8 e 9 de junho de 2012

ISSN 1984-9354

O PAPEL DA EDUCAO AMBIENTAL

NO CONTEXTO DO LICENCIAMENTO E
DA GESTO AMBIENTAL DA
INDSTRIA DE PETRLEO E GS

Noa Magalhes
(Uerj)
Elmo Rodrigues
(Uerj)

Resumo
Na dcada de 1960, cientistas e ativistas polticos denunciam os
acidentes e os efeitos da degradao ambiental e criticam as bases do
modelo de desenvolvimento econmico vigente, considerando-as
insustentveis a longo prazo. Em 1972, a I CConferncia Mundial para
o Meio Ambiente Humano impulsionou a criao de organismos
governamentais para o controle ambiental. No Brasil, surgem os
primeiros rgos voltados para a elaborao de polticas ambientais,
como a Lei no. 6938 de 1981, instituindo a Poltica Nacional de Meio
Ambiente. Em 1992, na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento (a Eco 92) lanado o Tratado de
Educao Ambiental para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade
Global, tornando-se uma referncia para a Educao Ambiental (EA).
Este artigo aborda a importncia da EA no processo de gesto e de um
de seus instrumentos: o Licenciamento Ambiental. Trata-se de uma
reviso da literatura realizada atravs da seleo de instrumentos
jurdicos e polticos que envolvem o processo de licenciamento das
atividades de explorao e produo de petrleo e gs. Considera-se
que tal processo deva ser transparente e democrtico e, portanto, no
pode prescindir da participao efetiva dos atores sociais envolvidos.
Esta participao no deve ser entendida como um entrave ao
desenvolvimento do pas, mas como uma oportunidade para se
consolidar a Gesto Ambiental e de assegurar, tanto para a presente
gerao como as que esto por vir, a melhoria das condies de vida
da populao, a repartio equitativa dos benefcios econmicos do
desenvolvimento e a preservao dos recursos naturais.

Palavras-chaves: Educao Ambiental, Licenciamento Ambiental,

Gesto Ambiental, Indstria do Petrleo e Gs
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INTRODUO

O atual modelo econmico e o crescimento acelerado da populao mundial ocorrido nas

ltimas cinco dcadas vm gerando o aumento da produo de bens de consumo e servios.
Como resultado deste modelo, o qual foi iniciado no sculo XVIII com a Revoluo
Industrial, tem-se o uso excessivo dos recursos naturais e o aumento de resduos, o que gerou
uma crise ambiental planetria sem precedentes na histria da humanidade (LAYRARGUES,
2002). A preocupao com tal quadro de degradao ambiental fez surgir um novo olhar sob
o Meio Ambiente. A partir da dcada de 1960, cientistas e ativistas polticos em todo o mundo
comearam a denunciar os efeitos da degradao ambiental e a identificar que as bases do
modelo de desenvolvimento econmico, tendo como um de seus pilares a indstria poluidora
e o consumo de massa, no poderia se sustentar a longo prazo, mantendo-se o uso
indiscriminado de recursos renovveis e dos no renovveis, como o petrleo e seus
derivados. Pode-se dizer que, nesta poca, as discusses ambientais ganharam um grau de
importncia na agenda mundial. Isto ocorreu devido, entre outros fatores, crise do petrleo
e aos grandes acidentes ambientais, com efeitos catastrficos e de repercusso internacional
como, por exemplo, o vazamento de dioxina na cidade de Seveso, na Itlia, em 1976 e o
acidente na usina nuclear Three Mile Island na Pensilvnia, nos Estados Unidos, em 1979.

Em 1972, a I Conferncia Mundial para o Meio Ambiente Humano, realizada pelas Naes
Unidas em Estocolmo, foi considerada um marco nas discusses sobre questes ambientais e
desenvolvimento. Neste encontro foi redigida a Declarao sobre Meio Ambiente Humano
que continha 26 de princpios para que as naes do mundo encontrassem inspirao para
desenvolver aes e encontrar resolues para preservar e melhorar o ambiente humano.

Neste contexto de mudanas, no Brasil foram criados diversos rgos voltados para tratar dos
problemas ambientais e, dentre eles, destacam-se a Secretaria de Estado do Meio Ambiente
(SEMA), ao nvel federal, a Companhia de Tecnologia do Saneamento Ambiental (CETESB),
no Estado de So Paulo e a Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA),
no Estado do Rio de Janeiro. Em 1981 foi promulgada a Poltica Nacional do Meio Ambiente
atravs da Lei no. 6938, regulamentada quase dez anos mais tarde, pelo Decreto no. 99.274, de
1990 (alterado pelos Decretos no. 122/91 e no. 3.942/01).
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Em 1988, a nova Constituio Federal do Brasil traz dedica em seu Artigo 225, uma seo
exclusiva sobre meio ambiente, destacando o papel do meio ambiente ecologicamente
equilibrado como direito de todos e, como um bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo
e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. (BRASIL, 1988).

Para ilustrar a importncia do controle e legislao para atividades poluidoras, como as que
envolvem a explorao, o transporte e o beneficiamento do petrleo e gs, destacam-se alguns
acidentes graves que marcaram a histria ambiental recente, a saber: o vazamento de leo cru
no Alasca pelo navio tanque Exxon Valdez (1989); o vazamento de 15 mil toneladas de leo
pesado na costa da Frana pelo Navio tanque Erika (1999); o derramamento de 900 mil litros
de combustvel pelo Petroleiro Jssica que encalhou em Galpagos (2001); o afundamento do
petroleiro Prestige no mar da Espanha com uma carga de 70 mil toneladas de leo
combustvel (2002).

No Brasil, na primeira dcada do Sculo XXI, com a quebra do monoplio do petrleo e do

gs natural e a criao da Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Combustveis (ANP),
a explorao e a produo de petrleo no Pas elevaram o risco de acidentes e derramamentos
de leo. Um dos exemplos foram os vazamentos de petrleo ocorridos na Baa da Guanabara
(RJ), e em Barcarena (PA), os quais aceleraram a aprovao da Lei Federal 9.966 (BRASIL,
2000), chamada de Lei do leo.1

Apesar do aparato legal existente, diversos outros acidentes de grandes propores

continuaram acontecendo. O mais recente deles ocorreu no mar no Golfo do Mxico, no dia
20 de abril de 2010, onde o vazamento de leo provocou uma forte exploso na plataforma da
British Petroleum e foram despejadas milhes de toneladas. Este foi considerado um dos
maiores acidentes causados pelo derramamento de leo no mar nos EUA e no mundo.2

1
Esta considerada a lei de maior alcance sobre as atividades porturias e de transporte martimo e dispe sobre
a poluio causada por lanamento de leo e outras substncias nocivas ou perigosas em guas sob jurisdio
nacional.
2
Um recente acidente em plataforma de petrleo ocorreu no incio de novembro de 2011, envolvendo a
subsidiria brasileira da companhia petrolfera Chevron/Texaco, dos EUA, provocando o vazamento de leo no
Campo de Frade (Bacia de Campos-RJ). O vazamento de cerca de 2,4 mil barris de petrleo motivou a abertura
de processos judiciais contra a Chevron. Os pedidos de indenizao alcanam R$ 20 bilhes e a empresa est
proibida de explorar petrleo no pas. (OBSERVATRIO ECO, 2012).

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Neste cenrio de acidentes de grandes propores e de crise ambiental, h uma necessidade

premente de modificar as relaes humanas entre si e com o meio ambiente, o qual s ser
possvel atravs de um processo amplo, com programas de Educao Ambiental (EA) que
seja crtica, politizada e emancipatria (FREIRE, 1987; QUINTAS, 2005).

A EA como instrumento da Gesto Ambiental considerada importante e estratgica

(LOUREIRO, 2009; 2010), desde que ela possibilite a mobilizao e a participao social em
prol de sociedades mais sustentveis, conforme ficou estabelecido no Tratado de Educao
Ambiental para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade Global, durante a Conferncia
das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (a Eco 92). Este documento,
lanado em evento paralelo a esta conferncia, tornou-se uma referncia para a EA brasileira.

Este artigo aborda o papel da EA no mbito do Licenciamento, em particular, das atividades

de explorao e produo de petrleo e gs, considerando-se os aspectos jurdicos e polticos
da Legislao Brasileira no contexto da Gesto Ambiental.

O artigo foi organizado com as seguintes sees: Referencial Terico Metodolgico;

Aspectos histricos relacionados ao conceito de Desenvolvimento Sustentvel; a Gesto
Ambiental participativa: de dever do Poder Pblico participao popular; o papel do
Licenciamento de atividades poluidoras no contexto da Gesto Ambiental pblica no Brasil;;
A Poltica de Educao Ambiental Brasileira no contexto do licenciamento.

Referencial Terico - Metodolgico

Este artigo compreende de uma reviso da literatura e apresenta alguns aspectos polticos e
jurdicos presentes na Legislao Brasileira que levaram a garantir o direito participao
popular nos processos de licenciamento de atividades poluidoras e na Gesto Ambiental
pblica, tendo como um de seus instrumentos a Audincia Pblica.

Para a sua realizao foi consultada a seguinte base de dados sobre os instrumentos legais: Lei
no. 6.938 (BRASIL, 1981); Constituio Federal do Brasil (BRASIL, 1998); Resoluo do

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CONAMA: no. 001 (BRASIL, 1986); no. 009 (BRASIL, 1987); no. 023 (BRASIL, 1994); no.
237 (BRASIL, 1997); no. 269 (BRASIL, 2000); no. 293 (BRASIL, 2001); no. 350 (BRASIL,
2004); Lei no. 9605 (BRASIL, 1998); Poltica Nacional de Educao Ambiental - PNEA
(BRASIL, 1999); Programa Nacional de Educao Ambiental ProNEA (BRASIL, 2005);
Nota Tcnica CGPEG/DILIC/IBAMA no 01 (IBAMA, 2010).

Neste artigo, os autores defendem que, dentre outros instrumentos da Gesto Ambiental
pblica, o Licenciamento Ambiental um processo onde as contradies esto presentes e
podem ser superadas atravs da construo de uma nova relao entre Estado e Sociedade
para lograr um desenvolvimento que se sustente a longo prazo. E, para que este processo seja
realizado de forma transparente e democrtica, ele no pode se omitir da efetiva participao
social dos atores envolvidos. Assim sendo, para a sua concretizao, torna-se fundamental a
implantao de amplos e permanentes programas de Educao Ambiental de forma a
fortalecer o carter crtico, transformador e participativo. (FREIRE, 1987; QUINTAS, 2005).

Aspectos histricos relacionados ao conceito de Desenvolvimento

Sustentvel

Desde a I Conferncia de Estocolomo, em 1972, no incio da dcada de 1980, a Organizao

das Naes Unidas - ONU retoma o debate das questes ambientais e, em 1983, formada a
Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento para o estudo e avaliao dos 10
anos da Conferncia de Estocolmo. Foram realizadas audincias pblicas, permitindo aos
diferentes grupos expressarem seus pontos de vista em questes como agricultura,
silvicultura, gua, energia, transferncia de tecnologia e desenvolvimento em geral.

O resultado formal destas discusses foi a elaborao da publicao Nosso Futuro Comum
ou Relatrio Brundtland.3 Neste relatrio foi publicado o conceito de Desenvolvimento
Sustentvel. O relatrio faz uma crtica ao modelo de desenvolvimento adotado pelos pases
industrializados e reproduzido pelas naes em desenvolvimento, e ressalta os riscos do uso
excessivo dos recursos naturais sem considerar a capacidade de suporte dos ecossistemas. Ele
aponta a incompatibilidade entre os padres de produo e consumo vigentes e o

3
Este foi um dos documentos bases defendidos por Gro Harlem Bruntdland, primeira ministra da Noruega na
poca, e que inspirou a Conferncia Eco-92.

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desenvolvimento sustentvel onde o atendimento s necessidades do presente no

comprometam o atendimento s necessidades das geraes futuras. Entretanto, vrios autores
e tericos discordam do uso deste conceito, argumentando que o termo desenvolvimento est
desgastado, ou inapropriado, e pressupe que o mercado capitalista pretenderia solucionar
os problemas ambientais sem mudar a base que o sustenta. Neste sentido, o Relatrio parece
adotar uma posio prxima economia neoclssica, para a qual os problemas ambientais so
meras externalidades nos projetos de desenvolvimento (DIEGUES, 1992).

Outra crtica ao prprio conceito de desenvolvimento, visto que este seria uma estratgia e
um instrumento de melhoria da qualidade de vida de sociedades industrializadas. Entretanto, o
estilo de desenvolvimento das sociedades industrializadas, ou em desenvolvimento, est
baseado no consumo exorbitante de energia e de recursos naturais, principalmente oriundos de
pases de terceiro mundo. Configurao esta que insustentvel a mdio e longo prazo. O
Conceito de Sociedades Sustentveis ento proposto como mais adequado na medida em
que pressupe que cada sociedade tem a possibilidade de definir seus padres de produo e
consumo, bem como o de bem estar, a partir do seu desenvolvimento histrico, da sua cultura
e de seu ambiente natural (CHAMBERS, 1986).

Aps 20 anos da Conferncia de Estocolmo, foi realizada em 1992 no Rio de Janeiro, a

Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, tambm conhecida
como a Cpula da Terra, ou Eco-92, que contou com a participao de 172 pases, incluindo
108 chefes de estado, alm de mais de 2.400 representantes de organizaes no-
governamentais. Esta conferncia marca o reconhecimento global de que os padres de
produo e consumo, sobretudo de pases desenvolvidos, alcanavam nveis insustentveis e
colocavam em risco a estabilidade de diversos bens e servios.

Dentre os principais documentos que resultaram da conferncia, destaca-se a Agenda 21, que
um conjunto de diretrizes para que cada pas elabore seu plano de preservao do meio
ambiente, e as convenes sobre Mudanas Climticas, Biodiversidade e Desertificao. A
Eco-92 tambm props a Carta da Terra, que uma declarao de princpios fundamentais
para a construo de uma sociedade global justa, pacfica e sustentvel.

A partir da Eco-92 o debate sobre preservao do meio ambiente e o desenvolvimento de

polticas de sustentabilidade entra de vez na pauta de governos, da sociedade civil e do setor
privado. A Agenda 21 tem sido difundida como um plano de ao para ser adotado global,
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nacional e localmente, por organizaes do sistema das Naes Unidas, governos e pela
sociedade civil, em todas as reas em que a ao humana impacta o meio ambiente. Ela fez
parte da pauta das conferncias Rio+5, em 1997, em Nova York, e da Rio+10, a Cpula de
Joanesburgo, em 2002. J conta com 179 pases signatrios. Ela tambm dever ser objeto de
reflexo na Rio + 20, em 2012. (MARCO UNIVERSAL II, 2010).

Dando continuidade a este debate, a Declarao de Poltica de 2002 da Cpula Mundial sobre
Desenvolvimento Sustentvel, realizada em Joanesburgo, afirma que:

O Desenvolvimento Sustentvel construdo sobre trs pilares interdependentes e mutuamente

sustentadores: desenvolvimento econmico, desenvolvimento social e proteo ambiental. Esse
paradigma reconhece a complexidade e o inter-relacionamento de questes crticas como pobreza,
desperdcio, degradao ambiental, decadncia urbana, crescimento populacional, igualdade de gneros,
sade, conflito e violncia aos direitos humanos. (MARCO UNIVERSAL II, 2010, p.32).

A Gesto Ambiental: de dever do Poder Pblico participao popular

No contexto brasileiro, em 1981 foi promulgada a Poltica Nacional do Meio Ambiente

atravs da Lei 6938, regulamentada pelo Decreto 99.274, em 1990, em consonncia com os
fundamentos e aspiraes de um desenvolvimento scio-econmico, com equidade social e
preservao ambiental daquela dcada. No seu Artigo 10 considera que: a construo,
instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de
recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma,
de causar degradao ambiental dependero de prvio licenciamento ambiental. (Idem,
grifo nosso). Para efetivar tais objetivos, em seu Artigo 6, ela institui que:

Os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, bem
como as fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade
ambiental, constituiro o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA. (BRASIL, 1981).

A finalidade primordial desta lei dar cumprimento aos princpios constitucionalmente

previstos e s normas institudas apresentando a estrutura representada na Figura 1.

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Figura 1: Estrutura do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA

Fonte: Ministrio do Meio Ambiente, MMA

O Conselho do Governo um rgo superior de acessria ao() Presidente(a) da Repblica na

formulao de diretrizes e da PNMA. O Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA
o rgo consultivo e deliberativo. O Ministrio do Meio Ambiente MMA planeja,
coordena, controla e supervisiona a poltica nacional e as diretrizes estabelecidas para o Meio
Ambiente. O Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBAMA formula, coordena, fiscaliza, controla, fomenta, executa e faz executar a PNMA e da
preservao e conservao dos recursos naturais. Os rgos Seccionais so rgos e entidades
estaduais responsveis pela execuo de programas, projetos, controle e fiscalizao das
atividades degradadoras do Meio Ambiente. Os rgos Locais so rgos municipais
responsveis pelo controle e fiscalizao de atividades degradadoras. (QUINTAS, 2005).

Est evidenciado que a sociedade deve ter assegurado um meio ambiente que lhe proporcione
sadia qualidade de vida, mas tambm precisa utilizar, explorar e se apropriar dos recursos
deste ambiente para satisfazer suas necessidades bsicas (QUINTAS, 2005). Numa sociedade
complexa, onde o conflito de interesses e valores existem, essa apropriao, em geral, no
acontece de forma harmnica e equilibrada. Certos atores sociais envolvidos na explorao e
uso destes recursos, por exemplo, madeireiros, pescadores, agricultores, industriais,
empresrios da construo civil, moradores etc, muitas vezes por falta de conhecimento ou
por interesses econmicos imediatistas, exploram a natureza inadequadamente, podendo
provocar danos ambientais graves e irreversveis.

Por outro lado, o acesso e assimilao das informaes, por parte dos grupos sociais, faz parte
de um processo educativo que precisa ser realizado de forma ampla e permanente pelo Estado,
o que nem sempre ocorre. Para exemplificar este fato, a existncia de um dano ou risco
ambiental, bem como de suas causas e consequncias, algumas vezes, no apresentado de
forma clara para as comunidades afetadas. A falta de percepo sobre os problemas e
impactos ambientais, s vezes prximos s suas moradias, a falsa ideia de infinitude dos
recursos naturais, alm da crena de que a natureza se regenera de qualquer dano
invariavelmente, so fatores que dificultam o entendimento e a mobilizao por parte da
populao para efetivar seus direitos a um meio ambiente sadio e equilibrado, como
determina a Constituio Federativa do Brasil.
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Neste contexto, as diferentes esferas do Poder, sejam elas pertencentes ao Executivo,

Legislativo ou Judicirio, tm o dever de educar, legislar, fiscalizar e evitar que determinados
atores sociais provoquem alteraes que ponham em risco a qualidade de vida e do meio
ambiente. Assim, em nome do interesse pblico, cabe ao Poder Pblico favorecer a mediao
de conflitos (potenciais ou explcitos) pelo acesso e uso dos recursos ambientais entre os
atores sociais (coletividade) por intermdio dos instrumentos presentes na Gesto Ambiental
do Patrimnio Natural.

Segundo a Legislao Federal, o Estado tem a obrigao e poderes para ordenar e controlar o
uso dos recursos naturais, criando incentivos fiscais na rea ambiental, avaliar impactos
ambientais, licenciar e revisar atividades, determinar reparaes e prises de indivduos por
dano ambiental, disciplinar a ocupao do territrio e o uso dos recursos naturais, criar e
gerenciar reas protegidas, obrigar a recuperao ambiental pelo agente causador, promover o
monitoramento, a fiscalizao, a pesquisa e a educao ambiental, entre outras aes
mediadoras. (QUINTAS, 2005).

Ao decidir sobre a destinao dos bens ambientais (uso, no uso, como usa, quem usa, quando
usa, onde usa) o Poder Pblico, distribui custos e benefcios para a sociedade (localizao e
durao dos empreendimentos). (IBAMA, 2005).

Entretanto, cabe tambm a outros atores sociais, detentores de poder econmico ou de poderes
outorgados pela sociedade, influenciar nas tomadas de decises nos processos de Gesto
Ambiental de determinadas localidades. Quintas (2005, p.31), em seu livro intitulado
Introduo Gesto Ambiental, publicado pelo IBAMA, afirma que:

Determinados atores sociais possuem capacidade de gerar transformaes positivas ou negativas na

qualidade ambiental por meio de suas aes. o caso de empresrios (poder capital) dos polticos (poder
de legislar), dos juzes (poder de condenar e absolver), dos membros do ministrio pblico (poder de
investigar e acusar), dos dirigentes dos rgos ambientais (poder de embargar, licenciar e multar), dos
jornalistas e professores (poder de influenciar na formao da opinio pblica), das agencias estatais de
desenvolvimento (poder de financiamento, de criao de infra-estrutura) e de outros atores sociais.
Entretanto esses atores, ao tomarem suas decises, nem sempre levam em conta os interesses e
necessidades das diferentes camadas sociais direta ou indiretamente afetada. As decises tomadas podem
representar benefcios para uns e prejuzos para outros. Um determinado empreendimento pode
representar lucro para empresrios, emprego para trabalhadores, conforto pessoal para moradores de
certas reas, votos para polticos, aumento de arrecadao para governos, melhoria na qualidade de vida
para parte da populao, e ao mesmo tempo, implicar em prejuzo para outros empresrios, desempregos
para outros trabalhadores, perda de propriedade, empobrecimento dos habitantes da regio, ameaa
biodiversidade, eroso, poluio atmosfrica e hdrica, desagregao social e outros problemas que
caracterizam a degradao ambiental.

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Neste cenrio, constata-se que a prxis da Gesto Ambiental pblica no isenta de

neutralidade em sua tomada de deciso para aprovao ou no de determinados
empreendimentos, uma vez que eles envolvem interesses econmicos e polticos divergentes.
Muitas vezes, o Estado, ao conceder licena para a instalao e operao de um
empreendimento, pode estar beneficiando certos grupos em detrimento de outros. O processo
onde ocorre o Licenciamento Ambiental ser abordado a seguir.
O papel do Licenciamento de atividades poluidoras no contexto da Gesto
Ambiental pblica no Brasil

A aprovao da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), Lei 6939 foi um marco para a
consolidao da Gesto Ambiental no Brasil. Em seu Artigo 9, incisos III e IV trazem que:
so instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: III - a avaliao de impactos
ambientais; IV - o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras. (BRASIL, 1981).

Para reforar os preceitos regulamentares institudos pela PNMA, a Constituio Federal do

Brasil de 1988 dedica um captulo exclusivo proteo do Meio Ambiente e de sua garantia
s futuras geraes. Em seu Art. 225, ela determina que: todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para
as presentes e futuras geraes. (BRASIL, 1988). Complementarmente, em seu Pargrafo
1o, com a finalidade de assegurar a efetividade desse direito, ela incumbe deveres ao Poder
Pblico, sendo alguns itens selecionados a seguir, dando destaque para aqueles que esto
relacionados ao presente artigo (BRASIL, 1988):

IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora

de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se
dar publicidade;

VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao

pblica para a preservao do meio ambiente;

2 - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente
degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma
da lei.

3 - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os

infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente
da obrigao de reparar os danos causados.
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Quanto ao Licenciamento Ambiental, ele um importante instrumento determinado pela

PNMA, e regulado pelos rgos Ambientais competentes. A funo do Licenciamento
garantir a tomada de decises polticas referentes aprovao ou no de uma determinada
instalao ou empreendimento que possa causar impacto ambiental. De acordo com a
Resoluo CONAMA 237/97 o Licenciamento Ambiental :

Um procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao,

instalao, ampliao e a operao do empreendimento e atividades utilizadoras de recursos ambientais
consideradas efetiva ou potencialmente ou daquelas que sob qualquer forma, possam causar degradao
ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso.
(BRASIL, 1997).

Essa obrigao compartilhada pelos rgos Estaduais de Meio Ambiente e pelo IBAMA,
como partes integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA). O rgo
responsvel pela fiscalizao e Licenciamento Ambiental das atividades com significativo
impacto ambiental de mbito Nacional e interestadual o IBAMA (dividido em duas
coordenaes: Coordenao Geral de Petrleo e gs CGPEG e Coordenao de
Licenciamento de petrleo, instalada na gerncia executiva do IBAMA no Rio de Janeiro)
realizado atravs do CGPEG.

A Lei Federal no. 9.605/98, tambm conhecida como Lei de Crimes Ambientais, dispe
sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente e aplicam-se medidas de carter reparatrio e punitivo. Estabelece o Artigo 60o da
referida lei:

crime construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do territrio nacional,
estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores, sem licena ou autorizao dos rgos
ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes. (BRASIL, 1998).

Assim, as atividades sujeitas ao Licenciamento Ambiental que estiverem em desacordo com

este artigo estaro constituindo crime ambiental.

As principais diretrizes para a execuo do Licenciamento Ambiental esto expressas na Lei

6938/81 e nas Resolues CONAMA no. 001/86 e no. 237/97. Segundo o Artigo 2 da
Resoluo CONAMA no. 001/86 (BRASIL, 1986):

Depender da elaborao de estudo de impacto ambiental e seu respectivo relatrio RIMA, a serem
submetidos aprovao do rgo ambiental competente e do IBAMA em carter supletivo, o
licenciamento de atividade modificadora do Meio Ambiente, (...), dentre elas, em seu inciso III: Portos e
terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos; inciso VIII Extrao de combustvel fssil (petrleo,
xisto, carvo).

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Em seu inciso IV ela indica a necessidade de elaborao do programa de acompanhamento

e monitoramento (os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parmetros a
serem considerados. (Idem).

Segundo a Resoluo CONAMA no. 237/97, as licenas dos empreendimentos devem

obedecer a seguinte ordem:

I - Licena Prvia (LP): concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento

ou atividade aprovando sua localizao e concepo, atestando a viabilidade ambiental e
estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de
sua implementao;

II - Licena de Instalao (LI): autoriza a instalao do empreendimento ou atividade de

acordo com as especificaes constantes dos planos, programas e projetos aprovados,
incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem
motivo determinante;

III - Licena de Operao (LO): autoriza a operao da atividade ou empreendimento, aps

a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as medidas
de controle ambiental e condicionantes determinados para a operao.

No Artigo 5 da Resoluo CONAMA 23/94 consta que os rgos Estaduais de Meio

Ambiente e o IBAMA, quando couber, no exerccio de suas atribuies de controle das
atividades descritas no Artigo 2, expediro as seguintes licenas: I - Licena Prvia para
Perfurao LPper; II - Licena Prvia de Produo para Pesquisa Lppro; III - Licena de
Instalao LI; IV - Licena de Operao LO.

As etapas de Licenciamento Ambiental devem seguir ao seguinte fluxo:

(1) Solicitao do Termo de Referncia ao rgo ambiental;

(2) Envio do Estudo Ambiental apresentado como subsdio para a anlise da licena requerida
e Requerimento da Licena Ambiental pelo Empreendedor;
(3) Anlise dos Estudos Ambientais pelo rgo ambiental competente e emisso de Pareceres
Tcnicos;
(4) Realizao de Audincias Pblicas, de acordo com a regulamentao pertinente;

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(5) Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental competente;

(6) Realizao de Vistorias;
(7) Emisso de Parecer Tcnico conclusivo e, quando couber, Parecer Jurdico;
(8) Deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida publicidade;
(9) Acompanhamento da licena ou ps-licena.

O Licenciamento Ambiental possui como uma de suas caractersticas a participao social na

tomada de deciso por meio da realizao de Audincias Pblicas como parte do processo. A
base legal para a realizao das Audincias Pblicas determinada pelas seguintes
Resolues: CONAMA no. 009/87 (BRASIL, 1987); CONAMA no. 237/97 (BRASIL, 1997)
e CONAMA no. 350/04 (BRASIL, 2004).

A Resoluo CONAMA n 009/87 estabelece a Audincia Pblica como instrumento do

processo de Licenciamento Ambiental que objetiva expor aos interessados o contedo do
produto em anlise e do seu referido Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), dirimindo
dvidas e recolhendo dos presentes as crticas e sugestes a respeito. As Audincias Pblicas
so promovidas pelo rgo ambiental licenciador sempre que este julgar necessrio faz-lo,
ou por solicitao de entidade civil, do Ministrio Pblico, ou por 50 ou mais cidados. As
atas das audincias pblicas, assim como os documentos escritos e assinados que forem
entregues ao presidente dos trabalhos da audincia, serviro de base, junto com o RIMA, para
a anlise e parecer final do licenciador quanto aprovao ou no do projeto. Ressalta-se que
a no realizao de uma audincia pblica solicitada implica o cancelamento do processo de
licenciamento.

So condicionantes de licena para as atividades de Explorao e Produo de Petrleo e Gs

e constituem medidas mitigadoras no Licenciamento Ambiental: Projeto de Controle da
Poluio; Programa de Monitoramento Ambiental; Plano de Emergncia Individual PEIos;
Projetos de Comunicao Social; Projetos para a compensao da atividade de pesca
artesanal; Programa de Educao Ambiental de Trabalhadores.

A Poltica de Educao Ambiental Brasileira no contexto do licenciamento

A Poltica Nacional do Meio Ambiente Lei 6939/81 diz ser obrigatria a: Educao
Ambiental a todos os nveis de ensino inclusive a educao da comunidade objetivando
capacit-la para a participao ativa na defesa do meio ambiente. (BRASIL, 1981).
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A Constituio Federal de 1988 tem no Artigo 225, em seu Pargrafo 1, inciso VI, garante a
efetividade deste direito e incumbe ao: Poder Pblico promover a educao ambiental em
todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente.
(BRASIL, 1988).

Um resultado visvel dos movimentos de gestores pblicos, professores, ambientalistas e

educadores populares, que ganhou fora principalmente a partir dos anos 1990 acerca das
premissas e caminhos da educao ambiental no pas, foi a publicao da Lei no 9795
(BRASIL, 1999) que institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental (PNEA) e
regulamentada em 2002, pelo Decreto no. 4281, que vm complementar alguns aspectos do
Artigo 225 da Constituio Federal de 1988. A lei que institui a PNEA tem como referncia
os princpios do Tratado de Educao Ambiental e traz em seu Artigo 1o:

Entende-se por educao ambiental os processos por meio dos quais o indivduo e a coletividade
constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competncias voltadas para a
conservao do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial sadia qualidade de vida e sua
sustentabilidade. (BRASIL, 1999).

No seu Artigo. 2, complementa: A educao ambiental um componente essencial e

permanente da educao nacional, devendo estar presente, de forma articulada, em todos os
nveis e modalidades do processo educativo, em carter formal e no-formal. (BRASIL,
1999). Em seu Pargrafo nico afirma: Devero ser mantidos e implementados programas
de Educao Ambiental integrados s atividades de licenciamento e reviso de atividades
efetiva ou potencialmente poluidoras. (Idem).

Em consonncia com a PNEA, o Programa Nacional de Educao Ambiental (ProNEA), traz

em sua misso, a educao ambiental contribuindo para a construo de sociedades
sustentveis com pessoas atuantes e felizes em todo Brasil e tem em seus objetivos, estimular
e apoiar processos de educao ambiental na construo de valores e relaes sociais,
conhecimentos, habilidades, atitudes e competncias que contribuam para a participao de
todos na edificao de sociedades sustentveis (PRONEA, 2005).

Portanto, ao final da dcada de 1990 e incio do Sculo XXI, com a publicao da PNEA em
1999 tem-se um aspecto organizacional de grande relevncia e a articulao interministerial
de gesto paritria indita (Ministrio do Meio Ambiente e Ministrio da Educao) que
assegura o dilogo entre a esfera de meio ambiente e a educao (LOUREIRO, 2009).

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A instituio licencia os empreendimentos martimos de explorao e produo de petrleo

o IBAMA e pode-se dizer que, devido ao seu alto risco de impactos ambientais ao longo da
cadeia produtiva, os projetos de Educao Ambiental a serem implementados como
condicionantes de licenas, so avaliados, fiscalizados e acompanhados pelo
CGPEG/IBAMA.

A proposta de Educao Ambiental como parte do processo de Gesto Ambiental vem sendo
desenvolvida no IBAMA h mais de 15 (quinze) anos. No contexto do Licenciamento, a
Educao Ambiental atua fundamentalmente na gesto de conflitos. Ela uma importante
ferramenta para o fortalecimento de uma conscincia ambiental pautada em valores ticos que
possa modificar atitudes e comportamentos danosos ao Meio Ambiente, favorecendo assim, a
participao efetiva da comunidade nas tomadas de deciso. Portanto, Programas de Educao
Ambiental implementados nas reas de Influncia Direta e Indireta (AID e AII) de
determinado empreendimento visam melhoria do processo de Gesto Ambiental da regio
ao introduzir novos conhecimentos e interaes entre os diversos atores, o meio ambiente e os
impactos gerados pelas atividades humanas em geral.

Em um momento de fortalecimento da Gesto Pblica, a Gesto Ambiental no mbito do

Licenciamento Ambiental, vem sendo usada para o desenvolvimento de propostas educativas.
Tais aes visam o fortalecimento de grupos sociais vulnerveis e impactados por
empreendimentos, envolvidos em conflitos de uso de espaos e recursos naturais. O objetivo
maior que estes grupos tenham poder de participao nas decises acerca da Gesto
Ambiental de seus territrios. Segundo Serro & Loureiro (2011, p.3):

A legislao ambiental que rege o licenciamento determina que as empresas devam realizar projetos de
educao ambiental com o objetivo de minimizar e/ou compensar os riscos e os impactos da atividade
sobre os grupos sociais por ela afetados. Desde 2004, os empreendimentos de petrleo e gs no mar,
licenciados pelo IBAMA, vm estabelecendo diretrizes para o desenvolvimento de projetos de educao
ambiental de acordo com as diretrizes pedaggicas da educao no processo de Gesto Ambiental. Com
nfase na participao e na construo da cidadania poltica, os processos educativos que vm sendo
implementados no mbito dessa modalidade de licenciamento ambiental, esto voltados, prioritariamente,
aos grupos socioambientalmente vulnerveis aos impactos verificados nesses empreendimentos.

Os Projetos de Educao Ambiental PEAs devem ser elaborados em conforme as diretrizes

da Poltica Nacional de Educao Ambiental PNEA, e em consonncia com os documentos
norteadores elaborados pelos tcnicos do IBAMA.

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Em 2005, publicado pelo IBAMA este importante documento intitulado Orientaes

pedaggicas do IBAMA para elaborao e implementao de programas no licenciamento de
atividades de produo e escoamento de petrleo e gs natural. Neste destacada a
importncia da percepo dos atores sociais acerca dos impactos ambientais sofridos pelas
comunidades do entorno do empreendimento e vale destacar:

O processo de Educao Ambiental se torna eficaz na medida que possibilite ao indivduo perceber-se
como sujeito social capaz de compreender a complexidade da relao sociedade-natureza, bem como
comprometer-se em agir em prol da preservao de riscos e danos socioambientais causados por
intervenes no meio fsico natural e construdo (...). Desta forma, a Educao Ambiental coloca-se como
importante instrumento para a implementao de quaisquer empreendimentos que, de alguma forma,
afetem o meio ambiente e, por consequncia, a qualidade de vida das populaes (IBAMA, 2005, p.3).

Alm disso, neste documento se considera que:

A experincia tem demonstrado que, a prpria comunidade se constitui em um parceiro vital na defesa
dos seus recursos naturais, desde que sensibilizada, e capacitada para tal. As aes de sensibilizao,
capacitao, organizao e outras que se coloquem como necessrias neste processo podem viabilizar a
atuao dessas populaes dentro de padres que busquem, no apenas a minimizao dos impactos
decorrentes de aes danosas ao meio, mas, principalmente, a preveno dos mesmos. (IBAMA, 2005,
p.18).

Em 2010, foi publicada a Nota Tcnica CGPEG/DILIC/IBAMA - NT 01/10 (IBAMA, 2010)

que traz diretrizes para a elaborao, execuo e desenvolvimento dos programas de educao
ambiental desenvolvidos regionalmente, nos processos de Licenciamento Ambiental dos
empreendimentos martimos de explorao e produo de petrleo e gs. Vale destacar que
nesta NT so propostas linhas de ao que constituem frentes de atuao para compor um
programa. O foco da linha de ao pode ser caracterizado e justificado por:

(i) mitigar um impacto especfico e/ou;

(ii) capacitar um pblico especfico e/ou;
(iii) viabilizar a integrao regional entre projetos semelhantes que atuam em
localidades distintas.

Das linhas de ao propostas da Nota Tcnica para a comunidade envolvida no processo de

licenciamento, destaca-se a Linha A, a saber:

Organizao comunitria para a participao na Gesto Ambiental, no mbito do licenciamento

ambiental: desenvolver processos formativos junto ao pblico prioritrio definido pelas diretrizes
pedaggicas do IBAMA, a ser identificado na regio por meio de diagnsticos participativos.
Justificativa: necessidade de desenvolver processos formativos para subsidiar a interveno qualificada de
determinados grupos sociais em processos decisrios de distribuio de custos/benefcios a partir da
explorao de recursos naturais. Considerando a complexidade do processo de Licenciamento Ambiental
de uma maneira geral e, em particular da cadeia produtiva de petrleo, podemos afirmar que o estmulo

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organizao dos segmentos sociais que costumam ter pouca interferncia na Gesto Ambiental das reas
em que vivem e desenvolvem suas atividades fundamental para a democratizao do processo de
Licenciamento Ambiental e, em ltima anlise, da gesto das aes de transformao da realidade local.
(IBAMA, 2010, p.4).

As outras linhas de ao propostas so: Linha de Ao B Controle social da aplicao de

royalties e de participaes especiais da produo de petrleo e gs natural; Linha de Ao C
Apoio democratizao, discusso pblica e fiscalizao do cumprimento das diretrizes
de Planos Diretores municipais; Linha de Ao D a ser proposta pela empresa; Linha de
Ao E Projetos compensatrios para populaes impactadas por empreendimentos de curto
prazo; Linha de Ao F Apoio discusso e ao estabelecimento de acordos para a gesto
compartilhada das atividades na zona martima (IBAMA, 2010).

Assim, destaca-se nestes dois ltimos documentos apresentados (orientaes pedaggicas e

NT 01/10) a importncia do vis participativo do pblico prioritrio da ao nos PEAs que
tem como pressupostos a construo participativa com os atores sociais.

Consideraes finais

O papel da Educao Ambiental vista como parte importante do processo Gesto Ambiental
pblica no Brasil, mais especificamente no mbito do licenciamento da indstria de
explorao e produo de petrleo, foi o objeto deste artigo, ao abordar a sua trajetria como
instrumento legal presente na Poltica Ambiental do pas.

Um dos instrumentos de participao poltica da sociedade previsto no processo de

Licenciamento Ambiental a Audincia Pblica. As audincias tm a funo de esclarecer
comunidade, as possveis dvidas relativas ao estudo de impacto ambiental de determinado
empreendimento potencial ou efetivamente poluidor, de forma a promover o debate e, em
ltima instncia, tomar as devidas medidas relativas ao licenciamento do empreendimento.

Entretanto, os atores sociais das comunidades, parte interessada e implicada direta ou

indiretamente pelos empreendimentos, deveriam participar efetivamente destas audincias.
Em geral, percebe-se a pouca mobilizao e participao social nestas instncias, seja por
desinformao e desinteresse, ou por descrdito na sua capacidade de influenciar a tomada de
decises pelos rgos pblicos responsveis. Alm disso, certos empreendimentos surgem
com a promessa, nem sempre real, de trazer benefcios comunidade com a criao de novos
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empregos. Na verdade, induz-se a aprovao de tais empreendimentos, valendo-se, muitas

vezes, da desinformao e desconhecimento acerca dos impactos socioambientais por parte
dos cidados.

Constata-se que a tomada de deciso nos processos de Licenciamento Ambiental de

determinados empreendimentos no isenta de neutralidade, pois envolvem interesses
econmicos e polticos, muitas vezes divergentes dos interesses socioambientais onde se
instalam. A deciso final durante este processo no estritamente tcnica, ou seja, ela se d,
sobretudo, no campo da poltica, sendo travada numa disputa de poder que, em geral,
vencida pelos grupos que detm a hegemonia e acesso aos meios de comunicao.

Neste sentido, destaca-se a importncia de fortalecer a participao cidad dos diferentes

atores sociais de todas as esferas da sociedade durante o processo que integra a Gesto
Ambiental pblica. Como forma de viabilizar tal participao fundamental a existncia da
Educao Ambiental crtica, participativa, emancipatria e permanente, de forma que os
atores sociais envolvidos se apropriem das informaes pertinentes aos empreendimentos, dos
seus processos produtivos e de suas atividades potencialmente poluidoras, bem como do
conhecimento acerca das questes socioambientais da localidade onde se inserem.

Sem a pretenso de esgotar o tema, espera-se que este artigo contribua para a reflexo sobre
qual o tipo de participao social que se quer nos processos de Licenciamento Ambiental.
Entende-se que, apesar dos conflitos e problemas inerentes ao tema, ainda assim ele deva ser
aceito no como um entrave ao desenvolvimento do pas, mas como uma oportunidade para se
consolidar a Gesto Ambiental e assegurar a melhoria da educao e das condies de vida da
populao, a repartio equitativa dos benefcios econmicos do desenvolvimento e a
preservao dos recursos naturais, tanto para a presente gerao, como as que esto por vir.

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