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Diplomacia e estratgias de crescimento nas naes

em desenvolvimento:
oportunidades e limitaes em debate 1

E IITI S ATO 2

A discusso acerca da relao entre os fenmenos da poltica internacional e a


ordem interna das naes tradicional no estudo das relaes internacionais. Mesmo
nos casos em que essa questo no discutida diretamente, h sempre, de forma impl-
cita, percepes ou pressupostos acerca do entendimento a respeito de algum aspecto
importante dessa relao. O objetivo deste trabalho no o de retomar o debate sobre
at que ponto a ordem internacional influi na determinao dos fenmenos da ordem
domstica. O principal foco da presente anlise a discusso dos efeitos da incompati-
bilidade entre a orientao presente nas instituies e nas prticas que compem os re-
gimes em vigor na ordem internacional e as linhas que orientam as aes e as polticas
praticadas por pases como o Brasil na esfera das relaes exteriores e seus impactos no
plano domstico. Essa incompatibilidade aparece tambm nos recursos postos dispo-
sio da diplomacia que, em geral, se revelam inadequadas s demandas exigidas para
que essa conexo entre a poltica conduzida no plano domstico e a ao na esfera in-
ternacional se desenvolva de modo produtivo para o Pas.
O pressuposto desta anlise o de que a construo e o funcionamento de re-
gimes internacionais dependem das condies sistmicas da ordem internacional e que
as naes esto sujeitas s foras que orientam essas condies, que distribuem desi-
gualmente os custos e os potenciais benefcios das transaes internacionais. Nesse
contexto, ao contrrio do que a maioria das anlises deixa transparecer, alternativas de
poltica externa no constituem possibilidades afeitas apenas s preferncias e vises
dos governantes. A histria tem mostrado que uma nao, mesmo sendo uma grande
potncia, dificilmente pode contrapor-se s foras que agem no substrato do sistema
internacional. Por outro lado, a base industrial e tecnolgica, os recursos naturais dis-
ponveis, assim como outros elementos mais difusos como o nvel de instruo da po-
pulao e a capacidade de governabilidade das autoridades por meio das instituies do
Estado conformam o conjunto de fatores que podem orientar as escolhas de alternati-
vas de poltica exterior de uma nao. Alm disso, a ao diplomtica vem se tornando
cada vez mais complexa e dispendiosa. Ao lado da chancelaria e das Embaixadas, agen-

1 Trabalho apresentado no IX Encontro da Brazilian Studies Association, New Orleans, maro/2008.


2 EIITI SATO. Doutor em Sociologia pela Universidade de So Paulo. Mestre em Relaes Internacionais pela
Universidade de Cambridge. Diretor e Professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Bra-
slia. Foi presidente da Associao Brasileira de Relaes Internacionais (ABRI) de 2005 a 2007.
1
tes por excelncia da ao diplomtica, as relaes exteriores de um pas hoje se distri-
buem por um grande nmero de instncias: organismos internacionais de variados
propsitos, conferncias especializadas, comunidades epistmicas, imprensa e opinio
pblica, organizaes empresariais, etc. Marcel Merle lembra o fato de que entre o
Congresso de Viena, em 1815, e a Conferncia de Versailles, aps a Primeira Guerra
Mundial, o nmero de Estados ativos no sistema internacional passou de 25 para uma
centena e o nmero de organizaes internacionais formalmente estabelecidas chegava
a 200 em 1919 enquanto ao final das guerra napolenicas no havia nenhuma. 3 Hoje, o
Ministrio das Relaes Exteriores de um pas como o Brasil, apenas na Chancelaria,
conta com 55 unidades entre subsecretarias, departamentos e divises regionais ou te-
maticamente especializadas. 4 Isto , alm de manter cerca de uma centena de represen-
taes diplomticas as relaes exteriores de um Pas como o Brasil precisa acompa-
nhar e tomar parte em questes temticas variadas exigindo elevado grau de conheci-
mento especializado. Alm disso, na atualidade, todos os Ministrios e agncias gover-
namentais possuem suas assessorias internacionais e alguns Ministrios como o do De-
senvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior desenvolvem atuao expressiva na es-
fera internacional. Ao tempo de Rio Branco o conhecimento especializado necessrio
para uma diplomacia de resultados ia pouco alm da cartografia, da histria e do direito
internacional.
O fato que, ao no se levar em conta a relao entre as caractersticas do pas,
com os recursos de que dispe, e a ordem internacional, uma nao se incompatibiliza
com as foras que do sustentao a essa ordem e o resultado dessa incompatibilidade
tem aparecido sob diversas formas de dificuldades polticas e, principalmente, de preju-
zos econmicos para a nao. Contrariamente, os dados tm mostrado que um bom
nvel de coerncia com a ordem internacional pode ser benfica e que a busca dessa
coerncia no significa, necessariamente, abrir mo de sua identidade e nem de sua au-
tonomia, mas significa, em essncia, evitar que as foras em ao no meio internacional
atuem contra si. Em outras palavras, buscar agir de forma coerente com a ordem inter-
nacional no quer dizer submisso e nem aceitao de acordos e condies ofensivas
integridade material e moral da nao.
Todos os casos expressivos de sucesso desde o fim da Segunda Guerra Mundial
confirmam esse pressuposto: a reconstruo da Europa, o Japo, os Tigres Asiticos e,
mais recentemente, a China e a ndia. Assim, se verdade que nem todas as naes que
procuraram formular polticas coerentes com a ordem internacional colheram os frutos
do sucesso, como foi o caso do Brasil no ps-guerra imediato, tambm verdade que
no h caso de sucesso expressivo obtido por naes que, deliberadamente, buscaram
frmulas dissonantes com a ordem internacional.

3 Marcel Merle, Sociologia das Relaes Internacionais. Editora UnB, Braslia, 1981.(p. 256)
4 Dados de pesquisa realizada por Andrs Rivarola Puntigliano, do Institute of Latina American Studies (Stc-
kholm University). A pesquisa ainda no publicada intitula-se Going Global: a Study of Brazilian Foreign Policy Orga-
nization (2007)
2
Sob essa perspectiva, este ensaio discute trs momentos da poltica brasileira,
depois da Segunda Guerra Mundial, nos quais podem ser identificados os efeitos dessa
incompatibilidade. O primeiro momento o do imediato ps-guerra at o fim da dca-
da de 1950, onde os resultados foram pouco favorveis ao Brasil. 5 O segundo momen-
to o da primeira fase dos governos militares na qual se verificou uma reviso bastante
radical da ordem interna no sentido de torn-la mais coerente com a ordem internacio-
nal. O terceiro momento, por sua vez, refere-se ao perodo mais recente em que as in-
compatibilidades entre a ordem interna e os padres prevalecentes na ordem interna-
cional tm dificultado especialmente o desempenho da economia brasileira.
O terceiro momento, que desperta maior interesse por se referir a questes mais
atuais, uma particular dimenso dessa incompatibilidade chama ateno: enquanto a
diplomacia brasileira investe no multilateralismo, lutando por posies em organismos
internacionais e aumentando suas apostas em instncias de negociao multilateral, o
cenrio da poltica internacional mostra que, nessas instncias, as foras que do sus-
tentao capacidade das naes de obstruir a ao das organizaes internacionais
tm aumentado. Cada vez mais, essas foras revelam ser maiores e mais efetivas do que
a capacidade de implementao de iniciativas e programas de cooperao gerando su-
cessivos impasses que, virtualmente, paralisam a ao das instituies e limitam a efic-
cia dos regimes internacionais. 6 Nesse quadro, investir nas instncias multilaterais tem
se tornado um exerccio improdutivo no apenas para as naes desprovidas de recur-
sos de poder, mas at mesmo para as grandes potncias e, nesse ambiente, cada vez
mais as naes tm passado a agir de forma unilateral. As freqentes referncias ao u-
nilateralismo americano devem ser, na verdade, estendidas a todas as demais grandes
potncias e at mesmo s naes de menor expresso. Cada governo, por diferentes
razes, v na cena internacional uma instncia na qual pretende obter ganhos ou vit-
rias diplomticas que fortaleam suas posies ou legitimem suas demandas. Nesse
quadro, os foros multilaterais so vistas muito mais como cenrios para manifestaes
de nacionalismos de diferentes matizes do que como instncias de negociao para re-
solver divergncias e reduzir tenses. Por razes bvias, chama muito mais a ateno
quando os Estados Unidos agem unilateralmente do que quando pases como a Frana,
a China ou o Brasil o fazem. O fato que, na ordem internacional, o teor anrquico do
ambiente poltico tem aumentado, reduzindo o potencial de viabilidade de projetos que

5 Cabe observar que o Governo JK, em grande medida, foi beneficirio da expanso das empresas multinacionais,
que constitua importante componente da ordem internacional. Uma das obras mais discutidas na segunda meta-
de da dcada seguinte foi O Desafio Americano de J.-J. Servan Schreiber, que destacava a enorme expanso das
empresas americanas na Europa.
6 A capacidade de veto pode ser formal ou informal. No mbito das Naes Unidas o veto formal pode ser exer-

cido pelos pases do P-5, isto , pelos cinco pases que possuem um assento permanente no Conselho de Segu-
rana. Num sentido mais geral pode-se falar na existncia tambm de um veto informal, que se refere capacida-
de difusa que a grande maioria das naes possui no sentido de obstruir a aprovao de resolues, de medidas
ou de acordos nas vrias instncias internacionais. A maioria dessas instncias opera por consenso e, nesse senti-
do, mesmo governos representando naes de limitados recursos de poder so capazes de obstruir processos de
negociao.
3
dependem diretamente da cooperao espontnea das naes. Os freqentes e sucessi-
vos impasses nas negociaes comerciais e nas questes ambientais so os reflexos
mais visveis desse ambiente internacional pouco favorvel ao multilateralismo.
Neste ensaio, procurar-se- cotejar essas alternncias com eventos significativos
ocorridos na ordem internacional a partir de duas facetas ou vertentes: de um lado, as
aspiraes e as polticas do Brasil voltadas para o desenvolvimento econmico e social
e, de outro, as relaes do Pas com os temas da agenda internacional. A expectativa
que essa anlise possa ajudar no entendimento do processo pelo qual os padres que
tm orientado a articulao do Pas com a ordem internacional foram formados, trans-
formados ou mesmo abandonados. Esses padres incluem questes permanentes na
poltica externa brasileira como as relaes com os Estados Unidos, com a Europa e
com os pases da Amrica do Sul, em especial com a Argentina, e tambm incluem a
participao nas organizaes internacionais e nas iniciativas voltadas para questes
como o comrcio, a proteo do meio ambiente e a promoo dos direitos humanos.

O DESENCONTRO DE PERCEPES NO
PS-GUERRA IMEDIATO

O Brasil que emergiu da Segunda Guerra Mundial era ainda uma sociedade
pouco industrializada, embora o processo de urbanizao j demandasse, desde algum
tempo, a criao de empregos nas cidades e a modernizao de sua economia. Ao final
da guerra a populao brasileira era de 40 milhes com uma expectativa de vida bastan-
te baixa, em torno de 45 anos de idade. Enquanto o setor agropecurio, que no ano de
1900 representava 44,57%, se reduzia para 29,42% do PIB brasileiro em 1940, a inds-
tria, ao contrrio, no mesmo perodo passava de 11,59% para 18,74% do PIB. 7 A mo-
dernizao, contudo, demandava investimentos mais significativos em condies de
elevar o patamar da base produtiva e, por essa razo, a implantao da indstria side-
rrgica se afigurava to importante. poca, a indstria siderrgica constitua indica-
dor de maturidade econmica e garantia de viabilidade futura como nao moderna.
Assim, a negociao com os Estados Unidos tendo em vista a instalao da primeira
siderrgica no Pas foi acompanhada com grande interesse e expectativa.

As expectativas brasileiras e americanas e a coerncia poltica

Na ordem poltica, a Segunda Guerra Mundial trouxera consigo uma onda irre-
sistvel de democratizao. A derrota do nazismo e do fascismo na Europa representa-
ra um golpe profundo nos regimes autoritrios, dando um substancial impulso s for-
as democrticas nas naes que haviam se alinhado na luta contra as potncias do Ei-

7 Dados extrados de Estatsticas do Sculo XX, publicado pelo Instituto Brasileiro de Geogragia e Estatstica
IBGE (Rio de Janeiro, 2003).
4
xo. Quando os integrantes do contingente da Fora Expedicionria Brasileira (FEB),
que haviam lutado nos campos da Europa, desembarcavam de volta ao Brasil, a situa-
o poltica evolura tornando difcil para o Governo Vargas protelar a convocao de
eleies democrticas e, alm disso, aceitar o compromisso de produzir uma nova
constituio que proporcionasse uma ordem institucional democrtica em substituio
ao Estado Novo.
Os princpios enunciados em documentos como a Carta do Atlntico apareciam
em manifestaes polticas e serviam de base para a formao de movimentos contra
regimes ditatoriais e autoritrios. O Manifesto dos Mineiros de outubro de 1943, assinada
por importantes lideranas como o ex-presidente Artur Bernardes, declarava " Se
lutamos contra o fascismo, ao lado das Naes Unidas, para que a liberdade e a demo-
cracia sejam restitudas a todos os povos, certamente no pedimos demais reclamando
para ns mesmos os direitos e as garantias que as caracterizam". 8 Assim, a renncia de
Getlio Vargas, a eleio de Eurico Gaspar Dutra e a promulgao da Constituio de
1946 marcaram o realinhamento da ordem poltica do Brasil aos padres internacionais
que valorizavam a liberdade individual, a liberdade econmica e o voto livre baseado
na ao de partidos polticos livremente organizados. No entanto, apesar desses avan-
os no que tange ao alinhamento da orientao poltica no plano internacional, os anos
que se seguiram ao final da Segunda Guerra Mundial foram marcados pela dissonncia
de percepes e expectativas.
Com efeito, o Governo Dutra freqentemente identificado pela historiografia
como o de uma administrao marcada por um subserviente alinhamento automti-
co poltica externa dos Estados Unidos. Essa identificao, embora pertinente na
sua expresso poltica, merece reparo no que se refere condenao moral e ao seu
significado econmico e poltico. No mundo que emergiu da Segunda Guerra Mundial
as circunstncias e a experincia histrica produzia uma clara dissonncia entre as per-
cepes tanto da diplomacia americana quanto da brasileira acerca da poltica interna-
cional que, como se ver adiante, deu origem a grande parte das dificuldades do Brasil
nas suas relaes exteriores, em especial porque, desde Rio-Branco, a poltica externa
brasileira tinha construdo canais e formas de ao tendo por padro a centralidade das
relaes com os Estados Unidos. Estrategicamente, no havia dificuldades no alinha-
mento, uma vez que os dois pases faziam parte da mesma aliana tradicional em ter-
mos regionais e tambm da aliana global que comeava a ser chamada de ocidental
em termos de segurana internacional. A dissonncia tornava-se aparente no campo da
diplomacia econmica, onde a relao especial do Brasil com os Estados Unidos re-
velou-se, de fato, um mito.
No Brasil, muito embora nas negociaes que antecederam a entrada do Pas na
guerra o Governo Vargas j houvesse considerado aproximaes diplomticas com ou-
tras potncias, notadamente Alemanha e Itlia, o desfecho da Segunda Guerra Mundial

8 J. W. F. DULLES, Getlio Vargas. Biografia Poltica. Editora Renes, R. de Janeiro, 1967 (p. 268)
5
apenas serviu para confirmar a validade da tradicional aliana com os Estados Unidos.
Se por um lado Alemanha e Itlia estavam militar e economicamente derrotadas, por
outro, os Estados Unidos emergiam como a grande potncia vencedora e nica, na es-
fera internacional, com reservas econmicas em condies de financiar a reconstruo
e o desenvolvimento aqui e em qualquer parte do mundo. Alm disso, do ponto de vis-
ta da tecnologia, a guerra tambm havia dado um impulso substancial j dinmica in-
dstria americana colocando-a muito frente da combalida economia europia. Assim,
tudo conspirava para reforar a percepo de que o velho paradigma, que colocava os
Estados Unidos como elemento central da poltica externa, era acertado. Com efeito,
no cenrio do ps-guerra imediato, alm dos Estados Unidos, no havia alternativa ca-
paz de proporcionar os recursos financeiros e tecnolgicos de que o Pas necessitava
mas isso, obviamente, no significava que muitos dos velhos padres no deveriam ser
mudados e ajustados s novas circunstncias. Se essas mudanas e ajustes eram efeti-
vamente passveis de serem feitos no objeto desta anlise.
Outro elemento importante na formao dessa percepo brasileira era a expec-
tativa de que a participao do Pas na Segunda Guerra Mundial, enviando tropas e
juntando-se ao esforo de guerra aliado na Europa, deveria resultar em alguma forma
de retribuio no ps-guerra, entre elas o suporte financeiro s suas pretenses de in-
dustrializao. bvio que, do ponto de vista do conjunto das operaes militares na
Europa, no se esperava que o contingente enviado pelo Brasil pudesse vir a ser um
reforo decisivo aos aliados, todavia, as tropas brasileiras significavam bem mais do
que simples apoio simblico. A adeso do Brasil causa aliada trazia pelo menos dois
elementos importantes: do ponto de vista do ambiente psicolgico das naes comba-
tentes, a entrada do Brasil significava a incorporao de um aliado de 40 milhes de
habitantes e 8,5 milhes de km2 e, conseqentemente, uma fonte de suprimentos de
substancial importncia; do ponto de vista estratgico, significava a entrada na guerra
do maior pas sul-americano cuja situao geogrfica (especialmente norte e nordeste)
se afigurava aos estrategistas americanos como de extrema importncia para a defesa da
rota do Atlntico para o Mediterrneo e o norte da frica.
Ao final da guerra, como confirmao dessa percepo, a siderrgica de Volta
Redonda surgia como um smbolo visvel desse potencial de cooperao dos Estados
Unidos. Stanley Hilton conta que, logo aps tomar posse, o Presidente Dutra teria en-
viado correspondncia para o Presidente Truman propondo um emprstimo de US$ 1
bilho, com o que pretendia dar incio a um vasto programa de industrializao: foi
uma iniciativa frustrada uma vez que, afinal, o emprstimo no se materializou. 9 Como
se ver adiante, a principal razo porque essas expectativas foram frustradas era o fato
de que o Brasil e os pases da regio haviam deixado de estar entre as prioridades dos
Estados Unidos no cenrio que se configurou depois da Segunda Guerra Mundial. Es-

9S. E. HILTON, The United States, Brazil and the Cold War, 1945-1960: End of a Special Relationship. Journal of
American History, Dec. 1981, 599-623.
6
ses fatos ilustram como a percepo americana seguiu um rumo diametralmente opos-
to em relao Amrica Latina e, em particular, em relao ao Brasil, diante da conjun-
tura internacional.

Os EUA e a construo da ordem internacional

Entre os desenvolvimentos que tiveram lugar na ordem internacional um deles


teve destacada importncia para a formao da dissonncia de percepes entre o Bra-
sil e os Estados Unidos no que tange ao meio internacional: a mudana de papel dos
Estados Unidos no sistema internacional, que a guerra ajudara a consolidar. Da tradi-
cional condio de grande potncia regional os Estados Unidos passaram condio
de primeira potncia mundial. Na verdade, antes da guerra os Estados Unidos j possu-
am os meios para desempenhar um papel de potncia mundial de primeira grandeza,
mas foi somente a partir de meados dos anos 30 que a determinao de assumir clara-
mente um papel de liderana no cenrio internacional tornou-se cada vez mais mani-
festa nas instncias decisrias de Washington. At ento, havia uma verdadeira tradio
na poltica americana no sentido de rejeitar para si qualquer papel internacional mais
ativo na estruturao e manejo da ordem internacional por julgar que o envolvimento
internacional seria prejudicial aos seus interesses, mantendo-se, assim, na condio de
potncia pouco disposta a assumir compromissos que hoje passamos a denominar
multilaterais, ainda sombra da doutrina expressa por George Washington em seu dis-
curso de despedida de 1796: ... A grande regra de conduta para ns a respeito de na-
es estrangeiras , ao ampliar nossas relaes comerciais, a de manter com elas a me-
nor ligao poltica possvel.
Assim, as aes externas, que poderiam envolver o uso da fora, deveriam ser
pontuais, especficas para resolver problemas especficos. Na verdade, na prtica,
mesmo a doutrina Monroe ou a chamada poltica do big stick no constituram en-
volvimento com compromissos no sentido de assumir liderana na construo de uma
ordem nas relaes internacionais. 10 Na essncia, significavam apenas intervenes rea-
tivas e pontuais na defesa do que, em cada circunstncia, entendia-se como prejudiciais
a seus interesses mais imediatos.
A ausncia dos Estados Unidos na Liga das Naes um reflexo dessa atitude.
No era apenas a herana histrica e a privilegiada soma de recursos naturais que apon-
tavam essa direo para a diplomacia americana, era tambm a f liberal que favorecia

10 A convocao da I Conferncia Pan-Americana feita por James Blaine e realizada em Washington em 1889
geralmente apontada como uma iniciativa voltada para a construo do que viria a ser chamado de Sistema In-
ter-Americano. No entanto preciso lembrar tambm que essa iniciativa estava em harmonia com o fato de que
o comrcio dos Estados Unidos com as repblicas americanas j estava superando a maior parte das naes eu-
ropias, como ocorria com o caf brasileiro. Com efeito, uma das resolues tomadas na Conferncia foi o esta-
belecimento de uma Unio Pan-Americana que serviria de escritrio de representao comercial para as repbli-
cas americanas em Washington. Ver C. G. FENWICK, A Organizao dos Estados Americanos. O Sistema Regional Inter-
Americano. Edies GRD, R. de Janeiro, 1965.
7
os mercados e as economias mais fortes e dava sustentao idia de que os estados
deveriam agir de modo absolutamente soberano. Muitos estudiosos da histria das re-
laes internacionais, utilizando os argumentos da abordagem da estabilidade hege-
mnica entendem que, na dcada de 1920, a recusa por parte dos Estados Unidos de
participar mais efetivamente na administrao da economia internacional constitura
uma das principais causas da instabilidade comercial, financeira e monetria que se aba-
teu sobre os mercados internacionais e que acabou por produzir a crise que se estendeu
pela dcada de 1930. 11
Com efeito, a Grande Depresso fora um passo decisivo no sentido de tornar
evidente para os Estados Unidos a impossibilidade de a nao ficar alheia s oscilaes
e problemas da economia internacional. No incio da crise, o que ficou conhecido co-
mo beggar-thy-neighbour policy geralmente traduzido por poltica de arruine-seu-
vizinho. No entanto, uma interpretao mais acurada indica que a expresso deveria
ser mais apropriadamente traduzida como poltica do salve-se quem puder, uma vez
que os Estados Unidos e todos os outros pases s voltas com a recesso apenas tenta-
vam livrar-se da crise, que acreditavam ter origem algures, em determinados pases ou
mercados e que, por via do comrcio e das relaes monetrias e financeiras, essa crise
estaria sendo afinal importada.
A ineficcia das medidas protecionistas como a lei Smoot-Hawley, de 1930,
mostrava, de modo cada vez mais dramtico, que a economia havia se globalizado e
que formas institucionalizadas de cooperao internacional seriam necessrias para se
devolver a estabilidade economia internacional. Assim sendo, se regras de convivn-
cia precisavam ser produzidas para se reduzir os efeitos negativos de um meio interna-
cional anrquico, bvio que um pas com a quantidade de recursos e de interesses
como os Estados Unidos passaria a entender que essas regras ou regimes internacionais
deveriam ser estruturadas em seu favor, isto , no deveriam ser danosas aos seus i-
mensos interesses dispersos globalmente por mercados, produtos e atividades econ-
micas.
O envolvimento dos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial constituiu
um segundo impulso importante para a mudana de atitude dos formuladores de pol-
tica de Washington em relao ao entendimento do papel do pas como protagonista
central na poltica mundial. Na Europa, no se tratava apenas de alianas polticas que
precisavam ser sustentadas, mas tratava-se da prpria sobrevivncia de uma ordem po-
ltica, econmica e social coerente com a sociedade americana. Alguns historiadores
como Paul Johnson argumentam que o Governo Roosevelt no confiava muito em
seus aliados europeus. s vsperas da Segunda Guerra Mundial, argumenta Johnson,
foram destacados embaixadores com vises notoriamente anti-britnicas para impor-
tantes postos como Londres (Joseph Kennedy) e Moscou (Joseph Davies). Para esses

11 Uma obra que destaca essa abordagem tomando por base o perodo da crise da dcada de 30 o estudo de C.
P. KINDLEBERGER The World in Depression. 1929-1939 (California University Press, 1986)
8
embaixadores, comenta Johnson, a poltica imperial britnica constitua sria ameaa
aos interesses americanos, ou seja, aparentemente, esses embaixadores estavam nesses
postos mais como observadores atentos do que como representantes de um grande
aliado. 12 Por outro lado, a guerra no Pacfico punha em evidncia que os Estados Uni-
dos haviam se tornado a nica potncia efetivamente mundial, isto , no apenas com
interesses espalhados pelos vrios continentes, mas tambm a nica com capacidade de
intervir militarmente em qualquer parte do mundo.
Tanto o desenrolar do conflito quanto a forma pela qual a Segunda Guerra
Mundial encontrou seu desfecho serviram para colocar os Estados Unidos diante de
uma posio jamais vista na histria poltica do mundo. Roma havia dominado o mun-
do civilizado, que consistia essencialmente dos povos mediterrneos somando-se
mais algumas regies um pouco mais afastadas na Eursia e no norte da Europa, mas
os Estados Unidos, pela primeira vez na histria, haviam se tornado uma potncia ver-
dadeiramente global. Todas as regies do mundo haviam sido, de algum modo, conec-
tadas civilizao eurocntrica e os Estados Unidos passavam a se constituir no prin-
cipal ator dessa ordem.
Os dados econmicos mostram que nos fins dos anos 40 a produo americana
havia se tornado vrias vezes maior do que a de qualquer outra potncia: era sete vezes
a da Gr-Bretanha e trs vezes a da Unio Sovitica; na verdade a economia americana
havia se tornado maior do que a soma das economias da Gr-Bretanha, Frana, Itlia,
Alemanha, Japo e URSS. 13 Militarmente, a interveno americana havia sido decisiva
na Europa enquanto, no Pacfico, no contou com nenhuma potncia aliada. Em 1944,
quando o Brasil enviava para a Europa seu primeiro contingente da Fora Expedicio-
nria num total de 6.000 homens, entre oficiais e soldados (sobre uma moderna em-
barcao americana de transporte militar), os Estados Unidos tinham nada menos do
que 11 milhes de homens em armas espalhados pelos principais teatros de guerra no
mar, em terra e no ar. 14 Assim, no ps-guerra imediato, a reestruturao da economia
mundial era uma tarefa que ningum tinha dvidas de que no poderia ser feita a no
ser sob a liderana americana.
Se a guerra forneceu enorme impulso no sentido dessa redefinio do papel dos
Estados Unidos como ator central nas relaes internacionais, o fenmeno da guerra
fria haveria de ser outro fator decisivo para fortalecer a percepo americana de que a
ordem mundial dependia diretamente da ao externa dos Estados Unidos. A guerra
fria foi, ao longo de mais de um quarto de sculo, o jogo de foras um tanto difuso

12 P. JOHNSON, A History of the Modern World. From 1917 to the 1980s, Weidenfeld & Nicolson, London, 1983.

Ver captulo 10.


13 Em 1950 o PNB dos EUA era de US$ 381 bilhes enquanto as seis grandes potncias somadas perfaziam ape-

nas US$ 356 bilhes. P. KENNEDY, The Rise and Fall of the Great Powers, Fontana Press, London, 1989 (p. 475).
14 F. L. BRAYNER, A Verdade sobre a FEB. Memrias de um Chefe de Estado-Maior na Campanha da Itlia, Edit. Civili-

zao Brasileira, R. de Janeiro, 1968.


9
mas condicionante dentro do qual as principais iniciativas internacionais haveriam de
se desenvolver.
A rivalidade entre o mundo liberal capitalista e os pases socialistas justificava
no apenas aes voltadas especificamente para objetivos estratgico-militares, mas jus-
tificava tambm a formulao de programas de cooperao tcnica, comercial e finan-
ceira. Nesse contexto, o Plano Marshall foi, sem dvida, a iniciativa mais marcante e de
maior envergadura realizada ainda nos primeiros anos da guerra fria. Com efeito, a re-
construo da Europa no foi um projeto de natureza apenas econmica, mas foi tam-
bm parte igualmente importante na aplicao de uma doutrina de segurana estratgi-
ca que serviu de inspirao para muitas outras iniciativas de menor vulto levadas a efei-
to em outras partes do mundo consideradas estrategicamente importantes na disputa
por reas de influncia com a URSS.

O Brasil na poltica externa dos EUA e os resultados frustrantes

Nesse contexto, o Brasil e, de uma forma geral, a Amrica Latina passaram a


ocupar uma posio ambgua na poltica externa americana. Ao mesmo tempo em que
se reconhecia a importncia da regio, a percepo americana corrente era a de que ela
no demandava grande ateno por parte dos Estados Unidos. Com efeito, a Confe-
rncia de Petrpolis (1947), que resultou na assinatura do TIAR (Tratado Interameri-
cano de Assistncia Recproca), mostra que Washington reconhecia efetivamente a im-
portncia estratgica da regio para a estruturao de um sistema de segurana interna-
cional mas, por outro lado, nessa mesma poca, as demandas por cooperao econ-
mica recebiam muito pouca ateno. Assim, curiosamente, a tradio de amizade em
relao aos Estados Unidos, ao invs de servir como motivo de cooperao, no ambi-
ente da guerra fria passou a servir como fator de descaso. Na conjuntura poltica do
ps-guerra, os Estados Unidos passaram a se preocupar no com antigos e confiveis
aliados, mas sim com regies problemticas, onde a influncia comunista pr-sovitica
deveria ser contraposta pela presena americana. Dessa forma, enquanto Berlin, Tur-
quia, Sudeste Asitico e outras regies turbulentas do globo se moviam para o centro
das preocupaes americanas, o Brasil e sua vizinhana prxima eram postos num se-
gundo plano ironicamente devido sua condio de "aliados naturais e confiveis".
Adicionalmente, o Brasil, ao terminar a guerra como um dos raros aliados a des-
frutar a condio de credor internacional naquelas circunstncias, ao invs de ser inter-
pretado como economia saudvel e passvel de receber investimentos, aos olhos de
Washington, o Brasil revelava que no precisava de ajuda internacional. Fato ilustrativo
foi a Misso Abbynk cuja concretizao s foi possvel por meio de demoradas e insis-
tentes gestes diplomticas do Brasil e, mesmo assim, em termos prticos, o que resul-
tou da misso foi muito pouco, no indo alm de avaliaes e propostas de projetos
(Plano SALT). Outro fato ilustrativo dessa percepo americana acerca do Brasil e de

10
outros pases da regio refere-se ao episdio lembrado por P. R. de ALMEIDA: por oca-
sio da Conferncia de Petrpolis, o Brasil fazia gestes para que os Estados Unidos se
dispusessem a financiar um programa de desenvolvimento que beneficiasse o Brasil e
os demais pases da regio. O prprio Secretrio Marshall teria reagido com certa exas-
perao argumentando que pases como o Brasil e a Argentina, que haviam terminado
a guerra como credores, ao invs de estarem pleiteando cooperao financeira dos Es-
tados Unidos deveriam estar preocupados em ajudar a reconstruo da Europa. 15
Esses fatos sugerem que a poltica do Governo Dutra no estava equivocada
quando procurava a aliana com os Estados Unidos, uma vez que no havia outra al-
ternativa vivel. Os fatos sugerem que o grande problema nessa aproximao derivava
de uma percepo equivocada acerca de como os Estados Unidos interpretavam a cena
internacional e equivocava-se tambm a respeito de expectativas e vises recprocas. Se
a prpria Europa precisou dos Estados Unidos para financiar sua recuperao, no se
podia esperar que o Brasil pudesse contar com outras vias para suas pretenses de in-
dustrializao e modernizao. Ao final da guerra, a situao de endividamento genera-
lizado tornara a Europa dependente da ajuda americana e a impossibilitava de servir
como alternativa para pases como o Brasil. Alm disso, o recrudescimento da guerra
fria deixava no plano poltico uma margem de manobra muito pequena para o Pas.
Assim, o fracasso da poltica externa do Governo Dutra no deve ser atribuda
tanto ao fato de procurar a aproximao com Washington, mas a equvocos na condu-
o dessa aproximao e tambm a outros mbitos da ao governamental, em especial
na esfera da poltica econmica, particularmente na rea cambial e na pouca ateno
dada industrializao. Com certeza, a ineficcia da poltica econmica muito contri-
buiu para a m reputao do Governo Dutra. 16 O fato que apenas no Governo JK,
na segunda metade da dcada seguinte, o Brasil ps em prtica um programa efetivo de
desenvolvimento e industrializao baseado no tanto em financiamentos externos,
mas muito mais num processo de crescente endividamento. Os financiamentos exter-
nos deveriam vir de investimentos privados, notadamente as empresas multinacionais.

CASTELO BRANCO E O REALINHAMENTO DO BRASIL COM


A ORDEM INTERNACIONAL

Em vista da importncia relativa dos Estados Unidos e da bipolarizao estrat-


gica na poltica internacional, o alinhamento com a ordem internacional significava, em
larga medida, alinhamento com a orientao da poltica americana, a menos que a na-
o estivesse disposta a se transferir para a rbita da hegemonia sovitica. O movimen-

15 P. R. ALMEIDA, A Diplomacia do Liberalismo Econmico, publicado em J. A . GUILHON ALBUQUERQUE (org.),

Sessenta Anos de Poltica Externa. 1930-1990. Crescimento, Modernizao e Poltica Externa, Cultura Edit. Assoc./
USP, 1996, pp. 171-210. O epsdio relatado a partir da biografia de G. Marshall escrita por R. A . Ferrell.
16 Idem. Nesse ensaio P. R. ALMEIDA analisa os vrios aspectos em que a poltica econmica do Governo Dutra

se mostrou equivocada.
11
to dos no-alinhados, formado a partir da Conferncia de Bandung, em 1955, tinha um
alcance bastante limitado, especialmente para um pas como o Brasil, que buscava a
modernizao econmica e tecnolgica. Nessa perspectiva, realisticamente, seus parti-
cipantes mais ativos Indonsia, Egito, Iugoslvia e Arglia tinham muito pouco a
oferecer. Na verdade, o movimento tinha um carter muito mais poltico e defensivo
do que propositivo, isto , seu objetivo, expresso na prpria denominao do movi-
mento, era o de evitar o envolvimento no conflito leste-oeste da guerra fria e no o de
oferecer alternativa na busca da modernizao e do desenvolvimento econmico. 17

O papel dos EUA na estratgia de crescimento do ps-guerra

Com efeito, para as naes que buscavam a modernizao e o desenvolvimento


econmico, o alinhamento com a ordem internacional liderada pelos Estados Unidos
constituiu-se em ingrediente central. Na recuperao europia, por exemplo, at mes-
mo o estabelecimento da Comunidade Econmica Europia (CEE), formalizada no
Tratado de Roma de 1957, teve no apenas o beneplcito americano, mas tambm re-
cursos e apoio poltico muitas vezes decisivo para dirimir e arbitrar divergncias entre
as prprias naes europias, tradicionalmente rivais entre si. O mesmo pode-se dizer
do Japo que, a partir da guerra da Coria, iniciou sua marcha acelerada para a recupe-
rao e modernizao. Por vrias razes, entre as quais a preocupao americana de
fazer do Japo um aliado na sia, impedindo a ocorrncia de algo semelhante ao que
ocorrera na China com a deposio de Chiang Kai-Shek e a ascenso de Mao Tse-
Tung. O fato que a modernizao das instituies econmicas e polticas do Japo
foram feitas com o apoio decisivo americano que incluiu, alm de ajuda financeira, a
assistncia na modernizao do Estado e o treinamento de industriais, gestores empre-
sariais e tcnicos especializados.
De um ponto de vista mais geral, a importncia dos Estados Unidos na cons-
truo da ordem internacional a partir da Segunda Guerra Mundial aparece no apenas
nas dimenses de sua participao no conflito, mas tambm na construo das institui-
es internacionais do ps-guerra comeando pela prpria ONU. No caso das institui-
es de Bretton Woods, por exemplo, uma diferena central entre as propostas ameri-
cana e britnica era a defesa da posio britnica de que a reconstruo econmica de-
veria ter prioridade e que, por meio da emisso de uma moeda escritural internacional
denominada bancor, a instituio a ser criada deveria injetar algo em torno de US$ 25
bilhes em crditos na economia internacional. Conta-se que Henry Morgenthau, que
substitura Harry Dexter White na chefia da delegao americana na Conferncia de

17 O historiador P. JOHNSON est entre os estudiosos que apresentam uma viso bastante crtica do movimento
dos no-alinhados. Referindo-se ao que ele chama de gerao de Bandung, afirma " Era ainda uma poca de ino-
cncia, quando se acreditava confiantemente que o poder abstrato dos nmeros e, mais ainda, das palavras, iria
transformar o mundo" (A History of the Modern World. From 1917 to the 1980s, Weidenfeld & Nicolson, London,
1983, p. 477)
12
Bretton Woods, incapaz de resistir aos argumentos de Keynes mas cioso da posio
disciplinadora da proposta americana, simplesmente se opunha proposta britnica
dizendo que os Estados Unidos no poriam seus dlares naquela proposta e, com isso,
a inviabilizava, encerrando dessa forma a discusso. 18 Por outro lado, do ponto de vista
dos padres tecnolgicos e da maturidade econmica, W. W. Rostow, na sua famosa
obra As Etapas do Crescimento Econmico, quando define a quinta etapa a etapa da era
do consumo de massa qual, conforme sua tese, as naes deveriam chegar, avalia
que na dcada de 1950, a Europa Ocidental e o Japo estariam "ingressando plenamen-
te nesta fase que os Estados Unidos haviam vivido trinta anos atrs. 19
O modelo de crescimento econmico implementado a partir da experincia
do Plano Marshall, que havia obtido grande sucesso na reconstruo europia ao aliar
ajuda externa com planejamento econmico, disseminava-se pelo mundo entre estadis-
tas e especialistas, contando at mesmo com um verdadeiro corpo terico a partir da
base doutrinria proporcionada por W. W. Rostow. Para o melhor entendimento do
que representava o alinhamento da ordem poltica brasileira com os padres vigentes
na ordem internacional cabe fazer algumas consideraes sobre a base terica dessa
estratgia de desenvolvimento. Essa digresso pode ajudar tambm na compreenso do
ambiente e das condies econmicas dentro dos quais se desenvolveu o processo de
mudana do perfil da ordem poltica e econmica cujos reflexos aparecem nas relaes
exteriores do Brasil.
O livro de Rostow foi publicado em 1960 e era o resultado de uma srie de con-
ferncias ministradas na Universidade de Cambridge em 1958 sobre o tema "O Proces-
so de Industrializao". Rapidamente tornou-se uma das obras mais influentes da po-
ca. Basicamente, a tese difundida pelo livro dizia que sociedades de economia tradicio-
nal e primria podiam industrializar-se e adentrar o mundo da modernidade, tpica dos
pases desenvolvidos, desde que realizassem os investimentos necessrios. Tambm
notvel, para efeito da presente anlise, que o subttulo da obra de Rostow tenha sido
A non-communist manifesto, no deixando dvidas quanto opo poltica contida no
modelo e, tal como havia feito o prprio Marx, sugerindo tambm que o processo ti-
nha um carter universal. Seus argumentos centrais referiam-se ao estgio da decola-
gem (take-off), no qual um aumento nos investimentos produtivos, pela injeo de capi-
tais externos, poderia provocar o desenvolvimento de um ou mais setores manufaturei-
ros mais dinmicos. O crescimento seria transmitido para o restante da economia a
partir desses setores, produzindo mudanas nos padres industriais em termos de di-
versificao e de elevao da produtividade a ponto de tornar esse processo auto-
sustentado.

18Ver R. N GARDNER, Sterling-Dollar Diplomacy. Clarendon Press, Oxford, 1956.


19W. W. ROSTOW, As Etapas do Desenvolvimento Econmico. Um Manifesto No-Comunista. Zahar Editores, R. de Ja-
neiro, 1978 (6 ed. p. 24) .
13
Do ponto de vista dos reflexos sobre as contas externas desse processo de cres-
cimento, oportuno lembrar o trabalho do economista francs Raymond Barre, que
sintetizava didaticamente fases no comportamento do balano de pagamentos, que
seriam percorridas medida em que uma economia tradicional fosse avanando ao
longo dos estgios de Rostow.20 No incio, o pas seria tipicamente um devedor no-
vo, isto , o pas apresentaria supervit na conta de capitais devido entrada de ajuda
para o desenvolvimento e dficit na conta de comrcio de bens devido importao
de mquinas e insumos necessrios modernizao da produo. Numa segunda fase,
a conta de capitais continuaria sendo superavitria tanto pela entrada de investimentos
diretos quanto pelo recebimento de mais recursos de agncias de desenvolvimento.
Nessa fase espera-se que alguma manufatura j esteja sendo exportada e que, pelo me-
nos, tenha ocorrido um aumento nas exportaes de produtos tradicionais a fim de
comear a equilibrar a balana comercial. A partir da terceira fase, denominada por
Barre de credor novo, o pas iria entrando efetivamente na maturidade econmica.
Nessa fase, a conta de capitais deixaria de depender das agncias de fomento seja por-
que a economia teria se tornado suficientemente atraente aos investimentos produti-
vos, seja porque o mercado de capitais tambm j teria adquirido maturidade e sofisti-
cao tornando-se capaz de dar continuidade expanso da economia. Nessa fase, ob-
viamente, a balana comercial deve ser, no mnimo, equilibrada ou coerentemente equi-
librada em relao conta de capitais e ao atendimento do servio da dvida contrada
ainda nas primeiras fases de industrializao. A partir da, esse pas estaria efetivamente
entrando na categoria das economias maduras.

O Brasil e a estratgia de crescimento na ordem internacional

A reorientao da ordem poltica promovida no Brasil pelos governos militares


significou, essencialmente, assumir os padres econmicos e a estratgia de desenvol-
vimento implcita na ordem econmica internacional. As mudanas ocorridas no Brasil
com a ascenso dos governos militares foram dramticas. Nos fins dos anos 50 e incio
da dcada seguinte, a diplomacia econmica brasileira ocupava-se principalmente da
negociao de acordos internacionais sobre produtos de base e at meados dos anos
60, quando se iniciou o primeiro governo militar, as exportaes brasileiras no atingi-
am US$ I,5 bilho estando fortemente concentradas no caf, que ainda respondia por
metade das exportaes, e em mais uns poucos produtos primrios. Uma pauta de ex-
portaes com essas caractersticas mostrava a grande vulnerabilidade da economia
brasileira diante das oscilaes internacionais. A modernizao da economia brasileira
conduzida pelos primeiros governos militares se refletiu nos nmeros.
Quando Geisel iniciou seu governo, em meados da dcada de 1970, as exporta-
es atingiam quase US$ 9 bilhes, isto , o valor das exportaes j era seis vezes

20 R. BARRE, Manual de Economia Poltica. Edit. Fundo de Cultura, R. De Janeiro, 1962 (v. 4 pp. 53-56).
14
maior do que no final do Governo Goulart. Alm disso, paralelamente, houve uma
substancial diversificao na composio da pauta das exportaes e tambm uma di-
versificao dos mercados, ampliando assim as opes e oportunidades. 21 Estrutural-
mente, em 1964 os bens primrios representavam 85,4% do total das exportaes, em
1975 essa proporo havia se reduzido para 58,0% revelando substancial avano no
processo de industrializao. 22 Todavia, para se compreender adequadamente o signifi-
cado do "realinhamento" do Brasil em relao ordem internacional promovido pelo
Governo Castelo Branco, afigura-se necessrio analisar seus antecedentes imediatos.
A primeira parte do Governo JK foi marcada pelo desenvolvimento de acelera-
do processo de industrializao no mbito de seu Plano de Metas, que previa 50 anos
em 5. O otimismo decorrente do bom desempenho da economia, entretanto, trazia
no seu substrato as dificuldades de uma economia que havia se endividado fortemente
e que comeava a sentir os efeitos, entre outras coisas, do desequilbrio natural entre os
prazos desse endividamento, de um lado, e o tempo de maturao dos investimentos,
de outro. Esse cenrio no havia sido previsto nas expectativas de evoluo do balano
de pagamentos de Raymond Barre. Economias mais maduras podem apresentar prazos
menores para a maturao de projetos para o desenvolvimento, entre outras razes,
porque, ao contrrio dos pases pobres, exigem menos investimentos sociais (sade,
educao, saneamento bsico, etc.) e tambm menor volume de investimentos em in-
fra-estrutura. Realmente, no caso dos pases em desenvolvimento, espera-se que os in-
vestimentos realizem verdadeiras mudanas no perfil da produo e at mesmo de h-
bitos de consumo e, assim, o processo exige muito mais tempo, tornando mais crucial
a necessidade de fundos que operem com prazos mais alongados, genericamente cha-
mados de ajuda econmica internacional. Em suma, o esforo de industrializao ace-
lerada inevitavelmente haveria de se refletir em desequilbrios nas contas externas, a
menos que pudesse dispor de considervel volume de recursos oriundos de programas
de ajuda ao desenvolvimento.
Os esforos frustrados de negociao do Governo JK j apontavam para a ne-
cessidade de uma nova postura na poltica externa. O lanamento da Operao Pan-
Americana, em 1958, refletiu exemplarmente esses fatos. Geralmente considera-se que
essa iniciativa foi de grande valia por seu pioneirismo e por ter servido, segundo muitos
analistas, de inspirao para a criao do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) e para a Aliana para o Progresso do Governo Kennedy. Entretanto, para o pre-
sente trabalho, talvez seja mais interessante destacar a forma como ocorreu seu lana-
mento. Ao contrrio da prtica habitual, no houve consultas prvias com Washington.
Tratava-se de uma iniciativa inusitada que os termos da proposta de um vasto progra-

21 O setor agropecurio, que em 1950 representava 22,42% do PIB brasileiro, em 1970 havia se reduzido para

14,27%. A indstria, por outro lado, de 25,64% em 1950, evolura para 32,52% do PIB em 1970. (Estatsticas do
Sculo XX, IBGE, 2003).
22 Dados sobre as exportaes brasileiras so do MDIC/SECEX. Em nmeros mais precisos, em 1963 as expor-

taes somaram US$ 1,4 bilho e em 1975 totalizaram US$ 8,7 bilhes.
15
ma de desenvolvimento em escala hemisfrica fossem enviados simultaneamente para
todas as chancelarias do Continente sem uma prvia consulta a Washington. Assim,
num primeiro momento, provocou uma reao de desagrado por parte do Departa-
mento de Estado americano que promoveu uma visita de emergncia do Secretrio
Foster Dulles ao Brasil para discutir o assunto.
Tudo indica que esse fato tenha se juntado a outros, como os violentos protes-
tos populares na visita do ento vice-presidente Nixon a algumas capitais da Amrica
do Sul, no incio de 1958, e a tomada do poder por Fidel Castro em Cuba em 1959,
mudando a percepo americana sobre as relaes com os pases ao sul do Rio Gran-
de. De fato, esses episdios mostravam que os tradicionais aliados do Continente po-
deriam, perfeitamente, transformar-se em focos de hostilidade poltica americana,
podendo, inclusive, passar para a rbita de influncia sovitica, como foi o caso de Cu-
ba.
Na verdade, ao longo da primeira metade do Governo JK foram feitas tentati-
vas no sentido de obter o apoio americano para os projetos de modernizao e desen-
volvimento. Essas tentativas, no entanto, revelaram-se infrutferas e contriburam para
a moratria brasileira de 1959. 23 Esse progressivo distanciamento da poltica americana
tornou-se mais explcito nos Governos Quadros e Goulart com a chamada Poltica Ex-
terna Independente. nesse perodo que a idia de uma postura externa essencialmen-
te no vinculada aos Estados Unidos ganhou densidade nas formulaes de personali-
dades influentes na poltica externa brasileira, notadamente Santiago Dantas e Arajo
Castro. 24
Essas percepes so tambm fortalecidas por mudanas importantes no cen-
rio internacional, em especial o avano da descolonizao, com a conseqente forma-
o de inmeros focos de luta revolucionria na frica e na sia, tornando praticamen-
te impossvel para os Estados Unidos participar ativamente em todos os focos de luta
pelo rompimento de laos coloniais e, ao mesmo tempo, fornecer ajuda financeira para
todas a naes em formao, vidos dos benefcios da modernidade. A Conferncia de
Bandung (1955) e a criao da UNCTAD (1964) so episdios que refletem essa mu-
dana e onde so visveis essa demanda pelos benefcios da modernidade.
Apesar de tudo, a afirmao de uma diretriz de poltica externa brasileira em
que Washington deixava de ser o foco para tornar-se apenas um parceiro, ainda que de
destacada importncia, sofria de um descompasso de meios que iria se revelar em toda
sua extenso na inconsistncia do Governo Quadros e na fragilidade do Governo
Goulart. Quando os militares assumiram o poder em 1964, no apenas as contas exter-
nas se revelavam incompatveis com pretenses de independncia, mas a prpria eco-
nomia brasileira como um todo mostrava-se estagnada enquanto, praticamente todos

23 Ver P. F. VIZENTINI, A Poltica Externa do Governo JK (1956-1961). In J. A. GUILHON ALBUQUERQUE, 60 Anos


de Poltica Externa Brasileira. Cultura Editores Associados/NUPRI, S. Paulo, 1996 (v. 1 pp. 231-251).
24 Ver RODRIGO AMADO (org.), Arajo Castro. Coleo Itinerrios. Editora Universidade de Braslia, 1982.

16
os setores, quer fossem patronais ou sindicais, manifestavam suas frustraes por um
processo de industrializao em vias de interrupo e mesmo de retrocesso. Os dados
revelam que no Governo JK a taxa de crescimento do PIB atingira 9% e essa taxa no
Governo Goulart reduziu-se para menos de 4% e, nessa trajetria de queda, em 1963 a
taxa de crescimento cai para apenas 1% significando que, nesse ano, a renda per capita
sofrera uma queda de 1,5% aproximadamente. 25 Esses nmeros explicam o grande
descontentamento popular que acompanhou o final do Governo Goulart.
O problema que no incio da dcada de 1960 a pauta de exportaes do Brasil
continuava basicamente a mesma dos fins dos anos 40 com o caf e mais uns poucos
bens primrios representando a base das exportaes brasileiras. Mesmo em termos de
volume essa assertiva continuava perfeitamente vlida. notvel o fato de que as pr-
prias naes industrializadas reconheciam nos fins dos anos 50 as dificuldades existen-
tes nas prticas do comrcio internacional, que dificultavam a exportao dos pases
em desenvolvimento. O Relatrio Haberler (1958) preparado sob o patrocnio do
GATT reconhecia a existncia de barreiras que dificultavam as exportaes de bens
manufaturados e mesmo de excedentes de produtos primrios das economias que esta-
vam sendo instadas a realizar esforo de industrializao. O Relatrio recomendava s
naes industrializadas a adoo de medidas que facilitassem o acesso aos seus merca-
dos de produtos exportados por pases em desenvolvimento. Por sobre esse quadro, o
argumento de Raul Prebisch a respeito da existncia de uma tendncia secular no sen-
tido da deteriorao dos termos de troca dos pases exportadores de bens primrios, de
certa forma, ajuda a explicar as dificuldades nas contas externas brasileiras da poca. 26
O abandono da chamada poltica externa independente pelo Governo Castelo
Branco teve, obviamente, um forte cunho ideolgico mas tambm foi uma decorrncia
da aplicao de uma estratgia de desenvolvimento onde o acesso s instituies multi-
laterais e bilaterais de fomento e a atrao de investimentos estrangeiros constituam
parte importante. Nessa perspectiva, essa reorientao da poltica externa era essencial
para reverter o ambiente de ceticismo e desconfiana internacional em relao ao Bra-
sil. Por outro lado, a dificuldade que explica, em grande medida, o que alguns historia-
dores chamam de retrocesso na implementao de uma poltica externa independente,
era a situao precria da economia brasileira e que se agravara substancialmente nos
ltimos meses do Governo Goulart. Com efeito, no incio de 1964, a economia brasi-
leira no exibia um nico indicador positivo: taxas crescentes de inflao, contas pbli-
cas deterioradas e taxas de crescimento geral e setoriais em franco declnio. Especi-
ficamente nas contas externas, a crescente expectativa de inadimplncia dificultava ini-
ciativas de renegociao da dvida e, mais complicado ainda, de obteno de novos
emprstimos para investimentos, isto sem falar nas crescentes restries nas linhas de

25Dados extrados de Estatsticas do Sculo XX, IBGE, 2003


26R. PREBISCH, Commercial Policy in the Underdeveloped Countries. American Economic Review - Paper and
Proceedings vol XLIX, n. 2, May, 1959.
17
crdito internacional para a simples manuteno das atividades comerciais e financeiras
regulares.
A poltica de apoio s ligas camponesas e ao sindicalismo notoriamente de es-
querda, alm da virtual perspectiva de adoo de medidas de nacionalizao de empre-
sas de capital estrangeiro, constituam sinais de que o Brasil poderia perfeitamente de-
rivar para a esfera de influncia sovitica. Assim, os Estados Unidos tinham ainda outra
razo para restringir quaisquer programas de ajuda e cooperao com o Brasil. A Eu-
ropa, por sua vez, ainda no se encontrava em condies de substituir os Estados Uni-
dos como provedor de fundos para o desenvolvimento em larga escala e, alm disso,
em termos globais, a Amrica Latina no se constitua em prioridade para a Europa. O
fato que no final do Governo Goulart todas as fontes multilaterais ou bilaterais de
crdito estavam fechadas para o Brasil.
Ao assumir o Governo, Castelo Branco procurou reabrir as linhas de coopera-
o com os Estados Unidos seja por ser essa a nica alternativa disponvel para buscar
recursos para a reorganizao da economia e a retomada do esforo desenvolvimentis-
ta, seja porque a obteno de crditos no Banco Mundial e em outras agncias de fo-
mento ao desenvolvimento tambm dependia da aprovao, formal ou informal, dos
Estados Unidos.
Num contexto internacional condicionado pela guerra fria, esse apoio, obvia-
mente, dependia muito mais de consideraes poltico-estratgicas do que de uma sbi-
ta retomada de interesse e confiana no desempenho da economia brasileira. Por outro
lado, o realinhamento da poltica externa brasileira com os Estados Unidos era uma
ao coerente com o perfil ideolgico do novo governo, que havia sido constitudo a
partir de um movimento de reao influncia comunista, e tambm uma ao coeren-
te com a disposio dos formuladores de poltica de Washington que, desde a adminis-
trao Kennedy, passaram a assumir a tese insistentemente defendida pela diplomacia
brasileira, particularmente na Operao Pan-Americana, de que desenvolvimento e
democracia constituam duas demandas que no podiam ser dissociadas.
Com Castelo Branco, portanto, deixa de existir a problemtica dissonncia de
percepes e, semelhana do que havia ocorrido no mbito do chamado Paradigma
Rio-Branco, os Estados Unidos voltavam a se constituir no elemento central de cone-
xo do Brasil com o meio internacional. A retomada do conceito de independncia
como elemento pragmtico inerente poltica externa comeou a assumir expresso a
partir do Governo Costa e Silva e passou a apresentar maior visibilidade no Governo
Geisel. Essa inflexo teve por fundamento uma realidade nacional e internacional que
se configurava completamente diferente daquele em que se moveram os governos
Quadros e Goulart. A economia havia se diversificado, o crescimento acelerado dos
anos do milagre econmico dava outra dimenso s possibilidades econmicas do
Pas, o sistema financeiro internacional fornecia instrumentos e meios para proporcio-
nar maior estabilidade, enquanto a administrao pblica desenvolvera formas de po-

18
tencializar a poltica fiscal como fonte de recursos para dar suporte a projetos de de-
senvolvimento. No cenrio internacional, o processo de descolonizao avanara subs-
tancialmente com dezenas de novos atores enquanto a crise do petrleo servia para
mostrar no apenas a vulnerabilidade das sociedades ao petrleo, mas tambm a relati-
va impotncia das naes mais fortes perante a ao de um pequeno grupo de pases
politicamente articulados. Assim, tanto do ponto de vista interno quanto externo, as
condies haviam se alterado de tal forma que a conexo do Pas com o meio interna-
cional havia se tornado muito mais complexa tornando invivel qualquer possibilidade
de se eleger um nico parceiro privilegiado ou uma s forma de ao na poltica exter-
na.

O BRASIL E AS PERSPECTIVAS DE
GOVERNANA INTERNACIONAL EM UM
MUNDO ANRQUICO E TURBULENTO

Num sentido mais geral, o desempenho econmico de uma nao depende de


vrios fatores e a maioria deles tem sua origem na esfera domstica. Fatores culturais
como a valorizao do trabalho e da educao, o reconhecimento atribudo ao comr-
cio e a outras atividades econmicas, bem como a aceitao da competio e da liber-
dade individual so elementos condicionantes bsicos da vitalidade econmica, mas
no podem ser mensurados ou transferidos de uma sociedade para outra como parte
de um projeto de desenvolvimento. Outros fatores que tm origem na geografia e na
poltica, e que igualmente no podem ser medidos ou transferidos, tambm influenci-
am no desempenho das economias. 27
Na verdade, essa ordem de preocupao foge ao escopo da presente anlise, to-
davia, preciso levar em conta que existem e que so importantes. A falta de confiabi-
lidade na ordem estabelecida, a precariedade das instituies que asseguram a ordem
jurdica necessria ao bom desenvolvimento das atividades econmicas so cruciais.
Nos chamados pases desenvolvidos essas questes constituem um pressuposto, mas
na maioria das naes em desenvolvimento ou que vivem situaes de conflito h, em
geral, uma carncia de instituies do Estado que asseguram o que se tem denominado
governabilidade. Assim, da mesma forma que foi analisada a ineficcia da contribui-
o da poltica externa no ps-guerra imediato, foi tambm analisada a forma pela qual
a poltica externa contribuiu para o desencadeamento do fenmeno que ficou conheci-
do como milagre brasileiro ao conectar a ordem poltica e econmica da esfera domstica
s foras em ao na ordem econmica internacional do perodo. Cabe agora discutir
como as aes externas, entendidas como instrumento de conexo da poltica e da e-

27Entre os estudiosos contemporneos, DAVID S. LANDES est entre aqueles que tm produzido reflexes im-
portantes sobre esse intrigante tema. Em sua obra The Wealth and Poverty of Nations. Why Some Are So Rich and Some
So Poor (W. W. Norton & Co. New York, 1998) aborda essa antiga e complexa questo, analisando desde as teses
"politicamente incorretas" do determinismo geogrfico at fatores fortuitos e peculiares que procuram explicar
porque a revoluo industrial teve sua origem e desenvolvimento na Inglaterra e no em outras naes europias.
19
conomia domstica com a ordem internacional, tem contribudo para alguns resultados
obtidos pelo Pas nos anos recentes, especialmente no campo da economia onde pos-
svel mensurar e comparar ganhos e perdas de modo mais visvel e at mesmo, em lar-
ga medida, passveis de serem quantificados.

A poltica externa brasileira e as perspectivas do multilateralismo

Um dos traos marcantes da diplomacia brasileira tem sido a insistncia na idia


de que o Brasil deveria investir no multilateralismo entendendo que as caractersticas
dos limitados recursos de ao internacional do Pas tm melhores chances nas instn-
cias multilaterais. 28 Tambm se alega que a tradicional vocao pacfica do Pas, mani-
festa na preferncia por solues negociadas, se afigura mais coerente com a ao de-
senvolvida em instncias multilaterais. 29 Alm disso, objetivamente, pode-se dizer que,
sob muitos aspectos, as relaes externas do Brasil esto hoje efetivamente globaliza-
das e que, conseqentemente, no podem mais eleger um parceiro privilegiado em-
bora a importncia relativa de cada parceiro varie de acordo com o tema e as circuns-
tncias e nem furtar-se de participar de negociaes em mltiplos foros regionais e
multilaterais por onde se movem os interesses brasileiros que se tornaram muito diver-
sificados.
Ao longo do Governo Fernando Henrique Cardoso essa viso era traduzida es-
sencialmente pelo conceito de global trader, onde a nfase era posta nos interesses co-
merciais que, de fato, eram diversificados tanto do ponto de vista da pauta de produtos
quanto da distribuio de mercados. interessante notar que uma obra bastante influ-
ente do final da dcada de 1980 intitulava-se The Rise of the Trading State, que defendia a
tese de que o "mundo das relaes poltico-estratgicas" havia sido substitudo pelo
"mundo do comrcio" e que mais valia ter bons portos para atender as necessidades do
comrcio do que ter divises e recursos de poder militar, que s serviam para sustentar
a conquista ou a posse territorial. 30 Alm disso, poca, o debate corrente tinha como
foco a noo de que havia duas tendncias marcantes nas relaes internacionais: de
um lado as foras da globalizao e, de outro, a estratgia das naes no sentido de
formar blocos regionais e, dessa forma, na maior parte dos anos 90, a estratgia consis-

28 "Os pases latino-americanos, caracterizados por sua fragilidade em termos de poder na estrutura de poder mundial
(D)ependem da articulao de alianas e das negociaes internacionais, do funcionamento dos foros, instituies e regimes para pode-
rem conseguir alguns de seus objetivos de poltica exterior vinculados ao desenvolvimento e sua segurana", escreve R. Bernal-
Meza, professor da Universidad Nacional del Centro da Provincia de Buenos Aires (Rev. Bras. de Pol. Interna-
cional, ano 48, n 1, 2005, p. 5)
29 Em 1924, quando a diplomacia brasileira lutava abertamente por um assento permanente no Conselho da Liga

das Naes, Afrnio de Melo Franco observara que "(no tinha conhecimento) de interesse algum americano, de
nenhuma dificuldade continental nossa, que tenha figurado em qualquer ordem do dia das sesses do Conselho
ou da Assemblia" mas que, no entanto, " o Brasil deveria continuar prestando sua 'colaborao desinteressa-
da' obra da Liga, demonstrada por seu 'devotamento aos ideais do Pacto' e o desejo de que se estendessem
Europa os benefcios da 'harmonia continental' que j existia na Amrica" (E. V. GARCIA, O Brasil e a Liga das
Naes (1919-1926). Editora da Universidade, UFRGS, 2000, p. 86)
30 R. ROSECRANCE, The Rise of the Trading States: Commerce and Conquest in the Modern World, Basic Books, 1986.

20
tiu principalmente em dar continuidade prioridade atribuda ao MERCOSUL iniciati-
va gerada no Governo Sarney e consolidada nos Governos Collor de Melo e Itamar
Franco. A orientao da poltica externa brasileira, portanto, consistia em investir na
formao e fortalecimento do MERCOSUL como bloco regional capaz de servir de base
para uma atuao vantajosa na esfera global. No cabe aqui discutir se essa concepo
estratgica era ou no compartilhada por outras naes, o fato que no perodo, arran-
jos regionais como o NAFTA (North American Free Trade Area) e o MERCOSUL
(Mercado Comum do Sul) surgiram enquanto outros j existentes, como a ASEAN
(Association of South-East Asian Nations) ganharam espao e importncia nas rela-
es internacionais.
Ao final da Rodada Uruguai, em 1994, ainda sob a influncia das expectativas
geradas pelo fim da guerra fria, foi criada a OMC (Organizao Mundial do Comrcio)
que deveria, ao substituir o GATT, dar novo impulso liberalizao do comrcio. Es-
perava-se que as disputas comerciais, nesse novo momento, pudessem ter na OMC
uma instncia capaz de resolver pendncias em bases aceitas como justas e legitima-
mente constitudas. Esperava-se tambm que as novas bases institucionais da coopera-
o econmica permitiriam avanar na liberalizao no comrcio agrcola e em seg-
mentos tradicionalmente sujeitos a barreiras tarifrias e no tarifrias. Essas expectati-
vas tambm se estendiam para a prpria ONU, afinal a Unio Sovitica deixara de exis-
tir e, com ela, a tradicional desconfiana e rivalidade da guerra fria deixara tambm de
existir e, assim, esperava-se que os debates passassem a ser mais francos e a formulao
de polticas globais e regionais de segurana ocorresse em bases mais cooperativas. A-
lm do mais, a Primeira Guerra do Golfo (1990-1) havia dado uma demonstrao de
que a comunidade internacional estava em condies de agir por consenso mesmo di-
ante de questes que envolvessem interveno armada de grandes propores.
Gradativamente, porm, essas expectativas foram sendo frustradas. As diver-
gncias foram aparecendo nas mais diferentes questes internacionais. No comrcio as
disputas sobre protecionismo e subsdios mostraram-se muito mais difceis de serem
superadas do que se supunha logo aps o final da Rodada Uruguai. Os protestos con-
tra a globalizao se misturaram com as disputas sobre patentes e a disseminao do
uso de transgnicos tornando difcil a obteno de acordos para promover o avano do
comrcio multilateral mais livre e no discriminatrio. Cada pas ou grupo de pases
passou a apresentar reivindicaes baseadas em diferentes ordens de interesse. As difi-
culdades nas negociaes aparecem em questes mais especficas envolvendo certas
commodities, mas so muito mais marcantes em iniciativas multilaterais como no caso
de Seattle e da recente Rodada Doha.
Nas questes ambientais sintomtica a postura dos Estados Unidos no senti-
do de no aderir ao Protocolo de Kyoto sob a alegao de que, nos termos desse Pro-
tocolo, a economia americana poderia sofrer um considervel impacto recessivo. Os
acordos assinados em Bali podem servir de alento, mas ficaram muito aqum do que se

21
imaginava que as principais naes deveriam avanar em termos de cooperao inter-
nacional em matria de meio-ambiente. Da mesma maneira, os Estados Unidos tm se
recusado, juntamente com outras grandes potncias, a aceitar a jurisdio do Tribunal
Penal Internacional sob o argumento de que essa instncia pode vir a ser politizada
prejudicando a posio internacional dos pases que, por serem grandes potncias, tm
mais envolvimentos, esto mais expostas e tm mais a perder no plano internacional.
Uma instncia como o Tribunal Penal Internacional perde muito de sua eficcia sem a
participao das grandes potncias. Na rea da segurana, especialmente depois dos
ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, o multilateralismo tambm vem per-
dendo espao para os impulsos nacionalistas de todos os tipos, que so traduzidos em
aes unilaterais de naes poderosas como os Estados Unidos, a Frana ou a Rssia
de um lado e por naes que pretendem assumir um papel mais ativo no cenrio inter-
nacional pela posse de recursos de poder militar como o Ir, a Venezuela e a Coria do
Norte.
Um caso notvel em que se observa a capacidade de potncias menores no sen-
tido de obstruir a ao de instncias de negociao multilateral foi o da proposta de cri-
ao da ALCA. Apesar dos esforos do governo americano, o projeto foi abandonado,
em grande medida, pela recusa do Brasil em tomar parte no arranjo. Obviamente, no
se trata aqui de argumentar que a ALCA devesse ser implementada essa questo me-
receria ser tratada num trabalho parte trata-se simplesmente de lembrar esse epis-
dio como ilustrativo da capacidade de potncias menores de obstruir iniciativas em ins-
tncias multilaterais, mesmo quando essas iniciativas sejam consideradas de interesse
para a maior potncia do planeta. Outros casos de impasse e de "travamento" das ne-
gociaes poderiam ser lembrados, entre eles as negociaes do MERCOSUL com a U-
nio Europia e a incapacidade do prprio MERCOSUL de avanar como bloco efeti-
vamente organizado de um sistema de integrao regional. Com efeito, nos ltimos a-
nos, o MERCOSUL mesmo sendo um arranjo regional com apenas quatro pases mem-
bros (o ingresso dos novos membros s ocorreu muito recentemente) no tem conse-
guido sequer manter os compromissos mtuos de uma unio aduaneira sendo obrigado
a, seguidamente, abrir excees a regras estabelecidas.
Assim, em termos gerais, o que se observa nas instncias internacionais um
sistemtico aumento da capacidade de obstruir a ao em detrimento da capacidade de
implementao de decises e iniciativas no mbito das organizaes internacionais, se-
jam essas instncias limitadas a regies ou de alcance global. Com efeito, a capacidade
de implementao de regimes internacionais ou das aes especficas de instituies
internacionais vem se revelando cada vez menos eficaz e a razo bsica para essa cor-
roso da capacidade de implementao reside nas mudanas na estrutura da ordem in-
ternacional. Conforme j mencionado na primeira parte deste trabalho, o mundo que
emergiu depois da Segunda Guerra Mundial tinha como caracterstica a predominncia
econmica e estratgica dos Estados Unidos. O fato de a URSS construir um bloco

22
isolado dentro do sistema internacional deixava os Estados Unidos ainda mais solit-
rios na liderana do chamado "mundo livre". Nessas circunstncias, a construo e im-
plementao de regimes internacionais dependia diretamente da liderana americana.
Muitos exemplos do exerccio dessa liderana capaz de, efetivamente, por em funcio-
namento regimes internacionais podem ser apontados como foi o caso do Plano Mar-
shall mencionado na parte inicial deste ensaio que contribuiu no apenas para a re-
construo europia mas serviu tambm de base para a formao da prpria Comuni-
dade Econmica Europia sendo, igualmente, importante para a consolidao do sis-
tema monetrio internacional ao resolver o problema da escassez de dlares (dollar shor-
tage) que, entre outras coisas, impedia a retomada dos fluxos comerciais. 31
Outro exemplo bastante ilustrativo de como esse poder dos Estados Unidos era
transformado em capacidade de implementar regimes internacionais foi o que ocorreu
com a formao do regime de comrcio. O projeto de criao de uma Organizao In-
ternacional do Comrcio (OIC), cuja Carta emergira na Rodada de Genebra de 1947 e
fora aprovada na Conferncia de Havana no ano seguinte, era um projeto elaborado
essencialmente pelo Governo Americano. Apesar de tudo, o prprio Congresso Ame-
ricano rejeitou a adeso dos Estados Unidos no ratificando a Carta at que, em 1951,
o Presidente Truman decidiu no submeter novamente a Carta da OIC aprovao do
Congresso. Formalmente, com esse ato, um nico pas selou definitivamente o destino
da entidade apesar de haver dezenas de outros pases que, em princpio, poderiam dar
prosseguimento instalao da OIC. 32 Neste caso, a deciso de um nico pas foi sufi-
ciente para interromper o processo de criao de uma Organizao Internacional para
o Comrcio pelo simples fato de que, sem a participao desse pas, a entidade perdia
completamente sua relevncia e interesse para os demais. 33 Entre outras coisas, poca
em que se discutia a criao da OIC, os europeus estavam muito mais interessados nos
recursos providos pelos Estados Unidos por meio do Plano Marshall. Nessas circuns-
tncias, eram evidentes as condies favorveis para o estabelecimento de um regime
internacional sob a liderana dos Estados Unidos.
Ao se examinar hoje esses acontecimentos, percebe-se que o GATT e a sua
forma de operao estavam, basicamente, de acordo com as necessidades e contingn-
cias da economia americana. Na verdade, as ambigidades caractersticas do regime in-
ternacional de comrcio, que emergiu depois da Segunda Guerra Mundial e que John

31 Um influente professor de economia da Universidade de Harvard e assessor do Sistema Federal de Reserva

escrevia: " estamos vendendo demais nos mercados do mundo. Isto na verdade constitui um dos grandes pro-
blemas mundiais. Estamos sempre vendendo demais para o estrangeiro, mais do que eles podem pagar Inca-
pazes de obter pagamentos em dlares, nossos exportadores vm continuadamente acumulando ttulos em pases
estrangeiros, que no podem converter em dlares." (A. H. HANSEN, America's Role in the World Economy, George
Allen & Unwin, London, 1945 p. 135).
32 Vinte e trs pases, em 1947, subscreveram o GATT (Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio) e acordaram em

que essa "quasi organizao" (acordo executivo, que no requer o instrumento de ratificao para ter vigncia)
seria a instncia de orientao e coordenao do comrcio multilateral at que a OIC entrasse oficialmente em
operao.
33 A discusso das razes e do processo pelo qual os Estados Unidos abandonaram a criao da OIC est em W.

DIEBOLD JR., The End of ITO. Essays in International Finance n 16, October, 1952. Princeton University.
23
Ruggie chamou de embedded liberalism, refletia em grande medida as ambigidades da
prpria economia americana. 34 O fato que, por mais de duas dcadas, o regime de
comrcio, do qual o GATT era o centro, serviu para os propsitos dos Estados Unidos
mas foi til tambm para a prpria economia internacional, que avanou continuamen-
te e contribuiu para que o volume das trocas comerciais crescesse de forma contnua e
estvel. Alm disso, ao longo do tempo, o regime serviu tambm para ir, progressiva-
mente, acomodando novos atores e novas demandas, assim como novos mecanismos,
instrumentos e formas de realizar o comrcio capazes de satisfazer os principais atores.
Em grande parte, essa relativa estabilidade na evoluo do comrcio se deveu
capacidade dos Estados Unidos de fornecer espaos de acomodao e recursos que
lhes permitiam, literalmente, arbitrar interesses em conflito na esfera do comrcio. As
negociaes comerciais comearam a enfrentar impasses mais srios depois da Rodada
Tquio e atingiu seu auge ao longo da Rodada Uruguai, lanada em 1986. A transfor-
mao do GATT em Organizao Mundial do Comrcio (uma verso atualizada da
OIC de 1948), apesar das expectativas, no impediu que os impasses continuassem nas
rodadas de negociao comercial que se seguiram, uma vez que os mecanismos de so-
luo de controvrsias no se aplicam a novos temas e a temas como comrcio agrcola
que, apesar de antigos, no fazem parte das normas j negociadas e da jurisprudncia
aceita. Nesse ambiente, cada nao grande ou pequena, isoladamente ou em bloco
passou a apresentar reivindicaes das quais no estava disposta a abrir mo e no ha-
via mais nenhum ator, como os Estados Unidos haviam feito no ps-guerra imediato,
disposto a oferecer compensaes satisfatrias para condies ou clusulas de que al-
gum abrisse mo. Ao contrrio, a intransigncia nas negociaes passou a ser estimu-
lada pela lgica poltica na qual posies defendidas com energia nas instncias de ne-
gociao internacional, ainda que frustradas, constituem uma forma de satisfazer as
demandas polticas internas das correntes nacionalistas.
A chamada teoria dos jogos de dois nveis oferece uma linha de explicao para
o processo de construo das posies dos negociadores nas instncias internacionais,
todavia essa abordagem formulada basicamente em termos das caractersticas da so-
ciedade americana, onde os grupos de presso so bem organizados e institucionaliza-
dos em todos os nveis e reas da economia, possuindo considervel capacidade de in-
fluenciar direta e sistematicamente a ao do governo. 35 Todavia, na maioria dos pa-
ses, particularmente nos pases em desenvolvimento, os grupos de presso so muito
desiguais e, por vezes, mesmo estimulados pelos governos, esses grupos no respon-
dem to prontamente, inclusive porque no existem mecanismos institucionais para

34 J. G. RUGGIE, International Regimes, Transaction, and Change: Embedded Liberalism in the Post-War Economic Order. In
S. D. KRASNER, International Regimes. Cornell University Press, 1983.
35 Os argumentos da teoria dos jogos de dois nveis na formulao de poltica externa aparece em PUTNAM, Ro-

bert D. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games. In EVANS, Peter B., JACOBSON, Harold K.,
PUTNAM, Robert D. Double Edged Diplomacy: International Bargaining and Domestic Politics. University California Press.
Ver tambm H. MILNER, Interests, Institutions, and Information: Domestic Politics and International Relations. Princeton
University Press, 1997.
24
acolher e encaminhar suas aes e porque, exceo de algumas entidades empresariais
como a Federao da Indstria do Estado de S. Paulo (FIESP), h muito pouca experi-
ncia e competncia tcnica para participar efetivamente das negociaes comerciais e
do processo de formulao de polticas de atuao empresarial no exterior. No final, na
maioria das questes, mesmo em se tratando de negociaes comercias, os governantes
e os agentes da diplomacia decidem e se encarregam das aes externas, que podem
basear-se fortemente em consideraes polticas e at mesmo ideolgicas sem que, efe-
tivamente, representem interesses nacionais reais. 36

O Brasil na Organizao das Naes Unidas

Num plano mais geral, o governo brasileiro tem declarado que o multilateralis-
mo constitui um dos principais eixos orientadores de sua poltica exterior justificando,
assim, seu destacado interesse numa possvel reforma das Naes Unidas. No Governo
Lula, o interesse pela reforma da ONU e, mais especificamente, por um assento per-
manente no Conselho de Segurana transformou-se numa campanha ostensiva. "A re-
forma da ONU tornou-se um imperativo, diante do risco de retrocesso no ordenamen-
to poltico internacional. Assim sendo, torna-se preciso que o Conselho de Segurana
esteja plenamente equipado para enfrentar crises e lidar com ameaas paz", afirmou o
Presidente Lula na sesso de abertura da Assemblia Geral da ONU em 2003, dando a
entender que uma ONU plenamente equipada para enfrentar crises e lidar com amea-
as paz significa, entre outras medidas, incluir o Brasil como membro permanente
do Conselho de Segurana.
A diplomacia brasileira argumenta tambm ser importante rever o papel e as
funes desempenhadas pelo Conselho Econmico e Social (ECOSOC) e pela Assem-
blia Geral, fortalecendo politicamente essas instncias para que possam contribuir
mais eficazmente na abordagem dos temas prioritrios da agenda internacional. Toda-
via, claramente, o foco principal da viso do governo brasileiro acerca de uma possvel
reforma da ONU est voltado para a obteno de um assento permanente no Conse-
lho de Segurana.
Um aspecto central dos debates sobre uma possvel reforma da ONU diz res-
peito s dificuldades de acomodao de interesses divergentes em termos regionais.
Por exemplo, numa possvel reforma, a incluso de pases como a ndia e o Brasil,
mesmo sendo as naes maiores e mais populosas de suas respectivas regies, significa
complicaes diplomticas que os atuais membros permanentes no tm muita dispo-
sio de enfrentar. Com efeito, as dificuldades na poltica regional da ndia, pratica-

36 Em dissertao de Mestrado, D. E. Pizetta discute o papel do empresariado organizado nas negociaes da

ALCA e aponta alguns avanos na participao organizada do empresariado nas negociaes comerciais do Pas,
mas nada que se aproxime muito da capacidade tradicionalmente sedimentada dos lobbies americanos (D. E.
PIZETTA, A Coalizo Empresarial Brasileira nas Negociaes da ALCA. Programa de Ps-Graduao em Relaes
Internacionais, UFRGS, 2005)
25
mente cercada por potncias nucleares, tm aumentado na mesma proporo em que
esse pas tem sido identificado como candidato natural a um assento permanente no
Conselho de Segurana da ONU. Mesmo na Europa, o problema da acomodao de
candidaturas a novas posies polticas na estrutura da ONU no se traduz em solu-
es simples que possam ser resolvidas por meio de conceitos como o de candidatu-
ras naturais. Situao semelhante tem vivido o Brasil uma vez que, embora possa ser
duvidoso se um assento permanente no Conselho de Segurana aumenta de fato seu
poder de barganha frente s grandes potncias, parece bastante bvio que esse poder
aumenta efetivamente em relao a seus vizinhos na Amrica do Sul. Nesse quadro,
no se pode considerar uma hiptese infundada supor que muitas das recentes dificul-
dades que o Brasil vem enfrentando no plano regional seja, em grande medida, uma
decorrncia de sua campanha aberta por um assento permanente no Conselho de Se-
gurana da ONU.
Argumenta-se que o jogo de foras no mundo mudou de forma substancial
desde 1945, o que sem dvida verdade. No entanto, preciso considerar que as mu-
danas na ordem internacional alteraram no apenas distribuio de riqueza e poder no
plano global, mas tambm no plano regional e no quadro institucional dentro do qual
os problemas podem ser tratados. A ONU uma instituio entre muitas outras e a
paralisia e a incapacidade de agir de forma rpida e eficaz diante de questes crticas
tem sido apontada como motivo para promover sua reforma, todavia, no h nada que
assegure que o aumento do nmero de membros permanentes no Conselho de Segu-
rana venha a dar mais agilidade e eficcia s suas aes. 37 Ao longo do tempo, algu-
mas instituies mudaram seu escopo, sua estrutura e sua forma de ao enquanto no-
vas instituies foram criadas, mas isto no quer dizer que a agilidade das instituies
internacionais tenha efetivamente aumentado e, de qualquer forma, no h nada que
assegure que a capacidade do Brasil influir efetivamente na poltica internacional por
meio desses mecanismos multilaterais tenha realmente eficcia no sentido de defender
os interesses nacionais. Na verdade, os casos de maior sucesso nas ltimas dcadas tm
sido a de pases que no tm dado grande nfase em sua atuao em esferas de ao
multilateral como o Japo, a Coria do Sul e a China. Mesmo os Estados Unidos tm,
em larga medida, explorado o recurso das relaes bilaterais, inclusive no plano regio-
nal com o Mxico, a Colmbia, o Chile e mais recentemente com alguns pases da A-
mrica Central.
Nessa perspectiva, talvez seja oportuno lembrar o que ocorreu com o Brasil na
Liga das Naes. Tal como agora, entre 1924 e 1926, o governo brasileiro abriu cam-
panha aberta por um assento permanente no Conselho da Liga cuja importncia polti-
ca era semelhante do Conselho de Segurana da ONU nos dias de hoje. Os argumen-

37 Entre 1946 e 1990, o direito de veto foi empregado 279 vezes pelos cinco membros permanentes do Conselho

de segurana: 124 vezes pela Unio Sovitica; 82 pelos Estados Unidos; 33 pela Gr-Bretanha; 22 pela China; e
18 pela Frana (E. FUJITA, O Brasil e o Conselho de Segurana, PARCERIAS ESTRATGICAS, Dez/1996, volume 1 no.
2, p. 96.)
26
tos empregados eram tambm muito semelhantes aos de hoje: a vocao pacfica da
nao, o talento da diplomacia brasileira na intermediao e encaminhamento de solu-
es pacficas para conflitos, a liderana regional, a representao continental que daria
maior legitimidade atuao da Liga das Naes, etc. Os resultados foram bastante
frustrantes. No plano regional no foi possvel conseguir o apoio necessrio. Na ver-
dade, pases como a Argentina e o Chile, temendo um comprometimento do frgil e-
quilbrio de poder na regio, se opunham abertamente a essa demanda. Alm disso, no
perodo, como parte do esforo de mostrar a capacidade da diplomacia brasileira na
construo de um mundo pacfico, o Brasil se viu envolvido no esforo de buscar so-
lues para problemas muito distantes de seus interesses, vistos sob qualquer ngulo:
delimitao de fronteira entre Tchecoslovquia e Hungria, direitos de aquisio de na-
cionalidade polaca, problemas de fronteira entre Grcia e Turquia, direitos e situao
jurdica de alemes residentes na Polnia, situao de minorias em pases como Est-
nia, Litunia e Romnia, etc. 38 O golpe fatal s pretenses do governo brasileiro, que
resultou inclusive na retirada do Brasil como membro da Liga, veio com a Conferncia
de Locarno. Nessa conferncia, as potncias europias decidiram trazer a Alemanha
para a Liga das Naes. Esse gesto foi saudado pela imprensa e pela maioria dos go-
vernos como a verdadeira concluso da Conferncia de Paz de Versailles. O Brasil no
fora convidado para a Conferncia de Locarno, ou sequer ouvido.
Esses fatos mostram que, aparentemente, a importncia atribuda reforma da
ONU tem sido exagerada e que talvez fosse mais produtivo investir mais incisivamente
em outras instncias mais geis e mais objetivas para os interesses nacionais. A coope-
rao comercial, tecnolgica e financeira tem sido, em grande medida, conduzida muito
mais em bases bilaterais do que multilaterais. possvel que no seja infundada a hip-
tese de que a demanda por um assento permanente no Conselho de Segurana, ou por
outra posio de destaque em algum organismo internacional, esteja, de fato, prejudi-
cando a possibilidade de promover os interesses nacionais mais concretos do que um
objetivo difuso e genrico como "prestgio".
Diante desse quadro, cabem algumas indagaes. Para naes como o Brasil
no seria mais produtivo investir em outros projetos, como a identificao de oportu-
nidades em arranjos bilaterais ou investir em mecanismos mais modestos e mais espec-
ficos de integrao regional, do que na obteno de um assento permanente no Conse-
lho de Segurana da ONU? A campanha por esse assento permanente por parte do
Brasil no estaria prejudicando os esforos de integrao poltica na esfera regional? Ao
invs de fortalecer a posio internacional do Brasil, a obteno de um assento perma-

38Em 1924, quando a diplomacia brasileira lutava abertamente por um assento permanente no Conselho da Liga
das Naes, Afrnio de Melo Franco observara que "(no tinha conhecimento) de interesse algum americano, de
nenhuma dificuldade continental nossa, que tenha figurado em qualquer ordem do dia das sesses do Conselho
ou da Assemblia" mas que, no entanto, " o Brasil deveria continuar prestando sua 'colaborao desinteressa-
da' obra da Liga, demonstrada por seu 'devotamento aos ideais do Pacto' e o desejo de que se estendessem
Europa os benefcios da 'harmonia continental' que j existia na Amrica" (E. V. GARCIA, O Brasil e a Liga das
Naes (1919-1926). Editora da Universidade, UFRGS, 2000, p. 86)
27
nente no Conselho de Segurana no exporia ainda mais as fragilidades e vulnerabili-
dades do Pas, alm de lev-lo a se envolver em questes internacionais que passam
longe de seus interesses mais diretos e urgentes? Ao ampliar o MERCOSUL, com a in-
cluso da Bolvia e da Venezuela, no tornou o arranjo regional mais problemtico do
que j o era, uma vez que amplia ainda mais o potencial de divergncias e as dificulda-
des de se obter consenso? De uma forma geral, o que se observa que, na ordem in-
ternacional, a condio anrquica tem se tornado um padro dominante e, quanto mais
se amplia o escopo e a abrangncia de uma instncia internacional, mais a cooperao
se torna difcil.

CONSIDERAES FINAIS

Os dados de desempenho da economia brasileira referentes s duas ltimas d-


cadas so expressivamente ruins se comparados com o que ocorreu com o restante do
mundo. Apesar do aumento significativo das exportaes nos ltimos anos, preciso
considerar a estrutura dessas exportaes onde visvel o aumento das exportaes de
commodities. Na verdade, o aumento dos valores exportados pode ser em si um dado po-
sitivo, no entanto, o aumento mais concentrado nas exportaes de produtos agrcolas
vai na direo contrria das tendncias da economia mundial: os produtos agrcolas
que, em 1950, representavam 44% das exportaes mundiais, caram para 20% em
1970 e, no ano 2000, representavam menos de 10% do total das exportaes mundi-
ais. 39 Com efeito, a maioria dos pases emergentes, entre eles a China e a Coria do Sul,
cujas taxas de crescimento tm sido substantivamente elevadas, tm baseado suas ex-
portaes principalmente em produtos manufaturados de crescente contedo tecnol-
gico. Na verdade, o prprio crescimento da economia desses pases tem se concentra-
do nos produtos e servios de base tecnolgica fortemente associada aos setores mais
dinmicos da economia mundial.
Uma faceta importante dessa desconexo da poltica brasileira em relao or-
dem mundial aparece no campo da pesquisa e da educao superior. Ao longo das duas
ltimas dcadas a quantidade de brasileiros estudando e pesquisando nos principais
centros do conhecimento do mundo tem se reduzido sistematicamente enquanto, na
direo oposta, a quantidade de chineses, sul-coreanos e indianos estudando e pesqui-
sando nos Estados Unidos e Europa tem aumentado. Talvez o caso mais expressivo
seja o do Japo que, apesar de seu bem equipado sistema universitrio, possui dezenas
de milhares de estudantes e pesquisadores nos Estados Unidos e Europa. 40
Certamente que o fraco desempenho da economia brasileira em relao s eco-
nomias emergentes no pode ser atribudo to somente estratgia de insero na or-

39Dados da OMC, extrados do International Trade Statistics, 2004.


40Dados referentes a esse movimento podem ser encontrados nos vrios sites disponveis sobre educao su-
perior, alm das publicaes como The Economist e Higher Education.
28
dem internacional, no entanto, essa estratgia reflete uma lgica de conexo entre as
foras polticas e econmicas que orientam a ordem interna e os padres que do sen-
tido a oportunidades e problemas presentes nos regimes internacionais. Nos anos que
se seguiram Segunda Guerra Mundial o entendimento equivocado a respeito da or-
dem internacional contribuiu para que o Brasil no se beneficiasse das oportunidades
que se abriam ou para que, simplesmente, deixasse que certos elementos da ordem in-
ternacional que emergia operassem contrariamente aos interesses mais gerais da nao.
Isto no quer dizer, todavia, que a viso a respeito da ordem internacional estivesse to-
talmente equivocada. Muitas iniciativas conduzidas na poca, tais como a deciso de
investir na industrializao, revelam que havia uma percepo bastante acurada a res-
peito da posio do Brasil no mundo e de como essa posio poderia, no longo prazo,
ser melhorada. Algumas iniciativas como a criao do Conselho Nacional de Pesquisa
(CNPq), da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(MEC/CAPES) e do Centro Tecnolgico da Aeronutica (CTA) em So Jos dos
Campos (SP) foram iniciativas levadas a efeito na primeira dcada que se seguiu ao fi-
nal da Segunda Guerra.
A criao do CNPq, que se concretizou no incio da dcada de 1950, foi fruto
da ao de destacados cientistas liderados pelo Almirante lvaro Alberto que, ao parti-
cipar como representante brasileiro na Comisso de Energia Atmica da ONU que, em
1946, discutia a implantao de um regime internacional de controle da energia nuclear,
chegara concluso de que a pesquisa cientfica na rea nuclear e em outros campos
seria crucial para qualquer estratgia para o futuro do Pas.41 No caso do CTA, preci-
so destacar a grande importncia desempenhada pela cooperao internacional, que
permitiu trazer para o Brasil destacados especialistas de instituies como o Massachu-
setts Institute of Technology (MIT) e a Cornell University em condies de implantar
as bases tcnicas e cientficas que serviram de suporte para o estabelecimento da inds-
tria aeronutica brasileira. curioso recordar o fato de que um americano, Richard H.
Smith, que deixara a direo de uma das mais prestigiosas instituies de pesquisa dos
Estados Unidos para dirigir a implantao do Centro Tecnolgico da Aeronutica
(CTA), tenha chamado a ateno do Brasil para a importncia dos investimentos em
cincia e tecnologia: " Como nenhum pas poder possuir indstria e comrcio equivalentes aos
de outras naes mais avanadas enquanto for subordinado engenharia e s outras profisses correla-
tas dessas naes, o Brasil s poder tornar-se independente das outras naes competidoras no comrcio
areo pela criao de escolas superiores nos campos da engenharia aeronutica comrcio areo e fa-
bricao de avies, e pela instalao de laboratrios prprios de alto padro cientfico. 42 Aparente-

41 A proposta que se discutia na ONU em 1946 era o Plano Baruch pelo qual se criaria uma autoridade no mbito

das Naes Unidas que controlaria o desenvolvimento da energia nuclear. Entre os cientistas que participaram
ativamente do esforo de criao do CNPq estavam Cesar Lattes, Teodureto Souto, Francisco Maffei, Marcelo
Dami, Euvaldo Lodi e Orlando Rangel.
42 O Prof. Richard H. Smith dirigia o Departamento de Engenharia Aeronutica do MIT quando foi trazido para

coordenar a implantao do CTA. A conferncia foi proferida em setembro de 1945 no Ministrio da Educao.
29
mente, com modstia, a comunidade cientfica e as autoridades brasileiras ouviam e ob-
servavam o que autoridades, instituies e fatos do mundo exterior tinham a dizer e, ao
discernir o que havia de importante e aproveitvel nessas observaes, contriburam
para a construo de casos de sucesso como tem sido o da indstria aeronutica brasi-
leira.
Recentemente, no entanto, tem-se a impresso de que, por temor ou por uma
certa dose de arrogncia, a poltica externa brasileira tem atribudo demasiada impor-
tncia a duas noes at certo ponto contraditrias: de um lado, a idia de que o Pas
objeto da cobia internacional e, de outro, a presuno de que o Brasil tem um papel
de destaque a desempenhar no mundo. Possivelmente as duas percepes em si so
perfeitamente razoveis e mesmo plausveis, mas so deletrias quando exageradas,
pois distorcem nossa percepo a respeito das foras que orientam as tendncias mais
relevantes em curso na ordem internacional.
O caso da Coria do Sul, pode ser um exemplo ilustrativo. Esse pas, na dcada
de 1980, tinha uma renda per capita substantivamente menor do que a do Brasil. Hoje,
no entanto, exibe uma renda per capita quase trs vezes maior do que a brasileira. 43
interessante notar que, no incio da dcada de 1980, os governos de ambos os pases
estavam fazendo suas escolhas de poltica de desenvolvimento da indstria de inform-
tica por acharem esse setor estratgico para suas economias. As escolhas feitas foram
muito diferentes. Enquanto o Brasil escolheu a autonomia e o controle, produzindo o
que ficou conhecido como a poltica de reserva de mercado, que virtualmente fechou a
economia brasileira por sete anos para a indstria da informtica de outros pases, a
Coria do Sul optou pela integrao com as economias americana e japonesa, facilitan-
do o licenciamento de produtos e a cooperao industrial e tecnolgica com esses pa-
ses. Esse um caso que ilustra bem a orientao das escolhas feitas pelo governo brasi-
leiro poca e que refletiam as vises equivocadas acerca do mundo e de si prprio,
produzindo resultados bem pouco expressivos. 44
O fato que, hoje, a indstria da informtica coreana muito mais dinmica e
possui muito mais autonomia do que esse setor da indstria no Brasil que, por sua fra-
gilidade, menos dinmica e mais dependente. Em termos globais, o comrcio exterior
do Brasil continua representando cerca de 1% do comrcio internacional enquanto a
Coria do Sul participa com cerca 2,5% do comrcio mundial. Obviamente, no se
quer sugerir aqui que a Coria do Sul seja um "modelo" a ser seguido, mas apenas lem-
brar que, tal como a Coria do Sul, h outros casos de economias chamadas emergen-

Os professores da Cornell University foram trazidos principalmente para atuar na implantao do ITA (Instituto
Tecnolgico de Aeronutica).
43 Em 1980, a renda per capita da Coria do Sul era de US$ 1.770 enquanto a do Brasil era de US$ 2.190; no ano

de 2000 a renda per capita da Coria do Sul era de US$ 8.900 e a do Brasil era de apenas US$ 3.580 (dados do
Banco Mundial).
44 F. W. RUSHING & C. G. BROWN (eds.), National Policies for Developing High Technology Industries. International Compa-

risons. Westview Press. Boulder, Co. 1986.


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tes que, dentro de suas peculiaridades, tiveram desempenho muito mais expressivo do
que o Brasil.
Tomando por base a observao desses casos, parece apropriado considera que
num momento em que o teor de anarquia no meio internacional crescente, no de
se esperar que a cooperao internacional ocorra, a menos que os interesses das partes
envolvidas sejam definidos e claramente postos. Nesse ambiente, alianas baseadas em
propsitos genricos como valorizao de identidade de grupo, defesa de sociedades
pobres ou promoo de uma nova geografia econmica, podem resultar em declara-
es oficiais, mas desprovidas de consistncia. 45 Com efeito, nas instncias multilaterais
globais ou regionais torna-se mais complicado adotar-se um curso de ao que efe-
tivamente conte com a cooperao de vrios governos quando cada governo est dian-
te de um quadro peculiar de problemas e oportunidades de curto e de longo prazos.
Assim, nesse ambiente, possvel identificar algumas foras ou tendncias que
operam na ordem internacional no sentido contrrio ao da cooperao e da integrao:
a) os governos, diante dos processos decisrios nas instncias multilaterais internacio-
nais definidos por consenso, tendem a destacar o valor da soberania em detrimento de
acordos e arranjos que demandem algum tipo de concesso; b) as foras polticas do-
msticas geralmente olham com desconfiana arranjos e acordos com potncias es-
trangeiras consideradas passveis de aes "imperialistas" ou, no caso de pases mais
ricos, passveis de disputar os empregos domsticos cada vez mais difceis; c) nas ins-
tncias em que existem formas de ponderao no processo decisrio refletindo dife-
renciais de poder (FMI e BIRD, por exemplo), h crescente presso para mudana nes-
sa ponderao ou at mesmo reduo de sua importncia como instncia internacional
capaz de garantir a ordem internacional; e d) nesse ambiente, tende a prevalecer o
comportamento do "carona" (free rider) no meio internacional e no o do "construtor
de sistemas". Enquanto este est preocupado com o provimento de bens pblicos ca-
pazes de promover o entendimento e a cooperao, o free rider preocupa-se apenas em
extrair os benefcios da organizao ou da comunidade ao qual se associa.
Pode-se dizer que no atual momento as naes, independentemente da sua
condio de riqueza e poder, buscam promover individualmente seus interesses, se-
melhana do que ocorreu no perodo compreendido entre as duas guerras mundiais.
Nesse ambiente, investir na cooperao seria a nica forma de reduzir as tenses e tra-
zer mais estabilidade para o meio internacional, no entanto o que se observa exata-
mente o oposto. Enquanto alguns lutam por posies de liderana para obter vanta-
gens que presumem advir dessa condio, todos se empenham na busca de ganhos in-
dividuais, sejam esses ganhos polticos ou econmicos. No sentido sistmico, pode-se

45A recente visita presidencial da China um exemplo. Apesar das declaraes oficiais, o Governo Brasileiro no
pode esconder o constrangimento diante do fato de que nem bem a delegao chinesa havia deixado o Brasil e j
surgia um contencioso em torno da soja brasileira que os chineses se recusavam receber. Outro fato frustrante foi
a oposio do Governo Chins proposta de reforma da ONU, quando o Governo Brasileiro esperava o apoio
sua demanda por um assento permanente no Conselho de Segurana.
31
dizer que enquanto as grandes potncias vem reduzidas sua capacidade de implemen-
tar polticas e arbitrar conflitos no plano internacional, h um crescente nmero de na-
es com efetiva capacidade de veto nas instncias de negociao internacional. Nesse
ambiente, ningum se julga comprometido com a preservao ou aprimoramento da
ordem internacional e pases como o Brasil tm muito pouca capacidade efetiva de in-
fluenciar esse ambiente.

O custo e a eficcia da ao diplomtica

Cabe ainda uma palavra final sobre os recursos postos disposio da diploma-
cia. Como qualquer atividade governamental, a diplomacia exige recursos variados. Em
termos oramentrios, esses recursos devem ser compatveis com as necessidades e
com os nveis de envolvimento externo. natural que hoje o envolvimento externo do
Brasil complexo e no h como deixar de atuar em muitas instncias simultaneamen-
te. Comrcio, finanas, desenvolvimento tecnolgico, meio-ambiente, segurana inter-
nacional, etc. formam uma complicada rede de interaes nos quais o Pas tem interes-
ses variados. Todavia, at mesmo pela amplitude dessa rede de interaes, preciso
escolher as instncias nas quais participar com maior nfase. Recentemente o Minist-
rio das Relaes Exteriores quadruplicou o nmero de vagas para ingresso anual na
carreira diplomtica, procurando responder a essa crescente demanda da ao externa,
mas a atuao externa no depende apenas da diplomacia propriamente dita. Um caso
recente, o da participao na Fora de Paz da ONU no Haiti, bastante ilustrativo.
Trata-se de uma ao em que a diplomacia apenas um elemento, possivelmente o
menos dispendioso da operao. Esse mesmo fenmeno pode ser observado em ins-
tncias como a Conferncia de Bali sobre mudana climtica. O trabalho dos diploma-
tas e a prpria Conferncia em si so apenas a parte mais visvel, mesmo assim exigem
a atuao em vrias reunies preparatrias e uma dezena de comits e reunies que o-
correm simultaneamente ao longo do evento.
Com o fim da guerra fria o tema da globalizao passou a ocupar a pauta de de-
bates sobre a ordem internacional e as avaliaes feitas acerca da posio dos pases em
desenvolvimento diante daquele cenrio mostravam que esses pases haviam passado a
confrontar com novos e inquietantes problemas. 46 O primeiro problema, diretamente
decorrente do fim da guerra fria, indicava que essas naes tinham diante de si uma va-
riada possibilidade de opes que, se por um lado no tinham mais os constrangimen-
tos da guerra fria, por outro, no podiam mais contar com os estmulos que as disputas
por reas de influncia proporcionavam. A avaliao de possveis alianas e aproxima-
es tornara-se muito mais complexa e exigente em termos de qualificao, tornando a

46Os pontos aqui levantados tm por base principalmente a obra Global Transformation and the Third World, editado
por Robert Slater, Barry Schutz e Steven Dorr (Lynne Rienner, 1993).
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cooperao internacional muito mais prxima do termo negociao do que de ajuda
internacional.
O segundo tipo de problema imposto pelo ambiente caracterizado generica-
mente como globalizao advinha do fato de que as mudanas na economia poltica
internacional tornara-se muito mais dinmicas. Esse dinamismo passou a exigir muito
mais dos governos e das sociedades. Naes emergentes como a Coria do Sul e a
China estiveram entre as poucas economias que demonstraram capacidade efetiva de
resposta diante do novo cenrio. Mesmo economias relativamente bem estruturadas
como a brasileira no revelaram suficiente dinamismo para auferir plenamente os bene-
fcios das oportunidades que emergiam na nova economia global. Naes mais pobres
virtualmente viram-se cada vez mais deixadas margem dessa economia globalizada e,
em vrias delas, observou-se uma considervel deteriorao das condies econmicas
e sociais e o recrudescimento da violncia.
As mudanas no cenrio internacional trouxeram tambm mudanas na nature-
za dos conflitos e nas formas de mitig-los. Disputas comerciais passaram a associar-se
fortemente com questes ambientais e sociais e com exigncias crescentes de padres
tcnicos e sanitrios. A mudana nesse ambiente foram muito visveis na mudana de
papis e formas de ao das organizaes internacionais tradicionais como o FMI, o
Banco Mundial e a prpria ONU. Novas instncias e novos temas na agenda interna-
cional ganharam relevncia como o G-8 ou a questo da mudana climtica. Aps o
ataque terrorista de setembro de 2001 esse ambiente ganhou rumos ainda mais dram-
ticos mudando consideravelmente os padres vigentes no meio internacional trazendo
outros condicionamentos para a distribuio de custos e oportunidades na ordem in-
ternacional. O fato que, dentro do cenrio internacional que se configurou a partir do
fim da guerra fria, at mesmo pelos elevados custos, a ao diplomtica deve ser bas-
tante seletiva evitando-se que os limitados recursos se diluam em aes difusas e pouco
eficazes.

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