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FRIEDMANN, John. Planning in the public domain : from knowledge to action.

Princeton, NJ: Princeton University, 1987. ISBN 0-691-07743-6 e 0-691-02268-21

PARTE DOIS TRADIES2


CAPTULO 2
DOIS SCULOS DE TEORIA DO PLANEJAMENTO: VISO GERAL

INTRODUO

A idia de que o conhecimento de base cientfica sobre a sociedade podia ser


aplicado para aperfeio-la surgiu pela primeira vez durante o sculo XVIII. Seu
grande impulsionador foi Jeremy Bentham, terico iconoclasta e reformador penal,
cujo trabalho mais significativo apareceu em 1789, em pleno perodo de agitao
revolucionria. At ento, a tica havia sido uma cincia moralista, preocupada
principalmente com as regras para uma conduta apropriada e com boas intenes.
Mas Bentham, convencido de que toda idia digna devia ser prtica, focalizou, com
rigor matemtico, as conseqncias da ao que tomou como base para o
julgamento tico, e portanto tambm para a avaliao e a escolha. Essa mudana
de enfoque para a considerao de conseqncias teve implicaes revolucionrias,
e a despeito de sua simplicidade e postulados ingnuos, o clculo de dor-e-prazer
de Bentham foi uma importante inveno.
A influncia de Bentham sobre pensamento europeu foi imensa, porm, as
diferentes tradies nacionais selecionaram diferentes mensagens a partir dela. Na
Inglaterra, John Stuart Mill refinou as noes elementares de Bentham e as passou
adiante, sob o rtulo de utilitarismo, aos economistas neoclssicos que chegaram a
dominar o campo at o fim do sculo XIX. Na Frana, as idias de Bentham foram
recolhidas por Saint-Simon, cuja mente semelhana de um radar sintonizava at
mesmo os menores tremores da modernidade. Contudo, a transformao saint-
simoniana, levada adiante por Comte, tomou um rumo muito diferente daquele
mapeado por Mill. Embora fosse um dos primeiros admiradores da filosofia positiva
de Comte, Mill veio a rejeitar o autoritarismo regrado [lockstep] dos ltimos trabalhos
de Comte. Da em diante, as duas tradies de carter moderno um liberalismo
britnico enraizado na preocupao com o indivduo e suas liberdades e um
socialismo francs que assinalava um papel decisivo para o Estado, seguiriam
caminhos separados.
To importante quanto as contribuies de Bentham para as florescentes
metodologias de planejamento, foi Saint-Simon que poderia ser corretamente visto
como o pai do planejamento cientfico. Esta figura enigmtica tem sido apropriada
por vrias cincias sociais como o progenitor de uma longa linhagem de herdeiros
presumveis, incluindo a sociologia (GOULDNER, 1958), a cincia poltica (VIDAL
1959), a administrao pblica (IONESCU 1976; KRYGIER 1979), e mesmo o
socialismo (embora no a variedade marxista), que at os idos de 1880 referia-se
fundamentalmente interveno do Estado na economia (DURKHEIM 1958;
1 Existe uma edio em espanhol: Planificacin en el mbito pblico. Traduo de S. God Puyuelo.
Madrid : INAP, 1991. ISBN 85-7088-597-0. Esta traduo foi realizada por Edmir Mssio.
2 Da pgina 49 a 85.
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BERNSTEIN 1955). O planejamento, certamente, se inspirou [draws on] em todas


essas disciplinas e tradies filosficas. Contudo, se o ancestral comum a todas
Saint-Simon, ento por que no evoc-lo tambm para o planejamento? No mito da
criao, a ordem surge do caos. E dos escritos desordenados e inspirados de Saint-
Simon, vieram os principais temas que, em nosso tempo, seriam finalmente
retomados pelos mais sistemticos tericos do planejamento.
O que Saint-Simon denominou sua fisiologia social, sugeria uma imagem do corpo social na qual
mdicos eram cientistas e engenheiros que trabalhavam a servio da humanidade. Familiarizados
com as leis orgnicas da sociedade, traariam conscientemente seu percurso futuro em
concordncia com um plano global. Eles estariam habilitados a predizer os resultados futuros das
aes presentes dando condies sociedade de controlar seu destino. Tratou-se de uma concepo
ousada! Deste ponto de vista prtico, os cientistas-mdicos da sociedade ofereceriam seus
conhecimentos para os mais capazes de dirigir o progresso da humanidade a uma nova ordem
industrial: os engenheiros, empresrios e banqueiros financistas que a construiriam; os artistas, os
escritores, e os msicos que serviriam como seus idelogos; e os lderes polticos que iriam reger sua
batuta sobre todo o conjunto.
Na poca em que Saint-Simon desenvolveu suas teorias, a vitria final da
industrializao no estava assegurada. Suas teorias foram apoderadas pela
burguesia nascente como uma arma ideolgica em sua luta pela dominao. Como
classe, obteriam grandes benefcios de uma filosofia em que o planejamento
cientfico era a parteira da libertao da humanidade das trevas de seu passado
feudal.
Um interessante paralelo pode ser observado em doutrinas de desenvolvimento
econmico que se tornaram populares durante as dcadas de 1950 e 1960, quando
a industrializao dos Estados-nao recentemente independentes da sia e da
frica e o crescimento acelerado dos pases mais antigos da Amrica latina excitou
a imaginao das pessoas. A prosperidade logo seria universal, pensaram, a
pobreza seria banida para sempre; a felicidade estava a ponto de se tornar o destino
da humanidade. Tudo isto seria realizado atravs do planejamento (cientfico).
Tratava-se de uma fantasia que logo levou a uma viso mais sbria das coisas, mas
que, por certo tempo, foi empregada com idealismo e esperana (WOLFE 1981).
Tratava-se da mesma esperana e idealismo que haviam inspirado os engenheiros
saint-simonianos um sculo antes.
A viso mais sbria da primeira era industrial veio menos de uma gerao aps a
morte de Saint-Simon em 1825, com a publicao da obra de Proudhon Filosofia da
Misria (1846) e, dois anos mais tarde, coincidindo com a revolta de Paris, de O
Manifesto Comunista. Nestas obras, pela primeira vez, vises radicais de
planejamento eram recobertas pelas doutrinas do anarquismo e do materialismo
histrico. (Enquanto isso, a viso conservadora avanava sob a bandeira da
Religio da Humanidade de Comte). O que diferenciava o planejamento radical era
sua mensagem poltica: ela no se dirigia classe dominante, como o fizeram Saint-
Simon e Comte, mas para o condutor da luta revolucionria, o proletariado urbano. A
contundente exclamao de Proudhon a Propriedade um Roubo! certamente no
lhe fez estimado pelos prncipes do capital; tampouco o Trabalhadores do Mundo,
Uni-vos! de Marx e Engels. Todos os trs desejaram uma mudana nas relaes de
poder, Proudhon rechaando a legitimidade de toda e qualquer forma coercitiva de
poder, Marx e Engel pedindo reformas estruturais, tais como os dez pontos do
programa do Manifesto. Todos eles viam a resposta para os poderes do
planejamento de um Estado burgus opressivo em uma ampla mobilizao social
baseada nos trabalhadores.

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Assim, as tradies conservadora e radical do pensamento sobre planejamento


foram logo estabelecidas. A verdadeira realizao do planejamento cientfico como
uma tcnica para orientar o progresso social viria no outro sculo. Inaugurado com o
planejamento da produo durante os anos da guerra, de 1914 a 1918, passou a ter
aplicao regular com a instalao do sistema de planejamento sovitico na dcada
de 20. Embora possam ser encontrados, desde a metade do sculo XIX, outras
formas de planejamento, como o projeto urbano, reformas sociais pontuais, e o
planejamento administrativo de cidades, estas formas no haviam tomado corpo
enquanto prtica cientfica. apenas o conceito e a ideologia de um planejamento
baseado cientificamente que nos interessa aqui. Muitos vestgios desta concepo,
tais como a f em uma meritocracia da elites tcnicas e cientficas (TUGWELL
1975a, b), em um conhecimento social objetivo (POPPER 1975), nas possibilidades
de um processo dirigido de mudana social (ETZIONI 1968), e na definitiva
harmonia das relaes sociais sintonizadas com um consenso social cada vez mais
amplo, estendendo-se at hoje (HABERMAS 1979).
Esta idia germinal no seguiu obviamente uma trilha em linha reta. Isto se deu em
primeiro lugar porque as diferentes tarefas requisitaram diferentes solues, e estas
eram absorvidas por novas disciplinas medida que surgia a necessidade delas.
Alm disso, existiam concepes controversas do Estado e, de fato, de outros atores
distintos do Estado. Com o tempo, emergiu ento uma grande variedade de
tradies de planejamento. Algumas tenderiam para o lado tcnico da equao
tomada de decises e projeto de alternativas outras para o lado poltico-
institucional. O resto deste captulo devotado a uma perspectiva de histria
evolutiva do planejamento cientfico.

AS TRADIES INTELECTUAIS

O perodo coberto pela Figura 2 de aproximadamente 200 anos. medida que


vamos do fim do sculo XVIII at o presente, a escala de tempo esquerda do
diagrama expande-se para acomodar o grande nmero de autores contemporneos:
desde 1945, tem havido uma verdadeira exploso da literatura sobre planejamento.

As tradies intelectuais e os autores esto situados ao largo de uma srie continua


de valores sociais, desde a ideologia conservadora esquerda do esquema at o
anarquismo e a utopia direita. Para simplificar a exposio, podemos dividir esta
srie em duas partes. Na extrema esquerda do diagrama figuram os autores que
buscam a confirmao e reproduo das relaes de poder existentes na sociedade.
Expressando preocupaes predominantemente tcnicas, proclamam uma postura,
cuidadosamente criada, de neutralidade poltica. Na realidade, eles dirigem seu
trabalho para aqueles que esto no poder e vem como sua misso primeira servir
ao Estado.

Figura 2: Influncias intelectuais na teoria americana em planejamento.

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A Anlise de Sistemas deriva de um grupo de teorias que podem ser agrupadas


livremente sob o ttulo de Engenharia de Sistema (ciberntica, teoria de jogos, teoria
da informao, cincia computacional, robtica etc.). Os cientistas nessa tradio
trabalham principalmente com modelos quantitativos de larga escala. Em aplicaes
especficas de planejamento, eles podem usar tcnicas otimizadoras tais como a
pesquisa operacional; alternativamente, eles podem construir modelos de previso a
longo prazo. A maior parte das pesquisas sobre futuros inclina-se fortemente a
linguagens sistmico-analticas.
A Cincia Poltica, muito mais prxima da Administrao Pblica do que da Anlise
de Sistemas, submete questes especficas de polticas pblicas anlises scio-
econmica. Os conceitos instrumentais incluem a anlise custo-benefcio, o
oramento zero, a anlise custo-efetividade, e a avaliao de programas. No
conjunto, h uma preferncia por problemas que esto bem delimitados e por
definio de metas precisas. Devemos assinalar tambm que a cincia poltica
herdeira de uma longa tradio intelectual. Esta lgica deriva em grande parte da
economia neoclssica com suas diversas ramificaes da economia do bem-estar e
da teoria da escolha social. Entretanto, o amlgama com abordagem institucional da
administrao pblica de sua prpria criao.
Por fim, a Administrao Pblica tem-se preocupado de modo geral com as funes
de planejamento central, as condies para seu sucesso, e a relao do
planejamento com a poltica. Nas ltimas dcadas, a implementao de polticas e
programas pblicos tem constitudo para ela uma rea de interesse especial. Uma
contribuio central para a teoria do planejamento vinda de tradies da
administrao pblica foi dada por Herbert Simon, cujo trabalho inicial,
Comportamento Administrativo (1976: orig. 1945), enfocou o processo burocrtico de
uma perspectiva comportamentalista que acentuava as condies que limitam a
racionalidade nas grandes organizaes.
No lado oposto do espectro (extrema direita da Figura 2), esto os autores que
buscam a transformao ou transcendncia das relaes de poder existentes na
sociedade civil. Aqui, no tanto ao Estado que se est voltado mas s pessoas,
particularmente s originrias da classe trabalhadora, as quais, acredita-se, opem-
se fundamentalmente ao Estado burocrtico e, em geral, a qualquer forma de poder
alienado. O tipo de discurso adotado por esses autores abertamente poltico.
Mais extremados na rejeio do poder esto os Utpicos e os Anarquistas, que
negam todas as pretenses de uma autoridade superior em sua busca de um mundo
de relaes no hierrquicas. Paralelamente a esta tradio est o Materialismo
Histrico, e mais recentemente, o Neo-marxismo.. Os escritores desta corrente
propem a transformao revolucionria do modo de produo existente. Em
contraste com os utpicos, eles aceitam o Estado como uma necessidade. As
relaes de classe constituem uma preocupao analtica central para os
materialistas histricos. por meio do conflito de classes, argumentam, que as
relaes de poder existentes sero finalmente destrudas e substitudas por um
Estado socialista que ir refletir o poder organizado e os interesses materiais da
classe trabalhadora como um todo.
A meio caminho entre o anarquismo utpico e o materialismo histrico colocamos
uma tradio secundria, especialmente importante para teoria do planejamento,
conhecida como Escola de Frankfurt de Sociologia Crtica (JAY 1973). Seu principal
interesse est na crtica radical, baseada em categorias hegelianas e marxistas, das

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multifacetadas manifestaes culturais do capitalismo, incluindo a deificao da


prpria razo tcnica.
Movendo-nos para a parte central da Figura 2, entramos na rea cinzenta de
sobreposio entre o plo conservador da ideologia, no qual as relaes de poder
presentes permanecem amplamente no questionadas, e o plo radical da utopia,
com sua viso transcendente. Aqui encontramos as tradies reformistas do
planejamento e seus antecedentes imediatos. Prxima da administrao pblica,
que poderia ser parcialmente vista como sua ramificao, est a tradio da Gesto
Cientfica, que teve seu incio com o trabalho seminal de Frederick Winslow Taylor
(1919; orig. 1911). Sua doutrina gozou de notvel sucesso. E a despeito de sua clara
subservincia para com os interesses empresariais, exerceu uma atrao irresistvel
mesmo para pensadores radicais, tais como Veblen e Lnin, que concebiam a
sociedade como uma espcie de oficina e o planejamento como uma forma de
engenharia social. Para todos eles, tanto conservadores como radicais, a palavra-
chave era eficincia, e numa era de industrializao sua invocao poderia abrir
magicamente as portas do futuro.
Aps 1945, a gesto cientfica gerou um novo campo: o Desenvolvimento
Organizacional. Seu principal cliente foi a grande corporao privada, a quem
ofereceu uma mensagem embebida de retrica humanista. Com os trabalhos de Eric
Trist, Chris Argyris, Donald Schn, Charles Hampden-Turner, e outros, o campo
produziu uma literatura que gradualmente se distanciou do lucro como nico critrio
da gesto, trazendo para o primeiro plano valores psicolgicos de desenvolvimento
pessoal.
Dentre as linhas liberais mais convencionais est a Economia Institucional. um
ramo americano da Escola Histrica Alem do sculo XIX, mas de modo algum
rigorosamente definido, que enfatiza o estudo das instituies econmicas e sociais
existentes teorizao abstrata no estilo da economia neoclssica. Os
institucionalistas preferem examinar os fracassos de situaes institucionais
especficas em relao com o propsito social e identificar reformas. Eles
contriburam com importantes idias para o planejamento do pleno emprego,
crescimento econmico, desenvolvimento de recursos regionais, polticas de Novas
Cidades, projetos de habitaes pblicas, e bem-estar social. A institucionalizao
de uma funo de planejamento foi uma de suas maiores preocupaes.
Os institucionalistas tendem a olhar o Estado como um ator racional e relativamente
benigno, sensvel presso poltica. Nesse sentido, eles permanecem na tradio
de Comte, que pensava que os cientistas sociais deviam oferecer seus
conhecimentos aos dirigentes das naes. Assim como o pai da prpria filosofia
positiva, eles acreditam nos poderes da razo tcnica para determinar o que
correto, para persuadir o ignorante e o indeciso, e para forjar o consenso necessrio
para a ao. Receosos de uma poltica democrtica livre, colocavam sua f em uma
tecnocracia dos merecedores.
Situada entre as tradies do institucionalismo e do materialismo histrico,
encontramos a escola filosfica do Pragmatismo. Para os propsitos atuais, esta
uma importante tradio principalmente pela excepcional influncia de John Dewey
sobre a histria intelectual do planejamento. Sua influncia especialmente notvel
no caso dos economistas institucionais, muitos dos quais vieram a aceitar a defesa
de Dewey de uma poltica cientfica, na qual a aprendizagem de experincias
sociais era vista como fundamental para o desenvolvimento de uma democracia

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saudvel. Um dos mais recentes expoentes da filosofia pragmtica tal como a de


Dewey Edgar Dunn.
Na falta de um termo melhor, a linha central da Figura 2 rotulada de Sociologia.
Aqui encontramos os grandes sintetizadores do conhecimento social. Sem exceo,
os socilogos argumentaram a favor da razo tcnica nos assuntos humanos: Emile
Durkheim e Max Weber, o primeiro acentuando a importncia dos valores
consensuais na organizao social e a solidariedade orgnica da diviso do
trabalho, o ltimo enfatizando o papel dominante das estruturas burocrticas numa
sociedade industrial devotada ao culto da ordem funcional; Karl Mannheim, o mais
destacado dos socilogos da Europa continental de seu tempo, um crtico da
sociedade de massa e um defensor do planejamento racional como um meio para
superar as perverses da irracionalidade que haviam surpreendido a Europa; Karl
Popper, um professor imigrado da ustria e vivendo na Inglaterra, cuja polmica
obra prima, The open society and its enemies (1974; orig. 1945), defendia uma
gradativa engenharia social; Robert Dahl e Charles Lindblom, dois cientistas sociais
da universidade de Yale, cujo empenho conjunto, Politics, Economics and Welfare
(1957), foi a maior exposio terica americana sobre planejamento; e Amitai
Etzioni, um socilogo israelense residente nos Estados Unidos, cujo livro The active
society (1968) pode ser lido como digno sucessor do Man and society in na age of
reconstruction de Mannheim, escrito durante outro perodo de crise geral uma
gerao antes (1949; orig. 1940).
A linha tracejada rotulada Cincias da Engenharia percorre o topo da Figura 2,
conectando Saint-Simon e Comte no centro com a Gesto Cientfica, a
Administrao Pblica, a Engenharia de Sistemas, e a Economia Institucional. (Uma
influncia sobre Lnin tambm mostrada). Pode fundamentar-se a idia de que os
mtodos da engenharia informam importantes setores da tradio da teoria do
planejamento. Em seus celebrados jantares parisienses, durante os quais as suas
idias bsicas tomaram forma, Saint-Simon recebeu alguns dos principais
professores da nova Escola Politcnica (estabelecida em 1794) e posteriormente ele
prprio a freqentou, de bom grado, com jovens politcnicos que eram tanto sua
audincia quanto sua inspirao. Entre eles estava Comte, que por razes
disciplinares tinha sido expulso da Escola poucos meses antes de se graduar.
A Escola Politcnica pode ser vista como uma instituio prototpica de uma nova
era industrial e a origem de sua ideologia diretora. Os engenheiros aplicavam o
conhecimento das cincias naturais para a construo de pontes, tneis e canais.
Pela mesma lgica, por que uma nova leva de engenheiros sociais no poderia
aplicar seus conhecimentos na tarefa de reconstruo da sociedade? Em seu
brilhante ensaio sobre a tradio da Escola, Friedrich Von Hayek explica-nos como a
nova instituio, nascida em tempos revolucionrios, moldou o carter e os pontos
de vista de seus pupilos.
O verdadeiro tipo do engenheiro com seus caractersticos pontos de
vista, ambies e limitaes foi criado aqui. Esse esprito sinttico
que no poderia reconhecer sentido em nada que no fosse
deliberadamente construdo, que gosta da organizao que brota
das fontes gmeas da prtica militar e de engenharia, a predileo
esttica por tudo que tinha sido conscientemente construdo sobre
tudo o que tinha simplesmente crescido, foi um importante
elemento adicionado e, ao longo do tempo, chegando mesmo a
substituir ao ardor revolucionrio dos jovens politcnicos.... Foi

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nesta atmosfera que Saint-Simon concebeu alguns dos primeiros e


mais fantsticos planos para a reorganizao da sociedade, e ... foi
na Escola Politcnica que, durante os primeiros 20 anos de sua
existncia, Auguste Comte, Prosper Enfantin, Victor Considrant e
algumas centenas de ltimos saint-simonianos e fourieristas
receberam sua educaco, seguidos de uma sucesso de
reformadores sociais atravs do sculo at Georges Sorel. (HAYEK
1955, 113)

O sentido da certeza dos engenheiros (e sua ignorncia da histria) inspirou alguns


dos mais proeminentes tericos tardios do planejamento, entre eles Thorstein
Veblen, Rexford Tugwell, e Herbert Simon, todos os quais foram cativados pela idia
de projetar a sociedade. Mesmo Simon, que certamente estava ciente das
dificuldades inerentes ao projeto, no pde resistir referir-se ao planejamento como
a tarefa de projetar o artefato desenvolvido, como se a sociedade fosse meramente
uma mquina algo complexa (SIMON 1982). precisamente quando nos desviamos
do projeto de artefatos genunos para a sociedade que o modelo de projeto
sucumbe. Simon parece estar consciente da contradio.
Fazer projetos complexos que so implementados durante um longo
perodo de tempo e continuamente modificados no curso da
implementao tem muito em comum com pintar a leo. Na pintura
a leo, todo novo ponto de pigmento posto na tela cria algum tipo de
padro que proporciona uma contnua fonte de idias ao pintor.
Pintar um processo de interao cclica entre o pintor e a tela no
qual os objetivos correntes levam a novas aplicaes de tinta,
enquanto que a mudana gradual de padro sugere novos objetivos.
(H. SIMON 1982, 187)

Uma pintura a leo no uma mquina, e os projetistas no pintam a leo. Alm do


mais, para confundir a metfora, a sociedade no uma tela a ser pintada por um
artista inspirado. Os engenheiros podem construir pontes e autmatos; uma iluso
pensar que podem construir a sociedade. Houve uma poca quando os
engenheiros aeronuticos e espaciais pensaram que, tendo alcanado a lua,
poderiam ento voltar suas energias para resolver o problema da crescente violncia
nas cidades, juntamente com outras crises urbanas. Mas os dois tipos de
problemas como conquistar o espao e como eliminar a violncia urbana eram de
uma natureza essencialmente diferente, e logo os engenheiros iriam descobrir que a
violncia urbana no ia se render a solues de engenharia (RITTEL E WEBBER
1973).
Esta rpida leitura, atravs do eixo horizontal da Figura 2, necessita ser
complementada agora com uma discusso mais detalhada da dimenso temporal na
evoluo do pensamento em planejamento. Certas datas chaves so postas em
tipos maiores nas margens esquerdas.
Nossa histria comea em 1789 com a publicao da Introduo aos Princpios de
Moral e Legislao de Bentham. Escrito apenas poucos anos aps a Revoluo
Americana e coincidindo com a tomada da Bastilha, o tratado de Bentham marca a
transio das distintas vozes do Iluminismo Locke, Hume, Montesquieu, Diderot,
Voltaire, Condorcet , para a era da acumulao capitalista: dinmica, impetuosa,

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materialista, e incuravelmente otimista. Bentham transformou a linguagem da razo


natural que tinha herdado num instrumento preciso da razo tcnica. Seu trabalho
simboliza a grande linha divisria.
A prxima maior ruptura ocorre em 1848 quando as revoltas populares varreram
com uma rapidez surpreendente o continente europeu. Dentro de pouco mais de um
ano, contudo, as foras revolucionrias haviam-se esgotado. A hegemonia burguesa
foi firmemente restabelecida, e um longo perodo de unificao nacional foi iniciado.
Exceto por alguns precursores individuais, a quase totalidade das maiores tradies
de planejamento datam de 1848. Paradoxalmente, o desenvolvimento do
planejamento cientfico segue paralelo ao nascimento do Estado liberal.
A grande guerra de 1914-1918 lanou uma sombra profunda sobre as iluses
burguesas de progresso ilimitado. Foras subterrneas e disjuntivas foram sendo
descobertas por filsofos tais como Bergson e Heidegger, psiclogos como Freud e
Young, compositores como Schnberg e Weber, e novelistas como Kafka e Joyce
(HUGHES 1977). As nuvens escuras da irracionalidade estavam comeando a unir-
se. O fascismo estava nascendo. Mas a guerra tinha mostrado as possibilidades de
planejamento dirigido centralizadamente, e em apenas uma dcada a Unio
Sovitica havia inaugurado seu primeiro Plano Quinquenal.
Ento veio a Quebra de l929. Reformas sociais intensivas foram empreendidas por
toda parte, especialmente nos Estados Unidos. A nova economia Keynesiana
legitimou um papel intervencionista do Estado mediante o recurso cincia. Figuras
chave na evoluo da teoria do planejamento fazem sua entrada nesta poca.
Alguns poucos como Rexford Tugwell, eram planejadores tanto na ao quanto nas
palavras. Karl Mannheim conseguiu escapar do fanatismo nazista para a Inglaterra.
Antonio Gramsci definhou em uma cela fascista, e Keynes e Mumford viveram em
conforto e segurana, o primeiro em Cambridge e o segundo numa pequena cidade
ao norte de New York. Sempre prolfico, seus escritos eram em diferentes momentos
exortatrios, tcnicos, preventivos, filosficos e polticos. Para alguns destes
tericos, o planejamento significava reforma; para outros, significava revoluo e
transcendncia.
Com a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), a Depresso terminou abruptamente.
Falou-se que quinze milhes de pessoas perderam suas vidas durante a guerra.
Mesmo assim, quando veio o fim da guerra, a recuperao foi rpida e espetacular.
Cidades foram reconstrudas; o Estado de bem-estar foi instalado; o crescimento
econmico teve uma acelerao sem precedentes; novas naes proliferaram; a
energia nuclear foi aproveitada tanto para o uso pacfico quanto militar; os
astronautas pisaram na lua e trouxeram amostras de rochas do espao exterior; a
comunicao de satlites veiculou imagens por todo o globo, projetando a histria
na sala de estar; uma China comunista emergiu como potncia mundial; as guerras
nacionais de libertao alastraram-se por quase todos os continentes...a lista parece
interminvel. Com a histria se acelerando e tomando alcance global, a busca de
significado em meio a uma mudana catica se intensificou.
Importantes tradies do planejamento surgiram em cena, incluindo a anlise de
sistemas, a cincia poltica, e o desenvolvimento da organizao. Houve, alm
disso, contribuies individuais excepcionais, sendo as mais notveis as de Herbert
Simon, Robert Dahl e Charles Lindblon, e a do economista holands Jan Tinbergen.
O planejamento cientfico estava finalmente pronto. Contra o tumulto dos eventos
globais, proclamou-se o triunfo da razo tcnica.

Parte Dois: Tradies Capitulo 2 8


PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
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Nossa ltima dobra histrica 1968, o ano em que entretanto uma nova onda de
febre revolucionria varreu o mundo, de Beijing a Berkeley, de Paris cidade do
Mxico. Pela primeira vez, o movimento social revolucionrio tinha adquirido um
alcance global, estremecendo todos os corredores do poder. Ao fim, evidentemente,
o movimento foi vencido, assim como em 1848, mas ao menos em uma coisa teve
sucesso. Havia revelado a quebra total da ordem estabelecida. A verdade que,
apesar das finanas e do capital industrial terem tido sucesso na organizao de
mercados globais, o nmero de pobres do mundo estava crescendo ano aps ano;
nos pases ricos o consumo tornou-se antes uma obrigao do que um prazer; a
alma humana estava controlada por terrores desconhecidos; guerras devastadoras
encaminharam-se para finais amargos no sudeste da sia e Amrica Central; a
reestruturao econmica tornou suprfluos muitos milhes de trabalhadores
fisicamente capacitados; o prprio Estado estava afundando cada vez mais em
dvidas, mesmo o crescimento econmico se tornava mais lento. O sistema de bem-
estar, que tinha sido to elaboradamente divisado, naufragava em lamaais da crise
fiscal. O otimismo fcil das primeiras dcadas do ps-guerra esmigalhava-se
rapidamente.
O incontestvel profeta do perodo foi Hebert Marcuse, cujo Homem Uni-dimensional
(1964) foi lido por estudantes que desejavam desesperadamente uma explicao
racional para o prprio mal-estar. O inimigo, disse Marcuse era a razo tcnica. Ela
envenenou nossa conscincia, ameaou a sobrevivncia da raa humana. Mas alm
da rejeio magistral da vida contempornea, Marcuse no ofereceu respostas. Foi
deixado por pensadores mais positivos em busca de novas respostas. Alguns viram
o futuro em um novo estilo de planejamento baseado no dilogo; outros
estabeleceram o esboo de utopias sociais alm do aparato de Estado e
corporao; neo-marxistas exaltaram a lgica da luta de classes na transformao
social.
Mas o ritmo turbulento e vertiginoso dos eventos continuou. Para muitos pareceu
que se havia perdido o controle. Ningum sabia o que o futuro iria trazer; o sonho
saint-simoniano fora destrudo. Na esquerda poltica, a mudana estava na ao
comunal, na direita, na filosofia liberal de Milton Friedmann. Ambos eram
movimentos fora do Estado.
Sob estas condies, o paradigma do planejamento cientfico que oscilou por mais
de um sculo, foi subitamente atormentado por dvidas. Vozes conhecidas
argumentaram em favor do planejamento nacional, mas o verdadeiro impulso dos
acontecimentos levou ao distanciamento das solues tradicionais. Embora ainda
possusse o poder de fazer a guerra e semear a destruio universal, o Estado-
nao (ao menos no Ocidente) estava perdendo a credibilidade em casa. O
presidente Reagan estava pronto para desmantel-lo. Outros tentaram preencher o
vcuo de poder poltico atravs de abordagens comunitrias. medida que nos
aproximamos do novo sculo, o significado do planejamento cientfico vai sendo
posto em dvida.

SOBRE AS ORIGENS DO PENSAMENTO SOBRE PLANEJAMENTO

Parte Dois: Tradies Capitulo 2 9


PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
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Claude Henri de Rouvroy (1760-1825), o conde de Saint-Simon, foi o homem


moderno quintessencial. Ele pressentiu que as foras colocadas em movimento
transformariam rapidamente o mundo no qual ele havia nascido. E ao celebrar o
amanhecer da era industrial, tornou-se o mais brilhante divulgador de seu tempo. Se
tivesse vivido na metade do sculo XX, poderia ter sido um aristocrata-empresrio,
talvez um Antonio Peccei, cujo livro The Chasm Ahead, anunciou um grande plano
para a unificao do mundo e levou, como primeiro passo, fundao do Clube de
Roma (PECCEI 1969). Ou poderia ter sido um entusiasta trilateralista, devotado para
a causa de tornar o mundo seguro para o capital (SKLAR 1980). Em resumo, era um
homem apaixonado pelo futuro e astuto para detectar as correntes ocultas de sua
poca. Era tambm desesperanada e apaixonadamente romntico.
Ainda na adolescncia, Saint-Simon alistou-se para lutar pela causa da liberdade
industrial (assim como iria descrever mais tarde) numa distante Amrica (IONESCU
1976, 101). Ao retornar Frana, onde outra revoluo havia eclodido, especulou
com propriedades requisitadas da Igreja, ganhando uma fortuna logo perdida.
Durante o terror jacobino de Robespierre, foi preso e quase caiu vtima da guilhotina.
Uma vez libertado, conduziu um dos mais esplndidos sales intelectuais em Paris.
Seu tumultuado caso de amor terminou no casamento e quase instantneo divrcio.
s margens do lago Genebra, cortejou sem sucesso a mais brilhante autora de seu
tempo, Germaine de Stal. Reduzido ento penria, foi acolhido e cuidado por seu
mais antigo servo. Uma torrente de ensaios, panfletos, discursos, e cartas sobre a
reorganizao da sociedade atraiu jovens discpulos que o reverenciaram como guru
ajudando-o a manter seu trabalho. Prximo ao fim de sua vida, assim como os que
se fizeram profetas so inclinados a fazer, lanou as bases de uma religio efmera,
o Novo Cristianismo. Cercado por seus aclitos, morreu, filosfico ao fim, dando
instrues e conselhos. Lembrem, num suposto desejo em seu ltimo suspiro, que
para realizar grandes coisas devemos sentir apaixonadamente (MARKHAM
1952,XVII).
Para se ter noo de seu estilo, e uma melhor idia do porqu ser possvel cham-lo
de pai deste empreendimento cuidadosamente desacreditado conhecido como
planejamento, vamos ouvi-lo falar. A seguir tem-se um extrato de sua Carta Sexta,
surgida no segundo e ltimo ensaio de seu peridico O Organizador.
Uma vez que tenhamos feito as trs coisas de que falei, ns
mesmos nos encontraremos em posio de proceder ao
estabelecimento de um novo sistema poltico, pois a nova
composio da cmara baixa teria que fazer o possvel para
estabelecer a organizao social requerida pelo presente estgio de
civilizao e a cmara baixa est investida com o supremo poder
poltico pois vota as taxas.
Descreverei o rumo que a cmara dos deputados...deveria tomar.
Para explicar mais clara e rapidamente, deixarei que a prpria
cmara fale:
Haver uma primeira cmara que ser chamada a Cmara da
Inveno.
Esta cmara ter trezentos membros; ser dividida em trs sees,
que podem se encontrar separadamente, mas cujo trabalho
somente ser oficial quando tiverem feito um debate em comum.
Cada seo pode convocar a assemblia das trs sees juntas.

Parte Dois: Tradies Capitulo 2 10


PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
John Friedmann

A primeira seo ser composta de duzentos engenheiros civis; a


segunda, de cinqenta poetas e outros criadores literrios, e a
terceira, de vinte e cinco pintores, escultores, ou arquitetos e dez
msicos.
Esta cmara ter as seguintes preocupaes:
Apresentar, ao fim de seu primeiro ano de existncia, um plano de
obras pblicas a ser empreendido para o enriquecimento da Frana
e a melhoria da sorte de seus habitantes, a fim de cobrir cada
aspecto de utilidade e amenidade; depois disso, dar anualmente
seu conselho sobre o que deveria ser adicionado ao plano inicial e
sobre as melhorias que poderiam ser feitas nele.
A irrigao, a recuperao das terras, a abertura de novas estradas,
as escavaes de canais sero vistas como as partes mais
importantes deste plano; as estradas e canais no podem ser vistos
somente como meios para facilitar o transporte; sua construo
deveria ser concebida de modo a faz-los to agradveis quanto
possvel aos viajantes. (...Toda a Frana deveria se tornar um
soberbo parque no estilo ingls...)
Esta cmara empreender outra tarefa, que ser a de preparar um
plano de festas pblicas.
Estas festas sero de dois tipos; as de expectao e as de
comemorao.
Sero celebradas sucessivamente na capital (e ademais) nas
capitais de departamentos e distritos, a fim de que hbeis oradores,
dos quais poucos existem, possam espalhar os benefcios de sua
eloqncia.
Nas festas de expectao, os oradores explicaro ao povo os planos
para obras pblicas do parlamento, e iro encorajar os cidados a
trabalhar com afinco tornando-os cientes do quanto sua sorte
poder ser melhorada quando esses planos tiverem sido
executados.
Nas festas consagradas comemorao, os oradores tentaro
convencer o povo de quo melhor sua situao em relao de
seus antepassados...
Uma segunda cmara ser formada e levar o nome de Cmara de
Exame.
Esta cmara ser composta de trezentos membros; cem deles sero
mdicos engajados na cincia dos organismos vivos, cem mdicos
engajados nos estudos de animais, e cem matemticos.
Esta cmara ser incumbida de trs tipos de trabalho...redigir um
plano de educao pblica geral...
A Cmara dos Comuns ser reconstituda quando as duas primeiras
tiverem sido formadas; ento tomar o nome de Cmara da
Implementao. Esta cmara observar, em sua nova composio,
como cada ramo da indstria representado e se h um nmero de
deputados proporcional sua importncia.
Parte Dois: Tradies Capitulo 2 11
PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
John Friedmann

Os membros da Cmara de Implementao no recebero nenhum


salrio pois devero ser todos ricos, assim, sero extrados dentre
os principais lderes da indstria.
A Cmara de Implementao estar encarregada de executar todas
as resolues; somente ela estar incumbida de fixar a escala de
tributos e de recolh-los.
As trs cmaras juntas iro compor um novo parlamento que ser
investido de poder soberano, tanto constitucional quanto legislativo...
(in IONESCU 1976, 147-149)

Podemos sorrir indulgentemente desta viso, mas devemos lembrar que Saint-
Simon estava descrevendo o que considerou ser a organizao requerida pelo
presente estgio da civilizao. Ele estava escrevendo em 1820, quando o
continente europeu ainda estava no limiar da era do capitalismo industrial 3
H quatro grandes disposies em seu esquema para uma nova poltica. Em
primeiro lugar, haveria um parlamento composto de uma meritocracia de cientistas,
engenheiros, industriais, artistas, e intelectuais pessoas cujos interesses e intelecto
concorreriam naturalmente para levar adiante as inevitveis reformas. Deveria ser
um governo dos melhores e dos mais brilhantes. Em segundo lugar, a principal
tarefa do parlamento seria preparar no somente um plano anual de obras pblicas
mas tambm um oramento correspondente e nveis apropriados de tributao.
Esta idia de preparar material paralelo e planos financeiros, recordemos,
precursora do PPBS, o sistema de oramento por programas usado por Robert
McNamara durante seu cargo de Secretrio de Defesa do Estados Unidos de 196l a
1968). Em terceiro lugar, haveria uma srie engenhosa de festas cuja proposta seria
ganhar um suporte popular mais amplo para o plano, e eventualmente para o
governo que o props. Quarto, um papel chave neste esquema seria reservado para
industriais ricos que serviriam o Estado sem

3 A predileo de Saint-Simon para redesenhar as instituies polticas bsicas de seu pas lembra
outro trabalho no menos ardente de outro planejador-aristocrata, Rexford G. Tugwell, que gastou
metade da vida reescrevendo a constituio dos E.U.A. Seu objetivo, assim como o de seu
predecessor, era adequar o sistema poltico de seu pas s supostas requisies de sua poca. (Ver
TUGWELL 1970, 1974)
Parte Dois: Tradies Capitulo 2 12
PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
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pagamento (Mas enriqueceriam claramente por seu servio, assim como o texto
sugere)4. Seu trabalho seria implementar o plano, e, mais importante, arrecadar e
recolher as taxas necessrias.
A pretenso de Saint-Simon de ser o pai do planejamento cientfico no repousa,
contudo, exclusivamente nas novas pginas da Carta Sexta. Sua defesa de uma
meritocracia deve ser vista no contexto de sua viso total da sociedade, uma viso
qual ele devotou os ltimos vinte e cinco anos de sua vida. Nobre decado, Saint-
Simon certamente no era um democrata. O povo, pensava, deveria ser mantido
distante do governo. O que ele queria no era um governo dos homens, mas a
administrao das coisas (KRYGIER 1979, 39) um slogan que seria repetido por
Marx e uma longa linhagem de tericos socialistas. Ademais, era claro para ele que
a administrao das coisas deveria ser confiada aos reais agentes de mudana da
nova sociedade, os industriais, que seriam ajudados por uma corte de consultores
cientficos com o talento necessrio para o clculo e o desenho. No mundo de Saint-
Simon, o planejamento e a administrao seriam baseados firmemente em uma
cincia de observao e medida, uma nova fsica social que descobriria as leis
bsicas do movimento histrico. Esta, pensava, finalmente apartaria o planejamento
das paixes da poltica. De fato, se a poltica fosse deixada sem outra tarefa alm da
de ratificar propostas cientficas que emergissem dos laboratrios de planejamento
do Estado, tornar-se-iam mesmo completamente desnecessrios.
Antes da maioria, Saint-Simon entendeu que o sistema industrial que estava prestes
a conquistar o mundo requeria mercados em continua expanso. Ele ento se
tornou um ardente panfletrio de um Estados Unidos da Europa. Um parlamento
federal, pensava, composto de industriais, eruditos e artistas semelhante aos
eurocratas de hoje seria capaz de planejar e executar projetos pblicos em escala
continental. Se tivesse vivido um pouco mais, teria testemunhado a unificao do
mundo, no atravs da poltica mas atravs dos esquemas grandiosos de
transporte, tais como os canais de Suez e Panam, concebidos por seus discpulos.
Para eles, E. J. Hobsbawm escreve, um mundo era uma unidade singular, ligada
por trilhos de ferro e locomotivas de ao, pois os horizontes dos negcios eram,

4 Esta disposio evoca os homens de um dlar ao ano que felizmente se congregaram em


Washington durante a Segunda Guerra Mundial para servir ao governo.
Parte Dois: Tradies Capitulo 2 13
PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
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como seus sonhos, um mundo vasto. Para tais homens, destino humano, histria e
lucro eram a mesma coisa (HOBSBAWM 1979, 58). Em seu entusiasmo
continental, Saint-Simon previu um crescimento sustentado da produo que
romperia, de uma vez por todas, com os mundos compactos do feudalismo agrrio.
Os heris deste drama foram homens que desempenharam um trabalho honesto.
Seus critrios de planejamento eram os da engenharia: ajuste funcional e eficincia.
Como todos os profticos utopistas do incio do sculo XIX, Saint-Simon queria
acreditar na possibilidade de uma sociedade consensual. O que genuinamente
pensava era que estava propondo um sistema neutro e livre de valores, poder-se-ia
quase dizer ...uma anlise de sistemas, baseada em conceitos cientficos e
investigaes empricas, atravs do que ele poderia predizer que tipo de instituies
e processos a sociedade industrial emergente iria requerer (IONESCU 1976,7). A
questo do valor foi subsumida pelo que foi suposto ser bvio e portanto razovel
para todos que estavam adequadamente informados. Como outro escritor disse
referindo-se a Durkheim, embora o julgamento pertencesse igualmente a Saint-
Simon, o conhecimento sobre o desenvolvimento espontneo dos valores podia...
ser usado para fomentar o desenvolvimento planejado de uma moralidade adequada
aos tempos modernos (GOULDNER 1958,XXI). A idia era simplesmente pr-se em
dia com o que estava realmente em jogo ou certamente estaria. Uma realidade
espontnea seria estudada como se fosse um evento natural, e o conhecimento
ento obtido seria aplicado, como o seria por um engenheiro, construo de um
novo e melhor mundo. Este era o cerne do pensamento de Saint-Simon.
Subseqentemente emergiria como a filosofia do positivismo, exercendo uma
profunda e duradoura influncia nos tericos posteriores.
Desencantado ao fim da vida, no vendo as bnos de uma prosperidade universal
nem a harmonia social, Saint-Simon desenvolveu uma nova religio uma ideologia
para a era industrial que faria pelas massas o que a cincia havia feito pelas elites:
daria a eles f nos poderes da cincia e uma tica de servio. Predicou por toda a
parte este constante refro: amem e ajudem-se mutuamente.
A Nova Cristandade foi chamada a realizar o triunfo dos princpios
da moralidade universal na presente luta com as foras que
apontam para os interesses individuais em detrimento do pblico.
Esta religio rejuvenescida foi convocada para organizar todas as
pessoas em um estado de paz perptua...mobilizando-as contra
qualquer governo que seja to anti-cristo que sacrifique os
interesses nacionais aos interesses privados dos governantes. Ela
foi convocada para unir cientistas, artistas e industriais, e convert-
los em diretores administrativos da raa humana....
Finalmente, a Nova Cristandade foi chamada a pronunciar o
antema da teologia e para condenar como mpia qualquer doutrina
que tente ensinar aos homens que h outro modo de obter a vida
eterna, que no seja trabalhando com todas as suas foras para o
aperfeioamento das condies de vida de seus companheiros.
(Nova Cristandade, 1825, in MARKHAM 1952, 105)

Com esta mistura de uma f universal, relaes de classe harmoniosa, interesse


pblico, elitismo, e compromisso para fazer o bem competentemente, a linguagem

Parte Dois: Tradies Capitulo 2 14


PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
John Friedmann

aqui notavelmente similar de muitos liberais da tradio reformista do


planejamento americano.
Em 1818, Saint-Simon tomou Auguste Comte, ento com apenas 20 anos de idade,
como seu secretrio e filho intelectual. Ao que tudo indica, foi uma associao
tempestuosa que terminou aps 6 anos em recriminaes mtuas, Comte tomou
para si o empreendimento de Saint-Simon e levou-o adiante com vigor. Comparado
com o romntico Saint-Simon, Comte era um trabalhador lento mas aplicado que
desejava sistema e ordem. Parece que concebeu a maior parte de suas idias
importantes sob a tutela de Saint-Simon, porm o que lhe faltava em originalidade
era mais do que compensado por uma grande sistematizao.
A obsesso de Comte veio a ser uma classificao enciclopdica das cincias, com
que ele esperava demonstrar a unidade essencial do pensamento humano e do
mundo ali refletido. No pice de sua pirmide arquetpica ele colocou uma fsica
social (mais tarde sociologia) modelada sobre os Principia Mathematica de Newton
(1687). Sua mente organizada tornou mais aceitveis algumas das noes mais
insensatas do mestre. Ao mesmo tempo, disseminou uma viso ingnua e
completamente infundada do papel das cincias sociais no mbito cientfico em
geral, e desse modo causou um dano indescritvel causa do planejamento 5.
Engenheiro por formao e portanto familiarizado com as cincias matemticas e
fsicas de seu tempo, Comte veio a pensar na histria como governada por leis
objetivas. A histria verdadeira, escreveu em 1822, concebida com esprito
cientfico e para descobrir as leis que regulam o desenvolvimento social da raa
humana (LENZER 1975, 66). Tomando discretamente idias de Condorcet, ele
resumiu a histria na Lei dos Trs Estgios, a progresso constante do pensamento
humano da teologia metafsica abstrata, at chegar a um estgio culminante de
filosofia positiva, ou cincia. J. B. Bury explica: Todas as nossas concepes
principais, cada ramo do conhecimento, passa sucessivamente por esses trs
estgios...e a prova...de que qualquer ramo do conhecimento havia alcanado o
terceiro estgio o reconhecimento de leis naturais invariveis (BURY 1932, 292).
De acordo com Comte, a Lei dos Trs Estgios narra toda a histria do
desenvolvimento humano.
Comte estava firmemente convencido de que a liberdade humana estava submetida
a leis naturais estabelecidas cientificamente, assim como um corpo em queda livre
submete-se lei da gravidade. Como a maioria de suas idias, esta to
ilusoriamente simples quanto errnea. E perigosa tambm. Dado que as leis que
governam a histria seriam anunciadas pelos prprios cientistas que as tinham
descoberto, seria para a palavra dos cientistas que as pessoas seriam convidadas
a se submeter em liberdade. Para assegurar esta submisso e aqui uma nota de
realismo mostra-se em seu trabalho , Comte sentia-se chamado, como seu mestre a
se engajar no mais francs dos passatempos, inventar uma religio cvica; neste
caso foi a Religio da Humanidade, cujo sacerdcio de eruditos insistiria na
regulao das vidas pblicas e mesmo privadas por normas que so inflexveis pois
nunca admitem verificao (LENZER 1975,4).
De especial interesse para ns aqui como Comte entende o planejamento. Numa
poca em que estava estreitamente identificado com Saint-Simon, escreveu em seu
5 O sonho de Comte de uma cincia unificada persiste apesar de tudo! Ele inspirou tanto a
International Encyclopedia of Unified Science de Otto Neurath, publicada pela Universidade de
Chicago, quanto a General System Theory de Ludwig Von Bertalanffy. Sobre a primeira, ver
JOHNSON (1972, Cap. XII); sobre a segunda, ver VON BERTALANFFY (1962).
Parte Dois: Tradies Capitulo 2 15
PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
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Plano de Trabalhos Cientficos Necessrios para a Reorganizao da Sociedade


(1822):
A elaborao de qualquer plano para a organizao social
necessariamente abarca duas sries de trabalhos to distintos em seus
objetivos quanto nos esforos intelectuais que demandam. Uma, terica
ou espiritual, aponta ao desenvolvimento da concepo condutora do
plano isto , ao novo princpio destinado a coordenar relaes sociais e
formao do sistema de idias gerais, preparadas para guiar a
sociedade. A outra, prtica ou temporal, decide sobre a distribuio da
autoridade e a combinao de instituies administrativas que melhor se
adaptam ao esprito do sistema j determinado pelos trabalhos
intelectuais. (LENZER,1975, 19)6

Duas coisas merecem ser assinaladas neste excerto. A primeira e mais importante
que h uma rgida diviso funcional do trabalho entre planejadores-tericos de um
lado e administradores prticos de outro, ou na linguagem militar uma diviso entre o
pessoal e a linha de frente. Em segundo lugar, a poltica reduzida a um papel
insignificante: No consegue aparecer como uma fora autnoma e normatizadora.
Para Comte, a cincia pode gerar conhecimento no somente sobre o que existe,
mas tambm sobre o que deveria existir. Como vocao, est alm do alcance das
massa; um discurso hiertico entre iniciados banhados nas plidas luzes do cu
olmpico7.. Assim ele escreve:
No poder haver dvida de que o estudo da natureza pelo homem deve
proporcionar a nica base de suas aes sobre a natureza; pois apenas
pelo conhecimento das leis dos fenmenos, e portanto, sendo hbeis
para prev-los, que podemos, na vida ativa, disp-los de modo a
modific-los para nossa convenincia... A relao da cincia com a arte
pode ser resumida em uma breve expresso: da cincia vem a previso;
da previso vem a ao. (in LENZER 1975, 88)

Segundo Comte, cabe cincia estabelecer os fatos e as leis imutveis. Para os


planejadores deixada a tarefa de guiar o curso do progresso social de acordo com
essas leis. Ao contrrio da moderna viso popperiana de que os cientistas
estabelecem suas hipteses por falsificao 8, Comte sustentava que a cincia
progredia por um processo de verificao de suas hipteses. Dada sua concepo
do trabalho cientfico como a contnua acumulao de verdades, no surpreende
que ele pensasse que o estgio mais alto da humanidade seria alcanado quando
6 Saint-Simon publicou este ensaio com seu prprio nome em 1824. Foi por esta questo de prioridade
na autoria, cuja resoluo nunca se deu satisfatoriamente, que os dois homens interromperam sua
duradoura associao.
7 Marx teve uma concepo muito diferente da de Comte, e talvez aqui que devemos procurar a
ruptura radical entre a cincia social burguesa e o materialismo histrico. Para Marx, pensar e fazer,
teoria e prtica, so parte da mesma operao. Os dois mbitos se interpenetram, coexistem, por assim
dizer, no mesmo plano. A teoria e a prtica ou funcionam juntas ou no funcionam.
8 Para a filosofia da cincia de Popper, veja seu recente compndio Conhecimento Objetivo (1975).
Embora sua lgica seja impecvel, sua criao de normas para os cientistas tem sido seriamente
contestada por outro filsofo vienense, Paul Feyerabend (1975), por razes histricas. A influncia de
Popper no planejamento tem sido positivamente avaliada por Andreas Faludi (1983), um terico do
planejamento, tambm vienense, e criticamente avaliada por Marios Camhis (1979).
Parte Dois: Tradies Capitulo 2 16
PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
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os socilogos comeassem a tomar conta do trabalho de Deus na terra. Em sua


opinio, tratava-se de um futuro no muito distante 9
John Stuart Mill, estando mais preocupado com liberdades reais do que com uma
ordem fictcia, finalmente veio a repudiar o ensinamento de Comte nos termos mais
fortes possveis. Tendo sido atrado por seus primeiros trabalhos, ele escreveu em
1859:
Alguns desses modernos reformadores que se colocaram numa
forte oposio s religies do passado, no tem estado muito atrs
das igrejas ou seitas em sua defesa do direito da dominao
espiritual: O senhor Comte, em particular, cujo sistema social, como
revelado em seu Sistema Poltico Positivo, objetiva estabelecer
(embora pela moral mais do que por aplicaes legais) um
despotismo da sociedade sobre o indivduo, ultrapassando qualquer
coisa contemplada no ideal poltico dos mais rgidos disciplinadores
entre os filsofos da antiguidade. (MILL, 1974, 139)

A viso que emerge desta breve retrospectiva at as origens do pensamento sobre


planejamento familiar e muito bem descrita na linguagem corrente da cincia de
gerenciamento. tambm, em retrospectiva, uma viso extremamente
conservadora; ao confirmar as relaes de poderes existentes, dirige-se aos
governantes da sociedade. E ao demandar concesses da cincia, ignora a
comunidade poltica. Assim como os poderes estabelecidos podem reivindicar xito
por uma medida principalmente em proporcionar um contnuo crescimento
econmico cujos frutos possam ser compartilhados, ainda que desigualmente, com
as massas trabalhadoras as afirmaes centrais atrs desta viso do planejamento
permaneceriam as mesmas. Contudo, estamos agora caminhado para uma era na
qual, assim como o descreve Jrgen Habermas, h uma crise geral de legitimao:
o sistema j no lana suas promessas de suficincia material, igualdade social e
direitos democrticos. Isto mais evidente nos pases descolonizados do mundo.
Embora estejam integrados no sistema capitalista mundial, a maioria deles inbil
para suprir mesmo as mnimas necessidades de sua populao crescente. H
excees claro: certos indicadores de progresso, como a longevidade e a
escolaridade, so apontados de modo ascendente. Mas no conjunto, o sistema os
desaponta.

9 A diferena entre verificacionismo e falsificao na cincia resolvida na lgica. Todas as vacas


so pretas pode ser verificado somente pela observao real do universo total de vacas, ao passo que
a observao de uma nica vaca marrom fosse suficiente para falsificar a afirmao. De acordo com
Karl Popper, a busca intensa pela evidncia negativa define a substncia do procedimento cientfico.
Contudo, no ocorre o mesmo com o planejamento. No planejamento, algo novo deve ser disposto no
mundo, mesmo se o novo no mais do que uma nova norma. Cada inovao uma aposta no futuro,
baseada, pode-se dizer, na melhor informao e conhecimento existente na poca. Os planejadores
gastam a maior parte de seu tempo pensando em novas solues deste tipo. Eles no sobreviveriam
por muito tempo se tudo o que fizessem fosse recolher evidncias para mostrar porqu uma soluo
proposta no poderia funcionar. A sociedade no um laboratrio, e a histria no se repete. Cada
proposta um novo lance de dados. Com cada situao concreta se pode progredir no conhecimento,
mas o que funciona na China no funcionar necessariamente no Zaire.
Seja com Comte seja com Popper, ento, a tarefa do planejamento algo muito diferente da cincia.
Seu objeto no a perfeio do conhecimento mas a perfeio do mundo. Os dois objetivos so
claramente relacionados, mas as vias para alcan-los so muito diferentes.
Parte Dois: Tradies Capitulo 2 17
PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
John Friedmann

Ao mesmo tempo nossa compreenso da cincia, e particularmente da cincia


social, tornou-se mais sofisticada e sutil. No estamos dispostos a aceitar
afirmaes sobre as leis imutveis do progresso humano. As cincias fsicas e da
engenharia, tendo tornado possveis as maravilhas tecnolgicas do mundo moderno,
so ainda muito bem vistas. Contudo, no que respeita as cincias sociais, a questo
bastante diferente. O problema no fundamentalmente de mtodo mas de
histria: o fluxo constante de eventos entrelaados tem acelerado a um ponto em
que nossa compreenso do mundo parece hoje estar decaindo. Mesmo a economia,
a mais precisa das cincias sociais, incapaz de acompanhar a rapidez do carter
das mudanas da economia global; e os esforos em outras cincias sociais
contemporneas parecem freqentemente ser pouco mais do que uma forma
elegante de jornalismo. Esta crise nas cincias sociais pode explicar a recente
popularidade da futurologia (por exemplo, TOFFLER 1970, 1980). Falando
estritamente, a futurologia uma cincia falsa na melhor das hipteses uma forma
disciplinada de adivinhar o futuro, na pior uma fantasia absoluta. Porm dada nossa
aparente inabilidade para compreender o mundo pelo estudo de seu passado, a
evaso para o futuro compreensvel. Como veremos na prxima seo, entretanto,
o planejamento no estilo de Saint-Simon e Comte, ainda que crescentemente
irrelevante para os nossos dias e era, est ainda muito vivo.

QUATRO TRADIES DE PENSAMENTO SOBRE PLANEJAMENTO

A Figura 2 coloca certas figuras chave da histria do pensamento sobre


planejamento em quatro tradies maiores. Por estarem agrupados numa tradio
comum, os autores tiveram que reunir trs requisitos: (1) tinham de estar
inteiramente familiarizados com uma ou mais linguagens, como a econmica e a
matemtica, pelas quais se leva a cabo seu trabalho cientfico; (2) tinham de ter em
comum alguns aspectos da perspectiva filosfica; (3) deveriam lanar um pequeno
nmero de questes centrais que definem, segundo eles, as principais matrias em
discusso. Todas as quatro tradies giram em torno de uma preocupao central:
como o conhecimento deveria ser apropriadamente ligado ao. Eles se estendem
por todo o espectro ideolgico, desde o apoio ao Estado e a afirmao de sua
autoridade at a abolio de toda forma de autoridade, incluindo a do Estado. As
duas tradies mais antigas, a reforma social e a mobilizao social, remontam
primeira metade do sculo XIX. As outras duas, a anlise poltica e a aprendizagem
social, originaram-se no perodo entre a Grande Depresso e a Segunda Guerra
Mundial.
Se dispusermos estas tradies de acordo com as definies formais de
planejamento oferecidas no Captulo I, o resultado uma classificao poltica em
quatro mbitos (Figura 3).
Esta classificao indica certas tendncias. Como vimos na Figura 1, as categorias
da orientao social e a transformao social se sobrepem (assim como
conservadores e radicais na Figura 3). Sua sobreposio sugere que um sistema
social saudvel no pode permanecer prisioneiro de apenas um modo de vincular o
conhecimento com a ao; ser necessrio aproximar todas as quatro tradies
para sua prtica de planejamento. Diferenas fundamentais permanecem, claro, e
durante certos perodos e para certos propsitos, uma ou duas formas de discurso
Parte Dois: Tradies Capitulo 2 18
PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
John Friedmann

de planejamento tenderam a dominar. Tal como veremos na Parte Trs, as tradies


da aprendizagem social e a mobilizao social parecem ser especialmente
pertinentes hoje. Antes de discutirmos estas tradies com maior profundidade nos
Captulos 3 a 6, ser til descrever brevemente o enfoque, vocabulrio, posio
filosfica, e preocupaes centrais de cada uma.

Reforma Social
Esta tradio focaliza o papel do Estado na orientao social. Preocupa-se
principalmente em encontrar meios para institucionalizar a prtica do planejamento e
tornar a ao do Estado mais efetiva. Aqueles que escrevem nessa tradio vem o
planejamento como uma atividade cientfica, e uma de suas preocupaes
principais est no uso do paradigma cientfico para informar e limitar as polticas ao
que se julga que devem ser suas preocupaes apropriadas. A Cincia das Polticas
a wissenschaftliche Politik de Karl Mannheim um dos seus produtos (Mannheim
1949, orig. 1929).
________________________________________________________________
IDEOLOGIA POLTICA

CONHECIMENTO PARA AO Conservador Radical

Em orientao Social Anlise de Polticas Reforma Social

Em transformao Social Aprendizagem Social Mobilizao Social

Figura 3: A poltica na teoria de planejamento: uma tentativa de classificao.


_________________________________________________________________

O vocabulrio da reforma social deriva fundamentalmente de trs fontes: a macro-


sociologia, a economia institucional, e a filosofia poltica. Com respeito s suas
convices polticas, os autores desta tradio apiam a democracia representativa,
os direitos humanos e a justia social. Dentro de limites que toleram mudanas.
Acreditam que por meio de reformas apropriadas tanto o capitalismo como o Estado
burgus podem ser aperfeioados.
Filosoficamente, os autores desta tradio entendem o planejamento como a
aplicao do conhecimento cientfico aos negcios pblicos; eles tambm
consideram-na uma responsabilidade profissional e uma funo executiva. Muitos
campos no terreno do planejamento so contudo vedados s intromisses dos
polticos e dos cidados comuns, que no esto suficientemente informados para
estarem engajados no planejamento. Como planejadores na tradio reformista,
esses autores defendem um forte papel do Estado, que para eles tem funes tanto
mediadoras como autoritrias. Desde a publicao da Teoria Ggeral de Keynes em
1936, eles tm argumentado a favor de trs reas de interveno estatal legtimas e
cientificamente fundamentadas: a promoo do crescimento econmico, a
manuteno do pleno emprego e a redistribuio da renda.
As questes centrais postas pelos planejadores desta tradio tendem a ser de uma
ampla natureza filosfica.

Parte Dois: Tradies Capitulo 2 19


PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
John Friedmann

4. Qual a relao apropriada entre planejamento e poltica?


5. Qual a natureza do interesse pblico? e os planejadores deveriam ter o poder (e
a obrigao) de articular e promover sua verso dele?
6. No contexto do planejamento, qual seria o papel do Estado frente economia de
mercado? At que ponto se serviria racionalidade social mediante intervenes
estatais no mercado? Sob que condies estas intervenes seriam consideradas
legtimas?
7. Se o planejamento uma atividade cientfica, qual o significado da cincia? A
viso de Karl Popper de que o conhecimento cientfico o resduo de hipteses
que tm resistido com sucesso a todos os esforos de falsificao mediante
evidncias contraditria? A famosa teoria de Thomas S. Kuhn da cincia como
dinmica recproca de paradigmas normais e revolues cientficas (KUHN
1970)? Ou a epistemologia pragmtica de John Dewey, na qual o conhecimento
existe somente no ato de conhecer, e a validade de cada afirmao derivada de
sua utilidade na aplicao? Qual destas vises apropriada para o planejamento,
e quais seriam as implicaes sua adoo?
8. H um grande debate dentro da tradio da reforma social sobre a
institucionalizao do planejamento. O planejamento deveria ser usado
globalmente como instrumento de orientao central, coordenao e controle pelo
Estado? Ele poderia ser dividido por um grande nmero de atores relativamente
autnomos que trabalham em problemas mais minuciosamente definidos, e que
podem contudo adaptar seus clculos de modo mais preciso para um ambiente
de tomada de decises em constante mudana? Ou a organizao correta para
o planejamento reside em algum lugar entre o planejamento sinptico central e
um planejamento descentralizado que envolve ajustes mtuos entre partes,
entre os atores?

Alm de debater estas questes filosficas os tericos da reforma social, e


particularmente os economistas entre eles, tm elaborado as ferramentas
necessrias para um Estado que est cada vez mais determinado a gerenciar a
economia no interesse pblico. Esses instrumentos, to importantes para a
principal corrente do planejamento, incluem a anlise de ciclos comerciais
(MITCHELL), a contabilidade social (KUZNETS), a anlise input-output (LEONTIEF),
os modelos de poltica econmica (TINBERGEN), a economia urbana e regional
(PERLOFF), e a economia do desenvolvimento (HIRSCHMAN). Importantes campos
de estudo especializados tem desenvolvido estes esforos pioneiros, e muitos dos
inventores de instrumentos para o planejamento tm sido honrados com o Prmio
Nobel em economia.

Anlise de Polticas
Esta tradio foi fortemente influenciada pelos primeiros trabalhos de Hebert Simon,
cujo estudo revolucionrio, Comportamento Administrativo, publicado em 1945,
enfocava o comportamento das grandes organizaes, e particularmente a maneira
como podiam melhorar sua habilidade de tomar decises racionais. Simon tinha
absorvido muitas tradies intelectuais em seu prprio pensamento, dentre elas a
sociologia weberiana e a economia neoclssica e sua abordagem acentuava a
anlise e a tomada de decises sinpticas como meios para identificar as melhores

Parte Dois: Tradies Capitulo 2 20


PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
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linhas possveis de ao. O que era o melhor, claro, estaria inevitavelmente


limitado pelas restries normais da racionalidade, que incluem os recursos, a
informao e o tempo disponveis para tomar as decises. O de Simon foi um
modelo de racionalidade limitada.
O modelo decisional ideal-tpico aplicado pelos autores na tradio da anlise
poltica tem sete estgios identificveis:

9. Formulao de metas e objetivos.


10. Identificao e projeo das principais alternativas para alcanar as metas
identificadas, na situao decisional dada.
11. Predio das principais sries de conseqncias que poderiam ser esperadas
da adoo de cada alternativa.
12. Avaliao das conseqncias em relao aos objetivos desejados e outros
importantes valores.
13. Deciso baseada na informao proporcionada nos passos precedentes.
14. Implementao desta deciso mediante instituies apropriadas.
15. Retorno dos resultados reais do programa e sua avaliao luz da nova
situao decisional.

Na sua maior parte, a anlise de polticas tem-se concentrado nos estgios 2, 3 e 4.


Nos ltimos anos, foi gerado certo entusiasmo acerca de problemas de
implementao de polticas e programas (estgio 6), levando a uma modificao do
modelo decisional original: questes de implementaes so agora incorporadas j
no estgio 2, que corresponde ao desenho das linhas de ao alternativas. O
vocabulrio da anlise de polticas tende a ser to especializado como sua
orientao tcnica global. A maior parte de analistas so versados em economia
neoclssica, estatstica e matemtica. Alm disso, eles tendem a se agrupar em sub-
disciplinas especializadas, tais como a anlise de sistemas (com sua nfase em
modelos matemticos), a cincia das polticas (com sua nfase combinada em
economia neoclssica e em cincia poltica), a investigao operacional (que tende
a enfocar os problemas depois de determinar as conseqncias), e a investigao
de futuros, que ainda sem dvida um campo bastante ecltico. Alm disso, boa
parte da linguagem da anlise de polticas deriva do trabalho com tcnicas analticas
especficas, tais como as dos jogos, a simulao, a investigao de avaliao, a
programao linear e no linear, e assim por diante.
A anlise de polticas no tem, estritamente falando, nenhuma posio filosfica
distintiva. Nos temas mais amplos da sociedade e da justia, seus profissionais so
tipicamente convencionais em seu modo de pensar. Eles tendem a olhar a si
mesmos como tcnicos, ou mais lisonjeiramente como tecnocratas, servindo os
centros de poder existentes grandes corporaes privadas e o Estado. Em uma
inspeo mais detalhada, algumas de suas opinies so notavelmente similares s
de Saint-Simon e Comte. Eles acreditam que pelo uso de teorias cientficas e
tcnicas matemticas apropriadas, podem, ao menos em princpio, identificar e
calcular com preciso as melhores solues. Eles so os engenheiros sociais. Se
desafiados no terreno epistemolgico, os analistas de polticas possivelmente
responderiam que melhor chegar s decises mediante uma cincia imperfeita
Parte Dois: Tradies Capitulo 2 21
PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
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(mas perfectvel) do que mediante um processo poltico sem mediao que est
sujeito ao capricho pessoal, paixo volvel e ao interesse especial. A dependncia
dos analistas de polticas dos instrumentos da economia neoclssica implica a
incorporao em seu trabalho das premissas de valor desta disciplina; entre estes
valores os mais importantes so o individualismo, a supremacia do mercado na
distribuio de recursos, e o inerente conservadorismo ao paradigma do equilbrio.
Dados as conseqncias do mercado serem olhadas como racionais pelos atores
envolvidos, os desvios a partir delas normalmente necessitam de uma justificao
especial e s so admitidos com relutncia.
As questes centrais que informam esta tradio, mantendo seus ethos bsico, so
essencialmente tcnicas.

16. Quais so as vantagens relativas das anlises de polticas compreensivas e


incrementadas? Os modelos compreensivos promovem uma viso global de um
terreno dado, porm esto sujeitos a desmedidos, ainda que indeterminados,
erros. A anlise incrementada modesta em suas demandas de informao,
concentra-se nas conseqncias da mudana limitada, e pode ser modelada para
proporcionar determinadas solues. Que modelo deve ser preferido, e sob que
condies?
17. Os diferentes modelos proporcionam diferentes tipos de soluo. Alguns so
estruturados para permitir a maximizao de variveis resultado, tais como
benefcios, emprego, ou tempo de trabalho. Outros so essencialmente modelos
otimizadores que proporcionam as melhores combinaes de resultados sobre
uma variedade de variveis objetivas. Outras proporcionam somente solues do
tipo segundo melhor (no neologismo de Simon, elas so meramente
satisfatrias). A escolha de um modelo para avaliar conseqncias e
recomendar solues tecnicamente corretas aos dirigentes polticos tem uma
grande importncia na anlise de polticas. E como os dirigentes deveriam ser
instrudos? Dever-se-ia dar-lhes, por exemplo, a soluo melhor? Dever-se-ia
dar-lhes os resultados de vrias simulaes junto com os postulado que se
utilizaro para obt-los? Ou deveriam ser convidados a tomar parte em situaes
de jogo, nas quais simulassem a dinmica de grupo das escolhas estratgicas,
assim como os Membros do Exrcito podiam simular jogos de guerra ou conduzir
manobras de campo?
18. Como os valores de mercado poderiam ser modificados para expressar
critrios sociais de avaliao? Os estudos de custo-benefcio, por exemplo,
deveriam utilizar as taxas de juros vigentes no mercado ou algum valor sombra
que reflita preferncias sociais? E se assim fosse, na ausncia de uma orientao
poltica, como os valores sombra poderiam ser calculados? Ou, no caso de bens
para os quais no existe nenhuma forma disponvel de avaliao de mercado, que
convenes de contabilidade social podem permitir com que sejam includas no
clculo de polticas global? O trabalho domstico da mulher poderia, por exemplo,
receber um valor sombra, e se assim fosse, qual deveria ser?
19. Os analistas de polticas fazem previses sobre variveis econmicas,
mudanas esperadas no comportamento de reproduo, impactos ambientais,
inovaes tecnolgicas, mudanas nos padres de assentamento e uso da terra,
e muitas outras tendncias. Quais so os melhores mtodos de previso a mdio
e longo prazo?

Parte Dois: Tradies Capitulo 2 22


PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
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20. A maior parte das anlises de polticas contm enormes reas de incerteza
sobre o futuro e reas ainda maiores de ignorncia (quais so as chances de um
holocausto nuclear dentro dos prximos vinte anos?). Como estas grandes
incgnitas deveriam ser tratadas, e qual conselho deveria ser dado aos
responsveis pela tomada de decises? H meios de controlar a incerteza? e
quais valores matemticos deveriam ser utilizados para expressar diferentes
graus de incerteza subjetiva? Linhas alternativas de ao deveriam ser fixadas de
modo que fossem compatveis com as reas conhecidas de ignorncia
(planejamento sem fatos), especialmente quando as conseqncias de uma
deciso equivocada possam ser politicamente, ambientalmente, ou de algum
outro modo desastrosas?

Aprendizagem Social
Esta tradio se centra na superao das contradies entre teoria e prtica, ou
entre conhecer e atuar. Sua teoria deriva de duas correntes. A primeira o
pragmatismo de John Dewey e mais especificamente sua epistemologia cientfica,
que se volta especialmente ao aprender fazendo. Uma segunda corrente
desenvolveu-se dentro do marxismo, e tem suas origens nas Teses Sobre
Feuerbach (1978; orig.1844), que termina com a famosa declarao, os filsofos
tm apenas interpretado o mundo de vrios modos; o importante, entretanto,
mud-lo.. Desta imortal sentena deriva a proposio marxista bsica que diz
respeito unidade essencial da teoria e da prtica revolucionrias, cuja maior
expresso se encontra no ensaio de 1937, Sobre a Prtica de Mao Tse-tung
(1968;orig. 1937)10.
A aprendizagem social pode ser vista como um importante desvio dos paradigmas
de Saint-Simon e Comte. Embora estes primeiros fundadores da tradio do
planejamento tenham tratado o conhecimento cientfico como uma srie de
ladrilhos para a reconstruo da sociedade, os tericos da tradio da
aprendizagem social tm conclamado que o conhecimento deriva da experincia e
validado na prtica, e portanto integralmente uma parte da ao. O conhecimento,
neste enfoque, emerge de um processo dialtico progressivo cuja nfase principal
est em novas tarefas prticas: a compreenso existente (teoria) enriquecida com
lies extradas da experincia, e a nova compreenso ento aplicada ao
processo contnuo de ao e mudana. Embora Comte e seus companheiros
positivistas acreditassem que o mundo social respondia a leis sociais imutveis, os
tericos da aprendizagem social tm afirmado que o comportamento social pode ser
mudado, e que o modo cientificamente correto de efetuar a mudana atravs da
experimentao social, a observao cuidadosa dos resultados, e a capacidade para
admitir os erros e para aprender com eles.
No surpreende que as questes centrais da tradio da aprendizagem social sejam
fundamentalmente instrumentais.

10 A conexo entre a teoria do conhecimento de Mao e o pragmatismo de Dewey no passou


desapercebida. Assim como assinala John Bryan Starr em seu insupervel estudo da filosofia poltica
de Mao (1979), Dewey exerceu considervel influncia nos intelectuais chineses, com os que Mao
teve contato durante o perodo de Quatro de Maio. Como Dewey, Mao considera que as idias surgem
da experincia prtica e, sucessivamente, moldam esta experincia. Para ambos, o mundo visto como
uma srie de problemas, que do ocasio tanto para a teoria quanto para a ao. Na verdade, a
semelhana era clara para Mao, uma vez que ele em mais de uma ocasio descreveu a si mesmo como
um pragmtico...Na viso de Mao, entretanto, o pragmatismo no basta (70-71).
Parte Dois: Tradies Capitulo 2 23
PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
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21. Como os processos normais de aprendizagem social, que so encontrados


em todos os casos de ao acertada e prolongada, podem ser usados para
disseminar tcnicas de aprendizagem social para todas as formas de tarefa
social?
22. Uma vez que os seres humanos relutam para mudar seus modos habituais e
esto propensos a acreditar que sua opinio prpria ou ideologia a nica
correta, e uma vez que h uma evidente conexo entre ideologia e poder, como a
mudana pode ser realizada? Como as pessoas poderiam ser motivadas a
participar na forma de aprendizagem social que depende da franqueza, do dilogo
e de uma disposio para arriscar experimentos sociais, e para deixar que esses
experimentos afetem seu prprio desenvolvimento como pessoas?
23. Como as vias formais e informais de conhecimento poderiam ser unidas num
processo de ao orientada mudana que envolve uma aprendizagem mtua
entre aqueles que possuem conhecimento terico e aqueles cujo conhecimento
fundamentalmente prtico, concreto e no articulado?
24. O paradigma da aprendizagem social envolve, entre outras coisas, freqentes
transaes face a face que requerem uma relao de dilogo entre as partes
participantes (FRIEDMANN 1981, 1979). Contudo, sob as condies em que as
tarefas especficas devem ser desenvolvidas, as relaes dialgicas tm
dificuldade de se realizar e manter. Que tcnicas podem facilitar as relaes de
confiana e dilogo, especialmente entre planejadores e atores-clientes?
25. Qual a relao do paradigma da aprendizagem social, com sua nfase nas
relaes dialgicas, no hierrquicas e seus compromissos com a
experimentao, tolerncia pelas diferenas, e franqueza radical na comunicao,
com a teoria poltica democrtica? E qual sua relao com o crescimento e
desenvolvimento da personalidade autnoma, auto atualizante?

Mobilizao Social
Esta tradio do planejamento afasta-se de todas as outras por afirmar a
supremacia da ao coletiva direta desde a base. Ela permanece num contraste
particularmente inflexvel com as tradies de reforma social e da anlise de
polticas, que se centram no papel do Estado e procuram por uma poltica
cientfica. Na tradio da mobilizao social, o planejamento surge como uma forma
de poltica conduzida sem a mediao da cincia. No obstante, a anlise
cientfica, particularmente na forma de aprendizagem social, tem um papel
importante nos processos de transformao procurados pela mobilizao social.
O vocabulrio da mobilizao social provm em parte da longa tradio de
movimentos sociais mutuamente antagnicos da esquerda: marxistas de um lado e
utopistas e anarquistas de outro. Apenas o marxismo j desenvolveu uma ideologia
acabada, mas as mtuas atraes e repulses de vrias faces e grupos da
esquerda proporcionaram muito da retrica pela qual as lutas de hoje so
expressadas retrica que tambm se inspira na memria coletiva de dois sculos de
lutas e esforos comunitrios. uma histria de opresso e de movimentos
revolucionrios triunfantes, da Comuna de Paris Guerra Civil Espanhola, com seu
prprio panteo de heris e heronas, seus prprios momentos de glria na derrota.
A linguagem da mobilizao social surge desta histria assim como do discurso mais
abstrato de seus filsofos, tericos e gurus.

Parte Dois: Tradies Capitulo 2 24


PLANEJAMENTO NO MBITO PBLICO: do conhecimento ao
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Filosoficamente, essa tradio abarca o comunitarismo utpico, o terrorismo


anarquista, a luta de classes marxistas, e a defesa neomarxista dos movimentos
sociais emancipadores. Estas divises so principalmente histricas, entretanto, e
refletem discordncias sobre estratgia e ttica mais do que diferenas bsicas na
ideologia. Algum poderia sustentar razoavelmente, por exemplo, que vrios
proponentes da mobilizao social coincidem totalmente em sua condenao da
penetrante opresso e alienao do ser humano sob as instituies do capitalismo e
do Estado burgus. A mobilizao social uma ideologia dos despossudos, cuja
fora deriva da solidariedade social, da seriedade de sua anlise poltica, e de sua
determinao de no mudar o status quo.
Dois tipos de poltica podem estar envolvidas na mobilizao social. Para utopistas e
anarquistas, h uma poltica de liberao levada adiante por comunidades
alternativas que demonstram aos outros novos modos de viver. Para marxistas e
neomarxistas, h uma poltica de confronto que enfatiza a luta poltica como
necessria para transformar as relaes de poder existentes e criar uma nova ordem
que no baseada na explorao do trabalho e na alienao do homem do que
distintivamente humano.
Entre as questes centrais enfrentadas pelos participantes desta tradio esto:

26. Qual o papel apropriado das vanguardas, organizadores de comunidades,


e dos lderes dos movimentos de mobilizao social? Se a emancipao uma
meta ideolgica, no requer que as elites dirigentes acatem os processos
democrticos, incluindo a participao total de todos nas decises coletivas, uma
tolerncia para dissidncia aberta e um mtodo no manipulador de organizao
da ao de grupo?
27. Como podem os deserdados e aqueles que nunca tiveram poder efetivo
ganhar subitamente confiana em sua habilidade para mudar o mundo? Como
podem os pobres permitirem-se ganhar sua liberdade da opresso?
28. Como pode o compromisso para uma nova vida na comunidade (utopistas e
anarquistas) ou uma nova vida na luta (marxistas e neomarxistas) ser mantido
quando a vitria somente ocasional e parcial ocorre na aparentemente
interminvel luta contra o inimigo?
29. Quais deveriam ser os componentes bsicos de uma estratgia? Que papel
deve ser dado violncia, escolha da arena, e ao tempo e durao das aes
(a longa marcha ou Armagedon), e que tipo de aes especficas deveriam ser
empreendidas (greves, manifestaes, teatro de rua, terrorismo, no cooperao
com a formao do Estado de alianas polticas, estabelecimentos de
comunidades alternativas)?
30. Quais deveriam ser as caractersticas da boa sociedade, o ideal social a ser
realizado na prtica, hoje ou no futuro? Que importncia relativa deveria ser dada
a metas tais como uma ordem social no hierrquica e inclusiva, a prtica de auto
confiana, cooperao voluntria, os processos dialgicos e um nivelamento
radical de hierarquia social?

Novos captulos na histria do pensamento sobre planejamento ainda esto sendo


escritos. Modalidades especficas e estilos de planejamento podem se tornar

Parte Dois: Tradies Capitulo 2 25


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obsoletos, porm o vnculo entre conhecimento e ao permanecer como uma


preocupao viva, tanto na ideologia quanto na prtica. No podemos no desejar
saber, e no podemos escapar da necessidade de agir. Na medida em que as
condies sociais e o entendimento humano mudam, aos vnculos verdadeiros e
tericos entre conhecimento e ao certamente sofreram mudanas. Se desejamos
assegurar a contnua vitalidade do planejamento no mbito pblico faremos bem em
examinar, cuidadosamente e com esprito crtico, as tradies existentes hoje. Esta
a tarefa dos prximos quatro captulos.

Parte Dois: Tradies Capitulo 2 26