TD 2150

2150
A PNDR E O PLANEJAMENTO
REGIONAL BRASILEIRO
NO INCIO DO SCULO XXI
Simone Affonso da Silva
2150
TEXTO PARA DISCUSSO
Braslia, novembro de 2015
A PNDR E O PLANEJAMENTO REGIONAL BRASILEIRO

NO INCIO DO SCULO XXI1
Simone Affonso da Silva2
1. O presente trabalho corresponde sntese de alguns aspectos abordados na dissertao de mestrado intitulada
O planejamento regional brasileiro ps-Constituio Federal de 1988: instituies, polticas e atores, defendida
pela autora em dezembro de 2014 no Programa de Ps-Graduao em Geografia Humana da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (USP).
2. Doutoranda em geografia humana na USP. E-mail: simone.affonso.silva@gmail.com
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Texto para
Discusso
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especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765
1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.908
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JEL: O21
SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
APRESENTAO GERAL DA SRIE POLTICA E PLANEJAMENTO NO
BRASIL CONTEMPORNEO.........................................................................................7
1 INTRODUO..........................................................................................................8
2 FUNDAMENTOS TERICOS, METODOLGICOS E OPERACIONAIS DA PNDR..............9
3 ENTRAVES IMPLEMENTAO E EXECUO DA PNDR.........................................16
4 REVISO DA PNDR................................................................................................31
5 GUISA DE CONCLUSO: DESAFIOS CONSOLIDAO DA PNDR........................41
REFERNCIAS ..........................................................................................................43
SINOPSE
Este trabalho tem como objetivo apresentar, de forma sucinta, as principais caractersticas
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), os entraves e os desafios centrais sua implementao e execuo, e algumas propostas contidas em seu atual processo
de reviso. A PNDR foi instituda por meio do Decreto no 6.407, de 22 de fevereiro de
2007, caracterizando-se, simultaneamente, pela retomada, ressignificao e inovao de
paradigmas polticos, econmicos e administrativos presentes nos cenrios nacional e
internacional. Tais paradigmas tm influenciado significativamente a leitura sobre a problemtica regional brasileira e as polticas voltadas sua mitigao. No entanto, diversas
limitaes nas dimenses terica, poltica e operacional culminaram em srias dificuldades
implementao e execuo da PNDR. Por conseguinte, desde 2012, esta poltica se
encontra em processo de reviso, com vistas a superar parte de seus entraves, destacando-se, neste contexto, a realizao de uma conferncia nacional e a elaborao de um projeto
de lei a ser tramitado no Congresso Nacional para instituir uma nova verso da poltica.
Palavras-chave: planejamento regional; Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
(PNDR); polticas regionais.
ABSTRACT
This article aims to present, briefly, the main features of the National Policy for Regional
Development (PNDR), as well as its obstacles and the key challenges to its execution and
implementation and some proposals contained in its current review process. Established
by Decree 6.407, 22th February 2007, the PNDR is characterized simultaneously by
resumption, reframing and innovation of political, economic and administrative paradigms
present in the national and international scene. These paradigms have significantly
influenced the analysis about the brazilian regional problematics and the policies focused
on its reduction. However, several limitations in theoretical, political and operational
dimensions lead to great difficulties in the implementation and execution of PNDR.
Therefore, since 2012, this policy is under review, aiming to overcome part of their
obstacles. On this context, its noteworthy the realization of a national conference and
the elaboration of a Bill that will follow the legal channels in the National Congress to
establish a new version of this policy.
Keywords: regional planning; National Policy for Regional Development; regional policies.
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A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI
APRESENTAO GERAL DA SRIE

POLTICA E PLANEJAMENTO NO BRASIL CONTEMPORNEO
Este texto faz parte da srie Poltica e Planejamento no Brasil Contemporneo, que aglutina contribuies de professores universitrios, especialistas e servidores pblicos brasileiros em torno de temas de grande relevncia pblica e atualidade prtica aos desafios
contemporneos.
Por isso, em conjunto, os textos publicados nesta srie compem um acervo de
elementos para reflexo, interpretao e aplicao ao caso brasileiro atual, em campos
interconectados do conhecimento, tais como planejamento governamental, finanas e
polticas pblicas, administrao poltica, gesto e burocracia, controle e participao
social, capacidades estatais e instrumentos de governo, monitoramento governamental
e avaliao de polticas pblicas, entre outros.
Dessa maneira, sendo parte de um processo contnuo, coletivo e cumulativo de aprendizado pessoal, profissional e institucional, este acervo de contribuies
deve ser lido no como ponto de chegada, mas, sim, como ponto de partida para
os aperfeioamentos institucionais necessrios aos desafios tecnopolticos do Estado
brasileiro na contemporaneidade.
Jos Celso Cardoso Jr.
1 INTRODUO
Apesar da importncia dada problemtica regional na Constituio Federal de 1988
(CF/1988), a dcada de 1990 e a primeira metade dos anos 2000 apresentaram um
relativo esvaziamento do planejamento regional. Nesse perodo, enfatizou-se o planejamento econmico nacional, marcado pelos planos plurianuais (PPAs).
A retomada das discusses acerca das polticas e estratgias adotadas para o
desenvolvimento regional esteve relacionada s crticas sobre o acirramento das
desigualdades regionais promovido pela criao dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento (Enids) referentes aos PPAs de 1996-1999 e 2000-2003,
conforme assinalam Antnio Carlos Filgueira Galvo e Carlos Brando (2003)
, extino da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e
da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) em 2001, e
reformulao do sistema de incentivos fiscais no incio dos anos 2000, destacadas
por Cludia Cristina Pacheco Moreira (2003).
Com a eleio de Lus Incio Lula da Silva para a Presidncia da Repblica, abriu-se espao para que as discusses sobre a problemtica regional fossem retomadas de forma mais ampla na esfera governamental, envolvendo diversos setores da sociedade, uma
vez que o tema fazia parte da cartilha de campanha eleitoral do presidente recm-eleito.
Assim, no final do ano de 2003, uma equipe da Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional do Ministrio da Integrao Nacional (MI), liderada por Tnia
Bacelar de Arajo, elaborou a proposta original da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR). O processo de discusso e de negociaes em torno da elaborao da
nova poltica durou at 2007, quando esta foi instituda por meio de decreto.
Segundo Joo Mendes da Rocha Neto (informao verbal),1 Henrique Villa da
Costa Ferreira (informao verbal),2 Antnio Carlos Filgueira Galvo (informao
1. Informao fornecida por Joo Mendes da Rocha Neto, professor-pesquisador da Universidade de Braslia (UnB) e
funcionrio do Ministrio da Integrao Nacional (MI), em entrevista concedida autora em 25 de novembro de 2013.
2. Informao fornecida por Henrique Villa da Costa Ferreira, pesquisador do Centro de Gesto de Estudos Estratgicos
(CGEE) rgo supervisionado pelo Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) e ex-funcionrio do MI, em
entrevista concedida autora em 20 de novembro de 2013.
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verbal),3 Wilson Cano (informao verbal)4 e Cllio Campolina Diniz (informao verbal),5 o protagonismo de Tnia Bacelar de Arajo foi imprescindvel para a
reinsero da questo regional na agenda governamental, devido sua leitura mais
contempornea sobre o tema e sua capacidade de mobilizar a academia e aglutinar
interesses convergentes.
2 FUNDAMENTOS TERICOS, METODOLGICOS E OPERACIONAIS

DA PNDR
A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional foi instituda pelo Decreto n 6.047, de
22 de fevereiro de 2007 (Brasil, 2007a), indicando a incorporao de diversas mudanas
tericas, metodolgicas e operacionais que podem ser observadas nas recentes discusses
acerca do planejamento nas escalas nacional e regional, tanto na esfera tcnica como na acadmica, correspondendo ao marco recente mais importante das polticas regionais no pas.
Para que a nova poltica inaugurasse um perodo em que o planejamento regional tivesse cada vez mais importncia no conjunto das polticas pblicas brasileiras, a
PNDR anunciou suas pretenses em sistematizar o planejamento regional, articulando
as instituies pblicas nas escalas federal, estadual e municipal, bem como as empresas
privadas e a sociedade civil organizada. Alm de promover a integrao/articulao dos
atores polticos envolvidos, esta poltica traz uma srie de inovaes no plano terico-metodolgico e operacional, como a utilizao de novos recortes regionais e a criao
de programas especficos para atend-los.
De acordo com o documento Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional: sumrio
executivo (Brasil, 2007b), a PNDR visa combater a forte desarticulao e disperso da ao
do Estado, caracterizada por uma grande diversidade de planos, projetos, leis e instrumentos isolados de interveno, frequentemente conflitantes, adotados ora pela Unio, ora
pelos estados e municpios.
3. Informao fornecida por Antnio Carlos Filgueira Galvo, pesquisador do CGEE e ex-funcionrio do MI, em entrevista
concedida autora em 21 de novembro de 2013.
4. Informao fornecida por Wilson Cano, professor-pesquisador da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), em
entrevista concedida autora em 6 de novembro de 2013.
5. Informao fornecida por Cllio Campolina Diniz, professor-pesquisador da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), em entrevista concedida autora em 11 de novembro de 2013.
O documento explicita as diferenas entre a PNDR e o planejamento regional

realizado at ento, apontando que anteriormente haveria a primazia da escala
macrorregional devido concepo de que as regies eram homogneas , ao passo
que a PNDR anuncia superar esse paradigma, pois atuaria sob novos recortes e escalas
regionais. Nesse caso, destaca-se a criao da Tipologia da PNDR (2008-2011), que
teve por objetivo classificar as microrregies utilizadas pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), a fim de orientar a natureza das polticas aplicveis
em cada uma delas.
MAPA 1
Tipologia da PNDR I (2008-2011)
Fonte: Adaptado de Brasil (2012).

Elaborao da autora.
A instituio da PNDR esteve relacionada recriao da Sudam e da Sudene,

ambas em janeiro de 2007, e da Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), em janeiro de 2009. Assim sendo, o Decreto no 6.047 instituiu a
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PNDR e definiu as seguintes reas prioritrias para atuao da poltica em sua primeira
fase (2008-2011):
escala macrorregional: reas de atuao da Sudene, da Sudam e da Sudeco, com
exceo dos espaos de alta renda;
escala intermediria: semirido, Faixa de Fronteira e regies integradas de desenvolvimento (Rides); e
escala sub-regional: mesorregies diferenciadas, territrios rurais e territrios
da cidadania.
Alm disso, tanto na escala macrorregional como na escala intermediria, seriam

definidas sub-regies de planejamento para as regies-programa, como aquelas do semirido demonstradas no mapa 2.
MAPA 2
Espaos prioritrios da PNDR I (2008-2011)
Fonte: Brasil (2012).

Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
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Os recortes regionais abarcados na PNDR demonstram que regionalizar no significa apenas elaborar e adotar uma diviso regional caracterizada pela contiguidade,
pela abrangncia de todo o territrio nacional e pelos mesmos critrios de regionalizao em cada escala espacial. possvel criar recortes regionais no contguos, que no
abrangem a totalidade do territrio nacional e no apresentam os mesmos critrios de
delimitao de outros subespaos, inclusive na mesma escala espacial. O conjunto de
regies elegveis no mbito na PNDR exibe essa pluralidade de recortes espaciais, representando certa inovao no arcabouo das polticas de cunho regional no pas.
Destarte, a variedade de recortes regionais apresentada pela PNDR corresponde
a um avano no tratamento da problemtica envolvendo as desigualdades regionais,
j que os problemas e os desafios a serem enfrentados, no tocante a uma poltica de
desenvolvimento regional dessa envergadura, so bastante diversificados e complexos,
demandando, por sua vez, uma abordagem que d conta de tal complexidade.
Cabe ressaltar que as desigualdades socioespaciais no ocorrem somente na escala
macrorregional, que tem sido a dimenso privilegiada pelas instituies de desenvolvimento regional tradicionais. Elas cada vez mais se apresentam dentro das macrorregies, sendo possvel abord-las nas escalas mesorregional, microrregional e intraurbana,
entre outras.
Por conseguinte, aprimorar os recortes regionais j existentes, sobretudo aqueles
adotados pela PNDR, e incluir novas formas de regionalizao que contemplem a atual
configurao espacial das desigualdades socioeconmicas pode ser necessrio para que
os objetivos do desenvolvimento regional sejam alcanados.
Como argumenta Kelson Vieira Senra (2010, p. 56), o grande desafio a ser
superado a articulao dos diferentes recortes territoriais e iniciativas pblicas e da
sociedade por meio de vinculaes orgnicas que contemplem a grande diversidade de
arranjos promovidos segundo os interesses de cada tema ou territrio.
Nesse aspecto, Wanderley Messias da Costa (1995) aponta dois problemas relacionados ao planejamento regional realizado no Brasil: as polticas territoriais serem
entendidas somente no mbito dos planos regionais de desenvolvimento e a atuao
desarticulada das superintendncias de desenvolvimento regional. Visto que as polti-
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cas territoriais implicariam, concomitantemente, uma concepo do espao nacional,

estratgias de interveno e mecanismos concretos capazes de viabilizar essas polticas, o
autor aponta a necessidade de expandir o olhar acerca da questo regional, envolvendo
tambm as polticas e as aes setoriais com rebatimentos na organizao regional.
Assim, as crticas do autor vo ao encontro dos desgnios da PNDR, que, entre seus objetivos, coloca a necessidade de ponderar a importncia de outras polticas
setoriais na produo de espaos regionais, bem como sistematizar suas atuaes no
territrio, orientando-as segundo suas diretrizes e prioridades.
Ademais, a PNDR traz outras novidades tericas e metodolgicas, como a concepo acerca da diferenciao espacial tida como resultado das relaes poltico-econmicas entre as distintas pores do territrio, contrapondo-se viso tradicional da
diferenciao a partir dos aspectos fsico-naturais ou em decorrncia do processo de
formao socioespacial. Destacam-se, tambm, o planejamento participativo e a criao
e o apoio aos arranjos produtivos locais (APLs) para alcanar o desenvolvimento das
reas prioritrias.
Cabe ressaltar que a PNDR apresenta significativas influncias tericas e metodolgicas presentes no cenrio internacional, conforme assinalam Wilson Cano (informao verbal), Agnaldo Moraes (informao verbal),6 Antnio Carlos Filgueira Galvo
(informao verbal) e Tnia Bacelar de Arajo (informao verbal).7
No contexto da instituio da PNDR, em 2007, o Ministrio da Integrao
Nacional e a Direo-Geral de Poltica Regional da Comisso Europeia (DG Regio)
formalizaram a cooperao Brasil Unio Europeia (UE) em polticas regionais, tendo em vista a cooperao tcnica e o intercmbio de experincias. At o momento,
as principais implicaes dessa cooperao, conforme o MI, foram a adoo, pela
PNDR, dos recortes sub-regionais, assim como a definio de critrios de elegibilidade (indicadores de corte) para atuao no territrio (Brasil, 2013a). Tnia Bacelar
de Arajo (informao verbal) tambm destaca a criao dos fruns mesorregionais, a
6. Informao fornecida por Agnaldo Moraes, funcionrio da Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste
(Sudeco), em entrevista concedida autora em 21 de novembro de 2013.
7. Informao fornecida por Tnia Bacelar de Arajo, professora-pesquisadora da Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE), em entrevista concedida autora em 5 de dezembro de 2013.
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elaborao de planos para cada mesorregio e, ainda, a proposta de criao do Fundo

Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) enquanto importantes influncias
do modelo europeu de planejamento regional.
Segundo Osvaldo de Deus Ferreira Jnior (informao verbal),8 Adriana Melo
Alves (informao verbal),9 Antnio Carlos Filgueira Galvo (informao verbal), Joo
Mendes da Rocha Neto (informao verbal) e Tnia Bacelar de Arajo (informao
verbal), a adoo de uma tipologia microrregional e da abordagem multiescalar foram
os avanos terico-metodolgicos mais significativos da PNDR. Adriana Melo Alves
(informao verbal) e Srgio Kelner (informao verbal)10 ressaltaram ainda o planejamento participativo.
Antnio Carlos Filgueira Galvo (informao verbal) tambm assinala que a
PNDR considera a questo regional a partir da escala nacional, superando a velha
abordagem macrorregional, j que teriam ocorrido mudanas nas concepes acerca da
desigualdade e do desenvolvimento, passando-se a considerar a desigualdade no mbito
sub-regional e tambm entre as pessoas, e no apenas na escala macrorregional e entre
os lugares, como se concebia at ento.
Por conseguinte, segundo Tnia Bacelar de Arajo (informao verbal), a proposta final foi manter a escala macrorregional numa leitura nacional, pois os grandes
desafios continuariam sendo o Norte e o Nordeste. Mas, devido insuficincia desta
escala, seria preciso adotar uma abordagem multiescalar; deste modo: o mapa da
poltica regional o mapa do Brasil, e no mais os mapas do Norte e do Nordeste,
como era antes.
Por sua vez, Osvaldo de Deus Ferreira Jnior (informao verbal) assinala que as
polticas regionais anteriores no tratavam essa questo de forma apropriada, pois os
recursos destinados s macrorregies eram capturados pelos grandes centros, onde se
concentravam as bancadas regionais, os votos, os rgos estaduais e federais, e nos
8. Informao fornecida por Osvaldo de Deus Ferreira Jnior, funcionrio do MI, em entrevista concedida autora em 19
de outubro de 2013.
9. Informao fornecida por Adriana Melo Alves, funcionria do MI, em entrevista concedida autora em 18 de outubro
de 2013.
10. Informao fornecida por Srgio Kelner, pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco e ex-funcionrio da Superintendncia
de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em entrevista concedida autora em 4 de dezembro de 2013.
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quais havia o aparato humano, o comando tcnico, que poderia fazer toda a justificativa e projetos para capturar esses recursos. Portanto, o entrevistado argumenta que
a PNDR vem para mudar isso, o foco dela no pode ser as capitais, a que nascem as mesorregies, reas selecionadas fora dos grandes centros. A PNDR avana muito nisso e busca reorientar
a aplicao dos recursos. No que ns abandonamos as capitais, mas elas tm sua dinmica
prpria. Era uma coisa maquiada, havia o discurso ns estamos mudando o Nordeste, mas para
onde estavam indo esses recursos?
Alm dos aspectos supracitados, a PNDR apresenta influncias de diversos paradigmas administrativos, polticos e econmicos, alguns j presentes nas polticas regionais anteriores e outros novos, que emergiram durante o perodo de declnio das polticas regionais e, portanto, s foram absorvidos de forma significativa recentemente.
At o incio das discusses acerca da PNDR, em 2003, o planejamento regional foi marcado: por polticas pblicas associadas ao modelo top-down; pelo carter
tecnocrtico; pela primazia dos recortes macrorregionais; pela atuao centrada nas
superintendncias de desenvolvimento regional; pelos incentivos fiscais; e pelos grandes
projetos de investimentos, sobretudo aqueles ligados infraestrutura econmica.
Porm, o exame da estrutura institucional, da dinmica poltica que envolve as
instituies e, portanto, do processo de formulao das polticas regionais, alm do exame das prprias polticas, destacadamente da PNDR e dos planos regionais subjacentes, nos aponta que, atualmente, o planejamento regional est inserido num complexo
processo de retomada, de ressignificao e de inovao de seus paradigmas norteadores.
No que tange retomada de elementos que marcaram o planejamento regional
no perodo anterior, destacam-se: a permanncia do paradigma do agronegcio e o
da polarizao econmica; o resgate das superintendncias, dos recortes macrorregionais e do modelo de incentivos fiscais que pautaram as polticas regionais nas dcadas
anteriores; o fracasso da cooperao intergovernamental e o predomnio das polticas
fragmentadas e setorializadas; a separao entre elaborao e implementao/execuo
de polticas pblicas; e a falta de controle do processo por parte do Estado.
Quanto ressignificao, houve mudanas de paradigmas nos mbitos nacional e
internacional, como: a complexificao da noo de desenvolvimento; o arrefecimento
15
do neoliberalismo e da administrao gerencialista, alm da emergncia do neodesenvolvimentismo, todos associados ao papel do Estado e das polticas pblicas; o predomnio do modelo top-down, embora se tenha buscado a conjuno com o modelo
bottom-up; a emergncia da industrializao toyotista, em coexistncia com a industrializao fordista; a complexificao das teorias centro-periferia em face do novo contexto
da globalizao; e a nova conotao da urbanizao, transmutada no fato urbano.
No tocante inovao, alguns aspectos foram adicionados ao panorama das polticas regionais, decorrentes, sobretudo, da emergncia dos paradigmas da globalizao,
do meio ambiente, do turismo, do desenvolvimento local, da abordagem multiescalar
e do planejamento participativo.
3 ENTRAVES IMPLEMENTAO E EXECUO DA PNDR

Com base no exame realizado at o momento, apesar dos avanos incorporados pela
PNDR, ela ainda apresenta significativas limitaes nas dimenses terica, operacional
e poltica, que em conjunto dificultam sua implementao e execuo.
No mbito das limitaes tericas, ressaltam-se: a nfase nos paradigmas da
industrializao, da infraestrutura econmica e do desenvolvimento local; a fraca associao entre planejamento regional e urbano; e o deficit de anlises crticas no que toca
s polticas regionais acerca das implicaes do turismo e do agronegcio enquanto vias
para a promoo do desenvolvimento socioeconmico. Ademais, Cllio Campolina
Diniz (informao verbal) assinala outra deficincia da PNDR: a desconsiderao da
integrao sul-americana, uma vez que a dinmica do territrio nacional, tanto fsica
quando social, est associada ao restante do continente.
A partir de nossa apreciao crtica, destacamos, entre as limitaes operacionais
apresentadas pela PNDR: a problemtica da reviso dos recortes regionais; a falta de
mecanismos que promovam a organizao e o planejamento nos recortes regionais estabelecidos; e a problemtica da assimetria entre as regies e entre os entes federados.
Na esfera das limitaes polticas, sobressai-se a perda de importncia da questo
regional na agenda governamental, no obstante o tema ter sido reinserido na agenda
poltica em 2003.
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Desde 2012, a PNDR est em processo de reviso, conforme analisaremos mais

adiante. No entanto, visto que as propostas iniciais que envolvem a elaborao de
uma segunda fase da PNDR enfocam de forma mais proeminente as limitaes operacionais e polticas, nos dedicaremos a retomar algumas consideraes relativas a essas duas esferas. Note-se que ambas so significativamente imbricadas, embora sejam
apresentadas separadamente.
3.1 Limitaes operacionais
A respeito da reviso dos recortes regionais, a PNDR no define a frequncia com que
estes sero revistos, fato relacionado ao desafio de se elaborar uma regionalizao que,
ao mesmo tempo, permita, de um lado, um quadro de comparao espao-temporal,
e, de outro, seja dinmica isto , capaz de acompanhar as mudanas territoriais. Em
princpio, esses dois atributos seriam contraditrios.
Entretanto, questiona-se se seria possvel estabelecer divises regionais em escala
maior, a fim de coletar dados estatsticos e divises em escala menor que tivessem maior
flexibilidade na reviso de seus limites por exemplo, os setores censitrios no primeiro
grupo e as macrorregies no segundo.
Se assim fosse, haveria uma possvel soluo para a obsolescncia da macrorregionalizao do espao brasileiro. Cabe ressaltar que atualmente a regionalizao do pas baseia-se
justamente no modelo inverso: regies em escala menor (macrorregional) estveis e regies
em escala maior (microrregies) mais flexveis. Ressalte-se que a macrorregionalizao do
espao nacional tem como propsito seu uso para fins didticos e estatsticos; contudo,
sua obsolescncia deslegitima sua utilizao em ambos os casos. Uma possvel soluo seria
realizar o levantamento de dados estatsticos a partir de outros recortes espaciais (distritos
censitrios, por exemplo) e, posteriormente, agrupar essas unidades espaciais segundo a
macrorregionalizao em vigor, a fim de interpretar os dados coletados.
Por conseguinte, defendemos que no seria necessria a durabilidade da diviso
macrorregional para manter a continuidade de sries estatsticas, uma vez que, embora
fosse alterada a regionalizao, os subespaos que servem de base para o levantamento
de dados permaneceriam, sendo possvel agrup-los para compor outros recortes espaciais, desde que respeitados seus limites administrativos. Todavia, esses recortes de escala
maior que serviriam como base para levantamentos estatsticos deveriam ser duradouros.
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No obstante, o tratamento da escala macrorregional esbarra em outra questo:

as regies so construes sociais, elas tm histria, muitas foram formadas por longos perodos de tempo, apresentando vida, agentes sociais, cultura e valores prprios,
conforme adverte Tnia Bacelar de Arajo (2007). Assim, embora as macrorregies
apresentem impactos provenientes do aumento das inter-relaes que se estabelecem
entre os diversos espaos no mundo contemporneo, aumentando a complexidade e a
diferenciao sub-regional, Tnia Bacelar de Arajo (2007; 2013b), Hiplita Siqueira
(2013), Carlos Alberto Azzoni (2007) e Eduardo Costa Pinto (2013) advertem que
ainda permanecem os grandes traos que distinguem as macrorregies brasileiras.
Destarte, embora muitos especialistas advoguem sobre a necessidade de revisar
os recortes macrorregionais em face da sua possvel obsolescncia, esta questo deve ser
bem examinada para que tal empreitada no incorra em erros grosseiros. Acreditamos
que os questionamentos acerca da eficincia das polticas regionais e a complexidade
que a produo do espao nas ltimas dcadas legou ao pas no devem ser automaticamente transpostos questo dos recortes macrorregionais. Afinal, a elaborao de uma
nova macrorregionalizao, embora faa parte de uma possvel soluo, no resolver,
por si s, a problemtica do planejamento regional.
No tocante falta de mecanismos que promovam a organizao e o planejamento
nos recortes regionais estabelecidos, h uma tendncia gerao de problemas associados
cooperao entre os atores polticos envolvidos e desarticulao de diferentes polticas
regionais incidentes em locais abrangidos, simultaneamente, por recortes distintos.
Nesse aspecto, Fernando Luiz Abrcio e Cibele Franzese (2007) afirmam que
a responsabilizao difusa dos atores polticos envolvidos pode resultar em polticas
pblicas desintegradas e contraditrias, ou at mesmo na omisso perante questes em
que os atores polticos envolvidos culpem um ao outro sem que nenhuma ao efetiva
seja tomada.
O exame da PNDR nos permite afirmar que a assimetria, entendida como o
tratamento desigual aos desiguais, apresenta-se nesta poltica por meio: i) da adoo de
diversos recortes regionais baseados em critrios distintos, fato relacionado busca por
maior refinamento e preciso na apreenso da realidade e na delimitao das regies; e
ii) da noo de que cada regio apresenta especificidades e demanda aes particulares.
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Contudo, verificamos que a assimetria prevista na PNDR no prev: a atuao

distinta de cada ente federado envolvido, de acordo com suas capacidades; a definio
de quais rgos e entidades pblicas e privadas seriam responsveis pelos programas,
pelos projetos e pelas aes em cada tipo de recorte regional; e tampouco as polticas
pblicas prioritrias para cada tipo de recorte regional.
A princpio, a PNDR no considera a heterogeneidade entre os entes federados e
suas distintas capacidades de elaborao, implementao e execuo de polticas pblicas. Logo, espera-se que a descentralizao no mbito das polticas de cunho regional,
prevista com a criao do Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional e Integrao
Territorial, no acabe por reproduzir as limitaes apresentadas em outros setores.
Nesse aspecto, ressaltam-se as observaes feitas por Marta Arretche (2007) no
mbito das polticas sociais no perodo posterior CF/1988, apontando para o fato de
que as unidades subnacionais teriam passado a executar polticas produzidas pelo governo federal, mas com baixa capacidade de financiar e executar suas prprias polticas. Isso
ocorreria devido ao papel atribudo Unio de principal normatizador e financiador de
polticas pblicas, permitindo-lhe afetar a agenda dos governos estaduais e municipais.
Para Marta Arretche (2007), os entes federados no Brasil se distinguem basicamente em relao sua capacidade de executar as mesmas polticas. Dessa forma, a
autora sugere a necessidade de diferenciar autonomia poltica de autonomia sobre
polticas, j que a descentralizao de competncias e de recursos fiscais no garante
a autonomia decisria das unidades subnacionais, ou melhor, no garante o seu poder
poltico e a sua autoridade.
Para identificar a extenso da autonomia dos entes federados para definir suas
prprias polticas, Marta Arretche (2007) sugere analisar as funes de governo atribudas a cada classe de ente federado ou seja, os papis a serem desempenhados pelos
diferentes nveis de governo em polticas compartilhadas. Seria necessrio observar
tais papis no tocante funo de normatizao (qual nvel de governo estabelece as
principais diretrizes e formas de implementao de uma poltica), funo de financiamento (qual nvel de governo controla a principal fonte de financiamento de uma
poltica) e funo de execuo (qual nvel de governo est encarregado da execuo
de uma dada poltica).
19
No mbito do planejamento regional, verifica-se historicamente a centralizao

dessas trs funes no nvel federal, sendo a funo de normatizao atribuda a rgos
da administrao pblica direta e as funes de financiamento e execuo atribudas a
entidades da administrao pblica indireta.
Tais observaes acerca da autonomia poltica se mostram pertinentes por dois
motivos no mbito da PNDR: o primeiro diz respeito ao modelo de cooperao vertical
e horizontal perseguido pela PNDR; e o segundo relaciona-se ao fato de que, ao menos
em sua primeira fase, a seleo de espaos prioritrios se restringiu a projetos de desenvolvimento regional j existentes, que, por sua vez, foram colocados sob a gide da PNDR.
Em ambos os casos, as unidades subnacionais e os projetos e as aes em curso,
sobretudo aqueles criados fora das instncias federais, correm o risco de ter sua autonomia sobre as polticas restringidas a favor das instncias federais. No entanto, a busca
pela valorizao e o incentivo aos projetos e s aes nos mbitos estaduais e municipais
poderiam indicar tambm certa tendncia de descentralizao das polticas regionais.
Outra interpretao possvel limitao da PNDR a programas, projetos e aes
j existentes seria a baixa capacidade do Estado para implantar novos recortes regionais como a prpria tipologia e novas polticas pblicas, conforme assinalam Joo
Mendes Rocha Neto (2012), Vitarque Lucas Paes Coelho (2014) e Cllio Campolina
Diniz (informao verbal).
Segundo Priscila de Ges Pereira (2009), ao consagrar as mesorregies diferenciadas, conferindo-lhes o status de prioridade dentro da poltica, a PNDR se moldou
aos programas implementados pelo MI que j dispunham de recursos.
No obstante, conforme destaca Vitarque Luca Paes Coelho (2014), so recorrentes as contestaes por parte de estados e municpios acerca da delimitao das mesorregies diferenciadas adotadas pela PNDR. Isso sinaliza a existncia de resistncias
polticas enfrentadas na implementao e na execuo da PNDR, marcada pela falta de
apoio poltico nos mbitos federal e estadual, reforando o argumento de Celina Souza
(2005), segundo o qual os principais problemas que afetam o federalismo brasileiro no
residem no seu desenho constitucional, mas nos conflitos polticos sobretudo aqueles
relacionados s desigualdades regionais e redefinio de prioridades governamentais
para as polticas pblicas.
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Discusso
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A esse respeito, Adriana Melo Alves (informao verbal) comenta a falha no tocante
aos fruns mesorregionais, uma vez que a falta de articulao entre os governos federal,
estaduais e municipais, decorrente de certo desprezo por parte do governo federal
acerca do sistema federativo brasileiro, resultou no seu baixo empoderamento, viso
corroborada por Osvaldo de Deus Ferreira Jnior (informao verbal), Joo Mendes
da Rocha Neto (informao verbal) e Vitarque Lucas Paes Coelho (2014). Ademais, o
funcionamento dos fruns mesorregionais foi comprometido com a descontinuidade
do Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (Promeso), a
partir do PPA 2012-2015 (Alves, Rocha Neto, Amparo, 2014).
Adriana Melo Alves, Joo Mendes da Rocha Neto e Paulo Pitanga do Amparo
(2014) assinalam que a tipologia proposta pela PNDR no norteou as polticas regionais, porque, ainda em sua fase de formulao, no foi discutida nem legitimada no
mbito federativo, descolando-se de expectativas e experincias j existentes nos estados
e municpios. Alm disso, a tipologia no foi assumida sequer pelo governo federal
como parmetro para a territorializao de polticas setoriais.
Segundo Cllio Campolina Diniz (informao verbal), seria necessrio estabelecer polticas especficas em funo da tipologia de regies da PNDR, e no de acordo
com o recorte macrorregional; argumento ao qual possvel somar a reviso dos recortes mesorregionais naqueles casos em que h discordncia da regionalizao com os
estados e os municpios.
3.2 Limitaes polticas
Cabe assinalar um importante entrave no mbito poltico que tem prejudicado a consolidao e a implementao da PNDR: a perda de importncia da questo regional ao
longo dos mandatos presidenciais de Lus Incio Lula da Silva e Dilma Rousseff. Embora
a questo regional tenha entrado na agenda governamental no incio do primeiro mandato do ex-presidente Lus Incio Lula da Silva, ela nunca ganhou prioridade entre as
polticas pblicas.
Carlos Brando (informao verbal) observa que, por um lado, num contexto de
crescimento econmico, no se coloca a questo regional como uma pauta importante
na agenda governamental, lembrando que entre 2006 e 2010 houve grande crescimento
21
da economia nacional; por outro lado, quando no h crescimento econmico, a questo regional no entra na pauta poltica, pois no h espao para questes estruturais
devido nfase dada aos problemas conjunturais. Assim, a questo regional no avana
espontaneamente em nenhum cenrio.
Segundo Osvaldo de Deus Ferreira Jnior (informao verbal), as estratgias
prioritrias dos governos de Lus Incio Lula da Silva e Dilma Rousseff so a agenda
social e a agenda de infraestrutura. Porm, as aes de desenvolvimento regional necessitariam de um maior detalhamento para atingir as desigualdades existentes dentro das
macrorregies, sendo muito difcil encaix-las nessas agendas.
Nesse aspecto, Constantino Cronemberger Mendes (informao verbal)11 assinala a setorializao das polticas pblicas, tendncia que dificulta o estabelecimento
de uma viso estratgica para o planejamento econmico nacional e o planejamento
regional. Uma possvel mediao para articular as diversas polticas seria o territrio,
mas isso no tem sido feito de forma exitosa.
Tnia Bacelar de Arajo (informao verbal) faz a distino entre polticas regionais implcitas, como o Programa de Acelerao de Crescimento (PAC), e polticas
regionais explcitas, como a PNDR, para explicar a perda de importncia das polticas
regionais ainda no primeiro governo do ex-presidente Lus Incio Lula da Silva. As
polticas regionais implcitas so aquelas polticas setoriais com abordagem territorial
por exemplo, a poltica de expanso das universidades federais do Ministrio da Educao (MEC), que, ao analisar o mapa do Brasil, tem buscado alocar universidades em
localidades onde estas inexistem, priorizando o interior do pas e os estados com menos
universidades. Por sua vez, as polticas regionais explcitas so aquelas elaboradas para
enfrentar a questo regional no pas.
Essa concepo se diferencia muito daquela adotada pelo MI, que considera
como polticas regionais implcitas todas aquelas com rebatimentos territoriais capazes de alterar a configurao regional.
11. Informao fornecida por Constantino Cronemberger Mendes, pesquisador do Ipea, em entrevista concedida autora
em 22 de novembro de 2013.
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Discusso
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Segundo Tnia Bacelar de Arajo (2013a), algumas polticas regionais implcitas,

que no so polticas regionais stricto sensu, tiveram impactos regionais positivos a favor das
regies mais pobres. O governo federal, ao perceber que estava mitigando as desigualdades
sociais e regionais por outros caminhos pelo Programa Bolsa Famlia, pela expanso e
pelo aumento do salrio mnimo e da aposentadoria, pela retomada de investimentos em
infraestrutura etc. , de certa forma se esquivou da poltica regional stricto sensu neste
caso, a PNDR. Por conseguinte, a poltica regional foi concebida, mas no implementada.
Assim sendo, embora no houvesse uma poltica regional, a dinmica regional teria melhorado devido a esses impactos positivos das polticas regionais implcitas.
Wilson Cano (informao verbal) tambm destaca a importncia do Programa
Bolsa Famlia e da poltica do salrio mnimo na dinamizao econmica das regies
mais pobres, juntamente com a agenda de infraestrutura, fortemente consubstanciada
no PAC. No entanto, estas no so polticas de desenvolvimento regional; sequer so
polticas setoriais, pois, conforme ressalta o entrevistado, estas so mais especficas e
demarcadas do que as polticas setoriais.
Geralmente, esse tipo de poltica possui um carter nacional e visa, mormente,
melhorias no desempenho dos indicadores socioeconmicos do pas; elaborada pela Casa
Civil, e no pelos ministrios, os quais, sem alternativas para se contrapor s decises da
Presidncia da Repblica, passam a colaborar com sua implementao, quando solicitados.
A esse respeito, pode-se considerar que, embora tenham rebatimentos territoriais
e regionais significativos, essas polticas regionais implcitas que podem ser tanto setoriais como polticas nacionais que visam sobretudo ao crescimento econmico e no
seguem necessariamente as diretrizes setoriais elaboradas pelos ministrios geralmente
no so pensadas a partir do vis do desenvolvimento regional ou seja, so desvinculadas de uma leitura acerca das desigualdades regionais com o objetivo de reduzi-las.
Mesmo que uma poltica seja regionalizada o que geralmente no ocorre com
boa parte das polticas regionais implcitas, conforme define Tnia Bacelar de Arajo
(informao verbal) , isto no pressupe uma abordagem regional, visto que todas as
polticas possuem uma espacialidade, pois, ao se concretizarem no espao, elas adquirem uma localizao espacial/territorial.
23
Conforme Constantino Cronemberger Mendes (informao verbal), mesmo as

polticas setoriais so territorializadas, pois elas acontecem num dado territrio. Porm,
as polticas setoriais consideram o territrio como um fim, e no como um meio ou
seja, elas s enxergam o territrio no final, na fase da execuo. Por sua vez, nas polticas
territoriais ocorre o contrrio: primeiro se considera o territrio e depois se realiza a
formulao de polticas que atuaro buscando atingir objetivos especficos. Neste caso,
o territrio um meio. Portanto,
essa a discrepncia entre as polticas setoriais e as polticas territoriais. Toda poltica setorial tem
um recorte, uma regionalizao. O ideal seria olhar primeiro o territrio e depois analisar como
os instrumentos disponveis podem contribuir para atingir os objetivos. Cada setor olha o territrio de uma forma, os olhares no batem, no coincidem; agora, quando se olha o territrio, ele
funciona como uma convergncia para as polticas setoriais.
Em concordncia com Tnia Bacelar de Arajo e Wilson Cano, Cllio Campolina

Diniz (informao verbal) aponta que, embora a questo regional tenha sido reinserida na
agenda governamental no incio do mandato presidencial de Lus Incio Lula da Silva em
grande medida, em decorrncia dos esforos pessoais de Tnia Bacelar de Arajo e da equipe
por ela reunida , a questo regional perdeu importncia na agenda governamental ao ser
substituda pelas agendas sociais, destacando-se a emergncia do Programa Bolsa Famlia.
Nesse cenrio, Cllio Campolina Diniz (informao verbal) assinala que, concomitantemente ao enfraquecimento da questo regional na agenda poltica, o MI foi
sendo esvaziado. Primeiramente pela sada de Ciro Gomes do cargo de ministro, uma
vez que este dispunha de prestgio poltico e proximidade com o presidente da Repblica e com a Casa Civil, o que de certa forma resultava numa maior visibilidade da PNDR
junto Presidncia. Secundariamente, pela desmontagem da equipe tcnica responsvel pela elaborao da PNDR no arcabouo do MI, como a desvinculao institucional
de Tnia Bacelar de Arajo, Henrique Villa da Costa Ferreira, Antnio Carlos Filgueira
Galvo e Joo Mendes da Rocha Neto. Em terceiro lugar, houve certo distanciamento
de professores/pesquisadores at ento envolvidos no processo de discusso da questo
regional empreendida pelo MI, que resultou na elaborao da PNDR.
Um dos entrevistados assinala que o fato de o MI ter sido comandado por ministros no petistas atrapalhou o andamento da PNDR; isso porque uma prtica
comum no pas impedir que uma poltica comandada por um partido que no seja
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Discusso
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aquele do presidente da Repblica ganhe proeminncia, ao mesmo tempo em que os

ministrios e os rgos mais importantes so comandados por polticos de seu partido,
fato tambm assinalado por Tnia Bacelar de Arajo (2013a; 2013b) e Priscila de Ges
Pereira (2009).
Embora Ciro Gomes tivesse proximidade com a Presidncia da Repblica, os ministros posteriores no dispunham do mesmo prestgio e tambm no pertenciam ao
ncleo duro do governo, indicando uma das dificuldades que a PNDR vem enfrentando para consolidar-se como prioridade de governo e de Estado, ressalta o entrevistado.
A anlise acerca do perfil dos dirigentes do MI aponta que, desde 1988, dois teros dos dirigentes apresentavam filiao partidria, destacando-se os principais partidos
das coalizes partidrias presidenciais. Praticamente todos os demais dirigentes sem
filiao partidria foram indicados por suas relaes polticas com pessoas e partidos da
base aliada do governo. Alm disso, apenas dois dos dezessete dirigentes da instituio
e de suas antecessoras no representavam algum estado da regio Nordeste, dos quais
apenas o Piau no teve nenhum dirigente nomeado.
A esse respeito, dois entrevistados ressaltam a proeminncia das aes dirigidas
para o Nordeste, em especial para a irrigao, como resultante do fato de o ministrio e
suas secretarias serem dirigidos, majoritariamente, por nordestinos. Consequentemente,
a visibilidade de outras regies e a compreenso e o atendimento de suas necessidades
estariam comprometidos dentro do prprio MI.
A esse respeito, inferimos que a permanncia de um mesmo perfil de dirigente no
MI e nas agncias de desenvolvimento regional dificulta a emergncia e a consolidao
de novos atores polticos na dinmica da politics, bem como a emergncia de novas prticas polticas e, tambm, de polticas pblicas com focos distintos em relao quelas
vigentes fato este tambm relacionado formao profissional que predomina entre
esses quadros de funcionrios.
No caso das prticas polticas, segundo um dos entrevistados, h uma tendncia
de que os recursos dos ministrios sejam destinados para o estado de origem do ministro
que assume a Pasta a fim de privilegiar seu curral eleitoral, seus interesses concretos e
do grupo que o sustenta no poder.
25
Um dos entrevistados resume a dinmica do presidencialismo de coalizo e das

prticas polticas presentes no cenrio brasileiro na seguinte frase: O primeiro critrio
para escolher o ministro [do MI] que ele seja do Nordeste, o segundo qual o seu
partido e o terceiro quem o padrinho poltico. Para outro entrevistado, manter
sempre o mesmo perfil de ministros demonstra que a instituio est cooptada por
grupos que desejam manter o status quo.
Nesse aspecto, Carlos Alberto Azzoni (2007) assinala que a importncia secundria atribuda temtica regional faz com que suas instituies sejam tratadas como
moedas polticas de troca no mbito da formao de governos de coalizo. Todavia,
para o autor, esse no o maior problema, mas sim as recorrentes mudanas no comando das instituies em decorrncia de rearranjos polticos prprios da dinmica do
presidencialismo de coalizo. Tais mudanas provocam instabilidades de toda ordem
nas instituies e nas polticas associadas.
Assim, no apenas o MI e suas polticas sofrem de tais instabilidades, mas tambm as agncias de desenvolvimento regional, pois seus dirigentes so nomeados/exonerados pelo ministro da referida Pasta. Nesse aspecto, em diversas ocasies, a troca de
ministro acarretou a mudana de dirigentes dessas autarquias, filiados aos principais
partidos da base aliada do governo, quando no prpria legenda governista.
A esse respeito, Agnaldo Moraes (informao verbal) e Ana Paula Vidal (informao verbal) advertem que, ao mudar-se a direo de uma instituio, alteram-se as
prioridades das polticas em curso, o que, por fim, altera todo o funcionamento da
instituio, definindo-se o que ser mantido ou descartado e gerando-se at mesmo um
novo vis ao que ser mantido.
Um exemplo relaciona-se ao enfoque quase exclusivo que os APLs adquiriram
nos planos mesorregionais elaborados pelo MI a partir de 2008. Conforme um relato
de entrevista, isso no est associado ao desenho da poltica [PNDR], mas opo
do dirigente [do MI], pois cada dirigente d o seu vis, que est relacionado sua
experincia de vida e sua experincia profissional. Alm disso, o foco da elaborao
dos planos recaiu muito nas linhas oramentrias que o MI tinha para apoiar os projetos, que eram aquelas voltadas aos APLs ou seja, os planos foram elaborados para
se ajustarem disponibilidade oramentria do MI, ignorando-se os planos como um
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Discusso
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instrumento para articular o oramento de outras Pastas ministeriais, reduzindo suas

potencialidades de ao e transformao da realidade. Consequentemente, a concepo
acerca do desenvolvimento regional e as estratgias e ferramentas para alcan-lo so
mais amplas no texto da PNDR do que nos planos mesorregionais.
Destarte, a perda de visibilidade da questo regional dentro do governo federal
demonstra que, embora o tema tenha entrado na agenda governamental, ele no reuniu
foras suficientes para tornar-se uma prioridade e obter recursos e apoio poltico para a
reconstruo da institucionalidade requerida, tampouco para a implementao de seus
programas e suas aes. Portanto, como afirma e resume Leonardo Guimares Neto
(informao verbal),12 apesar de a PNDR ser tcnica e conceitualmente interessante,
o seu pecado foi a baixa institucionalizao e implementao.
Como exemplo, podemos citar os processos de recriao das superintendncias
de desenvolvimento regional.
Conforme Tnia Bacelar de Arajo (informao verbal) e Joo Mendes da Rocha
Neto (informao verbal), a emergncia da PNDR associou-se recriao da Sudene,
da Sudam e da Sudeco. A recriao das superintendncias, especialmente da Sudene,
constava na cartilha de campanha de Lus Incio Lula da Silva elaborada para o pleito
presidencial de 2002. A reduo das desigualdades em sua dimenso regional, ambicionada pelo candidato, seria lograda por meio do resgate do planejamento regional, no
arcabouo do qual seriam recriadas as autarquias.
Aps quase quatro anos de tramitao no Congresso Nacional, a Lei Complementar
n 124, de 3 de janeiro de 2007, extinguiu a Agncia de Desenvolvimento da Amaznia
(ADA) e recriou a Sudam, com sede na cidade de Belm. De forma semelhante, a Lei
Complementar n125, de 3 de janeiro de 2007, extinguiu a Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene) e recriou a Sudene, com sede na cidade de Fortaleza. Por
fim, a Lei Complementar n129, de 8 de janeiro de 2009, recriou a Sudeco, sediada no
Distrito Federal, vinculando-a, assim como as demais, como autarquia ao Ministrio
da Integrao Nacional.
12. Informao fornecida por Leonardo Guimares Neto, pesquisador, em entrevista concedida autora em 5 de dezembro
de 2013.
27
Osvaldo de Deus Ferreira Jnior (informao verbal) aponta que as novas Sudam, Sudene e Sudeco deveriam ter um papel mais estratgico e menos poltico o
inverso do perodo anterior s suas extines , sendo o papel operacional atribudo a
outras instituies. Assim, as superintendncias atuariam visando articular diferentes
polticas, seus recortes territoriais, suas estruturas de governana e as instncias governamentais presentes no territrio. Portanto, as superintendncias tm que lidar com
essa diversidade, com as mesorregies, os territrios da cidadania, os consrcios (...)
no existe um espao clean para elas atuarem; existe uma dinmica.
Para Antnio Carlos Filgueira Galvo (informao verbal), devido extenso
territorial do pas, no seria possvel fazer poltica regional somente na escala nacional,
sendo necessria uma mediao, inclusive na escala macrorregional. Esta poderia ser realizada por uma agncia nacional, a fim de quebrar os vcios de cada regio, rompendo
com a histria das superintendncias e possibilitando a emergncia de uma coisa nova,
(...) uma poltica regional nacional, no para o Nordeste ou para a Amaznia, mas
pensando no Brasil em vrias escalas, inclusive a parte rica do pas.
Segundo um dos entrevistados, a recuperao da dimenso macrorregional, por
meio das superintendncias, tem apelo poltico, mas traioeira, pois vai cobrar a
velha agenda, seus pecados, e no suas virtudes.
Nesse aspecto, Cllio Campolina Diniz (informao verbal) afirma que as superintendncias foram recriadas muito mais como um projeto ideolgico do que poltico
e sem nenhuma consistncia, num momento em que se tinha que pensar o planejamento regional em nvel nacional, no como regies isoladas. Alm disso, elas esto
vinculadas a um ministrio sem poder poltico, que o Ministrio da Integrao Nacional, por sua vez substitudo por alguns projetos meio faranicos, como o caso da
transposio do rio So Francisco.
Joo Mendes da Rocha Neto (informao verbal) e Tnia Bacelar de Arajo (informao verbal) advertem que os projetos de lei originais de recriao das superintendncias
foram completamente modificados, de forma a trazer de volta as antigas instituies,
como demonstram as 27 propostas de emendas ao projeto de lei complementar de
recriao da Sudene na Cmara dos Deputados e as dez propostas de emendas no caso
do projeto de lei complementar relativo Sudam.
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Alm disso, os entrevistados assinalam que as superintendncias renasceram

com um oramento pfio e, portanto, completamente dependentes do oramento da
Unio e com a criao do cargo de analista de desenvolvimento barrada pelo Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MP), medida tambm prevista nos projetos
originais de recriao das superintendncias.
Portanto, mesmo que houvesse uma roupagem nova, esta no seria suficiente,
na medida em que os quadros de funcionrios permanecessem antigos e funcionando
sob a lgica anterior; da a necessidade de se criar uma carreira de Estado, com concursos frequentes e medidas institucionais para fortalec-la.
Jos Celso Cardoso Jnior (informao verbal)13 argumenta que as superintendncias foram recriadas sem diretrizes claras e apropriadas pela base aliada do governo,
sendo-lhes atribuda as formas que melhor satisfizessem os interesses da coalizo governista, tais como a redistribuio de poder regional e o apadrinhamento poltico.
Ao longo das entrevistas realizadas como subsdio pesquisa, houve certo consenso acerca da problemtica envolvendo a recriao das superintendncias. Embora no
plano terico as discusses ressaltem a importncia da multiescalaridade nas polticas
regionais, a recriao da Sudam, da Sudene e da Sudeco aponta para uma mera retomada da escala macrorregional e sua desarticulao com outras escalas espaciais. Houve
tambm a retomada do modelo de incentivos fiscais como principal mecanismo da
poltica regional, embora j desgastado e reconhecidamente insuficiente.
Tanto a escala macrorregional como o modelo de incentivos fiscais estariam pautados no paradigma de desenvolvimento regional anterior, sendo, portanto, inadequados ao momento presente.
Ana Paula Vidal (informao verbal)14 relata como consequncia da retomada
desse modelo e da falta de monitoramento e avaliao da aplicao dos recursos a recorrente destinao dos incentivos aos mesmos atores econmicos. Isso porque
13. Informao fornecida por Jos Celso Cardoso Jnior, pesquisador do Ipea, em entrevista concedida autora em 25 de
novembro de 2013.
14. Informao fornecida por Ana Paula Vidal, professora-pesquisadora da Universidade Federal do Par (UFPA), em entrevista concedida autora em 21 de outubro de 2013.
29
at mesmo os editais da Sudam so complicados de preencher. Para cada edital, os grandes empresrios que no so necessariamente inovadores vo contratar uma empresa de consultoria
que vai fazer um esboo muito bom e vai captar esses recursos. Ento, eles vo ficar sempre nas
mos dos mesmos.
De acordo com Antnio Carlos Filgueira Galvo (informao verbal) e Joo

Mendes da Rocha Neto (informao verbal), houve grande resistncia por parte do
Ministrio da Fazenda (MF), que compe o ncleo duro do governo, em criar novas ferramentas para financiar as polticas regionais. A principal sugesto foi o Fundo
Nacional de Desenvolvimento Regional, encaminhado ao Congresso Nacional dentro
de uma proposta de reforma tributria. Visto que sua concretizao envolve mltiplos
interesses conflitantes e provavelmente ainda demandar muito tempo, foi um erro
vincular a criao do FNDR realizao da referida reforma, como afirma Tnia Bacelar de Arajo (informao verbal) e Vitarque Lucas Paes Coelho (2014).
Consequentemente, argumenta um dos entrevistados, a poltica regional revigorou, em sua primeira fase, antigas instituies que voltaram a funcionar com mecanismos de financiamento insuficientes e de certa forma inapropriados, mantendo, por
sua vez, velhas prticas polticas inadequadas ao ambiente democrtico requerido pela
sociedade. Outro entrevistado afirma que
as heranas so muito ruins: os incentivos e os fundos [constitucionais] foram todos dados iniciativa privada, pois a concepo da Constituinte era de que a iniciativa privada era quem sabia
o que deveria ser feito e no faria malandragem, e exatamente o contrrio, pois o incentivo
fiscal o Estado abrindo mo de recursos para dar iniciativa privada para fazer alguma coisa
que ela valoriza como importante, que o investimento naquela regio. Mas as maneiras pelas
quais essas concesses foram estabelecidas foram perversas para as discusses de desenvolvimento
regional, uma vez que foram apropriadas espuriamente pelas elites regionais ligadas ao grande
capital regional e de outras partes do Brasil, que na verdade receberam nveis de subsdios inaceitveis. H muitas crticas a respeito do funcionamento dos incentivos fiscais. A recriao [das
superintendncias] foi um pecado, pois recriamos exatamente da forma como era no passado,
com a instituio pautada nos incentivos fiscais, sem nenhuma preocupao com a inovao. Sem
contar que o fundo constitucional fica reproduzindo a estrutura produtiva da regio.
Vitarque Luca Paes Coelho (2014) adverte que os mecanismos de financiamento

das polticas regionais j existentes a saber, os fundos constitucionais, os fundos de
desenvolvimento e os incentivos fiscais no foram subordinados PNDR, da a recorrente meno uma poltica sem instrumentos.
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Discusso
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Portanto, pode-se inferir que a recriao das superintendncias de desenvolvimento

regional esteve associada a uma relativa retomada do modelo de planejamento regional
anterior. Este modelo se pauta em um determinado perfil de instituies (polity), nos
planos macrorregionais e nos incentivos fiscais, como principais instrumentos da poltica regional (policy), e no reestabelecimento da velha burocracia associada prticas
polticas clientelistas e nepotistas (politics). Tais caractersticas justificam, em parte, o
deficit de poder poltico e de recursos financeiros para elaborar, implementar e executar polticas regionais, e o isolamento das superintendncias em relao ao restante do
aparato institucional.
Tais limitaes de natureza poltica se desdobram na falta de aprofundamento
dos debates tericos e em fragilidades operacionais, presentes tambm nos planos regionais elaborados no mbito da PNDR.
4 REVISO DA PNDR
Aps ponderar alguns problemas relativos implementao e execuo da PNDR, o
MI iniciou um processo de reviso da poltica, a fim de superar parte de seus entraves
nos mbitos poltico e operacional.
Uma das aes empreendidas foi a realizao da I Conferncia Nacional de
Desenvolvimento Regional (I CNDR), organizada em trs etapas integradas e sequenciais: conferncias estaduais (ago./set. 2012), conferncias macrorregionais (out./nov.
2012), e a etapa nacional, denominada de Semana do Desenvolvimento Regional
(mar. 2013). A etapa nacional teria como objetivo a concertao dos princpios e das
diretrizes propostas nas etapas anteriores e a posterior elaborao de um projeto de lei
a ser encaminhado ao Congresso Nacional para instituir a PNDR II.15
Para nortear as discusses da I CNDR, foi elaborado o Texto de referncia (Brasil
2012), do qual se destacam os pontos a seguir descritos.
15. recorrente, entre os entrevistados e no prprio MI, o uso da expresso PNDR I para se referir poltica entre os anos
de 2007 e 2011, e da expresso PNDR II para se referir poltica a partir de 2012, devido emergncia de seu processo
de reviso.
31
Reconhecimento de que a no criao do FNDR, proposto pela PNDR em 2007,

comprometeu seriamente a implementao da PNDR em sua primeira fase (20082011), uma vez que o fundo teria permitido poltica contar com fonte mais
expressiva de recursos para financiar programas e aes nas mesorregies diferenciadas e nas regies programas especiais (RPEs).
Esvaziamento da Cmara de Polticas de Desenvolvimento Regional (CPDR),
principal instrumento de coordenao em nvel nacional, que, embora tenha sido
criada em julho de 2003 e instalada na Casa Civil em junho de 2004, foi incapaz de
converter a PNDR numa poltica de governo com a prioridade devida, tampouco
viabilizar o necessrio esforo de coordenao e articulao das polticas setoriais
com impacto nos territrios menos desenvolvidos. Visto que a PNDR no conquistou o suporte poltico necessrio, a cmara acabou sendo desativada em 2007
e, posteriormente, reativada em meados de 2012, no contexto da realizao da I
Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional.
As dificuldades em estabelecer relaes intergovernamentais, fato relacionado
resistncia por parte de estados e municpios no tocante ao contedo federativo
da PNDR, em especial quanto ao desenho das mesorregies criadas no mbito da
poltica, sobre o qual no teriam sido consultados. Segundo o Texto de referncia,
(...) esta unilateralidade custou caro poltica, pois os estados e municpios nunca
abraaram com convico a PNDR e sua tipologia territorial (Brasil, 2012, p. 22).
Embora recriadas, a Sudam, a Sudene e a Sudeco (...) sofrem de problemas bsicos (como insuficincia de quadros tcnicos) e ainda no conseguiram readquirir
musculatura tcnica para cumprir seu papel (op. cit., p. 23).
Alm de subsidiar os debates em torno dos princpios e das diretrizes a serem

eleitas para a PNDR II, o Texto de referncia props adicionar os seguintes espaos
PNDR II (2012-2015):
escala macrorregional: macropolos propostos pelo Estudo da Dimenso Territorial
para o Planejamento;
escala sub-regional: subespaos situados nas regies Sul e Sudeste, classificados
como de mdia e baixa renda, independentemente de seu dinamismo, definidos
pela tipologia da PNDR; e
RPEs, no entorno de grandes projetos estruturantes: Belo Monte (PA), BR-163,
Maraj (PA), Alto Paraopeba (MG) e Corredor Turstico do Meio Norte (PI, MA,
e CE); reas abrangidas por comits de bacias hidrogrficas em espaos pouco desenvolvidos; sub-regies de planejamento, em cada estado, que apresentem deficit
de desenvolvimento.
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Discusso
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A PNDR prope, em sua segunda fase (2012-2015), a criao de um sistema

nacional de desenvolvimento regional e integrao territorial, baseado num conjunto
de instituies ligadas vertical e horizontalmente, de acordo com as esferas estratgica,
ttica e operacional das polticas regionais, sobressaindo-se:
a) a Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional do
Conselho de Governo, ligada diretamente Presidncia da Repblica, sendo
responsvel pela elaborao de diretrizes e pela coordenao dos ministrios no
mbito da PNDR;
b) o Ministrio da Integrao Nacional, responsvel pela coordenao das agncias de
desenvolvimento regional (Sudam, Sudene, Sudeco, Dnocs e Codevasf )16,17 e pela
organizao dos fruns das mesorregies, que seriam institucionalidades responsveis por articular as aes setoriais e as iniciativas de diferentes entes federados
em sua rea de abrangncia; e
c) as superintendncias de desenvolvimento regional (Sudam, Sudene e Sudeco), responsveis pela coordenao e superviso de projetos e aes de instituies pblicas
e privadas em suas reas de atuao.
Os principais produtos da I CNDR, at o momento, so os princpios e as diretrizes priorizados pelos delegados, publicados no documento I Conferncia Nacional de
Desenvolvimento Regional: relatrio final (Brasil, 2013b). Esse conjunto de princpios e
diretrizes explicita alguns paradigmas mencionados anteriormente na anlise dos planos regionais.
De forma geral, os principais temas contemplados nos princpios e nas diretrizes priorizados na I CNDR relacionam-se participao social, ao aumento dos investimentos em
educao, cincia, tecnologia e inovao (CT&I) e infraestrutura de transportes, permanncia e ao aprimoramento dos incentivos fiscais, preservao e conservao ambiental,
e incluso de determinados grupos sociais. Outros temas recorrentemente mencionados
e atinentes problemtica regional foram: a abordagem nacional das polticas regionais,
de forma a contemplar todos os estados da Federao e respeitar o pacto federativo; a reafirmao do tratamento espacial multiescalar da questo regional, destacando-se a meno faixa de fronteira em diversos enunciados; a cooperao intra e intergovernamental;
16. Dnocs: Departamento Nacional de Obras Contra as Secas.

17. Codevasf: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba.
33
as implicaes das migraes internas; a proposta de recriao da Sudesul,18 focada no debate da infraestrutura logstica e na articulao com o Mercado Comum do Sul (Mercosul); e
a redefinio do papel das agncias de desenvolvimento regional.
Embora tenham implicaes na problemtica regional, parte significativa dos
enunciados contidos nos princpios e nas diretrizes formulados nas etapas precedentes e
elencados pelos delegados na etapa nacional da conferncia refere-se a polticas setoriais.
Ressalte-se o fato de que o conjunto de delegados presentes era bastante heterogneo no
tocante experincia acadmica e profissional relacionada questo regional brasileira,
e, portanto, tambm na compreenso da matria. Por conseguinte, duas hipteses poderiam, em parte, justificar o peso das polticas setoriais nos princpios e nas diretrizes
da I CNDR: i) uma baixa compreenso por parte da maioria dos participantes sobre a
temtica regional; e ii) a tentativa de parte dos delegados de utilizar a PNDR II como
meio para alcanar seus objetivos particulares de natureza setorial.
Verifica-se que o conjunto de princpios e diretrizes mais diretamente relacionados questo regional se harmoniza com os apontamentos feitos pelo Texto de referncia
da I CNDR (Brasil, 2012), embora o nvel de importncia conferido s questes tenha
sido relativamente diferente entre os interesses explicitados pelo MI e pelos delegados.
No tocante dinmica das conferncias nacionais, Jos Celso Cardoso Jnior
(informao verbal) assinala que elas tm se constitudo como uma nova interface Estado-sociedade, na qual ocorre a priorizao de estratgias e diretrizes para o Estado a partir
da explicitao de demandas da sociedade. Visto que no h um modelo de conferncia
institucionalizado, cada setor possui um nvel de organizao e formato de conferncia,
mas estas conferncias apresentam em comum o fato de almejar colocar para o governo
uma pauta de prioridades.
O governo federal, por meio do MP, passou a considerar as diretrizes oriundas das conferncias nacionais como um parmetro para a elaborao dos PPAs e dos
planos setoriais, apontam Leandro Freitas Couto (informao verbal)19 e Jos Celso
18. Sudesul: Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Sul.

19. Informao fornecida por Leandro Freitas Couto, funcionrio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MP), em entrevista concedida autora em 22 de novembro de 2013.
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Discusso
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Cardoso Jnior (informao verbal). Jos Celso tambm assinala que a realizao de
conferncias nacionais setoriais um fato completamente novo; est em curso a institucionalizao de uma interface Estado-sociedade que torna mais permevel o processo
de polticas pblicas.
Todavia, um dos entrevistados aponta que a I CNDR foi pfia se comparada a
outras conferncias nacionais j realizadas, que contaram com maior participao de
instituies e da sociedade civil, alm de terem ocupado espaos fsicos mais prestigiados, demonstrando, de certa forma, a falta de prestgio do MI e da PNDR.
Ademais, Henrique Villa da Costa Ferreira (informao verbal) adverte que a I
CNDR no apresentou em seu Texto de referncia (Brasil, 2012) pontos que haviam
sido levantados em estudo anterior do MI, intitulado A PNDR em dois tempos: a experincia apreendida e olhar ps-2010 (Brasil, 2010). Como exemplo, no houve meno
no Texto de referncia sobre estratgias de ao aos quatro grupos de regies definidos
pela tipologia, inclusive as microrregies do grupo 4, classificadas como alta renda,
proposta levantada anteriormente pelo estudo, que apontou a necessidade de tratar os
desiguais de forma desigual, mas tratar de todos.
O no estabelecimento de estratgias voltadas s microrregies do grupo 4 criou
tenses no decorrer das etapas da I CNDR, uma vez que parte dos representantes dos
estados das regies Sudeste e Sul consideraram que a PNDR II privilegiaria os estados
das regies Nordeste e Norte em detrimento das demais regies, no abarcando todo
o territrio nacional. Tal lacuna no texto de discusso da conferncia propiciou a consolidao da viso de que os estados das regies Sudeste e Sul no seriam devidamente
contemplados na poltica regional, gerando grandes discusses e embates polticos, que
se refletem em resistncias participao de atores polticos governamentais e no governamentais no processo de implementao e execuo da PNDR. Os prprios princpios e diretrizes resultantes da I CNDR explicitam a reivindicao de que a PNDR
abarque todas as regies e estados, inclusive as regies consideradas desenvolvidas.
A esse respeito, Constantino Cronemberger Mendes (informao verbal) assinala a existncia de reas pobres tambm nos estados mais desenvolvidos da Federao,
que, por sua vez, deveriam receber a ateno da poltica regional. No obstante, em
um estado mais desenvolvido, as contrapartidas financeiras estaduais e/ou municipais
poderiam ser maiores em relao contrapartida federal.
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Joo Mendes da Rocha Neto (informao verbal) expe a necessidade de criterizar melhor a poltica para que nenhum estado seja excludo, pois mesmo os espaos
mais desenvolvidos tm necessidades e precisam ser contemplados. Essa excluso criaria
tenses federativas e m vontade, que, ao rebaterem no Congresso Nacional, implicariam embates e disputas que dificultariam a sua aprovao. Logo, haveria a necessidade
de incluir todo o pas na PNDR II, criando portiflios diferenciados de aes para cada
recorte regional, segundo as especificidades e as particularidades dos entes federados que
a compem, e conforme a natureza e a quantidade de problemas a serem combatidos.
O Estado brasileiro no dispe de recursos para atender igualmente a todos os entes
federados de forma satisfatria, mas, ao mesmo tempo, no pode excluir ningum, pois
se trata de uma Federao. Ento, o que se pode fazer entregar mais para quem precisa mais e menos para quem precisa menos. Talvez esse seja o caminho para diminuir
as desigualdades. No entanto, isso ainda precisa ser absorvido pela PNDR.
Henrique Villa da Costa Ferreira (informao verbal) ressalta o imperativo de
abranger as regies competitivas sob a pena de elas se tornarem um problema regional no
futuro, pois necessrio manter a competitividade destas regies e tambm ganhar adeso
de todos os estados da Federao PNDR. Para outro entrevistado, chega a ser uma contradio, pois como ela [PNDR] pode ser uma poltica nacional se ainda se apega no enfoque das polticas regionais tradicionais que olhavam apenas o recorte macrorregional?
Henrique Villa da Costa Ferreira (informao verbal) aponta o desmonte e o
enfraquecimento do processo que estava em curso no primeiro mandato de Lus Incio
Lula da Silva: o fim da cooperao com a Unio Europeia e com o Instituto Latino-americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (Ilpes), da Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal); a descontinuidade do Promeso; as
incertezas relativas continuidade das mesorregies diferenciadas na fase II da PNDR;
e o distanciamento em relao aos atores locais, inclusive aqueles participantes dos fruns mesorregionais. Tudo isso colocaria a questo regional numa situao muito pior
do que aquela presente em 2003, pois gerou-se certa desconfiana e falta de apoio dos
atores locais e tambm da academia, uma vez que suas expectativas foram, em parte,
frustradas, expe o entrevistado.
Portanto, a questo regional no goza, atualmente, de um contexto favorvel sua
implementao tal como aquele do incio do primeiro mandato presidencial de Lula,
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Discusso
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advertncia corroborada por Antnio Carlos Filgueira Galvo (informao verbal), ao

observar que na atualidade no h atores polticos de peso que apoiam a PNDR, como
ocorreu com Lus Incio Lula da Silva, Ciro Gomes, e Tnia Bacelar de Arajo.
Como assinala Adriana Melo Alves (informao verbal), o objetivo primordial da
I CNDR foi elevar a PNDR condio de poltica de Estado por meio da aprovao,
no Congresso Nacional, de um projeto de lei da PNDR II, superando a atual condio
de poltica de governo, j que a PNDR I foi instituda por meio de decreto presidencial.
Para Adriana Melo Alves e Joo Mendes da Rocha Neto (2014), a natureza jurdica da
PNDR incide diretamente em sua durabilidade, bem como em sua capacidade de coordenao e de implementao e execuo, incluindo a criao de instrumentos financeiros.
Todavia, Raquel Pontes (informao verbal)20 ressalta que a PNDR perdeu o seu
tempo e vai demorar para ser aprovada pelo Congresso Nacional, pois, alm de ser uma
poltica complexa e transversal, ela demanda a articulao de partidos, polticas, pessoas
e entes federados, e ainda abrange temas como o pacto federativo e a guerra fiscal,
relacionada s discusses sobre os fundos regionais e a reforma tributria.
A primeira fase da PNDR perdurou de 2008 a 2011, e sua segunda fase, prevista
para o perodo 2012-2015, no se concretizou. Desde 2012, a PNDR est sob reviso
e, pouco mais de dois anos aps a realizao da I CNDR, o projeto de lei que visa
instaurar a PNDR II ainda no foi enviado ao Congresso Nacional. Embora o tempo
a ser empreendido em sua tramitao seja imprevisvel, h grande probabilidade deste
ser longo devido complexidade do tema e ao conflito de interesses entre os mltiplos
atores envolvidos. Conforme assinalam Adriana Melo Alves e Joo Mendes da Rocha
Neto (2014), um dos grandes desafios no tocante s polticas regionais criar consensos
nos mbitos governamental e horizontal e verticalmente.
Sabe-se que o MI buscou apresentar e negociar o contedo da nova poltica com
os ministrios setoriais e com a Casa Civil, a fim de facilitar sua tramitao nas casas
legislativas e, tambm, de criar um ambiente poltico-institucional favorvel sua posterior implementao e execuo.
20. Informao fornecida por Raquel Pontes, funcionria do Dnocs, em entrevista concedida autora em 2 de dezembro
de 2013.
37
Por conseguinte, Adriana Melo Alves (informao verbal) relata algumas mudanas que estariam sendo desenhadas para a PNDR II:
a gente estruturou uma estratgia de ao chamada Pacto de Metas, que visa incorporar os ministrios que tm aes que impactam diretamente no desenvolvimento regional, como o Ministrio
da Sade, de Cincia e Tecnologia, da Educao, do Meio Ambiente, das Cidades, a Empresa de
Planejamento e Logstica etc. Ento, todos aqueles vetores que esto no Texto de referncia da poltica
esto sendo transformados em pactos de metas, firmados entre o Ministrio da Integrao e os ministrios setoriais, para a gente conseguir delimitar e definir regies ou espaos-programa, e conseguir
implementar aes que mudem seus indicadores num perodo de dez anos. Esse o propsito. Nesse
sentido, esses territrios-programa no so mais escolhidos com base apenas nos indicadores socioeconmicos; eles so tambm pactuados com os estados, e a que muda, sendo que as mesorregies
podem ou no entrar nessa prioridade. (...) Essa convergncia da ao dos estados, que tm suas polticas regionais, com o governo federal, que tem suas polticas regionais, e com os ministrios que vai
definir de fato uma regio-programa. Obviamente que os fruns mesorregionais e seus representantes
podem se articular e conseguir que as suas mesorregies virem prioridade nos estados.
O relato aponta mudanas significativas na PNDR, uma vez que ela buscaria
conciliar a regionalizao do MI, dos ministrios setoriais e dos estados, mudando os
critrios de elegibilidade para que subespaos nacionais faam parte da poltica. Como
explicita a entrevistada, no h garantias de que as mesorregies diferenciadas sero todas
includas nas aes da PNDR II, indicando a possibilidade de rupturas e descontinuidades.
Apesar das dificuldades em se estabelecer a cooperao entre os rgos governamentais,
Adriana Melo Alves (informao verbal) assinala:
Ser muito trabalhoso, mas j comeou. Na verdade, com os ministrios as discusses j esto
avanando. Por exemplo, uma experincia que vale a pena citar a da rede de cidades, que a
poltica coloca no Texto de referncia como vetor do desenvolvimento, e ela entra nessa nova fase
da poltica como um dos quatro objetivos da PNDR, que estruturar a rede de cidades. Para
isso, a gente j envolveu um grupo formado pelo Ministrio da Integrao, o Ipea, o IBGE e o
Ministrio das Cidades, sendo que agora est entrando o Ministrio do Meio Ambiente com as
cidades sustentveis, para que, a partir dos estudos que j foram elaborados, cheguemos a uma
base de rede de cidades nacional que possa ser levada aos estados para serem confirmadas ou no.
Essas cidades ou esses polos recebero investimentos, e o desafio conseguirmos transbordar
esse dinamismo dos polos para o seu entorno, que a grande discusso sobre a rede de cidades.
Adriana Melo Alves (informao verbal) assinala que a PNDR foi reformulada
justamente por no ter atingido o seu propsito, por no ter entrado de fato na agenda
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poltica do pas, correspondendo a uma poltica de execuo do MI com parcos recursos e pouca capacidade de articulao. Por conseguinte, alm de mudanas que visam
facilitar a cooperao entre rgos governamentais, algumas alteraes tambm seriam
realizadas a fim de aprimorar o processo de regionalizao:
(...) todas elas [mesorregies diferenciadas] foram escolhidas com base em indicadores, avaliao
de [produto interno bruto] PIB e renda, e eram todas formadas por municpios deprimidos
economicamente, no tinham municpios-ncora que servissem como suporte para o desenvolvimento da regio. Esse foi um problema que fez com que a prpria tipologia fosse revista e essa
territorializao fosse revista tambm. Por isso que no se pretende criar uma camisa de fora:
usar os recursos s nas regies previamente delimitadas no mapa, porque essa camisa de fora
rompe com qualquer possibilidade de articulao em termos de prioridades dos outros ministrios e prioridades dos estados. (...) Tem tambm a questo de trabalhar com ncoras, trabalhar os
polos, cidades que tm potencial produtivo que podem alavancar os outros municpios, e isso no
se define previamente, isso est atrelado ao setor produtivo que voc quer estimular, a prioridade
que o estado e os ministrios do a cada territrio. Por isso, no interessante se fixar nos territrios. Voc trabalha com os indicadores para uma referncia em termos de territrios elegveis,
que na verdade abrangem quase todo o territrio nacional, mas sem delimitar previamente, o que
acaba por subtrair oportunidades. (...) Primeiro, voc pega um potencial, como a energia solar no
Nordeste, transforma isso numa estratgia e depois elege territrios a partir daqueles indicadores
bsicos de PIB e renda; a partir da, voc trabalha com base no potencial de cada setor, e no no
contrrio. Essa inverso da lgica que o grande salto da PNDR I para a PNDR II. Antes voc
tinha os territrios, mas no se sabia muito bem no que investir, se fazia os recortes para depois se
definir a estratgia; agora se define a estratgia para depois fazer os recortes, que partem de uma
negociao com os ministrios do que cada um pode fazer nessa regio.
Conforme aponta Adriana Melo Alves (informao verbal), tais propostas de

alteraes na PNDR de fato correspondem a uma grande inverso na lgica de seu
processo de regionalizao e de articulao governamental. Carlos Brando (2014)
tambm aponta a relevncia da proposta dos pactos de metas no mbito da PNDR II,
orientados pelos princpios da transversalidade, multidimensionalidade e transescalaridade das polticas de desenvolvimento regional, em face da utopia da intersetorialidade
das polticas pblicas e da cooperao governamental.
Contudo, definir como ponto de partida as prioridades e as estratgias estabelecidas pelos ministrios setoriais, buscando uma articulao entre os diversos setores, e a
partir da definir os locais que sero abarcados pelas aes preestabelecidas, delimitando-os a posteriori, pouco contribui com uma leitura sobre as desigualdades regionais no
39
pas tampouco com a consolidao de um planejamento regional verdadeiramente

estratgico, que abrange as mltiplas dimenses da desigualdade e suas implicaes
territoriais. Tal inverso, possivelmente, teria como consequncia o reforo do carter
setorial e fragmentado das polticas pblicas, uma vez que cada ministrio ofereceria
poltica regional aes e estratgias j disponveis, sem necessariamente formular programas, projetos e aes fundamentados na questo regional. Ou seja, haveria cooperao, sobretudo, naquelas polticas setoriais que se encaixam na poltica regional.
No entanto, tais observaes so apenas conjecturas, j que necessrio primeiramente
examinar o novo modelo proposto pela PNDR II para ento verificar seus reais avanos
e retrocessos. Porm, at o presente momento, o documento ainda no foi divulgado e
encontra-se em anlise por parte da Casa Civil.
Ainda assim, importante considerar que as escalas espaciais so (des)construdas
por agentes sociais visando alcanar determinados interesses e agendas polticas, como
observa Jeroen Klink (2013). O autor ressalta o fato de as escalas representarem arenas
polticas que ao mesmo tempo influenciam e so influenciadas pelas relaes sociais.
No tocante abrangncia territorial de recortes mesorregionais, Pedro Silveira Bandeira (2006) aponta a pertinncia de se considerar o estabelecimento de uma
distino entre escala de articulao de atores e escala de elegibilidade. Assim, uma
mesorregio poderia conter tanto sub-regies elegveis quanto no elegveis, tomando
como critrio de delimitao a escala de articulao de atores para garantir que haja
a mobilizao de atores sociais, polticos e econmicos locais, possibilitando maior
densidade institucional e acesso aos instrumentos da PNDR. O autor destaca a necessidade de incluir centros urbanos de mdio porte que atuem como ncoras do
processo de desenvolvimento da mesorregio, como tambm aponta Adriana Melo
Alves (informao verbal).
Ainda no que se refere reviso da poltica, Adriana Melo Alves e Joo Mendes
da Rocha Neto (2014) destacam como princpios da nova poltica: a transparncia, a
participao social, a transescalaridade, a multidimensionalidade e a transversalidade de
polticas; a valorizao da diversidade territorial ambiental, social, cultural e econmica; a combinao de competitividade e equidade no desenvolvimento produtivo; a sustentabilidade ambiental e econmica; e o federalismo cooperativo. Segundo os autores,
tambm se destacam quatro objetivos especficos no mbito da PNDR II: alcanar a
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Discusso
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convergncia no nvel de desenvolvimento social e econmico entre as diversas sub-regies do pas, considerando-se a diminuio das desigualdades, e no propriamente a
igualdade entre as sub-regies; promover a competitividade em regies que apresentam
declnio populacional e elevadas taxas de emigrao; gerar agregao de valor e diversificao econmica em regies que apresentam forte especializao na produo de
commodities agrcolas e/ou minerais; construir uma rede policntrica de cidades a partir
do fortalecimento de cidades mdias, com vistas a contribuir para a desconcentrao e
a interiorizao do desenvolvimento.
5 GUISA DE CONCLUSO: DESAFIOS CONSOLIDAO

DA PNDR
Henrique Villa da Costa Ferreira (informao verbal) assinala como principais desafios
da PNDR II: fortalecer as instituies governamentais relacionadas ao planejamento
regional; expandir o quadro de funcionrios dessas instituies com pessoas qualificadas; obter respaldo poltico nas instncias governamentais; e ampliar o apoio e a contribuio de atores locais e regionais comprometidos com a problemtica regional.
Raquel Pontes (informao verbal) assinala, entre os principais desafios consolidao e implementao da PNDR, a articulao dos recursos financeiros operados
pela Secretaria de Fundos Regionais do MI com a poltica; a criao de instncias de
governana; e a aproximao com os estados e os municpios, dado que estes reconhecem e atuam sobre os seus territrios de forma diferente em relao proposta de
regionalizao da PNDR.
Um relato de entrevista expe as dificuldades que o MI possui, por seu turno, para
compreender e atuar, considerando que a participao de outros rgos pblicos deve
ocorrer tambm nas fases de elaborao, formulao, monitoramento e avaliao da poltica de desenvolvimento regional, e no apenas nas fases de implementao e de execuo.
Um dos entrevistados, por sua vez, argumenta que o MI possui atribuies que
extravasam sua posio institucional, pois tanto as polticas de ordenamento territorial
como as de desenvolvimento regional demandam uma capacidade de coordenao que
um ministrio no possui e da as dificuldades que o MI tem enfrentado para implementar tais polticas.
41
Osvaldo de Deus Ferreira Jnior (informao verbal) assinala que, enquanto os

outros ministrios operam sobre polticas especficas que impactam sobre a questo das
desigualdades e do desenvolvimento regional, por meio de agendas sociais, produtivas
ou de infraestrutura, a Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR) do MI se ocupa
de observar se tais polticas esto mantendo ou ampliando as desigualdades entre as
regies. Nesse aspecto, Antnio Carlos Filgueira Galvo (informao verbal) assinala
que o MI, especialmente por meio da poltica regional, tem por objetivo interferir nos
grandes investimentos infraestruturais e industriais ou seja, influenciar as escolhas do
governo que impactam na dinmica regional.
Destarte, Adriana Melo Alves (informao verbal) ressalta que o MI carece de
maior capacidade de articular as polticas de outros ministrios, sendo que uma das
estratgias da PNDR II seria fortalecer a instituio para que ela consiga dividir com o
MP a capacidade de coordenao das polticas setoriais a cargo dos demais ministrios
e alcance maior dilogo e cooperao com os estados e os municpios.
Assim, tanto a posio atual do MI na estrutura administrativa do governo federal como seu baixo poder econmico e poltico tm sido entraves coordenao que
as polticas de cunho regional requerem. De forma semelhante, o esvaziamento das
agncias de desenvolvimento regional nas ltimas dcadas tambm resultou na perda
de capacidade dessas instituies em planejar e orientar os gastos pblicos em suas reas
de atuao.
Em parte, tais entraves no mbito administrativo se relacionam ao baixo poder
poltico, escassez de recursos, falta de uma misso e objetivos estratgicos bem
definidos e pactuados socialmente, assim como inexistncia de um projeto de longo
prazo coeso para nortear as aes do MI e, consequentemente, das entidades que lhe
so vinculadas.
H, portanto, o imperativo de reconstruir, sob novas bases tericas, polticas e
institucionais, o planejamento regional brasileiro. Todavia, o combate s desigualdades
regionais tambm exige a(re)construo de um projeto nacional, de um ordenamento
territorial e de polticas setoriais de carter estratgico, com especial ateno coeso e
coerncia entre todas essas polticas ou seja, s suas mltiplas relaes.
42
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Discusso
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Simone Affonso da Silva

Braslia, novembro de 2015

A PNDR E O PLANEJAMENTO REGIONAL BRASILEIRO

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

Diretor de Estudos e Polticas Sociais

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

APRESENTAO GERAL DA SRIE

Braslia, novembro de 2015

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

2 FUNDAMENTOS TERICOS, METODOLGICOS E OPERACIONAIS

Braslia, novembro de 2015

O documento explicita as diferenas entre a PNDR e o planejamento regional

Tipologia da PNDR I (2008-2011)

Fonte: Adaptado de Brasil (2012).

A instituio da PNDR esteve relacionada recriao da Sudam e da Sudene,

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

Alm disso, tanto na escala macrorregional como na escala intermediria, seriam

Espaos prioritrios da PNDR I (2008-2011)

Fonte: Brasil (2012).

Braslia, novembro de 2015

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

cas territoriais implicariam, concomitantemente, uma concepo do espao nacional,

Braslia, novembro de 2015

elaborao de planos para cada mesorregio e, ainda, a proposta de criao do Fundo

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

Braslia, novembro de 2015

3 ENTRAVES IMPLEMENTAO E EXECUO DA PNDR

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

Desde 2012, a PNDR est em processo de reviso, conforme analisaremos mais

Braslia, novembro de 2015

No obstante, o tratamento da escala macrorregional esbarra em outra questo:

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

Contudo, verificamos que a assimetria prevista na PNDR no prev: a atuao

Braslia, novembro de 2015

No mbito do planejamento regional, verifica-se historicamente a centralizao

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

Braslia, novembro de 2015

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

Segundo Tnia Bacelar de Arajo (2013a), algumas polticas regionais implcitas,

Braslia, novembro de 2015

Conforme Constantino Cronemberger Mendes (informao verbal), mesmo as

Em concordncia com Tnia Bacelar de Arajo e Wilson Cano, Cllio Campolina

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

aquele do presidente da Repblica ganhe proeminncia, ao mesmo tempo em que os

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Um dos entrevistados resume a dinmica do presidencialismo de coalizo e das

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

instrumento para articular o oramento de outras Pastas ministeriais, reduzindo suas

Braslia, novembro de 2015

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

Alm disso, os entrevistados assinalam que as superintendncias renasceram

Braslia, novembro de 2015

De acordo com Antnio Carlos Filgueira Galvo (informao verbal) e Joo

Vitarque Luca Paes Coelho (2014) adverte que os mecanismos de financiamento

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

Portanto, pode-se inferir que a recriao das superintendncias de desenvolvimento

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Reconhecimento de que a no criao do FNDR, proposto pela PNDR em 2007,

Alm de subsidiar os debates em torno dos princpios e das diretrizes a serem

A PNDR e o Planejamento Regional Brasileiro no Incio do Sculo XXI

A PNDR prope, em sua segunda fase (2012-2015), a criao de um sistema