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RESUMO
Ex- Procuradora do Municpio de Porto Alegre. Ex- Procuradora do Estado do Rio Grande do Sul.
Advogada da Unio. Especialista em Direito e Economia UFRGS. Especialista em Direito Pblico ESVJ e
Especializanda em Direitos Fundamentais e Direitos do Consumidor-UFRGS.
2
INTRODUO
A corrupo no setor pblico tem sido objeto constante na pauta de grandes economias
mundiais. Isso porque ela gera custos, como a diminuio do crescimento econmico,
comprometimento das instituies polticas, descrdito dos servios pblicos e o agravamento
de problemas sociais. Interfere negativamente na avaliao do risco de investimentos, na
economia de pases, que convivem com ela.
Diante dos graves problemas causados pela corrupo, desenvolve-se, no Pas, a
necessria conscientizao da importncia das atividades de fiscalizao e de controle,
exercidas pelo Tribunal de Contas da Unio e pela Controladoria-Geral da Unio, no combate
e na preveno corrupo.
Ao lado dessas instituies, sobressai o papel da Advocacia-Geral da Unio (AGU),
rgo responsvel pela representao judicial e extrajudicial da Unio, bem como pela
prestao, exclusiva, de consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo.
A atuao da Advocacia-Geral da Unio se desenvolve atravs de duas reas. Na rea
do consultivo, por meio do assessoramento e orientao dos dirigentes do Poder Executivo
Federal, de suas autarquias e fundaes pblicas, visando conferir segurana jurdica aos atos
administrativos que sero por eles praticados, notadamente quanto materializao das
polticas pblicas, viabilizao jurdica das licitaes e dos contratos e, ainda, na proposio
e anlise de medidas legislativas (Leis, Medidas Provisrias, Decretos e Resolues, entre
outros). Ou seja, a atuao do consultivo da AGU visa orientar o administrador quanto
legalidade de seus atos, evitando a prtica de fraudes nos procedimentos licitatrios e na
execuo de contratos pblicos. Na rea do contencioso, por meio da representao judicial e
extrajudicial da Unio, alm de suas autarquias e fundaes pblicas. Isto implica, dentre
outras medidas de defesa do patrimnio pblico e da probidade na Administrao, no
ajuizamento de aes judiciais de improbidade administrativa, para fins de punio dos
responsveis, por desvios de dinheiro pblico e para o devido ressarcimento ao errio. Desse
modo, o espectro das aes desenvolvidas pela AGU amplo; no consultivo, as atividades
relacionadas anlise de editais de licitaes e de minutas de contratos administrativos
esto voltadas preveno dos atos de corrupo; e na rea contenciosa, ao combate
corrupo e ao devido ressarcimento ao errio.
A corrupo pode se materializar atravs da apropriao indevida de bens , servios e
dinheiro pblicos, cobrana de propinas, extorso, compra e venda de influncia poltica e
atravs de fraudes em licitaes.
Uma das formas mais comuns de corrupo a fraude praticada no mbito das
licitaes e contrataes pblicas. Ou seja, Frustrar a licitude do processo licitatrio ou
dispens-lo indevidamente, constituem atos de improbidade administrativa, que causam
prejuzos ao errio, tipificados, expressamente, no art. 10, inciso VIII da lei de Improbidade
Administrativa (Lei 8429/92).
Improbidade significa o agir com desonestidade, m-f ou com ausncia de lisura. As
licitaes e contrataes pblicas devem ser pautadas em atos de probidade administrativa
(honestidade), espcie de moralidade administrativa, princpio constitucional ao qual est
afeta a conduta de todo o administrador pblico. A probidade, nesse sentido, est relacionada
conduta dos agentes pblicos, que devem ser lcitas, sob pena de configurar ato de
improbidade, se assim estiver tipificado na Lei 8429/92.
Parte-se da premissa de que o poder discricionrio concedido Administrao Pblica
para a prtica de atos administrativos ,com liberdade de escolha, quanto a sua convenincia,
oportunidade e contedo, tem sido determinante na vulnerabilidade desses procedimentos
corrupo.
3
1
Institui a Lei orgnica da Advocacia-Geral da Unio e d outras providncias.
2
Art. 11 - s Consultorias Jurdicas, rgos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao
Secretrio-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidncia da Repblica e ao Chefe do Estado-Maior
das Foras Armadas, compete, especialmente: I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;
4
A Lei de Licitaes ( Lei 8666,de 21 de junho de 1993), dispe no seu art. 38, inciso
VI, que, dentre os documentos que devem compor o procedimento administrativo, esto os
pareceres tcnicos ou jurdicos emitidos sobre a licitao, dispensa ou inexigibilidade. No
pargrafo nico do mesmo dispositivo legal refere que: As minutas de editais de licitao,
bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao.(grifei)
Pois bem, esse assessoramento jurdico realizado Administrao constitui, em
sntese, atribuio dos Ncleos de Assessoramento Jurdico, que em sua maior parte
concentra-se na anlise de editais de licitao e minutas de contratos administrativos
efetivados no mbito dos rgos assessorados (p. ex Superintendncias Regionais da Polcia
Federal, da Polcia Rodoviria Federal, do Ministrio da Agricultura, do Ministrio do
Trabalho e Emprego, Unidades Regionais de Atendimento da prpria AGU, Unidades
Militares, como o Comandos Regionais do Exrcito, da Aeronutica, dentre outros.)
O trabalho desenvolvido pelos Ncleos de assessoramento no tem se limitado
anlise de editais de licitao dos rgos assessorados. Em Porto Alegre, no ano de 2006, e
em So Paulo,neste ano de 2008, os respectivos NAJs elaboraram modelos padres de editais
de licitao e seus anexos, em conformidade com a legislao de regncia das vrias
[...] V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por
ela praticados ou j efetivados, e daqueles oriundos de rgo ou entidade sob sua coordenao jurdica;VI -
examinar, prvia e conclusivamente, no mbito do Ministrio, Secretaria e Estado-Maior das Foras Armadas:
a) os textos de edital de licitao, como os dos respectivos contratos ou instrumentos congneres, a serem
publicados e celebrados; b) os atos pelos quais se v reconhecer a inexigibilidade, ou decidir a dispensa, de
VII.
3
Dispe sobre a competncia, estrutura e o funcionamento da Consultoria-Geral da Unio e as atribuies de seu
titular e demais dirigentes.
5
4
TANZI, V. Corruption, around the world : causes, consequences, scope, and cures. IMF, Staff Paper, v. 45, n.
4, p. 559-594, dec. 1998.
5
De acordo com a teoria econmica neoclssica , a atividade de alguns indivduos e grupos, na busca de
rendas extramercado ( ganhos que no tem origem nem no trabalho nem no capital), para si prprios, atravs
do controle do Estado , denomina-se rent seeking.Essas atividades rent-seeking visam transferir renda no
ger-la. Assim, transpondo para a rea de licitaes e contratos, o direcionamento de licitaes e a criao de
privilgios aos agentes econmicos, determinados por critrios no competitivos, pode gerar um alto custo
para a sociedade.Isso porque, do ponto de vista da eficincia econmica , as atividades rent-seeking
implicam na alocao ineficiente de recursos econmicos escassos em atividades improdutivas. (SILVA,
Marcos Fernandes G. O controle dos processos de licitao: uma anlise de economia poltica: 1. Parte. In:
Estudos Econmicos da Construo- Sinduscon, So Paulo, v. 2, n. 3, 1997)
6
Conceito apresentado no relatrio desenvolvido por Kroll (www.krollworldwide.com) The risk Consulting
Company e Transparncia Brasil (www.transparencia.org.br), intitulado; Fraude e Corrupo no Brasil: A
perspectiva do setor privado, colaboradores Johann G Lambsdorff, Wilton de Oliveira Bussab e Salo
Vinocur Coslovsky
7
ABRAMO, C. W.; CAPOBIANCO, E. R. Licitaes e contratos: os negcios entre setor pblico e setor
privado. Disponvel em:<http://www.transparencia.org.br> Acesso em: 5.set. 2008.
6
8
CASTRO.Luciano I. de. Combate corrupo em licitaes pblicas. Madrid: Universidad Carlos III
Departemento de Economia, 2007. (Documento de Trabajo 07-03, srie de Economia 02).
9
ABRAMO; CAPOBIANCO, 2008.
7
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio
qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
[...]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo
indevidamente(grifei)
A anlise prvia da minuta do edital e seus anexos, pelos NAJs, permite, muitas vezes,
detectar o excesso de arbtrio conferido ao administrador, nas diversas fases que compem o
procedimento licitatrio, inclusive os critrios de julgamentos dirigidos . Viabiliza-se assim
um controle preventivo da legalidade, tornando o procedimento menos vulnervel a atos de
corrupo.
2.2 Superfaturamento
10
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 11. ed. So Paulo:
Dialtica, 2005. p. 295.
8
11
FERNANDES, Jos Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao: dispensa de licitao: inexigibilidade
de licitao: comentrios s modalidades de licitao, inclusive o prego :procedimentos exigidos para a
regularidade da contratao direta. 7. ed. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 375.
12
Acrdo 88/1999-Plenrio TCU
13
De acordo com o art. 40, inc.X da Lei 8666/93, poder ser fixada preo mximo que a Administrao se
dispe a pagar pelo objeto contratado. Na modalidade licitatria do prego, para a aquisio/contratao de
bens e servios comuns, realizada atravs do Sistema de Registro de Preos -SRP, fixado no edital um valor
mximo para cada item , caso em que os lances acima deste valor so desclassificados.
9
14
O Prego constitui modalidade licitatria, instituda pela Lei 10.520, de 17.07.2002., destinada,
exclusivamente, para a aquisio de bens e servios comuns, independentemente do valor estimado da
contratao. Pode ser feito sob a forma presencial, regulada pelo Decreto 3555/2000, ou eletrnica, regulada
pelo Decreto 5450/2005. (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Licitaes e contratos: orientaes bsicas
3. ed. Braslia: TCU , Secretaria de Controle Interno, 2006).
15
DOTTI, Marins R. A promoo da ampla pesquisa de preos nas contrataes pblicas: eficiente gesto de
recursos pblicos e efetividade no controle de despesas. Revista Znite de Licitaes e Contratos, So
Paulo, no. 170, p.350, abr. 2008.
10
16
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2006, p. 39-40.
17
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de registro de preos e prego presencial e eletrnico. 2. ed.
Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 239-240.
12
18
FERNANDES, 2005, p. 214-215.
19
Smula 473 do STF: A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem
ilegais,porque deles no se originam direitos;ou revog-los, por motivo de convenincia e oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
13
Lei 8666/93
Art. 96. Fraudar, em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada para
aquisio ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente:
I - elevando arbitrariamente os preos;
[...]
Lei 8429/92
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio
qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
[...]
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por
preo superior ao de mercado; (grifei)
1. O art. 96, inciso I da Lei 8666, que prev a fraude em licitao, por meio da
elevao arbitrria de preos, abrange as hipteses de aquisio, venda ou
contratao, decorrente do procedimento licitatrio. Assim, a prestao de servios
contratada por processo licitatrio est abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial.
2.Comprova-se a materialidade e autoria do ilcito previsto no inciso I, do art.
96 da Lei 8666/93, pela diferena de propostas ofertadas pelo ru, que em
contrato emergencial apresenta um valor, e em posterior Tomada de Preos,
apresentou outro valor, em torno de 50% abaixo do que havia contratado,
20
FERNANDES, Jos Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao: dispensa de licitao: inexigibilidade
de licitao: comentrios s modalidades de licitao, inclusive o prego: procedimentos exigidos para a
regularidade da contratao direta. 7. ed. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 376.
21
Vide, nesse sentido, Acrdo 101/97 -Plenrio
22
Acrdo 088/99-Plenrio (FERNANDES, Jos Ulisses Jacoby. Vade-Mcum de licitaes e contratos:
legislao selecionada e organizada com jurisprudncia, notas e ndices. 3. ed. rev., atual, e ampl. Belo
Horizonte: Frum, 2008)
23
ACR 5662/SC, 7. Turma, processo: 2000.04.01.024978-3. DJ 26.03.2003. Revista Frum Administrativo-
Direito Pblico, v. 3, n. 26, p. 2199-2203, abr. 2003. apud FERNANDES, op. cit., p. 994.
14
24
Licitao dispensvel aquela prevista nas hipteses do art. 24 da Lei 8666/93, cujas situaes numerus
clausus admitem a contratao direta. Neste caso a licitao possvel, porm no obrigatria. Licitao
dispensada aquela em que a lei (art. 17, I, II, 2. e 4. da Lei8666/93 -alienao de bens imveis e mveis)
desobriga expressamente a realizao de licitao.Neste caso o gestor pblico no pode licitar. Inexigibilidade
de licitao ocorre nas hipteses, exemplificativas do art. 25 da Lei 8666/93, quando h inviabilidade de
competio, porque h um s objeto ou fornecedor que atende s necessidades da Administrao contratante.
(BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2006).
25
Art. 24 - dispensvel a licitao: I - para obras e servios de engenharia de valor at 10% (dez por
cento) do limite previsto na alnea "a", do inciso I do artigo anterior (ou seja, at R$15.000,00 ), desde que
no se refiram a parcelas de uma mesma obra ou servio ou ainda para obras e servios da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;
II - para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto na alnea "a", do
inciso II do artigo anterior (ou seja , at R$8.000,00 ) e para alienaes, nos casos previstos nesta Lei, desde
que no se refiram a parcelas de um mesmo servio, compra ou alienao de maior vulto que possa ser
realizada de uma s vez;
15
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio
qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
[...]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo
indevidamente(grifei)
Art. 89. Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou
deixar de observar as formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade:
Pena - deteno, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos, e multa.
Pargrafo nico. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente
concorrido para a consumao da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Pblico.
tomada de preos.30 Da mesma forma, a utilizao de vrias tomadas de preos para se abster
de realizar concorrncia. Assim, se a Administrao optar por realizar vrias licitaes ao
longo do exerccio financeiro, para um mesmo objeto ou finalidade, dever sempre preservar
a modalidade de licitao pertinente ao todo que deveria ser contratado.31
A lei de licitaes prev, no seu art. 23, que as modalidades de concorrncia, tomada
de preos e convite so determinadas em razo do valor estimado da contratao:
30
Art. 23, 5. Lei 8666/93: 5o vedada a utilizao da modalidade "convite" ou "tomada de preos",
conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou servio, ou ainda para obras e servios da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatrio
de seus valores caracterizar o caso de "tomada de preos" ou "concorrncia", respectivamente, nos termos
deste artigo, exceto para as parcelas de natureza especfica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou servio.
31
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2006.
32
Ibid., p. 44.
33
Para obras e servios de engenharia at R$15.000,00(quinze mil reais) e para outros servios e compras at
R$ 8.000,00(oito mil reais).
34
disciplinado pelo Decreto 3931, de 19 de setembro de 2001.
18
35
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, op. cit.
36
Excepcionalmente, o Tribunal de Contas da Unio admite a contratao por preo superior ao preo mximo
eventualmente fixado no edital. Para tanto deve ser comprovado: a)que a contratao atende ao interesse
pblico, b) que o preo ofertado compatvel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preos e c) que h crditos oramentrios suficientes. Note-se que essa anlise ser
obrigatoriamente realizada luz das circunstncias especficas do caso concreto sob exame.(Pontos
Polmicos de Licitaes e Contratos- Algumas questes relevantes. Ministro Benjamin Zymler . IV Simpsio
Regional sobre Licitaes e Contratos, realizado em Porto Alegre/RS, nos dias 28 a 30 de maio de 2008.)
37
CORREIO do Povo, Porto Alegre, v. 113, n. 343, 07 jul. 2008.
19
3.1 subcontratao
Nos termos do art. 72 da Lei 8666/93, deve ser fixado, no edital, o percentual
mximo para a subcontratao, quando houver clusula editalcia de permissividade,
devendo essa clusula existir, apenas, em hipteses excepcionais , quando a
subcontratao for estritamente necessria , devendo ser tcnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontratao quanto o
percentual mximo admitido. (TCU- Acrdo 1748/2004-Plenrio)
38
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2006.
39
FERNANDES, 2008.
40
BALBINOTTO NETO, Gicomo; GARCIA, Ricardo Letizia. A percepo da corrupo e suas implicaes
econmicas: uma aplicao ao setor de obras rodovirias no Estado do RS. Ensaios FEE, v. 26, n. esp., p.
321-351, 2005..
20
Em regra geral, o contrato deve ser executado nas mesmas condies em que foi
ajustado. Podem ocorrer, entretanto, situaes que imponham a necessidade de alterao
contratual. Considera-se alterao contratual toda e qualquer modificao no objeto
contratado e demais disposies a ele relacionadas no regime de execuo, no prazo, no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida. As modificaes na
execuo do contrato, devem ser feitas atravs de termo aditivo. No tocante a alterao do
objeto, por exemplo, o gestor deve avaliar a necessidade das alteraes, a possibilidade as
modificaes serem objeto de licitaes em separado, e perquirir se as modificaes j
estivessem previstas no edital, se os competidores seriam os mesmos, a fim de analisar se as
alteraes pretendidas no estariam burlando a isonomia da competio no processo
licitatrio.42
41
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. O gestor do contrato e as alteraes das clusulas contratuais. Frum de
contratao e Gesto Pblica-FCGP, Belo Horizonte, v. 4, no. 46, p. 6152-6157, out. 2005.
42
Ibid.
21
CONCLUSO
43
EMENTA: RECLAMAO. USURPAO DA COMPETNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLTICOS. I.
PRELIMINARES. QUESTES DE ORDEM.[...]. II. MRITO. II.1.Improbidade administrativa. Crimes de
22
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration, that is
to say, direct administration organisms, special funds, autaquies, public foundations, state
companies, mixed economy societies and all other entities controlled by the Union, States,
Federal District and Townships and Municipalities, together with private providers, revealed
by acts of administrative improbity, have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers. It is estimated that, in some cases, corruption represents
more than 30% of the government costs derived from public tenders.
The minute analysis of the edicts of tenders, as well as of the respective contracts, by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union, constitute a determining factor in the
prevention of acts of corruption, in the measure that they allow the limitation of the degree
of discretion of the public agents involved in these procedures, detect situations of risk and
the illicitness which, not rarely, permeate the acts and administrative contracts.
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed, and
specially, the examination of the rules that will discipline the tender process, as well as those
that should regulate the execution of the contract, and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender, constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs), organs of General Consultancy of the
Union (CGU), organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU).
REFERNCIAS
FERNANDES, Jos Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao: dispensa de licitao:
inexigibilidade de licitao: comentrios s modalidades de licitao, inclusive o prego
:procedimentos exigidos para a regularidade da contratao direta. 7. ed. Belo Horizonte:
Frum, 2007.
24
SILVA, Marcos Fernandes G. O controle dos processos de licitao: uma anlise de economia
poltica: 1. Parte. In: Estudos Econmicos da Construo- Sinduscon, So Paulo, v. 2, n. 3,
1997.
TANZI, V. Corruption, around the world: causes, consequences, scope, and cures. IMF, Staff
Paper, v. 45, n. 4, p. 559-594, dec. 1998.