VANTAGEM COMPETITIVA DAS CIDADES E APOIO A PEQUENOS NEGCIOS:

RECOMENDAES SOBRE A FORMULAO DA ESTRATGIA

Desenvolver um trabalho bem estruturado de planejamento para melhor aproveitar

oportunidades locais e criar condies que facilitem o enfrentamento de ameaas
oferecidas pelo ambiente um dos principais desafios de governantes e
empreendedores de diversas esferas, notadamente no mbito municipal. Parte
importante deste trabalho toma a forma de formular aes voltadas para micro e
pequenas empresas. Este artigo traz recomendaes prticas sobre a tarefa de
elaborar uma estratgia e indica cuidados que podem contribuir para que se chegue a
uma estratgia mais eficaz.

Introduo

Uma vez que as aes que compem os planos tm natureza variada, necessrio distinguir
assuntos que exijam linhas de ao distintas; diferenciar o que depende de ao combinada de
parceiros do que no depende; saber o que deve ser executado antes como pr-condio para
outras aes; e perceber quando prefervel se manter dentro de limites pr-existentes ou
quando melhor trabalhar na sua ampliao.

Bons planos geralmente contm temticas claramente divididas, exploram criativamente as

possibilidades de parceria local, distinguem esforos estruturantes daqueles que no o so e
no se acomodam no que diz respeito aos limites territoriais de atuao. Assim, algumas aes
bsicas e recomendveis so as seguintes:

- dividir os problemas em temas estrategicamente administrveis;

- considerar exaustivamente as possibilidades ligadas a parcerias com instituies que

podero apoiar o desenvolvimento das aes do plano;

- reservar parte dos recursos para aes estruturantes, isto , que criem condies
futuras para o desenvolvimento das atividades de maior potencial;

1
 - estudar a possibilidade de ampliao dos mercados (incluindo-se o mercado
internacional), considerando as exigncias de qualidade, capacitao, tecnologia e
volume de produo que tal incremento acarretaria.

Organicidade e abrangncia das aes

Existem pelo menos quatro problemas possveis relacionados com as questes de abrangncia
e estruturao das aes de apoio a micro e pequenas empresas:

elas no tm o grau de abrangncia que deveriam;

elas no formam um conjunto coerente;
elas no apresentam sinergia ou convergncia;
sua implementao significa subotimizao.

Embora seja possvel lanar mo de diversas providncias em vrias frentes ao mesmo tempo
sem que exista muita conexo entre elas (e isso certamente melhor do que no implementar
ao alguma), o desejvel para maximizar o resultado possvel que as providncias formem
um todo orgnico, isto , estejam organizadas de forma coerente com determinados objetivos,
prticas, condies e meios. Faz-se necessria a existncia de um projeto de desenvolvimento,
no qual a sinergia das aes provoque um efeito conjunto superior soma de seus efeitos
considerados individualmente, isto , deve-se evitar a disperso dos esforos.

No h dvida que iniciativas implementadas somente em razo de seu carter social podem
gerar benefcios importantes. No entanto, se elas forem fragmentadas e esparsas, e se no
estiverem voltadas para o aumento da capacitao competitiva da cidade ou regio, s
acidentalmente permitiro obter o melhor resultado possvel em termos de fortalecimento da
estrutura produtiva que alternativamente se teria com otimizao do uso de recursos e gerao
duradoura de benefcios. Considerando que o desenvolvimento da economia local como um
processo --movimento dotado de dinamismo verifica-se que tais aes no so
necessariamente as mesmas que capacitariam a regio para competir em mercados
crescentemente exigentes, cada vez mais competitivos e no raro internacionalizados.

Uma estratgia de boa qualidade supe aes amplas, e no pontuais, como elementos de um
sistema em constante movimento. Geralmente se trata de operar em vrias frentes,
complementares, que devem ser trabalhadas de forma orgnica, isto , como um conjunto
coerente e bem estruturado. Para isso, preciso visualizar o quadro inteiro do processo de
evoluo econmica local. A concepo das aes deve considerar a forma como elas se
influenciam mutuamente, sua finalidade direta e os objetivos a alcanar. Em outras palavras, a

2
estratgia deve assumir a forma de um conjunto dotado de um sentido e convergncia, ao
invs de ser um aglomerado de aes.

O exemplo, positivo, de Agua (SP) esclarecedor. Dados referentes ao perodo de 1997 a

2000 mostravam uma cidade situada, no ranking do IPRS (ndice Paulista de Responsabilidade
Social) no grupo das cidades com baixo desenvolvimento econmico e social. 1 Ela se
ressentia, entre outras coisas, dos efeitos de falta de programas educativos e de capacitao
profissional que pudessem possibilitar maior participao de seus habitantes no processo de
industrializao das dcadas anteriores. Com a implementao do Programa de
Desenvolvimento Econmico Social, a partir de 2001, a cidade estabeleceu sete metas para
atrair a presena de novas indstrias, apoiar o desenvolvimento de MPEs e qualificar mo-de-
obra. A populao passou a ter maior participao na elaborao do Plano Diretor do
municpio, que mudou o zoneamento industrial da cidade em funo de critrios ambientais e
logsticos. Ento, foram adotadas vrias medidas combinadas de capacitao de
trabalhadores, oferecimento de incentivos fiscais e de infra-estrutura, facilitao do acesso de
MPEs ao crdito e outras; a cidade foi bem-sucedida em sua inteno de se mostrar mais
atrativa para a instalao de indstrias e os anos seguintes mostraram a gerao de um fluxo
de renda local de efeito multiplicador significativo, pela atrao e operao de nmero
crescente de empresas cuja presena as beneficia mutuamente.

Clareza de objetivos

Embora no bastem para garantir a boa qualidade de uma estratgia, ter objetivos claros e
precisos um passo importante nesse sentido. T-los condio necessria para que as
aes convirjam e a orientao do conjunto possa ser bem direcionada. Planos com objetivos
claros podero ou no chegar a bons resultados; planos com objetivos mal definidos
dificilmente permitiro chegar a algum lugar.

A presena de um objetivo claro ou geral, de fcil entendimento e que sintetize a finalidade da

estratgia, contribuir para aumentar as chances de comunicao, disseminao e aceitao
do plano. Torna-se mais fcil transmitir a estratgia e seus componentes quando as pessoas
compreendem sua finalidade e vem, no objetivo-sntese, um critrio bsico para decidir
quando tiverem de selecionar linhas de ao. Tambm por isso til que os objetivos derivem
de ampla discusso com os agentes envolvidos, na qual possam dispor e contrapor suas
intenes e interesses, de forma legtima e negociada.

1
SEBRAE-SP. Prmio Sebrae Prefeito Empreendedor: guia paulista 2003-2004. So Paulo: Engenho da
Imagem, 2005, pp-65-67.

3
Muitas vezes as aes tm de se vincular a vrias frentes, mas nunca de forma desordenada
ou independente. Outra vantagem de ter objetivos definidos com clareza poder evitar
disperso de recursos e duplicidade de esforos.

Embora os esforos de elaborao da estratgia tenham cunho amplo e devam abarcar o

funcionamento do conjunto do sistema econmico na sua totalidade, essa caracterstica no
deve se confundir com m orientao dos recursos, ineficincia ou falta de empenho na busca
dos melhores resultados possveis. A falta de definio clara do objetivo costuma tomar a forma
de abstrao (vamos aplicar esforos em conformidade com nosso histrico de expanso no
setor X) ou falta de preciso (pretendemos nos tornar centro de referncia para as empresas
do setor). Definies bem feitas costumam especificar aquilo se pretende ver realizado, em
que medida e em quanto tempo.

A dificuldade em definir os objetivos com clareza proporcional sua importncia; boa parte
dessa dificuldade tem a ver com a natureza da tarefa: estabelecer objetivos significa fazer
escolhas que podem eventualmente vir a se mostrar erradas e ter conseqncias de difcil
reverso. Mesmo assim, ou apesar disso, prefervel fixar objetivos honesta e claramente, j
que a alternativa significa elaborar um plano que ter, no final, duvidosa utilidade.

Flexibilidade

Planos tm de se ajustar realidade sem se descaracterizar. A opo entre planejar e

improvisar significa a escolha entre operar com um esquema de atuao voltado para o
alcance de certos objetivos e agir de forma casual. O planejamento no significa o
engessamento das aes futuras, e sim um esquema referencial para agir. Planos devem ser
dotados de certo grau de flexibilidade no que diz respeito a formas alternativas de obter certo
resultado, e mesmo no que se refere a rever metas quando as condies de operao se
mostram diferentes do esperado.

A tarefa de antecipar de problemas algo diferente de adivinhar o que ocorrer no futuro. Em

um mundo no qual o intercmbio de informaes se torna crescentemente rpido e menos
oneroso, a forma de implementar estratgias mudou de feio: tornou-se mais flexvel. Se
antigamente cabia ao formulador elaborar planos e depois promover sua execuo de cabo a
rabo com certo rigor em relao ao planejado, hoje em dia mostra-se mais fcil monitorar a
implementao medida que vai ocorrendo gerindo avanos e recuos. Atualmente possvel
captar informaes sobre resultados com certa regularidade (em certos casos, de forma
contnua) e em tempo de promover as aes corretivas ou compensatrias necessrias. Planos

4
dotados de flexibilidade do aos agentes melhores condies de adaptao; eles devem dar s
entidades uma melhor posio para poder fazer escolhas futuras, e jamais funcionar como
elemento engessador das aes.

Condies locais e vocaes locais

Freqentemente se aborda a questo das vocaes tradicionais do municpio ou regio, isto ,

o papel determinado pelo conjunto de suas caractersticas, recursos e histrico. til ter em
mente que a importncia desses elementos, a forma que assumem e a maneira de combin-los
se alteram continuamente, e que eles no devem servir como limitante ou freio criatividade na
concepo de alternativas de linhas de ao. Pelo contrrio, cabe mesmo questionar as bases
do que se tem como vocao natural ou tradicional, para que no encubram oportunidades
vantajosas de desenvolvimento.

Cabe sempre comparar, de forma isenta e com base em informaes diligentemente

levantadas, as vantagens e desvantagens de reafirmar a vocao existente explorando as
vantagens de contar com recursos desenvolvidos com a busca de alternativas a ela. Tal
comparao se faz pelo exame de histria e contexto, isto , pela compreenso das tendncias
de evoluo da economia local e pela anlise das condies de insero dela em seu
ambiente. Trata-se de entender o cenrio competitivo e sua dinmica, para poder tomar as
decises sobre a melhor linha de ao a seguir.

Bom trabalho de diagnstico

O trabalho e anlise que antecede a formulao torna necessrio, como ponto de partida, um
diagnstico bem feito. Um trabalho honesto e profundo de levantamento de ameaas,
oportunidades, pontos fortes e pontos fracos poder evitar problemas futuros, ao servir de
fundamento para a orientao da estratgia. Trata-se de situar o ponto de partida (onde
estamos) para ento refletir sobre a natureza e a magnitude do avano pretendido (aonde
queremos chegar). Ligando esses dois pontos, a estratgia nada mais que o caminho a
seguir para que tal avano se concretize. Para isso necessrio contar com boas informaes
e o auxlio de especialistas (assessores ou outros) especializados nos temas estratgicos do
municpio2.

2
Referimo-nos aqui a especializaes produtivas (turismo receptivo, agricultura orgnica, produo de
laticnios, apicultura, etc.) mas tambm a temas transversais (tecnologia, capacitao profissional,
poluio, etc.), conforme a necessidade.

5
Tendo em vista que o processo de implementao contnuo, o trabalho de diagnosticar a
realidade no se esgota com a formulao. Ele dever ser renovado regularmente, para que se
possa atualizar o conhecimento relacionado com o ambiente e com os agentes envolvidos no
processo, antecipando mudanas e promovendo as correes necessrias.

Uma viso construtiva dos interesses locais

Os interesses locais devem se combinar de forma equilibrada. Planos estratgicos tm maiores

chances de se sustentar a mdio e longo prazos quando se respeitam os interesses legtimos
dos atores locais, isto , quando eles participam da escolha de objetivos e da avaliao dos
caminhos possveis para os atingir. Para isso, preciso criar espaos para consulta, discusso
e manifestao permanente (fruns, encontros, palestras sobre temas de interesse comum) e
importante criar mecanismos pelos quais os agentes possam participar dos processos de
formulao, implementao da estratgia e acompanhamento dos resultados.
Por envolver diversos agentes sociais, a construo e a implementao da estratgia assumem
um carter poltico. Os elementos da estratgia devem ser negociados politicamente, cabendo
a quem participa compreender e gerir a lgica interna dessas negociaes. Tal fato transforma
os fruns de discusso da estratgia em campos de luta, nos quais a produo de conflitos e
disputas ideolgicas natural, uma vez que os agentes envolvidos tentam criar as melhores
condies possveis para si prprios.

Apesar do exerccio do poder ser um tema no raro associado a formas de ao condenveis

do ponto de vista tico, cabe referir a possibilidade construtiva de trabalhar para que se tenha
um jogo poltico legtimo, baseado em interesses defensveis. Os atores sociais diferem no que
diz respeito a seus papis, agendas e objetivos, capacidade de organizao em coalizes ou
alianas; mas deve-se esperar que procedam, em face de cada escolha, ao clculo racional de
vantagens e desvantagens individuais; o fato de terem seus objetivos particulares natural, e
tais objetivos geralmente podem ser mantidos dentro de certos limites que no prejudiquem o
conjunto ou o processo de negociao. Cada agente tem sua prpria capacidade de ceder e
negociar, cabendo considerar essas diferenas e tambm os elementos que possam contribuir
unificar as aes, ou ao menos fazer convergir as decises.

Dimenstein3 cita o exemplo da cidade mineira de Santa Rita do Sapuca, para ilustrar a
importncia de combinar esforos da prefeitura (por exemplo, cedendo galpes para
incubadoras), entidades de apoio a empresas como o Sebrae (que fornecem orientao tcnica
e gerencial) e os governos estadual e federal (que no caso contribuem com recursos
financeiros), de forma a disseminar ilhas de inovao nos ramos da eletrnica e
3
Dimenstein, Gilberto O maravilhoso Brasil de Maria das Graas. Folha de S. Paulo, 21/11/2004. URL:
http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff2111200424.htm. Consulta feita em 10/02/2006.

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telecomunicaes. Naquela cidade, como resultado de cinco dcadas de investimento no
ensino de eletrnica e de telecomunicaes, consolidou-se um parque de alta tecnologia. Nele,
a oferta de profissionais especializados, embora seja grande, mostrou-se por certo tempo
insuficiente para dar conta das necessidades das empresas que ali se instalaram.

Um bom trabalho de articulao

Articular estabelecer conexes e contribuir para que essas conexes funcionem bem.
Projetos que requerem interao de diferentes agentes com papis distintos geralmente
necessitam de que ao menos um desses agentes esteja preparado para uma funo
especfica: a de aglutinar esforos e contribuir para a sua melhor orientao, garantindo que a
participao de todos ocorra da maneira esperada e contribuindo para que operem (bem) em
conjunto, evitando atuaes isoladas ou divergentes.

Este papel aglutinador requer capacidade de enxergar o todo, facilidade de acesso aos
diferentes agentes, autoridade para o exerccio de crtica e autocrtica permanentes, disposio
conciliadora, capacidade de entender a realidade e uma postura flexvel para buscar novos
caminhos quando os inicialmente concebidos no se mostram satisfatrios. A gesto do
conjunto deve superar o elementar e

Embora o agente articulador no esteja acima dos demais, ele exerce um papel que
basicamente de coordenao. A formao de vnculos baseados em confiana um processo
gradual, que exige sensibilidade e capacidade de negociar de forma que leve a acordos
satisfatrios para todos os envolvidos. Requer tambm a capacidade de perceber esforos que
eventualmente estejam sendo conduzidos de maneira fragmentria, e que criativamente
poderiam ser revistos quanto sua forma.

Projetos de mdio ou longo prazos esto sujeitos a certo desgaste no que se refere
motivao dos envolvidos, causada por inrcia, divergncia de interesses, falta de
acompanhamento ou mesmo dificuldades em envolver os agentes de forma a provocar sua
ao. Cabe ao articulador provocar a ao de pessoas e instituies, estimulando conexes
que dificilmente ocorreriam sem esforo proativo. Trata-se de criar espaos de discusso e
oportunidade para debate e troca de idias, porm mais que isso: trata-se de monitorar o
funcionamento do conjunto e perceber chances de promover maior cooperao e convergncia
na direo dos objetivos estabelecidos, e no em outra. Alm disso, freqentemente valores e
interesses contrapostos favorecem o surgimento de conflitos que tm de ser cuidadosamente
conduzidos.

7
Um grupo formado por representantes das diversas entidades para construir uma estratgia
conjunta provavelmente ser formado por pessoas com personalidades, viso de mundo,
habilidades e grau de especializao distintos, alm de objetivos prprios em alguma medida
divergentes ou mesmo excludentes. Para que a tarefa conjunta seja bem sucedida, essas
pessoas tero de estar fortemente comprometidas com as metas comuns, dispostas a fazer
concesses e a se apoiar mutuamente, colaborando quando possvel e sendo capazes de se
comunicar com clareza e de forma franca.

Um bom mapeamento de parcerias potenciais

Os agentes envolvidos devem estar atentos a oportunidades de aproveitamento de recursos e

instituies locais, tanto as existentes quanto as que ainda podero vir a surgir especialmente
se forem ajudadas por um trabalho prvio de preparao e criao de condies propcias.
Trata-se de uma tarefa de construo permanente que poder ser auxiliada por um bom
trabalho de diagnstico e esforos contnuos de aproximao dos agentes, que lhes permitam
se manifestar sobre oportunidades que percebem e alternativas quanto melhor forma de
combinar seus esforos. importante mapear em detalhe a rede de potenciais parceiros, para
que possa ser adequadamente gerida.

A construo de parcerias deve contribuir para minimizar o esforo e as dificuldades

associadas obteno de resultados pretendidos, o que exige que cada parceiro contribua
com os esforos de que mais seja capaz, ou que pode oferecer a menor custo, ou com maior
eficincia. Diferentes combinaes de aes conjuntas podem chegar a resultados
semelhantes, de forma que caber aos envolvidos formul-las com imaginao e considerando
princpios de economicidade (fazer as coisas ao menor custo possvel), eficcia (atingir os
objetivos) e eficincia (melhor relao entre esforo aplicado e resultado gerado).

A construo de parcerias tem muito de arte, ou ao menos da capacidade de enxergar com

imaginao oportunidades potenciais nem sempre evidentes em termos do que pode vir a ser
realizado e do papel que cada agente pode desempenhar.

Estrutura para controle e acompanhamento

Para que se mantenha ou se intensifique, a competitividade deve ser gerida. Acompanhar os

resultados de aes voltadas para essa gesto faz necessrios recursos materiais e humanos
qualificados, alm de sistemas de indicadores e um fluxo de informaes que torne possvel
aferir a distncia entre resultados intermedirios previstos e os realizados, para adoo de

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medidas corretivas e compensatrias. O acompanhamento deve ser feito durante a
implementao, e a tempo de adotar providncias necessrias, e no depois.

Quanto mais claras e especficas forem as metas estabelecidas e os aspectos que permitiro
aferir a competitividade, mais fcil ser fazer a verificao sistemtica. Trata-se de mensurar o
desempenho4, compar-lo com o pretendido e adotar as providncias corretivas para que se
chegue aos resultados esperados. O corao do processo de monitoramento reside na boa
qualidade e estruturao do conjunto de informaes disponveis, que por sua vez dependem
da existncia de sistemas de apoio projetados de forma a atender esta necessidade.

Por vezes acontece de s se perceber a importncia de certa informao depois de iniciada a

implementao da estratgia, sem que haja um sistema de informaes cuja estrutura torne
possvel obt-la. Outras vezes, o acesso informao possvel, mas sua confiabilidade
baixa. Em outras, a falta de padronizao ou a m definio dos conceitos que dificulta a
consolidao de dados e a visualizao de resultados do todo; ou ento o grau de
detalhamento da informao se revela insuficiente; ou ainda haveria distines qualitativas 5 que
deveriam ter sido observadas desde antes. Conceitos, critrios, forma de apurao,
estruturao do sistema de registro e o papel das fontes em relao ao fornecimento das
informaes so questes que devem ser resolvidas antes da implementao.

til que exista uma equipe voltada para as tarefas de planejamento e tambm de
monitorao da estratgia (uma equipe de assessores, um conselho consultivo ou uma
secretaria), que seja capaz de entender a finalidade e a natureza dos problemas locais,
conhecedora dos agentes e das possibilidades de ao ligadas a eles, de forma tal que o
acompanhamento possa se associar a providncias concretas que contribuam para obter
melhores resultados.

Consideraes finais

A complexidade da tarefa de planejar a estratgia de uma cidade, o grau de incerteza que

envolve e o reflexo social dos resultados potenciais so elementos que sugerem a
convenincia de atentar para questes de mtodo e atitudes dos agentes envolvidos, para que
os recursos disponveis sejam bem empregados e produzam os efeitos desejados ao menor
custo possvel.

4
Em sentido amplo, trata-se de avaliar meios e procedimentos empregados, os resultados imediatos e suas
conseqncias, qualidade, eficcia e grau de satisfao das pessoas a quem se dirigem os esforos.
5
Qualitativo aquilo que exprime as qualidades (propriedades, atributos ou condies) do objeto
considerado, em contraposio a quantitativo (numrico).

9
 importante que as aes planejadas componham um todo organicamente estruturado,
coerente e com o grau de amplitude adequado gerao do melhor resultado possvel. Alm
disso, objetivos a atingir e metas parciais devem ser estabelecidos com clareza tal que facilitem
o entendimento, a comunicao e a aferio dos resultados. A possibilidade de obter
informaes em fluxo praticamente contnuo sugere que hoje tais aferies possam ser feitas
com certa regularidade e maior freqncia do que antigamente, ao longo da implementao da
estratgia e em tempo de rever a orientao conforme a necessidade.

Estratgias so construdas em um contexto poltico, com atores que agem racionalmente na

defesa de seus interesses, preferncias e convenincias. Tal fato torna importante o papel de
aglutinar suas atuaes, coordenando esforos e fortalecendo vnculos, evitando problemas de
desgaste das relaes, divergncias e ausncia de motivao.

O trabalho de formulao da estratgia exige imaginao para criar e discernimento para

compreender os problemas. Dificuldades variadas no lhe so estranhas. A variedade de
problemas e atores envolvidos com objetivos distintos torna necessrias grandes doses de
persistncia, objetividade, pacincia, tato e disposio para negociar. Em resumo, traz consigo
desafios inevitveis para quem queira, ao invs de se deixar levar pela histria, escrever um
novo captulo dela.

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