MINISTRIO PBLICO BRASILEIRO: HISTRIA DE UMA LUTA

INSTITUCIONAL.

Pedro Rui da Fontoura Porto1

Sumrio: Introduo. 1. O Ministrio Pblico e o Sistema de Justia na Sociedade

ps-moderna: sntese da origem e evoluo histrica no Brasil. 1.1 O avano da
exclusiva posio de acusador criminal para a de rgo interveniente em processos
cveis, no perodo de redemocratizao do Brasil. 1.2 De rgo interveniente em
processos cveis para rgo agente em demandas de interesse social. 1.3 O
Ombudsman brasileiro. Concluso.

Introduo:

De todas as instituies da Repblica brasileira, uma das que mais se projetou

nas ltimas dcadas, sem dvida, foi o Ministrio Pblico. Quem, dentre ns, esteve na
carreira nestes tempos privilegiados pode testemunhar esta escalada de avano
institucional que se deu pela conquista de novas e mais relevantes atribuies, com
correlatas garantias institucionais e pessoais, tudo com assento contitucional.

O mais intrigante dessa histria e talvez a causa mais provvel do seu xito,
todavia, no reside em fatores exgenos, mas sim em operaes endgenas que
revolucionaram o Ministrio Pblico brasileiro. Ou seja, de uma instituio apagada e
burocrtica, o parquet se projeta para o centro da vida cidad, sobretudo, como
consequncia da vontade e das vises estratgicas gestadas no prprio sistema
institucional e por fim aprovadas no processo legislativo, inclusive constituinte
originrio e derivado.

1
Promotor de Justia no Rio Grande do Sul, Mestre em Direito Pblico pela Unisinos. Professor de
Direito da Univates/RS.
 Outra curiosidade que um aspecto prprio da atividade do promotor de justia
que sempre foi entrevisto com suspeio e cautela que parece ter sido a mola
propulsora da evoluo institucional: o voluntarismo poltico dos agentes do Ministrio
Pblico, que desde o Estado Novo2, revelaram seu interesse em transformarem-se em
agentes polticos da cidadania.

No entanto, aps toda esta escalada repleta de xitos materiais e legislativos, o

Ministrio Pblico se depara com novos e instigantes desafios: manter os avanos
mesmo frente a momentos de crise do Estado e de ameaas de retrocessos institucionais
de origem externa, mas tambm interna, fomentados por setores que insistem em
posturas conservadoras, quando no retrgradas e por atitudes de acomodao em face
das novas atribuies e do novo perfil institucional que a sociedade est a exigir deste
sistema institucional.

Antes de ingressar nos aspectos histricos do Ministrio Pblico, necessrio

esclarecer que, conquanto a Constituio de 1988, no seu art. 127, 1, determine como
princpios institucionais do Ministrio Pblico Brasileiro, a unidade e a indivisibilidade,
a verdade que coexiste um Ministrio Pblico da Unio, com diversas subdivises
(Ministrio Pblico Federal, do Trabalho, do Distrito Federal, da Justia Militar e, a
rigor, o Ministro Pblico Eleitoral) e um Ministrio Pblico Estadual. A chefia do
Ministrio Pblico da Unio est a cargo do Procurador Geral da Repblica, enquanto a
dos Ministrios Pblicos Estaduais, dos respectivos Procuradores Gerais de Justia. Os
integrantes dos Ministrios Pblicos da Unio so denominados Procuradores da
Repblica (MPF) Procuradores do Trabalho (MPT) etc., enquanto os integrantes dos
Ministrios Pblicos estaduais em primeira instncia eram denominados Promotores
Pblicos e, a partir da Constituio de 1988, Promotores de Justia, os integrantes dos
Ministrios Pblicos estaduais que atuam junto aos Tribunais de Justia estaduais, so
denominados Procuradores de Justia. Uma vez que muitos outros integrantes de
carreiras jurdicas pblicas tambm levam a denominao de procuradores
(Procuradores do Estado, Procuradores da Fazenda Nacional etc.) a melhor expresso

2
Por Estado Novo se denomina a fase histrica do primeiro governo do Presidente Getlio Dornelles
Vargas, no perodo de 1930 a 1945. Nesse perodo, coincidente com a Segunda Guerra Mundial, o Brasil
sofreu significativos cmbios scio-econmicos, de uma sociedade ruralista e conservadora, para uma
sociedade crescentemente urbana e industrializada. Ademais, foi perodo de grande avano nos direitos
sociais, surgindo a legislao laboral Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e o incio da
previdncia social, muito embora tenha sido perodo reconhecido como de reduo das liberdades
individuais, visto tratar-se de governo ditatorial.
para indicar um integrante do Ministrio Pblico no Brasil mesmo Promotor de
Justia, que dever, em futuro breve, denominar todos os integrantes dos Ministrios
Pblicos estaduais.

Convm ainda registrar que o regramento constitucional do Ministrio Pblico,

contido no art. 127 e seguintes da CF/88, vale para todos os diversos subsistemas da
instituio e vem complementado em Leis Infraconstitucionais Federais e Estaduais.
Deste modo, por exemplo, a escolha do Procurador Geral da Repblica, chefe do
Ministrio Pblico da Unio pelo Presidente da Repblica, guarda alguma simetria com
a escolha dos Procuradores-Gerais de Justia, chefes dos Ministrios Pblicos
Estaduais, pelos respectivos governadores estaduais.

1. O Ministrio Pblico e o Sistema de Justia na Sociedade ps-moderna:

sntese da origem e evoluo histrica no Brasil.

Com os esclarecimentos prestados em sede introdutria, passa-se histria do

Ministrio Pblico brasileiro. Sinteticamente, pode-se asseverar que h formas
embrionrias da instituio no Brasil Colnia e no Brasil Imprio, mas naquele tempo
no possua uma organizao autnoma, garantias ou independncia dos seus membros,
ento nomeados pelo Executivo. No se reconhecia o Ministrio Pblico como uma
instituio, havendo referncia apenas aos promotores pblicos, de forma que, no
referidos na Constituio Imperial de 1824, o primeiro Decreto, que regula a atuao
destes agentes, o de n. 120, de 21 de janeiro de 1843, onde se constata a ausncia
absoluta de garantias e de independncia em relao ao Poder Executivo, como segue:

Os promotores sero nomeados pelo Imperador no Municpio da

Corte, e pelos presidentes nas provncias, por tempo indefinido; e serviro
enquanto convier a sua conservao ao servio pblico sendo, caso contrrio,
indistintamente demitidos pelo Imperador, ou pelos presidentes das
provncias nas mesmas provncias.

O Ministrio Pblico Brasileiro, a exemplo de outros pases, legaliza-se na

plancie infraconstitucional, antes de subir aos locais privilegiados em que ora se situa
no constitucionalismo contemporneo, de modo que a primeira Constituio da
Repblica de 1891, no lhe fez qualquer aluso. Com o processo de codificao do
Direito nacional, que se seguiu Proclamao da Repblica em 1889, o Ministrio
Pblico foi recebendo variadas atribuies, consolidando sua posio institucional nos
mecanismos judiciais e legais vigentes3. Sem dvidas, foi o Ministro da Justia do
Governo Provisrio, Campos Salles, quem, no limiar da Repblica, inaugurou uma
caracterizao institucional do Ministrio Pblico no Brasil, porquanto, na exposio de
motivos do Decreto 848, de 11 de outubro de 1890, que dispunha sobre a Lei Orgnica
da Justia Federal, registrou que, o Ministrio Pblico instituio necessria em toda
organizao democrtica e imposta pelas boas normas de justia, qual compete: velar
pela execuo das leis, decretos e regulamentos que devam ser aplicados pela Justia
Federal e promover a ao pblica onde ela convier.

O que se pode afirmar desde um panorama resumido da histria institucional do

Ministrio Pblico brasileiro que, em que pese os avanos e recuos de sua
regulamentao constitucional, a instituio sempre manteve aquelas funes que, legal
e socialmente, conquistara junto ao Poder Judicirio, firmando-se como uma
necessidade da organizao estrutural do Sistema de Justia no Estado brasileiro, que
ultrapassava sua condio legal momentnea, ditada ao sabor dos interesses polticos de
cada fase histrica. A esse respeito, calha transcrever o seguinte esclio que sintetiza
bem as concluses ora adotadas:

Constata-se, portanto, que a evoluo histrica do Ministrio

Pblico no pode, de maneira alguma, ser confundida com o tratamento a ele
dispensado pelos vrios textos constitucionais, decorrncia de circunstncias
polticas e legislativas, sem uma repercusso direta na vida da instituio. Na
mesma medida, o sensvel progresso que representou o texto constitucional
de 1988, em grande parte, apenas espelhou um crescimento institucional que
j se verificara na prtica na legislao infraconstitucional4.

Com efeito, foi na Constituio promulgada de 1934, durante o Governo

Vargas, que esta instituio ganhou regramento formal, integrada ao Captulo VI, na
condio de rgo de cooperao nas atividades governamentais (denominao que,
em realidade at mais precisa do que a adotada pela Constituio Federal de 1988,
como se ver mais adiante). O Procurador-geral da Repblica continuava sendo

3
Convm registrar que o Cdigo Civil de 1916 incumbiu ao Ministrio Pblico, por exemplo, a curadoria
das fundaes (art. 26); a legitimidade para propor ao de nulidade de casamento (art. 208, pargrafo
nico, inc. II), defesa dos interesses de menores (art. 394, caput), legitimidade para promover a interdio
(art. 447, III) promover a nomeao de curador de ausentes, entre outras. Por outro lado, o Cdigo de
Processo Civil de 1973 deu-lhe tratamento sistemtico no Ttulo III, do Livro I, alm de diversas
referncias esparsas. O Cdigo de Processo Penal de 1941, j anteriormente, havia consolidado a posio
do Ministrio Pblico como titular da ao penal, a qual passou a ser a regra, e estabeleceu o poder de
requisio de inqurito policial e de diligncias autoridade policial.
4
SALLES, Carlos Alberto de. Entre a Razo e a Utopia: A Formao Histrica do Ministrio Pblico. In:
VIGLIAR, Jos Marcelo Menezes; MACEDO JNIOR, Ronaldo Porto (org.). Ministrio Pblico II
Democracia. So Paulo: Atlas, 1999, p. 28.
nomeado pelo Presidente da Repblica, mas mediante prvia aprovao do Senado, ao
passo que os demais integrantes ingressariam na carreira mediante concurso pblico e
adquiririam estabilidade, sendo esta a nica garantia da classe, que condicionava a perda
da funo a um processo administrativo em que assegurada ampla defesa. Ademais, foi
determinada a organizao do Ministrio Pblico nos Estados e Territrios, mediante lei
federal. Para Gunter Axt, as conquistas institucionais e funcionais asseguradas ao
Ministrio Pblico nesse momento inscrevem-se num movimento amplo de formao da
sociedade burguesa, quando, simultaneamente, comeam a ser reconhecidos os direitos
coletivos e os interesses indisponveis e conquista-se espao tambm para os direitos
individuais da cidadania5.

Ainda no Governo do Presidente Getlio Vargas, a Constituio outorgada de

1937, todavia, regrediu em relao ao texto anterior, omitindo o regramento anterior e,
apenas vagamente, mencionando a livre escolha do procurador-geral da Repblica pelo
chefe da Nao, situando o Ministrio Pblico como agente do Poder Executivo,
funo que viria a desempenhar com vigor no regime militar ps 1969. A expanso
institucional que a carta anterior, em sua curta existncia anunciava, acabou refluindo
no Estado Novo. Acentua, todavia, o historiador gacho que:

... paradoxalmente, nos Estados, o Ministrio Pblico no deixou de

crescer, tanto em envergadura quanto em atribuies. O Cdigo de Processo
Civil, de 1939, e o Cdigo de Processo Penal, de 1941, consolidaram
atribuies e padronizaram procedimentos em todo o Pas. Nesse sentido, a
instituio acompanhava as tendncias de complexificao das relaes
sociais e de ampliao da esfera de interveno do Estado na sociedade. Em
contrapartida, houve um verdadeiro refluxo em matria de garantias
funcionais6.

A Carta de 1946, que coincide com o fim do primeiro governo de Vargas e com
a redemocratizao do pas, deu ao Ministrio Pblico um status equiparvel apenas ao
da Constituio de 1988, disciplinando-o em ttulo prprio, sem vinculao a qualquer
dos poderes do Estado. Como costuma ocorrer nas Cartas democrticas, na
regulamentao de 1946, o Ministrio Pblico passou a contar com as garantias de
estabilidade e inamovibilidade, fixando-se regras de ingresso na carreira por concurso
de provas e ttulos.

5
AXT, Gnter. Ministrio Pblico no Rio Grande do Sul Evoluo Histrica. Projeto Memria. Porto
Alegre: Procuradoria Geral de Justia, 2001, p. 84-5.
6
Idem, ibidem.
 Com o regime militar imposto em 1964, o texto constitucional de 1967, e a
Emenda de 1969, mantiveram, em regra, a mesma estrutura do Ministrio Pblico de
1946. Neste ponto, paradoxalmente, houve notvel crescimento das atribuies do chefe
do Ministrio Pblico da Unio o Procurador Geral da Repblica porque nomeado e
demitido livremente pelo Presidente da Repblica. Outorgou-se-lhe o monoplio da
iniciativa do controle concentrado de constitucionalidade (aes de
inconstitucionalidade in abstrato), atribudo ao chefe do Ministrio Pblico Federal, que
impedia o exerccio de tal potencialidade por outros entes polticos ou sociais, tal como
se possibilita na sistemtica atual da CF/88. Tal exclusividade do chefe nacional do
Ministrio Pblico da Unio foi til aos governos ditatoriais posteriores a 1964 7.

A Carta Constitucional vigente, promulgada durante a reabertura democrtica

em 1988, inovou em relao s anteriores, porquanto definiu precisamente o Ministrio
Pblico (arts. 127 a 130A), assegurando-lhe autonomia funcional e administrativa;
organizou a instituio, estabeleceu critrios formais para escolha do Procurador-geral
da Repblica e dos Estados, fazendo submeter a demisso do procurador-geral da
Repblica aprovao do Senado e a dos procuradores-gerais dos Estados s
Assemblias Legislativas, consagrou garantias e funes. Deu exclusividade ao
Ministrio Pblico para a ao penal e ampliou sua titularidade para o inqurito civil e
para a ao civil pblica em relao a outros interesses difusos e coletivos. Em
testemunho desta evoluo legislativa transcreve-se depoimento do Ministro Jos Paulo
Seplveda Pertence, Procurador Geral da Repblica ao tempo da promulgao da
CF/88:

Tenho podido repetidamente enfatizar desde as vsperas da sua

promulgao que, na Constituio de 1988, nenhuma instituio do Estado
sara to fortalecida e prestigiada como o Ministrio Pblico, em relao aos
textos constitucionais anteriores: deu-se-lhe, no texto fundamental de 1988
reafirmei no Tribunal um tratamento constitucional de riqueza indita, em
termos de abrangncia e densidade normativa, no Brasil e alhures, seja sob o
prisma da organizao e da autonomia da instituio em relao aos Poderes

7
Insta frisar, por oportuno, que a ampliao da legitimidade ativa para o controle concentrado de
constitucionalidade ocorrida em 1988, sem dvida uma das mais relevantes razes do processo de
judicializao da poltica no Brasil, enquanto monopolizado este controle pelo chefe do Ministrio
Pblico Federal, houve um represamento da contestao a diplomas legislativos acusados de
inconstitucionalidade, cuja denncia no chegava ao Supremo Tribunal Federal. A abertura da
legitimidade ativa para o controle concentrado de constitucionalidade em 1988, estendida a outros entes
alm do Ministrio Pblico, importou no rompimento da represa, deslocando o eixo de poder, centrado
precipuamente no Executivo, para a jurisdio constitucional que passou a ser o palco de discusses sobre
temas de grande repercusso social e poltica.
 de Estado, seja sob o estatuto bsico das garantias e das atribuies dos seus
rgos de atuao (grifos no original).8

Todavia, foroso registrar que a consagrao do Ministrio Pblico na

Constituio Federal de 1988 representa o resultado de uma constelao de razes que
para isso concorreram, especialmente, esforos endgenos da instituio, onde se saram
vitoriosos grupos ideologicamente voltados a uma atitude transformadora da sociedade
brasileira e abarcadora de novas e imensas responsabilidades. Aes inteligentes e bem
articuladas com o mundo poltico governamental foram selando vitrias legislativas da
instituio. Tal como ocorre com os direitos fundamentais, a concepo atual do
Ministrio Pblico brasileiro nasceu no plano ideolgico-filosfico de autnticos
founding fathers da instituio, aos poucos ganhou espao nas plancies
infraconstitucionais, reforado por prticas cotidianas dos seus agentes, e, por fim, foi
situar-se no altiplano constitucional, especialmente em 1988.

1.1 O avano da exclusiva posio de acusador criminal para a de rgo

interveniente em processos cveis, no perodo de redemocratizao do Brasil.

Para explicar um pouco melhor as fundaes histricas do Ministrio Pblico,

convm retroagir sua tradicional funo acusatria no processo penal, que o
caracteriza na maioria dos pases ocidentais e, no raro, mesmo sua funo exclusiva.
Com efeito, promotores pblicos alcanaram a tradicional funo de titulares da ao
penal pblica, e, na sua esteira, um primeiro grande reconhecimento: o de advogados da
sociedade nas causas de natureza criminal. Se de incio esta acusao era em nome do
Rei, com o iderio burgus buscou-se limitar o poder central, o que justificava a
transformao de procedimentos inquisitoriais para o processo acusatrio, em que
acusador e julgador so bem diferenciados.

Convinha apregoar que a acusao fazia-se necessria no interesse da sociedade,

como parte do novo contratualismo, que transferia a noo de soberania do monarca
para o povo. Nisto j reside a primeira guinada histrico-filosfica do Ministrio
Pblico que, de representante do rei no papel acusatrio, passou a assumir um discurso
de elevado poder ideolgico, to propagado na sua atuao funcional, consistente em

8
PERTENCE, Jos Paulo Seplveda (prefcio). In: ALMEIDA, Joo Batista de. Aspectos
controvertidos da Ao Civil Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 09.
atribuir-se a si prprio a misso de defesa de interesse da sociedade, quando acusava
criminalmente os infratores9.

Entretanto, conquanto figurasse como representante do povo na acusao

criminal, posio estrutural que lhe concedeu legitimidade intensa, o Ministrio Pblico
brasileiro via na simples atuao criminal limites de horizonte que o diferenciavam em
muito da complexa atividade jurisdicional, cuja similitude ansiava, como meio de
justificar igualdade de garantias institucionais, funcionais e remuneratrias.

Oprimido historicamente na funo penal entre a Polcia Judiciria e o Poder

Judicirio, o parquet j no se contentava com a obscura funo burocrtica de oferecer
denncias, elaboradas, exclusivamente, com base na poderosa e inquestionvel
atividade inquisitorial da polcia e acompanhar os processos dirigidos exclusivamente
pelo Poder Judicirio com suas divergncias interpretativas e distanciamentos da
realidade social. Opresso entre dois subsistemas muito mais fortes e jungido banal
funo de interlocutor entre eles, o Ministrio Pblico era, no entanto, integrado por
agentes que, na sua maioria, no se conformavam com esta modesta posio e
pretendiam ganhar espaos do mundo, sistematizando problemas da crescente e
complexa sociedade burguesa no Brasil, que tem seu limiar no Ps-Guerra. O espao
que ento se descortinava era a atuao cvel que permitiria uma pretendida equiparao
(inclusive salarial) com a magistratura, a exemplo do Ministrio Pblico europeu.

Como se sabe, atualmente, o Ministrio Pblico brasileiro atua em duas frentes

com caractersticas diversas:

a) Na rea criminal, predominantemente age como parte autora acusatria

na ao penal pblica e como fiscal da lei nas pouqussimas aes penais privadas
em andamento na justia;

b) Na esfera cvel, hoje denominada mais amplamente no-criminal,

historicamente atuou como fiscal da lei (custos legis) acompanhando processos
em que pela natureza da lide ou qualidade especial da parte fosse obrigatria sua
interveno. Em menor grau, o Ministrio Pblico tambm propunha aes cveis
de interdio, extino do ptrio-poder, alimentos etc. Atualmente, sobretudo a
partir da dcada de 1980, a atuao cvel do Ministrio Pblico, ou seja, extrapenal,

9
Vale registrar que esta mudana de atitude do Ministrio Pblico na sua atuao criminal um trao
ainda mais perceptvel no Brasil dos ltimos anos, quando a instituio passou a priorizar o combate aos
atos criminosos contra o patrimnio e o interesse pblico, como ocorre nas demandas criminais em face
de agentes pblicos mprobos, em fenmeno que j vem sendo denominado criminalizao da poltica.
Em tais casos, mostra-se patente a opo institucional pela defesa da comunidade e o bom uso que pode
fazer da independncia em relao aos demais poderes.
 revolucionou a instituio atravs dos instrumentos do inqurito civil e da ao civil
pblica para tutela dos chamados novos direitos ou direitos de segunda e terceira
gerao, tambm denominados coletivos e difusos, ou apenas, coletivos lato
sensu.

Nem sempre, contudo, foi assim. O caminho para a consagrao na tutela dos
direitos coletivos lato sensu deita razes na dcada de 1970 e at hoje permanece
registrado no Cdigo de Processo Civil de 1973, que introduziu a regra de que o
Ministrio Pblico deveria intervir em todos os processos cveis onde presente o
interesse pblico, evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte (art. 82,
III, do Cdigo de Processo Civil). Inicialmente, a razo legal do dispositivo era vigiar a
estrita observncia das normas legais em casos de omisso ou negligncia de
procuradores de pessoas jurdicas de direito pblico, ou seja, visava proteo do
interesse pblico da administrao pblica10. Ademais, o inciso I do art. 82 do CPC,
determinava (e continua determinando) a interveno do Ministrio Pblico em todas as
causas cveis onde houvesse interesse de incapazes.

1.2 De rgo interveniente em processos cveis para rgo agente em demandas de

interesse social.

Cumpre salientar, entretanto, que originalmente se cuidava de interveno em

processos cveis, ou seja, a funo prevista era interventiva, como fiscal da lei,
expresso utilizada no art. 82 do Cdigo de Processo Civil. Em poucas hipteses, fora
da atribuio penal, o Ministrio Pblico atuava como rgo agente, a regra, neste caso,
era atuao como rgo interveniente.

Entretanto, como o legislador no definiu interesse pblico, nem deixou tal

mister para leis posteriores, a partir de 1973, quando o autoritarismo militar engendrou
mais desconfiana contra o governo, o Ministrio Pblico soube defender a tese de que
a noo de interesse pblico era mais ampla que o interesse da administrao estatal,
compreendendo o interesse social, por vezes, at confrontado pelo interesse da
administrao pblica. Ademais, partindo-se da premissa de que pudessem existir

10
ARANTES, Rogrio Bastos, Ministrio Pblico e Poltica no Brasil. So Paulo: EDUC, Ed. Sumar,
Fapesp, 2002, p. 32 e segs. Este dispositivo do CPC foi apresentada pelo Promotor gacho, Srgio da
Costa Franco, no I Congresso Nacional do Ministrio Pblico em So Paulo, no ano de 1973. A tese foi
aprovada no Congresso Nacional, cuja redao original do art. 82, inc. III, do CPC impunha ao Ministrio
Pblico intervir em todas as demais causas em que h interesse pblico, evidenciado pela natureza da
lide ou qualidade da parte.
interesses sociais diversos dos interesses do governo, a sociedade brasileira, pouco
organizada e recm engatinhando seus primeiros passos democrticos, era um titular de
direitos que demandavam proteo especial, como os incapazes do art. 81, I, do CPC.

Esta alegada incapacidade social por falta de organizao comunitria para

defender interesses comuns era outra razo para uma atuao ministerial mais ativa em
prol do interesse pblico, situando-se aqui o ponto de inflexo na virada histrica do
Ministrio Pblico rumo almejada posio de tutor dos interesses difusos e coletivos
da sociedade.

Assim que, na histria institucional do Ministrio Pblico, conceitos bastante

latos como interesse pblico, qualidade da parte e interesse indisponvel, inicialmente,
restritos, respectivamente, s idias de interesse da administrao pblica e interesse de
incapazes passam a significar interesses da sociedade.

Escrevi em outra oportunidade:

tem-se aqui, na transformao ocorrida no conceito de interesse pblico,

uma demonstrao de que o texto legal no vigora em si e por si de modo
atemporal e absoluto, seno que s existe na cosmoviso significativa do
intrprete, ou seja, limitada sua compreenso pela historicidade do aplicador
(....) Compreende-se, pois, que o universo ideolgico do incio do regime
militar de 1964, no qual foi produzida nossa ltima codificao processual
civil, era diverso daquele que passou a prevalecer no final do regime, quando
a desconfiana social para com o governo e, de resto, para com o prprio
Estado, era visvel na sociedade civil. O desgaste do regime ditatorial
afigurava-se imenso e todas as suas instituies passavam pela mesma crise
de legitimidade, enquanto a sociedade ansiava por alcanar sua
independncia no iminente processo de redemocratizao, j de muito
anunciado, mas sempre protelado. Neste contexto, inseridos nesta condio
ftica, integrantes mais ativos do Ministrio Pblico assimilaram aquele
momento histrico e passaram a defender uma noo de interesse pblico
como interesse da sociedade e no mais como interesse da administrao
pblica. Idntica locuo, no mesmo texto legal, passou a sofrer outra
atribuio de sentido, por outros intrpretes, ou talvez pelos mesmos, mas
receptivos ao novo horizonte significativo, o que revela o carter pr-
conceitual de toda compreenso. Deste modo, no h como estudar uma
instituio como o Ministrio Pblico somente a partir dos textos legais que
acerca dele tratam, estes to-somente refletem realidades anteriores, pois as
mudanas institucionais so concebidas no mbito da histria, que molda as
conscincias humanas e constitui os universos psquicos individuais
concedentes de sentido aos smbolos lingsticos. Assim, a locuo interesse
pblico no vale por si mesma como se fosse imune ao inexorvel fluxo do
tempo, impondo-se-lhe moldar-se aos diversos panoramas significativos que
o cmbio perene da histria forja em cada intrprete11.

11
PORTO, Pedro Rui da Fontoura. Direitos Fundamentais Sociais Consideraes acerca da
Legitimidade Poltica e Processual do Ministrio Pblico e do Sistema de Justia para sua Tutela.
Porto Alegre: Ed. Livraria do Advogado, 2006, p. 155-6.
 Em tal contexto, o discurso sobre a necessidade de independncia do parquet em
relao aos poderes polticos foi ganhando projeo, pois, sendo o interesse social um
interesse indisponvel, requeria um tipo de proteo pblica e, nesse caso, o nico
credenciado funo de tutor era o Ministrio Pblico. Se o novo interesse pblico no
se confunde com o interesse particular da administrao, ento o Ministrio Pblico
teria que se afastar dela, para tutelar esses interesses sociais, muitas vezes contrapostos
aos interesses do Estado administrador, como ocorre em casos de proteo do meio
ambiente, do patrimnio histrico, cultural e paisagstico e at mesmo em situaes de
improbidade administrativa.

O discurso utilizado para ampliar a noo de interesse pblico de forma a

abranger, prioritariamente, o interesse social e, s secundariamente, o interesse da
administrao pblica, serviu de impulso para que a instituio invocasse, para si, a
tutela da sociedade. Deste modo, em um momento histrico em que os poderes estatais
eram fortemente criticados no Brasil, o Ministrio Pblico soube pular o muro e partir
para o lado da sociedade, embora, paradoxalmente, conservasse a condio de
instituio estatal.

Marcelo Pedroso Goulart resume, com acuidade, que, se na sua origem, o

Ministrio Pblico desempenhou o papel de advogado da Coroa e da Administrao
Pblica, medida que foi se desenvolvendo o processo de abertura democrtica nas
sociedades modernas, ele foi ganhando autonomia, para afinal, protagonizar o exclusivo
papel de defensor do povo12. Com tal inspirao e centrado no conceito que Gramsci
elabora na sua teoria do Estado acerca deste como superestrutura, subdividida em
sociedade poltica e sociedade civil, Goulart registra que nestas ltimas dcadas,

... o Ministrio Pblico muda de funo ao transitar da sociedade poltica

para a sociedade civil. Ou seja, desvincula-se do aparelho coercitivo do
Estado (do aparato burocrtico responsvel pela dominao atravs da
coero) para integrar, no mbito da sociedade civil, a parcela das
organizaes autnomas responsveis pela elaborao, difuso e
representao dos valores e interesses que compem uma concepo
democrtica de mundo e que atuam no sentido da transformao da
realidade (os sujeitos polticos coletivos que buscam a hegemonia

12
GOULART, Marcelo Pedroso. Ministrio Pblico e Democracia Teoria e Prxis. Leme So Paulo:
Ed. de Direito, 1998, p. 95. Vide, acerca do conceito de sociedade em Gramsci, o tema abordado no
Captulo II desta dissertao.
 democrtica na batalha ideolgica que se trava no seio e atravs da sociedade
civil) [grifos no original].13

Esta condio de defensor do povo mais antiga do que parece e deita razes
na figura romana do Tribuno da Plebe que, com origem no Senado de Roma, tinha a
seu favor determinadas imunidades, tidas como necessrias ao desenvolvimento de seu
mister.

1.3 O Ombudsman brasileiro.

claro que, no processo constituinte de 1988, havia tambm quem desconfiasse

do Ministrio Pblico, instituio que, sobretudo em seu grau federal, esteve fortemente
atrelada aos governos militares14, da surgir a ideia, nos bastidores da Assembleia
Nacional Constituinte de 1988, de importao da figura escandinava do Ombudsman ou
do Defensor del Pueblo de diversos pases latinoamericanos, figuras que, entretanto, no
situavam-se na tradio poltico-jurdica do Brasil. O propsito, contudo, no vingou,
especialmente, por um labor que, nos tempos atuais, lamentavelmente, vem sendo
pouco relevado dentre as funes do Ministrio Pblico: o atendimento ao pblico. Foi
precisamente o atendimento ao pblico atribuio relevantssima do ento Promotor
Pblico, notoriamente a atividade funcional que melhor habilitou o Ministrio Pblico
altaneira misso de Ombudsman da sociedade brasileira.

A facilitao do to apregoado acesso justia, mediante atendimento de

pessoas humildes, sedentas de justia e esclarecimento; a soluo de pequenos conflitos;
o aconselhamento; a humanidade daquelas figuras da histria institucional foram
outorgando legitimidade instituio e desenhando um perfil prprio daquela figura
escandinava entre ns brasileiros. O Deputado Constituinte e Promotor Paulista, relator

13
GOULART, Marcelo Pedroso. Ministrio Pblico e Democracia Teoria e Prxis, p. 96. Porm,
conforme alerta Gregrio Assagra de Almeida, observa-se que esse deslocamento da sociedade poltica
para a sociedade civil muito mais funcional que administrativo, pois administrativamente o Ministrio
Pblico ainda permanece com estrutura de instituio estatal, com quadro de carreira, lei orgnica prpria
e vencimentos advindos do Estado, o que fundamental para que ele tenha condies de exercer o seu
papel constitucional em p de igualdade com os poderes por ele fiscalizados[grifos no original]
(ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direito Processual Coletivo Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2003, p.
509-10).
14
Conforme j se sublinhou, durante o regime militar, o Procurador Geral da Repblica, nomeado pelo
Presidente da Repblica mesmo fora da carreira, era o nico titular da ao direta de
inconstitucionalidade, ou seja, o nico capaz de efetuar o controle de constitucionalidade da legislao de
origem prevalentemente executiva, mediante os famigerados decretos-leis, que se transformavam em
leis, mediante simples decurso de prazo sem deliberao legislativa.
do Projeto do Ministrio Pblico na Assembleia Nacional Constituinte, Plnio Arruda
Sampaio, mencionou haver sido pressionado a introduzir a novidade do ombudsman no
Brasil, mas que reagira negativamente a ela, afirmando, na poca, que o ombudsman
desse pas o Ministrio Pblico. Tem um ombudsman em cada cidade. Ento um
ombudsman nacional no serve para nada. No vai fazer coisa nenhuma, vai ser
envolvido por dois ou trs processos que interessam a algum grupo. Esse rgo no ter
o know-how que o Ministrio Pblico tem (entrevista concedida em 07/07/1995)15.

Isto colocou o Ministrio Pblico em uma posio de vantagem que lhe

aproveitou em face de outros concorrentes, como a proposta do constituinte de 1988 de
criao do Ombudsman brasileiro. Ademais, permitiu sedimentar suas pretenses
mediante a conquista de uma srie de garantias e prerrogativas que tornaram a
instituio independente dos demais poderes de Estado, no faltou quem, depois, se
arrependesse de criar instituio to forte, pois diferena do ombudsman e do defensor
del pueblo, integrantes do Ministrio Pblico brasileiro nunca estiveram vinculados ao
Poder Legislativo e, mesmo ao longo da histria, embora com uma identificao mais
real com o Poder Executivo, acabaram logrando, na Carta de 1988, uma condio
independente situando-se apenas como funo essencial atividade jurisdicional do
Estado, muito embora, na prtica, no essencial a toda atividade jurisdicional do
processo pois no intervm em grande proporo de processos e ademais, no atua
apenas em face da atividade jurisdicional ou judicial, mas tem relevantes atribuies em
face de rgos do Poder Executivo (controle externo das polcias e das penitencirias,
fiscalizao geral da administrao pblica, instaurao de investigaes civis e
criminais etc.) ou da sociedade civil organizada (fiscaliza fundaes pblicas e privadas
e quaisquer organizaes no-governamentais com atuao em reas de interesse
pblico).

Fbio Kerche, em notvel artigo sobre o tema16, expe as razes pelas quais
discorda da afirmao de que o constituinte de 1987/88 cochilou ao aprovar um
Ministrio Pblico to forte e independente quanto o atual modelo brasileiro e, assevera
que, ao contrrio, a Conamp [Confederao Nacional do Ministrio Pblico] pode se
sentir vitoriosa no porque enganou os [alegadamente] sonolentos parlamentares, mas

15
Apud ARANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e Poltica no Brasil, p. 86.
16
KERCHE, Fbio. O Ministrio Pblico e a Constituio de 1987/88. In: SADEK, Maria Tereza (org.).
O Sistema de Justia. So Paulo: IDESP/Ed. Sumar/Fundao Ford, 1999 p. 61 77.
sim porque apresentou uma proposta que no era contrria aos elementos balizadores,
que ia positivamente ao encontro dos aspectos conjunturais e de cultura poltica
presentes na Assemblia Nacional Constituinte17.

Kerche, com base em estudos estatsticos acerca da composio partidria e

ideolgica da Assemblia Nacional Constituinte de 1987/88, identifica trs fatores
presentes naquele parlamento constituinte, que se apresentavam plenamente favorveis
ao desenho, deliberadamente outorgado, pelo poder constituinte ao Ministrio Pblico,
a saber:

1) A negao do passado autoritrio: prevalecia o entendimento de que as

garantias individuais de natureza liberal no eram suficientes para acabar com a
crescente desigualdade social, de sorte que, alm dessas garantias individuais, era
necessrio garantir os direitos sociais de cidadania, os quais acabaram por ser integrados
no mesmo captulo dos direitos individuais, assumindo igual status.

2) O Estado continua um agente privilegiado de realizao de justia

social: tratar-se-ia de um legado getulista ou nacionalista18, que preconizava uma
ampliao dos direitos de cidadania e julgava a sociedade fraca e atomizada para a
tutela de seus prprios interesses. Deste modo, o Estado no poderia ser dispensado do
seu mister de construo da cidadania e defesa dos interesses sociais.

3) Necessidade de criar alternativas participao poltica exclusivamente

partidria: havia um certo consenso em criar alternativas representao poltico-
eleitoral, ampliando o acesso ao poder judicirio de demandas coletivas.

Para Kerche, a proposta de Ministrio Pblico ofertada ao poder constituinte de

1987/88 articulava todos os trs fatores predispostos no ambiente constituinte, ou seja,

O Ministrio Pblico, neste sentido, 1) um agente privilegiado da

defesa dos interesses coletivos (negao do passado); 2) refora o papel do
Estado como agente privilegiado nas relaes sociais, inclusive sob o aspecto
paternalista (legado getulista); e, 3) um instrumento de reforo da
cidadania, rompendo o modelo liberal clssico de representao poltica via
partidos polticos.(...) O Ministrio Pblico, deste ponto de vista, uma

17
Op. cit., p. 61.
18
Ou seja, uma herana do iderio poltico de Getlio Vargas.
 espcie de sntese dos vrios aspectos que marcaram a feitura da Constituio
de 1988.19

Ademais, preciso acrescentar que, antes mesmo da Carta de 1988 ser

promulgada, o Ministrio Pblico brasileiro havia ocupado importantes espaos
institucionais junto vida cidad, habilitando-se, de antemo, futura atribuio de
defensor do povo que iria reclamar para si no processo constituinte. Com efeito, em
1981, atendendo, sobretudo, ao interesse de uma unificao organizacional dos
Ministrios Pblicos Estaduais, entrou em vigor a Lei Complementar n. 40, dita Lei
Orgnica do Ministrio Pblico e no h como negar que a CF/88 praticamente repetiu a
definio de Ministrio Pblico, ento contida na LC 40/81, bem como consagrou, em
assento constitucional, os princpios institucionais da unidade, indivisibilidade e da
autonomia funcional que j constavam daquele diploma. A grande mudana em 1988
foi a independncia institucional em relao aos outros poderes, o que facilitou ao
parquet, ocupar o vcuo existente entre Estado e sociedade, responsabilizando-se, cada
vez mais, pela seleo das demandas sociais a serem resolvidas pelo Poder Judicirio.
Esta independncia em face dos demais poderes reforou a diferenciao do Ministrio
Pblico em relao a outros poderes o que, de acordo com a teoria dos sistemas, refora
a energia interna do subsistema. Pode-se afirmar que esta diferenciao/independncia
deu-se em duas dimenses:

a) positivamente, por meio de mecanismos de autogoverno e de

garantias contra outros poderes;

b) negativamente, por meio da excluso de funes estranhas

misso mais nobre da instituio e da proibio a seus integrantes de
exercerem funes desvinculadas da carreira.

Exemplificativamente, no Rio Grande do Sul, a partir de 1988, que o

Ministrio Pblico comea a desocupar os foros judiciais, sediando-se em prdios
apartados, visibilizando socialmente a diferenciao sistmica que a legislao estava
proporcionando. Ademais, a instituio passou a contar com servidores administrativos
e com seus prprios processos burocrticos de inputs e outputs, incrementados pelos
institutos do inqurito civil e das peas de informao, autorizadas no mbito da Lei
7.347/87 e normativas institucionais.

19
Op. cit. p. 69.
 A procedimentalizao administrativa dos inquritos civis, com possibilidade de
tomada de compromissos de ajustamento de conduta s normas legais em matria de
interesses coletivos tanto em relao a entidades privadas quanto pblicas, um dos
mais significativos passos de reforo sistmico do Ministrio Pblico nos ltimos anos.
Ela significa a dispensa de uma linkagem, antes irrenuncivel, ao Poder Judicirio com
todas as dificuldades da inerentes. No momento em que o mundo busca novamente
alternativas de desjudicializao dos conflitos (como recuo da tendncia de
judicializao das ltimas dcadas e suas nocivas consequncias), a alternativa de
soluo administrativa de conflitos envolvendo direitos difusos e coletivos foi notvel
soluo que, conquanto tenha aumentado a complexidade interna do Ministrio Pblico,
exigindo-lhe rotinas burocrticas e de autocontrole mais efetivas, aumento dos quadros
de pessoal etc., tambm lhe assegurou visvel incremento de energia institucional.

O inqurito civil, como sabido, um instrumento investigatrio de largo uso

pelo parquet e de sua exclusiva legitimidade, que permitiu ao Ministrio Pblico uma
mais acentuada diferenciao em relao ao Poder Judicirio. Com efeito, vitorioso no
processo de redemocratizao do pas, a instituio no viu no Judicirio, ao menos de
incio, a necessria empolgao com os novos direitos coletivos, posto que o ento
conservador Terceiro Poder havia se acostumado, ao longo dos sculos, com operaes
sistmicas simples de justia comutativa, neutralidade liberal e com a rotinizao dos
ritos (inputs e outputs de demandas individuais), de sorte que, para muitos juzes, o
direito formal prevaleceria sobre o material, e as inovaes imprescindveis em
institutos jurdico-processuais como a legitimatio ad causam e os limites da coisa
julgada para a criao de um modelo processual coletivo, insinuavam-se como heresias
diante da tradio processual liberal do Poder Judicirio brasileiro.

Isto tudo, aliado tradicional morosidade da justia, levaria ao fracasso na tutela

dos novos direitos coletivos, forando o Ministrio Pblico a uma nova diferenciao: a
atuao administrativa extrajudicial, reunindo a um s tempo, uma pliade de sanes
negociadas apenas sob a ameaa de outras sanes aplicveis por diversos rgos
administrativos ou judiciais, diante da provocao do Ministrio Pblico. O inqurito
civil com seu aparato de coleta de provas, mediante requisies documentais e periciais
e audincias, inclusive pblicas, e sua possvel concluso em compromissos de
ajustamento s normas legais, constituiu-se destarte em um instrumento para
acoplamentos estruturais sistmicos com setores da sociedade (entidades e empresas) e
da prpria administrao pblica, que permitem neguentropia20 institucional, aqui
resumida, na conquista de legitimao poltica para a ao institucional. Legitimao
que no se d apenas mediante vitrias eleitorais, mas mediante o engajamento efetivo
na implementao das promessas constitucionais de 1988.

CONCLUSO.

Nesse sentido, pode-se afirmar que o Ministrio Pblico um subsistema do

sistema de justia que ganhou energia sistmica a partir de sua diferenciao em relao
ao Poder Judicirio e ao Poder Executivo operada legalmente nos idos da dcada de 80,
especialmente com a Constituio de 1988. Como subsistema, atua na fronteira entre o
sistema de justia em sentido amplo e o ambiente sistmico da sociedade organizada,
captando demandas de setores sociais, especialmente grupos hipossuficientes,
internalizando-as em operaes prprias e, por vezes, canalizando-as ao Poder
Judicirio, quando tal se mostre imprescindvel ou vivel em autnticos acoplamentos
estruturais seletivos. Nesse sentido, ao solucionar (e selecionar) demandas de grande
interesse social, seja isoladamente, mediante inqurito civil, seja mediante aes
judiciais, a exemplo das aes civis pblicas, aes de improbidade administrativa,
processos criminais de repercusso, contra a criminalidade organizada do setor privado
ou pblico, ou mesmo atuaes tradicionais contra a criminalidade de menor potencial
ofensivo que no seu arcabouo revela interesse social (violncia domstica,
criminalidade de trnsito), o Ministrio Pblico vem reforando o papel do sistema de
justia, esforando-se por gerar-lhe energia sistmica, traduzida em legitimidade
poltica e reconhecimento social.

Mesmo que a sociedade brasileira venha a organizar-se mais eficientemente em

longo prazo, dispensando, em parte, o poder tutelar do Ministrio Pblico, parece
correto vaticinar que a crescente complexidade social, a engendrar novas demandas e
imprevistos riscos, continuar a demandar uma proteo pblica autnoma e, destarte, o
saber de experincia ento acumulado pelo Ministrio Pblico brasileiro que o
habilitaram, em 1988, ao papel de defensor do povo brasileiro, haver de continuar a
capacit-lo neste mesmo mister no futuro.

20
Neguentropia expresso advinda da Teoria dos Sistemas e significa, resumidamente, ganho energtico
interno do sistema. Tal ganho advm de operaes endgenas do sistema que contrariam sua fatal
tendncia entropia, ou seja, perda de energia, que ensejaria a diluio sistmica em seu entorno.
 De certo modo, analisando-se a histria recente do Estado brasileiro e sua
tradicional tripartio dos poderes sob o instrumental terico da teoria dos sistemas,
parece justo e no soa pretensioso afirmar que o Poder Judicirio deve, em boa parte, ao
Ministrio Pblico o ganho institucional que possa ter auferido nos ltimos tempos, pois
no fosse a atividade seletora do Ministrio Pblico exercida nas fronteiras do sistema
de justia, grandes questes de repercusso nacional no teriam aportado arena
judicial, tornando o judicirio importante protagonista na tutela dos direitos sociais. Se o
Poder Judicirio vem ganhando espaos da complexidade social, solucionando
problemas de ampla envergadura e, destarte, conquistando legitimidade, isto se deve,
em muito ao Ministrio Pblico republicano.

E no seria incorreto afirmar que tambm o Poder Executivo vem se

beneficiando das atividades do parquet em matria de defesa dos interesses coletivos,
pois, embora, em certo sentido tenha sido diminudo em sua funo redistributiva, o
Executivo tem se valido da atuao jurisdicional e do Ministrio Pblico, para justificar-
se nas pendncias antimajoritrias, evitando o desgaste eleitoral na tomada de decises
que contrariem amplos segmentos da sociedade ou interesses econmicos mais
poderosos. Ademais, a fiscalizao sobre contas pblicas, procedimentos licitatrios e
eleitorais, acredita-se possa aos poucos expulsar das pretenses eleitorais aqueles que
finalizam no exerccio de mandatos eletivos to-somente interesses escusos.

Por fim, o legislativo tambm favorecido sistemicamente pelo Ministrio

Pblico, pois, em 1988, atribuiu-lhe a defesa da ordem jurdica e do regime
democrtico de sorte que lhe outorgou mecanismos de accountability de suas prprias
decises legislativas em face dos demais poderes pblicos e sociais. Ou seja, o parquet
brasileiro, ao assumir a funo constitucional de defensor do regime democrtico,
posiciona-se na obrigao de fazer valer a lei produzida de modo democrtico nos
parlamentos brasileiros.

Conclui-se, portanto, que, mesmo defendendo os interesses primrios da

sociedade, o Ministrio Pblico, paradoxalmente, refora a importncia do Estado,
enquanto subsistema do grande sistema social omniabarcador. Cuida-se de instituio
essencial organizao social e estatal no Brasil, pas em que assume caractersticas
muito prprias em relao a outros naes, adotando diversas subdivises internas e
pontos de contato com outros setores da sociedade civil e poltica.
REVISO BIBLIOGRFICA:

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