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PESQUISA TERICA

Polticas pblicas, descentralizao e participao

popular

Leana Oliveira Freitas

Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT)

Polticas pblicas, descentralizao e participao popular

Resumo: Este trabalho analisa o processo de descentralizao poltico-administrativo das polticas pblicas e seu corolrio, a participao
popular. Aborda seus limites em relao aos projetos sociais e sua pressuposta funo de controle social, vinculada aos projetos das
classes subalternas na organizao da cultura e na construo da vontade coletiva. Discute o processo recente de descentralizao
poltico-administrativa nacional, a mediao das polticas sociais na construo de um sistema alternativo de controle social e, finalmente,
a participao popular e sua possiblidade na consolidao de uma nova sociabilidade a partir da insero crtica dos sujeitos nos
processos mais amplos de construo da vida social.
Palavras-chave: Polticas Pblicas. Descentralizao. Participao popular.

Public Policies, Decentralization and Popular Participation

Abstract: This study analyzes the political-administrative decentralization of public policies and its corollary, popular participation.
It addresses limits in the social projects and their supposed social control function, linked to the projects of the subaltern classes in the
organization of the culture and in the construction of the collective will. It discusses the recent process of national political-administrative
decentralization, the mediation of social policies in the construction of an alternative system for social control and finally, popular
participation and the possibility for consolidating a new sociability based on the critical insertion of subjects in the broader processes
of construction of social life.
Keywords: Public policies. Decentralization. Popular participation.

Recebido em 20.08.2014. Aprovado em 28.02.2015.

R. Katl., Florianpolis, v. 18, n. 1, p. 113-122, jan./jun. 2015

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Introduo

Descentralizao e participao popular, como expedientes da ao poltica, constituem-se, a partir da

Constituio Federal de 1988, nos dois principais eixos orientadores de organizao das polticas pblicas. O
que essencialmente apresentou-se como novidade foi a valorizao do poder local e da participao popular
como pr-condio da prtica democrtica recm conquistada.
O primeiro eixo, descentralizao, define a competncia das trs esferas governamentais proporcionan-
do os elementos necessrios ao desenvolvimento de aes sociais descentralizadas, complementares e no
paralelas. O segundo eixo, participao popular, implica reconstruir a relao Estado-Sociedade reformulando
a relao pblico-privado estabelecendo, igualmente, o princpio de gesto democrtica ao definir os meios
pelos quais a sociedade pode participar no processo de definio, construo e operacionalizao das polticas
pblicas. No entanto, a implementao das decises em relao descentralizao das polticas pblicas
exigiria um redesenho do formato estatal, possvel apenas por meio de um amplo processo democrtico de
reforma do Estado. Esse processo, por sua vez, tal como implementado no Brasil, precisa ser compreendido
nos marcos da reorientao atual do capitalismo, determinada por inovaes nos processos produtivos, pela
globalizao dos mercados, pela alterao da regulao econmico-social e pelas novas relaes entre Estado
e Sociedade. Essas determinaes vo imprimir um modelo gerencial ao pblica a partir do redesenho da
mquina estatal tendo como substrato uma concepo reducionista de Estado como agncia tcnico-adminis-
trativa e autnoma em relao sociedade civil. Em outros termos, o processo de reforma do Estado resulta da
reorganizao tanto da economia quanto da cultura e do imaginrio significando, to somente, a reatualizao
do sistema de controle dominante. Como diz Mszros (2002), o Estado parte estrutural do prprio sistema de
reproduo do capital e no apenas elemento superestrutural da sociedade burguesa. Alterar sua configurao
significa, antes de tudo, superar a compreenso dicotmica entre capital e Estado.
Este trabalho pretende abordar, portanto, os limites da descentralizao das polticas sociais em sua
relao com os projetos sociais mais amplos e, tambm, como pressuposto de controle social vinculado aos
projetos das classes subalternas na organizao da cultura e na construo da vontade coletiva. Para tanto,
discute inicialmente, o processo recente de descentralizao poltico-administrativa nacional; em seguida, a
mediao das polticas sociais na construo de um sistema alternativo de controle social; por ltimo, a partici-
pao popular e sua possiblidade na consolidao de uma nova sociabilidade a partir da insero crtica dos
sujeitos nos processos mais amplos de construo da vida social.

Descentralizao poltico-administrativa das polticas pblicas, participao popular e

possibilidades de controle do Estado

A descentralizao poltico-administrativa, concebida na Constituio de 1988, reflete os antagonismos

latentes prprios crise do Estado brasileiro evidenciados, sobretudo, durante a dcada de 1980, pois ao
mesmo tempo em que o campo poltico assumia novos contornos face aos processos de redemocratizao da
sociedade brasileira, esgotava-se o padro de financiamento do Estado expresso na fragilidade de sustentao
do modelo desenvolvimentista.
Ainda que no campo da cidadania e em relao aos princpios federativos a Constituio de 1988 tenha
representado o esforo de desenvolver um arcabouo institucional compatvel com um Estado democrtico,
paradoxalmente, expressa do mesmo modo, as consequncias de uma dcada de crise e a busca de novas
formas de interveno do Estado na economia resultando no que se convencionou designar de reforma do
Estado. Ou, nos termos de Behring (2003), contra reforma, dado seu contedo conservador e regressivo em
relao aos direitos universais consagrados de Constituio de 1988.
A crise do Estado determinou, portanto, o reordenamento das bases produtivas e de financiamento da
economia nacional e da articulao de suas dimenses produtiva e financeira. Implicou ainda, o reordenamento
das formas e dos mecanismos de organizao e representao de interesses polticos, tanto no plano poltico-
partidrio, quanto no plano societal. Dessa forma, fazia-se necessrio rever o funcionamento e os padres de
interveno das organizaes e instituies pblicas e societais, no marco dos processos democrticos em curso.
Entretanto, h que se destacar que o modelo de gesto brasileiro , predominantemente, tradicional. A
conduo da coisa pblica tem sido operada historicamente pelas lideranas polticas de forma patrimonial,
administrando os interesses coletivos mediante prticas clientelistas, com pouca transparncia, sem abrir espa-
os para que a populao possa ser legitimamente representada, elaborando seus prprios projetos. Essas
prticas persistem como vias de obteno de recursos e poder, favorecendo a mercantilizao e a inoperncia
das polticas pblicas.

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Por outro lado, uma alternativa a essas prticas seria a institucionalizao de mecanismos de participa-
o popular, uma vez que a democracia representativa apresenta restries para garantir, por si s, os direitos
dos cidados. Isso requer a criao de espaos e canais de participao e confronto de projetos, nos quais os
sujeitos coletivos possam expressar seus interesses e demandas orientando a administrao pblica no atendi-
mento de suas necessidades bsicas. preciso pensar um sistema alternativo de controle social que possa
garantir a plena satisfao das necessidades humanas (MSZROS, 1993).
Para Mszros (2003), no entanto, no sistema do capital impossvel a garantia plena da satisfao das
necessidades humanas, o que tem exigido uma resposta universalmente vlida capaz de se apresentar como
alternativa vivel ao modo de controle do capital. Esta resposta requerer a organizao de um movimento de
massa, rpido, eficiente e radicalmente articulado, apostando, inclusive, na prpria irracionalidade do capital
que, na conjuntura atual, qualitativamente indita por seu potencial destrutivo sem precedentes na histria. O
extermnio da humanidade parte estrutural do desenvolvimento do capital, com sua lgica de destruio
produtiva ou produo destrutiva. A urgncia do que ele chama de atualidade histrica da ofensiva socialista
deriva da incontrolabilidade da produo destrutiva do capital, cuja necessidade de enfrentamento e superao
um desafio que diz respeito prpria sobrevivncia fsica da humanidade. Essa a razo pela qual Mszros
coloca, como temtica programtica primordial, a questo ambiental.
Tanto a questo ambiental como a luta das mulheres por uma igualdade substantiva seriam, segundo o
autor, indicativos de que o sociometabolismo do capital, em sua forma altamente desenvolvida, j se coloca em
antagonismo prpria produo social da vida, atualizando a afirmao marxiana sobre a contradio entre o
desenvolvimento das foras produtivas materiais e as relaes sociais de produo, atravs da afirmao
sobre o atual carter destrutivo do capital:

Independentemente das alegaes da atual globalizao, impossvel existir universalidade no mundo social
sem igualdade substantiva (...) e o sistema de capital enormemente mais incompatvel com a nica realizao
significativa da universalidade vivel capaz de harmonizar o desenvolvimento universal das foras produtivas
com o desenvolvimento abrangente das capacidades e potencialidades dos indivduos livremente associa-
dos, baseados em suas aspiraes conscientemente perseguidas (MSZROS, 2003, p.17).

A tendncia globalizante do capital, cujo desenvolvimento se deu e vem se impondo na atualidade de

modo deformado, confirma a impossibilidade de se enxergar na realidade destrutiva do capital o pressuposto do
novo e absolutamente necessrio modo de reproduzir as condies sustentveis da existncia humana. Esta
tese apresenta de modo exemplar os limites da incontrolabilidade do capital, assim como agudiza contradies
presentes desde a origem do prprio capital, tais como a contradio entre o impulso expanso, o carter
internacional do capital e as formas nacionais do Estado. Para Mszros, o capital se articula num trip
constitudo entre capital, trabalho e Estado e consiste num processo metablico de controle de todas as esferas
da sociabilidade humana. O capitalismo pode ser derrubado por um ato poltico, mas no a lgica que preside o
capital, nem o Estado, nem a diviso hierrquica do trabalho, cujas vigncias podem fazer ressurgir o capitalis-
mo. Isto explica o malogro das sociedades ps-capitalistas (como denomina as sociedades que passaram por
experincias socialistas no sculo 20) que, segundo Mszros (2002, p. 128), no conseguiram superar a
extrao poltica do trabalho excedente:

O Estado sovitico foi mobilizado pela fora a aumentar a socializao da produo para poder maximizar
politicamente a extrao do trabalho e, ao mesmo tempo, tentou reprimir com todos os meios a sua
disposio, como se nada houvesse acontecido desde 1917, as consequncias que, necessariamente, sur-
giriam da maior socializao para a potencial emancipao do trabalho. Assim, em vez de remediar os
defeitos produtivos do sistema do capital sovitico ps-capitalista por meio de uma taxa politicamente
imposta de produo, ele terminou com uma taxa de socializao da produo altamente forada, que no
poderia ser sustentada devido ao fracasso estrutural no controle do trabalho recalcitrante e tambm ao
baixo nvel de produtividade que a acompanhou. A imploso do sistema sovitico ocorreu sob o peso
inadministrvel dessas contradies.

Neste ponto, aparece como fundamental a compreenso de Mszros sobre o Estado moderno definido
por ele como parte constituinte da base material do sistema abrangente do capital, corporificando a necessria
dimenso coesiva de seu imperativo estrutural orientado para expanso e para a extrao do trabalho exceden-
te. isto que caracteriza todas as formas conhecidas do Estado inclusive, as variedades ps-capitalistas
que se articulam na estrutura sociometablica do capital.

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O Estado moderno, como estrutura de comando poltico de grande alcance do capital, componente
inseparvel da base material do sistema assim como so as prprias unidades reprodutivas socioeconmicas.
Portanto, compreender a dinmica do desenvolvimento, no sentido de tornar inteligveis as mudanas no controle
sociometablico do capital, exige que se reconhea a reciprocidade dialtica existente entre a estrutura de coman-
do poltico e a socioeconmica, o que impede que se reduza o Estado ao status de superestrutura: O Estado em
si, como estrutura de comando abrangente, tem sua prpria superestrutura a que Marx se referiu apropriada-
mente como superestrutura legal e poltica exatamente como as estruturas reprodutivas materiais diretas tm
suas prprias dimenses superestruturais (MSZROS, 2003, p. 119). Da, porque, ser inverossmil a tese da
autonomia do Estado em relao ao sistema do capital, posto que os dois so um s e inseparveis.
Na sua funo de corretivo da trplice contradio estrutural do capital (produo e controle, produo e
consumo, produo e circulao) o Estado moderno, como estrutura totalizadora de comando poltico da ordem
produtiva e reprodutiva, cumpre a funo de assegurar a reproduo ampliada do capital. Isso coloca limites
claros ao meramente poltica que ter influncia muito limitada na realizao do projeto socialista, pelo fato
de o Estado ser absolutamente incapaz de assumir as funes reguladoras polticas de todas as funes produtivas
e reprodutivas (MSZROS, 2003, p. 125).
Poulantzas (1981), por sua vez, ao tomar o Estado, no
a partir de uma teoria geral, como generalizao abstrata e Para Mszros (2003), no
extensiva qualquer sociedade, mas de uma teoria do Estado
capitalista, ou seja, da natureza especfica que assume o Es- entanto, no sistema do capital
tado no modo de produo capitalista, confere ao conceito
uma determinao relacional de poder rompendo tanto com impossvel a garantia plena da
vises objetivistas que o consideram como um instrumento de
classe, como com as subjetivistas que o consagram como um satisfao das necessidades
sujeito autnomo. Para o autor, o Estado um espao de lutas
entre classes e grupos sociais. O processo de organizao do
humanas, o que tem exigido
Estado capitalista no decorre da burguesia j consolidada uma resposta universalmente
como classe dominante, cuja existncia prvia dele se vale
como mero recurso para o exerccio de sua dominao. Alis, vlida capaz de se apresentar
o processo mesmo de organizao do Estado elemento
constitutivo do estabelecimento de relaes de produo ca- como alternativa vivel ao
pitalistas como processo histrico especfico essencial s clas-
ses em luta. Desta forma, o Estado deve ser entendido como modo de controle do capital.
uma relao, mais exatamente como a condensao materi-
al de uma relao de foras entre classes e fraes de clas- Esta resposta requerer a
se (POULANTZAS, 1981, p. 148).
Neste sentido, o Estado e o poder devem ser entendi-
organizao de um movimento
dos de forma relacional, como capacidade de uma ou de de massa, rpido, eficiente e
determinadas classes de conquistar seus interesses espec-
ficos sempre em contraste capacidade e interesses de radicalmente articulado,
outras classes. No capitalismo, o poder poltico (assente no
poder econmico e nas relaes de explorao), cujo lugar apostando, inclusive, na
central de exerccio encontra-se e materializa-se, por exce-
lncia, no Estado, constitui-se em um poder de classe na prpria irracionalidade do
medida em que o poder de classe a base fundamental do
poder em uma formao social dividida em classes cujo motor capital que, na conjuntura
a luta de classes (POULANTZAS, 1981, p. 50). Mesmo
sendo o Estado um centro de exerccio de poder, uma
atual, qualitativamente
condensao material de uma relao de foras e lugar de indita por seu potencial
organizao estratgica da classe dominante em sua rela-
o com a classe dominada, no possui poder prprio destrutivo sem precedentes na
(POULANTZAS, 1981, p. 169). As lutas polticas que se
referem ao Estado e que atuam sobre ele, no so lhes so histria.
exteriores, mas esto inscritas em seu arcabouo, motivan-
do concluses polticas, insiste o autor.
O recurso a Poulantzas pretende, to somente, apresentar, no interior do prprio campo marxista, vari-
adas concepes sobre a relao do Estado capitalista com as classes sociais. No pretende contrapor e
esgotar as ideias de autores da envergadura de Poulantzas e Mszros, pois a prpria relao entre economia

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e poltica, estrutura e superestrutura nesses dois autores envolve aspectos e dimenses que exigiriam outro
esforo e outro processo de abordagem para no empobrecer ou simplificar o argumento de ambos. Trata-se
de posicionar no s o Estado como tambm as lutas, seu alvo, estratgias e alcance, presentes tanto em um
como no outro.
Nos termos de Mszros (2003), sendo o capital centrado em si mesmo e no no parlamento, ilusria
a esperana em qualquer reforma que possa alterar substancialmente as condies sociais do trabalho pela via
meramente institucional, sem o concurso da interveno de uma fora extraparlamentar, apoiada em um amplo
movimento de massas. Por outro lado, esclarece Mszros, o Estado est longe de ser redutvel s determina-
es que emanam diretamente das funes econmicas do capital, embora contribua para sua determinao
(co-determinao), seja limitando ou ampliando algumas delas. Portanto, a superestrutura ideolgica (que, por
sua vez, no pode ser identificada unicamente com a superestrutura legal e poltica e muito menos com o
prprio Estado) s ser compreensvel quando no redutvel s determinaes materiais e econmicas diretas.
Esta contradio, aliada a aproximao do capital aos seus limites estruturais e sua incapacidade de prover
uma racionalidade abrangente adequada plena satisfao das necessidades humanas, permite vislumbrar
num horizonte histrico a possibilidade de re-transferncia de poder ao corpo social.
Neste aspecto, parece procedente relacionar a ideia de descentralizao de democratizao embora
a ela no se restrinja na medida em que passa a ser entendida no apenas como distribuio de responsabi-
lidades, mas como fragmentao do poder atravs das diferentes esferas sociais. O rompimento da centraliza-
o do Estado com todas as formas de poder ocorre proporcionalmente retrao do poder do Estado, haven-
do um aumento de seu controle por parte da sociedade civil. Em outras palavras, a sociedade civil, por meio de
diferentes associaes, grupos e movimentos, aumenta sua participao no processo decisrio do Estado e,
consequentemente, seu controle sobre suas decises.
No caso brasileiro, no entanto, s caractersticas dbeis de seu tradicional federalismo somam-se as
consequncias do processo em curso de globalizao da economia que vem enfraquecendo no s o conceito
tradicional de Estado nacional quanto a sua prpria vitalidade, conduzindo a uma reduo do espao de autono-
mia dos governos nacional e estaduais em diversos campos de atuao. O efetivo estabelecimento do capita-
lismo como um sistema mundial economicamente articulado:

contribui para a eroso e a desintegrao das estruturas tradicionais parciais de estratificao e controle
social e poltico historicamente formadas e variveis de local para local, sem ser capaz de produzir um
sistema unificado de controle em escala mundial. (...) A crise de hegemonia ou do Estado em todas as esferas
(Gramsci) tornou-se um fenmeno verdadeiramente internacional (MSZAROS, 2002, p. 991).

Por outro lado, continua Mszros, a centralizao do capital, ainda que perigosa, h de continuar, pois o
capitalismo se institucionalizou de forma irresponsvel. Na sua leitura, o neoliberalismo e a globalizao teriam
acionado foras que puseram em evidncia a incapacidade do capitalismo de cumprir, por qualquer processo
racional, as funes de controle que tornam possvel sua legitimidade e sua existncia a longo prazo. Isso
finalmente tornaria possvel ao trabalho romper sua dependncia histrica do crculo vicioso do capital e colo-
car-se como fora contrria ordem do capital, construindo uma nova ordem social, a socialista.

Os pressupostos da descentralizao e a mediao das polticas sociais

Em relao s polticas sociais, no quadro mundial, o lugar e as funes do governo local e do municpio
tm-se apresentado de modo descontnuo, marcado por mltiplas formas de interveno do Estado variando
conforme a tradio e cultura polticas dos pases. As transformaes da economia mundial iniciadas, sobretu-
do, nos anos 1980, acrescidas de processos de redemocratizao, em especial, dos pases latino-americanos,
fizeram emergir o tema da instncia local de poder, reposicionando, no caso brasileiro, o papel dos municpios.
Segundo Massolo (1988), globalmente vem se efetivando um movimento de descoberta e valorizao dos
espaos locais municipais tomados como territrios polticos, tnico-culturais, sociais e econmicos que, reco-
nhecidamente, devem ser reconsiderados para a luta democrtica no campo popular.
Logo, pensar em polticas sociais como um programa de ao que vise, mediante esforo organizado,
atender necessidades sociais cuja resoluo ultrapasse a iniciativa privada, individual e espontnea (PEREIRA,
1994) coloca como instrumental o conceito de local/municipal. A instncia municipal configura-se como uma
forma de aproximar o Estado do cotidiano da populao. O territrio local apresenta-se como locus privilegiado
da expresso das necessidades e aspiraes da populao, alm de sede importante para a integrao, coordena-
o e definio do perfil das polticas sociais pblicas. Propicia tambm, uma oportunidade real de controle e

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construo democrtica das aes e decises do governo. Desse modo, possvel pensar um processo de
descentralizao e reorganizao do Estado que articule a repartio dos recursos pblicos e a diviso de trabalho
interestatal, reforando as possibilidades do governo municipal no restringir-se a uma instncia de administrao
dos pequenos problemas, mas a uma instncia governamental efetiva na gesto social, proporcionando condies
institucionais de maior eficcia e efetividade dos sistemas pblicos de servios sociais.
A diviso de trabalhos entre instncias intergovernamentais e territoriais na gesto social no implica a
descaracterizao do Estado central e das suas funes, mas antes, sua redefinio. Alis, uma articulao equilibra-
da entre Estado central e governo local apresenta-se, designadamente no terreno das polticas sociais, como a forma
exemplar de garantir o equilbrio entre o universalismo e o particularismo e possibilitar polticas flexveis que reconhe-
am no s a natureza diversa dos problemas como assegurem a equidade na distribuio dos recursos.
No entanto, a descentralizao pode, nos termos de Pereira (1996), tomar diversas orientaes. Num
sentido, pode significar a valorizao das funes do governo local na esfera social, assente na transferncia
integrada e abrangente de competncias, isto , de servios, de poder, de resolutividade e de recursos no
quadro de normas e polticas nacionais. Noutra perspectiva, a descentralizao ser limitada, parcelar e/ou
residual quando restringir-se mera transferncia do sistema de competncias sociais para o governo local,
sem transferncia significativa de poderes e recursos adequados. Dessa foram, continua a autora, dependendo
do paradigma escolhido e do jogo de foras em presena, a descentralizao pode apresentar mais riscos que
oportunidades. Concretamente, muitos dos modelos conhecidos de descentralizao intergovernamental e
territorial e de redes de parcerias propostos e desenvolvidos mundo a fora, tm vnculos claros e fortes com
polticas utilitaristas de privatizao, de desmantelamento de direitos sociais sacramentados, de reorientao de
gastos pblicos em favor de setores produtivos, de seletividade na cobertura da proteo social e,
consequentemente, de descompromisso e negligncia com as necessidades sociais.
Para Pereira (1996), uma das implicaes mais danosas da descentralizao a privatizao compulsi-
va e indiscriminada, orientada pela onda de liberao econmica que vem alcanando o mundo todo, inclusive,
o Brasil. Este tipo de descentralizao, na verdade, tem no s fortalecido o setor privado mercantil, como
tambm tem redirecionado o gasto pblico para o mercado financeiro em detrimento da melhoria das condi-
es sociais e de vida da populao. necessria, ento, a distino entre os diferentes pressupostos que
informam o processo de descentralizao, para que se eleja aquele que realmente esteja a servio da popula-
o e no o contrrio.
Em uma singular categorizao, Mishra (1991) prope a distino, ainda que provisria, no campo da
descentralizao que possa referenciar as anlises sobre o modelo desenvolvido no Brasil: a descentralizao
residual, no qual o mercado passa a ser a instncia privilegiada em que direitos so extintos e restringidos,
recuperando velhas prticas sociais seletivas e estigmatizantes de proteo social; e a descentralizao
institucional, na qual a presena do Estado no processo de regulao e proviso social condio essencial.
Reconhecendo que no mbito do que se convencionou chamar de pluralismo de bem-estar 1, a
descentralizao tem se colocado como tendncia privatizao dos servios sociais, Mishra (1995, p. 106)
adverte que o setor do governo ou do Estado no apenas um fornecedor de servios sociais, tambm e,
principalmente, a legtima agncia reguladora dos valores e atividades societrios. O papel do Estado como
fornecedor de bem estar deve ser distinto do seu papel como regulador das polticas sociais, cuja omisso
conduzir, inegavelmente, retrao e perda de direitos.
Para o autor, o pluralismo de Bem-Estar tende a sobrepor o papel dual do Estado como regulador e
fornecedor, de maneira que no se consiga distinguir perda de direitos com privatizao dos servios. A distin-
o entre responsabilidade coletiva, para satisfazer necessidades, e as formas de prestao de servios, utiliza-
dos como meios imprescindvel para se compreender as tendncias atuais dos modelos de proteo social.
O Estado-providncia, proposto pelo modelo Keynesiano do ps-guerra, tendia a ser altamente centra-
lizado no Estado, tanto na administrao quanto na prestao de servios. Havia, segundo Mishra (1995), uma
tendncia para equacionar a responsabilidade coletiva com padres mnimos de justia e proteo social, ou
seja, o acesso universal, com a prestao de servios pelo Estado. O que o autor diz no perceber a razo
pela qual a responsabilidade estatal, fundamental para manter os padres mnimos de justia social, no pode
desenvolver-se paralelamente a um grande pluralismo na devoluo e prestao dos servios.
A descentralizao institucional, defendida por Pereira (1996), constitui-se, numa estratgia que se ori-
enta pelo princpio da universalizao visando a manuteno, extenso ou mesmo o estabelecimento de direitos
que garantam ao povo poder suficiente para exercer o controle sobre as aes do Estado e do mercado.
A questo que se coloca como problemtica diz respeito a real possibilidade, no quadro da ordem
sociometablica do capital, de a populao exercer qualquer tipo de controle sobre o Estado e o mercado. Isto
porque, historicamente, no apenas pela adoo subjetiva de estratgias equivocadas, mas, principalmente, em
funo de determinaes objetivas, a classe trabalhadora e o movimento operrio no conseguiram, segundo

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Mszros (2003, p. 90), deixar de ser setorial e parcial, constituindo o trabalho no interlocutor do capital sem
deixar de ser, objetivamente, seu antagonista estruturalmente inconcilivel. As tentativas de transformar o
trabalho em servo obediente do capital:

variaram desde a absurda e mistificadora propaganda do capitalismo do povo, baseado na propriedade de

aes, at a generalizada extrao poltica direta de sobre-trabalho exercida pelas personificaes ps-
capitalistas do capital que tentaram legitimar-se por meio da alegao espria de ser a representao dos
verdadeiros interesses da classe operria.

O carter fragmentado e parcial do movimento operrio e sua articulao defensiva resultaram, sob
condies favorveis, em algumas vantagens para uns poucos setores do operariado. O Estado de Bem-estar,
vivel num nmero limitado de pases, foi para Mszros (2003), a ltima manifestao de uma lgica que
combinou a capacidade do capital nacional de ajustar seus elementos internos em sintonia com a dinmica da
expanso e acumulao com as exigncias que lhe eram encaminhadas pelo movimento operrio defensiva-
mente articulado. A limitao do Estado de Bem-estar decorreu tanto pelas condies favorveis de expanso
capitalista nos pases envolvidos, pr-condio para o seu surgimento, como pela escala de tempo, marcada ao
final pela presso da direita radical em torno de sua completa liquidao, em razo da crise estrutural genera-
lizada do sistema de capital nas ltimas trs dcadas.
Ainda que a postura defensiva do movimento operrio reconhecido como interlocutor do trabalho, alis,
interlocutor racional, segundo Mszros (2003), cuja racionalidade foi definida a priori de modo a ajustar-se s
premissas e restries prticas da ordem dominante, tenha sido capaz de produzir ganhos relativos para os
trabalhadores, a legitimidade da estrutura poltica e reguladora geral autoproclamada do capital permaneceu
essencialmente inalterada. Por outro lado, continua o autor, uma vez sob presso de sua crise estrutural, o
capital nada pode conceder de significativo ao seu interlocutor racional, mas, ao contrrio, retoma as conces-
ses anteriormente concedidas, vilipendiando no s os fundamentos do Estado de Bem-estar como as salva-
guardas legais de defesa e proteo do trabalho por meio de um conjunto de leis anti-sindicais autoritrias
democraticamente aprovadas.
No Brasil, a organizao de seu sistema de proteo social que alcanou com a Constituio de 1988
o status de poltica pblica por meio da instituio da Seguridade Social articulada em trs nveis essenciais
sade, previdncia e assistncia social, que funcionariam como uma rede de segurana que impediria os grupos
socialmente vulnerveis de viver abaixo do mnimo tolervel -, vem sofrendo na atualidade as consequncias
do modo pelo qual o pas insere-se na nova ordem do capital.
Neste sentido, a descentralizao poltico-administrativa das polticas sociais, operacionalizada pelo Es-
tado reformado, tem servido mais aos propsitos de sua privatizao, seja por meio da reduo dos gastos
pblicos para o atendimento das necessidades sociais, seja delegando s organizaes privadas a tarefa de
execut-las. Favorece-se com isso, a reedio de prticas assistencialistas, focalizadas e precrias em prejuzo
universalizao e democratizao de direitos sociais preconizados pela Constituio Federal, alm da emer-
gncia do Terceiro-Setor no qual sobressai no campo assistencial, entre outros, a interveno da filantropia
empresarial que transforma necessidades sociais em investimentos.
Portanto, a descentralizao das polticas pblicas no sentido da universalizao de direitos vai exigir
regulaes e provises institucionais. Isto quer dizer que o Estado no deve se desligar da sociedade e da
economia e nem ser impedido de exercer funes reguladoras e provedoras de bens e servios sociais. A
presena do Estado fundamental para garantir direitos individuais e coletivos, pois s ele possui o poder e o
dever intransferveis de zelar pelo bem estar coletivo.

Notas finais

A euforia provocada pela importncia da participao popular em contextos de descentralizao po-

ltico-administrativa e de ampliao das possibilidades de democratizao da gesto das polticas sociais
marca do passado. Atualmente, as dificuldades relacionam-se sua operacionalizao, tendo em vista con-
trovrsias terico-prticas e tico-polticas em torno da questo. Isto porque, quando se fala em participao
da populao em algum nvel de ao do Estado, frequentemente est se referindo a diversos tipos de aes
consideradas como de controle social. Controle social, por sua vez, corresponde na literatura a diferentes
referenciais tericos opostos e, s vezes, contraditrios, porque as formas diversas de interpret-lo e conceb-
lo vinculam-se, talvez at mais estreitamente, a diferentes concepes polticas e econmicas tambm
carregadas de ambiguidades e controvrsias. Assim, a participao popular no pode ser considerada ape-

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nas como um fenmeno singular, delimitado, e sim como um conjunto de processos inter-relacionados e
atravessados pela noo de conflito.
Os estudos otimistas produzidos em dcadas anteriores sobre um possvel carter emancipatrio da
participao popular localizada nos conselhos compreendidos como espaos de controle social, por exemplo,
vm perdendo fora e ganhando um sentido mais realista quando referidos sociedade brasileira marcada pela
desigualdade econmica e poltica. Autores como Avritzer (2009), Lchman (2009), Dagnino e Tatagiba (2007)
vm refletindo sobre as dificuldades reais da sociedade civil na reverso da lgica de poder dominante em
direo ao aprofundamento da democracia.
A participao se revela, no entanto, como um expediente poltico absolutamente adequado construo
de um regime democrtico. Neste sentido, ao Estado caberia criar um conjunto de mecanismos que incorpore
os cidados aos programas de administrao local, destinados a incrementar o bem-estar da cidadania. Para
isso, necessrio que ocorra uma descentralizao efetiva dos recursos e de competncias de poder.
Assim, h que se diferir descentralizao de participao por expressarem significados diferentes. En-
quanto a descentralizao implica um processo organizacional que vem de cima para baixo, a participao
pode ser entendida como influncia direta, exercida de baixo para cima, ou seja, pelo pblico como cidados e
trabalhadores, independente da sua condio no mercado de trabalho, sobre decises a serem tomadas pelos
representantes ou por outros em posies de poder ou de responsabilidade. Ainda que conceitualmente dife-
renciadas e complexas, descentralizao e participao so aes polticas complementares de um mesmo
processo (JACOBI, 1993). Na medida em que a descentralizao representa no s uma orientao poltico-
administrativa, mas tambm, um processo de mudana qualitativa na dinmica de gesto que envolve, inclusi-
ve, o plano sociocultural e territorial, o desafio hoje consiste em estabelecer novas regras de convivncia entre
as instncias de poder e a populao em geral. Segundo Jacobi (1993), quando se fala em participao dos
cidados deve-se ter sempre em mente que se trata de uma forma de interveno na vida pblica com uma
motivao social concreta, exercida de forma direta e de um mtodo de governo num certo nvel de
institucionalizao das relaes Estado-sociedade.
Faz-se necessrio, ademais, esclarecer que tratar do Estado pressupe tratar da sociedade civil que,
por sua vez, no se pode ser deslocada das relaes econmicas e sociais, idealizando seu conceito.
espao de disputa de projetos antagnicos pela busca de hegemonia, nos termos gramscianos. Quando
restrita ao controle social, a participao popular j traz em si os constrangimentos que limitam a construo
de uma nova ordem societria. No mximo, consegue democratizar a poltica, mas no o acesso a direitos
universais que respondam s necessidades humanas. Alm disso, necessrio que da sociedade civil surjam
interlocutores coletivos legtimos e independentes grupos comunitrios, movimento sociais que tornem
possvel uma participao ativa e representativa, sem que o Estado deles exija qualquer tipo de contrapartida
que possa gerar dependncia administrativa e financeira, rompendo-se, dessa forma, com procedimentos
autoritrios, populistas ou clientelistas.
O objetivo principal da participao popular o de concretizar o mais direta e cotidianamente possvel o
contato entre os cidados e as instituies pblicas, de maneira a considerar os interesses e concepes
poltico-sociais populares no seu processo decisrio. Duas condies, no mnimo, so fundamentais para viabilizar
a participao popular: a existncia de organizaes populares capazes de representar realmente os interesses
dos segmentos sociais dos quais so mandatrias, sem ser, necessariamente, coorporativas; e uma administra-
o pblica que reconhea como legtimas e pertinentes demandas apresentadas pela populao, por meio de
seus grupos organizados (CAMPOS, 2006).
As normas de participao popular devem ser formuladas a partir de um amplo e democrtico debate,
porque dever partir, tambm da prpria populao organizada, a definio de agendas e espaos associativos
autnomos como conselhos consultivos, consultas populares, fruns, assembleias, conferncias, congressos,
articulados organicamente aos movimentos classistas.
Deve-se entender a participao como um processo continuado com vistas democratizao dos
negcios do governo e da administrao pblica. Seus objetivos so o de promover a iniciativa popular a
partir de programas especiais que contemplem os interesses coletivos, bem como o de reforar o tecido
associativo e, principalmente, de envolver a participao popular na definio de programas e projetos e
nos rumos da gesto dos servios pblicos. Em outros termos, preciso compartilhar o poder de deciso
quanto formulao de polticas pblicas que, por sua vez, expressam os movimentos contraditrios que
se desenvolvem nos organismos do Estado e que resultam de momentos e circunstncias que colocam em
disputa determinadas foras e projetos sociais ali inscritos. A poltica pblica no pode ser compreendida
pelo pensamento simplista que a toma como mero decalque do pensamento de especialistas e como se
fosse revestida de neutralidade. Ao contrrio, ela deve ser reconhecida como produto da interao e dos
conflitos de um processo decisrio que expressa, a cada momento, o resultado das tenses e de interesses

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 Polticas pblicas, descentralizao e participao popular 121

antagnicos entre a burocracia estatal e os movimentos sociais que atravessam o Estado e dos extratos
sociais que detm o monoplio econmico.
Desse modo, a participao configura a possibilidade de que os cidados representem um papel relevan-
te no processo de dinamizao e de democratizao da sociedade, assim como do exerccio de um controle
mais permanente e consistente da coisa pblica, marcado pelo objetivo da partilha efetiva do poder entre
Estado e sociedade civil por meio do exerccio da deliberao no interior dos novos espaos pblicos (DAGNINO,
2002). Este processo assume caractersticas complexas e contraditrias quando se pensa a relao entre
oferta restrita de servios sociais pblicos e demanda social ampliada. O desafio a formulao de uma
arquitetura institucional que consiga, simultaneamente, garantir transparncia administrativa, equacionar de-
mandas e garantir formas de participao em nveis decisivos de gesto.
O que fundamental neste processo de participao a possibilidade de uma parcela considervel da
populao vir a influenciar o processo decisrio das aes estatais para o qual a existncia de canais da
participao democrtica pode facilitar a insero popular na vida poltica, favorecendo seu desenvolvimento
coletivo. O debate sobre participao na contemporaneidade assume contornos tanto menos polarizados quan-
to menos maniquestas, aps os anos de efervescncia em meados da dcada de 1980. O que realmente esse
debate evidencia que mesmo oscilando entre aderir cooptao ou desconfiar das instituies, a populao
com algum grau de organizao, aprendeu com sua histria. Se se almeja uma participao para alm dos
espaos formais e que possam concorrer para alterao da ordem vigente, no se pode abrir mo, como
recomenda Mszros, do aspecto global da luta.

Referncias

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101-122.
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Nota

1 Pluralismo de Bem Estar ou Welfare Pluralism a tendncia que vem ganhando destaque no mbito da proteo social contempornea. Por bem-
estar pluralista ou misto entende-se a ao compartilhada do Estado, do mercado (incluindo as empresas) e da sociedade (organizaes voluntrias,
sem fins lucrativos, a famlia ou rede de parentesco) na proviso de bens e servios que atendam necessidades humanas bsicas. Esta concepo
define uma diviso fundamental de responsabilidades no campo do bem-estar e uma redistribuio de funes entre os trs parceiros: Estado,
mercado e sociedade. De orientao neoliberal, tem significado concretamente a omisso do Estado na proviso social e sua transferncia s
organizaes sociais privadas.

Leana Oliveira Freitas

leanaof@uol.com.br
Doutorado em Polticas Pblicas pela Universidade Federal de Maranho (UFMA)
Professora da Graduao em Servio Social e do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social na Univer-
sidade Federal de Mato Grosso (UFMT)

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