Reinventando Governos Locais Durante A Democratização

Hlder Ferreira do Vale*
Reinventando governos locais durante

a democratizao:
dinmicas polticas e a criao de novos municpios
no Brasil e na frica do Sul
A transio democracia no Brasil e na frica do Sul provocou trans-

formaes importantes nos governos municipais em ambos os pases. Este
artigo analisa como estas transformaes criaram incentivos para a mudana
na relao entre diferentes esferas de governo e, em consequncia, como a
mudana na dinmica intergovernamental favoreceu uma maior autonomia
dos governos locais.
Com a promulgao de constituies democrticas no Brasil e na frica
do Sul, as relaes intergovernamentais nesses pases experimentaram mu-
danas em consequncia da apario de novos atores polticos que foram
eleitos democraticamente em diferentes esferas de governo. A constituio
brasileira de 1988 e a constituio sul-africana de 1996 contm provises
que abriram a possibilidade para a transformao institutional das esfe-
ras governamentais locais. Entre 1988 a 2000, o nmero de municpios
brasileiros aumentou de 4189 a 5560 (IBGE, 2000). Na frica do Sul, a
constituio de 1996 precedeu uma srie de reformas nos governos locais
que, por sua vez, conduziriam a uma reduo dos municpios atravs de
amalgamaes. Entre 1996 e 2000, o nmero de municpios sul-africanos
foi reduzido de aproximadamente 1000 a 843, e mais tarde, de 843 a 284
(Cameron, 2001).
*
Professor do Departamento de Poltica e Cincias Sociais do European University Institute (Florena, Itlia).
E-mail: Helder.Ferreira@EUI.eu
Revista Brasileira de Cincia Poltica, n8. Braslia, maio - agosto de 2012, pp. 265-302.
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266 Hlder Ferreira do Vale
O processo de reformas do governo local no Brasil e na frica do Sul

produziu uma vasta literatura que aponta as vantagens e as desvantagens
das transformaes locais tendo como cenrio o processo descentralizador.
Embora esse importante debate tenha sido enfatizado pela literatura que
avalia os resultados das reformas dos governos locais, pouco tem sido dito
sobre os efeitos das mudanas de tamanho dos governos locais desde uma
perspectiva institutional. Contudo, os analistas enfatizam a relevncia da
escala do governo e do seu relacionamento com a governana democrtica
(p. ex. Newton, 1982; Fox e Gurley, 2006).
Compreender como as transformaes no tamanho dos governos lo-
cais esto relacionadas com a governana democrtica particularmente
relevante visto que vrios especialistas em reformas municipais demostram
que tais reformas ocorrem frequentemente sob prioridades traadas por
governos nacionais (p. ex. Harrison, 2008). Entretanto, devido complexi-
dade dos processos reformistas, as reformas apresentam resultados diversos
distanciando-se muitas vezes das metas originalmente traadas. Tal como
Derksen (1988) sugere, a relao entre o tamanho e o desempenho dos
governos locais no linear. possvel dizer que este relacionamento com-
plexo porque os contextos institutionais e polticos jogam um papel crtico
na maneira como as reformas municipais so realizadas. Dessa forma, este
artigo analiza as reformas muncipais desde uma perspectiva institucional,
ou seja, considerando o contexto de democratizao.
Apesar dos mritos alcanados pela literatura na tentativa de estabelecer
uma relao entre mudanas territoriais e efeitos polticos, tais esforos so
concentrados principalmente em pases com regimes democrticos conso-
lidados. Geralmente os pases que experimentaram as transies demo-
cracia mais recentes vm sendo excludos, embora, conforme Teune (1995)
sugere, a democratizao tenha promovido um novo mpeto de reformas
nos governos locais. Considerando essa omisso, o Brasil e a frica do Sul
so bons estudos de caso principalmente por duas razes. Primeiramente,
as transies democracia nesses pases foram marcadas por negociaes
intergovernamentais intensas. Em segundo lugar, a democratizao nesses
pases est estreitamente vinculada ao processo de reformas municipais.
Baseando-se nessas consideraes, o objetivo final deste artigo identificar e
explicar padres transnacionais de reformas locais baseadas nas experincias
do Brasil e da frica do Sul.
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O aumento no nmero de municpios brasileiros e a reduo dos nme-

ros dos municpios sul-africanos sugerem que tais mudanas so o resultado
direto das decises tomadas fora da esfera local de governo. No Brasil a
criao de novos municpios foi uma deciso feita no mbito estadual, e na
frica do Sul a almagamao dos municpios foi o resultado de uma plano
nacional e provincial para eliminar os legados do apartheid no mbito local.
As transformaes municipais em ambos os pases em grande parte foram
consequncia de transferncia de competncias financeiras e administrativas
aos governos locais. Com as novas competncias transferidas, pelo menos em
princpio, os atores polticos locais no Brasil e na frica do Sul comearam
a exercitar um grau mais elevado de autonomia fiscal (p. ex., aumentando
receitas) e administrativa (p. ex., exercitando a discrecionalidade sobre a
elaborao de programas sanitrios e educacionais). Em ambos os pases a
crescente transferncia de competncias aos governos locais est associada
ao direito de existncia dessa esfera de governo, que garantida constitucio-
nalmente. Como consequncia dessas transferncias competenciais, criou-se
uma janela de oportunidades para que estes governos pudessem assumir
um papel de maior relevncia no desenvolvimento de relaes intergover-
namentais cada vez menos hierarquizadas.
Apesar das caractersticas em comum entre ambos os casos, as reformas mu-
nicipais no Brasil e na frica do Sul apontaram para um aumento numrico dos
municpios brasileiros e uma reduo numrica dos municpios sul-africanos.
Considerando essa observao, a principal questo que este artigo tenta solucio-
nar a seguinte: como a reduo e o aumento no nmero de municpios tm o
mesmo resultado final, nomeadamente, o aumento do poder de barganha dos
governos municipais vis--vis outras esferas do governo? A fim de responder
a esta pergunta, este artigo explica as transformaes institutionais locais no
Brasil e na frica do Sul enfatizando como o aumento gradual do poder de
barganha fortalece atores polticos locais nas relaes intergovernamentais.
Tendo como contexto as transformaes dos governos locais, este artigo
analisa e identifica mudanas institutionais e suas consequncias para a
autonomia dos governos locais. Assim sendo, o artigo avana no concei-
to da federalizao, que definido como um processo de construo do
Estado na qual as instituies federais so reformadas e recriadas.1 Mais
1
Essa definio foi baseada no conceito de federalizao proposta por Voigt e Blume (2011), que
concebem a federalizao como um processo institutional.
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especificamente, nos exemplos do Brasil e da frica do Sul, a federalizao

entendida como um processo que conduz criao de novos municpios
e ao desenvolvimento de uma rede de instituies intergovernamentais.
Baseado nos eventos-chaves da federalizao no Brasil e na frica do Sul,
o artigo examina a hiptese de que quanto maior o nmero de municpios
e de fruns intergovernamentais, mais elevada a habilidade dos governos
locais de mudar as relaes intergovernamentais. Testando essa hiptese,
pretende-se clarificar a relao entre mudanas na dinmica federal com as
reformas do governo local.
Observa-se que, enquanto h um aumento de autonomia local, se nota
igualmente um aumento na capacidade da coordenao dos governos cen-
trais. Essa relao se desenvolve da seguinte maneira. Sob uma transio
democrtica negociada, o Brasil e a frica do Sul iniciaram um processo
de execuo de mudanas estruturais em seus respectivos governos locais.
Durante esse processo os governos locais tentaram gradualmente exercitar
sua autonomia ganhando maior discrecionalidade sobre a elaborao de
polticas pblicas e resistindo as ingerncias do governo central. Quando
a fragmentao e a amalgamao dos municpios ocorreram e os governos
locais tentaram exercitar autonomia, uma dinmica cooperativa foi intro-
duzida para que o governo central pudesse coordenar processos decisrios
e a execuo de polticas pblicas. Em contrapartida, com a estratgia de
aumentar seu papel de coordenao, os governos centrais em ambos os pa-
ses favorecem uma esfera de governo em detrimento da outra e criaram os
fruns intergovernamentais, que so espaos para a interao entre atores
intergovernamentais e que tentam incentivar a autonomia local.
O artigo pretende contribuir literatura sobre o federalismo e governo
local de trs formas. Primeiro, esclarecendo como metas de reformas locais
centralmente elaboradas produzem diferentes processos de reformas que
tem efeitos similares na distribuio do poder intergovernamental. Segundo,
propondo novas perspectivas sobre como compreender as relaes intergo-
vernamentais a luz das reformas de governo local. Teceiro, reposicionando a
noo de autonomia local no centro do debate de governana multinvel as-
sim como o processo de mudana institutional em pases que se federalizam.
Este artigo est organizado em cinco partes. A primeira parte avana hi-
pteses em torno das quais o principal argumento do artigo desenvolvido.
Com a inteno de apresentar o estado das relaes intergovernamentais no
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Brasil e na frica do Sul, esta seo contextualiza o processo brasileiro e o

sul-africano de federalizao. A segunda parte examina os eventos que con-
duzem criao de novos municpios no Brasil e na frica do Sul. A terceira
parte explica o estabelecimento de fruns intergovernmentais nestes pases.
A seguinte seo prope uma taxonomia da autonomia dos governos locais
no Brasil e na frica do Sul, identificando indicadores qualitativos sobre
a autonomia local em ambos os pases. A seo final arrola as condies
institucionais necessrias para o exerccio da autonomia local e discute as
principais concluses.
Reformas municipais no Brasil e na frica do Sul

A transformao da esfera de governo local no Brasil e na frica do Sul
ocorreu sob o processo de federalizao. Esse processo definido neste artigo
como a sequncia de eventos que conduz ao estabelecimento e mudana de
instituies que integram o arranjo institucional federal. Tal cadeia de eventos
marcada frequentemente pela necessidade de aumentar a cooperao entre
as diferentes esferas de governo, conduzindo s mudanas organizacionais
nas relaes intergovernamentais (p. ex. aumento no nmero de municpios)
e ao estabelecimento das instituies que promovem a cooperao (p. ex.
fruns intergovernamentais).
O processo de federalizao pode ser dividido em duas estapas. A pri-
meira etapa concerne s reformas de governos locais tendo como resultado
a criao de novas unidades federativas, tais como municpios. Vale a pena
destacar que o estabelecimento de novos municpios considerado parte do
processo de federalizao desde que os governos locais tenham seu direito de
existncia protegido constitucionalmente. A segunda etapa da federalizao
diz respeito criao de fruns intergovernamentais, que so instncias da
arena intergovernamental onde os atores polticos nacionais e subnacionais
interagem com a finalidade de discutir e decidir matrias de interesse co-
mum. Esses fruns intergovernamentais poderiam ser interpretados como
mecanismos institutionais de incentivo governabilidade federativa com-
partilhada entre as diferentes esferas de governo.
Considerando o processo de federalizao como uma ocorrncia que per-
tence arquitetura do Estado, pode-se encaix-lo no debate sobre a interao
entre atores e instituies na transformao das federaes. Esse debate tem
dominado por muito tempo a literatura interessada em entender mudanas
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institutionais (p. ex. Olsen, 2009), e se expandiu rea de estudos sobre gover-
nos locais. Uma parte crescente da literatura sobre federalismo mostra que as
estruturas institutionais que do forma interao entre atores em diferentes
esferas de governo afetam a dinmica federal (p. ex. Pierson, 2005; Scharpf,
2006; Bednar, 2009). Alm disso, na literatura existente sobre o federalismo,
h diversas proposies que do ateno forma como o nmero de atores
em distintas esferas governamentais influencia a dinmica federal (p. ex. Cox
e McCubbins, 2001; Tsebelis, 2002; Andrews e Montinola, 2004). No exemplo
especfico das reformas municipais, De Ceuninck et al. (2010) chamam aten-
o s diferentes aproximaes a essas reformas e enfatizam o argumento de
que tais reformas podem ser interpretadas como um processo de mudanas
institutional que visa reconhecer o papel dos atores e de seu contexto social.
Baseado nestas observaes vale a pena centrar-se nas perguntas sobre como
o nmero de atores, que est relacionado inevitvelmente fragmentao e
almagamao, e sobre como as instituies influenciam o poder dos governos
locais. Duas hipteses sobre a federalizao podem ajudar a responder a estas
perguntas enquanto analisamos os exemplos do Brasil e da frica do Sul.
A primeira hiptese a hiptese do nmero de atores sugere que quanto
mais elevado o nmero de governos locais em um contexto federal, maior a
habilidade de atores locais de influenciar as relaes intergovernamentais.
O nmero de atores em um dado pas importante visto que esses atores
executam a funo de um agente que pode vetar propostas e iniciativas,
convertendo-se em atores de veto. De acordo com Tsebelis (2002), um
ator de veto aquele que deriva seu poder das regras institutionais e das
circunstncias polticas, e pode obstruir iniciativas para impedir mudanas
de polticas pblicas e bloquear processos decisrios. Com base nesta ideia
de ator de veto, importante considerar que durante a democratizao os
atores polticos intergovernamentais podem exercitar poderes mtuos de
veto e podem competir para influenciar o processo decisrio (Crepaz, 2004).
Aplicando esta observao interao entre atores intergovernamentais no
Brasil e na frica do Sul, possvel inferir que os atores polticos nacionais
e locais so atores de veto porque podem obstruir toda e cada iniciativa
proposta na tentativa de influenciar relaes intergovernamentais.
A segunda hiptese a institutional prope que quanto mais elevado o
nmero de fruns intergovernamentais com a incluso de atores nacionais e
locais, maior a habilidade desses ltimos de influenciar as relaes intergo-
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vernamentais. Em pases federalizados, o resultado decisrio dos processos

pode afetar mais de uma esfera de governo. De acordo com as anlises de
Scharpf (2006), essa participao complexa de distintos atores de mais de uma
esfera governamental conhecida como a armadilha da deciso compartida
(joint-decision trap). Sob esta armadilha, as estruturas intergovernamentais
que ajudam a coordenar o processo de deciso complexa ganha especial
relevncia na dinmica federal. Essas estruturas, que apresentam diversas
variedades institutionais e organizacionais, tais como fruns intergoverna-
mentais especficos a um determinado setor, fruns abrangentes e sem setor
especfico, fruns formais e informais, podem incrementalmente envolver
os processos de tomada de deciso nesta armadilha, impactando, por conse-
guinte, o equilbrio do poder intergovernamental. Heinmiller (2007) mostra
que a eficcia de instituies intergovernamentais na formao de polticas
pblicas depende de quo eficazes os atores de veto dessas instituies po-
dem ser. Ou seja, em instituies intergovernamentais no-consultativas
os atores de veto tornam-se eficazes em influenciar polticas. Entretanto, o
autor tambm reconhece que os prprios atores de veto no necessitam de
poder legal, mas sim de poder poltico de veto. Em tal caso, esses atores de
veto podem desestruturar esquemas cooperativos.
Evidncias empricas do Brasil e da frica do Sul indicam que os fruns
intergovernamentais afetaram a relao entre governos centrais e locais.
Estas hipteses sero testadas sob um conjunto de suposies: que as
reformas municipais durante a democratizao so um processo envolvendo
mltiplos atores de diferentes esferas governamentais, que eventualmente a
interao negociada entre mltiplos atores durante e depois das reformas au-
mentam porque as instituies federais se tornam mais robustas, e que a fonte
de autonomia institucional enquanto tal autonomia esteja calcada em garan-
tias constitucionais e em incentivos para uma cooperao intergovernamental.
Federalizao no Brasil
As mudanas no federalismo brasileiro ocorreram sob uma crescente
robusts das relaes intergovernamentais.2 Esse processo de mudana
2
A robusts associada neste artigo crescente institutionalizao das relaes intergovernamentais
tal como define Bolleyer (2009). Em contextos federais, a noo de robusts, de acordo com a concei-
tualizao de Bednar (2009), denota a criao de instituies complementarias que ajudam sistemas
federais contra possvies transgresses de atores federativos.
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demonstra que o conflito intergovernamental crescente na consolidao

da democracia seguido pelo aumento da cooperao intergovernamental.
Durante tal processo, alguns atores polticos subnacionais ganharam maior
autonomia institutional enquanto participavam das dinmicas intergover-
namentais cada vez mais robustas.
O processo de federalizao no Brasil ser analisado tecendo uma dis-
tino entre as duas diferentes etapas da federalizao. A primeira etapa
diz respeito transformao do federalismo com o aumento do nmero de
municpios no pas. Tal aumento considerado parte do processo de federali-
zao porque a constituio brasileira de 1988 reconhece os municpios como
unidades constitutivas da federao juntamente com os estados e a Unio. A
segunda etapa da federalizao concerne ao potencial uso de mecanismos
intergovernmentais por atores subnacionais na dinmica intergovernamental.
No Brasil os fruns intergovernmentais so importantes mecanismos para
a excluso de atores polticos subnacionais. Esses fruns aumentaram as
possibilidades institucionais de interao entre diferentes atores federais.
Um dos acontecimentos mais importantes no processo brasileiro de muni-
cipalizao foi a proliferao, sem o controle da Unio, de novos municpios.
Este fenmeno de competncia exclusiva dos estados brasileiros. interessante
observar que isso aconteceu antes mesmo de que todo o sistema de cooperao
intergovernamental fosse estabelecido, indicando assim que o processo de fede-
ralizao desde seu incio evoluiu sob o controle de atores polticos subnacionais.
A sequncia da federalizao no Brasil mostra que, com a proliferao
dos municpios, os interesses dos governos subnacionais prevaleceram sobre
o interesse da Unio (Quadro 1). A prevalncia de interesses subnacionais
inclinou o equilbrio do poder intergovernamental a favor dos atores sub-
nacionais. A principal tendncia tem sido o aumento incremental de fruns
intergovernamentais no pas. Em meados dos anos 90, a Unio interferiu no
processo de emancipao dos municpios e props com xito uma emenda
contitucional para limitar a autoridade dos estados e dos municpios de criar
novos municpios emancipados.
Federalizao na frica do Sul

A evoluo da federalizao na frica do Sul foi particularmente mar-
cada por um crescimento do nmero de fruns intergovernamentais e pela
consolidao institucional da esfera de governo local. Talvez um dos proces-
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sos mais complexos na transio democracia na frica do Sul tenha sido

precisamente a criao dessa esfera local. O processo de criar um governo
local posterior ao apartheid foi uma tarefa rdua dada a sensibilidade dos
temas que tal processo implicava: a perspectiva de consolidao de partidos
polticos, a representao poltica de diferentes grupos tnicos, e a capaci-
dade dos municpios de fornecer servios pblicos. Alm destes assuntos,
a tarefa de criar governos locais tornou-se essencial ao desenvolvimento
do Estado democrtico sul-africano porque a constituio interina de 1994
reconheceu o governo local como uma esfera de governo com direitos
constitucionais garantidos.
O processo sul-africano de federalizao posterior a transio demo-
cracia pode ser dividido em duas diferentes estapas. O estabelecimento da
esfera local na frica do Sul corresponde primeira etapa da federalizao
e se traduziu em uma reduo do nmero de municpios em consequn-
cia da almagamao da diferentes estruturas locais herdadas do antigo e
fragmentado sistema de governos locais. Esta almagamao criou diversos
tipos de municpios e ampliou a constelao dos atores locais.3 A segunda
etapa consiste na criao dos mecanismos cooperativos intergovernamentais
que tm como objetivo mediar a interao entre atores polticos centrais
e subnacionais.
Diversas medidas de federalizao foram adotadas na frica do Sul (Qua-
dro 2). O processo de federalizao comeou em 1993 com a Lei Transitria
do Governo Local (LGTA). Essa legislao concedeu oportunidades para os
atores polticos locais transformarem a estrutura institutional da esfera local
na frica do Sul. Tal federalizao precoce na frica do Sul pode ser inter-
pretada como parte de um processo de almagamao municipal (Wittenberg,
2006, p. 335), que provocaram uma complexa diviso de funes dentro da
esfera local de governo. Com o tempo, entretanto, a federalizao sul-africana
foi reforada pela criao de uma teia de fruns intergovernamentais que
permitiram s distintas esferas de governo interagir entre si de uma forma
mais cooperativa. Por meio desse processo, os diferentes municpios sul-
-africanos conquistaram benefcios importantes (Tabela 2).
3

Os 284 municpios da frica do Sul esto divididos em trs categorias: 6 municpios-metros (muni-
cpios da Categoria A), 231 municpios-locais (municpios da Categoria B) e 47 municpios-distritos
(municpios da Categoria C). Os municpios da Categoria A abrangem as seis reas metropolitanas
da frica do Sul. Os municpios da Categoria B so pequenas e medianas cidades e que, por sua vez,
formam os distritos que compem a Categoria C.
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O processo de criao de novos municpios no Brasil e na frica do Sul

A instituio de novos municpios pode ocorrer de diferentes maneiras:
dividindo municpios j existentes que do origem a novas entidades, amal-
gamando municpios j existentes tambm dando origem a novas entidades,
ou simplesmente criando inteiramente novos municpios onde anteriormente
j existiam. Nos dois primeiros casos, que correspondem s experincias do
Brasil e da frica do Sul respectivamente, a criao dos municpios implica
que os atores municipais devem negociar alm das fronteiras municipais para
estabelecer sua autonomia. O Brasil e a frica do Sul so exemplos oportunos
para entender como a gerao de novos municpios envolve negociaes entre
atores polticos de diferentes esferas de governo. evidente, entretanto, que
os incentivos por trs do nascimento de municpios variaram em cada pas,
o que explica, por sua vez, as diferentes trajetrias do Brasil e da frica do
Sul no processo de reformas municipais.
A seguir, um maior destaque dado ao processo de reinveno de novos
municpios no Brasil e na frica do Sul.
Criao de novos municpios no Brasil

A rpida expanso dos municpios brasileiros depois da transio de-
mocracia um fenmeno que aumentou o nmero de atores polticos muni-
cipais, tendo algum impacto no equilbrio de poder intergovernamental. O
processo de criar novos municpios no Brasil sob uma dinmica democrtica
iniciou-se em 1984.4 Os atores polticos subnacionais, com a conquista de
algum peso poltico na transio democracia encontraram oportunidades
institutionais para instituir novos municpios. O nmero de municpios no
Brasil aumentou significativamente no fim dos anos 80 e esta tendncia foi
reforada nos anos 90.
Os procedimentos para criar novos municpios no Brasil so de respon-
sabilidade e discrecionalidade dos estados brasileiros, conforme estabelecido
pela constituio de 1988 (Artigo 18, Pargrafo 4). Como tal, o aumento no
nmero de municpios brasileiros aps 1988 ocorreu sob a tutela dos estados,
que passaram a regular como novos municpios seriam estabelecidos. Isso
indica, por sua vez, que as regras para a emancipao municipal variam em
cada estado. De forma geral, no Brasil existem diversos atores subnacionais
4
No Brasil este fenmeno tem sua origem antes mesmo da transio democracia. Tal fenmeno teve
incio em 1930 e intensificou-se nos anos 50, embora fosse reduzido durante os anos 70.
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que participam na municipalizao. Entre esses atores se encontram deputados

estaduais, eleitores e o governador estadual. Com frequncia, o procedimento
de emancipao para gerar municpios parte do poder legislativo dos estados.
Entretanto, como Tomio (2002) sugere, a emancipao e a eventual criao
de municpios requerem procedimentos que esto sujeitos a diversos pontos
de veto. Por essa razo, a proliferao de novos municpios no Brasil est
concentrada em alguns estados Tocantins, Amap, Rodnia, Rio Grande faz
Sul e Piau , onde houve uma coaliso partidria favorvel a essas iniciativas.
Entre as principais motivaes por trs do fenmeno da municipalizao
no Brasil encontra-se o aumento das transferncias financeiras da Unio aos
municpios e a possibilidade de ganhos eleitorais para polticos municipais.
Em outras palavras, a criao de novos municpios abriu novas oportunidades
eleitorais para que os polticos municipais mantivessem, e inclusive aumen-
tassem, seu poder poltico. Tambm vale a pena indicar que, com a nova
burocracia municipal, oportunidades de emprego seriam geradas, servindo
como uma motivao adicional para a criao de novos municpios. Alm
disso, estes receberiam recursos financeiros sob transferncias constitucionais
provenientes de fundos federais. Essas transferncias beneficiaram particu-
larmente os municpios pequenos, que recebem 90% de suas transferncias
do Fundo de Participao dos Municpios, FPM (Magalhes, 2007). Essa
precisamente a categoria a qual pertencem os novos municpios criados no
Brasil durante os anos 80 e 90.5 Em resumo, os incentivos polticos e finan-
ceiros associados a determinadas circunstncias institutionais favorveis
conduziram ampliao da esfera de governo local no Brasil.
O efeito deste fenmeno no equilbrio de poder intergovernamental
no to bvio. Por um lado, o aumento na constelao de atores polticos
municipais tornam as relaes intergovernamentais, por mais hierrquicas
que elas possam ser, mais difceis de serem coordenadas. Por outro lado, a
multiplicao de muncpios pode criar problemas de ao coletiva no que
diz respeito articulao de interesses municipais perante outras esferas de
governo. H algumas indicaes de que com a proliferao dos municpios
que se tornam mais dependentes de transferncias financeiras da Unio,
houve uma crescente dificuldade de exercer as responsabilidades a eles atri-
budas. Esse desequilbrio produziu um efeito nas contas federais, visto que
5
O FPM um fundo federal que tem como objetivo redistribuir recursos entre municpios brasileiros
atravs de transferncias constitucionais.
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a Unio teve de aumentar as transferncias financeiras para os municpios

pequenos (Afonso e Araujo, 2000). Nesse sentido, Affonso (1996) mostra que
entre 1960 e 1996 os rendimentos lquidos dos municpios brasileiros quase
triplicaram, principalmente devido s transferncias da Unio. Isso ocorreu
mesmo com o aumento da base de imposto dos municpios.
Em um contexto de incremento de transferncias da Unio aos munic-
pios em consequncia dos incentivos institucionais favorveis para o esta-
belecimento de novos municpios, mais tarde a Unio tentou impor limites
municipalizao. Com essa finalidade, a Emenda Constitucional 15 foi
aprovada em 1996.6 Todos os partidos polticos apoiaram a aprovao da
Emenda j que se havia criado um consenso sobre a viabilidade financeira
da esfera municipal que deveria ser preservada atravs da imposio de
regras, dificultando assim a gerao de novos municipios financeiramente
dependentes de tranferncias federais.
Essa Emenda altera o Artigo 18 (Pargrafo 4) da constituio de 1988,
que concedeu aos estados plena autonomia para o estabelecimento de novos
municpios. A Emenda 15 determinou que, para um estado federal instituir
novos municpios, estaria condicionado por uma lei complementar federal
estipulando um perodo em que tais municpios pudessem ser estabelecidos.
A Emenda requeria que qualquer proposta para a criao de um munic-
pio deveria ser endossada por um referendum municipal. Adems, antes
da criao do municpio uma infraestrutura pr-existente e um plano de
viabilidade financeira teriam de ser aprovados. Com esses novos requisitos,
em 2001 o nmero de novos municpios foi reduzido nesse ano, e apenas 54
novos municpios foram criados (Soares, 2006, p.86), uma cifra que repre-
senta aproximadamente metade da taxa mdia de estabelimento de novos
municpios a cada ano no Brasil.
Tendo em vista este resumo sobre o fenmeno da municipalizao no
Brasil e seu impacto nas relaes intergovernamentais, est claro que os esta-
dos federais usaram seu direito constitucional para criar municpios e obter
alguns ganhos financeiros, que resultaram em rendimentos lquidos mais ele-
vados para a esfera de governo local no Brasil. Alm disso, a municipalizao
ocorreu sem nenhuma interferncia da Unio at 1996. O ritmo de criao
6
Perante a Emenda 15, a Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul apresentou em 1996 um recurso
de inconstitucionalidade (p. ex. ADIn 2395) contra a Emenda 15 reivindicando que a autoridade do
Estado sobre o estabelecimento de municpios estaria sendo violado pela Unio. Em 2007 o Supremo
se posicionou a favor da constitucionalidade da Emenda.
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de municpios no Brasil diminuiu com o novo papel assumido pela Unio de

determinar o perodo durante o qual novos municpios poderiam ser criados.
A amalgamao de municpios na frica do Sul

A amalgamao de municpios sul-africanos iniciou-se sob um mandato
constitucional, que almejava a reorganizao e a consolidao dos governos
locais dotados de poderes polticos, administrativos e fiscais. Esse processo
tardou vrios anos a ser concludo, requerendo a participao de diversas
esferas de governo.
A transformao do governo local na frica do Sul sob a democracia
ocorreu depois de vrias tentativas sem sucesso de reformar o sistema
de governo local e ante o iminente colapso das administraes locais das
comunidades negras (Cloete, 1994). Nos anos 80, com a criao dos par-
lamentos locais tricamerais, houve diversos esforos para expandir os po-
deres das autoridades locais das comunidades negras.7 Entretanto, com as
crescentes perspectivas de democratizao da frica do Sul, as negociaes
para reformar os governos locais foram iniciadas em 1993 por meio de um
frum nacional, o Frum Nacional dos Governos Locais (Local Govern-
ment National Forum - LGNF).8 O objetivo final do frum era promover a
democratizao dos governos locais estabelecendo instituies locais sem
nenhuma orientao racial e que fossem financeira e administrativamente
viveis. Nessa etapa ficou claro que o processo para construir uma esfera
de governo local estava interligado interao entre os diferentes partidos
polticos que tentam alcanar un acordo democrtico.9 Qualquer eventual
7
As novas propostas para reformar o sistema de governo local do apartheid reemergiram nos anos 80,
quando o governo do Presidente De Klerk comissionou um estudo ao Conselho para a Coordenao
de Assuntos dos Governos Locais. Tal Conselho props modelos alternativos para a reoganizao de
governos locais. O relatrio final do Conselho, conhecido como Relatrio Thornhill, apresentou quatro
modelos para a organizao dos governos locais, que, entretanto, jamais seriam postos em prtica.
8
Essas negociaes ocorreram paralelamente s conversas multipartidrias durante a Conveno para
uma frica do Sul Democrtica (Covention for a Democratic South Africa - CODESA), que foi inaugurada
em 1991 como o principal frum de negociao entre os partidos polticos que debatiam a pauta dos
assuntos relativos transio democracia.
9

Com os avanos das negociaes entre os partidos polticos durante a transio, novos assuntos con-
tenciosos no que diz respeito arquitetura institutional de governos locais surgiram nas negociaes.
O Partido Nacional (National Party - NP) advogou por uma maior autonomia dos governos locais do
que o Congresso Nacional Africano (African National Congress - ANC) estava disposto a conceder. Para
o NP o fortalecimento dos governos locais se consolidava como uma estratgia de sobrevivncia
poltica na esfera local, visto que o NP teria maiores possibilidades de exercer oposio ao governo
central, que provavelmente acabaria nas mos do ANC.
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falta de legitimidade no arranjo institucional de partilha de poder na esfera

local poderia comprometer em sua totalidade o processo de transio de-
mocrtica no pas (Cameron, 1999, p.85).
Dada a urgncia em transformar a estrutura de governo local na frica
do Sul, as mudanas comearam a ser feitas antes mesmo da aprovao da
constituio interina. A estratgia a ser seguida consistia em adotar uma
abordagem mais participativa transformao de governos locais. Segundo
essa estratgia, as negociaes seriam incentivadas no mbito provincial a
fim de responder s necessidades locais. Enquanto essa arbordagem con-
tribuiu para superar o impasse entre as lideranas nacionais do Congresso
Nacional Africano (African National Congress - ANC) e o Partido Nacional
(National Party - NP), ela tambm introduziu maiores obstculos criao
dos governos locais. Ao introduzir negociaes especficas a cada localidade
diferente, o processo de reforma ganhou maior complexidade, tornando-se
assim um processo longo (Ottaway, 1993, p. 131).
O primeiro passo para o estabelecimento dos novos municpios na frica
do Sul ocorreu com a criao dos fruns locais em cada cidade. Esses fruns
assumiriam um papel crtico de estabelecer a estrutura institucional para o
governo local. Dependendo das caractersticas da localidade em questo, as
instituies a serem estabelecidas seriam de trs tipos: os Conselhos Locais
Transitrios (Transitional Local Councils - TLCs) para reas no-metropoli-
tanas, os Conselhos Metropolitanos Transitrios (Transitional Metropolitan
Councils - TMCs) para reas metropolitanas, e Conselhos Rurais Transitrios
(Transitional Rural Councils - TRCs) para as reas rurais. A criao formal
dos conselhos dependia da aprovao do administrador provincial. possvel
afirmar que o estabelecimento das instituies locais esteve caracterizado
mais por interesses polticos do que tcnicos.
Na fase da constituio interina, a demarcao dos limites fronteirios
municipais correspondia a outro tema bastante politizado que marcou
o estabelecimento de novos governos locais na frica do Sul. Essa fase
particularmente importante para o assentamento das negociaes sobre os
arranjos institucionais de partilha de poder para a definio de uma estrutura
organizativa para governos locais. Essa nova estrutura incluiu os conselhos
distritais, que a instituio local mais prxima s comunidades locais. Apesar
do acordo inicial entre os principais partidos polticos em criar fortes conse-
lhos distritais, essas instituies se tornaram incuas medida que elas foram
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privadas de qualquer funo exclusiva. Nesta fase, houve episdios recorrentes

de ingerncia de poder por parte do governo central em competncias locais,
especialmente no que diz rerspeito aos recursos humanos locais.
A fase final caracterizada pela consolidao do governo local na frica
do Sul. Apesar do reconhecimento do governo local como uma esfera inde-
pendente, o governo central tentou decretar novas medidas legislativas ten-
tando regular diversos aspectos do exerccio da autonomia local. Nessa fase
h uma racionalizao do processo de reforma do sistema de governo local,
que consistia em amalgamar distintos municpios entre s a fim de aumentar
sua capacidade administrativa e fiscal. Em 2000 a Lei do Sistema Municipal
(Municipal Systems Act - MSYA) foi aprovada para clarificar e especificar as
competncias importantes relevantes consolidao da esfera local de go-
verno (p. ex. a definio do termo municpio). Com a aprovao da MSYA,
que delineava os aspectos gerais para o estabelecimento e funcionamento
dos municpios, a frica do Sul consolidou um sistema de governo local.
Baseado nesse resumo sobre a amalgamao de municpios sul-africanos
possvel inferir que este processo arquitetado no incio da transio de-
mocracia com a inteno fundamental de reformar a esfera de governo local
produziu mudanas importantes nas relaes intergovernamentais. Com
um mandato constitucional, o governo central traou uma transformao
do governo local motivada inicialmente por apagar qualquer legado do
apartheid no mbito local, e posteriormente para consolidar a esfera local
como um agente para fornecer servios pblicos bsicos.
As relaes intergovernamentais no Brasil e na frica do Sul

O Brasil e a frica do Sul encontraram dificuldades na implementao de
suas constituies aps suas respectivas promulgaes. Entre os problemas de
implementao nos anos que seguem a transio democracia, encontra-se a
dificuldade do governo central para superar problemas de coordenao com
os governos subnacionais na sua tentativa de executar iniciativas nacionais
em um contexto de governabilidade federal compartilhada. Alm disso, o
exerccio da autonomia fiscal e administrativa por parte de atores polticos
subnacionais gerou diversos episdios de conflito no que diz respeito s
legislaes subnacionais e conformidade com a legislao nacional. Estas
dificuldades conduziram os governos centrais no Brasil e na frica do Sul
a estabelecer fruns intergovernamentais.
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Uma caracterstica das relaes intergovernamentais no Brasil tem sido

a falta de um mecanismo explcito de cooperao imediatamente depois da
transio democracia. No Brasil essa falta de fruns intergovernamentais
formais de coordenao poderia indicar a ausncia de conflito entre as diferen-
tes esferas de governo ou a presena de um relacionamento hierrquico entre
os atores intergovernamentais. importante observar que embora os fruns
intergovernamentais comeassem a emergir nos anos 90 em determinadas
reas, foi somente em 2003 que o primeiro frum intergovernamental per-
manente no restringido a nenhuma rea especfica foi estabelecido no Brasil.
A criao de fruns intergovernamentais na frica do Sul representa um
dos eventos-chaves da dinmica federativa e do avano do processo de fe-
deralizao no pas. O estabelecimento destes fruns revela uma frmula de
interao intergovernamental na frica do Sul que se aproxima a definio
de Ronald Watts (1989, p. 3) sobre o federalismo executivo, o qual definido
como o processo de negociao intergovernamental dominado pelo poder
executivo das diferentes esferas governamentais dentro do sistema federal. Essa
definio encontra aplicabilidade no contexto sul-africano, uma vez que os
lderes do poder executivo em cada esfera governamental estavam envolvidos
em negociaes atravs de fruns formalmente ou informamente estabelecidos.
De diferentes formas, o aumento do papel de coordenao dos governos
centrais no Brasil e na frica do Sul indica que tal incremento de poder de
coordenao pode coexistir com uma maior autonomia local. Picard (1983)
observou a existncia do paradoxo da descentralizao que precisamente
caracterizado por aumentar responsabilidades aos governos locais medida
que tambm se incrementa o papel coordenativo dos governos centrais. Esse
paradoxo pode ser explicado pela necessidade de implementar poltica p-
blicas redistributivas (Kjellberg 1995), pelo carter centralizador de algumas
polticas de planejamento (Picard, 1983) e pelo setor e atividade pblica em
questo (Blom-Hansen, 1999).
A seguir encontra-se uma reviso sobre o estabelecimento de fruns
intergovernamentais no Brasil e na frica do Sul.
Os fruns intergovernamentais no Brasil

No Brasil, nos anos posteriores a transio democracia, as relaes
intergovernamentais se encontravam institucionalmente pouco estabele-
cidas. Explicao para esta fraca institucionalizao pode ser encontrada
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na ausncia na constituio de 1988 de qualquer meno ou perspectiva de

criao de estruturas de coordenao da interao entre distintas esferas de
governo (Costa, 2003). Uma evidncia reveladora da escassa institucionali-
zao das relaes intergovernamentais no Brasil se encontra na emergncia
tardia de fruns intergovernamentais nesse pas. Os primeiros fruns no
perodo democrtico foram estabelecidos nos anos 90 nos setores de sade
e educao. Esses fruns especficos a cada setor foram idealizados para
promover a coordenao de polticas pblicas. No setor da sade a coopera-
o foi exercitada atravs de fruns intergovernamentais, enquanto na rea
de educao criou-se um frum nacional com a participao de diversos
atores intergovernamentais.
A cooperao intergovernamental no setor da sade no Brasil tem cresci-
do vigorosamente desde a transio democracia. Em julho de 1991, um ano
aps a promulgao da Lei Orgnica da Sade, um frum intergovernamental
importante, a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) foi estabelecida com
a Portaria 1180 do Ministrio da Sade.10 Um aspecto importante da CIT
que todas as suas decises so tomadas consensualmente, resultado de uma
dinmica cooperativa entre as diferentes esferas de governo.
Em 1993 o Ministrio da Sade elaborou uma portaria ministerial
orientadora conhecida como Norma Operacional Bsica (NOB), criada
para promover a cooperao intergovernamental no setor da sade. A
NOB municiou especificaes sobre o processo decisrio que envolve to-
das as esferas de governo nas polticas de sade. Uma das inovaes mais
importantes da NOB foi a introduo de um mtodo deliberativo de tomar
decises incluindo a participao de governos subnacionais. Isso feito em
cada estado na Comisso Intergestores Bipartite (CIB), que foi formada
entre os Estados e municpios. H evidncia de que os fruns intergover-
namentais de sade tm aumentado a coordenao de polticas pblicas no
sistema sanitrio (Arretche, 2002). Em 2006 o Ministrio da Sade props
um pacto para substituir as portarias ministeriais por acordos. Com esses
pactos os estados e municpios ganharam competncias para a proviso de
servios de sade baseados na capacidade especfica de cada municpio de
10

CIT congrega 15 membros que representam as trs esferas de governo. Cada esfera tem cinco re-
presentantes; cinco membros do CIT so indicados pelo Ministrio da Sade, cinco pelo Conselho
Nacional dos Secretrios de Sade dos Estados (Conass), e os outros cinco pelo Conselho Nacional
dos Secretrios Municipais de Sade (Conasems).
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fornecer servios. Apesar da execuo bem sucedida de um sistema inter-

governamental de cooperao no setor da sade, vale a pena recordar que o
CIT foi estabelecido como uma resposta inicial centralizao do processo
decisrio no setor sanitrio.
Quanto ao setor educacional, a primeira medida de reforma educacional
da democracia ocorreu em 1995 com a criao do Conselho Nacional de
Educao (CNE). A Lei Complementar 9131/95 estabeleceu formalmente
o CNE com a participao das secretarias de educao dos estados como
conselheiras deste frum. Entretanto, importante mencionar que o CNE
j havia sido criado na administrao precedente com um decreto presi-
dencial que substitui um conselho educacional mais antigo, o Conselho
Federal de Educao (CFE). O CNE tem mandatos importantes incluindo
o de elaborao do currculo nacional e do plano nacional de educao, de
discusso de propostas sobre a nova legislao educacional, e de facilitao
de intercmbio de informao, entre outras.11 Apesar do carter deliberativo
do CNE, na sua cmara bsica seus membros deliberam somente sobre a
organizao e planejamento curricular (Saviani, 2007, p.12). Alm disso, as
deliberaes somente ocorrem quando os temas so propostos pelo Minis-
trio de Educao.
O primeiro frum intergovernamental abrangente no Brasil foi o Comit
de Articulao Federativa (CAF), criado em 2003 por um decreto presiden-
cial.12 O CAF exclui os estados federais e, como tal, um frum que tenta
promover a cooperao entre a Unio e os municpios. Considerando que a
criao do CAF foi uma iniciativa da Unio e que o comit est ligado dire-
tamente presidncia atravs da Secretria de Assuntos Federativos (SAF),
este frum segue uma dinmica hierrquica para alcanar a cooperao.
Outro arranjo institucional que os municpios brasileiros esto utilizando
para aumentar a cooperao tem sido os consrcios pblicos. Esses arranjos
representam um mtodo voluntrio de cooperao entre as esferas de go-
verno para gerir comumente servios pblicos. Os consrcios que envolvem
as trs esferas de governo so usados frequentemente para a criao das re-
gies de desenvolvimento, tambm conhecidas como regies integradas de
11
O Conselho composto por duas cmaras, uma cmara dedicada educao bsica e a outra
educao secudria. Cada cmara tem 12 membros representando diferentes esferas de governo e
associaes civis.
12
Um decreto presidencial foi usado para estabelecer o CAF devido urgncia da presidncia brasileira
em estabelecer um mecanismo permanente de negociao com os municpios.
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desenvolvimento. Embora os consrcios pblicos tenham sido reconhecidos

na constituio de 1988, eles foram infrautilizados como um instrumento
comum de cooperao devido falta de uma estrutura legal.13 Com a tenta-
tiva de suprir essa necessidade, uma emenda constitucional e uma lei federal
foram aprovadas respectivamente em 1998 e em 2005. Desde uma perspec-
tiva municipal, os consrcios pblicos no Brasil so arranjos institucionais
usados principalmente por municpios de forma voluntria e estabelecendo
una dinmica de baixo para cima (Spink, 2005; Brando, 2008, p.150).
Com o acompanhamento da evoluo dos fruns intergovernamentais no
Brasil nas ltimas dcadas, torna-se claro que tais instituies aumentaram
a robustez das relaes intergovernamentais no pas. Apesar das inovaes
tais como a criao de consrcios intergovernamentais, pode-se dizer que
os mecanismos de cooperao ainda so limitados a setores especficos. Na
rea da sade e educao, os governos subnacionais podem exercitar seus
poderes de veto no processo de tomada de deciso (Arretche, 2002). Contudo,
alguns analistas ponderam que o crescente papel de coordenao da Unio
vem a limitar os governos subnacionais no Brasil (p. ex. Arretche, 2007).
Os fruns intergovernamentais na frica do Sul

Na frica do Sul o estabelecimento dos fruns intergovernamentais
para dinamizar o dilogo entre as esferas de governo est relacionado
falta inicial de mecanismos institucionais formais para intermediar as re-
laes intergovernamentais logo em seguida a transio democracia. Em
um contexto onde as instituies estavam pouco consolidadas em todas as
esferas governamentais, os fruns informais tornaram-se uma alternativa
cooperao intergovernamental.
A sustentabilidade da evoluo desses mecanismos depende em grande
parte da disposio das esferas governamentais de cooperar. Na frica do Sul
a vontade de cooperar no mbito intergovernamental fica evidenciada pelo
rpido crescimento de fruns informais nos primeiros anos da democrati-
zao. Nos anos que seguem a transio democracia, a frica do Sul estava
empenhada em transformar e em consolidar as distintas esferas de governo.
Os fruns intergovernamentais na frica do Sul tm algumas caractersticas
especficas: os executivos nacionais e provinciais tm um papel importante em
13
Um outro tipo de consrcio pblico inclui os consrcios intermunicipais de cooperao que so
criados entre municpios para melhorar o fornecimento de servio em um determinado setor.
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promover os fruns intergovernamentais no estgio inicial; o predomnio de

fruns especficos a determinados setores, especialmente fruns dirigidos a
temas fiscais; as tenses entre diferentes dinmicas intergovernamentais; a falta
de uma clara diviso das competncias entre as esferas de governo; e o inicial
funcionamento dos fruns atravs de mecanismos de cooperao informal.
A primeira tentativa de criar um dilogo intergovernamental atravs de
fruns foi conduzida pelo executivo nacional com o estabelecimento do
Conselho de Coordenao do Presidente (President Coordination Council -
PCC) em 1999.14 Alguns consideram o PCC como o epicentro das relaes
intergovernamentais na frica do Sul (Layman, 2003, p.21). A finalidade do
PCC eram duas: coordenar a implantao da poltica nacional nas provncias,
e integrar os governos subnacionais em um processo consultativo. Depois
desta iniciativa dois novos fruns fiscais foram estabelecidos em 1997: o
Conselho Oramentrio (Budget Council) e os Comits de Despesa a Meio
Prazo (Medium Term Expenditure Committees - MTECs). O Conselho Or-
amentrio foi criado em 1997 juntamente com a Lei Intergovernamental
de Relaes Fiscais (Intergovernmental Fiscal Relations Act - IFRA) com a
finalidade de alinhar as polticas fiscais e oramentrias. O Conselho Ora-
mentrio rene trs vezes ao ano o ministro de finanas e os membros dos
conselhos executivos (MECs) de finanas de cada provncia. Outros fruns
fiscais, tais como o MTEC 4x4 e os MTEC 10x10, foram estabelecidos com a
finalidade de aumentar consultas para a avaliao e coordenao de polticas
oramentrias.15 Tais fruns tornaram-se eficazes em trazer o alinhamento
da poltica em temas fiscais e oramentrios.
Em outros setores tais como moradia, comrcio e indstria, gua e flores-
tas, e assuntos provinciais-locais, os fruns intergovernamentais conhecidos
como MinMECs foram formalizados. Esses fruns foram usados para con-
seguir o alinhamento de polticas pblicas reunindo um ministro nacional
(Min) de um setor e um membro provincial correspondente do conselho
executivo (MEC) do mesmo sector. A experincia com o MinMECs quanto
aos seus resultado foi diversificada com alguns ministrios tornando-se mais
14
Isso aconteceu aps a desapario do Frum Intergovernamental (IGF). O IGF foi criado em 1995 com
a inteno de promover o dilogo entre as diferentes esferas de governo reunindo um amplo nmero
de atores institutionais.
15
O MTEC (4x4) rene o Tesouro Nacional, a tesouraria provincial, departamentos nacionais de setores
especficos e os reponsveis fiscais provinciais. De forma similar, o MTEC (10x10) abrange o Tesouro
Nacional, as nove tesourarias provinciais e um departamento nacional de um setor especfico.
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influentes do que outros (Reddy, 2001, p. 32). Alm disso, houve problemas
em alguns MinMECs, ocasionado por uma pobre presena de seus membros
e uma falta de cumprimento de algumas decises tomadas. Apesar destes
obstculos, a cooperao promovida pelos MinMECs no somente ofere-
ceram oportunidades para que alguns oficiais ganhassem mais experincia
como tambm abriu novas perspectivas s interaes intergovernamentais
na frica do Sul.16
Um momento definitivo para o sistema intergovernamental na frica do
Sul foi a aprovao em 2005 da Lei de Estrutura das Relaes Intergoverna-
mentais (Intergovernmental Relations Framework Act - IRFA), que criou um
arcabouo estatutrio para tornar mais operativos os fruns que anterior-
mente se reuniam com uma regulao informal. O IRFA veio racionalizar o
que j havia sido posto em prtica por muitos anos. Essa lei regulou o PCC
e os MinMECs e dotou de uma estrutura legal a fruns intergovernamentais
dos chefes dos executivos provinciais, fruns intergovernamentais provin-
ciais, fruns intergovernamentais de distritos, e fruns inter-municipais.17
Fessha e Steytler (2006, p. 6) atribuem inabilidade do governo sul-africano
de promover uma parceria colaborativa natureza ad hoc dos fruns in-
tergovernamentais. Institucionalmente, o IFRA em princpio promove a
cooperao intergovernamental enquanto define as principais normas de
interao intergovernamental na frica do Sul, e prov de alguma orientao
os conflitos entre as esferas de governo. Ainda assim, existem evidncias que
indicam que a estrutura reguladora promovida pela IRFA por si s no seria
suficiente para aumentar a cooperao (Tapscott, 2000).
Nos termos da dinmica interna destes fruns, h sinais apontando que
eles funcionaram de forma cooperativa. Havia uma tendncia de fruns
setor-especficos (p. ex. Conselho Oramentrio, MinMECs) de favorecer
uma aproximao de baixo para cima. Entretanto, em outros fruns, tais
como o PCC e o PCF esta aproximao de cima para baixo foi flexibilidade,
especialmente porque a voz subnacional foi ouvida nas deliberaes.
Desde uma perspectiva geral, considerando a proliferao de mecanismos
cooperativos intergovernamentais na frica do Sul, possvel afirmar que
16

As reunies do MinMECs so acompanhadas por uma reunio tcnica, que por sua vez so organiza-
das sob o Frum dos Diretores-Gerais (FOSAD). O FOSAD foi estabelecido em 1998 para assegurar a
coordenao de reformas na administrao pblica (Miller, 2005, p.102).
17
importante observar que, entretanto, todos os fruns provinciais antes do IRFA eram ad hoc, com a
exceo dos fruns de duas provncias, Cabo Oriental e Cabo Ocidental (Fessha e Steytler, 2006, p. 4).
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o sistema intergovernamental sul-africano tornou-se mais robusto.18 No

entanto, mesmo tendo evoludo sob o princpio de cooperao, com o passar
dos anos o sistema sul-africano enfrentou alguns problemas relacionados
falta de participao por parte dos governos locais, pouca eficcia dos
fruns intergovernamentais provncias-municpios, e integrao bem su-
cedida de fruns intergovernamentais (Layman, 2003, p. 22; Hughes, 2005;
Fessha e Steytler, 2006, p. 27). Mesmo assim, desde uma perspectiva geral,
aps anos de evoluo de um sistema intergovernamental de cooperao,
possvel sugerir que a maior robustez das instituies intergovernamentais
contribuiu cooperao entre as esferas governamentais.
A autonomia dos governos locais no Brasil e na frica do Sul

O aumento da autonomia do governo local em relao ao centro um
tema crucial no debate sobre a evoluo de pases federalizados. Certamente,
o debate sobre a autonomia local est ligado inevitavelmente relao entre
o centro e a periferia (Goldsmith, 1995). As mudanas nas relaes intergo-
vernamentais podem criar um novo equilbrio de poder intergovernamental
que conduza a um grau mais elevado de autonomia fiscal, administrativa e
poltica (Falleti, 2010).
A noo de um equilbrio de poder intergovernamental em constante
mutao est em grande parte associada ideia de que nas federaes existem
incentivos para que os atores polticos nacionais e subnacionais avancem
seus interesses. No conflito entre interesses diversos existe a possibilidade
de ocorrer disputas pelo aumento de poder intergovernamental. Desde essa
perspectiva, os atores polticos nacionais e subnacionais tentam aumentar seu
poder em detrimento a outra esfera de governo, tentando assim influenciar
e alterar o equilbrio das relaes intergovernamentais. Nesse contexto, a
autonomia local pode ser definida como a habilidade dos governos locais de
perseguir seus prprios objetivos tendo como legitimao os seus direitos
constitucionalmente protegidos. O alcance desses objetivos est baseado em
dois princpios: o da discrecionalidade e o da no-ingerncia. Sob o princpio
de discrecionalidade, os governos locais tm como direito constitucional de

18
Em relao s iniciativas provinciais, em 2000, diversas provncias, por exemplo, Cabo Ocidental, Gau-
teng, Mpalanga e Cabo Oriental, j haviam estabelecido os fruns intergovernamentais liderados pelos
Premiers provinciais. Em 2005, essas iniciativas provinciais foram formalizadas e se tornaram Fruns
Intergovernamentais do Premier (PIFs).
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exercer poder discrecional para operar, legislar, gerenciar e fornecer servios.

Sob o princpio da no-interferncia, as aes dos governos locais sob seus
direitos estabelecidas no so restringidas pelas aes do governo central.
Do ponto de vista dos governos locais, a discrecionalidade e a no-ingerncia
de outras esferas de governo permitem que os municpios sejam mais ativos
no mbito intergovernamental.19
Ambos os princpios esto relacionados entre si medida que o exer-
ccio do poder discrecional geralmente reforado pela falta de ingerncia
do governo central. Similarmente, a falta de ingerncia pode incentivar o
exerccio do poder discrecional dos governos locais. Considerando a influ-
ncia mtua entre discrecionalidade e a no-ingerncia, quatro cenrios
diferentes com distintos graus de autonomia local podem ser criados. No
Cenrio I, a discrecionalidade e a no-ingerncia coexistem, e os governos
locais gozam de um elevado grau de autonomia. No Cenrio II, os governos
locais podem exercitar discrecionalidade, entretanto, esse exerccio v-se
frequentemente limitado pelas interferncias do governo central, apresen-
tando assim um grau mdio de autonomia. Um grau anlogo de autonomia
observado no Cenrio III, onde a autonomia do governo local limitada
por sua inabilidade de exercitar plenamente a discrecionalidade em matrias
que lhe competem, embora a ingerncia no seja observada. Por ltimo, no
Cenrio IV, os governos locais experimentam um baixo grau de autonomia
e um alto grau de ingerncia. Como resultado final, a autonomia do governo
local no Brasil e na frica do Sul se adequa a uma das seguintes equaes:
Cenrio I: Discrecionalidade + No-Ingerncia = Alta Autonomia

Cenrio II: Discrecionalidade + Ingerncia = Mdia Autonomia
Cenrio III: No-Discrecionalidade + No-Ingerncia = Mdia Autonomia
Cenrio IV: No-Discrecionalidade + Ingerncia = Baixa Autonomia
A fim de identificar o aumento da autonomia municipal no Brasil e na

frica do Sul e de encaixar esses pases em um dos cenrios identificados
acima, este artigo avana alguns indicadores qualitativos para medir o grau
19

Essa operacionalizao da autonomia local assemelha-se a desenvolvida por Clark (1984), que con-
cebeu uma noo de autonomia local baseada no poder de iniciao e no poder de imunidade. A
principal diferena entre os princpios de discrecionalidade e no-ingerncia, avanada neste artigo,
e os princpios de iniciao e imunidade de Clark so que os primeiros esto basados em direitos
constitucionais, enquanto os ltimos no.
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de autonomia dos governos locais. No mbito da discrecionalidade, h trs

indicadores: Autonomia de Receitas, Discrecionalidade sob Impostos e Ini-
ciativa Legislativa. A Autonomia de Receita medida pela existncia de um
desequilbrio fiscal baseado na autoridade do governo local de financiar suas
despesas com rendimentos disponveis (Shah e Thompson, 2004). A Discre-
cionalidade sob Impostos um indicador de mediao do livre arbtrio dos
governos locais para determinar a taxa e a base para receitas locais (Sellers
e Lindstrom, 2007). Visto que os dados fiscais no refletem necessariamente
a independncia reguladora dos governos locais (Stegarescu, 2006, p. 15),
importante examinar a dinmica decisria no exerccio da autonomia fiscal.
A iniciativa legislativa mede a discrio dos governos locais para regular
competncias descentralizadas com sua prerrogativa de propor e aprovar
legislao municipal. Esses indicadores abrangem as dimenses fiscais e
administrativas da autonomia local.
No mbito da no-ingerncia, os trs indicadores para sua medio so:
Proteo Constitucional aos Governos Locais, Capacidade Reguladora do
Emprego Pblico e a Prerrogativa de Reviso Judicial. A Proteo Constitu-
cional aos Governos Locais um indicador relacionado ao direito de existn-
cia dos governos locais que impede toda e qualquer tentativa de mudana do
status dos governos locais pelo governo central, e consequentemente, um
indicador essencial contra a ingerncia do governo central. A Capacidade
Reguladora do Emprego Pblico mede a liberdade de deciso para regular,
empregar e despedir funcionrios pblicos, o qual concede um poder ad-
ministrativo considervel aos governos locais (Shah e Thompson, 2004).
O gerenciamento por parte dos governos locais de sua prpria equipe de
funcionrios pode evitar a ingerncia do governo central j que este controle
sob os recursos humanos refora a implementao de suas prprias decises.
Por ltimo, a Prerrogativa de Reviso Judicial um indicador da habilidade
de governos locais de iniciar um processo da reviso judicial contra decises
e legislaes dos governos centrais. Caso as medidas do governo central
restrinjam ou sobreponham funes dos governos locais, a habilidade dos
governos locais de iniciar um processo de reviso judicial constitui uma
prerrogativa importante contra a ingerncia do governo central.
A medio de cada indicador acima mencionado para o Brasil e a frica
do Sul mostra que a autonomia local aumentou desde a transformao dos
governos autocrticos at a chegada de governos democrticos (Tabela 1).
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Considerando a dimenso da discrecionalidade, os municpios no Brasil e

na frica do Sul ganharam mais poder discrecional com a democratizao.
Na dimenso da no-ingerncia, durante a democratizao os municpios
brasileiros e sul-africanos viveram diferentes experincias partindo de uma
situao de maior interferncia a uma situao de no-ingerncia.
Com base nestas observaes possvel posicionar o Brasil e a frica
do Sul em um cenrio de autonomia elevada, como proposto pela tipologia
avanada neste artigo (Quadro 3).
A autonomia do governo local no Brasil

O exerccio da autonomia fiscal no mbito municipal no Brasil, no que
diz respeito arrecadao de recursos, reduziu o desequilbrio fiscal dos
municpios brasileiros medida que estes aumentaram seu rendimento com
a constituio de 1998 (Souza, 1997).20 Desde uma situao caracterizada por
receitas limitadas vigentes at 1984 (Versano et al., 1998), a partir de ento
os municpios brasileiros aumentaram gradualmente o seus rendimentos.21
Em relao discrecionalidade de determinar a taxas dos impostos, duran-
te o regime autocrtico a Unio determinava a taxa e a base dos impostos
(Medeiros, 1986, p. 225). Com a constituio de 1988, os governos locais
ganharam a autoridade de instituir e regular taxas dos impostos locais (p.
ex. o IPTU; o ITBI; e o ISS). Alm disso, com a transio democracia um
atributo importante da autonomia local, nomeadamente a discrecionalidade
sobre iniciativa legislativa, passou a ser exercido com mais frequncia.
Quanto a no-ingerncia, antes da constituio de 1998 o Brasil apresenta-
va um sistema de governo local que funcionava com pouca proteo contra a
ingerncia da Unio. Por exemplo, os governos locais no eram reconhecidos
formalmente como uma esfera autnoma de governo, a autoridade de regular
o corpo dos funcionrios municipais era limitada e os municpios no podiam
iniciar um processo de reviso judicial contra a Unio. Entretanto, com a
democratizao os municpios ganharam o direito de existncia e o direito
de contestar judicialmente as leis aprovadas por outras esferas de governo.
Tambm eles passaram a regular seu prprio corpo de funcionrios.
20
Em vinte anos, o desequilbrio fiscal, calculado atravs da receita local total subtrada pela despesa
total divididas pela receita total dos governos locais brasileiros, saltou de -9% em 1988 a 17% em 2008.
21
De acordo com Afonso e Araujo (2000, p. 20) as receitas dos municpios brasileiros aumentaram 197
por cento de 1988 a 1998.
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Apesar dessas mudanas, as evidncias demonstram que depois da

transio democracia houve um aumento da dependncia dos muni-
cpios pequenos em relao s transferncias intergovernamentais e a
maioria delas seria incapaz de cobrir suas despesas caso dependessem de
seus prprios redimentos (Arretche, 2009). Com a transio democrtica,
os municpios tornaram-se tambm mais dependentes das transferncias
centrais (Rezende, 2006) ao passo que a Unio tambm reduziu grada-
tivamente o volume de transferncias constituticionais aos municpios
(Arretche, 2005). possvel dizer que atualmente os municpios tm mais
influncia na dinmica intergovernamental no Brasil do que antes da
transio do pas democracia. Tambm importante mencionar que a
Unio pde aumentar seu papel de coordenao ao passo que induzia a
dependncia dos municpios em relao s transferencias condicionais (p.
ex. o Fundef e o Fundeb).
A autonomia do governo local na frica do Sul

Em relao discrecionalidade, durante o apartheid os diferentes
governos locais na frica do Sul exercitavam assimetricamente o poder
discrecional nas reas administrativa, fiscal e poltica. As limitaes eram
particularmente notrias nos governos locais das comunidades negras.
Dito isso, durante o apartheid a habilidade da maioria das autoridades
locais de financiar suas despesas com os recursos existentes era limitada.
Adicionalmente, a autoridade para determinar impostos e taxas no existia
e a possibilidade de aprovao de legislao local era tambm inexistente.
Em contraste, na frica do Sul do ps-apartheid, desde uma perspectiva
agregada, os governos locais passaram a arrecadar receitas geradas prin-
cipalmente atravs de suas prprias fontes de rendimento.22 Em 2009, as
receitas prprias arrecadadas pelos municpios sul-africanos representavam
aproximadamente 65 por cento do total das receitas municipais (National
Treasurey, 2011). Os governos locais na frica do Sul comearam a definir
a tributao de impostos e taxas municipais. Alm disso, a formulao de
polticas pblicas passou a ser exercitada principalmente atravs dos con-
selhos locais, que ganharam discrecionalidade para legislar em matrias
de sua competncia.
O desequilbrio fiscal, medido pela receita local total subtrada pela despesa total divididas pela receita
22
total dos governos locais sul-africanos, apresentou uma mudana de -11.6% em 1996 a 8% em 2006.
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No que diz respeito dimenso da no-ingerncia, na frica do Sul o

direito de existncia dos governos locais antes da Constituio de 1996 era re-
gulado pelas provncias, que concediam responsibilidade municipais atravs
de estatutos. Como unidades administrativas das provncias, os municpios
na frica do Sul no podiam empregar ou regular o corpo de funcionrios
que trabalhavam na esfera local, nem eram capazes de iniciar um processo
de reviso judicial contra as leis passadas por outras esferas de governo.
Na frica do Sul democrtica, com o reconhecimento dos governos locais
como pertencendo a uma esfera independente de governo, eles ganharam
novas capacidades tais como a autoridade de regular seu prprio recursos
humanos e de iniciar um processo da reviso judicial.
Apesar destes ganhos, somente seis municpios-metros podem ser con-
siderados ganhadores desse processo de reformas. Esses seis municpios
puderam articular melhor suas demandas do que os demais municpios de
outras categorias. Tambm ao contrrio da situao das outras categorias
municipais, os municpios-metros tinham melhor definidas a diviso de
suas funes. Apesar dos conflitos que existiam entre as esferas central e
municipal, os governos locais no exerceram o poder de reviso judicial. De
Visser (2004, p.178) chama ateno falta de aes de inconstitucionalidade
trazidas por entidades locais nas reformas dos governos locais. De fato, nos
primeiros quatro anos a seguir promulgao da constituio de 1996 no
houve um nico caso de ao de inconstitucionalidade levado corte cons-
titucional pelos municpios sul-africanos contra o governo central, apesar de
vrias ingerncias por parte desse ltimo. Administrativamente, o governo
central tentou regular o emprego pblico municipal. Financeiramente,
apesar do maior poder de arrecadao dado aos governos locais, os muni-
cpios pequenos enfrentaram dificuldades fiscais devido aos problemas de
capacidade de arrecadao e distribuio assimtrica de recursos na esfera
local (Smoke et al., 2003). Entretanto, recentemente os municpios-distritos
ganharam mais responsabilidades com uma nova legislao do governo
central tentando esclarecer a distribuio de responsabilidades (Schroeder,
2003, p.40). Sem dvida, as reformas dos governos na frica do Sul foram
acompanhadas por ganhos assimtricos e pela tentativa do governo central
de impedir que municpios exeram sua autonomia. Entretanto, possvel
concluir que em geral as reformas desenvolveram mecanismos institutio-
nais para que os governos locais na frica do Sul pudessem evitar at certo
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ponto ingerncias de outras esferas de governo e para exercitar algum grau

de discreo em diversas reas.
Observaes finais
Os diferentes processos de reformas de governo local no Brasil e na
frica do Sul conduziram a um resultado comum: o aumento da autonomia
local. Em ambos os pases os semelhantes incentivos institucionais origi-
nados pela federalizao foram responsveis por esse processo comum.
Inicialmente havia uma variao entre ambos os pases na transformao
da esfera local de governo. Essa diferena se deve prtica no Brasil de
criar novos municpios para receber transferncias fiscais adicionais da
Unio, e tendncia na frica do Sul de amalgamar municpios para apagar
qualquer legado do regime poltico precedente.
Com a participao de outras esferas de governo no processo de mudan-
as locais e na progressiva transferncia de competncias aos municpios,
a federalizao no Brasil e na frica do Sul avanou sob um mecanismo
comum. O mecanismo: a estratgia do governo central em sobrepassar o
poder dos governos regionais que foi concretizada pela criao de fruns
intergovernamentais que envolvem governos municipais. Esta estratgia
pode ser interpretada como um mecanismo que culminou no aumento de
poder dos atores locais para alterar o equilbrio das relaes intergoverna-
mentais (Dickovick, 2007).
No Brasil e na frica do Sul, a estratgia de contornar a influncia inicial
dos governos regionais influenciou o processo de mudana intergoverna-
mental da seguinte forma: enquanto as reformas estruturais para acomodar
a criao de novos municpios foram postas em prtica, o governo central,
a fim enfraquecer os governos regionais, conseguiu o seu isolamento. No
Brasil isso ocorreu com a reduo dos recursos fiscais disponveis aos
governos estaduais e a excluso destes governos na participao de alguns
fruns intergovernamentais. Na frica do Sul essa lista mais larga apre-
sentando medidas tais como o impedimento por parte do governo central
de promulgar constituies provinciais, a reduo do papel do Conselho
Nacional das Provncias a um mero simbolismo institucional, e a prtica
de demisso forosa dos chefes dos executivos provinciais, Premiers, por
parte do comit central do partido governante. Enquanto isso, os governos
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locais em ambos os pases encontraram oportunidades institucionais para

evitar a excessiva interferncia do governo central medida que exerciam
sua autonomia em suas competncias fiscais e administrativas.
Com o propsito de esclarecer as diferenas e as semelhanas na fe-
deralizao do Brasil e da frica do Sul, as hipteses apresentadas neste
artigo foram elaboradas luz da observao de que, apesar do aumento
dos municpios no Brasil e da diminuio dos municpios na frica do Sul,
governos locais em ambos os pases se tornaram cada vez mais autnomos.
Dito isso, a hiptese que se refere ao nmero de atores no se aplica ao
processo de transformao do governo local no Brasil e na frica do Sul
durante e posteriormente as suas respectivas transies democracia. Sen-
do assim, tal hiptese foi rejeitada. No entanto, a hiptese institucional se
aplica aos casos brasileiro e sul-africano visto que se observa que os fruns
intergovernamentais puderam criar uma arena para que os governos subna-
cionais exercitassem influncia em processos decisrios e articulassem seus
interesses. Como tal, possvel dizer que as instuies intergovernamentais
so determinantes para o desenvolvimento da autonomia local no Brasil e
na frica do Sul, no obstante o nmero de atores locais e o tamanho das
municipalidades. Ou seja, a fragmentao e a amalgamao dos governos
locais no so necessariamente preponderantes para o exerccio da auto-
nomia local, e sim as instituies intergovernamentais.
A hiptese propondo que quanto mais elevado o nmero de fruns
intergovernamentais, maior ser a habilidade dos atores locais de in-
fluenciar as relaes intergovernamentais, sustentvel somente sob
determinadas circunstncias. Baseado na anlise da evoluo dos fruns
intergovernamentais no Brasil e na frica do Sul possvel identificar duas
dessas circunstncias.
A primeira delas est relacionada existncia de uma estrutura cons-
titucional e legal que proteja o direito de existncia dos governos locais
assim como a criao de fruns intergovernamentais. A existncia de uma
estrutura legal que imponha as regras do jogo federal para negociar uma
precondio para a criao de relaes intergovernamentais robustas
com limites a possveis ingerncias de poder entre as esferas de governo.
Contudo, tal circunstncia por si s no suficiente para que os atores
polticos locais exeram influncia sobre as relaes intergovernamentais.
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A segunda circunstncia concerne ao compromisso dos atores polticos de

diferentes esferas governamentais para conformar-se com regras e normas
de competncias compartilhadas. Os fruns intergovernamentais podem
ser considerados instituies que protegem o pacto federal desde que
funcionem dentro de uma estrutura legal e encorajem atores polticos a
seguirem as regras do jogo institucional. Sob a existncia de uma estrutura
legal, a conformidade com as regras institucionais ajudaria manuteno
do pacto federativo constitucional mediante transgresses dos sistemas
federais, como Bednar (2009) tem observado.
Com base na anlise apresentada neste artigo possvel inferir que os
fruns intergovernamentais em um contexto de interao intergovernamen-
tal robusta possibilitam que atores polticos locais exercitem sua autonomia
influindo no equilbrio de poder das relaes intergovernamentais.
Quadros e Tabelas
Quadro 1 Sequncia da federalizao no Brasil

legislao primeira segunda terceira quarta quinta
portaria Ministerial
1180 (1991) lei Comple- criao de fruns
criao de novos emenda Constitu-
Norma Operacional mentar 9.131 intergovernamentais
municpios cional 15 (1996)
Bsica - NOB1 (1995) (e.g., CAF) (2003)
(1993)
mais poder para

efeitos maior capacidade maior papel de maior papel de maior papel de
limitar a criao
sob a unio de coordenao coordenao coordenao coordenao
de municpios
maior discreciona-
efeitos menor habilidade
lidade no processo maior papel de maior papel de menor papel de
sob os de criar novos
de criao de coordenao coordenao coordenao
estados municpios
municpios
possibilidade
maior responsibi-
efeitos de receber mais menor habilidade
lidade no desenho maior capacidade de
sob os transferncias de Nenhum de criar novos
no planejamento de articulao
municpios recursos financeiros municpios
polticas sanitrias
da Unio
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Quadro 2 Sequncia da federalizao na frica do Sul

legislao primeira segunda terceira quarta quinta sexta
Lei de
Documento Lei de Lei do Estrutura
Lei Transitria Lei de Estrutura
Branco sobre Demarcao Sistema das Relaes
do Governo Municipal
Governo Local Municipal Municipal Intergoverna-
Local (1993) (Dezembro 1998)
(Maro 1998) (Julio 1998) (2000) mentais
(2005)
maior papel
maior papel no regulador dos
efeitos
estabelecimento de recursos maior
sob o
nenhum nenhum nenhum arranjos institucio- humanos, papel de
governo
nais polticos para crdito e endi- coordenao
central
os municpios vidamento dos
municpios
maior papel de maior discreciona-

efeitos maior papel maior
inspeo sob lidade sob o tipo
sob as nenhum nas reformas do nenhum papel de
o processo de de municpios a ser
provncias governo local coordenao
demarcao estabelecido
maior inspeo
maior
menor discre- e coordenao maior papel
estabilidade
cionalidade na fortalecimento poder para (municpios- na elaborao
Efeitos institucional
criao e desen- do poder demarcar -distritos), e mais do plano
sob os para participar
volvomento de executive o territrio responsabilidades integrado de
Municpios na cooperao
instituies de municipal municipal no fornecimento desenvolvi-
intergoverna-
governo local de servios mento
mental
(municpios-local)
Quadro 3 Grau de autonomia local no Brasil e na frica do Sul

discrecionalidade no-discrecionalidade
ALTA AUTONOMIA
no-ingerncia Brasil democrtico MDIA AUTONOMIA
frica do Sul democrtica
MDIA AUTONOMIA BAIXA AUTONOMIA

ingerncia
Brasil autocrtico frica do Sul autocrtica
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Tabela 1 Medio da autonomia local no Brasil e na frica do Sul
proteo prerro-
autono- discreciona- capacidade
iniciativa ndice de constitucio- gativa de ndice
mia de -lidade sob reguladora
legislativa discrecio- -nal aos reviso de no-in-
receitas impostos do emprego
(c) -nalidade governos judicial gerncia
(a) (b) pblico (e)
locais (d) (f)
Brasil
autocr- 0 0 1 0.3 0 0 0 0
tico
Brasil
democr- 2 2 2 2 2 2 2 2
tico
frica
do Sul
0 0 0 0 0 0 0 0
autocr-
tica
frica
do Sul
2 2 2 2 2 2 1 1.6
democr-
tica
Valores das Variveis: a. 0=baixo (>0%), 2=alto (0%); b. 0= baixo, 2= alto; c. 0=baixo, 2= alto; d. 0= baixo, 2= alto;
e. 0=baixo, 2= alto, f. 0= baixo, 2= alto
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Cambridge: MIT Press.
Resumo
Este artigo estabelece uma ligao entre as mudanas institucionais dos governos locais
e a autonomia local sob dinmicas polticas federativas. Para tal efeito, o artigo examina
como os governos locais no Brasil e na frica do Sul ganharam autonomia administrativa e
fiscal atravs da criao de novos municpios. Enfocando nos incentivos institucionais por
trs dessas transformaes, o artigo identifica e analisa como o aumento de municpios
no Brasil e a reduo de municpios Sul-Africanos afetaram o poder de seus respectivos
governos locais. Os resultados da anlise sugerem que, usando distintos processos de
reinveno de novos governos locais e a criao de instituies intergovernamentais de
cooperao, os atores polticos locais em ambos os pases aumentaram o seu poder vis-
--vis outras esferas de governo.
Palavras chave: Governo local; federalismo; coordenao federativa; descentralizao;
relaes intergovernamentais; mudanas institucionais; reforma administrativa e fiscal.
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Abstract
This article establishes a connection between institutional changes at local levels of go-
vernment and local autonomy under federated political dynamics. To this end, the article
examines how local governments in Brazil and South Africa gained administrative and
fiscal autonomy by creating new municipalities. Focusing on the institutional incentives
for those changes, the article identifies and analyses why the increase in the number
of municipalities in Brazil and its reduction in South African affected the power of their
respective local governments. The findings suggest that by using different processes to
reinvent new local governments and creating intergovernmental institutions for coope-
ration, local political actors in both countries increased their power vis--vis other levels
of government.
Key words: Local government; federalism; federated co-ordination; decentralization;
intergovernmental relations; institutional changes; administrative and fiscal reforms.
Recebido em 10 de julho de 2011.

Aprovado em 3 de fevereiro de 2012.
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Reinventando Governos Locais Durante A Democratização

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Hlder Ferreira do Vale*

Reinventando governos locais durante

A transio democracia no Brasil e na frica do Sul provocou trans-

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O processo de reformas do governo local no Brasil e na frica do Sul

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O aumento no nmero de municpios brasileiros e a reduo dos nme-

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especificamente, nos exemplos do Brasil e da frica do Sul, a federalizao

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Brasil e na frica do Sul, esta seo contextualiza o processo brasileiro e o

Reformas municipais no Brasil e na frica do Sul

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vernamentais. Em pases federalizados, o resultado decisrio dos processos

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demonstra que o conflito intergovernamental crescente na consolidao

Federalizao na frica do Sul

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sos mais complexos na transio democracia na frica do Sul tenha sido

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O processo de criao de novos municpios no Brasil e na frica do Sul

Criao de novos municpios no Brasil

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que participam na municipalizao. Entre esses atores se encontram deputados

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a Unio teve de aumentar as transferncias financeiras para os municpios

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de municpios no Brasil diminuiu com o novo papel assumido pela Unio de

A amalgamao de municpios na frica do Sul

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falta de legitimidade no arranjo institucional de partilha de poder na esfera

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privadas de qualquer funo exclusiva. Nesta fase, houve episdios recorrentes

As relaes intergovernamentais no Brasil e na frica do Sul

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Uma caracterstica das relaes intergovernamentais no Brasil tem sido

Os fruns intergovernamentais no Brasil

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na ausncia na constituio de 1988 de qualquer meno ou perspectiva de

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fornecer servios. Apesar da execuo bem sucedida de um sistema inter-

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desenvolvimento. Embora os consrcios pblicos tenham sido reconhecidos

Os fruns intergovernamentais na frica do Sul

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promover os fruns intergovernamentais no estgio inicial; o predomnio de

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o sistema intergovernamental sul-africano tornou-se mais robusto.18 No

A autonomia dos governos locais no Brasil e na frica do Sul

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exercer poder discrecional para operar, legislar, gerenciar e fornecer servios.

Cenrio I: Discrecionalidade + No-Ingerncia = Alta Autonomia

A fim de identificar o aumento da autonomia municipal no Brasil e na

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de autonomia dos governos locais. No mbito da discrecionalidade, h trs

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Considerando a dimenso da discrecionalidade, os municpios no Brasil e

A autonomia do governo local no Brasil

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Apesar dessas mudanas, as evidncias demonstram que depois da

A autonomia do governo local na frica do Sul