Uma mistura txica: poltica, dinheiro e o financiamento das eleies

Daniel Sarmento1
Aline Osorio2

Sumrio: 1. Introduo 2. O financiamento privado de campanhas polticas no Brasil

2.1. A Constituio de 1988 e diretrizes ao financiamento eleitoral 2.2. Quadro
normativo do financiamento de campanha 2.3. Quadro emprico do financiamento
de campanha 2.4. Um modelo de financiamento de campanha que no cabe na
moldura constitucional 3. A ADI 4.650 e a inconstitucionalidade do atual modelo de
financiamento eleitoral 3.1.Violao aos princpios da igualdade, da democracia e
da Repblica 3.2. Interesses constitucionais contrapostos e vedao proteo
deficiente 3.2.1. Liberdade de expresso dos doadores 3.2.2 Liberdade econmica
dos doadores 3.3. Algum pragmatismo 3.3.1. Faltaro recursos para as campanhas
eleitorais? 3.3.2. A mudana pretendida favorece o status quo? 3.3.3 A medida
estimular o caixa 2 de Campanha? 3.4. A legitimidade da atuao do Supremo
Tribunal Federal no caso 4. Concluso.

1. Introduo

No h como negar os problemas vivenciados pelo pas no campo da poltica

majoritria. Tornou-se lugar-comum a crtica ao grave dficit de representatividade das nossas
instituies polticas, bem captado por diversas pesquisas de opinio. Este dficit, alis,
caracterizou-se com nitidez nas manifestaes populares que tomaram as ruas do pas a partir
de junho de 2013. Percebe-se que a sociedade est, em geral, profundamente insatisfeita com
os rumos da nossa democracia; que as pessoas no se sentem efetivamente representadas
pelos mandatrios que elegeram nas urnas; que o povo clama por mudanas no sistema
poltico.

Esta insatisfao poderia ser lida, de forma pessimista, como expresso de falta de
apreo da populao ao prprio iderio democrtico. Afinal, as manifestaes se voltaram
contra governantes de variadas inclinaes ideolgicas, todos eleitos por meio do voto
popular, e houve demonstraes de franca hostilidade em relao aos partidos polticos. Essa
seria, porm, uma leitura apressada e equivocada do fenmeno. Na insatisfao popular diante
dos governos e dos mecanismos tradicionais de representao poltica pode-se enxergar, ao

1
Daniel Sarmento Professor Adjunto de Direito Constitucional da UERJ, mestre e doutor em Direito Pblico
pela UERJ, com ps-doutorado na Yale Law School e Procurador Regional da Repblica. Ele foi um dos autores
da representao ao Conselho Federal da OAB, que gerou a propositura da ADI 4650 no STF.
2
Aline Osorio mestranda em Direito Pblico pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Ela uma das
advogadas da Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da UERJ, que na qualidade de amicus
curiae, sustenta a procedncia da ADI 4.650.

1
lado de outros fatores, uma reivindicao absolutamente legtima em favor da democratizao
da democracia brasileira.3 preciso tornar nosso sistema poltico mais inclusivo e
igualitrio, mais responsivo vontade popular e menos suscetvel a capturas pelo poder
econmico.

Nesse sentido, para democratizar a nossa democracia, em harmonia com o projeto

constitucional e com os anseios legtimos da cidadania, essencial adotar medidas que
limitem a influncia do dinheiro sobre a poltica. Faz-lo , sem dvida, uma das principais
tarefas para o constitucionalismo brasileiro contemporneo. Uma tarefa difcil, mas no
impossvel, desde que se tenha vontade de Constituio4, alguma imaginao institucional, e,
acima de tudo, coragem para romper com o atual status quo, que perpetua assimetrias,
alimenta a corrupo e profundamente incoerente com os valores igualitrios, democrticos
e republicanos presentes na Carta de 88.

Um dos pontos nodais desta batalha est no financiamento das campanhas eleitorais. A
excessiva infiltrao do poder econmico na poltica por meio do financiamento eleitoral
aumenta a influncia dos mais ricos sobre o resultado das eleies, alm de criar incentivos a
relaes promscuas e favorecimentos entre candidatos e seus financiadores. sobre este
tpico que versar o presente artigo, em que defenderemos a inconstitucionalidade das regras
atuais sobre a matria, que permitem as doaes a partidos e candidatos feitas por empresas;
fixam limites para as doaes, realizadas por pessoas jurdicas ou naturais, de forma
proporcional aos rendimentos auferidos no ano anterior ao das eleies; e possibilitam
amplamente o uso de recursos prprios nas campanhas pelos candidatos endinheirados.
Sustentaremos que a higidez da democracia brasileira demanda a invalidao destas regras, e
que o Supremo Tribunal Federal, por ser o guardio da Constituio, e por estar mais insulado
do que o Congresso Nacional das presses das foras polticas e econmicas, tem
legitimidade e capacidade institucional para atuar nesta questo, tal como postulado pelo
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil na ao direta de inconstitucionalidade
n 4.650, ora em trmite na Corte5. No texto, alm de apresentarmos os principais argumentos

3
A expresso o ttulo do livro de SANTOS, Boaventura de Souza (org.). Democratizar a democracia: os
caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civili a o rasileira 2 2
4
HESSE, Konrad. A Fora Normativa da Constituio. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio
Antonio Fabris, 1991.
5
No momento em que finalizamos este artigo, o julgamento da ADI est suspenso, em razo de pedido de vista
do Ministro Teoria Zavascki. A tese sustentada pela OAB j obteve voto favorvel do relator do caso, o Ministro
2
jurdicos atinentes ao tema, descreveremos o quadro emprico do financiamento das
campanhas no Brasil, e tentaremos responder s principais crticas que vm sendo lanadas
contra as teses veiculadas na referida ADI.

2. O financiamento privado de campanhas polticas no Brasil

2.1. A Constituio de 1988 e diretrizes ao financiamento eleitoral

A Constituio de 1988 no definiu um determinado modelo de financiamento

eleitoral. Isso no significa, porm, que qualquer regramento relativo arrecadao de fundos
em campanhas seja constitucional. Pelo contrrio. A matria se relaciona intimamente aos
princpios da democracia, da igualdade poltica e da Repblica, princpios basilares do direito
constitucional brasileiro. Ao positivar tais princpios, a Carta de 88 forneceu ao legislador
uma moldura que deve ser respeitada na elaborao de critrios para a admisso de doaes
privadas a campanhas e partidos polticos. Ao se desviar destes princpios no tratamento da
matria, o legislador incide em inconstitucionalidade, sujeitando-se censura judicial.

O princpio democrtico uma das vigas-mestras da Constituio de 1988 e encontra-

se positivado em diversos de seus dispositivos, como no art. 1o, caput, que define a Repblica
Federativa do Brasil como Estado Democrtico de Direito, e Pargrafo nico, que reconhece a
soberania popular como fundamento do poder poltico. A democracia, entendida como o
governo do povo, pelo povo e para o povo6, se assenta na premissa fundamental da
igualdade poltica entre os cidados, isto , na possibilidade de todo o povo, igualmente
considerado, participar da formao do governo e da vontade poltica da comunidade, por

Luiz Fux, bem como dos Ministros Joaquim Barbosa, Dias Toffoli e Lus Roberto Barroso. O Ministro Gilmar
Mendes ainda no proferiu o seu voto, mas j se manifestou oralmente, durante a sesso de julgamento, em
sentido contrrio pretenso da OAB.
6
A frase foi enunciada por Abraham Lincoln em seu famoso discurso de Gettysburg, em 1863, durante a Guerra
Civil. Como observado por Jos Afonso da Silva [g]overno do povo significa que este fonte e titular do poder
(todo poder emana do povo), de conformidade com o princpio da soberania popular que pelo visto, o princpio
fundamental de todo regime democrtico. Governo pelo povo quer dizer governo que se fundamenta na vontade
popular, que se apoia no consentimento popular; governo democrtico o que se baseia na adeso livre e
voluntria do povo autoridade, como base da legitimidade do exerccio do poder, que se efetiva pela tcnica da
representao poltica (o poder exercido em nome do povo). Governo para o povo h de ser aquele que procure
liberar o homem de toda imposi o autoritria e garantir o mximo de seguran a e bem estar social (Curso de
Direito Constitucional Positivo. 29a ed.. So Paulo: Malheiros Editores S.A., 2007. p. 135)

3
intermdio da eleio de representantes. As ideias de democracia e de igualdade poltica so,
assim, absolutamente indissociveis.

O princpio da igualdade poltica, por sua vez, alm de estar previsto de forma
genrica no caput do art. 5o da Carta de 1988, encontra-se consagrado em seu art. 14, que
prev que o voto deve ter valor igual para todos A igualdade poltica, expressa na frmula
one person, one vote mais do que atribuir um voto a cada cidado, significa que cada um
deve ter igual capacidade de influir no processo eleitoral, independentemente de sua classe,
cor, nvel de instruo ou qualquer outro fator.7 Com isso, se quis impedir que s preferncias
de alguns cidados fosse atribuda maior importncia do que aos interesses dos demais.

Ao lado da democracia e da igualdade poltica, o princpio republicano, consagrado no

art. 1o da Constituio de 1988, ocupa uma posio de destaque em nosso sistema
constitucional. Na ordem constitucional vigente, a Repblica no se restringe forma
representativa de governo, na qual os representantes do povo so selecionados atravs de
eleies e exercem mandatos renovveis periodicamente. Dela se extrai, ainda, a ideia
fundamental de que a coisa pblica, pertencendo a todos, deve ser gerida, de forma impessoal,
no interesse de toda a coletividade e sem admitir discriminaes ou capturas de qualquer
sorte.8 Com efeito, o princpio republicano est associado ao respeito moralidade pblica na
ao dos agentes estatais e ao combate ao patrimonialismo. A Repblica no tolera privilgios
e no compactua com a captura dos agentes pblicos por interesses privados de agentes
econmicos.

A partir de tais princpios democracia, igualdade e Repblica a Constituio de

1988 fornece trs diretrizes bsicas para a regulao do processo poltico-eleitoral. As regras
do jogo devem (i) garantir aos eleitores a igualdade do valor do voto e a igual possibilidade de
influenciarem o resultado das eleies e a atuao dos representantes eleitos; (ii) assegurar aos

7
Na jurisprudncia constitucional o princpio one person, one vote foi formulado pela primeira ve no
julgamento do caso Gray v. Sanders, em 1963, no qual a Suprema Corte dos Estados Unidos julgou
inconstitucional o sistema eleitoral adotado na Gergia, que conferia pesos desiguais aos votos de eleitores
residentes em diferentes condados. No julgamento, a Corte acolheu o argumento do Ministro Willian Douglas,
no sentido de que [t]he conception of political equality () can mean only one thing - one person, one vote
(Gray v. Sanders, 372 U.S. 368,1963).
8
Cf. LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Reflexes em torno do Princpio Republicano. In: VELLOSO, Carlos
Mrio da Silva; ROSAS, Roberto; AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do. (Org.). Princpios Constitucionais
Fundamentais: estudos em homenagem ao Professor Ives Gandra da Silva Martins. So Paulo: Lex, 2005. pp.
375 e sgs.

4
candidatos e partidos a paridade de armas na disputa por cargos polticos; e (iii) buscar
impedir a criao de relaes esprias entre o poder econmico e o poder poltico,
combatendo a corrupo.

No que concerne especificamente regulao do financiamento das campanhas

eleitorais, essa moldura constitucional conclama o legislador a adotar uma atitude proativa
com vistas a afastar do processo poltico a indevida influncia do poder econmico. Alis, tal
meta encontra-se expressa no texto da Constituio, que, ao definir os princpios que devem
guiar a legislao infraconstitucional eleitoral, destaca a necessidade de proteger-se a
normalidade e a legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico (art 14
9o). Ocorre, porm, que o modelo de financiamento eleitoral vigente no Brasil atua justamente
na contramo do que postula a Constituio. o que se passa a demonstrar.

2.2. Quadro normativo do financiamento de campanha

O financiamento das eleies encontra-se regulamentado pela Lei 9.504/97 (Lei das
Eleies) e, ainda, pela Lei 9.096/96 (Lei Orgnica dos Partidos Polticos). As regras vigentes
estabelecem um modelo de financiamento misto de campanhas eleitorais, admitindo-se tanto
o uso de recursos pblicos, provenientes do fundo partidrio e do custeio da propaganda
eleitoral gratuita no rdio e na televiso9, quanto de recursos privados, incluindo doaes de
pessoas naturais e jurdicas e recursos prprios dos candidatos.

Tais atos normativos no fixam nenhum teto para os gastos eleitorais dos candidatos
nos diversos cargos em disputa. O artigo 17-A da Lei 9.504/97 determina apenas que, a cada
elei o a lei dever fixar at o dia 10 de junho de cada ano eleitoral o limite dos gastos de
campanha para os cargos em disputa; no sendo editada lei at a data estabelecida, caber a
cada partido poltico fixar o limite de gastos Na prtica porm essa lei nunca editada e os
partidos polticos acabam com total autonomia para fixar os tetos de gastos que lhes sero
aplicveis. Disso resulta a total inexistncia de limites aos dispndios em campanha.

9
O direito de antena custeado mediante a concesso s emissoras de rdio e televiso do direito de
compensao fiscal pela veiculao gratuita das mensagens partidrias ou da propaganda eleitoral, nos termos do
Decreto n. 5331/2005.

5
 De outro lado, h previso legal de limites ao uso de recursos prprios por candidatos,
bem como s doaes efetivadas aos candidatos e partidos polticos por pessoas naturais e
jurdicas. A utilizao de recursos prprios por candidatos em suas campanhas polticas fica
limitada ao valor mximo de gastos estabelecido pelo seu partido, o que, como visto, equivale
na prtica ausncia de qualquer limite (art. 23, 1, II, Lei 9.504/97). J as pessoas fsicas
podem fazer doaes em dinheiro at o limite de 10% dos rendimentos brutos auferidos no
ano anterior eleio, ou fa er doa es estimveis em dinheiro relativas utilizao de
bens mveis e imveis do doador cujo valor no ultrapasse R$ 50.000,00 (art. 23, caput e
1o, I, e 7o da Lei 9.504/97).

Finalmente, a legislao eleitoral autoriza que pessoas jurdicas faam doaes a

candidatos e a partidos polticos em valores que representem, no total, at 2% do seu
faturamento no ano anterior ao da respectiva eleio (art. 81 da Lei 9.504/97). Mas no so
todas as pessoas jurdicas que podem doar. A Lei 9.504/97 veda expressamente que partidos e
candidatos recebam doaes provenientes: (i) do estrangeiro; (ii) de rgos da Administrao
Pblica; (iii) de concessionrios ou permissionrios de servio pblico; (iv) de praticamente
todas as entidades sem fins lucrativos; e (v) de entidades de classe ou sindical. Como
resultado das vedaes citadas, apenas as empresas privadas que, por definio, perseguem
o lucro so autorizadas a contribuir a campanhas polticas.

Essas regras estabeleceram um sistema de financiamento privado de campanhas que se

mostra totalmente ineficaz para alcanar o objetivo que justifica a prpria regulao: a
reduo da influncia do dinheiro na poltica. O quadro emprico que resulta dessa legislao
revela a gravidade das violaes constitucionais promovidas.

2.3. Quadro emprico do financiamento de campanha

A inexistncia de limite de gastos por candidatos somada fixao de limites de

doaes que variam de acordo com os rendimentos/faturamento do doador permitem que as
campanhas eleitorais brasileiras alcancem custos estratosfricos. Nas eleies gerais de 2010,
para se eleger, um deputado federal precisou, em mdia, de R$ 1,1 milho; um senador, de
R$ 4,5 milhes; e um governador, de R$ 23,1 milhes. A campanha presidencial de Dilma
Roussef, por sua vez, chegou a consumir mais de R$ 336 milhes contabilizados. Nesse

6
modelo, o que garante a vitria de um candidato no tanto a popularidade ou qualidade de
suas propostas, mas a quantidade de recursos que consegue angariar.

A vultosa oferta de doaes privadas alimenta a demanda dos candidatos por recursos,
de modo que as campanhas vm se tornando cada vez mais caras. Se, nas eleies de 2002, os
candidatos gastaram, no total, cerca de R$ 800 milhes, em 2012, os valores despendidos
ultrapassaram R$ 4,5 bilhes, o que indica um aumento de mais de 460% nos gastos
eleitorais.10 No h inflao ou aumento demogrfico que justifique tamanho crescimento.

O papel central do dinheiro nas eleies fica mais evidente ao analisarmos a relao
entre as receitas obtidas e as votaes alcanadas por candidatos e partidos. Diversos estudos
so convergentes ao afirmar que o montante de recursos arrecadado influencia diretamente o
resultado das eleies.11 Para corroborar esta concluso, os grficos apresentados abaixo
relacionam o total das receitas auferidas por partidos polticos e os votos por eles obtidos nas
eleies de 2012 e 2010, respectivamente.

Grfico 1 - Correlao entre receitas e votaes de partidos nas Eleies 2012

Grfico 2 - Correlao entre receitas e votaes de partidos nas Eleies 201012

10
Dados obtidos por meio das bases de dados do Tribunal Superior Eleitoral e do website s Claras
Disponvel em <http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-2010/eleicoes-2010/estatisticas> e
<http://www.asclaras.org.br/>. Acesso em 29 ago. 2013. Anlises semelhantes podem ser encontradas em
SAMUELS, David. Money, elections and democracy in Brasil. In: Latin American Politics and Society. v. 43,
2001; e PINTO, Marcos Barbosa. Constituio e Democracia. Rio de Janeiro: Renovar, 2009. 371 p.
11
Veja-se, a propsito: FILHO, Dalson Britto Figueiredo. Gastos eleitorais: os determinantes das eleies?
Estimando a influncia dos gastos de campanha nas eleies de 2002. Revista Urutgua, v. 8, p. 1-10, 2005;
SAMUELS, David. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. Suffragium, v. 3, n. 4, p. 11-
28 jan./jun. 2007; SPECK, Bruno; WAGNER, Mancuso. O que faz a diferena? Gastos de campanha, capital,
poltica, sexo e contexto municipal nas eleies para prefeito em 2012. Cadernos Adenauer XIV (2013) no 2.;
12
Grficos extrados do website s Claras

7
 Tais grficos demonstram que h, efetivamente, uma significativa correlao entre o
aumento dos recursos empregados em uma campanha e o nmero de votos alcanado.13 Ou
seja, quanto mais elevadas as receitas obtidas por um candidato, maiores as suas chances de
ser eleito.

Diante deste cenrio, polticos gastam parte significativa da sua energia na arrecadao
de fundos para suas campanhas. Entretanto, tais candidatos raramente vo bater s portas de
seus eleitores em busca de recursos e apoio. muito mais conveniente solicitar o auxlio de
uma grande empresa que, pelas regras vigentes, pode fazer doaes milionrias do que
convencer vrios cidados a fazerem modestas contribuies para suas campanhas.

Como resultado, constata-se um absoluto predomnio entre os doadores das pessoas

jurdicas. Em 2010, as doaes por parte de indivduos corresponderam a aproximadamente
8,7% das receitas totais das eleies, excludas aquelas realizadas pelos prprios candidatos.
O mesmo padro se reproduziu nas eleies de 2012, ainda de forma mais aguda, quando as
doaes de pessoas fsicas foram responsveis por menos de 5% das receitas eleitorais. 14 Para
a campanha de Dilma Roussef, por exemplo, contriburam apenas cerca de 2.000 pessoas
naturais, alcanando menos de 1% do total das doaes recebidas.15

13
A correlao positiva de que falamos no significa que haja uma relao inexorvel de causa e efeito entre
dinheiro injetado em campanhas e postos de poder conquistados, mas apenas que os candidatos que muito
arrecadam tm grandes chances de se eleger, enquanto que aqueles que arrecadam pouco tm poucas chances de
vitria.
14
Dados obtidos por meio das bases de dados do Tribunal Superior Eleitoral e do website s Claras
15
J nos Estados Unidos, o presidente Barack Obama, em sua campanha de 2007, arrecadou cerca de U$ 500
milhes atravs da internet, em pequenas doaes de quase 3 milhes de doadores pessoas fsicas.

8
 Os dados colhidos apontam tambm que as contribuies de campanha no provm de
um grande nmero de doadores. Pelo contrrio, h uma absoluta concentrao de doadores,
que contribuem, cada um, com quantias em geral bastante elevadas.16 Para que se tenha uma
ideia, nas eleies gerais de 2010, apenas 1.900 empresas contriburam com cerca de 90% dos
mais de R$ 3,6 bilhes arrecadados.17 As de empresas mais generosas por sua ve foram
responsveis por cerca de 22% de todos os recursos doados.18

Percebe-se, assim, que o financiamento eleitoral pelo setor privado no Brasil se d

atravs de um reduzido grupo de pessoas jurdicas, que no representa mais do que 0,5% do
total de empresas brasileiras e, ainda, por um punhado de pessoas fsicas muitssimo
abastadas.19 Disso resulta que o modelo vigente torna os candidatos e partidos polticos
fortemente dependentes de poucas empresas para sua candidatura. E - no sejamos inocentes -
, no se deve esperar que o almoo seja grtis.

Pelo contrrio, natural, neste quadro, que os interesses dos doadores influenciem
decisivamente a atuao dos polticos eleitos com a sua ajuda. Desejosos de contar com tais
fundos para uma futura reeleio, os representantes tendem a se empenhar na defesa dos
interesses e projetos nem sempre legtimos dos seus principais doadores, valendo-se dos mais
diversos expedientes, como o favorecimento em licitaes e contratos pblicos, a concesso
de incentivos fiscais e a edio de regulaes favorveis.

No por mera coincidncia que os dados empricos revelem que os grandes

financiadores de campanhas eleitorais so, na esmagadora maioria dos casos, justamente
empresas pertencentes a setores que mantm estreitas relaes com o Poder Pblico, como a

16
A concentrao de recursos tambm se verifica quanto aos destinatrios das contribuies financeiras. De
acordo com dados do Tribunal Superior Eleitoral, nas eleies de 2010, o PT, o PSDB e o PMDB receberam
aproximadamente 60% do total dos recursos doados. Os dez maiores doadores, por sua vez, concentraram quase
70% das suas doaes em tais partidos. Se incluirmos nessa lista o PSB, o DEM, o PP, o PDT, o PTB, o PR e o
PSC, esse percentual chega a 89% do total das contribuies (Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade
Social e Transparency International. A responsabilidade das empresas no processo eleitoral. Ed. 2012. p. 39).
17
Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social e Transparency International. A responsabilidade das
empresas no processo eleitoral. Ed. 2012. p. 34.
18
Ibid. p. 34.
19
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica IBGE, em 2010, havia 4,5 milhes de empresas
ativas no Brasil, sendo que menos de 20 mil contriburam com recursos para campanhas eleitorais em 2010.

9
construo civil, o setor financeiro e a indstria.20 Nesse sentido, eloquente a pesquisa
realizada pelo Kellogg Institute for International Studies, que demonstrou que as empresas
doadoras em campanhas eleitorais recebem, nos 33 primeiros meses aps a eleio, o
equivalente a, pelo menos, 850% do valor doado em contratos celebrados com o Poder
Pblico.21 As doaes polticas transformam-se, assim, em um timo negcio para os
doadores.

Nem preciso dizer que tal cenrio mais do que propcio ao estabelecimento de
relaes antirrepublicanas entre candidatos e seus doadores. Nesse sentido, estimativas
apontam que 50% das operaes da Polcia Federal contra a corrupo tm como pano de
fundo o financiamento eleitoral.22 Todas essas distores demonstram que a legislao
eleitoral infraconstitucional encontra-se fora dos limites prescritos pela Carta de 1988.

2.4. Um modelo de financiamento de campanha que no cabe na moldura constitucional

O modelo de financiamento privado de campanhas adotado vai de encontro s

diretrizes previstas na Constituio: ele atua no sentido de violar a igualdade do valor do voto
e a paridade de armas entre candidatos, e, ao invs de promover a lisura na poltica
representativa, acaba criando um ambiente institucional propcio corrupo e ao
estabelecimento de relaes antirrepublicanas.

Do ponto de vista dos candidatos, o resultado mais direto das regras em vigor o
desestmulo a candidaturas de indivduos desprovidos de recursos prprios e de contatos
com o mundo empresarial, atravs dos quais possam arrecadar os fundos necessrios para
entrar na disputa. Por essa lgica, cidados comuns simplesmente no tm condies de se
eleger. Alm disso, como, de um lado, as doaes de campanha provm em sua quase
totalidade de grandes empresas e de indivduos muito ricos e, de outro, o volume de recursos
arrecadado influi diretamente sobre as chances de eleio, os candidatos que representam os

20
Cf. Tribunal Superior Eleitoral. Estatsticas de Prestao de Contas Doaes. Disponvel em
<http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/estatisticas-eleicoes-2012> Acesso em 29 ago. 2013.
21
BOAS, Taylor C.; HIDALGO, Daniel F.; RICHARDSON, Neal P. Spoils of victory: campaign donations and
government contracts in Brazil. The Helen Kellog Institute for International Studies. Working paper # 329. Ago.,
2011.
22
A informao foi concedida pelo diretor de Combate ao Crime Organizado da Polcia Federal, Oslain Santana,
em entrevista ao jornal O Globo, em 19.10.13. Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/pais/campanhas-
eleitorais-concentram-corrupcao-10439104> Acesso em 20 out, 2013.

10
interesses do empresariado e das classes mais elevadas tm uma vantagem desproporcional na
corrida eleitoral.

Em segundo lugar, o formato atual do financiamento privado de campanhas produz

uma srie de deturpaes do ponto de vista dos eleitores. Se o voto j no mais a nica
ficha de um cidad o nas elei es a possibilidade de contribuir com dinheiro para
campanhas eleitorais permite que a desigualdade econmica presente na sociedade seja
reproduzida na arena poltica. Como resultado, as pessoas ricas ganham um maior peso na
definio dos resultados das eleies e, consequentemente, seus interesses so sobre-
representados no Parlamento e no Executivo, em detrimento dos cidados mais pobres.

Por fim, a impregnao da poltica pelo capital, demonstrada pelos dados acima, cria
incentivos a relaes promscuas entre o sistema poltico e agentes econmicos privados. Se a
competio por recursos se torna central, o sistema de financiamento de campanhas determina
a formao de fortes vnculos entre os candidatos eleitos e seus doadores. E estas relaes
antirrepublicanas que se estabelecem entre empresas doadoras e polticos so uma das
maiores fontes de corrupo no pas, drenando recursos pblicos preciosos que deveriam ser
usados para atender aos direitos e demandas da populao.

Tal cenrio contribui, ainda, para a crise de representao e para o afastamento do

povo da poltica. Afinal, se os polticos renem os recursos necessrios para se eleger apenas
junto a empresas, sem precisar de cidados, o esquema de arrecadao de fundos diminui a
capilaridade do sistema representativo e cidados comuns ficam com a impresso de que a
poltica simplesmente n o para eles Como ressaltou Michael Wal er a forma mais comum
de impotncia (...) decorre da dominao do dinheiro na esfera poltica. (...) Cidados sem
dinheiro compartilham uma profunda convico de que a poltica no lhes oferece nenhuma
esperana23.

23
Do original em ingls: the most common form of powerlessness () derives from the dominance of money in
the sphere of politics. The endless spectacle of property/power, the political success story of the rich, enacted
and re-enacted on every social stage, has over time a deep and pervasive effect. Citizens without money come to
share a profound conviction that politics offers them no hope at all WALZER Michael Spheres of Justice : A
defense of Pluralism and Equality. New York: Basic Books, 1983. p. 310-311.

11
 Uma vez constatados os efeitos nefastos que o sistema vigente de financiamento de
campanhas produz sobre a vida poltica brasileira e sua incompatibilidade com a moldura
constitucional, cumpre analisar mais detidamente a inconstitucionalidade dos preceitos legais
em questo luz da ADI 4.650.

3. A ADI 4.650 e a inconstitucionalidade do atual modelo de financiamento eleitoral

3.1. Violao aos princpios da igualdade, da democracia e da Repblica

Face s violaes Constituio de 88 apontadas acima, o Conselho Federal da OAB

props a ao direta de inconstitucionalidade n 4.650, com o objetivo de ver declarados
inconstitucionais, pelo Supremo Tribunal Federal, os dispositivos da legislao eleitoral que:
(i) instituem um limite s doaes de pessoas naturais baseado em percentual de seus
rendimentos, (ii) no definem limites para o uso de recursos prprios por candidatos e (iii)
admitem doaes de pessoas jurdicas.

Em linhas gerais, os pedidos formulados na ADI propugnaram: (i) pela adoo de um

limite per capita uniforme para doaes por pessoas fsicas, a ser fixado pelo Congresso
Nacional, em patamar baixo o suficiente para no violar a igualdade entre os eleitores; (ii)
pela adoo de um teto para o uso de recursos prprios por candidatos em suas campanhas, a
ser tambm fixado pelo Congresso Nacional, em patamar baixo o suficiente para que no seja
violada a paridade de armas entre os candidatos; e (iii) pela proibio de doaes por pessoas
jurdicas a campanhas e partidos polticos.

Os Ministros Luiz Fux (Relator), Luis Roberto Barroso, Joaquim Barbosa e Dias
Toffoli, que j votaram favoravelmente ao pedido da OAB, reconheceram que o atual regime
legal relativo ao financiamento privado de campanhas no se presta a coibir a influncia
indevida do poder econmico sobre a poltica e, nesse sentido, viola os princpios da
democracia (art. 1o, caput e pargrafo nico, CFRB), da igualdade poltica (arts. 5o e 14,
CRFB) e da Repblica (art. 1o, caput, CFRB).

No caso das contribuies por parte de pessoas naturais, que podem doar at 10% dos
rendimentos brutos auferidos no ano anterior eleio, o limite estabelecido pelo legislador
12
faz a igualdade do voto ceder lugar, na prtica, extrema desigualdade poltica entre os
eleitores com relao possibilidade de influenciar o resultado eleitoral e, logo, a prpria
atuao do Estado. A lei eleitoral permite que alguns cidados, dotados de considerveis
recursos financeiros, possam fazer doaes expressivas a candidatos e, com isso, aumentar em
muito as chances de sua eleio. Entretanto, a mesma lei restringe injustificadamente a
possibilidade de eleitores mais pobres contriburem a campanhas, inclusive sob pena de
cometer ilcito eleitoral sujeito a multa severa. Alm disso, uma vez proclamados os
resultados das eleies, a desigualdade entre os eleitores ricos e pobres se mantm, na medida
em que os eleitos tero maior interesse em beneficiar cidados cuja cooperao se demonstra
essencial sua reeleio do que cidados cujo apoio pouco signifique.

A ttulo ilustrativo, a aplicao de referida regra s eleies de 2010 permitiu que um

conhecido empresrio doasse exatos R$ 6,05 milhes a diversos candidatos e partidos. 24 No
entanto, a mesma regra proibia que um cidado que recebesse salrio mnimo (i.e., 32,7% da
populao, segundo o IBGE) contribusse com mais do que R$ 604,50 a campanhas
eleitorais.25 A consequncia absurda que uma tal regra faz com que, na prtica, o apoio de
um bilionrio valha mais do que o de 10.000 cidados. Adotar os rendimentos do eleitor
como baliza para as doaes uma aberrao, que, como demonstra o exemplo acima,
institucionaliza a desigualdade poltica, ao invs de erradic-la. Prova disso que no h
nenhuma outra democracia representativa no mundo que adote critrio semelhante.26

No se defende aqui que as doaes de indivduos a campanhas eleitorais devam ser

simplesmente proibidas. De modo diverso, o financiamento de eleies por meio de pequenas
doaes de uma multiplicidade de eleitores sinal de saudvel engajamento cvico dos
cidados e de vitalidade da democracia e, logo, se encontra em perfeita consonncia com os
princpios contidos na Carta Constitucional de 88. apenas o critrio de discriminao
adotado pelo legislador para definio dos limites de doao renda do doador que se
afigura ilgico e desarrazoado. O princpio da igualdade impe que as diferenas de

24
Trata-se de Eike Batista. Dado extrado do banco de dados do Tribunal Superior Eleitoral. Disponvel em
<http://spce2010. tse.jus.br/spceweb.consulta.receitasdespesas2010/abrirTelaReceitasCandidato.action> Acesso
em 29 ago. 2013.
25
Em 2009, o salrio mnimo vigente era de R$ 465,00, o que multiplicado por 13 (12 meses somado ao 13 o
salrio), equivale a R$ 6.045,00 de renda bruta anual.
26
A respeito, cf. International Institute for Democracy and Electoral Assistance IDEA. Funding of Political
Parties and Election Campaigns. 2003. p. 205-208.

13
tratamento guardem uma relao de pertinncia lgica com os objetivos a que visam a atingir.
Naturalmente, no caso da imposio de limite a doaes de campanha, o fim perseguido a
reduo da influncia do poder econmico sobre a poltica. A norma impugnada, porm, se
mostra totalmente inadequada para realizar referida finalidade. absurdo tratar como ato
ilcito uma doao de mil reais a um candidato, feita por um doador pobre, e considerar lcita
a contribuio de milhes de reais promovida por outro, que seja muito rico. Trata-se de
discriminao odiosa, que no apresenta qualquer relao racional com os objetivos
perseguidos pelo legislador. Por imperativo constitucional, o limite para doaes de campanha
feitas por pessoas naturais deve ser um valor uniforme para os doadores, de modo a no gerar
discriminaes ilegtimas, e baixo, de forma a reduzir, na poltica representativa, o peso da
desigualdade econmica entre cidados.

Tampouco se compatibiliza com os princpios da igualdade e da democracia a norma

eleitoral relativa ao emprego de recursos prprios por parte de candidatos. Como visto, se o
nico limite para o uso de fundos prprios por um dado poltico o teto de gastos de
campanha que estabelecido pelo seu prprio partido, na prtica, tal regra equivale
inexistncia de limites, o que prejudica a livre concorrncia entre candidatos, em favor
daqueles mais ricos.

Com relao s pessoas jurdicas, o quadro ainda mais grave. As pessoas jurdicas
so entidades artificiais s quais o direito empresta personalidade jurdica, reconhecendo-as
como sujeito de direito para o desempenho de fins especficos. No entanto, elas no so
titulares dos mesmos direitos atribudos a pessoas naturais: a elas no se aplicam, por bvio,
os direitos polticos, que somente so assegurados cidadania como corolrio da soberania
popular.27 Afinal, o poder emana do povo e no das empresas.

Ocorre que o legislador, ao admitir que empresas faam doaes a campanhas e

partidos polticos, acaba por garantir representatividade poltica a quem no tem direito de

27
Nesse sentido Gustavo Tepedino defende que as pessoas jurdicas s o sujeitos de direitos ( ..) dotadas de
capacidade de direito e de capacidade postulatria, no plano processual (...) Todavia, a fundamentao
constitucional dos direitos da personalidade, no mbito dos direitos humanos, e a elevao da pessoa humana ao
valor mximo do ordenamento no deixam dvidas sobre a preponderncia do interesse que a ela se refere, e
sobre a distinta natureza dos direitos que tm por objeto bens que se irradiam da personalidade humana em
relao aos direitos (em regra patrimoniais) da pessoa jurdica, no mbito da atividade econmica privada
(TEPEDINO, Gustavo. A Crise de fontes normativas e tcnica legislativa na parte geral do Cdigo Civil de
2002. In: TEPEDINO, Gustavo (Coord.). A Parte Geral no Novo Cdigo Civil: Estudos na perspectiva civil-
constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, 2a ed, pp. XXVII-XXVIII.)

14
voto, o que , em si, prejudicial democracia. Considerando que suas contribuies
correspondem quase totalidade dos valores arrecadados, a forte dependncia dos candidatos
com relao a tais recursos garante que os interesses das empresas doadoras e dos seus
titulares sejam privilegiados na tomada de decises polticas. Assim, os dispositivos legais
que autorizam a realizao de doaes por pessoas jurdicas tambm padecem de grave vcio
de inconstitucionalidade, por violarem a igualdade poltica e a democracia, aprofundando
ainda mais a influncia do poder econmico sobre a poltica.

No bastasse isso, a legislao eleitoral, ao definir as fontes de doaes vedadas,

promove uma discriminao odiosa contra os interesses dos trabalhadores e da sociedade civil
organizada, violando, mais uma vez, o princpio da igualdade. No h qualquer justificativa
razovel que explique por que sindicatos e organizaes sem fins lucrativos so proibidos de
efetuar contribuies a campanhas, enquanto que as grandes corporaes - inclusive as que
contratam com o governo -, que visam essencialmente ao lucro, so autorizadas a doar
livremente. Tal marco normativo confere, em verdade, privilgios injustificveis ao capital no
processo eleitoral, em detrimento da representao do trabalho e da cidadania.

Ademais, tal modelo de financiamento privado que alia a inexistncia de limitaes

de gastos a limites de doaes muito permissivos com relao aos mais ricos e s empresas
cria um ambiente frtil para trocas de favores, alm de alimentar vcios histricos brasileiros,
como o clientelismo e o patrimonialismo, totalmente incompatveis com o princpio
constitucional republicano.28 O campo emprico fornece exemplos eloquentes de que os
frequentes e lastimveis casos de corrupo no pas e, mesmo, no mundo tm origem, em
grande parte, no contexto do financiamento privado de campanhas. Na maioria dos casos, a
corrupo encontra-se diretamente relacionada dependncia financeira dos eleitos em
relao a um pequeno nmero de doadores, que d origem a acordos quid pro quo29 entre os

28
A respeito dos vcios histrico-culturais brasileiros, cf. FAORO, Raymundo. Os donos do poder - Formao
do patronato poltico brasileiro. Porto Alegre: Globo, 1975 (vol. I e II); FREYRE, Gilberto. Casa grande &
senzala. Rio de Janeiro: J. Olympio, 1961; HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. Rio de Janeiro: J.
Olympio, 1979.
29
A expresso foi usada no famoso caso Buckley v. Valeo, julgado em 1976, no qual a Suprema Corte dos
Estados Unidos admitiu a imposio de limites s doaes privadas com fundamento na necessidade de o
governo proteger a higidez das eleies contra a corrupo ocasionada pelos arranjos quid pro quo entre
candidatos e seus financiadores. No julgamento, afirmou-se que: To the extent that large contributions are
given to secure a political quid pro quo from current and potential office holders, the integrity of our system of
representative democracy is undermined. e que [o]f almost equal concern as the danger of actual quid pro
quo arrangements is the impact of the appearance of corruption stemming from public awareness of the
opportunities for abuse inherent in a regime of large financial contributions. (424 U.S. p. 26-27).

15
candidatos e seus financiadores. As relaes promscuas nascidas neste ambiente tm sido
fonte abundante de graves desvios ticos e de corrupo, como revela, por exemplo, o
julgamento da Ao Penal 470 pelo Supremo Tribunal Federal30.

evidente, portanto, a incompatibilidade das regras de financiamento de campanha

com os princpios constitucionais da democracia, da igualdade e da Repblica. Alm disso, o
atual arcabouo normativo relativo ao financiamento de campanhas ofende o princpio da
proporcionalidade, na sua dimenso de vedao proibio deficiente.

3.2. Interesses constitucionais contrapostos e vedao proteo deficiente

Hoje, compreende-se que o princpio da proporcionalidade, alm de instrumento de

conteno de excessos e arbtrios do poder estatal, possui uma dimenso positiva, que
consiste na vedao proteo deficiente de direitos fundamentais e princpios tutelados
constitucionalmente. Como assinalou o Ministro Gilmar Mendes,[p]ode-se dizer que os
direitos fundamentais expressam, no apenas uma proibio do excesso (bermassverbote),
como tambm podem ser traduzidos em proibies de proteo insuficiente ou imperativos de
tutela (Untermassverbote)31.

Tal vertente do princpio da proporcionalidade desenvolveu-se a partir da concepo

de que o Estado tem o dever no s de se abster de violar direitos e princpios fundamentais,
como tambm o de defend-los e promov-los ativamente, ofendendo a Constituio quando
no atua de forma suficiente garantia dos bens jurdicos protegidos. A leso ao princpio da
proibio da proteo deficiente legitima a interveno do Poder Judicirio no sentido de
promover a adequada tutela dos princpios e direitos fundamentais negligenciados pelos
demais poderes estatais. Tal entendimento vem sendo aplicado sistematicamente pelo
Supremo Tribunal Federal, que, em diversos casos, emprega a vertente positiva do princpio
da proporcionalidade para afastar a incidncia de normas que impliquem a tutela insatisfatria
de preceitos da Constituio.32 Para que se reconhea leso proporcionalidade como
vedao proteo deficiente, necessrio aferir se a insuficincia da atuao estatal em

30
AP 470, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 17/12/2012, DJ 22.04.2013
31
HC 104410, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 06/03/2012, DJ 27-03-2012
32
A ttulo exemplificativo, cf: RE 418376. Rel. p/ acrdo Min. Joaquim Barbosa. DJ, 23 mar. 2007; ADI 3112,
Rel. Min. Enrique Lewandowski. DJe, 26 out. 2007; HC 16212, Rel. Min. Marco Aurlio, DJe, 13 jun. 2011.

16
favor de bens jurdicos constitucionalmente tutelados ou no justificada pela promoo de
interesses contrapostos, tambm juridicamente protegidos.

Como se viu, a disciplina jurdica do financiamento privado de campanha

francamente insuficiente para proteger os princpios da democracia, da igualdade poltica e da
Repblica to fundamentais em nosso sistema constitucional contra a influncia do poder
econmico nas eleies. Cumpre ento analisar se esta deficincia na atuao estatal
compensada pela promoo de algum objetivo legtimo do ponto de vista constitucional.33 No
caso em questo, dois interesses constitucionalmente relevantes poderiam ser suscitados pelos
defensores do atual status quo para justificar a manuteno das normas impugnadas: a
liberdade de expresso e a liberdade econmica dos doadores.

3.2.1. Limitar o financiamento eleitoral viola a liberdade de expresso dos doadores?

H quem sustente que as restries a doaes de campanha feririam a liberdade de

expresso dos doadores e, logo, seriam ilegtimas. De acordo com tal concepo, o ato de
contribuir com recursos financeiros a campanhas eleitorais seria uma ao comunicativa,
essencialmente protegida pela liberdade de expresso, pois serviria para que pessoas fsicas e
jurdicas expressassem seus posicionamentos polticos. Em outras palavras, defendem que
dinheiro discurso.

verdade que, em tese, o ato de doar dinheiro para uma campanha pode constituir
uma manifestao de preferncia poltico-ideolgica. Porm, no Brasil, na imensa maioria dos
casos, no isso que ocorre. A anlise dos destinatrios das contribuies dos maiores
financiadores de campanha nas eleies brasileiras de 2010 aponta que, em regra, os
principais doadores de campanha contribuem para partidos e candidatos rivais, que no
guardam nenhuma identidade programtica ou ideolgica entre si. Tal exame tambm

33
A proteo insuficiente de determinado direito ou princpio constitucional apurada atravs da aplicao dos
subprincpios da princpio da proporcionalidade, devendo-se verificar no caso concreto (a) se a sua omisso
ou atuao deficiente contribuiu para a promoo de algum objetivo legtimo (subprincpio da adequao); (b)
se no existia outro meio menos prejudicial quele direito que favorecesse, em igual intensidade o citado
objetivo (subprincpio da necessidade); e (c) se a promoo do referido objetivo compensa, sob o ngulo
constitucional, a deficincia na proteo ou promoo do direito em discusso (subprincpio da
proporcionalidade em sentido estrito). (SOUZA NETO, Cludio Pereira de; SARMENTO, Daniel. Direito
Constitucional - Teoria, Histria e Mtodos de Trabalho. Belo Horizonte: Frum, 2012, p. 481)

17
evidencia que, no caso de eleies para o Executivo, as empresas investem normalmente em
todos os candidatos com maior chance de vitria, segundo pesquisas de inteno de votos.

Grfico 3 Destinatrios das maiores contribuies nas Eleies 201034

Se a maior parte das doaes efetuadas no expressa preferncias polticas dos

doadores, elas no podem ser concebidas como exerccio da liberdade de expresso, mas
como aes pragmticas, voltadas obteno de possveis favores dos eleitos ou
neutralizao de possveis perseguies. Trata-se de negcios e no de discurso. Como
salientou David Samuels,a elite econmica brasileira, altamente concentrada e
politicamente esperta, tenta modelar aes do governo por meio dos custeios de campanha.
No Brasil, o grosso das contribuies voltado para servios, isto , o dinheiro dado em
troca de servios esperados do governo.35

Como se sabe, a interpretao constitucional no um mero exerccio de especulao

intelectual, mas atividade prtica, voltada ao equacionamento de questes socialmente
relevantes num dado contexto scio-poltico. Por isso, o intrprete no pode ignorar a
realidade social subjacente ao texto constitucional. Interpretar a Constituio pressupe que se
analise tambm a realidade emprica sobre a qual as suas normas incidem. No caso brasileiro,

34
Dados obtidos por meio das bases de dados do Tribunal Superior Eleitoral e do website s Claras.
35
Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. In: SOARES, Glucio Ary Dillon e RENN,
Lucio R. (org.). Reforma poltica. Lies da histria recente. Rio de Janeiro: FGV, 2006

18
a realidade demonstra que as doaes de campanha, especialmente as realizadas por pessoas
jurdicas, no constituem expresso de ideologia ou de preferncias polticas. No devem,
portanto, ser consideradas como exerccio da liberdade de expresso.

Mas, ainda que assim no se entenda, as restries s doaes de campanha em

discusso seriam justificadas. Isto porque, por um lado, os bens jurdicos contrapostos
igualdade, democracia, Repblica so de mxima importncia em nosso sistema
constitucional, e eles vm sendo severamente comprometidos pelas regras atuais sobre o
financiamento eleitoral. Por outro, mesmo que se considere que as doaes de campanha so
exerccio da liberdade de expresso, a sua limitao seria reduzida e estaria longe de atingir o
ncleo essencial deste importante direito fundamental. Afinal, acolhidos os pedidos
formulados na ADI n 4.650, pessoas naturais e jurdicas continuariam desfrutando de plena
liberdade para manifestarem seus posicionamentos polticos na arena pblica, inclusive no
mbito de campanhas eleitorais.

No bastasse, pode-se dizer que as limitaes em questo, ao invs de restringirem, at

promoveriam os valores subjacentes liberdade de expresso. que, no contexto atual, a voz
de milhes de eleitores abafada pela dos grandes doadores de campanha. Ao inundarem as
campanhas com recursos econmicos, estes doadores em geral, poderosas corporaes que
mantm relaes intensas com o Estado - retiram toda a importncia prtica das pequenas
contribuies, que so as nicas que a grande maioria do eleitorado brasileiro tem condies
de fazer. As modestas doaes ao alcance do cidado comum - estas sim, de carter
eminentemente poltico-ideolgico - tornam-se assim irrelevantes, diante da magnitude dos
recursos arrecadados dos reais detentores do poder econmico.

Portanto, ao impor novas restries s doaes de campanha, o STF promoveria a

liberdade de expresso, por se voltar contra o que Owen Fiss denominou de efeito
silenciador do discurso36. A medida poderia contribuir para o robustecimento dos debates

36
Fiss desenvolveu a tese de que a atuao regulatria do Estado no mbito comunicativo atua muitas vezes a
favor e no contra a liberdade de expresso, ao impedir que se produ a o efeito silenciador do discurso dos
mais poderosos. Um dos exemplos por ele utilizados foi exatamente a regulao dos gastos de campanha
eleitoral. Veja-se a propsito FISS Owen M O Efeito Silenciador do Discurso In: A Ironia da Liberdade de
Expresso: Estado, Regulao e Diversidade na Esfera Pblica. Trad. Gustavo Binenbojm e Caio Mrio da Silva
Pereira Neto. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, pp. 33-65. Em sentido semelhante em relao regulao dos
gastos de campanha, veja-se SUNSTEIN, Cass. Democracy and the Problem of Free Speach. New York: The
Free Press, 1995, pp. 94-101.

19
polticos, ao permitir que as vozes da imensa maioria da populao, atualmente abafadas pelas
contribuies vultosas de campanha provenientes sobretudo de grandes empresas, pudessem
ser efetivamente ouvidas na arena pblica.

Portanto, limitaes ao financiamento eleitoral nos moldes propostos na ADI 4650 so

perfeitamente possveis luz da garantia liberdade de expresso. Alis, diversos pases
democrticos que prezam pela liberdade de expresso, como o Canad, a Blgica, Frana e
Portugal, instituram tetos para gastos e doaes de pessoas fsicas e vedaram as contribuies
de pessoas jurdicas em suas eleies.

A questo foi enfrentada pela Suprema Corte do Canad, cujo sistema de

financiamento eleitoral veda as contribuies de pessoas jurdicas, alm de estabelecer tetos
significativamente baixos s doaes de pessoas naturais.37 Em Harper v. Canada38, o caso
mais importante sobre financiamento eleitoral julgado nesse pas, a Corte canadense foi
instada a analisar se dispositivo da Lei das Eleies (o Canada Elections Act de 2000) que
impunha um teto para os gastos de indivduos em campanhas eleitorais violaria a liberdade de
expresso. A Corte, ento, declarou que os limites estabelecidos eram constitucionais, por
entender que o que est realmente em jogo no financiamento de campanhas no a liberdade
de expresso, mas os direitos polticos de votar de forma informada e de participar
efetivamente do processo eleitoral. Segundo a Corte, o direito de voto pressupe que os
eleitores sejam capa es de ouvir todos os pontos de vista sem que as vo es dos mais
abastados dominem o discurso poltico e excluam as demais vozes.39

Ademais, a regulao do financiamento eleitoral (incluindo a vedao a doaes de

empresas) reconhecida como legtima at mesmo nos Estados Unidos, pas clebre pela
adoo de uma viso ampla e libertria da liberdade de expresso. emblemtico nesse
sentido o julgamento do famoso caso Buckley v. Valeo40, em 1976, em que foram impugnados

37
A Lei de Eleies canadense limita contribuies de indivduos a candidatos a U$ 1 mil por ano, e impede que
empresas e associaes possam fazer quaisquer doaes. Tambm h limitaes com relao a contribuies de
candidatos para suas prprias campanhas e gastos feitos de forma independente por indivduos com propagandas
ou mensagens polticas.
38
CANAD. Suprema Corte. Harper v. Canada [2004] 1. S.C.R. 827
39
No Canad, vrios fundamentos so aceitos como legtimos para justificar a limitao de gastos durante
campanhas eleitorais, dos quais se destaca: (i) a promoo da igualdade no discurso poltico; (ii) a proteo da
integridade financeira dos candidatos; e (iii) a garantia da confiana dos eleitores no processo eleitoral.
40
EUA. Suprema Corte. Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976)

20
diversos dispositivos da Lei Federal de Campanhas Eleitorais de 1971 (o Federal Election
Campaign Act - FECA).

Para decidir o caso, a Suprema Corte norte-americana traou uma diferenciao entre
doaes (i.e., preencher um cheque e entregar a um candidato) e gastos independentes (i.e., a
publicao de anncios na mdia em favor de um candidato, mas sem consulta-lo a respeito).
Na hiptese de contribuies diretas a campanhas, a Corte entendeu que a limitao
quantidade de dinheiro que uma pessoa pode doar a um candidato legtima, pois envolve
uma limitao apenas marginal na sua expresso poltica e serve ao ideal de reduzir a
corrupo gerada pela influncia, real ou imaginria, das grandes contribuies financeiras
sobre a eleio dos candidatos e sobre suas aes aps serem eleitos.41 Apenas com relao
aos gastos independentes, o Tribunal entendeu que os tetos estabelecidos pelo FECA
violavam a liberdade de expresso, pois impunham barreiras diretas e substanciais
quantidade de expresso poltica dos atores privados, sem que houvesse, na hiptese, risco de
corrupo, dada a ausncia de uma relao direta (bilateral) entre o doador e o candidato.42

Em outra deciso notria, o caso Citizens United v. Federal Election Commission43, a

Suprema Corte norte-americana analisou novamente a constitucionalidade dos limites a gastos
independentes realizados em campanhas. Dessa vez, contudo, estava em jogo limitao
aplicvel a pessoas jurdicas. Ao fim do julgamento, em 2010, a Corte norte-americana
proferiu uma das decises mais criticadas de sua histria44, conferindo s pessoas jurdicas

41
Alm do fundamento primrio de reduo da corrupo, os apelados alegaram que o teto para contribuies
previsto pela Lei seria justificado por dois interesses governamentais subsidirios: (i) a equalizao da
capacidade relativa de todos os cidados para afetar o resultado das eleies; e (ii) a necessidade de frear o custo
exorbitante das campanhas eleitorais e, assim, permitir a candidatura daqueles que no tm acesso a fontes de
grandes quantias de dinheiro. No entanto, a Corte, sem dispensar explicitamente os argumentos subsidirios,
afirmou que [n]o necessrio olhar alm objetivo principal da Lei limitar a corrupo aparente ou real
resultante de grandes contribuies financeiras individuais a fim de encontrar uma justificao
constitucionalmente suficiente para a limitao a contribuies de U$ 1.000. (...) Na medida em que as grandes
contribuies so dadas para garantir um quid pro quo poltico por candidatos ou atuais detentores de cargos
polticos, a integridade de nosso sistema de democracia representativa prejudicada. (tradu o livre Buckley
v. Valeo 424 U.S. 1 (1976))
42
Esta deciso foi muito criticada pela doutrina e setores da sociedade. Admitir que indivduos e grupos
abastados possam gastar milhes para promover um candidato, sob o argumento de que a ausncia de
coordenao/bilateralidade afastaria o risco de corrupo e influncias indevidas, , no mnimo, ingnuo. No
crvel que empresas custeiem propagandas bilionrias em favor de candidatos, sem esperar nada em troca: gastos
independentes podem inspirar tanta gratid o quanto contribui es diretas a um candidato
43
EUA. Suprema Corte. Citizens United v. Federal Election Commission, 558 U.S. 310 (2010)
44
Veja-se, e.g., DWORKIN, Ronald. The Decision that Threatens Democracy In: The New York Review of
Books, 13/05/2010.

21
proteo idntica quela atribuda s pessoas fsicas no julgamento de Buckley. Para a Corte, a
imposio de quaisquer limites a gastos independentes por empresas viola a liberdade de
expresso dessas entidades. No entanto, a deciso em nenhum momento tratou das doaes
diretas por pessoas jurdicas. Quanto a elas, prevalece nos EUA, pelo menos, desde 1971, a
regra de que empresas no podem realizar contribuies financeiras diretamente a candidatos
e campanhas polticas.

Conclui-se, portanto, que as restries ao financiamento de campanha postuladas na

ADI 4650 no ofendem o direito fundamental liberdade de expresso.

3.2.2 Liberdade econmica dos doadores

O argumento da liberdade econmica contratual dos doadores tampouco se sustenta. A

limitao s doaes de campanha por parte de pessoas jurdicas, de fato, impede que elas
utilizem seu patrimnio como bem desejarem. Entretanto, eventual restrio liberdade
econmica seria mnima, tendo em vista que as regras de financiamento eleitoral em nada
interferem nas atividades econmicas destes doadores, que no ficam impedidos de exerc-las
com plena liberdade. Ademais, em nosso sistema constitucional, a liberdade econmica no
um fim em si, estando a servio de valores superiores, como a dignidade da pessoa humana, a
justia social e a democracia (art. 170, CF), que so ameaados pelo atual modelo regulatrio
de financiamento privado de eleies.

No h, assim, qualquer interesse constitucional em jogo que compense a insuficiente

promoo dos princpios da igualdade, da democracia e republicano pelos dispositivos citados
das Leis 9.504/97 e 9.096/96, que, por tal razo, no resistem ao teste da proporcionalidade,
na sua vertente da proibio proteo deficiente.

3.3. Algum pragmatismo

Alm dos argumentos jurdicos analisados acima, no mbito dos debates que se
travaram aps o incio do julgamento da ADI 4.650, surgiram, em linhas gerais, trs
argumentos de ordem pragmtica que, segundo seus defensores, justificariam uma postura
deferente do Supremo Tribunal Federal em relao s escolhas do legislador. Os opositores da
medida suscitaram, basicamente, que a vedao s doaes de empresas seria prejudicial ao
22
processo poltico, uma vez que: (i) as doaes seriam necessrias s campanhas eleitorais, por
permitir que sejam irrigadas por mais recursos; (ii) a vedao provocaria a perpetuao no
poder dos partidos da situao; e (iii) estimularia o caixa 2 de campanha.

Tais alegaes no devem ser simplesmente ignoradas. evidente que o intrprete no

pode se revelar insensvel aos possveis efeitos de suas decises. Pelo contrrio, a
metodologia constitucional contempornea aconselha que o julgador considere as
consequncias prticas de uma dada escolha interpretativa na formao de seu
convencimento. Mas essa anlise obviamente no pode se sobrepor aos preceitos da prpria
Constituio: ela deve voltar-se busca da soluo que melhor promova os valores
constitucionais em jogo.

Pois bem. No caso do financiamento de campanhas, uma anlise pragmtica dos

efeitos da deciso, ao invs de desaconselhar a interpretao pretendida pela OAB, evidencia
que ela se encontra em perfeita sintonia com os fins constitucionais que busca promover,
como se ver adiante.

3.3.1. Faltaro recursos para as campanhas eleitorais?

Alega-se que a proibio de doaes de empresas levaria os candidatos e partidos

polticos a uma situao de extrema penria de recursos.45 Argumenta-se, nesse sentido, que
as regras atuais seriam benficas ao processo eleitoral, tendo em vista que permitem um maior
aporte de recursos nas campanhas polticas. O argumento no convincente. O elevadssimo
dispndio de dinheiro nas campanhas no as tem tornado mais democrticas ou esclarecedoras
para os eleitores, mas sim excessivamente dependentes de marketing e de pirotecnias, em
detrimento do debate de ideias e da possibilidade de competio igualitria entre candidatos.
Como notou o Ministro Lui Fux em brilhante voto proferido na ADI 4 65 a participao
de pessoas jurdicas to s encarece o processo eleitoral, sem oferecer, como contrapartida,
a melhora e o aperfeioamento do debate. (...) A rigor, essa elevao dos custos possui uma
justificativa pragmtica, mas dolorosamente verdadeira: os candidatos que despendam
maiores recursos em suas campanhas possuem maiores chances de xito nas eleies.46

45
A respeito desse argumento, confira-se LAMOUNIER, Bolvar. Democracia na penria. Folha de S. Paulo,
So Paulo, 11 jan. 2014. Tendncias e debates. p. 3.
46
ADI 4.650. Rel. Min. Luiz Fux, Plenrio. Voto proferido em sesso realizada em 11/12/13.

23
 Ademais, os vultosos recursos pblicos vertidos para as campanhas eleitorais em
nosso sistema misto de financiamento, bem como o horrio eleitoral gratuito nos veculos de
telecomunicao, j proporcionam aos candidatos e partidos polticos meios suficientes para
que o eleitorado tenha acesso s suas ideias e plataformas. Para que se tenha a exata
dimenso, apenas em 2012, quase R$ 1 bilho foi disponibilizado aos partidos por meio do
fundo partidrio e do direito de antena.47 Esse valor significativamente superior ao custo
total das eleies na maioria dos pases no mundo. A ttulo de ilustrao, na ltima eleio
francesa, registrou-se um gasto total equivalente a apenas R$ 60 milhes.48 Seguramente, no
se pode dizer que faltaro recursos s eleies brasileiras.

De outro lado, os partidos e candidatos no precisaro se contentar com as suas

respectivas fraes do fundo partidrio e com o acesso ao direito de antena. A possibilidade
de doaes privadas por eleitores, submetidas a limite baixo e uniforme, conceder aos
candidatos e partidos a oportunidade de se reaproximarem da sociedade civil, obrigando-os a
melhor formular suas ideias e programas para convencer os eleitores a efetuarem
contribuies s suas campanhas. Assim, ao encorajar a participao cvica do cidado nas
eleies por meio de diminutas doaes, o modelo oferece, na verdade, uma possibilidade de
revitalizao do processo eleitoral e da representao poltica brasileira.

3.3.2. A mudana pretendida favorece o status quo?

Afirma-se que o modelo vigente de doaes privadas se justifica na medida em que

garante a candidatos de oposio, de partidos menores ou que no so titulares de cargos
eletivos a possibilidade de angariar fundos e, assim, de se eleger. Alega-se, deste modo, que o
fim das doaes de empresas serviria para perpetuar os partidos de situao no poder, atuando
em prol do status quo.

Aqueles que utilizam tal argumento esquecem, porm, que no modelo atual as doaes
so canalizadas, na sua maior parte, justamente para os maiores partidos e para os detentores
de cargos eletivos. Afinal, natural que as empresas queiram manter boas relaes com os

47
Em 2012, aproximadamente R$350 milhes foram distribudos pelo fundo partidrio s agremiaes polticas.
Alm disso, estima-se que o horrio eleitoral gratuito tenha custado aos cofres pblicos mais de R$ 600 milhes.
48
MONTEIRO, Geraldo Tadeu. A me das reformas. O Globo, Rio de Janeiro, 02 jan. 2014.

24
governantes de ocasio. Para corroborar esse argumento, o grfico abaixo expe a distribuio
entre os partidos das receitas provenientes de doaes privadas obtidas nas eleies de 2012.

Grfico 4 Distribuio entre partidos das receitas obtidas nas Eleies 201249

Como se v, o dinheiro privado ingressa, sobretudo, nas contas do PT, do PMDB e do

PSDB. Dados demonstram que, nas eleies de 2012, tais partidos receberam, em conjunto,
respectivamente, cerca de 42% das contribuies de empresas e indivduos: aproximadamente
15,2%, foram destinadas ao PT, 14,7% ao PMDB e 12,3% ao PSDB. 50 Comparando-se tais
valores atual distribuio do fundo partidrio51, percebe-se que as doaes privadas, em
verdade, privilegiam ainda mais os grandes partidos do que a distribuio de recursos
pblicos. Nas mesmas eleies de 2012, cerca de 38% dos recursos do fundo partidrio foram
distribudos aos mesmos trs partidos, sendo 15,2% destinados ao PT, 12,7% ao PMDB e
10,6% ao PSDB.52

De outro lado, as estatsticas revelam que as contribuies privadas, via de regra,

penali am os pequenos partidos tendo em vista que o investimento em tais agremia es
menos interessante para os doadores privados, j que sua chance xito eleitoral inferior. Em
termos percentuais, tais partidos recebem uma fatia maior do fundo partidrio do que aquela
que recebem das doaes privadas. A ttulo de exemplo, nas eleies de 2012, o PV arrecadou
pouco menos de 3% do total das contribuies de pessoas fsicas e jurdicas, mas quase 3,7%
dos recursos distribudos pelo fundo partidrio.53 Ainda mais ilustrativo o caso do PSOL,

49
Grfico extrado do website s Claras
50
Dados obtidos por meio do website s Claras
51
Dos recursos do fundo partidrio, 5% do total distribudo em partes iguais a todos os partidos registrados no
TSE, enquanto que os 95% restantes so distribudos aos partidos na proporo dos votos obtidos na ltima
eleio para a Cmara dos Deputados (art. 41-A da Lei 9.096/95).

52
Dados obtidos por meio das bases de dados do Tribunal Superior Eleitoral. Disponvel em
<http://www.tse.jus.br/partidos/fundo-partidario>. Acesso em 29 ago. 2013.
53
Dados obtidos por meio das bases de dados do Tribunal Superior Eleitoral e do website s Claras

25
que recebeu em 2012 cerca de 1,3% do fundo partidrio, enquanto que apenas 0,1% do
montante das contribuies de pessoas fsicas e jurdicas lhe foi destinado.54

Ademais, as doaes de pessoas fsicas de pequeno valor continuaro permitidas e

podero aumentar a competitividade de pequenos ou novos partidos que sejam capazes de
obter a adeso da populao.

3.3.3 A medida estimular o caixa 2 de campanha?

Por fim, alega-se que a soluo aventada na ADI 4.650 incapaz de resolver o
problema da infiltrao do poder econmico na poltica, uma vez que os recursos privados
proscritos continuaro ingressando nas campanhas atravs do chamado caixa 2

No se ignora que, com o fim das doaes a campanhas e partidos por parte de
empresas e limitao uniforme das contribuies de pessoas naturais, no se extinguir a
possibilidade de que sejam efetuadas contribuies no contabilizadas, que, de resto, j so
amplamente realizadas no modelo atual. Isso, contudo, no constitui um motivo aceitvel para
que tudo fique como est. As leis, como se sabe, no operam milagres, extinguindo num passe
de mgica traos culturais e histricos de um povo, como, no Brasil, a cultura do jeitinho, da
corrupo e da captura do pblico pelo privado. Ainda assim, a alterao do arcabouo
normativo vigente um importante passo no sentido de reduzir os efeitos decorrentes da
promiscuidade entre o dinheiro e a poltica e de tornar o sistema de financiamento de
campanhas mais igualitrio, democrtico e republicano.

Ademais, a medida produzir efeitos positivos sobre o controle financeiro das

campanhas. Ao impor o barateamento das mesmas, as restries adicionais s doaes daro
maior visibilidade aos gastos eleitorais que forem desproporcionais s receitas declaradas,
facilitando a fiscali a o e a puni o dos que se valerem do caixa 2 E mais: nada impede
que, no futuro, outras medidas sejam adotadas pelo Poder Pblico para evitar o financiamento
eleitoral com recursos no contabilizados, tais como o aperfeioamento dos mecanismos
existentes para fiscalizao de gastos de campanha por parte da Justia e do Ministrio
Pblico Eleitoral. Trata-se, portanto, de solues complementares e sinrgicas, mas nunca

54
Dados obtidos por meio das bases de dados do Tribunal Superior Eleitoral e do website s Claras

26
excludentes. O que no se pode admitir, porm, que a prpria lei eleitoral fomente tais
vcios antirrepublicanos, como atualmente ocorre.

Neste ponto, cabe dedicar algumas linhas refutao do argumento de ordem histrica
levantado pelo Ministro Gilmar Mendes durante os debates que se travaram no segundo dia de
julgamento da ADI 4.650.55 Conclamando a Corte n o fa er uma interpreta o ablativa da
histria o Ministro afirmou que a permisso de doaes de pessoas jurdicas teria sido
instituda no pas em 1993 justamente para redu ir o caixa 2 aps o impeachment do
Presidente Fernando Collor de Mello e a concluso dos trabalhos da Comisso Parlamentar de
Inqurito PC Farias. A CPI em questo investigou os esquemas de corrupo comandados por
Paulo Csar Farias, o ento tesoureiro da campanha de Collor, que envolviam doaes ilegais
de empresas privadas para a eleio presidencial. Segundo Gilmar Mendes, a partir daquele
momento teria se instaurado um consenso poltico no sentido de que era necessrio permitir
doaes de campanha por empresas, e, logo conclui o Ministro seria um retrocesso proibi-
las agora. A histria, contudo, teve outras nuances.

O consenso que se formou durante a CPI PC Farias no foi no sentido de que era
necessrio autorizar empresas a contriburem para campanhas, mas, sim, de que era preciso
impedir o domnio indiscriminado do poder econmico na formao da vontade poltica 56
O relatrio final produzido pela comisso parlamentar de inqurito cristalino nesse sentido:

Essas proibi es [de doa es de empresas] tm gerado muitas crticas

por serem consideradas irreais e fantasiosas, constituindo, segundo alguns, um
convite ilegalidade. Esse ponto tem centralizado as discusses sobre as falhas da
legislao, produzindo mesmo a impresso de que a legalizao das empresas
privadas seria a medida fundamental para a moralizao e transparncia das
campanhas polticas. No entanto, a mera legalizao dos recursos utilizados
nas campanhas praticamente no mudaria a nossa realidade eleitoral, j que
se sabe que a grande maioria das campanhas movida por recursos ilegais
aquilo que agora ilegal deixaria de s-lo, convertendo-se o poder do
dinheiro em norma legal. (...) Se admitirmos doaes irrestritas e a atuao
indiscriminada dos interesses econmicos nas campanhas, estaremos
comprometendo a normalidade e a legitimidade das eleies. No apenas por
ferir o princpio da igualdade, j que, evidentemente, os candidatos mais
55
Disponvel em: <http://www.youtube.com/watch?v=rNjbpTLxCFI&list=PLippyY19Z47t823OvKIE7Vhu3yen
1FUSg>
56
CONGRESSO NACIONAL. Relatrio final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito criada atravs do
Requerimento no 52/92 destinada a apurar fatos contidos nas denncias do Sr Pedro Collor de Mello referentes
s atividades do Sr Paulo Csar Cavalcante Farias capa es de configurar ilicitude penal raslia 1992 p 321

27
 fortes economicamente seriam privilegiados, mas, talvez principalmente, por
permitirmos que se elejam bancadas representativas de interesses
econmicos particulares, o que atingiria frontalmente o princpio da
liberdade a independncia ante as potncias financeiras uma das
condies para o livre funcionamento dos partidos polticos. Do contrrio, ter-
se-ia o Congresso reduzido a uma banca de transaes entre as grandes empresas.
Que isso no mera especulao infelizmente ficou demonstrado na CPI 57 (grifo
nosso)

Ocorre que a Lei no 8.713/93, aprovada s pressas para regulamentar as eleies de

1994, veio a instituir a permisso de contribuies de empresas de forma diametralmente
oposta s recomendaes da CPI.58 Dita Lei estabeleceu que as doaes de pessoa jurdica
seriam limitadas a 2% (dois por cento) da renda operacional bruta, sem prever qualquer limite
de gastos por candidatos e partidos ou penalidades para quem a descumprisse. E o pior: tais
regras foram simplesmente reproduzidas na Lei no 9.504/97, atualmente em vigor, sem
maiores reflexes. Como resultado, a pretexto de limitar o poder econmico, a legislao
eleitoral conferiu-lhe passe livre na vida poltica do pas.

Nesse sentido, o quadro emprico do financiamento eleitoral no Brasil, retratado acima

demonstra que a legalizao das doaes de empresas em nada contribuiu para a moralizao
do processo poltico brasileiro. Muito pelo contrrio. A medida apenas permitiu que a
formao de relaes antirrepublicanas entre doadores e polticos fosse realizada sob o
amparo da lei. Portanto, diferentemente do que afirmou o Ministro Gilmar Mendes, a
declarao de inconstitucionalidade das regras atualmente vigentes no representar
retrocesso, mas verdadeira correo das graves distores identificadas no modelo de
financiamento eleitoral vigente.

Verificada a incompatibilidade do atual sistema de financiamento eleitoral privado

com a Constituio de 1988 e a absoluta improcedncia de todos os argumentos jurdicos e

57
Ibid. pp. 311-312.
58
A CPI PC Farias elaborou projeto de lei para regular o financiamento eleitoral, o qual previa (i) limites de
gastos eleitorais, (ii) vedao a doaes de pessoas jurdicas que celebrem contratos ou participem de licitaes
pblicas para tal fim, (iii) limites absolutos (e restritivos) s doaes de empresas e de pessoas fsicas, e, ainda,
(iv) duras penalidades para os partidos e empresas que descumprissem a lei. O projeto de lei no 3.831-A que
veio a ser aprovado como Lei no 8.713 buscava atender as recomendaes da CPI. No entanto, as regras
estabelecidas na redao final da Lei no 8.713 em muito se distanciaram de tais recomendaes. Durante a
tramitao do projeto, excluiu-se a limitao de gastos, substituram-se os limites absolutos s doaes de
pessoas fsicas e jurdicas por limites baseados em percentual da renda, e, ainda, excluiu-se dispositivo que
vedava doaes de empresas com contratos com o governo.

28
pragmticos suscitados contra essa tese, cabe, finalmente, analisar a possibilidade de
interveno jurisdicional pelo Supremo Tribunal Federal no caso em discusso.

3.4. A legitimidade da atuao do Supremo Tribunal Federal no caso

Diante dos fundamentos apresentados acima, conclui-se que a disciplina jurdica atual
do financiamento de campanhas polticas viola gravemente os princpios da democracia, da
igualdade, da Repblica e da proporcionalidade gerando uma perniciosa plutocrati a o da
nossa vida poltica. Se julgar procedente a ADI 4.650, o Supremo Tribunal Federal estar,
portanto, cumprindo sua funo institucional de invalidar normas contrrias Constituio.

H, porm, quem sustente que o STF deveria adotar uma postura de autoconteno
neste julgamento, tendo em vista tratar-se de matria tipicamente afeita ao processo poltico-
majoritrio. Sob esta tica, como no h regra clara na Constituio sobre o financiamento de
campanhas, caberia ao Congresso tomar as decises cabveis sobre o respectivo regime
jurdico, sem submeter-se s intervenes jurisdicionais da Suprema Corte. Esta parece ser a
posio de Lnio Luiz Streck,59 Jos Levi do Amaral Junior60 e Rafael Tomaz de Oliveira61,
que, em textos instigantes, criticaram a ADI 4.650, bem como os votos dos ministros que a
acolheram sob o argumento de que n o haveria parametricidade constitucional atinente ao
financiamento de campanhas.

Contudo, a argumentao no convence. Ela se baseia na premissa falsa de que no h

parmetros constitucionais em relao ao financiamento de campanha. verdade que o texto
constitucional no contm regras delineando qualquer modelo de financiamento eleitoral no
Brasil. Porm seja-nos escusada a recordao do bvio , princpios constitucionais so
normas jurdicas que tambm condicionam positiva e negativamente o legislador. Em que

59
STRECK Lnio Lui O realismo ou quando tudo pode ser inconstitucional Consultor Jurdico,
02/01/2014.
60
AMARAL JUNIOR Jos Levi Inconstitucionalidade sem Parmetro no Supremo Consultor Jurdico,
29/12/2013.
61
OLIVEIRA Rafael Toma de A quem interessa o financiamento pblico de campanhas Consultor
Jurdico, 14/12/2013.

29
pese toda a riqueza e multiplicidade de posies no debate metodolgico contemporneo, a
normatividade dos princpios constitucionais parece fora de questo62.

Se as regras sobre financiamento eleitoral criam discriminaes odiosas entre

eleitores, convertem a assimetria econmica em desigualdade poltica, induzem o surgimento
de relaes promscuas entre o poder econmico e os governantes e fomentam a corrupo,
elas violam os princpios constitucionais da igualdade, da democracia, da Repblica e da
proporcionalidade. Esta no apenas uma questo poltica; trata-se tambm de um verdadeiro
problema constitucional. Da porque tais violaes, cuja ocorrncia se evidencia ainda mais
diante do quadro emprico acima retratado63, justificam plenamente a interveno do rgo
encarregado de zelar pela guarda da Constituio.

Alis, no nenhuma novidade o exerccio da jurisdio constitucional a partir de

princpios. Algumas das mais importantes e festejadas decises da histria recente do STF,
como a que afirmou o direito unio homoafetiva64, a que afastou a criminalizao do aborto
de feto anenceflico65, a que reconheceu a no recepo da Lei de Imprensa da ditadura
militar66 e a que rechaou a prtica do nepotismo na Administrao Pblica67 basearam-se em
argumentao estritamente principiolgica.

No se trata de defender algum tipo de panprincipialismo inconsequente, nem de

postular a hegemonia do STF em nossa vida pblica68. A invocao judicial dos princpios
constitucionais deve se cercar de redobrados cuidados metodolgicos, para no redundar em
insegurana jurdica e tirania judiciria, e no pode suprimir o espao legtimo de deliberao

62
Cf., dentre outros, DWORKIN, Ronald. Taking Rights Seriously. Cambridge: Harvard University Press, 1977;
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virglio Afonso da Silva: Malheiros, 2008;
GNTHER, Klaus. Teoria da Argumentao no Direito e na Moral. Trad. Cludio Molz. So Paulo: Landy,
2004; VILA, Humberto. Teoria dos Princpios. 2 ed., Malheiros: So Paulo, 2003; NEVES, Marcelo. Entre
Hidra e Hrcules: princpios e regras constitucionais como diferena paradoxal do sistema jurdico. So Paulo:
Martins Fontes, 2012.
63
Sobre a importncia da considerao do quadro emprico na interpretao constitucional, veja-se MLLER,
Friedrich. Mtodos de Trabalho de Direito Constitucional. Trad. Peter Naumann, Porto Alegre: Sntese, 1999.
64
ADI 4.277 e ADPF 132, Rel. Min. Carlos Britto, DJE 14/10/2011.
65
ADPF 54, Rel. Min. Marco Aurlio, DJE 30/04/2013
66
ADPF 130, Rel. Min. Carlos Britto, DJE 06/11/2009
67
Smula Vinculante n 13, DJE 29/8/2008
68
Veja-se, a propsito. SARMENTO, Daniel. "Ubiquidade Constitucional: os dois lados da moeda". Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2006.

30
que, numa democracia, cabe s instituies representativas. Mas no isso que ocorre no
caso. Os cenrios normativo e ftico, acima descritos, justificam amplamente o recurso aos
princpios constitucionais para censura judicial ao sistema vigente de financiamento de
campanha, que est visivelmente fora da moldura que se extrai da Constituio.

No se discute aqui que a reforma poltica deve ser capitaneada por representantes
eleitos pelo povo e no pelo Judicirio. Nada obstante, no realista esperar que o Congresso
Nacional, integrado pelos atores que se beneficiam em larga escala do modelo de
financiamento vigente, venha a tomar alguma atitude concreta para corrigir as patologias
identificadas nesse modelo. Em contrapartida, o Poder Judicirio, nesta questo, est em
excelente posio para atuar. Sua independncia com relao aos grupos polticos e
econmicos que ocupam ou pretendem ocupar o poder sugere a presena de uma maior
capacidade institucional para produzir uma boa deciso nesta questo.

Ademais, muito embora juzes no sejam eleitos, o Supremo Tribunal Federal no

padece da chamada dificuldade contramajoritria para equacionar este problema que a
sua interveno se dar justamente no sentido de proteger os pressupostos de funcionamento
do jogo democrtico e das instituies republicanas69, no podendo, por isso mesmo, ser
tachada de antidemocrtica.

A atuao da Suprema Corte na hiptese adquire, ainda, um carter verdadeiramente

representativo70 dos anseios da sociedade brasileira manifestados nos recentes levantes
populares. As demandas veiculadas na ADI 4.650 esto em profunda sintonia no s com os
princpios bsicos da Constituio da Repblica, como tambm com as reivindicaes da
cidadania pela reduo da influncia do poder econmico e da corrupo. Tal afirmao
corroborada por recente pesquisa realizada pelo IBOPE Inteligncia, na qual 78% dos
entrevistados se manifestaram contrariamente possibilidade de doaes por empresas. 71

69
H ampla discusso sobre os limites da legitimidade democrtica da jurisdio constitucional. Contudo,
praticamente consensual que, no mnimo, a ela no pode ser considerada antidemocrtica quando se voltar
justamente proteo dos pressupostos de funcionamento da prpria democracia. Veja-se, a propsito, ELY,
John Hart. Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review. Cambridge: Harvard University Press, 1980.
70
Sobre o papel representativo da jurisdio constitucional, veja-se: LAIN, Corinna Barret Lain, "Upside-down
Judicial Review" In: The Georgetown Law Journal v.113, 2012; BARROSO, Luis Roberto. Constitui o
democracia e supremacia judicial: direito e poltica no Brasil contemporneo". RDE, n 16, p. 3-42, out/dez
2009.
71
Pesquisa realizada pelo IBOPE Inteligncia a pedido do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.
Disponvel em < http://www.oab.org.br/arquivos/pesquisa-462900550.pdf> Acesso em 29 ago. 2013

31
Desse modo, uma interveno da Corte Constitucional se legitimaria pela necessidade de
preservar no s os princpios constitucionais, como tambm os interesses e preferncias do
povo, em uma situao em que os mesmos esto em tenso com os dos seus representantes
legislativos.

Por fim, no se pretende que o STF resolva, sozinho, as graves patologias identificadas
no modelo de financiamento de campanhas em vigor, editando as regras que passaro a reger
o sistema a partir de sua deciso. Ao contrrio, defende-se que a Corte Suprema, caso venha a
se pronunciar pela inconstitucionalidade dos limites prescritos para contribuies e para uso
de recursos prprios em campanhas, no se invista no papel de legislador solitrio, mas inicie
um dilogo institucional com o Congresso Nacional, instando-o a fixar novos critrios, desde
que obedecidos alguns princpios pr-estabelecidos, tal como foi postulado na ADI 4.650.
Essa soluo, alm de privilegiar o equilbrio e a cooperao entre os Poderes, permitir que o
sentido da Constituio seja construdo dialogicamente pelas instituies pblicas e pela
sociedade.72

4. Concluso

A despeito de todos os avanos nos 25 anos de vigncia da Constituio de 88, muitas

das promessas da Carta cidad permanecem descumpridas. Especialmente distante da
realidade est a promessa de democratizao da nossa poltica eleitoral. Infelizmente, se
constata hoje uma profunda insatisfao da sociedade com os rumos da representao poltica
e um descolamento evidente entre a vontade de representados e representantes. Nesse sentido,
inegvel a necessidade de uma ampla reforma do sistema poltico brasileiro, voltada a torn-
lo mais democrtico, republicano e eficiente.

Como se demonstrou no presente trabalho, um dos pontos fundamentais desta reforma

a alterao do modelo de financiamento de campanhas vigente. Esse sistema, ao possibilitar
a excessiva infiltrao do poder econmico nas eleies, d ensejo a profundas desigualdades
entre eleitores, candidatos e partidos, bem como a relaes antirrepublicanas e ao
agigantamento da corrupo. No julgamento da ADI 4650, o STF tem uma excepcional

72
Sobre a teoria dos dilogos institucionais, cf. BRANDO, Rodrigo. Supremacia judicial versus dilogos
institucionais: a quem cabe a ltima palavra sobre o sentido da constituio? Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2012. 370p; e FRIEDMAN, Barry. "Dialogue and Judicial Review". In: Michigan Law Review, v. 91, 1993.

32
oportunidade de contribuir para a superao destes graves defeitos do nosso regime
democrtico.

Caso decida pela procedncia da ao, o Supremo impor a prevalncia dos princpios
constitucionais que demandam que o processo eleitoral seja limpo e igualitrio, e atender
uma legtima demanda da sociedade civil, que clama por uma poltica mais democrtica e
republicana. No se deve alimentar, porm, a iluso de que este julgamento, por mais
importante que seja, tenha condies de resolver todas as mazelas do sistema representativo
brasileiro. Para democratizar a nossa democracia, h, ainda, um longo caminho a percorrer,73
que depende, antes de tudo, do engajamento cvico do povo brasileiro. E, nesse processo, a
Constituio deve ser a voz, a letra, a vontade poltica da sociedade rumo mudan a.74

73
preciso, por exemplo, ampliar mecanismos de democracia direta, aumentar o controle da cidadania sobre a
atuao dos polticos eleitos, aprimorar o processo de seleo dos representantes, consolidar os laos de
identificao partidria e conferir maior autenticidade programtica aos partidos polticos.
74
A frase foi proferida por Ulysses Guimares, Presidente da Assembleia Nacional Constituinte, no discurso de
promulgao da Constituio de 1988.

33