DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, TUTELAS COLETIVAS E O

PRINCPIO DA SUBSIDIARIEDADE NA CONSTRUO DE

POLTICAS PBLICAS LOCAIS: ESTUDO A PARTIR DO SISTEMA
NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL

PARTICIPATORY DEMOCRACY, AND COLLECTIVE

GUARDIANSHIPS THE PRINCIPLE OF SUBSIDIARITY IN LOCAL
PUBLIC POLICIES OF CONSTRUCTION: STUDY ONLY SYSTEM
FROM SOCIAL ASSISTANCE

CLEIDE CALGARO
Ps-Doutoranda em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do
Sul (PUCRS). Doutoranda em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul
(UNISC). professora do Curso de Direito da Universidade de Caxias do Sul.

CLVIS EDUARDO MALINVERNI DA SILVEIRA

Doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina. Mestre em Direito
pela UFSC. Professor Doutor Adjunto I na Universidade de Caxias do Sul (UCS),
atuando nos cursos de e Graduao e Mestrado Acadmico em Direito.

RESUMO

O presente trabalho permite abordar as inovaes institucionais recentes, no

contexto do Sistema nico de Assistncia Social, sob a tica da concretizao do
princpio de subsidiariedade, onde a criao de espaos pblicos de articulao de
demandas precisa ser acompanhada de inciativas que visem preparar o cidado
para uma cultura de uma gesto compartilhada e uma democracia participativa.
Deste modo, a criao de iniciativas que sejam capazes de canalizar as demandas e
solucionar conflitos sociais requer o fortalecimento das esferas locais, bem como a
implementao de mecanismos de comunicao da ao pblica capazes de
difundir as propostas cogitadas, a reconstruo das identidades coletivas, alm da
construo de canais institucionais onde o cidado possa estar prximo de seu

173
governante e acima de tudo, confiar nele. Alm disso, os espaos decisrios devem
estar mais prximos dos problemas locais, sem prejuzo das questes tipicamente
nacionais ou globais.

PALAVRA-CHAVES: Polticas Pblicas; Bens Comuns; SUAS; Princpio da

Subsidiariedade; Controle Social.

ABSTRACT

The present work allows you to address the recent institutional innovations in the
context of the Social Assistance system, from the perspective of the implementation
of the principle of subsidiarity, where the creation of public spaces for articulation of
demands need to be accompanied by initiatives aimed at preparing the public for a
culture of shared management and participatory democracy. In this way, the creation
of initiatives that are able to channel the demands and solve social conflicts requires
the strengthening of local spheres, as well as the implementation of public action
communication mechanisms able to disseminate proposals bandied about, the
reconstruction of collective identities, in addition to the construction of institutional
channels where the citizen can be around your ruler and above all, trust him. In
addition, the decision-making spaces must be closer to the local problems, without
prejudice to national or global typically issues.

KEYWORD: Public Policies; Common Goods; SUAS; Principle of Subsidiarity; Social

Control.

INTRODUO

Em forma de ensaio, o presente trabalho procura investigar como as polticas

pblicas no espao local nomeadamente, o Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS) podem ser aprimoradas sob a tica do princpio da subsidiariedade e, de
maneira simtrica, perquirir qual o alcance terico do princpio da subsidiariedade
em face das inovaes institucionais relativas ao Suas.
Tomando-se como aporte terico a obra de Baracho, entende-se por
subsidiariedade o princpio pelo qual as decises legislativas e administrativas

174
devem ser tomadas no nvel poltico mais baixo possvel, isto , por aqueles que
esto o mais prximo possvel das decises que so definidas, efetuadas e
executadas (1996, p. 92).
No cenrio jurdico-poltico brasileiro a Constituio de 1988 reconheceu as
polticas pblicas formuladas e operacionalizadas no seio do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS), com base em diretrizes constitucionais da participao
da comunidade que permitem criao legal de Conselhos como instncias
participativas competentes para deliberar sobre as polticas do Sistema. Pelo fato de
compreender espaos institucionais pautados na participao social e na gesto
descentralizada, o SUAS constitui temtica de grande interesse para testar o
alcance terico do princpio da subsidiariedade, perguntando por sua pertinncia e
questionando suas possibilidades. Assim, procura-se situar as inovaes
institucionais recentes, no contexto do Sistema nico de Assistncia Social, sob a
tica da concretizao do princpio de subsidiariedade.
Observe-se que o mtodo utilizado o analtico dedutivo, tendo como foco da
pesquisa a participao comunitria local atravs das polticas pblicas sociais como
o Suas, que permitem a implementao do princpio da subsidiariedade no espao
local.
Assim, em um primeiro momento ser discutido o princpio da subsidiariedade
e sua pertinncia em face das polticas pblicas no espao local, onde a participao
da sociedade civil se faz primordial de maneira a cumprir as diretrizes
constitucionais. Salienta-se que o princpio da subsidiariedade tem a funo de fazer
com que os cidados tenham oportunidade de exercer de fato sua cidadania,
atuando de maneira eficiente nas decises locais.
Em um segundo momento, ser estudado o Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS), destacada sua importncia no contexto social, ressaltando tratar-se
de um modelo de gesto compartilhada e de atuao local. Posteriormente, se
analisa a democracia participativa e a tutela coletiva na consolidao das demandas
nos espaos locais. Por fim, ser possvel discutir em que medida o princpio da
subsidiariedade constitui ferramenta til para debater a concretizao de uma gesto
participativa eficiente no espao local, no mbito do SUAS.
Em ltima instncia, procura-se evidenciar que a configurao atual do SUAS,
muito embora compreenda uma variada gama limitaes (como natural, em se
tratando de um modelo bastante recente, e considerando a existncia de razes

175
outras econmica, cultural, etc. que fogem ao escopo deste trabalho), resulta em
grande avano institucional, porquanto possibilita um modelo de gesto
compartilhada onde o cidado pode participar ativamente nas deliberaes locais,
deixando que o Estado s atue onde o Municpio no consegue resolver as
contendas.

1 O PRINCPIO DA SUBSIDIARIEDADE E AS POLTICAS PBLICAS NO

ESPAO LOCAL

Quando se analisa a implementao de polticas pblicas, como forma de

incluso e assistncia social, se torna importante a verificao de como as mesmas
so implementadas dentro do espao local, alm de verificar como os atores sociais
se adaptam no referido contexto. Dessa forma, existe no espao local um
fortalecimento da qualidade de vida e das instituies, consubstanciando as normas
da Constituio Federal de proteo social a quem est em situao de
vulnerabilidade.
Para Baracho (1996, p. 20) as polticas pblicas, atravs da estrutura e de
operaes do governo local, tomam nova conscientizao, com referncias ao
conceito poltico de federalismo. Quando se atua no mbito local, h a tendncia
de fortalecimento da estrutura federativa, to dificultada no contexto brasileiro em
razo de uma longe tradio de centralizao do poder poltico a qual, ainda que
sob diversos matizes, perpassa perodos formalmente democrticos e perodos
autoritrios. H fortes razes para crer que a consolidao da estrutura federativa,
mediante a valorizao da autonomia local e regional, tente (seno a sanar, ao
menos) a favorecer a diminuio das desigualdades existentes no mbito local.
certo que polticas demasiadamente centralizadoras no conseguem atingir a todos
os cidados.
Assim, a atuao do governo local includa a participao popular na
discusso de temas que caracterizam necessidades concretas permite que o
federalismo possa se consolidar-se de forma mais ampla. Por outras palavras, existe
a perspectiva de que o Estado no seja visto apenas como um corpo estranho, e a
cidadania sob uma tica puramente burocrtica; as atividades estatais precisam ser
compreendidas em relao s comunidades menores e aos particulares
(BARACHO, 1996, p.40).

176
 A participao mais eficaz das comunidades (independentemente da
modalidade desta participao) crucial para que se possa resgatar minimamente a
confiana no Federalismo e na Repblica, haja vista que, no sculo XXI, a imagem
do Estado brasileiro resta fortemente desgastada, inclusive no que se refere mais
diretamente Administrao Pblica.
Consequentemente, a mudana dessa imagem pode-se dar atravs de
iniciativas advindas e promovidas pelos governos locais, estabelecendo uma nova
relao entre o Estado e a sociedade civil. vista disso, o princpio da
subsidiariedade, para Baracho (1996, p.46), deve ser interpretado como inerente a
preservao das individualidades, dentro dos vrios agrupamentos sociais, onde a
estrutura governamental reflita os elementos da subsidiariedade, estabelecendo a
autoadministrao das unidades locais.
Assim, o princpio da subsidiariedade faz com que o Estado tenha funo
subsidiria, manifestando-se em dois aspectos: na questo da ajuda e da realizao
supletria. A ajuda manifesta-se mediante a criao de condies que permitam a
atuao das comunidades intermedirias. A realizao supletria, verifica a misso
da comunidade, suprindo suas deficincias, quando elas no realizarem
adequadamente sua funo. (DROMI apud Baracho, 1996, p.50).
Para que se alcance a subsidiariedade, h necessidade de um engajamento
mtuo do Estado considerado em sua totalidade, bem como da comunidade e dos
governantes locais. A subsidiariedade somente se concretiza no Municpio tomando-
se o cidado como um ser concreto (capaz de agir politicamente de maneira eficaz)
e no como um ser abstrato. Com isso se pode atingir a democracia no espao local,
em direo incluso sociopoltica.
A efetivao do equilbrio federativo demanda espaos adequados para a
manifestao das necessidades dos cidados e para o exerccio de suas
capacidades polticas. Qualquer possibilidade de avano nestes objetivos passa pela
construo de uma poltica cultural de participao, onde a cidadania ativa e efetiva
se torne vivel.
O princpio da subsidiariedade pretende restituir aos cidados seus atributos
concretos baseados na dignidade da pessoa humana e em outras garantias
constitucionais, fazendo com que se fomente a cultura da autonomia e o
desenvolvimento da responsabilidade social do cidado. Para Baracho, a ideia de
subsidiariedade no reclama um nivelamento absoluto, mas uma relativa repartio

177
de bens apta a garantir, para cada cidado, as mnimas condies para o exerccio
de suas liberdades. O objetivo que os grupos de cidados estejam habilitados a
financiar a redistribuio social com menor interferncia (ou dependncia) da
instncia nacional, de maneira que a autonomia dos grupos individuais contribua
para uma atuao mais eficaz e para o melhor atendimento da das necessidades
decorrentes do interesse geral (1996, p.66).
Logo, o Estado subsidirio no corresponde a um Estado mnimo, e sim a um
Estado de Direito em uma acepo mais ampla, visto que garante a participao do
cidado e uma maior autonomia dos Municpios. Essa maior autonomia, entretanto,
no retira a responsabilidade do Estado nacional, nem visa permitir que o poder
econmico ou a influncia poltica prevaleam sobre os imperativos legais e
constitucionais. Se os municpios no conseguirem solver suas demandas o Estado
pode intervir garantindo os direitos inerentes a todos.
Por fim, a autonomia dos entes federativos, que se encontra implcita no
princpio de subsidiariedade, possui lastro constitucional. Vincula-se previso
constitucional das competncias dos entes federativos, ou seja, situao
constitucional definida nas competncias dos entes que compem o tipo de Estado
consagrado (unitrio, autonmico, regional e federal) e o processo de
descentralizao poltica e administrativa. (BARACHO, 1996, p. 92).
A subsidiariedade no somente um princpio de repartio de competncia
entre os entes federais, mas, tambm um princpio de descentralizao. Esse
princpio tem fundamento normativo, e acaba por reportar-se s competncias
baseadas na Constituio Federal vigente. No obstante, possui um significado
poltico de grande relevncia, na medida em que vai na contracorrente da histria
poltico-jurdica brasileira, fortemente marcada pela centralizao administrativa,
bem como pelo patrimonialismo e pelo paternalismo, dentre outras caractersticas
relevantes.
A seguir se analisar o Sistema nico de Assistncia Social (Suas) no Brasil,
para ilustrar uma forma constitucional de atuao local com base no princpio da
subsidiariedade, bem como discutir.

2 O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL (SUAS) NO BRASIL

178
 Essa poltica pblica de assistncia social foi criada a partir das deliberaes
da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social e previsto na Lei Orgnica de
Assistncia Social (LOAS), sendo que suas bases de consolidao se deram no ano
de 2005, por meio de sua Norma Operacional Bsica do Suas (NOB/Suas), onde
foram apresentados as competncias de cada ente federado e os eixos de
implementao e consolidao dessa iniciativa de proteo social. Importante
salientar que, o Suas teve alteraes no governo da Presidenta Dilma Rousseff,
criando a Lei n 12.435/2011, a qual alterou a Lei 8.742/1993, a Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS), dispondo sobre a organizao da assistncia social no
Brasil.
Essas modificaes acabaram estabelecendo algumas regras de controle
social, monitoramento, gesto e avaliao do Suas. O mesmo coordenado pelo
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em parceria com
os entes federativos Estados, Distrito Federal e Municpios e com a sociedade
civil, os quais participam do processo de gesto compartilhada. A Norma
Operacional/2005 reafirma o Art. 6 da LOAS, que define que as aes da
assistncia social so organizadas num sistema descentralizado e participativo,
constitudo pelas entidades e organizaes de assistncia social, articulando meios,
esforos e recursos, e por um conjunto de instncias deliberativas, compostas pelos
diversos setores envolvidos na rea. O art. 8 estabelece que a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios, observados os princpios e diretrizes
estabelecidas nesta Lei, fixaro suas respectivas polticas de assistncia social
(SUAS, NOB/2005:43; Caderno 2, 2008, p.16).
Segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), no ano de 2010 cerca de 99,7% dos municpios brasileiros j estavam
habilitados para a gesto em nvel de Suas. (MDS, 2013). J os Estados esto
engajados com a implementao de sistemas locais e regionais de assistncia social
e com a adequao desse modelo de gesto.
Dessa forma, o Sistema nico de Assistncia Social (Suas) um sistema
pblico que vem organizar, de forma descentralizada, os servios socioassistenciais
no pas. O mesmo possui um modelo de gesto participativa que articula os esforos
e os recursos de todas as esferas de governo para que haja a execuo e o
financiamento da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), envolvendo
diretamente a Unio, os Estados, Municpios e Distrito Federal.

179
 Percebe-se que a assistncia social como uma poltica de proteo social
uma nova situao no pas, onde existe a garantia para os cidados que sero
protegidos, sem prestarem uma contribuio para tal. Nessa tica segundo dados
do PNAS, essa poltica tem uma viso inovadora e social de assistncia, criando a
partir da Constituio Federal de 1988 e pela Lei Orgnica da Assistencia Social
datada de 1993 que segundo o PNAS (2013, p.15) est pautada na dimenso tica
de incluir os invisveis, os transformados em casos individuais, enquanto de fato
so parte de uma situao social coletiva; as diferenas e os diferentes, as
disparidades e as desigualdades. Deste modo, necessria uma viso social que
seja capaz de entender que a populao possui uma srie de necessidades, mas
tambm, num outro vis, existem possibilidades ou capacidades que devem e
podem ser desenvolvidas. Deste modo, uma anlise de situao no pode ser s
das ausncias, mas tambm das presenas at mesmo como desejos em superar a
situao atual (PNAS, 2013, p.15). E, tambm, uma viso social capaz de
identificar foras e no fragilidades que as diversas situaes de vida possua.
(PNAS, 2013, p.15).
Destarte, a construo de uma poltica pblica de assistncia social no Brasil
acaba tendo que levar em considerao alguns aspectos importantes de proteo
social, com uma preocupao com a famlia e a proteo as pessoas e as famlias
que esto em situao de vulnerabilidade.
Portanto, a organizao do Suas tem como finalidade cuidar das aes da
assistncia social proteo social bsica (destinada preveno de riscos sociais
e pessoais, por meio de projetos, cujos beneficirios so indivduos e famlias em
situao de vulnerabilidade extrema) e, tambm, proteo social especial
(destinada a pessoas e a famlias que j esto em situao de risco e que tiveram
seus direitos violados em decorrncia do abandono, abuso sexual, maus tratos,
etc.). Conforme verificado no Caderno V do Suas:

O SUAS veio para garantir o servio socioassistencial de forma continuada,

planejada, sistemtica e estruturada. Antes, os servios estavam dispersos,
convivendo com a sobreposio, o desperdcio, a baixa cobertura e a
enorme heterogeneidade quanto qualidade. O Suas agregou
racionalidade ao atribuir responsabilidades, definir competncias,
estabelecer padres de atendimento, organizar o financiamento regular,
automtico e obrigatrio, e estabelecer mecanismos para proviso de
recursos adequados ao funcionamento dos servios, programas, projetos e
benefcios socioassistenciais. (2011, p. 09)

180
 importante salientar que a assistncia social um dever do Estado e um
direito do cidado que precisa de proteo, sendo garantido pela Constituio
Federal de 1988, em seus artigos 203e 204, tratando-se de uma poltica pblica que
integra a seguridade social.

Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar,

independentemente de contribuio seguridade social, e tem por
objetivos: I a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia
e velhice; II o amparo s crianas e adolescentes carentes; III a
promoo da integrao ao mercado de trabalho; IV a habilitao e
reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua
integrao vida comunitria; V a garantia de um salrio mnimo de
benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que
comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la
provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero
realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no
art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes
diretrizes: I descentralizao poltico-administrativa, cabendo a
coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e a
execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem
como a entidades beneficentes e de assistncia social; II participao da
populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das
polticas e no controle das aes em todos os nveis. Pargrafo nico.
facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio
incluso e promoo social at cinco dcimos por cento de sua receita
tributria lquida, vedada a aplicao desses recursos no pagamento de: I
despesas com pessoal e encargos sociais; II servio da dvida; III
qualquer outra despesa corrente no vinculada diretamente aos
investimentos ou aes apoiados.

O SUAS depende de uma organizao totalizadora e articuladora,

modificando valores, fixando novos parmetros tcnicos, polticos e ticos, na
direo de uma nova cultura institucional no campo da assistncia social. (Caderno
2, 2008, p. 16). Conforme se verifica no Caderno V, no h mais lugar para o
paternalismo ou para a troca de favores no novo modelo de assistncia social no
Brasil, pois

[...] a concepo que prevalece a da garantia dos direitos scio-

assistenciais; da proteo social advinda do Estado Brasileiro. O Suas tem
hoje a adeso de 99,5% dos municpios do pas. As prefeituras, governos
estaduais e o Distrito Federal tm autonomia para gerir a poltica de forma
organizada e com a corresponsabilidade do Governo Federal, por meio de
repasses de recursos, que viabilizam atualmente quase 8 mil Centros de
Referncia de Assistncia (CRAS) e mais de 2 mil Centros de Referncia
Especializado de Assistncia Social (CREAS), todos cofinanciados; alm de
3,7 milhes de idosos e pessoas com deficincia beneficirias do Benefcio
de Prestao Continuada BPC; 12,9 famlias beneficirias do Programa

181
 Bolsa Famlia; 642 mil rapazes e moas atendidos pelo Projovem
Adolescente; e 819 mil crianas no Peti. De 2006 a 2010, a quantidade de
trabalhadores da assistncia social saltou de 140 mil para 220 mil
aumento de 57%, de acordo com a Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais (Munic), do IBGE, e o Censo Suas, feito pelo MDS no ano
passado, que esto inseridos nos CRAS, CREAS e na gesto. (2011, p.09)

Por conseguinte, no que se refere aos percentuais dos recursos da

assistncia social, verifica-se um gradativo aumento em 2010, segundo Caderno V
do Suas:

Em relao participao percentual dos recursos da Assistncia Social no

total da Seguridade Social, verifica-se um incremento gradativo no perodo
analisado, saindo de 4,2% em 2002 para 9,14% em 2010, um aumento de
117,0%. Ao contrrio do que ocorre com a participao percentual no
oramento total da Unio, o percentual de participao em relao ao
oramento da Seguridade Social seguiu uma tendncia crescente ao longo
dos anos, desde 2002. A anlise do percentual dos recursos da Assistncia
Social, subtrados os valores referentes s transferncias de renda, de
modo a considerar apenas a evoluo dos recursos para servios,
programas e projetos de Assistncia Social, indica um incremento de 0,14%
em 2002 para 0,19% do oramento total da Unio em 2010, com algumas
oscilaes no perodo. Da mesma forma, em termos relativos aos recursos
do Oramento da Seguridade Social, esse patamar evoluiu de 0,61% em
2002 para o de 0,68% em 2010. importante ressaltar que, embora o
Oramento de 2011 tenha consignado um patamar de recursos inferior ao
exerccio anterior, no momento da elaborao deste trabalho estavam em
tramitao projetos de crditos adicionais que permitiriam um acrscimo de
cerca de R$ 1,1 bilho nesse item, o que levaria o MDS a superar os
recursos destinados no exerccio anterior em quase R$ 600 milhes (em
termos reais). O Projeto de Lei Oramentria, por sua vez, prev um
incremento real de recursos da ordem de R$ 11,3 bilhes, que corresponde
a mais de 26,7% do valor em 2010. Em termos relativos ao oramento total
e da Seguridade Social, isso representar um aumento de quase o dobro da
participao dos Servios, Projetos e Programas da Assistncia em relao
ao oramento total e o da Seguridade Social. (2011, p.17)

Com base na anlise dos recursos do oramento, tem-se uma parcela

considervel destinada a aes sociais para que haja a efetivao do Suas. Dessa
forma, pelos dados acima descritos, pode-se concluir que o Suas vem cumprindo
sua funo e evoluindo satisfatoriamente no contexto social brasileiro e auxiliando as
pessoas e as famlias em situao de vulnerabilidade.
No se pode deixar de mencionar que, a gesto das aes e aplicao dos
recursos do Suas so negociadas e pactuadas nas Comisses Intergestores
Bipartite (CIBs) e na Comisso Intergestores Tripartite (CIT). Todos esses
procedimentos so conduzidos e aprovados pelo Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS) e seus pares locais, que desempenham o trabalho de controle social.

182
Essas transaes sejam financeiras e gerenciais do Suas contam, com o suporte da
Rede Suas, que um sistema que auxilia na gesto, no monitoramento e na
avaliao dessas atividades.
O Sistema nico de Assistncia Social vem a ser um exemplo da atuao em
espaos locais, onde existe a participao da comunidade, atuando de forma
organizada nos Municpios e podendo solver suas demandas, alm de ser um
exemplo do princpio da subsidiariedade.
Esse sistema pblico, por atuar de forma descentralizada permite que haja
um modelo de gesto participativa e local em forma de gesto compartilhada,
permitindo a efetivao da cidadania ativa e da incluso dessas pessoas que se
encontram em situao de proteo social. No momento posterior se estuda as
tutelas coletivas e sua aplicao na sociedade brasileira atual.

3 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E A TUTELA COLETIVA NA CONSTRUO E

EFETIVAO DE POLTICAS PBLICAS NO ESPAO LOCAL

No Brasil, premente a necessidade da consolidao de espaos pblicos de

articulao de demandas sociais, bem como do fomento da educao para a
cidadania, da preparao do cidado para uma cultura de gesto compartilhada e
participativa. Apesar dos mltiplos entraves, esta temtica est presente de maneira
categrica na contemporaneidade: buscam-se modelos institucionais e condies
para que esses cidados possam participar da tomada de decises em seu
Municpio, seja diretamente, mediante representantes comunitrios, ou nas diversas
modalidades de controle social, fortalecendo e aprimorando a ideia de gesto
comunitria no espao local.
A criao de iniciativas capazes de conduzir as demandas, e at mesmo de
buscar solues para os conflitos sociais que assolam o pas, vo requerer o
fortalecimento das esferas locais e a implementao de mecanismos de
comunicao das aes pblicas capazes de difundir propostas mais concretas.
Portanto, a reconstruo das identidades coletivas e a construo de canais
institucionais onde o cidado possa estar mais prximo de seu governante
(governante eleito por ele, cidado), permite que os espaos decisrios estejam
mais prximos dos problemas locais espao onde as polticas pblicas de mbito

183
nacional ou regional no conseguem, por si mesmas, alcanar e resolver de maneira
permanente e eficiente os problemas.
A ideia de participao um dos elementos fundamentais do paradigma
jurdico-poltico configurado sob caractersticas do neoconstitucionalismo moderno,
onde a temtica se intensifica a partir de desafios que so impostos num pas que
vive numa sociedade democrtica em crise de legitimidade de seus governantes.
Tem-se um pas pautado em uma democracia representativa jovem que precisa se
consolidar e trazer a confiana para todas as esferas sociais sejam locais, regionais
e mesmo globais.
Desta forma, na viso de Nrdiz (2010, p. 18-17; 96), a democracia
participativa, s pode existir em termos gerais e sem considerar as particularidades
de cada pas. Para o autor, esse tipo de democracia deve ser entendida em relao
democracia representativa, ou seja, como complemento e evoluo desta, pautada
na ideia de incluso de elementos de participao direta e popular no modelo
representativo (a exemplo do referendo, das iniciativas populares e da revogao de
mandato), independentemente da reunio de todos os cidados em assembleia.
Nesse sentido, a democracia participativa consiste em um conjunto de instrumentos
jurdicos que se pretende introduzir na democracia representativa com o objetivo e a
vontade de complement-la, fazendo-a mais participativa ao ampliar a participao
popular no governo da comunidade. O desejo implcito nesta ideia no s o de
aproximar o governo dos cidados e aprofundar-lhes o direito participao poltica,
mas tambm aquele de propiciar um melhor controle dos governantes, de submet-
los, mediante ditos instrumentos, a uma maior transparncia e a um controle mais
severo por parte dos cidados. (NRDIZ, 2010, p. 127).
Bobbio (2000, p. 67), de maneira diversa, porm convergente, no analisa a
participao no sentido do rompimento com a representao em prol de uma
democracia participativa ou democracia direta. Ele a investiga a questo sob a
perspectiva da ampliao do processo de democratizao. O autor fala na
possibilidade de conduzir ao alargamento da democracia sem desembocar
necessariamente na democracia direta. (BOBBIO, 2000, p. 76). Bobbio investiga a
ampliao do processo de democratizao, que consistiria no tanto, como
erroneamente [...] se diz, na passagem da democracia representativa para a
democracia direta quanto na passagem da democracia poltica em sentido estrito
para a democracia social. Por outras palavras, trata Bobbio da extenso do poder

184
ascendente, que at agora havia ocupado quase exclusivamente o campo da grande
sociedade poltica [], para o campo sociedade civil nas suas vrias articulaes
[]. (BOBBIO, 2000, p. 76).
Assim, para Bobbio, a ideia de se desenvolver uma verdadeira democracia
no vai depender somente da integrao da democracia representativa e a direta,
mas, sim, na extenso da democratizao. Somente existe a possibilidade de
consolidao por meio da criao de procedimentos capazes de viabilizar a
participao dos interessados em deliberaes da esfera social (importante salientar:
no apenas pode ser apenas na esfera poltica), na qual os cidados so
considerados em seus mltiplos valores. (BOBBIO, 2009, p. 156). A participao dos
cidados no controle e no domnio das capacidades governamentais no mbito local,
regional e global, um requisito para que exista e se efetive a democracia no Brasil;
sem isso o cidado fica alheio aos problemas que seu Municpio e mesmo seu pas
possui, muitas vezes.
Assim como em Nrdiz, o argumento de Bonavides vai alm do argumento de
Bobbio. Para o autor portugus, o grau de intensidade e profundidade do controle
social mede tambm o alcance da vontade popular,

e estabelece a possibilidade de recolh-la diuturnamente sem a

interposio distorciva de vontades estranhas; enfim, a captao da
vontade do povo enquanto vontade efetivamente soberana, isenta da
interferncia contaminadora derivada de interesses grupais ou
particularistas, desprovidos de laos concretos que os prendam ao bem
comum e execuo e prevalncia do legtimo interesse pblico, o que de-
termina a natureza da democracia direta. A verticalidade da penetrao e a
horizontalidade de expanso dessa democracia em todos os domnios e
esferas essenciais da Sociedade fazem valer assim, sem contraste, uma
cidadania hegemnica, virtualmente senhora de seus destinos, ao mesmo
passo que capacitada a chefiar o Estado, conduzir a administrao e
exercitar o poder em toda a sua latitude, em ordem a eliminar qualquer
contradio entre os princpios da legalidade e da legitimidade.
(BONAVIDES, 1995, p. 359-360) .

Importante salientar que essa participao no pode ser ilusria, o cidado

tem que se sentir pertencente ao seu espao local, e esse pertencimento permite
que o mesmo saiba que a tomada de decises depende de suas opinies e de sua
participao na esfera local.
Outro problema que surge a ingovernabilidade da democracia, ou seja, a
falta de capacidade dos governos em dar resposta s demandas da sociedade,
agora livre e emancipada, que so cada vez maiores e mais diversificadas na

185
sociedade moderna. Bobbio entende que a dificuldade se d da seguinte forma: a
democracia tem a demanda fcil e a resposta difcil; a autocracia, ao contrrio, est
em condies de tornar a demanda mais fcil e dispe de maior facilidade para dar
respostas (BOBBIO, 2000, p. 48-49). Deste modo, o Estado deve assumir novas
funes e abandonar os modelos que no satisfazem e resolvem os problemas
sociais que so urgentes no contexto social. Assim, no basta transferir a
responsabilidade: preciso assumir a difcil tarefa de buscar solues. A efetividade
de direitos precisa de instituies slidas, pautadas na preocupao para com os
cidados.
O mbito local constitui espao privilegiado para o desenvolvimento e
experimentao de novos modelos de participao na gesto de polticas pblicas,
como afirmam Castells e Borja, o princpio da proximidade tende a renovar a
democracia (1996, p. 160). E nisso concordariam a grande parte dos tericos da
democracia participativa desde seus maiores entusiastas at as posies mais
cautelosas como a de Bobbio.
Independente da viso adotada considerando que o problema da
representao e da participao complexo e multifacetado , deve-se assumir que
a busca pela democratizao das instituies um tema contempornea por
excelncia, problematizado sobre o pano de fundo da crise da democracia
representativa concebida segundo um modelo liberal clssico.
Outra abordagem largamente compartilhada no meio intelectual, e mesmo
entre os atores sociais envolvidos, em maior ou menor grau, com questes pblicas,
a compreenso de que o processo de democratizao, no obstante suas
mazelas, requer espaos de experimentao. A democracia no pode ser
fortalecida seno quando exercitada, e espaos democratizados podem comportar
um sentido pedaggico e de aprimoramento. Identifica-se, neste particular, a
dialtica entre os espaos de participao e o conceito de democracia. A
problematizao do conceito auxilia na reflexo sobre os espaos decisrios, e as
experincias concretas fazem repensar o entido da democracia, que continuar
sendo objeto de problematizao acadmica, bem como no seio dos movimentos
sociais e polticos.
A seguir se analisar o Suas sob o ponto de vista da atuao no espao local
e da garantia do princpio da subsidiariedade. De maneira simtrica, as
potencialidades do princpio da subsidiariedade sero debatidas, ainda que de

186
maneira incipiente, sob a tica da conformao institucional do Suas, e sob o pano
de fundo da criao e do fomento de mecanismos inovadores de participao social.

4 SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL SUAS E O PRINCPIO DA

SUBSIDIARIEDADE COMO FORMA DE ATUAO DE POLTICAS PBLICAS
NO ESPAO LOCAL NO ESPAO LOCAL

A maioria das polticas pblicas no Brasil que so promovidas pelo Estado

brasileiro centraliza-se na esfera federal, cabendo aos Estados e aos Municpios o
papel de execut-las. Mas a tendncia que algumas polticas sociais possam ter
atuao no mbito local, como o caso do Suas. O Brasil passa por um processo de
redefinio da ao do Estado, conforme Farah salienta:

O processo de redefinio da ao do Estado no Brasil, em particular de

sua ao na rea social, teve como um de seus marcos iniciais a eleio de
governos estaduais de oposio em 1982, embora estes ainda estivessem
fortemente condicionados pelo arcabouo institucional do perodo
autoritrio. Prosseguiu atravs de iniciativas de reforma promovidas pelo
governo federal durante a Nova Repblica, as quais retrospectivamente
tendem hoje a ser vistas antes como incio de um processo de desmonte
das estruturas de proviso implantadas no perodo anterior, do que
propriamente como reforma. A partir da democratizao e, sobretudo, da
Constituio de 1988, identifica-se finalmente um movimento mais
abrangente de reforma que envolve iniciativas de todas as esferas de
governo. Intensificam-se, sobretudo as iniciativas de governos municipais,
que ampliam significativamente sua ao no campo das polticas sociais,
promovendo, ainda, programas voltados ao desenvolvimento local.
(FARAH, 2001, p.130-131)

A importncia crescente da ao municipal na rea social nos ltimos anos,

consoante diagnstico de Farah, resulta de uma srie de fatores, que podem ser
assim resumidos: (i) do fato de que as atribuies e competncias do governo
central e da esfera dos estados-membros vm sendo transferidas para os governos
municipais, com nfase naquelas atribuies diretamente relacionadas com a
cidadania social; (ii) da resposta s reivindicaes da sociedade civil que, desde o
incio da dcada de 1980, clamam pela descentralizao das polticas sociais; (iii) da
incluso e da temtica da centralizao nas agendas de reformas de diversas
correntes polticas (de modo que se confere grande nfase ao tema no debate
poltico); (iv) da nfase no tema da descentralizao no contexto da agenda dos
organismos financiadores multilaterais (que possuem larga influncia); (v) do

187
aumento da participao dos municpios na repartio dos recursos fiscais
desenhado pela Constituio de 1988 (mesmo sendo desejvel um aumento ainda
mais substancial); (vi) do quadro democrtico de aproximao dos governos locais
com as demandas da populao; (vii) do reconhecimento da insuficincia das
respostas de mercado e da necessidade de formulao de respostas no nvel local,
tendo em conta o tendente desmonte do Estado e das polticas pblicas no nvel
federal. (FARAH, 2001, p.130-131).
Constata-se que houve um aumento da importncia da atuao de aes no
campo municipal onde as agendas foram ampliadas de maneira a desenvolver
programas de desenvolvimento local. O Suas um bom exemplo desse modelo de
gesto. Assim, as polticas sociais implementadas pelos governos locais, alm de
contemplarem o princpio da subsidiariedade servem como forma de promoo de
aes integradas e dirigidas aos cidados dos municpios, onde os estes podem
participar articulando aes.
O Suas comporta quatro tipos de gesto, onde todos os entes estatais
participam, conforme dados do MDS (2013): gesto da Unio, do Distrito Federal,
dos estados e dos municpios. de responsabilidade da Unio, sobretudo, a
formulao, apoio, articulao e coordenao de aes. Aos estados-membros, por
sua vez, cabe a gesto da assistncia social no seu respectivo mbito de
competncia, definidas suas responsabilidades na Norma Operacional Bsica
(NOB/Suas).
J a gesto municipal se d em trs nveis de habilitao: inicial, bsica e
plena:

A gesto inicial fica por conta dos municpios que atendam a requisitos
mnimos, como a existncia e funcionamento de conselho, fundo e planos
municipais de assistncia social, alm da execuo das aes da Proteo
Social Bsica com recursos prprios. No nvel bsico, o municpio assume,
com autonomia, a gesto da proteo social bsica. No nvel pleno, ele
passa gesto total das aes socioassistenciais. Em julho de 2010, do
total de municpios habilitados pelo Suas, 12,3% realizavam a gesto inicial,
80,1% a gesto bsica e 6,9% a gesto plena. Nos municpios no
habilitados, a gesto dos recursos federais fica sob a responsabilidade do
gestor estadual. (MDS, 2013).

O Suas tem um processo de gesto baseado em instncias de pactuao,

onde existem articulaes com todos os setores governamentais. Portanto, o
processo de gesto do Suas possui instncias de pactuao, que so a Comisso

188
Intergestores Tripartite (CIT) e as Comisses Intergestores Bipartite (CIBs). No que
se refere a CIT ele um espao de articulao e expresso das demandas dos
gestores federais, estaduais e municipais tendo a funo de negociar e pactuar
sobre aspectos operacionais da gesto do Suas e, para isso, mantm contato
permanente com as CIBs, para a troca de informaes sobre o processo de
descentralizao. No caso da CIBs, as mesmas so instncias estaduais destinadas
interlocuo de gestores, constitudas por representantes do Estado e dos
Municpios, que vo representar os interesses e as necessidades da regio no que
se refere assistncia social. Elas vo negociar e pactuar acerca da organizao e
gesto do Sistema Estadual de Assistncia Social, observando as deliberaes do
Conselho Estadual de Assistncia Social, a legislao vigente e as orientaes da
CIT e do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS). Todas as suas
pactuaes so encaminhadas ao Conselho Estadual para conhecimento,
apreciao e/ou deliberaes e aos conselhos municipais, CIT e CNAS para
conhecimento. (MDS, 2013). Alm do Suas, no Brasil se possui mais exemplos de
programas municipais que caracterizam a atuao na esfera local e a concretizao
do princpio da subsidiariedade:

So diversos os programas municipais que adotam esta abordagem, tais

como os dirigidos a crianas e adolescentes e os que tm como foco a
mulher. No caso de programas para crianas e adolescentes em situao
de risco social e pessoal, procura-se prestar um atendimento integral,
envolvendo aspectos como formao profissional, reinsero na escola e na
famlia, acompanhamento na rea de sade e orientao sexual. H
exemplos de programas com esta perspectiva em todo o pas, como o
Projeto Miguilim, de Belo Horizonte, o Programa Cidade Me, de Salvador,
o Projeto Criana, de Jundia, em So Paulo, e o Programa Sobral Criana,
de Sobral, no Cear. Os programas com foco na problemtica da mulher
tambm so cada vez mais freqentes, envolvendo, sobretudo no caso dos
que tm como alvo o combate violncia contra a mulher, uma ao
coordenada nas reas jurdica, psicossocial, da sade e da educao. Tal
o caso dos programas Casa Rosa Mulher, de Rio Branco, e Casa do
Caminho, de Fortaleza. H, ainda, iniciativas que surgem em torno de uma
problemtica setorial especfica, como a da habitao, e acabam assumindo
uma dimenso mais abrangente, atravs da opo por uma abordagem
integral. Tal o caso, por exemplo, do Programa Ao Integrada nos
Bolses de Pobreza Urbanos, desenvolvido pela Prefeitura Municipal de
Ipatinga, em Minas Gerais, o qual inclui, alm da produo de moradias em
regime de autogesto, o desenvolvimento de atividades nas reas de
sade, educao, meio ambiente, gerao de emprego e renda etc., com o
objetivo de permitir o desenvolvimento integral da comunidade atendida.
Estas atividades so promovidas atravs da ao integrada de uma equipe
multidisciplinar e da coordenao da ao de diversas secretarias
municipais. Constitui outro exemplo o Projeto So Pedro

189
 Desenvolvimento Urbano Integrado e Preservao do Manguezal, programa
do municpio de Vitria, o qual procura melhorar as condies de vida da
populao de baixa renda que vive em regio de manguezal, atravs de
aes coordenadas. (FARAH, 2001, p. 132-133).

Verifica-se que, essas iniciativas ressaltam a importncia da participao

local, onde o cidado e o Municpio possam atuar de forma mais contundente
demonstrando a eficcia de polticas sociais no mbito setorial. Isso permite que
essas polticas sociais possam atingir de forma mais ampla os vnculos de parceria
com a populao e com a esfera governamental estadual e federal. Outro exemplo
de atuao na esfera local que se pode observar em Porto Alegre e no ABC:

Entre os inmeros exemplos de iniciativas da esfera local que buscam

articulao com nveis mais abrangentes de governo, pode ser citado o
Programa Portosol, desenvolvido pela prefeitura de Porto Alegre. Este
programa voltado concesso de crdito a pequenos e
microempresrios excludos do acesso aos canais tradicionais de
financiamento contou, desde sua implantao, com o apoio do governo
estadual. Outro exemplo de articulao intergovernamental consiste na
Cmara do Grande ABC, iniciativa de prefeituras da regio da Grande So
Paulo que procura formular e implementar de forma colegiada um plano de
desenvolvimento sustentvel regional, envolvendo, entre seus participantes,
alm de sete municpios da regio, representantes do governo do estado.
(FARAH, 2001, p. 134)

Portanto, percebe-se que, cada vez mais se torna importante a insero da

participao local e a redefinio das esferas pblicas. Essa redefinio das esferas
pblicas acaba permitindo a superao de modelos institucionais defasados pela
corrupo e m atuao, possibilitando a existncia de arranjos institucionais e
padres de descentralizao de poder das esferas federais. Esses arranjos
institucionais permitem a unio de diversos setores convergindo para a atuao dos
municpios, dos cidados, dos Estados e mesmo do governo federal, constituindo
redes de atuao e de formulao de programas que beneficiem os cidados.
Dessa maneira, os governos locais acabam assumindo o papel da
coordenao e de liderana mobilizando os cidados e as demais esferas de poder
para estabelecer um processo de implementao de interesses comuns. Portanto,
as experincias demonstram que o processo de inovao de polticas sociais no
mbito local tem transformado as estruturas governamentais e a forma de gesto
pblica, permitindo a incluso de setores que anteriormente eram excludos da
condio de cidadania. O nvel atuao local tem sido uma fonte de tecnologia de

190
gesto social, onde vivel a maior inovao social e um maior grau de autonomia
gerado por arranjos institucionais locais.
A configurao do Suas contraria a viso tradicional do cidado enquanto
entidade abstrata, pouco mais que um mero resduo da instituio do Estado
moderno, da democracia representativa, da poltica e da gesto centralizadas. Trata-
se, ento, da possibilidade de tornar a cidadania uma prtica poltico-jurdica
cotidiana e palpvel, com a possibilidade da incluso (tanto no processo decisrio
quanto no plano passivo, do indivduo e dos grupos como destinatrios das polticas
pblicas) das pessoas que se encontram em situao de proteo social.

CONCLUSO

As ltimas dcadas viram a emergncia da temtica da participao efetiva

do cidado na definio dos rumos polticos da nao. O princpio de participao foi
postulado, sob diversas abordagens, como antdoto para a crise do Estado e das
instncias poltico-jurdicas de modo geral. O grau de sucesso deste enfoque
participativo varivel, tanto no plano terico quando na realidade das instituies;
no obstante, constitui tema privilegiado a possibilidade, a utilidade e a viabilidade
da participao popular em processos decisrios nos mais variados contextos.
O presente ensaio adotou como objetivo a anlise do Suas como forma de
atuao no mbito local, de modo a exemplificar e questionar as possibilidades de
aplicao do princpio da subsidiariedade no Brasil. O tema da participao de
movimentos sociais no plano poltico-partidrio ou no plano trabalhista-sindical
(resultando em palco de lutas por conquistas trabalhistas) j possuem longa histria.
Diversamente, ainda so poucos os programas existentes no mbito do municpio-
cidado, em razo do ceticismo a respeito dos mecanismos participativos enquanto
estratgia de gesto no nvel local. Do ponto de vista terico, este tema ainda no
galgou um nvel ideal de amadurecimento, muito embora tenha reemergido no
cenrio intelectual h algumas dcadas.
O Suas constitui exemplo prtico de gesto participativa, onde procura-se
concretizar o princpio da subsidiariedade, com efeitos drsticos sobre o espao
local. Os municpios devem atuar em consonncia com o cidado no mbito da
organizao das polticas pblicas de assistncia social. Esse sistema (Suas) atua

191
de forma descentralizada, permitindo conformao de um modelo de gesto
participativa no espao local, em forma de gesto compartilhada.
Assim, a gesto compartilhada no espao pblico local permite a atuao
conjunta dos municpios e da sociedade civil. A proximidade entre os centros de
deciso e os destinatrios das polticas sociais no assegura, por si s, a garantia
dos direitos constitucionais estabelecidos, mas atua fortemente nesse sentido. No
apenas as necessidades das populaes aparecem de maneira mais transparente
para os atores do processo decisrio, como os prprios destinatrios das decises
figuram neste rol de atores. A garantia dos direitos plasmados na Constituio
depende de inmeros fatores, muitos dos quais esto (total ou parcialmente) fora da
abrangncia da norma. Entretanto, tal desenho institucional muito mais adequado
eliminao das desigualdades sociais e regionais.
Essa redefinio do papel da sociedade civil nos processos de participao
das discusses deliberativas fundamental para se garantir a cidadania, a incluso
social e a elaborao de normas de decises pblicas. importante tambm que se
entenda que o princpio da subsidiariedade atua com a participao local
municpios e cidados sem obstar a possibilidade de interveno estatal nos casos
em que os entes locais no avancem no sentido da soluo dos seus problemas e
no atendimento de suas necessidades. Isso significa que nem tudo se pode decidir
no plano local, o que tambm uma decorrncia do princpio democrtico. Toda
gesto deve observar os ditames constitucionais, o que pressupe, dentre outros
fatores, a legalidade, a impessoalidade e a eficincia.
Logo a anttese de um Estado com alto grau de concentrao de poder (como
da tradio brasileira), no um Estado mnimo. O desafio assegurar um grau
significativo de autonomia decisria para o cidado local de maneira que essa
autonomia potencialize a concretizao de direitos sociais, e no o oposto. Por isso
no se pode prescindir da instituio (Estado) para a garantia de direitos. A
concretizao dos direitos sociais o objetivo mximo, e o grau de autonomia local
desejvel deve ser mensurado a partir deste imperativo constitucional.
Portanto, o ponto crucial compreender a importncia de arranjos
institucionais para a gesto compartilhada, para que se possam criar processos de
co-gesto, onde haja a participao da sociedade e das esferas governamentais,
aproximando as instncias decisrias dos problemas reais sem deixar de garantir a
vocao social constitucionalmente declarada (apesar de tantas vezes preterida).

192
 Esses processos no tentem a diminuir o poder dos governantes e sim
estend-los na medida em que h um ganho de legitimidade, como antdoto para o
clientelismo e corrupo, to presentes na histria das nossas instituies. A criao
de espaos pblicos de articulao de demandas precisa ser acompanhada da
preparao do cidado para uma cultura de gesto compartilhada. A criao de
iniciativas capazes de canalizar as demandas e solucionar conflitos sociais requer o
fortalecimento das esferas locais, a implementao de mecanismos de comunicao
da ao pblica capazes de difundir as propostas cogitadas, a reconstruo das
identidades coletivas e a construo de canais institucionais onde o povo possa
estar perto de seu governante e confiar nele, e onde os espaos decisrios possam
estar mais prximos dos problemas locais, sem prejuzo das questes tipicamente
nacionais ou globais.
Por todos os motivos apontados, e sob a tica dos princpios da participao
e da subsidiariedade, pode-se afirmar que o Suas apresenta um desenho
institucional que responde, de todo modo, s demandas tpicas do seu tempo
histrico, com todas as vantagens e as limitaes que estas demandas possam
conter (j que em teoria poltica as perguntas frequentemente so mais importantes
que as respostas). No se poderia esperar que tais inovaes viessem, em um
curtssimo prazo, a superar as fortes amarras do patrimonialismo, do clientelismo e
do paternalismo, to caractersticas do contexto histrico-poltico e institucional
brasileiro. No obstante, o referido desenho institucional cria possibilidades
inauditas, impensveis no modelo precedente, que tendem a gerar consequncias
positivas no sentido da concretizao de direitos sociais, e que comporta um sentido
de aprendizado cvico na difcil dialtica entre a ao social e resposta institucional.

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