UFPB-PRAC_______________________________________________________________XII Encontro de Extenso

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POLTICA HABITACIONAL PARA A POPULAO DE BAIXA RENDA E O PAPEL DO ESTADO.

Ana Ducila Cavalcante da Silva(1), Juliana Lopes Monterio de Almeida(2), Maria de Lourdes Soares (3).
Centro de Cincias Humanas Letras e Artes/ Departamento de Servio Social/ PROBEX

Resumo
O trabalho, como etapa do Projeto Assessoria a Trabalhadores da Poltica de Habitao Popular
mostrar como iniciou e como se desenvolveu a Poltica Habitacional no Brasil, mostrando suas
caractersticas nos governos que se seguem aps a ditadura militar, mostrando as nuances utilizada pelos
governantes de cada poca. O trabalho foi realizado a partir de pesquisas documentais e bibliogrficas,
discusses redaes na tentativa de compreender na historia a desigualdade encontrada entre o dficit
habitacional e a quantidade de residncias construdas, principalmente no que diz a habitao popular
direcionada a populao mais carente, dando nfase a interveno do Estado na questo habitacional e na
forma como o Estado no decorrer da poltica habitacional vem diminuindo o dficit habitacional e/ou
aumentando a acumulao capitalista, fazendo com que o capital venha cada vez mais a se multiplicar e,
conseqentemente a disparidade na distribuio de renda e a pobreza .

Palavras-chave: Politica Habitacional; Estado; Acumulao Capitalista.

Introduo

O texto resulta de etapa do Projeto Assessoria a Trabalhadores da Poltica de Habitao

Popular que buscando oferecer aos profissionais a oportunidade de conhecer a realidade da questo
urbana e da poltica habitacional para aperfeioar as intervenes sociais na rea da Habitao Popular
de modo a possibilitar um melhor enfrentamento dos desafios do dficit habitacional e da efetivao da
poltica de habitao, qualificando profissionais e entidades sociais envolvidos em Projetos de Habitao
Popular. O projeto desenvolve-se articulando a discusso terica (levantamento e apreenso de material
bibliogrfico e documental) com a qualificao de profissionais em exerccio na rea da habitao
popular abordando a questo urbana, a formao e constituio das habitaes populares e da poltica
habitacional. O trabalho pretende compreender o processo das primeiras polticas pblicas direcionadas
para a rea de habitao. Desenvolvemos uma trajetria da interveno do Estado em relao
problematizao da questo da moradia. No qual, inicialmente, esboamos noes preliminares a
respeito da moradia como mercadorias,, posteriormente, evidenciamos o Estado como agente
participante da produo habitacional, sua forma de atuao segundo princpios keynesianos e
neoliberais. Em seguida descrevemos o contexto de polticas habitacionais brasileiras de 1937 a 2006,
ou seja, sob uma perspectiva histrica, e atualizamos as caractersticas da produo de moradias em
nvel nacional, impulsionada pelas polticas pblicas de habitao vigentes entre as dcadas de 1930 e
2000.

Metodologia

O trabalho desenvolve-se atravs de pesquisas documentais e bibliogrficas pelas bolsistas e

voluntrias do projeto, atravs de levantamento de documentos e bibliografias, leituras de textos e livros
histricos, discusses e redao, tratando desde as primeiras intervenes na questo da moradia,
principalmente pelos governos que vivenciaram o perodo de industrializao do Brasil, onde teve um maios
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aumento nas questes habitacionais at sua atualidade.

Resultados e discusses

A moradia um local fundamental para a vivncia e convivncia humana e a habitao possui um

papel essencial tanto para o indivduo quanto para a sociedade em geral, pois tem relao direta com a
reproduo social do indivduo e principalmente com a forma de sobrevivncia e o consumo de
mercadorias. Segundo Lemos (1996) a moradia alm de ser palco permanente do cotidiano de seus
usurios, a habitao , sobretudo, um invlucro seletivo e corretivo das manifestaes climticas,
oferecendo abrigo e as mais variadas possibilidades de proteo e segurana. Da que a importncia da
habitao como um abrigo fizeram dela um direito universal do homem a partir de 1948, garantido no Art. 25
da Declarao Universal dos Direitos Humanos. Esse direito a moradia foi reafirmado na Declarao de
Vancouver, que foi fruto da primeira Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos
(HABITAT I), realizada em 1976.
Mas foi em 2000 que, em nvel nacional, o direito a moradia passou a ser reconhecida como um
direito social, pela Constituio Brasileira. Porm, alm de ser um direito, a habitao considerada uma
mercadoria inserida na lgica capitalista de produo. Em relao habitao o capital se realiza/concretiza
atravs da venda ou aluguel dos imveis, entretanto pode ser produzida sem fins lucrativos quando, por
exemplo, operrios que constroem sua prpria casa.
Considera-se importante ressaltar que o fato de ser uma produo capitalista ou no-capitalista, no
impede que a moradia vire uma mercadoria e deixe de ser valor de uso para ser valor de troca. Para Blay
(1985, p. 20) a mercadoria moradia entendida [...}dentro da teoria das 'necessidades sociais', em um
sistema econmico rgido livremente pela procura e oferta. Entretanto, existe um problema de difcil
soluo, se de um lado existe grande oferta da mercadoria moradia, por outro, grande parcela da populao
no dispe de renda suficiente para adquiri-la, j que as moradias apresentam um elevado valor agregado
e, com isso, a populao de renda baixa no possui condies de comprar ou alugar uma casa com
condies mnimas de habitabilidade. Diante disso, uma considervel parte da populao no possui local
para residir ou, ento, reside em locais de difcil acesso, de condies precrias, de modo que em certos
casos a moradia se transformou em um problema social (dificuldade de acesso) e urbanstico
(inadequabilidade habitacional).
De forma mais especifica, a produo de moradias pode ser classificada em trs tipos distintos
segundo Bonates (2009, p. 21):

Produo estatal de moradias, aquela produo capitalista impulsionada pelos polticos de

habitao, no qual se constroem conjuntos habitacionais financiados para a populao com
menores rendimentos. Vale salientar, que essas polticas habitacionais tambm beneficiam a
populao de classe media e alta.
Produo privada formal, a produo capitalista representada pelo mercado imobilirio formal,
composto pelas empresas privadas da construo civil ou pelos imobilirios privados. Porm,
muitas dessas habitaes foram financiadas pelo poder pblico, via financiamento, logo tambm se
enquadram na poltica habitacional brasileira.
Produo informal uma produo margem do mercado imobilirio formal, a qual produz
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habitaes informais, geralmente, representada pelas favelas, cortios, etc.

Conforme Gordilho Souza (2000, p. 51), nas grandes cidades brasileiras, a informalidade e a
ilegalidade da ocupao tm sido uma das marcas no processo de urbanizao contempornea, ampliando-
se particularmente na ultima dcada, quando h um retorno intensivo de ocupaes do tipo favelas.
Entre os principais agentes atuantes no processo produtivo habitacional existe o Estado, que se
envolve na questo da habitao, sobretudo por meio das polticas habitacionais, no qual busca criar
facilidades para a populao de renda baixa.
Os primeiros rgos estatais a tratarem da questo habitacional viam construo de moradias para
uma parcela pobre da populao foi os Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs), criados na dcada de
1930 esses Institutos tiveram importncia fundamental na proviso do crdito imobilirio aps 1937, pois
deixaram de ter exclusivamente a atribuio da previdncia social e assistncia mdica para incorporarem a
funo habitacional ao seu quadro de atividades desenvolvidas.
Entretanto, os IAPs no eram rgos exclusivos para tratar a questo da habitao, por isso em
1946 foi criado a Fundao da Casa Popular (FCP), com a finalidade exclusiva de tratar da questo da
moradia no pas. Porm, esses dois rgos (IAPs e FCP) foram extintos em 1964 com a criao do Banco
Nacional de Habitao (BNH).
O Banco Nacional de Habitao atuou basicamente por meio das Campanhas de Habitao
(COHABs) e dos Institutos de Orientao s Cooperativas Habitacionais (INOCOOPs), que eram ambas
financiadas com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Contribuio (FGTS), na construo de
conjuntos habitacionais para a populao de baixa e mdia renda.
Na Paraba Bonates destaca o Montepio, que posteriormente se transformou no Instituto de
Previdncia do Estado da Paraba (IPEP) e foi extinto em 2003 e sua carteira de habitao transferida para
a Companhia de Habitao Popular (CEHAP).
Na vigncia do BNH, a CEHAP atuou com bastante vigor, financiando um grande volume de
habitaes, principalmente atravs das Carteiras de Operaes de Natureza Social (CONSO). Atualmente,
ela continua participando da produo do parque habitacional paraibano em parcerias com a Caixa
Econmica Federal (CAIXA).
A Fundao de Ao Comunitria (FAC), um rgo especifico do Estado da Paraba criado em
1987 no Governo estadual de Tarcsio Burity e sucedeu Fundao Social do Trabalho (FUNSAT) criado
em 1983, porm sua produo s adquiriu importncia na segunda metade da dcada de 1990, quando
passou a ser orientada por um programa habitacional.
Atualmente ressaltamos ainda a participao de Bancos na produo habitacional, como o caso
da CAIXA, no qual atua essencialmente como agncia financeira e tambm por meio do Programa de
Arrendamento Residencial.
Em relao, as formas de atuao do Estado deveram levar em considerao os dois modelos
principais de interveno do Estado: o Keynesiano, o Estado de Bem-estar-social; e o Neoliberal, Estado
mnimo.
No modelo de Bem-estar-social a interveno estatal na rea habitacional foi marcada por uma
poltica pblica centralizada, isto , uma poltica federal que difundia um tipo de interveno universal para a
populao de renda mais baixa sem levar em considerao as especificidades de cada regio. Alm disso,
promoveu-se a ideologia da casa prpria como forma de controle social.
Entretanto, com a crise do Estado de bem-estar social houve uma profunda reestruturao da
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econmica, como exemplo: privatizaes, parcerias entre pblico e privado, desregularo e liberalizao do
Estado, ou seja, o pas adotou os paradigmas neoliberais.
Com a implantao do neoliberalismo significou para rea habitacional a extino do BNH em 1986,
e uma transformao estrutural da poltica de habitao, que passou de uma poltica de Estado para uma
poltica de governo, ou seja, em cada governo a poltica habitacional sofre alteraes, tornando-a instvel. E
outro fator que contribuiu para essa instabilidade nas polticas habitacionais a descentralizao do poder
entre as esferas federal, estadual e municipal.
Contudo, prevalece tanto na poltica habitacional do Estado de bem-estar-social quanto no Estado
neoliberal o problema da moradia e de modo indireto, o poder pblico, via poltica de habitao, tambm
continua buscando ao desenvolvimento econmico e principalmente, aos interesses do capital.
Resaltamos que a Poltica de Habitao dos anos de 1930 e 1980 foi marcada pela Poltica do IAPs,
que se preocupou com a localidade dos empreendimentos, com a implantao de conjuntos em reas
centrais, nestes detectados conjuntos includos em reas verdes. Ela tambm fez com que houvesse um
barateamento das construes, com a racionalizao, industrializao e verticalizao dos blocos.
A Fundao da Casa Prpria (FCP) tambm teve sua presena marcada por levar em considerao
as realidades de cada regio, adequando cada conjunto a realidade vivida na localidade.
A produo do Banco Nacional de Habitao (BNH) foi marcada pela implantao dos conjuntos
habitacionais nas periferias, onde o solo tinha preos mais baixos e a produo era em larga escala, pelo
fato da extenso das reas, a construo era em forma de casa.

Devido as grandes dimenses dos conjuntos do BNH, aliada ao processo de expanso

perifrica, essa poltica gerou uma transformao da estrutura e paisagem urbana da
maioria das cidades brasileiras, com a construo de conjuntos habitacionais
preferencialmente formados por casas, muitos dos quais, de to grandes, se
transformaram em bairros. (BONATES, 2007, p.43).

A partir de 1987 a extino do BNH provocada pelo esgotamento do sistema fordista e mudana na
poltica neoliberal gerou as crises das dcadas de 1980 e 1990, neste perodo a crise econmica atingiu o
Sistema Financeiro de Habitao e, conseqentemente, o BNH, dando inicio ao seu processo de extino
que se concretizou efetivamente no governo de Figueiredo (1979-1984). Em 1985, quando Sarney assume
o poder concretizada a crise na habitao, como o baixo desempenho, alto nvel de inadimplncia, baixa
liquidez do Sistema, com a intensificao dos movimentos de muturios organizados nacionalmente e a
grande expectativa das novas autoridades resolverem a crise do Sistema sem a penalizao dos
muturios(AZEVEDO,2001,p.11).
Com a extino do BNH, o governo federal tinha outras prioridades que no era a questo
habitacional, o que ocasionou um agravamento nos problemas de moradia da populao, o que fez o
governo estimular novos programas alternativos em relao ao SFH, tais como o Programa Nacional de
Mutires Habitacionais. Em 1986 h definitivamente a dissoluo do BNH com as suas principais atribuies
passadas para a Caixa Econmica Federal (CEF), que tinha como objetivo gerir os recursos que o governo
federal aloca para os programas de habitao. Alm da CAIXA foram passadas atribuies para outras
instituies.
Em 1990 com o estabelecimento da poltica neoliberal aumenta o grau e o incentivo a privatizao e
a reduo da responsabilidade do Estado. Como afirma Gordilho-Souza (2000,p.57-58) [..] desde a
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extino do BNH tem sido notrio o retraimento do papel do Estado na produo de habitao,
particularmente nas polticas federais para a produo de interesse social.
No governo Collor (1990-1992) houve um agravamento na implantao das polticas habitacionais
gerada pelo bloqueio das cadernetas de poupana, visto que parte do dinheiro que era investido em
poupana destinado ao SFH. Neste governo ocorreu tambm acumulao para parcerias entre
instituies financeiras e o mercado imobilirio, devido ao avano da globalizao de formato neoliberal,
quando a poltica de habitao foi movida para que houvesse financiamento para agentes privados,
diminuindo os gastos sociais do Estado e a forma de movimentao de capital.
Nessa gesto os programas habitacionais passaram a ser controlados pela Secretaria Nacional de
Habitao, com quatro programas operados pela CAIXA com o Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS) como fonte de recursos, tais como: Programa de Ao Imediata para a Habitao (PAIH);
Programas Cooperativos; Programa Empresrio Popular (PEP); e o Programa de Habitao Popular que
contava com: PROHAP Publico; PROHAP Privado; PRODURB e PROAREAS.
As parcerias das empresas privadas fizeram com que as unidades habitacionais ficassem custosas
e as camadas mais baixas, que eram vistas como pblico-alvo, passam a ser excludo pela incapacidade do
pagamento, um dos motivos que contribuiu para a insatisfao da populao que ocasionou o
impeachment.
O governo de Itamar Franco (1993-1994) modificou o cenrio econmico o que foi um ponto
positivo para o setor habitacional, que com o Plano Real conseguiu controlar a inflao e fortalecer a
economia, com modificaes no SHF e na CAIXA, que comeam uma participao popular atravs dos
Conselhos, o que ocasionou uma maior transparncia nas gestes dos programas. Mas a produo
habitacional foi insignificante, pois teve que ser concludos muitas obras que se encontravam inacabadas
pelo governo anterior. Para as classes mais baixas foram desenvolvidos dois programas, com recurso do
Oramento Geral da Unio (OGU): o Habitar-Brasil e o MorarMunicpio, os quais buscavam solucionar
para alm da falta de moradia, considerando o problema da habitabilidade, com a urbanizao de favelas,
produo de lotes urbanos que visava melhorar a qualidade de vida da populao. Programas que tinham
tambm a participao dos governos estaduais e municipais e marcaram a trajetria da Poltica Habitacional
ps-BNH.
Com o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998-2002) continuou a poltica neoliberal,
com incentivo a privatizao. Em seu primeiro ano de governo ele estava voltado para a concluso dos
empreendimentos habitacionais iniciados no governo Collor. Foi motivado a formulao do Plano Nacional
de Habitao, em 1996 na documento da Poltica Nacional de Habitao (PNH). Quando foram criados
novos programas e outros foram aperfeioados, ocasionando uma mudana positiva no perfil da poltica
habitacional ps-BNH, que fortalecia casas vez mais e ficando mais estvel com programas como: Habitar-
Brasil; Programa de Subsidio Habitao (PSH); Morar Melhor; Pr-Moradia; Carta de Credito Individual e
Associativo; Programa de Arrendamento Residencial (PAR); Programa Brasileiro de Qualidade e
Produtividade Habitacional (PBQP-H). ( CAIXA, 2003).
Fica evidente que aps a Poltica Nacional de Habitao e dos programas vinculados a ela, a
produo habitacional volta a se fortalecer objetivando menores custos de produo e maior amplitude,
tentando, assim, melhorar a participao das camadas mais pobres no que diz respeito a aquisio da casa
prpria.
No governo Lula (2003-2006) continua a poltica neoliberal e os principais programas habitacionais
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do governo anterior e outros foram criados tambm como Crdito Solidrio, alm de uma nova Poltica de
Habitao como os seguintes objetivos:
i)universalizar o acesso moradia digna; ii) promover a urbanizao, regularizao e
insero urbana de assentamentos precrios; iii) fortalecer o papel do Estado na gesto da
poltica e na regulao dos agentes privados, dentro de um novo modelo com
desconcentrao de funes e articulao de aes, para possibilitar a participao de
amplos segmentos da sociedade na sua implantao; iv) tornar a questo habitacional uma
prioridade nacional; v) democratizar o acesso a terra urbanizada e ao mercado secundrio
de imveis; vi) ampliar a produtividade e melhorar a qualidade na produo habitacional; e
vii) incentivar a gerao de emprego e renda (MINISTRIO DAS CIDADES,2005b,p.6)
Novos programas foram criados para beneficiar a populao de baixa renda, mas a gesto
Lula permaneceu beneficiando os financiamentos para a populao com maior poder aquisitivo, pois so
estes que garantem os maiores retornos dos investimentos aplicados. Sendo marcada mais uma vez por
polticas que no beneficiam as camadas que mais necessitam.
No que respeita ao tratamento da questo urbana e habitacional do pas, o Governo Lula j
comeou com a criao do Ministrio das Cidades. A partir desse novo rgo, o Governo Federal
implementa a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e das polticas setoriais de habitao,
planejamento urbano, saneamento ambiental e de transporte e mobilidade urbana, visando conferir
coerncia s polticas pblicas que antes ou inexistiam ou eram realizadas de forma dispersa por diferentes
rgos. Mirando o ncleo do dficit habitacional do pas que, segundo levantamento da Fundao Joo
Pinheiro, est hoje prximo de 7 milhes de novas unidades habitacionais, com mais de 90% atingindo
famlias com renda mensal abaixo de 5 salrios mnimos.
Com a aprovao da Lei n 11.124/05, que institui o Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social e cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e seu respectivo Conselho
Nacional possibilita subsdio habitacional para famlias de baixa renda. Essa lei resultado do projeto
apresentado por iniciativa popular em novembro de 1991 e condensa as expectativas de diversas
organizaes da sociedade civil que atuam no setor da habitao popular.

Concluso

Dados histricos mostram que desde colonizao o Brasil encontra dificuldades com relao a
construo de moradias e a quantidade de pessoas necessitando, o que vem afetar at os nossos dias
atuais. Com o aumento desordenado das desigualdades sociais, que resultado de um Sistema que se
preocupa apenas com o lucro, o social e o bem-estar daqueles que mais necessita fica em segundo plano.
Visto que sempre as Polticas Habitacionais nas maiorias das vezes, mesmo havendo uma mdia
que passa a imagem de um Estado preocupado com a populao de baixa renda, na pratica se mostra
totalmente o contrrio, devido s grandes dificuldades encontradas por essa classe para se manter ativa no
sistema de produo capitalista. Com isso, mais uma vez confirmada que em nosso pas h uma
Urbanizao desordenada e desenfreada, deixando claro que as polticas pblicas so, na maioria das
vezes, ineficientes, o que comprava a tese de Engels,que s o fim da explorao da classe trabalhadora
pela classe dominante pode por fim crise da habitao, bem como outros males gerados pelo capitalismo.

Referncias

BONATES, M. F. Ideologia da casa prpria...sem casa prpria. Joo Pessoa. Editora universitria, UFPB.
2009.

GOMES, Rita de Cassia Conceio; SILVA, Anieres Barbosa; SILVA, Valdemildo Pedro. Poltica habitacional
e urbanizao no brasileira, UFRN Brasil. Rev. electronica scripta nova de geografia y ciencias
sociales, Universidade de barcelona, vol. 7, n. 146 (083), Agosto 2003. Disponivel em:
<www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(083).htm> Acesso em: 25/03/2010.