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RIOS URBANOS E CONSTRUO DA

PAISAGEM: TRADUO JURDICA E

URBANSTICA

Lucia M. Costa ** e Rosngela Lunardelli Cavallazzi**

RESUMO. Os rios urbanos, enquanto paisagens

culturais, materializam ao longo de seu percurso o
descaso com a legislao ambiental que normatiza
o uso de seus leitos e suas margens, considerando
os reas de proteo ambiental. Esta realidade
constitui a temtica deste trabalho, que discute
conflitos de usos e ocupao urbana em reas de
proteo ambiental e seu rebatimento na paisagem
construda. O trabalho enfatiza a ineficcia social da
norma na gesto dos recursos hdricos como
obstculo a ser superado no processo do projeto
urbano. Finalmente, ressaltamos, o carter
interdsciplinar da pesquisa que origina este estudo,
envolvendo pesquisadores das reas de direito,
paisagismo, desenho urbano e urbanismo, voltada
para o estudo das interrelaes entre legislao
ambiental e a construo cultural da paisagem
urbana.

SUMRIO. 1. Introduo. 2. Aspectos jurdicos da

questo ambiental. 3. Eficcia jurdica e social da
norma. 4. Rios urbanos, usos e ocupao do solo e
construo da paisagem. 5. Consideraes finais.

Professora titular da UFRJ .

Coordenadora do Mestrado da Faculdade de Direito de Campos e Professora

adjunta da UFRJ.

Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano li, N 2 e Ano 111, N 3 - 2001-2002

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1. Introduo

o estudo traz alguns resultados de uma pesquisa

interdisciplinar1 que prope-se interpretar a dinmica do
espao urbano atravs de anlise crtica do instrumental
jurdico e urbanstico e suas interfaces com prticas sociais
instituintes, procurando alterar o alcance do direito
institudo, a fim de atingir o direito cidade. Assim, objetiva
a aplicao de critrios urbansticos e jurdicos para
interveno em reas de ocupao informal e formal.
Com uma abordagem que adota as perspectivas do
direito, do urbanismo e do desenho urbano, articulando
os, visa-se aprimorar uma metodologia que se viu
insuficiente diante da sua univalncia, isto , que se
apoiava apenas em um dos campos do saber. Os critrios
adotados tanto pelo legislador municipal, no exerccio da
competncia urbanstica, quanto pelos cidados, nas
prticas sociais instituintes, so plurais, o que acarreta
uma parcialidade na anlise unidisciplinar. Este trabalho
prope-se, reconhecendo a difcil compreenso das
relaes sociais do mundo urbano, atravs da mediao
entre direito, urbanismo e desenho urbano, eleger a
paisagem princpio fundamental para a interpretao das
normas e parmetros urbansticos.

2. Aspectos jurdicos da questo ambiental

A degradao ambiental nO'Brasil cresceu muito nas

ltimas duas dcadas. Em muitas vezes, resultado de
'Esta proposta acadmica, fundamentada na institucionalizao de prticas
sociais instituintes na perspectiva da eficcia social da norma urbanstica
segundo uma abordagem interdisciplinar, est sendo desenvolvida com a
parceria de vrias instituies que agregam experincia urbanistica e juridica
dos conflitos de usos e ocupao do solo urbano em reas de proteo
ambiental. Contando com o apoio de rgos de fomento como o CNPq, FAPERJ
e OAB/RJ, e de instituies de ensino e pesquisa como o PROURB/FAUI
UFRJ, o trabalho vem sendo realizado por uma equipe composta por
graduandos e profissionais na rea do Direito, Urbanismo, Paisagismo e
Desenho Urbano.

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modelos desenvolvementistas, do descaso e insensatez

do Poder Pblico e no conscientizao da populao em
relao necessidade de proteo dos recursos naturais.
O direito paisagem tem sua previso constitucional
no art. 23, inciso 111 da Carta da Repblica, o qual trata da
competncia comum administrativa da Unio, do Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios na proteo s
paisagens naturais notveis. Em seu art. 24, incisos VII e
VIII a Magna Carta confere Unio, Estados e Distrito
Federal a competncia concorrente para legislar sobre a
proteo do patrimnio paisagstico e sobre a
responsabilidade por dano ao meio ambiente e a bens e
direitos de valor paisagstico.
A Constituio proclama que todos tm direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes. (CF, art. 225). O art. 216, IV da Magna Carta
menciona que os conjuntos urbanos e stios de valor
paisagstico fazem parte do patrimnio cultural brasileiro.
Adotou-se portanto a tendncia contempornea de
preocupao com os interesses difusos, e em especial
com o meio ambiente.
AAo Civil Pblica vem justamente proteger, dentre
outros, os danos causados ao meio ambiente, a bens e
direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico, e tem previso no art. 129, 111 da Constituio
Federal e na Lei n.07.347/85, diploma bsico que contm
a disciplina da ao. A vigente Constituio contempla
ainda, a ao popular no art. 5, LXXIII, sendo a disciplina
infra-constitucional regulada pela Lei n.04.717/65. Refere
se o dispositivo constitucional proteo contra atos
lesivos "ao patrimnio pblico ou de entidade de que o
Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural.
No regime constitucional brasileiro, a expresso
interesse difuso encontra guarida na prpria Lei, como nos

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mostra o inciso 111 do art. 129 da Constituio Federal que,

ao disciplinar as funes institucionais do Ministrio
Pblico, nomeou ao meio ambiente, ao patrimnio pblico
e social, dentre outros bens, como interesses difusos.
Na conceituao dos interesses difusos, optou-se
pelo critrio da indeterminao dos titulares e da
inexistncia entre eles de relao jurdica base, no aspecto
subjetivo, e pela indivisibilidade do bem jurdico, no aspecto
objetivo. Reza o art. 81, I da Lei 8.078/90: "interesses ou
direitos difusos, assim entendidos, para os efeitos deste
cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que
sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por
circunstncias de fato."
Os interesses coletivos foram conceituados na
legislao pertinente como "os transindividuais de natureza
indivisvel de que seja titular grupo, categoria, ou classe
de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por
uma relao jurdica base" (Grinover 1986, p.8). Nas duas
modalidades de interesses coletivos, o trao que os
diferencia dos interesses difusos a determinabilidade das
pessoas titulares, seja atravs da relao jurdica base
que as une, seja por meio do vnculo jurdico que s liga
parte contrria. Os interesses difusos individuais
homogneos so aqueles decorrentes de origem comum,
e sua tutela permitida a ttulo coletivo. O campo de estudo
abrange os chamados direitos difusos, dispersos pela
sociedade como um todo: "por interesses propriamente
difusos entendem-se aqueles que no se fundando em
um vnculo jl1rdico, baseiam-se sobre dados de fato
genricos e contingentes, acidentais e mutveis: como
habitar na mesma regio, consumir iguais produtos, viver
em determinadas circunstncias scio-econmicas,
submeter-se a particulares empreendimentos" (Grinover
1986, p.8).
Nesta perspectiva (ver Mazzilli 1995 e Figueiredo
1991), a gesto ambiental do solo urbano deve considerar
a proteo de interesses indivisveis, direitos difusos

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direitos metaindividuais, pertencentes a uma pluralidade

de pessoas, em nmero indeterminvel. O processo de
proteo ambiental deve ser colocado num contexto de
defasagem entre os nveis do discurso, do comportamento
individual e da poltica pblica.
O uso e ocupao desordenada do solo para fins
urbanos tem trazido uma srie de conseqncias
ambientais: queimadas e incndios (naturais ou
provocados); desmatamentos e contaminao dos rios e
ribeires, riscos sanitrios que expem as bacias dos rios
principais; a abertura de fossas que recebem dejetos
humanos, que podem contaminar o lenol fretico e afetar
o processo de tratamento da gua consumida pelo local.
Em se tratando da previso quanto a ento
denominada servido de paisagem, Pontes de Miranda
(1971) destaca as seguintes servides urbanas relativas
s servides de edifcio: oneris ferendi (direito de apoiar
sua construo no edifcio vizinho), stillicid ve/ fluminis
recipiendi (direito de fazer com que as guas pluviais
vertam para o vizinho gota a gota ou mediante calhas), ne
/uminibus officiatur(obrigao do dono do prdio serviente
em no criar obstculo entrada de luz no prdio
dominante), prospectu (direito de gozar de vista, ou da
janela ou do terrao da sua casa), ne prospectui officiatur
(obrigao do proprietrio do prdio serviente de no
perturbar a perspectiva desfrutada pelo dominante), a/tius
non to/endi ( no edificar alm de certa altura).
A busca de um norteamento no campo da proteo
paisagem, nos leva para s recentes decises em sede
da defesa dos interesses difusos 2
2 . Ao Civil Pblica. Restaurao de rea Livre, de Lazer do Povo,

Prejudicada Por Iniciativa Administrativa Tendente Construo de Monumento

Lesivo a Unidade e Simplicidade da Paisagem. Demanda Procedente. Sentena

Mantida em reexame. (REN N.O 589002591, Segunda Cvel, TJRS, Relator:

Des. Mrio Rocha Lopes, em 12/04/1989) .

. Ao Civil Pblica. Parque Municipal da Lagoa do Peri - Construes

Clandestinas em rea Non Aedificandi - Demolio para Proteo ao Meio

Ambiente - Desnecessidade de Dano Efetivo - Indenizao No Devida

Direito Igualdade - Procedncia do Pedido - Sentena Confirmada. (TJSC,

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3. Eficcia jurdica e social da norma

As normas relativas ao uso e ocupao do espao

urbano deveriam buscar ordenar a cidade na perspectiva
da moradia digna, apesar de a realidade apontar para o
inverso. As caractersticas da legislao urbanstica
acarretam para sua consulta e anlise uma srie de
dificuldades. Composta por vrias leis esparsas,
temporrias e com alteraes sucessivas, impede o
desenvolvimento de um trabalho tcnico que dela
necessite, uma vez que requerer um estudo profundo
incompatvel com a rapidez exigida nos dias atuais.
Outra dificuldade relevante resulta do fato das
normas urbansticas possurem larga vigncia,3 o que faz
com que sofram vrios processos de recepo que geram
a necessidade do estudo de constituies no mais
constantes do Ordenamento Jurdico e que tornam,
conseqentemente, a questo mais complexa.
O conflito de competncias para legislar sobre os
recursos hdricos um empecilho a mais a ser enfrentado
pelos planejadores urbanos. Saber que norma aplicar, que
ente da Federao competente para disciplinar e regular
os diferentes recursos hdricos, sem falar na hiptese de
Leis posteriores derrogarem Leis anteriores, deixando o
j esparso ordenamento jurdico mais fragmentado ainda,
so alguns dos desafios no sentido da traduo jurdica e
urbanstica da legislao vigente.
Apelao Cvel n.o 98.000924-3, Terceira Cmara, Des. ReI. Nilton Macedo
Machado)
Ao Demolitria: Demolitria. Edificao em rea de Preservao Ecolgica.
Embargos da Obra e Notificaes Desatendidas. Demolio Procedida no Dia
do Encerramento do Prazo Concedido. pela ltima Notificao, para a
Regularizao da Obra. Irrelevncia. Perdas e Danos Decorrentes da
Demolio. Direito Indenizao. Inexistncia. Sentena de Improcedncia
Confirmada. Insurgncia Recursal Repelida.(T JSC, Apelao Cvel nO
98.016245-9, Des. ReI. Trindade dos Santos, 11/05/1999).
3 A vigncia aqui " tomada no seu sentdo tcnico-formal de norma que foi
regularmente promulgada e publicada, com a condio de entrar em vigor em
data determinada" (Silva 1981).

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Em linhas gerais, as reas de Especial Interesse

so focos diferenciados dentro do espao urbano, isto ,
so imunes aos rigores tcnicos estabelecidos para as
zonas da cidade. Consequentemente, a possibilidade de
alterao dos parmetros urbansticos pode ser
institucionalizada pelo poder pblico, transformando a
exceo em uso corrente e regular.
Atualmente o quadro que encontramos o de uma
sociedade com diferenas sociais e econmicas
exacerbadas, em que vigora uma legislao que, via de
regra, no tem considerado essas diferenas, tornando
se excludente e contribuindo para o aumento das
disparidades, na medida em que faz exigncias no
pertinentes ou no adequadas a grande parte da
populao.
A questo da eficcia da norma jurdica passa
necessariamente pelo campo da interpretao, ou seja, a
capacidade do intrprete produzir novos sentidos para a
norma. Da interpretao pode-se afirmar a necessidade
de estudos jurdicos e urbansticos que venham embasar
a definio dessa flexibilizao de parmetros
urbansticos, a partir de estudos das formas de uso e
ocupao do espao urbano. Em outras palavras, tem-se
o estudo da flexibilizao da interpretao da legislao
urbanstica a partir da perspectiva da realidade social,
flexibilizao que se faz necessria para garantir a eficcia
social dessas leis de uso e ocupao do solo.
A lingulgem jurdica deve ser observada, mas
tambm h de ser reconhecida a linguagem urbanstica,
sob pena de no se compreender a verdadeira dimenso
da questo apresentada. A adoo ou no de parmetros
urbansticos traduz-se pela conformao espacial urbana
em que se tornam evidentes a identificao do espao
formal ou ocupado de acordo com as normas legais de
utilizao do solo urbano e a do espao informal, em que
se reconhece um espao bastante distinto, com lgicas e
problemas em nada semelhantes aos do espao formal.

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A eficcia social dos parmetros urbansticos deve

estar associada as "funes essenciais da cidade" que
exigem um espao onde possam ocorrer simultaneamente
diversas atividades. Esta traduo encontra obstculos,
pois o modelo de estruturao da cidade e de suas funes
essenciais usados pelos modernistas encontram vrias
dificuldades para se adequar as prticas sociais da cidade
contempornea. Para mitigar as dificuldades foi tambm
considerado o princpio da funo social da propriedade
privada estabelecida na Constituio Federal de 1988,
objetivando a interpretao das normas jurdicas luz das
prticas sociais instituintes.
Segundo Jos Afonso da Silva (1981), h uma
distino entre eficcia jurdica e eficcia social, esta
corresponde a um fato, qual seja, o da correspondncia
entre o que a lei preceitua e o comportamento dos
destinatrios. Significa a coincidncia entre o que a lei quer
e a aceitao ou obedincia que se obtm no cotidiano.
Da eficcia social emana um aspecto mais sociolgico
do que jurdico. Por outro lado, temos na eficcia jurdica
um conceito mais tcnico jurdico, pois designa o potencial
da norma de criar efeitos jurdicos, em virtude de sua
mesma existncia.
Dessa forma, para a anlise da legislao urbana e
ambiental, importante observar a dinmica da legislao
urbana versus ocupao do solo, ou seja, a repercusso
do cumprimento ou no dessa legislao na formao do
espao. A eficcia social da norma surge como uma
necessidade de constatao da aplicabilidade da norma
jurdica pelos indivduos destinatrios da mesma; e
tambm pela sua capacidade de satisfazer aos anseios
da coletividade como um todo. As normas sociais
instituintes se apresentam no cenrio criado pela
efetividade ou no da norma, ou seja, se esta (a norma),
ou no "recepcionada pelos membros da sociedade".
A atuao do Poder Pblico deve ter como fim o bem
estar social e, como meio para obt-lo, a democratizao

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das decises polticas. A atuao da sociedade tanto pelos

caminhos definidos pela Constituio - plebiscito,
referendo, iniciativa popular, ao popular, ao civil
pblica, entre outras - quanto pelos traados em leis infra
constituicionais e atos administrativos, de vital
importncia para possibilitar a reestruturao do espao
urbano formais e informais.
No que concerne a anlise das normas jurdico
urbansticas do Municpio do Rio de Janeiro, houve a
necessidade de fixao de critrios para posterior exame
de toda a legislao dessa natureza. Tais critrios, suporte
da concluso final, devem ser tanto jurdicos quanto
urbansticos para a perfeita harmonia do sistema
integrativo de ambos os campos de conhecimento.
O primeiro critrio utilizado foi o da eficcia jurdica,
pois ela alia-se aplicao do direito. Do ponto de vista
da aplicao do direito e conseqente interpretao pelos
rgos estatais da norma jurdica h que ser indagado
sobre a efetividade dessa norma, que pode ser analisada
tanto sob o prisma jurdico, quanto sob o urbanstico,
ensejando a relao entre os conceitos de eficcia jurdica
e o de eficcia social.
O segundo critrio utilizado foi o da validade da
norma, que tem como pressupostos os princpios da
hierarquia e da competncia, ou seja, considera um
ordenamento jurdico escalonado.
O terceiro critrio foi o da vigncia, que se considerou
um fenmeno derivado da regular promulgao e
publicao da norma, com a condio de entrar em vigor
em data determinada, constituindo um pressuposto da
eficcia jurdica, pois s assim a norma tem a
possibilidade de produzir efeitos.
Os critrios da incidncia, da legitimidade e da
finalidade foram norteadores da eficcia social. A incidncia
tida como um fenmeno desvinculado da vigncia. A
legitimidade representa uma outra face da eficcia social,
ou seja, a norma ser cumprida caso encontre suporte

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nas prticas sociais instituintes, na prpria sociedade. Por

ltimo, a finalidade, que caracteriza os anseios da
sociedade de forma mais benfica a si mesma; para isso,
no entanto, ela depende da legitimidade da norma e, com
esta, varia de acordo com o caso concreto.
A aplicabilidade, outro critrio estudado, foi entendida
como conseqncia do grau de eficcia jurdica da norma
e, na perspectiva da eficcia social da norma
A escolha desses critrios representou a excluso
de outros trs: a existncia, a eficcia e a obrigatoriedade,
que se inserem na norma em decorrncia do processo
legislativo; a existncia com a sano, a eficcia com a
promulgao e a obrigatoriedade com a publicao.

4. Rios urbanos, usos e ocupao do solo e

construo da paisagem

Na cidade formal, o uso do solo intermediado pela

legislao urbanstica. Os parmetros urbansticos so
instrumentos dessa legislao e participam da
estruturao da cidade. O cruzamento desses parmetros
define a ocupao do solo, enquanto o uso do solo define
a localizao de uma determinada atividade. As
caractersticas de uso referem-se s relaes que se
estabelecem entre as atividades sociais urbanas e os
espaos fsicos onde elas se desenvolvem. A formao
do espao urbano resultado de um processo de diversas
variveis que configuram uma volumetria dinmica e
complexa. Dentro dessas variveis temos questes socio
econmicas, culturais, fsicas e ambientais. As questes
urbansticas devem absorver estas variveis na busca de
uma organizao espacial coerente da cidade.
De um modo geral, o uso e ocupao do solo urbano
so bastante diferenciados entre as reas onde a
legislao urbanstica adotada e aquelas onde
predominam as ocupaes espontneas e irregulares.

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Entretanto, uma situao singular onde esta diferenciao

nem sempre acontece nas construes situadas nas
margens dos rios urbanos. Isto se d justamente pelo
descaso com a legislao ambiental que normatiza o uso
dos rios e suas margens, considerando-os rea de
proteo ambiental.
O Rio Cachoeira, no municpio do Rio de Janeiro,
um exemplo tpico desta ocupao irregular das margens
ribeirinhas. Este rio nasce no alto da Floresta da Tjjuca, e
desce pela sua vertente oeste at desguar na Lagoa da
Tijuca. Em seu trajeto, passa inicialmente pela favela Mata
Machado, no Alto da Boa Vista, onde as casas situadas
em suas margens esto de costas para o rio. Mais abaixo,
ao passar por uma rea residencial de alta renda no bairro
do Itanhang, 4 a situao se repete: o rio tambm tratado
como fundo de lote e, igualmente ao caso anterior, as
construes so limtrofes s margens do rio, sem
respeitar o afastamento mnimo previsto pela legislao,
que seria rea non aedificandi de uso pblico. Em ambas
as situaes, em diversos pontos o rio foi aterrado para
ampliao dos lotes. E em alguns pontos o esgoto jogado
in natura.
Assim, o desrespeito legislao faz com que a
paisagem urbana resultante destas duas reas que so
econmica, cultural e socialmente distintas seja a mesma.
So trechos do rio que se tornaram invisveis e inacessveis
sob o ponto de vista do uso pblico. So por direito
paisagens pblicas, porm de fato foram transformadas
em paisagens privadas.
Uma das funes das reas non aedificandi ao
longos dos rios urbanos que elas possam ter um uso
pblico, incorporando valores de preservao e lazer.
Inmeros estudos apontam para o uso pblico destinado
ao lazer e recreao como um poderoso instrumento
de preservao ambiental, na medida em que a rea passa
4 Entre as ruas Eng. Neves da Rocha e Itlia Fausta.

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a receber um valor diferenciado pela populao (Hough

1995, Penning-Rowsell e Burgess 1997, Riley 1998).
fundamental encontrarmos outras alternativas de
desenho da paisagem que considerem uma articulao
entre valores estticos, funcionais, culturais e ambientais
(ver, por exemplo, Hough 1995). Os elementos naturais
como os rios so patrimnios coletivos que justificam o
ordenamento do espao da cidade para a defesa e
preservao do ambiente, e sua fruio.
As questes ambientais, assim como todas as
outras que dizem respeito dinmica urbana, so
complexas e variadas. Podemos destacar a importncia
do stio geogrfico como suporte fsico do tecido urbano,
ressaltando morros, florestas, mares e rios como
direcionadores desta ocupao. Neste contexto, a
preservao ambiental de grande importncia. A forma
urbana indissocivel de seu stio. Na ocupao deste
stio a paisagem o que resulta dos espaos modificados,
tratando-se ento "de uma segunda natureza, da natureza
transformada pelo trabalho" (Correa 1992, p.27).
Os rios representam elementos fsicos orgnicos no
stio. Ao mesmo tempo em que se pode t-lo como um
forte instrumento na estruturao espacial, tem-se
testemunhado grandes transformaes de seu leito
resultante da ocupao desordenada. Devemos ter em
conta que qualquer legislao sobre o uso e ocupao
destes espaos esta desenhando efetivamente a
conservao, ou no, de um espao urbano, estruturante
da ocupao da cidade e cuja preservao est
diretamente realcionada com a qualidade urbana.

5. Consideraes finais

A forma urbana, entendida como conformao

espacial da cidade, referencia e explicita as tenses
permanentes entre o pblico e o privado. Assim, como o

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meio ambiente urbano construdo manifesta restries

impostas pelo poder pblico, a fim de estabelecer um
sentido de ordenao do espao, tambm os parmetros
urbansticos tm implicao direta na relao pblico/
privado, pois estabelecem regras para a insero de
construes que guardam as devidas relaes com o
espao pblico.
O desafio no campo das normas e parmetros
urbansticos dado pela possibilidade da eficcia social.
Esta eficcia social das normas, pressupe a jurdica.
Apesar de gerada no contexto moderno, dever abraar
no os princpios racionais e lgicos de ento, mas os
princpios do nosso tempo: equilbrio, harmonia, coerncia,
consenso resultantes do reconhecimento das diferenas,
natureza essencial dos interesses difusos.
Compreendendo tal complexidade o campo do direito
urbanstico exige princpios norteadores to singulares
quanto a sua posio na cidade contempornea.
Consideramos a possibilidade da cidade seduzida pela
paisagem. Nesta perspectiva, as paisagem construir
muito mais de que um olhar sedutor para a cidade, servir
de elo permanente entre os incontveis fragmentos da sua
totalidade.
A cidade moderna foi seduzida pela forma,
reguladora e desintegradora das relaes sociais, dos
espaos pblicos. A cidade contempornea solicita uma
seduo segundo o seu status, condizente com suas
virtudes prprias da diversidade contempornea, eleger a
paisagem como princpio fundamental para a interpretao
das normas e parmetros urbansticos. A paisagem
enquanto referncia no sentido do reconhecimento dos
conflitos e na coexistncia na diversidade. Capaz de
priorizar o espao pblico em face do privado; o uso
coletivo, em face do individual; a preservao da natureza,
diante da degradao; o meio ambiente natural e
construdo em harmonia, apesar do descompasso da
estruturao espacial urbana.

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Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano 11, N 2 e Ano 111, N 3 - 2001-2002