOS DE SADE
t
Constituio Federal (CF) art. 10: ... assegurada a participao dos trabalhadores e empregadores nos colegiados
dos rgos pblicos em que os interesses profissionais ou
previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao;
t
CF art. 194: ... participao da comunidade em especial dos

trabalhadores, empresrios e aposentados;
t
CF art. 198: ... com participao da comunidade;
t
Atos das Disposies Constitucionais Transitrias (ADTC)

art. 77: ... fundo que ser fiscalizado pelo conselho de sade;
t
Lei n 8.080 art. 33: ... recursos movimentados sob fiscalizao dos conselhos;
t
Lei n 8.142 art. 1: ... o conselho controla inclusive nos aspectos econmicos e financeiros.
b) OBRIGAAO DO GESTOR DE ADMINISTRAR TODOS OS

RECURSOS DA SADE NA SECRETARIA DE SADE
t
CF art.195 2: A proposta do Oramento da Seguridade
85
85
Social ser elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e assistncia social,
tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO,
assegurada a cada rea a gesto de seus recursos;
t
Lei n 8.080 art. 33 1: Na esfera federal, os recursos financeiros, originrios do Oramento da Seguridade Social,
de outros Oramentos da Unio, alm de outras fontes, sero
administrados pelo Ministrio da Sade, atravs do Fundo
Nacional de Sade;
t
CDIGO DE SADE DE SO PAULO Lei n 791 art. 49: Os

recursos financeiros do SUS sero depositados no Fundo de
Sade de cada esfera de governo e movimentados pela direo do SUS, sob fiscalizao do respectivo conselho de sade.
c) OBRIGATORIEDADE DE O GESTOR PBLICO FORNECER

INFORMAO E OUVIR O CIDADO
t
CF art. 5 Inciso XXXIII: todos tm direito a receber dos

rgos pblicos informaes de seu interesse particular ou
de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas sob pena
de responsabilidade;
t
CF art. 74 2: ... qualquer cidado pode denunciar ao TCU.
d) OBRIGATORIEDADE DE O GESTOR INSTITUIR E MANTER

FUNDO DE SADE
86
86
t
ADCT art. 77 3: ... os recursos dos estados, DF e municpios e os transferidos pela Unio sero aplicados por meio
de fundo de sade;
t
Lei n 8.080 art. 33: ... os recursos do SUS sero depositados

em conta especial;
t
Lei n 8.142 art. 4: ... para receber recursos devero contar

com fundo de sade;
t
Decreto n 1.232 art. 2: ... a transferncia federal fica condicionada a ter fundo de sade.
e) OBRIGATORIEDADE DE OS GESTORES DA UNIO, DOS

ESTADOS E DOS MUNICPIOS ADMINISTRAR TODOS OS
RECURSOS DO SUS NO RESPECTIVO FUNDO DE SADE:
OS RECURSOS PRPRIOS DE CADA ESFERA DE GOVERNO,
OS TRANSFERIDOS DA UNIO PARA OS ESTADOS E OS
TRANSFERIDOS DA UNIO E DOS ESTADOS PARA OS
MUNICPIOS
t
ADCT art. 77 3: ... os recursos dos estados, DF e municpios destinados s aes e servios pblicos de sade e os
transferidos pela Unio sero aplicados por meio de fundo
de sade;
t
Lei n 8.080 art. 33: ... os recursos do SUS sero depositados

em conta especial;
t
CDIGO DE SADE DE SO PAULO Lei n 791 art. 49: os recursos do SUS sero depositados no fundo de sade de cada
esfera de governo.
f) OBRIGATORIEDADE DE APLICAO MNIMA EM AES

E SERVIOS PBLICOS DE SADE PELAS TRS ESFERAS
DE GOVERNO: UNIO PELO PERCENTUAL VARIAO
NOMINAL DO PIB SOBRE O VALOR EMPENHADO; ESTADOS
12% DA RECEITA BASE DE CLCULO; E MUNICPIOS
15% DA RECEITA BASE DE CLCULO
t
CF art. 30 Inciso VII: ... municpios fazem com cooperao

financeira dos estados e da Unio;
t
CF art. 194: ... diversidade da base de financiamento;
t
CF 195 e 198 1: ... provenientes dos oramentos da Unio,

estados e municpios;
t
ADCT art. 77: ... EC-29.
87
87
g) OBRIGATORIEDADE DE O GESTOR TER PLANO DE SADE

ASSOCIADO AO PPA, LDO, LOA, APROVADO PELO
RESPECTIVO CONSELHO DE SADE E PODER LEGISLATIVO
t
CF art. 29 Inciso X: ... cooperao das associaes representativas no planejamento municipal;
t
CF art. 165: ... leis estabelecero o PPA, LDO, LOA (e... ADCT
art. 35- 2);
t
CF art. 198: ...organizao do SUS com participao da

comunidade;
t
Lei Complementar n 101/00 (LRF) Captulo II: Lei do PPA,

LDO, LOA;
t
Lei n 8.080 art. 36: ... projeto de planejamento e oramento do SUS ser ascendente... compatibilizando necessidades
com disponibilidade de recursos... Os planos sero a base da
atividade... No existe transferncia no prevista nos planos.
h) OBRIGATORIEDADE DE O GESTOR COMUNICAR AOS

SINDICATOS, ENTIDADES EMPRESARIAIS E PARTIDOS
POLTICOS O RECEBIMENTO DE QUALQUER RECURSO
PARA A REA DA SADE AT 48 HORAS DEPOIS DO
INGRESSO
t
Lei n 9.452 arts. 1, 2: ... administrao federal comunica

Cmara as transferncias feitas ao SUS; Prefeitura notifica
partidos, sindicatos e entidades empresarias at 2 dias aps
o recebimento.
i) OBRIGATORIEDADE DE O GESTOR PUBLICAR OU AFIXAR EM

LOCAL DE AMPLA CIRCULAO A CADA MS A LISTAGEM
DE TODAS AS COMPRAS REALIZADAS
t
88
88
Lei n 8.666 modificada pela Lei n 8.883: ... publicidade mensal publicada ou afixada de todas as compras: bem, preo
unitrio, quantidade adquirida, nome do vendedor, valor total da operao.

j) OBRIGATORIEDADE DE O GESTOR DE CADA ESFERA DE
GOVERNO PRESTAR CONTAS AO CONSELHO DE SADE A
CADA TRS MESES
t
Lei n 8.689 art. 12: ... o gestor do SUS apresentar trimestralmente ao conselho de sade relatrio detalhado contendo dado sobre o montante e a fonte dos recursos aplicados,
auditorias concludas ou iniciadas no perodo, bem como sobre a oferta e produo de servios.
k) OBRIGATORIEDADE DE O GESTOR PRESTAR CONTAS EM

AUDINCIA PBLICA NAS CMARAS DE VEREADORES E
NAS ASSEMBLEIAS LEGISLATIVAS RESPECTIVAS A CADA
TRS MESES
t
Lei n 8.689 art. 12: ... o gestor do SUS apresentar trimestralmente ao conselho de sade e em audincia pblica nas
Cmaras e Assembleias relatrio detalhado contendo dado
sobre montante e a fonte dos recursos aplicados, auditorias
concludas ou iniciadas no perodo, bem como sobre a oferta
e produo de servios.
l)
OBRIGATORIEDADE DE O GESTOR PUBLICAR

BIMESTRALMENTE O RELATRIO DE EXECUO
ORAMENTRIA E DISPONIBILIZAR AS CONTAS ANUAIS
POR 60 DIAS PARA TODO CONTRIBUINTE PODER
VERIFICAR
t
CF art. 31 3: ... as contas municipais ficaro, durante 60

dias, anualmente disposio de qualquer contribuinte, para
exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei;
t
CF art. 165 - 3: ... publicar execuo oramentria

bimestral;
89
89
t
LRF art. 52: ... Elaborao deste relatrio bimestral.
m) OBRIGATORIEDADE DE O GESTOR REGER-SE PELOS

PRINCPIOS
DA
LEGALIDADE,
IMPESSOALIDADE,
MORALIDADE E PUBLICIDADE E EFICINCIA
t
CF art. 37: ... a administrao pblica obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia.
n) OBRIGATORIEDADE DE O GESTOR PRESTAR CONTAS AOS

CIDADOS POR MEIO DOS RELATRIOS RESUMIDOS
DE EXECUO ORAMENTRIA E DE GESTO FISCAL,
INCLUSIVE PELA INTERNET E EM AUDINCIA PBLICA
t
LRF arts. 9, 48, 67: ... audincia pblica em maio setembro

e fevereiro; ... so instrumentos de transparncia da gesto
fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive nos
meios eletrnicos de acesso pblico: planos, LDO, prestaes
de contas e respectivo parecer prvio, relatrio resumido de
execuo oramentria e de gesto fiscal e as verses simplificadas desses documentos ... Com incentivo participao
popular e realizao de audincias pblicas na elaborao
dos planos, LDO e LOA; ...Conselho de gesto fiscal.
B.2 Aplicao de medidas eficientizadoras
90
90
t
a) REA DE COMPRAS:
t
ter profissionais necessrios: enfermeiro, farmacutico, mdico, administrador e economista/contador;
t
administrar: na sade, pelo menos as decises essenciais;
t
padronizar: medicamentos, material de consumo, equipamentos (principalmente os de menor vida til e os mais
caros);
t
possuir comisso de licitao especfica de sade;
t
comprar com antecedncia para evitar compra emergencial

(mais cara);
t
usar licitaes estaduais e federais;
t
usar sistema de registro de preos;
t
usar sistema de prego reverso;
t
comprar direto do fabricante (principalmente medicamentos);
t
dar preferncia para medicamentos genricos.
b) REA DE ESTOQUE E DISPENSAO:

t
ter profissionais adequados: enfermeiro, farmacutico, mdico, administrador e economista/contador, almoxarifes/

estoquistas;
t
ter condies fsicas de armazenagem adequadas;
t
trabalhar com curva abc ou similar;
t
controlar a entrada e sada de produtos;
t
controlar o prazo de validade dos produtos;
t
controlar os medicamentos de dispensao controlada;
t
controlar a sada de medicamentos com entrega segura em

cada unidade de dispensao final;
t
controlar a entrada, sada e armazenagem em cada unidade

de consumo.
c) GESTO DE RH TRABALHADORES DA SADE:

t
ter profissionais necessrios: administrador e economista/

contador e outros profissionais da rea da sade;
t
ter a relao de todos os cargos-funo da rea da sade autorizados pela Cmara;
t
ter a relao do local de trabalho e carga horria de todos;
t
ter plano cargos-salrios e carreira da sade;
t
ter sistemas implantados de verificao das horas extras

(alerta quando mais de 20% e diminuio quando ultrapassar 30%), dirias, vale-transporte, vale-alimentao;
91
91
t
ter rotinas para recrutamento de pessoal, seleo pblica,

provas, contratao, educao permanente;
t
contratar todos os servidores por meio de concurso pblico

e sem nenhuma contratao terceirizada de mo de obra nas
atividades-fim.
d) SERVIOS DE TERCEIROS DE APOIO:
92
92
t
ter profissionais necessrios: administrador e advogado;
t
ter a relao de todos os servios terceirizados: limpeza, vigilncia patrimonial, alimentao, transporte;
t
verificar a inexistncia de servios terceirizados de mo de

obra para atividade-fim (disfaradas de apoio);
t
verificar existncia de termo de licitao legal com contratos

legais;
t
estabelecer mecanismos claros e viveis de verificao da

execuo e qualidade do servio prestado;
t
verificar horas contratuais de servio e as possveis horas de

excesso;
t
verificar se as condies de trabalho e os encargos sociais

dos terceiros esto sendo garantidos;
t
verificar se existe controle pblico, institucional e social sobre a instituio, servios e aes contratados-conveniados
(controle e avaliao das secretarias);
t
trabalhar com o conceito de que o administrador pblico

de sade pode contratar ou conveniar servios de terceiros
complementarmente ao SUS (sempre a menor parte) para
executarem servios pblicos em seus prprios prdios.
e) CONTRATOS DE LOCAO DE IMVEIS, APARELHOS,

VECULOS E OUTROS:
t
ter profissionais envolvidos com maior ou menor carga de

trabalho na dependncia do tamanho da secretaria: administrador, advogado e outros afins ao objeto de contrato;
t
possuir processo de licitao completo;
t
ter contrato claro e preciso com descrio do objeto, mecanismos de controle, reajustes legais e reais de mercado, etc.;
t
ter a relao de todos os contratos: imveis, veculos, mquinas, equipamentos mdico-hospitalares, etc.;
t
controlar a licitao com contratos e convnios legais;
t
ter mecanismos claros e viveis de verificao da qualidade e

manuteno dos objetos locados;
t
verificar se existe controle pblico institucional e social sobre

os locados e instituies locadoras.
f) REFORMAS, AMPLIAES E CONSTRUES DE UNIDADES

E SERVIOS DE SADE:
t
ter profissionais necessrios: administrador, advogado, engenheiro, arquiteto e outros afins ao objeto de contrato;
t
servios pblicos podem alugar prdios e fazer as adaptaes necessrias mediante explicitao de contrato;
t
possuir processo de licitao completo;
t
ter contrato claro e preciso com descrio do objeto, mecanismos de controle, reajustes legais e reais de mercado, etc.;
t
acompanhar as obras de reformas, ampliaes, construes:

material contratado e utilizado; especificaes; acabamento;
mo de obra e encargos sociais;
t
ter mecanismos claros e viveis de verificao da qualidade e

manuteno dos objetos locados.
93
93
g) ADMINISTRAO DE TRANSPORTE:
t
ter profissionais necessrios: administrador, engenheiro, mecnico de autos e outros afins administrao de veculos;
t
buscar melhor custo-benefcio: frota prpria, locao de

veculos, aluguel espordico de txis, veculos prprios de
funcionrios;
t
ter rotinas de trabalho especficas: documentao, seguro,

histrico dos veculos, habilitao dos condutores; treinamentos de direo defensiva e outros;
t
ter controles: sada de veculos, controle de quilometragem,

uso de combustvel, lubrificantes, troca de pneus;
t
fazer revises peridicas de rotina, consertos, servios de

manuteno prprios e contratados;
t
verificar se existe controle pblico institucional e social sobre

os locados e instituies locadoras.
B.3 Aplicao de medidas corretivas na rea dos gastos

pblicos
a) REA DE COMPRAS:
94
94
t
verificar as maiores, as mais comuns, as do mesmo vencedor;

as demais, fazer por amostragens;
t
concorrncias: verificar os vencedores mais frequentes, os

vencedores cuja empresa no trabalha na rea, as firmas concorrentes que sempre perdem e os endereos das empresas
concorrentes (vencedoras ou no) ;
t
verificar os maiores valores de compra ou por unidade e

comparar alguns preos por amostragem;
t
verificar e conferir por amostragem as entregas de maior valor ou maior nmero de unidades;
t
verificar a compra de equipamentos: usados, remanufaturados, de segunda linha, similares;
t
verificar a compra de material mdico-hospitalar; segunda

linha ou similar ou diferente do apresentado no pedido.
b) REA DE GESTO DE CONTRATOS:

t
verificar os contratos de terceirizao, o quadro contratado

e o quadro real em operao, as refeies fornecidas e cobradas, o material de limpeza usado e o cobrado, servios e
peas de veculo, de aparelhos, de informtica e outros;
t
verificar os termos aditivos a contratos: excesso de termos e

excesso de valores aditivos.
c) GESTO DE RH TRABALHADORES DA SADE:

t
verificar pagamento de funcionrios de outras reas que no

trabalham na sade, com recursos da sade;
t
verificar pagamento de horas extras exageradas e fantasmas;

salrios turbinados;
t
verificar pagamento de pessoas sem contrato, como trabalhadores avulsos ou autnomos, fora da legislao;
t
verificar pagamento de assessorias e consultorias a servidores da prpria administrao e da secretaria de sade;
t
verificar pagamento por produo a servidores;
t
verificar pagamento de gratificaes, adicionais e outros sem

autorizao legislativa (cmara ou assembleia);
t
verificar terceirizao de trabalhadores de sade para trabalharem nos prprios servios pblicos de sade.
d) FINANCIAMENTO DO SUS (EC-29):

t
Existe conselho constitudo e funcionando legal e moralmente bem?
95
95
96
96
t
Existe fundo de sade legal e real?
t
O conselho tem acesso s informaes financeiras para

acompanhar e fiscalizar o fundo?
t
Os recursos todos (prprios e transferidos) esto sendo administrados pelo fundo de sade?
t
O depsito deste recurso est sendo feito automaticamente

pelo rgo arrecadador?
t
Qual o gasto com sade prprio, transferido e total?
t
Qual o gasto percentual de recursos prprios nos ltimos

anos?
t
Entre as despesas com recursos do fundo de sade, existe

alguma indevida, como saneamento, inativos, dvida, lixo,
merenda, servios ou planos de sade de funcionrios, etc.?
t
Todas as despesas feitas esto dentro do plano de sade?
t
Esto sendo obedecidas as obrigaes legais de licitao;

plano de cargos, carreira e salrio; contratao de pessoal?
t
As despesas so demonstradas periodicamente compras a

cada ms, prestao de contas trimestral ao conselho, prestao de contas trimestral em audincia pblica na cmara,
prestao de contas quadrimestral do prefeito, incluindo
sade?
Anexo C
ROTEIRO BSICO PARA A ELABORAO DE DIAGNSTICO
SITUAO FSICA E OPERACIONAL DO MUNICPIO
t
Qual o estado da manuteno da cidade (virio, limpeza,

etc.)?
t
Qual a condio da oferta e a qualidade dos servios nas

reas de educao, sade e em outras reas?
t
Como esto distribudas geograficamente as unidades de

prestao de servios nas reas sociais?
t
Quantas pessoas so atendidas nessas unidades?
t
H demanda reprimida?
t
Qual o estado de conservao dos prdios, instalaes, equipamentos, veculos e outros materiais utilizados na prestao desses servios?
t
Qual a situao de estoque de medicamentos, materiais de

enfermagem, de limpeza e outros de consumo?
SITUAO FINANCEIRA DO MUNICPIO

t
Quais so as principais rubricas da receita do municpio?
t
Qual foi o comportamento da arrecadao nos ltimos anos?
t
Qual o perfil da receita municipal (receitas prprias x

transferncias)?
t
Qual o ndice de vinculao das receitas municipais?
t
As receitas vinculadas sade e educao foram repassadas regularmente ou h pendncia a ser regularizada?
t
A legislao tributria municipal est consolidada e atualizada?
97
97
t
Todos os tributos de competncia municipal esto sendo

lanados e cobrados com regularidade?
t
Qual o nvel de inadimplncia dos tributos municipais?
t
Qual foi o ltimo ano dos dbitos inscritos em dvida ativa e

como est sendo a execuo fiscal do municpio?
t
O valor adicionado no municpio apresenta uma tendncia

de crescimento ou de queda?
t
O ndice de participao do municpio no ICMS tem aumentado ou diminudo?
t
O cadastro mobilirio e imobilirio est atualizado ou

desatualizado?
t
A planta genrica de valores precisa ser revisada?
t
O ISS reflete o nvel de atividade do setor de servios?
SITUAO DE ENDIVIDAMENTO DO MUNICPIO
98
98
t
Quais so (e quanto representam) as dvidas de curto e longo prazo, inscritas ou no em Restos a Pagar e na Dvida
Consolidada e Fundada, incluindo os Precatrios Judiciais?
t
H precatrios pendentes de pagamento, negociados ou

no nos termo da Emenda Constitucional n 30 (dez anos
para pagar)?
t
A lista de credores de precatrios est atualizada e na nova

ordem cronolgica aps a excluso dos de pequeno valor
(definido por lei municipal nos termos da EC-30)?
t
O atual limite de endividamento est abaixo de 120% da receita corrente lquida, o que possibilitaria, alm das demais
condies previstas pela Resoluo n 40/2001 do Senado
Federal, ampliar o endividamento pblico municipal ao bus-
car recursos necessrios para complementar o financiamento dos investimentos?

QUESTES DIVERSAS REFERENTES S DESPESAS MUNICIPAIS
t
Qual o perfil da despesa municipal (por funo de governo,

categoria, elemento econmico e por secretaria)?
t
Os gastos com custeio tm aumentado ou diminudo nos ltimos anos?
t
Qual tem sido o comportamento dos gastos com pessoal nos

ltimos anos, bem como qual a evoluo dessa despesa enquanto percentagem da Receita Corrente Lquida?
t
Quais so os benefcios e as vantagens previstos pelo Estatuto

do Funcionalismo e qual a projeo do impacto financeiro
para os prximos anos?
t
A estrutura administrativa adequada em termos gerenciais

(cargos comissionados) para a implantao do programa de
governo?
t
H regime prprio de previdncia? Em caso positivo, o clculo atuarial foi realizado e est atualizado?
t
As contribuies patronais e dos segurados esto regulares,

nos termos da legislao e em consonncia com o clculo
atuarial?
t
O municpio tem rede prpria de ensino fundamental? As

informaes referentes ao nmero de alunos matriculados,
para fins de contabilizao do retorno do Fundeb, esto
corretas?
t
Qual a situao dos contratos de fornecimento de materiais

e servios, em termos de preos, valores unitrios, volume
contratado e perodo de vigncia?
t
Quais so os investimentos necessrios, os projetos executivos j esto prontos e qual a capacidade para financiar os
investimentos com recursos prprios?
99
99
Anexo D
ROTEIRO BSICO PARA A ANLISE DE CONFORMIDADE DO RAG
O Relatrio Anual de Gesto (RAG) deve ser elaborado pelo gestor da sade dos trs nveis de governo e apresentado para anlise e deliberao do respectivo conselho de sade, conforme estabelece a Portaria
MS/GM n 3.332/2006 e a Portaria MS/GM n 3.176/2008. A ata com a anlise e a deliberao de cada conselho de sade dever ser encaminhada,
conforme o caso, para as Comisses Tripartite e Bipartite.
O roteiro, a seguir, foi adotado pela Cofin/CNS e disponibilizado
para os conselhos estaduais e municipais de sade para subsidiar a anlise
do RAG.
Finalidades
Atende Atende
No
(Portaria MS/GM n 3.176/2008, art. 3, pargrafo 1)
Parcial Atende
I apoiar o gestor na conduo do SUS no mbito de sua competncia territorial de modo que
alcance a efetividade esperada na melhoria dos
nveis de sade da populao e no aperfeioamento do Sistema;
II possibilitar o provimento dos meios para o
aperfeioamento contnuo da gesto participativa e das aes e servios prestados;
III apoiar a participao e o controle sociais;
IV subsidiar o trabalho, interno e externo, de
controle e auditoria.
Caractersticas Essenciais
Atende No
Atende
(Portaria MS/GM n 3.176/2008, art. 5)
Parcial
Atende
I clareza e objetividade, de modo a contribuir
para o exerccio da gesto do SUS de forma
transparente, participativa e democrtica, assim
como realimentar o processo de planejamento;
II unidade nos conceitos de seus elementos
constituintes;
continua
100
100

continuao
III estrutura bsica, passvel de aplicao pelas

trs esferas e de adaptaes, acrscimos, segundo peculiaridades de cada uma.
Elementos Constitutivos
Atende
(Portaria MS/GM n 3.176/2008, art. 6)
I os objetivos, as diretrizes e as metas do PS;
II as aes e as metas anuais definidas e alcanadas na PAS, inclusive as prioridades indicadas
no TCG;
III os recursos oramentrios previstos e
executados;
IV as observaes especficas relativas a aes
programadas;
V a anlise da execuo da PAS, a partir das
aes e metas, tanto daquelas estabelecidas
quanto das no previstas;
VI as recomendaes para a PAS do ano seguinte e para eventuais ajustes no PS vigente.
Estrutura do Relatrio
(I a V Portaria MS/GM n 3.176/2008, art. 7; VI
Atende
a VIII Portaria MS/GM n 3.332/2006, art. 4,
pargrafo 3)
I introduo sucinta, com a apresentao de
dados e caracterizao da esfera de gesto correspondente, ato ou reunio que aprovou o respectivo PS, e registro de compromissos tcnico-poltico necessrios, entre os quais o TCG;
II quadro sinttico com o demonstrativo do
oramento, a exemplo do que encaminhado
anualmente aos respectivos Tribunais de Contas;
III quadros com os elementos constitutivos do
RAG constante do artigo 3;
IV anlise sucinta da execuo da PAS feita a
partir do conjunto das aes e metas nelas definidas, bem como daquelas no previstas;
V recomendaes, descritas tambm de forma
sinttica, as quais podem ser relativas PAS do
ano seguinte e aos ajustes necessrios no PS
vigente ou ao novo;
Atende
Parcial
No
Atende
Atende
Parcial
No
Atende
continua
101

continuao
VI o resultado da apurao dos indicadores;

VII a anlise da execuo da programao (fsica e oramentria/ financeira);
VIII as recomendaes julgadas necessrias (como
reviso de indicadores, reprogramao, etc.).
Metodologia de Anlise
(I e II Portaria MS/GM n 3.332/2006, art. 4, par- Atende
grafos 1 e 2; III idem, idem, pargrafo 6 ao 8)
I os resultados alcanados so apurados com
base no conjunto de indicadores, definidos na
Programao (PAS) para acompanhar o cumprimento das metas nela fixadas;
II o Relatrio Anual de Gesto deve ser elaborado na conformidade da Programao e indicar,
inclusive, as eventuais necessidades de ajustes
no Plano de Sade;
III os Relatrios Anuais de Gesto devem ser
insumos bsicos para a avaliao do Plano de
Sade, findo o seu perodo de vigncia. Essa avaliao tem por objetivo subsidiar a elaborao do
novo Plano, com as correes de rumos que se
fizerem necessrias e a insero de novos desafios ou inovaes. Alm de contemplar aspectos
qualitativos e quantitativos, a referida avaliao
envolve tambm uma anlise acerca do processo
geral de desenvolvimento do Plano.
Prazos
(I Portaria MS/GM n
Atende
3 332/2006, art. 4, pargrafo 5;
II Portaria MS/GM n 3.176/2008, art. 8, III)
I o Relatrio de Gesto deve ser submetido
apreciao e aprovao do conselho de sade
respectivo at o final do primeiro trimestre do
ano subsequente;
II a Unio, os estados e o Distrito Federal, aps
apreciao e aprovao do RAG no respectivo
CS, encaminharo Comisso Intergestores
Tripartite (CIT), at o dia 31 de maio de cada ano,
a resoluo que aprova o respectivo RAG.
102
Atende
Parcial
No
Atende
Atende
Parcial
No
Atende
103
104
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Manual de Oramento e Finanas Pblicas

Srie A. Normas e Manuais Tcnicos

2011 Ministrio da Sade.

Ruth Ribeiro Bittencourt

Impresso no Brasil / Printed in Brazil

Figura 23 Despesa oramentria e extraoramentria ..................56

Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade

Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade

Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade

Conselho Nacional de Sade

Figura 1 - Ciclo oramentrio e planejamento do SUS

Este manual no trata dos lanamentos e registros contbeis,

Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade

b) Lei Federal n 8.142/90, pargrafo 2 do artigo 1:

Conselho Nacional de Sade

tuaes epidemiolgicas e a capacidade organizacional dos servios.

Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade

d) Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/00):

Conselho Nacional de Sade

A Figura 3 ilustra o contexto do planejamento da sade pblica

Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade

Figura 3 - Contextualizao da poltica de sade (processo de planejamento

A Figura 4 apresenta os instrumentos de planejamento do setor

A Figura 5 representa o Ciclo Oramentrio Expandido, na qual

Conselho Nacional de Sade

observada pelos conselheiros de sade, com o intuito de acompanhar e

Autoria: Francisco R. Funcia, lvaro R. Rezende, Francisco H. Vignoli.

Para o desenvolvimento deste manual, foram consideradas as

Constituio Federal do Brasil de 1988 (CF-88);

Lei Federal n 101/2000, tambm conhecida por Lei de

Lei Federal n 4.320/64 (Lei n 4.320/64);

Lei Federal n 8.080/90 (Lei n 8.080/90);

Lei Federal n 8.142/90 (Lei n 8.142/90);

Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade

Lei Federal n 8.689/93 (Lei n 8.689/93);

Portaria MOG n 42/99 (Portaria 42/99);

Portaria Interministerial STN/SOF n 163/2001 (Portaria n

Portarias MS: n 2.047/2002, n 3.085/2006, n 3.332/2006, n

Resoluo CNS: n 322/2003 e n 333/2003.

1 Parte Fundamentos Legais

Conselho Nacional de Sade

Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade

d) No artigo 77 dos Atos das Disposies Constitucionais

Conselho Nacional de Sade

Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade

b) a Lei n 8.666/93 (e suas alteraes) obriga o gestor a publicar

Conselho Nacional de Sade

2 Parte Plano Plurianual (PPA)

Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade

O que, quanto, quando, como e para quem fazer?

Com que recursos humanos, fsicos e financeiros fazer?

A primeira fase representa o diagnstico da situao existente e

Conselho Nacional de Sade

Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade

Para a rea da sade, durante o processo de elaborao do novo

Conselho Nacional de Sade

planejamento e execuo das despesas com aes e servios pblicos de

Figura 8 - Planejamento de longo prazo e de curto prazo: programas

Manual de oramento e finanas pblicas para conselheiros de sade

Figura 9 - Planejamento de longo prazo e de curto prazo: PPA e LOA

Autoria: Francisco R. Funcia, lvaro R. Rezende, Francisco H. Vignoli.

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