UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE ECONOMIA

O AJUSTE IMPOSSVEL

Aloisio Teixeira .

Tese de Doutoramento em Economia

apresentada ao Instituto de Economia da
UniVersidade Estadual de Campinas, sob a
orientao da protessora Marta da Conceio
Tavares t

CAMPINAS, 1993
"O espelho reflete certo; no erra porque no pensa.
Pensar essencialmente errar.
Errar essencialmente estar cego e surdo."
(Fernando Pessoa: Poemas Inconjuntos.)
NDICE
APRESENTAO ............................................................................................................. 6

PAliTE 1: A DESESTRUTURAO DA ORDEM MUNDIAL............................................. 13

Captulo 1: INTRODUO GERAL AO TEMA ..................................................... 14

Captulo li: O MOVIMENTO GERAL DE CONSTITUIO E CRISE DA

ORDEM MUND!AL ........................................................................... 32

1. O Ps-Guerra ........................................................................................ 33

2. A Dcada de 70 .................................................................................... .41

3. A Dcada de 80 .... ,......................................................................... ., ..... 51

Captulo lll: ESTRATGIAS DE AJUSTE MACROECONMICO E

REESTR!ITURAO INDUSTRIAL NOS PASES CAPITALISTAS

CENTRAIS ............... , ........................................................................ 58

l. Introduco ...................................... ".. , .......... , ........................................ 59

2. Estados Urt1dos .......................................................................................60

3. Japo ...................................................................................................... 71

4. Aleffiallha .. ... ., ......................................................................................... 80

5. Inglatem .................... .,,. .. ,. .................................................................... 90

6. Itlia ........................................................................................................ 98

Captulo N: ALGUMAS CONCLUSES PROVISR!AS .................................... l09

PAliTE !I: O CASO DO BRASIL- O AJUSTE !MPOSSVEL.. ........................................ l27

Capitulo V: BREVE NOTA EXPUCATIVA ................. , ....................................... 128

 Capitulo Vl: PADRO DE, FlNANCIAMENTO E POLiTICA ECONMICA NO

BRASIL DURANfE AS DCADAS DE 70 E 80 ................................... 131

1. A Constituico do Padro de Financiamento e o Periodo do "Milagre"

Eonmico ................. , ...................................................... , .... , ....... , ..... 132

2. O !I PND (1974-1978] ............................................................................ 140

3. AAdminstracQ da Crtse (1979-1983) ................................................. 144

4. A Recuperao ! 1984~ 1985) .................................................................. 153

5. A Economia Brasileira na Nova Repblica 0986-l9e9\ ........................ 157

6. Uma Pausa para Meditao ................................................................... l67

Capitulo Vll: A POLTICA ECONMICA NO INCIO DOS ANOS 90 .................. 171

l. Polticas de Estabilizao e Padro de Financiamento .......................... 172

2. A Estrati!ia NeollbernL ......................................................................... l87

3. ll!;pa Nota sobre a Renegociaco da Diyjda Externa .............................. l96

Capitulo Vlll: cmiCLUSES FINAIS AINDA QUE PRECRIAS ....................... 202

l. De!-lartlculaco Proeressiva do Padro de Desenyolyjmento .................. 203

2. Mitos. Mtraeens e Duras Realidades ..................................................... 225

B!BLIOGRAF!A ............................................................................................................ 244

APRESENTAO
 7

Esta tese inteiramente dedicada aos meus amigos de

Campinas. E se a ela faltam mritos - ou pelo menos aquele verniz
acadmico, to necessrio ao bom acabamento de trabalhos dessa
natureza - tal no se deve a eles, os amigos, com quem s tenho aprendido
a boa Cincia. Deve-se exclusivamente s limitaes do autor e de suas
condies de trabalho, nem sempre as mais favorveis.

Mas, afinal, no creio que os deslustre com esse texto. Porque se

no preenche todos os requisitos que a academia tantas vezes exige de
seus afiliados, pelo menos h aqui uma tese - no sentido estrito e
verdadeiro da palavra - ou uma hiptese - uma tentativa de explicar a
crise brasileira. Certa ou errada. a minha explicao.

Vale a dedicatria, e um agradectmento. Porque, se no fossem

eles (os meus amigos de Campinas), no haveria tese, muito menos
explicao, no teria havido nem mesmo a retomada do gosto pelo
trabalho intelectual depois da depresso que se seguiu experincia de
governo na Nova Repblica. Joo Manuel, Wilson Cano, Luciano Coutinho
chamaram-me a participar de projetos de pesquisa - e a repensar os
delineamentos da situao internacional e da poltica econmica brasileira
- em um momento em que, a meu ver, nada justificava esta escolha. Puro
carinho. Todos os meus companheiros da Unlcamp, em especial Jos
Carlos Miranda, que me receberam sempre como se eu fosse um deles -
coisa que realmente me sinto - tiveram a pacincia e a delicadeza de
discutir comigo, em reunies e seminrios, os relatrios que iam sendo
produzidos e umas tantas idias que. cismava eu, deveriam ser ditas.
 8

Antes disso, Marta da Conceio, sempre preocupada com os

que ama, resolveu enviar-me Espanha para dar um curso sobre
industrializao da Amrtca Latina. Vi-me assim, subitamente, numa
tarde de domingo, em um quarto de hotel em Madrtd, tendo que iniciar as
aulas no dia seguint, sem nada preparado, sem matertal bibliogrfico e
em uma lngua que no dominava com perfeio. Era uma prova definitiva
de insensatez - minha e dela - mas crtava a obrtgao impostergvel de
retomar minhas atividades de professor.

De tudo isso resultou no apenas um livro, praticamente

acabado, e em espanhol, sobre a industrializao latino-amertcana, mas
um conjunto de textos e relatrtos, produto das pesquisas feitas em
Campinas, que, junto com outros - ensaios, artigos, resumos de palestras
e conferncias - desfilavam os prtncipals temas do debate atual: a
evoluo do quadro intemaciqnal, as polticas de ajustamento e
reestruturao dos palses do centro capitalista, a poltica econmica
brasileira dos ltimos anos, o plano de estabilizao e a poltica industrial
do governo Collor, a questo da segurtdade social brasileira.
Aparentemente descosidos, guardavam, no entanto, uma unidade de
pontos de vista, fundada em uma viso de mundo e em uma perspectiva
crttica que recusava estratgia neoliberal as virtudes que o discurso
ideolgico lhe apontava. Acabaram sendo anos de intensa atividade
intelectual (e poltica, tambm) aqueles que se segutram derrocada das
esperanas ...

Mesmo assim, a idia de retomar plenamente o projeto

acadmco ainda no havia tomado corpo. Ela veio luz em uma conversa
com Joo Manuel (mais uma vez meus amlgos de Campinas ... ) quando ele
afiililou que eu tinha uma tese pronta. Era juntar o que estava escrito,
dar-lhe un1dade de redao, fazer as ilaes e mediaes necessrias e
tirar as concluses que se impunham. Talvez o trabalho tenha ficado a
meio caminho, mas bem que tentei.

De qualquer forma, neste trabalho de pensar e repensar,

escrever e reescrever. estabelecer relaes, construir pontes. cheguei a
alguma coisa que para mim acaba sendo mals importante que uma tese
acadnca perfeita: uma hiptese!. O que apenas tomou as coisas mais
dificeis, pois a sensao que me fica que o texto em si - esta colcha de
retalhos tantas vezes emendada - no consegue exprimir a fora dessa
hiptese.

E. no entanto, isto seria extremamente necessrto, pois trata-se

de uma hiptese que me coloca rigorosamente contra a corrente. No
concordo nem com o diagnstico, hoje consensual, sobre a natureza da
crise brasileira, nem com as terapias que vm sendo recomendadas para
super-la. E, apenas para antecipar algumas concluses, procurando
despertar algum interesse no leitor - seja ele compulsrio ou eventual -
pelas pginas que se seguem, cabe destacar alguns pontos.

O diagnstico consensual aponta para a extstncia de uma

contradio entre o que se passou no Brasil, nos anos 80, e o que ocorreu
no resto do mundo. Aqui, a estagnao e a instabilidade macroeconnca
(inflao acelerada, tendendo hiperinflao) emperraram o potencial de

1. Deslumbrado com esta concluso. julguei estar sendo original. que no havia lido o
brilhante e sugestivo ensaio do professor Joo Manuel, escrito h algum tempo mas s
agora publicado. Minhas idias estavam todas l. o que me leva a reconhecer - e
agradecer - a influncia que tem exercido sobre a minha maneira de ver e interpretar a
cnse contempornea. Ver CARDOSO DE MELLO (1992a e l992b).
 lO

avano da indstria brasileira, acarretando a reduo dos investimentos e

a paralisao do processo de inovao tecnolgica. e condenando o parque
industrtal ao envelhecimento e ao atraso relativo.

L fora, enquanto isso, desencadeou-se uma vertiginosa onda de

inovaes, tCJcas e organizacionais, que configuram uma verdadeira
"terceira revoluo industrial" (sic), e cujos traos principais so: a
emergncia do complexo eletrnico, como setor lder em termos de
dinamismo e de introduo de inovaes; a transformao dos mtodos de
produo com a generalizao dos processos de automao !lexivel; a
introduo de inovaes na forma de gesto e de organizao empresarial;
o surgimento de novas formas de concorrncia entre empresas, atravs de
"alianas tecnolgicas"; o aguamento da competio mundial atravs da
adoo de estratgias deliberadas de busca de competitividade.

No que tange s terapias recomendadas, ainda que no to

visveis, tambm ouve grandes linbas de consenso. Seno quanto ao seu
contedo, pelo menos quanto temtica abordada. Pois, em um estranbo
passo de changer de dame, a esquerda tornou-se mais "monetarista" e a
direita, mais "estruturalista"; ou ambos nos tornamos, quanto forma,
monetartstas e estruturalistas simultaneamente.

Em primeiro lugar, a obsesso pelo problema da estabilizao;

tomava-se necessrio derrotar a inflao para poder voltar a crescer. Mas,
a partir de um certo momento, comeou a difundir-se a medicao
neoliberai, receitando a necessidade de se promover "reformas
estruturais". Nessa tica, a prpria _industrializao brasileira fora
equivocada, porque cariorial, superprotegida, avessa concorrncia
 11

interna e extema e excessivamente apoiada no Estado, tendo assim

gerado m alocao de recursos e uma estrutura industrial pouco
competitiva. Da as recomendaes: abertura dos mercados,
desregulamentao, desestatizao, desmontagem da estrutura cartorial e
dos mecantsmos de proteo.

O ponto de vista aqui adotado inteiramente outro. Quanto ao

diagnstico. no creio que haja contradio entre a crise brasileira e as
transformaes no plano mundial. Como tambm no creio que haja um
sentido de causalidade, que vai da inilao para a recesso e destas para o
desinvestimento. o envelhecimento do parque industrial e o atraso
tecnolgico. Para mim, inilao, recesso. desinvestimento (e suas
seqelas de envelhecimento e atraso) so todos conseqncia do prprio
processo de transformaes que ocorreu no plano mundial e do xito da
industrializao brasileira no ciclo expansivo antertor2.

E, quanto terapia. estou convencido que a insistncia em

polticas de corte neoliberal acabar por desorganizar definitivamente a
economia e a sociedade brasileiras. Como estou convencido que qualquer
tentativa de reeditar polticas de desenvolvimento autrquico acarretar
efeitos semelhantes.
disto que trata a tese. Polmica, talvez. Mas buscando tirar a
discusso da mesmice em que economistas, tecnlogos, japonlogos,
liberais e tutt quanti a tm mantido. E, se algumas passagens contiverem

2. Aqui tambm vale a referncia ao que nicialmente supunha ser uma idia original e
agora vejo que outros, por caminhos diversos, mas no essencialmente diferentes,
chegaram mesma concluso. Com as idias ocorre freqentemente a fbula do anel de
Policrates. e quando se convive intelectualmente, por longos periodos com outras
pessoas, no de estranhar que as concluses a que se chegue sejam parecidas. Sobre a
idia substantiva. ver FIORI {1992) e, sobre o anel de Policrates. ver MACHADO DE
ASSIS ("O anel de Policrates". In Papis Avulsos. Obras Completas de Machado de Assis,
vo1. 12. Rio de Janeiro: W.M. Jackson Inc. Editores).
 l2

afirmaes demasiado peremptrias e exageradas, debitem isso paixo

que sempre acomete quem abraa o trabalho intelectual com a perspectiva
da mudana. O objetivo ter sido sempre o de discutir, rediscutir -
repensar.
 Parte 1:
A Desestruturao Mundial
 CAPTULO I:

INTRODUO GERAL
AO TEMA
 15

O debate sobre a ordem internacional vem ocupando um espao

cada vez maior, no apenas na imprensa e nos meios polticos, mas
tambm na agenda de economistas e cientistas sociais, de modo gerall. A
razo do interesse por si mesma evidente, pois o mundo, no incio dos
anos 90, assistiu a uma reViravolta sem precedentes na evoluo de suas
estnituras politicas, da qual a queda do Muro de Berlim, a incorporao
da Alemanha Orientai pela Alemanha Ocidental, a dissoluo da Unio
Sovitica e a decomposio do bloco socialista foram os momentos
culminantes. Tudo isto ps fim aos prprios pilares em que se assentava a
ordem mundial, cujo pressuposto era a existncia de um mundo bipolar e
confrontado.

Fazendo parte desse debate. porm mantendo a sua

especificidade. aparece o tema da ordem econ.!Ilica internacional2. Ao
fundo, a conscincia cada vez mais clara de que as transformaes porque
passou a economia mundial nas dcadas de 70 e 80 - e que a afetaram em
suas dimenses produtiva, comercial, financeira e tecnolgica - trouxeram
em sua esteira no apenas uma reviravolta significativa nas trajetrias de
crescimento das principais economias capitalistas, mas tambm, e
principalmente. na prpria forma como se articulava a economia
internacional.

l. Apenas como exemplo, vale a referncia a IUPERJ (1991), FGV (1991), MARTINS
(1991} e WERNECK VIANNA (1992), onde o tema debatido a partir de diversos pontos
de vista.
2. A especificidade decorre do fato de que, quando se trata da ordem mundial, tout
court, o objeto da anlise so as estruturas e relaes, de natureza basicamente politica.
que se estabeleceram encre os dois grandes centros de poder desde a II Guerra Mundial,
bem como a forma como se articularam com suas respectivas periferias; j a ordem
econmica internacional diz respeito to somente a relaes no interior da economia
mundial capitalista. as quais, evidentemente. tambm foram fortemente influenciadas
pela eXistncia de uma ordem politica bipolar.
 16

Para se poder discutir todas as implicaes deste acelerado

processo de mudanas, deve-se assumi-lo em sua perspectiva histrica,
pois o quadro atual mais no que o desenlace de todo um processo que
se desenrola desde o fmal da 11 Guerra Mundial. Mais especificamente, a
hiptese aqui assumida que este movimento histrico largo assiste a um
processo de constituio de uma ordem econmica internacional. sua
afumao e consolidao e, posteriormente, sua crise e ruptura, at
chegar situao atual em que a rigor no se pode sequer falar da
existncia de uma ordem econmica Internacional.

Antes, porm, de entrar na discusso mais propriamente factual

desta hiptese, deve-se precisar os prprios termos do debate. A expresso
ordem econmica Internacional no aqui usada para designar uma
configurao qualquer existente no plano das relaes internacionais, mas
apenas aquelas que se caractertzam pela ocorrncia simultnea de uma
hegemonia definida. de um sistema hierarquizado de relaes e de
mecanismos de regulao.

Nesse sentido, e nos marcos da histria do capitalismo, o mundo

conheceu apenas duas ordens econmicas: a que prevaleceu no sculo
XIX at a I Guerra Mundial, sob hegemonia inglesa, e a que se estabeleceu
no segundo ps-guerra, sob hegemonia americana.

O estabelecimento de uma ordem econmica Internacional

pressupe, portanto:
- a existncia de uma potncia economicamente dominante e que
seja ao mesmo tempo plo hegemnico, cabea de imprio e centro cclico
principal;
 17

- a formao de um tecido amplo e estruturado de relaes

econmicas e fmanceiras entre pases, regies e empresas. expresso no
conceito de mercado mundial, j que isto que permite a hierarquizao
do sistema e a constituio de mecanismos de regulao.

O conceito de hegemonia tomado emprestado cincia

poltica, onde seu uso se generalizou a partir da exegese dos escritos de
Gramsci, que foi talvez o primeiro autor a tentar conferir um estatuto
terico ao termo. Em uma passagem de Il Risorgimento, Gramsci
apresenta uma viso dinmica do processo pelo qual se formam e
dissolvem as hegemonias:
"A supremacia de um grupo social se manifesta de dois
modos, como dominao e como direo intelectual e moral. Um
grupo social dominante dos grupos adversrios, que tende a
liquidar ou a submeter inclusive com a fora armada, e
dirigente dos grupos alins e aliados. Um grupo social pode, e
mesmo deve. ser dirigente j antes de conquistar o poder
governamental. essa uma das condies principais para a
prpria conquista do poder. Depois, quando exerce o poder, e
mesmo quando o mantm fortemente sob controle, toma-se
dominante, mas deve continuar a ser tambm dirigente"3.

A anlise de Gramsci cinge-se s relaes entre grupos sociais

no interior de uma nao, e a supremacia de um grupo se afinna quando
capaz de somar sua capacidade de dominao a de direo (intelectual
e moral]. O conceito de hegemonia corresponde a esta ltima qualificao
e s ocorre quando um grupo social revela aptido para tomar universais
seus interesses particulares.

3. Cl:ado em GRUPPI (19781. pg. 79.

 18

Ao transpor o conceito para o plano das relaes econmicas

internacionais, deve-se reter seus traos essenciais. Aqui tambm 0 termo
exprime a capacidade de direo intelectual e moral de um pais sobre
outros e a possibilidade deste pas tornar universais seus interesses
nacionais. Seu escopo, portanto, estende-se para alm das fronteiras
formais da economia, pressupondo a afirmao ideolgica e a
generalizao do sistema de valores da nao que se torna hegemnica.

H, no entanto, traos estritamente econmicos que devem ser

incorporados ao conceito para que possa ser usado no plano das relaes
econmicas internacionais. Neste plano. a hegemonia se constitui a partir
da afirmao e generalizao do padro de produo e consumo de um
dado pas, de seu modelo de organizao produtiva, de seus mtodos de
controle e gesto, do formato especfico que imprime s relaes entre
capital e trabalho. bem como do espao, em termos de papis e
possibilidades, que abre para as economias subordinadas.

A existncia e o exerccio da hegemonia no implicam o uso da

fora, ainda que pressuponham a posse de seus instrumentos. Implicam,
isso sim, capacidade de direo. o que inclui capacidade de reguiao de
polticas, implcita ou explcita, de modo que contradies e conflitos
possam resolver-se ou pelo acatamento s decises da potncia
hegemnica ou atravs de negociaes, sem ter que buscar a continuao
da poltica "por outros meios", para usar a expresso de Clausewitz. isto
que torna o conceito essencialmente distinto do de Imperialismo, o qual
usado aqui num sentido um pouco mais amplo do que o normalmente
adotado no debate marxista.
 19

Ao se recorrer idia de impelialismo, no entanto, no se pode

deixar de reconhecer que este um termo de dificl conceptualizao em
cincia social. Mesmo em sua acepo modema, cuja origem remonta ao
ircio do sculo4, tem sido usado para designar mltiplos fenmenos e
realidades histlicas bem diversas no plano das relaes internacionais.
E, o que pior, seu contedo cientfico foi-se perdendo ao longo do sculo,
embora seu poder de imantao poltica tenha se mantido por mUito mais
tempo.

Recusar o termo, porm, no resolve o problema, sequer o elde;

apenas o oculta. Usada, na segunda metade do sculo passado, para
designar a poltica inglesa sob Disrael, de fortalecimento e expanso do
imprio colonial britnico, a palavra era identificada como sinnimo de
colontalismo5. No ircio deste sculo, no entantQ, vertentes mais criticas
do pensamento econmico ampliaram o conceito e passaram a associ-lo
a formas especficas de dominao econmica: dom.inio dos mercados. das
fontes de matlias plimas e de oportunidades de investimento6.

Aps a !! Guerra Mundial, com o desaparecimento da maior

parte dos antigos implios coloniais, o termo perdeu no s sua conotao
oliglnal como substncia e ligar telico, adqUilindo tantos significados
quantos foram os autores que dele fizeram uso. Um esclitor ingls, por
exemplo, na faita de uma definio adequada, considera que "impertalismo
continua a ser a melhor palavra para designar o sistema geral de
desigualdade nas relaes econmicas mundais"7.

4. Ver HOBSON 11902).

5. Ver F1ELDHOUSE (1961) e KOEBNER (1949).
6. Ver HOBSON (1902), HILFERDING (1910), LUXEMBURG (1912), KAUTSKI (1914-
15), LNIN (19171 e BUKRIN (1917).
7. 'ier BARRAT BROWN (1970).
 20

Para que se possa utilizar a expresso como elemento fundador

do conceito de ordem econmica Internacional, deve-se procurar
recuper-la em sua formulao oiiginal, testando sua viabilidade. E o
ponto de partida obiigatiio o debate marxista do incio do sculo.

Como se sabe, so trs as vises marxistas sobre o impeiialismo:

a de Lnin, para quem o fenmeno aponta para o ingresso do capitalismo
em uma nova etapa; a de Kautski e Hilferding. que o consideram uma
"poltica econmica" do capital financeiro; e a de Rosa de Luxemburg, que
o v como um atributo inerente "natureza" do capitalismo.

A viso de Rosa de Luxemburg parte da idia de que a

contradio fundamental do capitalismo, entre as foras produtivas e as
relaes de produo, ou entre o carter social da produo e o carter
plivado da apropliao, empurrt o sistema em direo ao tmpeiialismo.
As exigncias de explorao da fora de trabalho e de produo de mals-
valia geram necessidades de mercados crescentes e fazem com que o
sistema tenda a exiravasar suas fronteiras, incorporando as regies no
capitalistas. Este processo acabaria esbarrando em seus limites, pois
surgiriam barreiras intransporveis a este movimento para fora.

O erro de Rosa de Luxemburg consiste em identificar estes

mercados. que se tomariam crescentemente necessrios, com mercados
de bens de consumo (e at mesmo com mercados de bens de consumo
para os trabalhadores). Isto podeiia ser vlido para a manufatura, mas
no para o capitalismo desenvolvido. no qual a maqulnarta e a
diferenciao do departamento produtor de bens de consumo libeliam o
 21

capitalismo no s das amarras da habilidade individual dos

trabalhadores, mas tambm do mercado de bens de consumoS.

Contrariamente a esta viso, Lntn, por um lado, Kautskl e

Hilferding, por outro, vinculam o imperialismo a um conjunto de
transformaes por que passou o capitalismo ao final do sculo passado.
S que em Lnin est presente a idia de transformaes irreversveis, que
configurariam uma nova etapa, da qual so inseparveis as tendncias
violncia e reao, no plano da poltica interna, e s anexaes, no plano
da poltica externa. Kautskl e Hilferding, no: eles partem das
transformaes, mas vinculam o imperialismo a polticas econmicas
prprias de um determinado momento histrico.

Kautskl chega a afirmar que a tendncta a gerar coniltos e

guerras, prpria do imperialismo, seria amenizada pela tendncia
formao do "ultra-imperialismo" - uma espcie de cartel nico e universal
- que, ao se consolidar, faria desaparecer esses traos regressivos e
violentos. O sistema se tornaria mais racional e estaria ento maduro para
o socialismo9.

Lnin, em seu famoso opsculo. critica com veemncia a viso

esttica de Kautskl, acusando-o de no perceber a natureza

necessariamente contraditria do capitalismo. que faria abortar a
tendncia ao ultra-imperialismo, antes que esta pudesse realizar-se.

8. A critica aos pontos de vista de Rosa de Luxemburg fot realizada por Tugan-
Baranovskt. Kalecki resume os pontos do debate entre ambos em seu ensaio "O
problema da demanda efetiva em Tugan-Baranovski e Rosa Luxemburgo": ver KALECKI
(1980).
9. KAlJTSKI {1914~13), pg.. 30 e 128.
 22

Apresenta, por sua vez. aquilo que considera os cinco traos fundamentais
que caracterizariam, a seu ver. a nova etapa:

"1) a concentrao da produo e do capitai levada a

um grau to elevado de desenvolvimento que criou os
monoplios, os quais desempenham um papel decisivo na vida
econrnica; 2) a fuso do capital bancrio com o capital
industrial e a criao, baseada nesse capital financeiro', da
oligarquia financeira; 3) a exportao de capitais, diferentemente
da exportao de mercadoriaS, adquire uma importncia
particularmente grande; 4) a formao de associaes
internacionais monopolistas de capitalistas, que partilham o
mundo entre si, e 5) o trmino da partilha do mundo entre as
potncias capitalistas mais importantes" 10.

A verdade que Lnin, na tentativa de formular um conceito

totalizante para as transformaes em curso no sistema capitalista
mundial, misturou trs fenmenos de natureza distinta: as mudanas na
base tcnica, que, a partir do deslocamento dos setores lderes, impunbam
uma maior concentrao escala dos fatores de produo, uma
redefino da articulao produtivo-fmanceira (que levava o capitalismo a
assumir um carter "financeiro") e uma alterao dos padres de
concorrncia: a tendncia formao de imprios coloniais: e a crise do
sistema internacional, constitudo sob hegemonia inglesa, que entra em
processo diruptivo, dando margem a fortes rivalidades entre potncias e a
polticas agressivas de capital fmanceiro. A convergncia destes
fenmenos prprta de um momento histrico especfico, sendo que
apenas o prtmeiro (expresso nos trs prtmeiros traos fundamentais de
Lnin) tpico do processo de transformaes em direo ao capitalismo
contemporneo ("monopolista"); os outros dois fenmenos, histortcamente

l CJ. I...ENL."i ( 191 7), pg .. 641-642.

 23

datados (e podendo, em certa medida, ser at confundidos com "polticas"

do capital financeiro) no caracterizam, de forma alguma, o ingresso do
capitalismo em uma "nova etapa" ll.

Ao incluir, entre os traos caractersticos, "a formao de

associaes internacionais monopolistas ... que partilham o mundo entre
si" e "o trmino da partilha do mundo entre as potncias capitalistas mais
importantes", Lnin parece ter caldo no mesmo erro que criticava em
Kautski, no levando em conta a natureza essencialmente contraditria do
capitalismo. Do ponto de vista terico, a matriz do equivoco do autor russo
reside na incompreenso do conceito marxista de concorrncia e de sua
inter-relao com os processos de concentrao e centralizao de
capitais. Aceitando o ponto de vista de Hilferding, Lnin passa a ver tais
processos. ao contrrto de Marx, como tendente~. seno a eliminar, pelo
menos a reduzir a concorrncial2.

Paralelamente ao debate marxista, deve-se incorporar tambm o

conceito schumpeteriano de imperialismol3. Este, no entanto, aparece
despido de uma conotao especficamente econmica e de sua
determinao histrico-concreta. Com isto, ainda que a anlise possa
ganhar amplitude, atravs de uma noo que funda o conceito de imprio
no poder das armas e do dinheiro e percebe sua motivao em
caractersticas prprias natureza humana, em seus desejos de expanso
e doiililio, s o faz ao preo da renncia inteno de examinar o

11. Lnin, na verdade, deu um passo atr.s em relao a Hobson, que havia analisado
separadamente os fenmenos do impertalismo e da formao do moderno capitallsrno.
Ver HOBSON [1894) e HOBSON (1902).
12. Ver ZONINZEIN [1990).
13. Ver SCHUMPETER {1919).
 24

processo de mudanas no sistema capitalista mundial em curso no final

do sculo XIX e no incio do sculo XX.
O uso, portanto, no contexto deste trabalho, do termo
imperialismo leva em conta estas mltiplas contribuies e aponta para
uma definio baseada na existncia de uma clara situao de dominao
de uma nao sobre as demais, dominao essa exercida atravs do poder
das armas e do dinheiro e que pode se expressar, ainda que no
necessariamente, atravs de polticas agressivas. De todo o debate,
portanto, flca a impresso de que a verdade estava a meio do caminho. In
medio virtu. ..

Finalmente, e apenas de passagem, o conceito de centro cclico

principal, acrescentado aqui como pressuposto para a constituio de
uma ordem econmica internacional, usado com as mesmas
caracteristicas que lhe foram a,pontadas por Prblscb em seu trabalho
original sobre o esquema centro x periferial4. Cabe lembrar que o
esquema de Prbisch no , em qualquer hiptese, congruente, nem em
sua matriz terica nem no objeto que examina nem em suas implicaes
prticas, com as teorias do imperialismo. Prblscb est preocupado com a
existncia de uma diviso internacional do trabalho que contrrta
periferia e com a distribuio desigual dos frutos do progresso tcnico no
sistema mundial, criticando as concluses dos modelos tericos vigentes a
partir de uma anlise rigorosa de seus pressupostos; no formula uma
teoria da "explorao" da periferia pelo centro nem v nos movimentos
internacionais de capital um fato intrtnsecamente perverso para a
periferia.

l-L Ver PREISCH (1949L

 25

Retomando a hiptese acima enunciada, e antecipando algumas

concluses da anlise dos captulos segulntes. cabe dizer que, no ps-
guerra, os Estados Unidos j eram a maior potncia econmica e
industrial do globo (e j o eram desde o fmal do sculo XIX), j ocupavam
o papel de centro cclico principal (tendo substituldo a Inglaterra nesta
funo desde os anos 20 ou 30) e j detinham a supremacia no plano
militar [testada no conflito mundial). Com a guerra, tornam-se
hegemnicos e isto que permite o estabelecmento de uma nova ordem
econmica (e tambm poltica) internacionall5.

O movimento hstrico-concreto que permite a constituio e

consolidao da hegemonia americana - e, portanto, da prpria ordem

internacional - implica desde mudanas internas, econmicas e polticas,
nos Estados Unidos at a afirmao positiva da ideologia americana
(expressa no famoso ameriean way ofZife), passando:
- pela difuso de seu padro de produo e consumo, que
alimenta e realimentado pela transnacionalizao das grandes empresas
americanas, gerando este movimento uma resposta, nos principais
mercados capitalistas, que leva as grandes empresas em concorrncia no
mundo inteiro a adotar o modelo americano, a se "americanizar" em seus
padres de gesto e organizao produtival6;
- pela constituio de um padro monetrio internacional
baseado no dlar;

15, O tema da hegemonia foi tratado, de forma muito sugestiva. em GILPIN (1975) e,
prtncipalrnente. (1987). Os pontos de vista expostos por este autor se aproximam, em
diversos momentos, dos aqui apresentados.
16. Esta difuso se d tanto a rvel da estru.tura de produo - com a conformao de
complexos metal-mecnicos, centrados no automvel e apoiados no uso intensivo de
petrleo e na expanso da malha rodOVirta - quanto da organtzao industrial, com a
generalizao da corporao multidivlsional (atravs das empresas transnacionais), com
seus mtodos de gesto, financiamento e conquista de mercado.
 26

- pela instaurao, em cada pas, de padres de financiamento

que reproduzem o modelo americano, em suas caracteristicas bsicas de
"financeirizao" 17.
S que esta ordem, fundada na hegemonia americana, e
diferentemente do sistema sob hegemonia da Inglaterra, j trazia em si 0

germe de sua prpria dtrupo. No plano produtivo, no s pelas razes

apontadas por Prbisch - que via nos Estados Unidos um centro
desestabilizador da econolnia mundial, pois, ao contrrio do centro ingls,
a economia americana concorre com sua prpria pertferta, no
estabelecendo com ela relaes de complementaridade horizontal, mas
apenas vertical (para usar a imagem de Nurksel8) - mas porque o
movimento de expanso do sistema industrial que se espraia a partir de
seu espao nacional tende a gerar uma competio generalizada em todos
os mercados, acabando por transbordar para a periferia, que se
industrializa. No plano monetrio-fmanceiro, pela razo apontada por
Triffinl9, qual seja a de que o poder monoplico de elnisso de moeda
internacional afeta as possibilidades de coordenao macroeconlnica do
sistema, uma vez que a liquidez internacional s pode repousar nos
dficits extemos da economia americana, os quais, se persistem, afetam a
confiana no prprio padro monetrio e, se desaparecem, conduzem
recesso, pela falta de liquidez adequada ao funcionamento do sistema.

A sucesso de eventos que foi desgastando a hegemonia

americana desde o final dos anos 60 e Ininando os pilares da ordem
econmica internacional ser vista com mais detalhe nos captulos
seguintes. Cabe destacar, no entanto, um trao essencial deste processo:

17. VerBRAGA(l991).
18. Ver NURKSE (1979).
19. VerTRIFFIN (1960).
 27

tais episdios aietaram a hegemonia americana em um de seus atributos

essenciais - a capacidade de direo intelectual e moral.

Em resposta a sua prpria crise (e crise de sua dominao), os

Estados Unidos empreenderam, a pariir do finai dos anos 70, dois
movimento na tentativa de restaurar sua hegemonia:
- um, no plano da poltica econmica, revalorizando o dlar e
forando a recesso mundial, com vistas a submeter seus parceros no
mundo capitalista;
-outro, no plano estratgico-militar, com a adoo de programas
armamentistas de alto contedo tecnolgico, que acabou por dobrar a
Unio Sovtica e destruir sua capacidade financera.

Tais movimentos, no entanto - e contrfi:dtoramente - vieram a

modilicar profundamente. na dcada de 80, a lerarquia das relaes

internacionais. Em particular, as tentativas americanas de manter a
supremacia do dlar, levaram os demais palses do centro capitalista,
Japo e Alemanha frente, a empreender uma bem sucedida
reestruturao industrial. provocando acentuadas mudanas na diviso
internacional do trabalho, abalando fortemente os fundamentos da
hegemonia americana e acarretando efeitos diruptivos sobre a prpria
ordem econmica internacional.

Pode-se, asstm, dizer em resumo que estas mais de quatro

dcadas que se seguiram II Guerra Mundial assistiram a um processo
contraditrio de aftrmao, problematizao e desestruturao da
hegemonia americana e da prpria ordem econnca int~rnacional nela
fundada Sua consolidao coincide com a fase de expanso sem
 28

precedentes da economia capitalista mundial no ps-guerra. J os anos

que vo de 1968 a 1978, nos quais outros centros se ailrmam como
potncias industriais e o sistema instabiliza-se profundamente pela
sucesso de crises que o atravessa, pennite uma visualizao do declnio e
mesmo crise de hegemonia. Posteriormente, a partir do tlnal dos anos 70,
h uma tentativa, por parte dos Estados Unidos, de retomar a hegemonia,
atravs da diplomacia do dlar e de uma estratgia que visava curvar a
Unio Sovitica no esforo de guerra.

Tal estratgia. ainda que tenha tido um inegvel xito no plano

poltico (e ideolgico), no elminou o quadro geral de instabilidade no
plano das relaes econmicas internacionais. Antes, o agravou, tomando
rnas problemticos os elementos constitutivos do conceito de ordem
internacional.

No que respeita funo de cabea de imprio, os Estados

Unidos continuam a exerc-la, ainda que com crescentes dificuldades.
Pois, se bem que continuem a existir relaes tpicas do chamado
imperialismo econmico (constituio de zonas de Influncia, variadas
formas de dependncia etc.), bem como as que caracterizam o fenmeno
no plano poltico (papel de gendarme over-extended sobre os
remanescentes dos velhos imprios coloniais), tais fatos apenas acentuam
a contradio entre o papel de cabea do sistema, por um lado, e os
interesses nacionais e a capacidade financeira do Tesouro americano, por
outro.

J no que tange ao papel de centro cclico principal, os Estados

Unidos tambm continuam a desempenh-lo, no sendo previsvel. dado
 29

seu poderio industrial e financeiro e as dimenses de seu mercado

interno, sua substituio por qualquer outro pals.

no que tange ao conceito de hegemonia que os elementos

constitutivos da ordem internacional encontram-se mals problematizados.

Tal conceito, como visto no ircio deste captulo, inclui a capacidade,
explicita ou implicita, de reguiao de politicas. E a seqncia de politicas
macro-econmicas adotadas pelos Estados Unidos desde 1978 tomaram
as relaes bsicas de comrcio e financiamento totalmente
desequilibradas. Apesar disso, no entanto (ou, talvez. exatamente por
isso), e devido formao de mercados plurimonetrios intemacionals20,
o grau de interdependncia entre os trs centros mals importantes
aumentou em escala nunca vista.

Numa situao como esta, a "coordenao voluntria" entre os

centros problematiza a prpria noo de hegemonia. Fatos caracteristicos
do momento atual, como a transnacionalizao do espao nacional norte-
americano, a globalizao dos mercados financeiros21 e as melhores
condies de atuao dos prtncipals competidores dos Estados Unidos
(Alemanha e Japo, dada sua integrao com os mercados ampliados da
Europa e da sia), pem em questo a capacidade de coordenao de
movimentos to contraditrios.

O conceito de hegemonia, ademais, embora mals abrangente e

dotado de maior plasticidade, pode ser questionado em suas zonas de
intercesso com os demais, pois a evidncia emprica aponta para o fato
de que a hegemonia, no plano das relaes internacionais, nas duas vezes

20. Ver MIRANDA (1992).

21. Ver KUTINER (1991).
 30

em que foi exercida, somente o foi por naes cujo sistema industrial e
fmanceiro se tomou dominante e conseguiu se reproduzir para alm de
suas fronteiras, a partir de seu papel de centro cclico piincipal, impondo
as regras do jogo monetrio e financeiro: por outro lado, tais naes se
constituiram como potncias militares e demonstraram clara vocao
imperial22. Resta saber at que ponto esta inter-relao inevitvel.
Particularmente em um momento em que - para nos limitarmos
conceptualizao de Schumpeter, para quem o poder imperial se afirma
com base nas armas e no dinheiro - as armas podem perder parte
significativa de seu poder decisrio, pela possibilidade de se tomar
desnecessrta uma nova guerra em escala planetrta e em que o poder
monoplico de uma nica moeda internacional pode Vir a ser contestado
pela ocorrncia de nova crise financeira mundial de grandes propores.

Finalmente, cabe perguntar at que ponto as transformaes

verificadas ao longo dos anos 80, e que continuam em curso, afetaram o
modo de funcionamento do sistema, tal como vinha se dando desde o
tnnino da li Grande Guerra. Tais mudanas dizem respeito a aspectos
econmicos essenciais - como a globalizao financeira, a emergncia e
difuso de um novo paradigma tecnolgico e alteraes nos padres de
financiamento, organizao industrial e concorrncia - e, j agora, a um
reposicionamento completo das relaes Leste-Oeste. Se certo que
existem evidncias que demonstram a perda de competitividade dos
manufaturados americanos nos prtncipais mercados. tambm certo que
este no um fenmeno novo; ao contrrio, o que se verificou em tempos
recentes foi um processo de reestruturao parcial da indstria norte-

22. Estas parecem ser condies necessrtas. mas certamente no suficientes. como o
demonstram, na histria, o destino de Holanda, Frana, Alemanha e ~ at agora~ Japo.
 31

amertcana, ainda que sem poltica explcita, que lhes pennitlu sustentar
uma posio de liderana em vrtos setores.

O que grave em relao aos Estados Unidos a desarticulao

de seu sistema financeiro e a crtse social de um espao nacional que se
transnacionalizou. Desta forma, se teve xito em sua estratgia de dobrar
a Unio Sovitica e se, no seu campo, nenhuma outra potncia contesta
sua posio de cabea do sistema - fatos que podertam ser indicadores da
existncia de uma relao hegemnica - no h como negar que pelo
menos um aspecto bsico da relao capitalista - qual seja o de
reprodUZir, como valor universal, seu prprto sistema de produo de
mercadorias - est posto em questo. e so eles - os Estados Unidos - que
tem que se adaptar a mtodos e processos industrials exgenos.

a viso conjunta de todos estes fatores e processos que

pennite a concluso de que o quadro atual sinaliza para um penado de

extrema instabilidade na economia mundial e no para a emergncia de
uma nova ordem econmica intemacional23.

23. O desiderato de uma ordem econmica internacional auto-regulada

''voluntariamente" coordenada pelos trs grandes (ou pelos sete) e organizada segundo
os princpios da doutrina neoliberal no deixa de ser um descendente bastardo e
temporo das teses kautskianas do ultra-imperialismo. Continua a valer, hoje como no
inicio do sculo. a observao de Lntn sobre a natureza necessartamente contraditrta
do capitalismo, fundada em uma viso que coloca. como categoria central para o
entendimento de sua lgica e de sua dinmica. o conceito de concorrncia e suas inter-
relaes com os processos de concentrao e centralizao de capitais, e de introduo e
difuso de progresso tcnico.
 CAPTULO II:

O MOVIMENTO GERAL DE CONSTITUIO E

CRISE DA ORDEM MUNDIAL
 33

I. O Ps-Guerral

Comecemos com uma platitude. A conllgurao que assume hoje

a economia internacional - com seu elenco inesgotvel de problemas,
desafios e dvidas - o resultado de um processo que se desenrola desde
o final da 11 Guerra Mundial. Este penado assistiu a um movimento de
radicais transformaes abarcando praticamente todas as rbitas da
atlvdade econmica, no apenas a produtiva e tecnolgica, mas tambm a
comerciai e a monetria e financeira. E, apenas para no deixar de
mencionar. acarretou aiteraes profundas na dimenso de poder que lbe
implcita.

Como se sabe, os anos que transcorreram entre as duas grandes

guerras foram marcados pela incapacidade da inglaterra de restabelecer
sua hegemonia e, em conseqncia, restaurar a ordem econmica
internacional que prevalecera at as vsperas do conflito. A libra - e os
bancos ingleses - perdem seu poder de ordenamento sobre os fluxos de
capital e comrcio e, em decorrncia, a prprta economia mundial no
consegue recobrar o dinamismo que havia alcanado no periodo anterior,
quando era clara e evidente a hegemonia inglesa. A Europa no conseguiu
produzir transformaes estruturais suficientes para garantir seu
d.inamismo, e os Estados Unidos, apesar de j serem a maior potncia
industriai e de terem experimentado um importante processo de mudana

1. Este captulo est fortemente baseado em texto preparado pelo autor. em co-autoria
com Jos Carlos Miranda. texto este que se constituiu em relatrio parcial para a
pesquisa intitulada "So Paulo no Limiar do Sculo XXI: Perspectivas dos Setores
ProdutiVos (1980-2000)". realizada na Unicamp. em 1990, sob a coordenao do
professor Wilson Cano; ver 'TEIXEIRA e MIRANDA (1992). Para uma anlise um pouco
mais detalhada dos periodos cobertos por esta seo e pela prx.lma, ver TEIXEIRA
{ 1983a), em especial o Captulo m.
 34

estrutural. ainda eram uma economJa excessivamente introvertida. de

qualquer ponto de vista.

Do ngulo estrito da poltica econmJca. o entreguerras se

caracterizou por tentativas. particularmente por parte da Inglaterra. no
sentido do restabelechnento do asshn chamado "padro ouro". tal como
havia vigorado no periodo anterior primeira guerra mundial2. o
aguamento das rivalidades e conilitos entre os principais pases
capitalistas, em todos os planos, particularmente no financeiro e
comercial, com as sucessivas desvalorizaes do cmbio, no que ento se
chamou de poltica de arruinar os vizinhos, levou a uma proftmda
desestruturao da economia mundial, com reduo do fluxo de
mercadorias e de capitais e a formao de blocos regionais ou polticos de
comrco.

Os anos que se seguiram li Guerra Mundial, no entanto,

presenciaram uma completa reverso deste quadro. Em primeiro lugar,

2. Em mato de 1925, o Parlamento ingls aprovou o Gold Standard Act que

restabelecia a livre conversibilidade da libra. ao preo de 3 libras, 17 xelins e lO 1/2
pence. por ona de ouro, voltando ass1m paridade anterior guerra e agravando as J
precrias condies de competitividade do pais. A medida fora antecipada. um ano antes
ijunho de 1924). em artigo publicado no Westhminster Bank. Reuiew. prestigioso
porta~voz dos banqueiros ingleses, nos seguintes termos: "O recente relatrto do
conselho do FederaL Reserve Board dos Estados Unidos bem mereceu a ateno que
recebeu, pois parece conduztr a uma poltica apoiada no relatlio Dawes com a
finalidade de levar o d61ar a suplantar a Ubra como base das finanas
internacionais ... A despeito da depreciao que ela vem sofrendo h muito tempo. a
libra resistiu bem ao dlar. e Londres um centro financeiro internacional pelo menos
to importante quanto antes da guerra... Mas novas perspectiVaS se abrem com o
relatlio Dawes ... As possibilidades de ligao entre o dlar e o marco-ouro, entre os
recursos em crdito dos Estados Unidos, de um lado, e as empresas alems e o co:rorcio
mundial. de outro, constituem uma perspectiva que no se poder encarar sem
ansiedade enquanto a libra estiver depreciada nos mercados mundiais. Para falar
claramente. a llbm depreciada pode ser eliminada das relaes financeiras
internacionais pelas duas grandes moedas-ouro. o dlar e o marco. Se quisermos
defender-nos, teremos de ligar novamente a libra ao ouro, quer o desejemos, quer no.
No chegado o tempo de enfrentar essa situao e tomar medidas para voltar
pandade cambial?"
 35

pelo novo papel que os Estados Urlldos passaram a desempenhar. A

Guerra teve um Impacto extremamente Importante sobre a economia
americana. taoto do ponto de vista quantitativo quanto do ponto de vista
da articulao entre os diferentes blocos de capital. o prprio Estado
americano ganhou uma dimenso nova. reforando sua posio enquanto
articulador entre esses blocos3, e a ideologia americana se afirmou,
rompendo com o carter introvertido que a bavia caracterizado no periodo
anterior. Os Estados Unidos assumiram claramente sua posio de
potncla hegemnica e procuraram estabelecer uma ordem internacional
que lhes fosse favorvel.

Tudo isto fica bastante ntido nas conferncias que se seguiram

ao encerramento do conflito, ganhando expresso poltica na constituio
da ONU e expresso econmica na Conferncia de .Bretton Woods, em que
foram criados o FMI e o BIRD (Banco Mundial). Esta nova
institucionalidade, em sua composio e em suas regras bsicas de
funcionamento, era o resultado direto da supremacia poltica, militar e
econmica dos Estados Unidos no mundo capitalista.

A vontade de potncia manifestada pelos Estados Unidos no

Imediato ps-guerra pode ser claramente observada nas polticas que este
pas desenvolveu em relao a seus adversrios e a seus aliados da
vspera. No que toca Alemanha e ao Japo, por exemplo, o objetivo
implcto era, seno a sua desindustrializao, ao menos a
desconcentrao do poder econmico, em mos dos grandes grupos
financeiros daqueles pases.

3. VerCAMARANETO (1985).
 36

Esta politica tinha uma contrapartida em relaco aos prprios

aliados americanos, evidenciada nos acordos de Bretton Woods. As regras
que dali resultaram, por sua rigidez, criavam srias dificuldades para a
recuperao daqueles pases. As conseqncias desta atitude no se
fizeram sentir, no entanto, apenas no plano econmico, mas sobretudo no
plano politico. E foi, tavez, movido principalmente por razes polticas que
os Estados Unidos se viram obrigados a alterar sua posio.

O avano sovitico no leste europeu e os xitos eleitorais dos

partidos comunistas no ocidente sinalizaram um quadro que demonstrava
ser insustentvel a manuteno da poltica imperiai que os Estados
Unidos procuravam imprimir ao resto do mundo capitalista. Em 1947,
num intervalo de apenas quatro meses, esta poltica mudou inteiramente
de direo. Em maro, foi proclamada a doutrina Truman, pela qual os
Estados Unidos se comprometiam a apoiar a reao aos movimentos de
libertao da Grcia e da Turquia e se dispunham a ajudar
financeiramente os paises que se decidissem a lutar contra o comunismo;
nos dois meses seguintes, os governos de coalizo da Frana e da Itlia
foram dissolvidos e os partidos comunistas deles exchdos; em junho foi
aprovado o Plano Marshali, destinando recursos para a reconstruo
europia.

Para viabilizar o novo plano - que o que nos interessa, de um

ngulo estritamente econmico - seria, preciso, no entanto, no s
esquecer as regras que os prprios Estados Unidos haviam estabelecido
em Bretton Woods, como pennitir a reconstruo de Alemanha e Japo,
pases estrategicamente situados na fronteira da guerra fria. Trs aspectos
desta reviravolta merecem aqui ser destacados:
 37

- em primeiro lugar, o Plano Marshall abriu espao para uma maior

integrao da Europa capitallsta, o que viria a ocorrer j em 1948 com a
criao da OECE (antecessora da OCDE) e se desdobraria em um processo
cuja culminncia foi a constituio da Comunidade Econmica Europia
em 1958 e cujos degraus intermedirios passaram pela Unio Europia de
Pagamentos em 1950 e pela Comunidade Europia do Carvo e do Ao em
1951; em conseqncia, as barreiras ao comrcio intra-europeu foram
sendo gradativamente reduzidas e, j nos primeiros anos da dcada de 50,
dois teros de seu totai eram isentos de tarifas;
- em segundo lugar, permitiu-se desvalorizaes macias em relao
ao dlar, medida esta que era a prprta negao das regras recm-
estabelecidas em Bretton Woods; caso isto no fosse feito, no entanto, a
prpria ajuda poderia tomar-se intil;
- finalmente, os Estados Unidos passaram a aceitar a discriminao
contra os produtos americanos nos mercados europeu e japons, ao
mesmo tempo em que abriam seu enorme mercado intemo para os
produtos provenientes daquelas regies.

A literatura especializada sobre este periodo costuma dividi-lo

em duas etapas: uma, que se estende do imediato ps-guerra at a
segunda metade dos anos 50, denominada de "escassez de dlares"; outra,
para os anos seguintes, que seria a da "abundncia de dlares". O periodo
que se seguiu adoo do Plano Marshall, na verdade, corresponde a uma
fase em que os prtncipais paises europeus e o Japo melhoraram sua
posio relativa, quaisquer que sejam os indicadores consuitados
(produo, produtividade, comrcio extertor, reservas internacionais).
 38

As conseqncias mais graves para a hegemonia americana,

porm, no disseram respeito ao surgimento de condies que

permitissem s economias europias e japonesa crescer em tamanho e
poder competitivo (com base em suas moedas desvalorizadas, baixos
custos de mo-de-obra, tecnologia atualizada proporcionada diretamente
pelos Estados Unidos e forte apoio do Estado) e sim ao desbalanceamento
da relao de foras no plano internacional. Iniciou-se a um processo de
queda progressiva da participao americana na produo manufatureira
e no comrcio mundiais, ainda que mantivessem sua supremacia
industrial e tecnolgica e todo o seu poderio como potncia financeira e
grande produtor agricola.

Alguns traos marcantes da evoluo da economia internacional

ao longo dos anos 50 e 60 merecem ser aqui destacados:
Em primeiro lugar, foi s a partir de meados da dcada de 50
que se iniciou a intensificao da concorrncia intercapitalista sob
hegemonia americana, com a expanso das filiais das grandes corporaes
manufatureiras, aps a etapa prvia de exportao de mercadorias e de
endividamento financeiro do resto mundo contra os Estados Unidos.
Algumas mudanas instiiucionas Importantes, no mbito europeu,
permitiram esta elevao do investimento direto por parte das grandes
empresas amertcanas, as mais Importantes das quais dizendo respeito ao
fim das restries a movimento de capitais e conversibilidade das
moedas. Este movimento ensejou, no mbito de cada espao nacional
europeu, a emergncia de respostas industriais fortemente dinmicas dos
capitais nacionais, tanto privados como estatais.
Exatamente por esta razo, h que observar, em segundo
lugar, que os padres de industrializao na dcada de 60 foram
 39

extremamente semelhantes em todos os pases do mundo4. Cabe ressaltar

aqui no apenas os milagres europeus (os casos alemo, francs e italiano)
mas sobretudo o japons. O desempenho particuiarmente dinmico e
inovador da economia japonesa permitiu que este pas sasse finalmente
do atraso em que se encontrava e desfizesse seu famoso dualismo
tecnolgico. O Japo ingressou, por esta poca, na era do mercado de
consumo de massas, j atingido h muito pelos pases europeus
desenvolvidos. Mesmo estes, no entanto, generalizaram uma forma
particular de consumo que o de bens durveis, recurso dinmico de
expanso do mercado interno que a economia amertcanaj tinha saturado
desde o imediato ps-guerra. A caracterstica principal desta fase reside
portaoto na generalizao do padro de produo e consumo dos Estados
Unidos aos demais pases centrais, em um movimento que acabaria por se
difundir aos pases da pertferia semi-industi:ializada. Estas novas
estruturas de mercado, porm, moviam-se com grande dinamismo, em
contraste com a maturidade americana.
A questo monetria e financeira outro aspecto importaote
na caracterizao do perodo, pois nela se expressou a contradio entre o
papel dos Estados Unidos como centro monetrio, emissor de "moeda
internacional", e os interesses do Estado nacional americano. O ponto
merece ateno porque exatamente na virada entre os anos 50 e 60 que
o sistema monetrio internacional, estruturado em Bretton Woods,
enfrenta o seu primeiro momento critico, com manifestaes de
desconfiana em relao ao dlar. O fato colocava em cheque o poder
conferido aos Estados Unidos de dispor de um padro monetrio que era
simuitaneamente moeda nacional e meio de pagamento internacional. Sua
base residia em que o comrcio e o investimento direto haviam suplantado

4. Ver TEIXEIRA (l983a), Captulo I!.

o ritmo de criao de reservas, que, como no podia depender da "relquia
brbara" da produo aurifera, apoiava-se crescentemente nos dficits
americanos na balano de pagamentos. Isso porm tinha o seu preo.
como profeticamente advertira o professor Triffin5: se o dficit americano
aumentasse. a credibilidade no dlar cairia e o sistema entraria em
colapso pela impossibilidade de os Estados Unidos atender as demandas
de converso em ouro; mas se os Estados passassem a obter supervits.
enxugariam a liquidez do sistema internacional, inibindo a expanso do
comrcio mundial e o prprio crescimento econmico. A se revelava. em
toda a sua extenso, a contradio entre o carter nacional de uma
economta fecbada e o papel de cabea do sistema internacional
desempenhado pelos Estados Unidos.

Todos os esforos da poltica econmica americana a parttr desta

primeira manifestao de descoi)fiana tentaram minimizar os efeitos
desta contradio6. Mais no fizeram, porm, que sancionar, no plano
institucional, os anseios de expanso e integrao do capital em seu
circuito internacionalizado. Na verdade, a conseqncia das medidas
adotadas pelo governo dos Estados Unidos para reduzir os dfictts do
balano de pagamentos foi a saida para o exterior dos bancos americanos

5. VerTRIFFIN (1960).
6. As principais medidas, adotadas nos anos 60 com a finalidade de reduzir os
problemas do balano de pagamentos na conta de capital, fomm: a Interest
Equaliza.tiDn Tax {IET) em 1963, imposto cobrado sobre o lanamento de titulas por
no-residentes no mercado de capitais dos Estados Unidos. com a finalidade de elevar o
custo de captao de recursos de longo prazo na praa de Nova York; a extenso, em
1964, do lEI' aos emprstimos de prazo superior a um ano (evidncia de que os bancos
estavam compensando a reduo do lanamento de titulas com aumento dos
emprstimos): o Voluntary Credit Restraint Program (VCPRJ, tambm em 1964,
pelo qual eram adotados voluntariamente tetos para os emprstlmos concedidos ao
exterior por parte de bancos comerciaiS e de instituies financeiras no bancrias; os
controles OFDI (On Foreign Direct InvestmentJ. pelos quais as empresas se
comprometiam a melhorar seus balanos de pagamentos com o exterior em cerca de 15 a
200k: e, finalmente, a transformao destas medidas de voluntrias em obrtgatrias, em
1968.
 41

- restabelecendo em sua ntegra, escala internacional. o circuito de

reproduo do capital - e a formao de um mercado financeiro ojf-shore,
conhecido como mercado de eurodlares. Este mercado, ao se expandir,
permitiu alimentar, atravs do sistema bancrto privado, a
transnacionalizao do sistema capitalista, escapando paulatinamente ao
controle dos instrumentos tradicionais de poltica econmica. Permitiu,
em particular, a expanso da produo e do comrcio europeus,
independentemente da poltica monetrta, em geral ortodoxa, de seus
bancos centrais .

2. A Dcada de 70

Os anos 70 se iniciam sob o signo da crise monetria

internacional, a qual se seguem a desvalorizao do dlar e a adoo de
um sistema de taxas de cmbio flutuantes, e terminam sob o impacto da
mudana da poltica monetrta americana, revalorlzando a sua moeda e
abrindo as portas para a recesso mundial. Entre um e outro, o choque do
petrleo assinala, no plano do significado, a reviravolta nas tendncias de
crescimento a longo prazo da economia mundial?.

Na verdade, por sob tudo isto, explicitada estava a crise

americana desde o final dos anos 60, em seus aspectos comercial, fiscal e

7. A pertodizao por dcadas, adotada neste texto, no certamente a mais rigorosa.

Justiftca*se, no entanto. pelo fato de que o objetivo aqui to somente mostrar. de modo
sucinto, as origens do processo de desestruturao da ordem econmica internacional,
fenmeno que se revela inteiramente nos anos 80. Em TEIXEIRA (1983a), onde se
pretendeu examinar o movtrnento largo da industrtalizao no ps-guerra. apresentada
uma peliod.izao mais correta. Mesmo l, no entanto, a proXimidade do objeto gerou um
equvoco de interpretao, considerando-se 1974 como inaugurando uma nova fase na
trajetria do capitalismo. O equivoco foi corrigido em TElXEIRA (1987l. onde se observa
que a nova fase s se inaugura no final da dcada. com a inverso da poltica monetria
americana.
 42

mesmo militar8, confirmando-se a transnacionalizao global do sistema

capitalista e a perda progressiva da hegemonia americana.

No plano produtivo, j ao fim daquela dcada, o impulso

dtniimico que havia presidido a expanso das economias capitalistas
avanadas comeou a perder fora, revelando os primeiros stnais de
esgotamento do padro tndustrtal vigente. Este fenmeno foi mais
acentuado exatamente nos setores lderes e suas causas foram variadas.
Entre elas certamente figura a saturao nos processos de difuso de
durveis, deixando de se fazer sentir o efeito acelerador produzido pelos
tnvestimentos no setor de bens de capital.

O "circulo virtuoso cumulativo" apontado por Kaldor e

Fajnzylber, que vinculava crescimento e progresso tcnico, se desfazia e,
por isso, as taxas de tncremento da produtividade passaram a ser
menores. Em conseqncia deste menor ritmo de crescimento, tanto da
produo quanto da produtividade, as margens de capacidade no
utilizadas aumentaram, desestimulando a tnovao e consolidando a
tendncia declinante. Os efeitos depressivos encadeavam-se uns aos
outros, atingtndo tnciusive o comrcio tntemac!onal: diferentes pases

8. No plano militar, trata-se do desfecho da guerra no Vietname, que, mais do que uma
derrota militar dos Estados Unidos, foi uma derrota poltica e moraL J o aspecto
comercial diz respeito ao fato de que os supervits comerciais americanos Vieram
mingUando ao longo dos anos 60, registrando em 1971 o prtmeiro dficit comercial no
pas no sculo XX. no valor de 2,8 bilhes de dlares; vale observar que esta tendncia
declinante decorria no de uma queda das exportaes, mas de aumentos nas
importaes, particularmente de produtos manufaturados. O mercado automobilstico.
at ento simbolo da indstria americana. comeou a ser invadido por carros
estrangeiros, ocupando, j em 1970, uma parcela correspondente a 170;6 do total. A
nica categoria de produtos manufaturados em que os Estados Unidos se mantinham
superavttrios era a de bens de capital. devido ao peso do circuito matriz-filial nas
atividades externas das corporaes multinacionais e ao fato de que os Estados Unidos
detinham vantagens absolutas em alguns ramos.
 43

adotaram polticas protecionistas. reduzindo o efeito realmentador sobre 0

crescimento que a demanda externa exercia.

Duas questes devem ser aqUi ressaltadas por sua importncia

no plano macroeconmico. Dizem elas respeito ao nivel de endividamento
e inflao. O rpido crescimento industrial dos anos 50 e 60 esteve
associado a um endividamento crescente por parte de familias, empresas e
governo. Quando a tendncia reverteu, este endividamento se tornou
cumulativo e revelou sua face perversa, pela necessidade que impunba de
mecanismos para girar a prpria dvida. A conseqncia foi uma elevao
do custo financeiro das empresas que, somada a uma estrutura rigida de
custos fixos, reduzia as margens efetivas de lucro e induzia a elevao dos
mark-up desejados nos setores oligopolizados. formadores de preos
escala internacional, o que era finalmente repassad9 aos preos finais.

No que toca ao setor pblico, o ritmo declinante da atividade

econmica implicava simultaneamente aumento de despesas e reduo de
receitas, agravando a presso inflacionria. Quanto aos salrios, sempre
apresentados como responsveis pelas tendncias aparentes de profit
squeeze. experimentavam um duplo movimento: os salrios reals eram
pressionados para baixo enquanto os salrios nominals subiam, em
conseqncia do ltimo miniboom sincronizado antes do choque do
petrleo (1970-1973), quando se verificou uma modificao dos preos
relativos favorvel s matrias-prtmas e aos alimentos.

As margens de rentabilidade corrente da indstria encontravam-

se assim pressionadas por todos os lados, enquanto , se reforava,

contraditoriamente, a rentabilidade dos setores mercantil e financeiro.
 44

Tudo isto representava obstculos capacidade de acumulao do setor

industrtal, aumento da capacidade ociosa e tendncia sobreacumulao
improdutiva. Nesta tica, o choque do petrleo veio apenas reforar e
intensificar presses e tendncias que j estavam presentes (implcitas
umas, explicitas outras) desde antes.

Vista a questo de uma tica mals ampla, qual seja a da

articulao da ordem econrn!ca mundial, pode-se observar que tambm,
desde o final dos anos 60, comearam a se desfazer os mecanismos de
regulao constitudos a partir da hegemonia amertcana. O aspecto
fmanceiro aqUI essencial. pois foi neste perodo que se deu a expanso
do mercado financeiro, prtvado e internacionalizado (cuja ortgem foi
apontada na seo precedente). atingindo, em curtssimo espao de
tempo. dimenses gigantescas9. Este mercado, nesta poca, ainda se
mostrava plenamente funcional . lgica e dinmica das grandes
corporaes transnacionais. A economia mundial. no entanto, estava
posta diante do "ovo da serpente". pois quem se dispusesse a oihar sob a
casca do ovo l veria a serpente por inteiro. Ao modificar o carter da
atividade bancria, ao constituir um mercado fmanceiro, unificado e
privado, livre de regulamentaes nacionais, ao transcender as fronteiras
nacionais, ele tornava ineficazes as polticas monetrta, fiscal e cambial de

9. Para se ter uma idia da velocidade com que este mercado se expandiu e das
dimenses que atingiu. basta lembrar que em 1965 havia 13 bancos americanos
operando no extertor, atravs de 211 agnciaS, com ativos no valor de nove bilhes de
dlares; em 1974 j eram 737 bancos que. atravs de 737 agncias, movimentavam mais
de 80 bilhes de dlares de ativos. Os emprstimos de bancos americanos no exterior,
que em 1960 representavam apenas 3% do total, atingiram em 1972 cerca de 15 por
cento. E. quanto aos depsitos. em 1965 s o Chase. o Clty e o Bank of Amertca tinham
mais de 10% de seus depsitos realizados em agncias no exterior, sendo que os dez
maiores bancos possuam apenas seis por cento; em 1972, os dez maiores j possuam
um tero, o Bank of America 35%, o Chase 37% e o City 49 por cento. Torna-se evidente
que este movimento de expanso para fom no foi realizado apenas pelos grandes
bancos americanos, mas tambm por pequenas e mdias instituies. E mais: suscitou,
no plano financeirO, uma verdadeira oligopolistic reaction para usar a expresso de
Kn!ckerboker. confirmando a transnacionalizao global tambm neste aspecto.
 45

qualquer pals e criava as condies para a febre especulativa que viria a

pr abaixo o sistema de Bretton Woods, em um primeiro momento. e
desestabilizar a prpria economia mundial, posteriormente.

O agravamento permanente do dficit americano no balano de

pagamentos, ademals, impedia que o padro dlar sustentasse seu poder
de ordenao dos movimentos comerciais e financeiros. A tentativa de
manter artificialmente o dlar como moeda padro, atravs de sua
crescente sobrevalorizao, aprofundou a perda de competitividade
natural de grande parte da indstria americana frente s recm-
implantadas, modernizadas e dinmicas indstrias europias e japonesa,
acicatadas, adernais, pela prpria concorrncia movida pelas filiais
americanas.

A crise da economia nacional americana agravou -se no incio dos

anos 70, sendo a perda de competitividade de suas exportaes e os
dficits fiscal e de balano de pagamentos as suas manifestaes mais
aparentes. E a quebra de confiana no dlar, a sua conseqncia mais
imediata, acarretando uma intensa especulao contra o dlar, movido
pelas prprias empresas americanas no exterior. O desenrolar deste
processo levou a um desenlace por demais conhecido: o governo
americano suspendeu a conversibilidade do dlar e promoveu a sua
desvalorizao, adotando o sistema de taxas flutuantes de cmbio.

O pano de fundo da natureza estrutural desia crise est em que,

no miniboom dos primeiros anos da dcada, a taxa de acumulao da
economia nacional americana inferior no apenas do subsistema de
filiais mas sua prpria taxa histrica do ps-guerra. Alm disso. o
subsistema de tlliais americanas expandia-se menos rapidamente (o que j
vtrlha ocorrendo desde meados da dcada anterior) que o conjunto de
tlliais europias e japonesas no mundo.

As conseqncias do "choque do petrleo" devem assim ser

vistas no mbito de um movimento de desestruturao mais amplo e mais

profundo. Por outro lado, os Estados Unidos no trilharam desde logo 0

caminho em direo ao ajuste estruturai e busca de novas

oporiunidades de expanso. Ao enfrentar o problema apenas com o
recurso s tcnicas de ajuste monetrio no balano de pagamentos, ao
mesmo tempo em que suas empresas oligopolizadas aumentavam preos e
seus bancos empreendiam a reciclagem dos excedentes da OPEP.
contriburam decisivamente para o agravamento das condies de
funcionamento da economia mundial.

O Japo, ao contrrio, embora dependente do petrleo importado

em cerca de 80% de seu abastecimento energtico, pagou em tempo
recorde a "fatura petrolifera", graas a um extraordinrio esforo
comercial. Este, por sua vez, indissocivel da reestruturao industrial
que j vtrlha sendo discutida e mesmo implementada na ilha desde fins da
dcada anterior, tendo sido inclusive objeto de longo documento do MITI.
A resposta japonesa no buscou realizar programas de ajustamento
convencionais, mas sim um ajuste estrutural planejado, desacelerando em
forma contnua e estvel a taxa de investimento e a produo nos setores
tradicionais. Conseguiu, desta forma, iniciar uma mudana consistente do
padro de acumulao, a comear pela base tcnica, a estrutura produtiva
e os mecanismos de alocao de recursos. Para isso, utilizou-se tanto das

polticas de preos e financiamento como de um conjunto de restries e

 47

estmulos cujos efeitos se faziam sentir diretamente sobre a matriz de

produo, e no de sinais de mercado ou de polticas de oferta e demanda
globais lO.

Entre um extremo e outro. os pases da Europa procuraram

ajustar-se nova realidade internacional. de forma mais tmida uns.
outros de forma mais ousada. De qualquer modo, os fatores de dirupo
que ento se pronunciaram, quando vistos de um ngulo estritamente
econmico. apresentam manifestaes aparentes difceis de serem
integradas nos marcos de uma viso tradicional. Em primeiro lugar, uma
queda nas taxas de crescimento de produto. emprego e investimento. nos
principais pases capitalistas. Em segundo lugar, um agravamento das
tenses inflacionrias. Em terceiro lugar, o surglmento de problemas
generalizados de balano de pagamentos. ampliando a instabilidade
monetria e cambial e promovendo uma reduo nos fluxos internacionais
de comrcio. Por ltimo, uma disritmia no movimento cclico das
economias capitalistas avanadas.

Outra conseqncia singular do primeiro choque do petrleo

relacionou-se com a forma como foi feita a reciclagem dos supervits dos
pases da OPEP. Coube esta tarefa inteiramente s instituies privadas,
localizadas no chamado euromercado, que absorveram o aumento brutal
da liquldez internacional e promoveram o endividamento de pases.
empresas e governos, particularmente no Terceiro Mundo e nos pases
socialistas. Estes emprstimos, realizados a riscos crescentes, taxas de
juro reais negativas e prazos de maturidade cada vez mais curtos, deram

10. Ver TORRES F (1983) e (1992).

 48

margem ao surgimento de urna dvida financeira global excessiva e

desestabilizadora para a economia mundial.

Esta expanso, tanto da lquidez quanto da divida, no foi

acompanbada, por seu turno, por um crescimento correspondente das
reservas em poder dos bancos centrais, o que elimtnava a possibilidade,
para as autoridades monetrtas de qualquer pals. de controlar o mercado.
O desequilibrio financeiro implcito neste processo s foi percebido
claramente ao final da dcada, quando o sistema internacional de
pagamentos entrou em colapso.

provvel que tenham sido mals as razes internas,

particularmente as de natureza fiscal, que levaram os Estados Unidos, em
1978, a reverter sua poltica econmica no que tange taxa de juros e
desvalortzao de sua moeda, com a adoo de urna poltica monetrta
rigida. Depois do "segundo choque do petrleo". em 1979, no entanto, esta
poltica aparece claramente associada ao desejo da potncia imperial de
retornar sua hegemonia. ameaada no interior do sistema capitalista.

Retomando a idia contida na prtmeira frase desta seo, pode-

se dizer que os anos 70 foram um periodo em que a moeda americana
esteve desvalorizada. Os manuais de economia ensinam que a depreciao
da moeda eleva os preos relativos dos bens importados e reduz os dos
bens exportados, permitindo assim melhorar o saldo comercial. Na
verdade, isto s ocorre em certas condies, entre as quais ressaltam a
existncia de limtes, institucionais ou tcnicos, substituio entre a
produo nacional e a produo estrangeira e o padro de concorrncia
 -19

nos mercados em que estes produtos esto inseridos. Ou seja. preciso

que estes mercados comportem a concorrncia em preos.

Nesta tica. teria sido intil a mudana da poltica cambial

americana nos anos 50 e em boa parte dos anos 60, simplesmente porque
no havia concorrentes face aos quais se justiftcasse a desvalorizao da
moeda. Os preos dos produtos exportados eram limitados pela
concorrncia que as prprias empresas americanas travavam entre si e os
volumes pela existncia de barretras protecionistas, prtncipaimente no
Extremo Oriente.

A situao tomou-se intetramente outra a parttr do finai dos

anos 60, no s no que respeita aos produtos agrcolas. cuja participao
na pauta de exportaes americana era significativa, mas tambm a uma
gama crescente de produtos manufaturados em relao aos quais a
superioridade, em termos de competitividade de Japo e Alemanha, foi-se
tomando esmagadora. A perda da vantagem tecnolgica dava algum
sentido manipulao da taxa de cmbio como instrumento de
reequilbrio macroeconmico e de politica industrial.

Por outro lado, a posio dominante dos Estados Unidos

permitia-lhes minimizar um dos maiores inconvenientes da desvalorizao
cambial: a presso inflacionria decorrente da elevao de preos dos
produtos importados. A verdade que os preos do petrleo e de boa parte
das mairias primas eram (e so) denominados em dlar. Esta uma das
razes que explica que a inflao americana tenha sido relativamente
pequena, apesar da depreciao da taxa de cmbio e do "choque do
petrleo". Outra, por certo, foi o ajuste sobre os salrios. Desde o fatidico
 50

ano de 1971, a New Ecorwmic Policy tentou uma poltica de rendas, que
comeou por um congelamento de preos e salrios e que se manteve
muto mais como um controle estrito sobre estes que sobre os primeiros:
ademais, o quadro recessivo que se seguiu elevao dos preos do
petrleo permitiu que os reajustes salariais corressem por baiXo da
inflao.

Se a depreciao foi acompanbada por uma reduo dos salrios

reais, ela tambm contribuiu para frear a exportao de capitais, tornando
os investimentos no estrangeiro mais caros e, simetricamente, favorecendo
os investimentos estrangeiros no espao econmico americano. E como a
depreciao se prolongou por vrios anos, seus efeitos revestiram-se de
um carter estrutural, mais do que de paliativos para remediar
desequihrios conjunturais.

No se pode dizer, entretanto, que a dcada de 70 tenba trazido

melhoras significativas da posio relativa dos Estados Urdos face a seus
competidores. Ao contrrio, este foi um penado em que todas as anlises
concluam pela irreversibilidade do processo de perda de hegemora por
parte da potncia dominante. No plano interno, por sua vez, persistiam os
fatores criticas. As polticas monetria e fiscal favoreciam uma rpida
retomada do cresctroento, ainda que inflaciorsta, particuiarmente desde
fins de 1975. Por outro lado, a reduo do preo relativo do petrleo
incitava as empresas a no mais economizar energia. Com isso, o balano
comercial tomou-se deficitrio em 1976 e assim. permaneceu at o fim da
dcada, apesar do desempenbo da conta de manufaturados no ter sido
desfavorvel.
 51

O quadro de declnio industrial dos Estados Unidos, desta

forma, persistia, ainda que a poltica do benign neglect praticada pelas
autoridades econmicas americanas em relao taxa de cmbio tenha
propiciado uma certa melhoria de sua posio comercial. Mesmo esta, no
entanto, permanecia em uma situao de precrio equilibrio. A
persistncia desta poltica, portanto, poderia afetar as bases da
predominncia financetra dos Estados Unidos e tornar a inflao
incontrolvel. Foram estas razes, por certo, que levaram as autoridades
econmicas daquele pas a modificar sua poltica monetria em 1978,
elevando a taxa de juros e revalortzando dlar.

Esta reviravolta, no entanto, teve um significado proftmdo nas

relaes econmicas internacionais, ao qual se somou o "segundo choque
do petrleo", sancionando a nova direo. Depois de dcadas em que
alimentaram a l!quidez mundial atravs de dficlts em seu balano de
pagamentos, os Estados Unidos passariam agora a absorver l!quidez,
capitats e tecnologia do resto do mundo. Mais que isso, esta nova atitude
implicava uma tentativa de retomar a ameaada hegemonia americana
sobre o sistema capitalista, atravs de uma poltica de afirmao da
soberania do dlar. sob este signo que comearo os anos 8011.

3. A Dcada de 80

Os anos 80 comeam assim sob o impacto da revalorizao do

dlar e da elevao dos patamares das taxas de juros, colocando o
conjunto da economia mundial no l!miar de uma ruptura. A natureza
necessariamente recessiva desta poltica tinha como contrapartida levar

11. Ver TAvARES (1985al e (!985b).

 52

as demais economias capitalistas a realizar um ajuste forado,

submetendo-as ao domnlo da poltica econmica amertcana. A
conseqncia mais imediata foi a ocorrncia de forte instabilidade nos
balanos de pagamento de praticamente todos os pases, bem como de
dficits fiscais de natureza financeira, ligados aos ajustes monetrios dos
balanos de pagamentol2. At mesmo o Japo, que sempre fizera uma
poltica fiscal dura e uma poltica monetria frouxa, reortentou sua
poltica econmica, realizando uma reforma monetria e financeira de
corte mais ortodoxo.

A explicitao deste quadro colocava desde logo dois problemas:

por parte dos Estados Unidos, tentar elevar os niveis de rentabilidade e
competitividade de segmentos importantes de seu aparelho produtivo; por
parte dos demais palses capitalistas centrais, encontrar mecanismos
aiternativos de regulao macroeconmica para fazer face diplomacia do
dlar forte. Em termos gerais, a tomada de posio unilateral por parte
dos Estados Unidos, quanto reva!ortzao de sua moeda e definio da
poltica de juros altos, tornou-se o fato mais marcante do prtmeiro
qinqnio da dcada, no restando s demais economias capitalistas
centrais seno acat-la; mais tarde, no entanto, foi ela racionalizada e
apresentada como uma tentativa de ordenar o mercado de divisas e dar
maior eficcia s polticas monetria e fiscal nacionais.

Paralelamente a isso (e talvez exatamente por causa disso), esse

prtmeiro qinqnio dos anos 80 assistiu a um esforo bem sucedido de
reestruiurao industrtal de alguns palses europeus e asiticos e levou ao
colapso o mundo pertfrtco, estivesse ele na rbita capitalista ou

12. Ver TAVARES (1990) e MIHANDA(l992).

 53

socialista. De modo geral. o correto entendtmento do desempenho

econmico das principais economias capitalistas exige o exame dos dois
componentes de mudana presentes nos anos 80: o ajuste
macroeconmico e o processo de reestruturao industrial. E mais, exige 0

esforo de perceb-los em sua interligao e em seus processos de

continua realimentao, tal como ser tentado no prximo captulo.

De modo geral, no entanto. pode-se dizer que, enquanto no

Japo o processo de reestruturao foi global, Estados Unidos e mesmo
Alemanba, ainda que esta de forma inegavelmente exitosa, mais no
fizeram que elevar sua competitividade naqueles segmentos em que j
possuam vantagens comparativas (absolutas) histricas. E tais
caracteristicas particulares da reestruturao industrial no podem ser
dissoctadas das polticas de natureza macroeconmica que tais palses
implementaram: o Japo apoiado nos crescentes fluxos de capitais
privados: a Alemanba, aparentemente atravs de uma poltica monetria
ortodoxa. mas de fato submetendo o conjunto da Europa capitalista aos
seus desideratos hegemnicos na regio: os Estados Unidos, atravs do
endividamento contra o resto do mundo.

Dlar apreciado. juros elevados. alto preo dos insumos

energticos, ameaas de colapso financeiro e mudanas na base tcnico-
produtiva das indstrias de bens de capital, micro-eletrnica e de
telecomunicaes tornaram-se assim o acicate de alteraes nas
vantagens competitivas estabelecidas entre economias, indstrias e
empresas. A conjugao destas variveis tomou negativos os niveis de
produo e investimento industriais, particularmente nos prprios
Estados Unidos e em toda a periferia endtvidada do sistema. No periodo
 54

mais duro do ajuste, entre os anos de 1980 e 1983, dlmtnuram a renda e

o emprego disporuveis e sobrevieram problemas significativos no sistema
bancrto, particularmente naquela parte que era credora dos setores sem
rentabilidade ou que estava comprometida com emprstimos Amrica
Latina e ao Leste Europeu.

A superao deste quadro recessivo iniciou-se pela recuperao

da economia americana, a partir do segundo semestre de 1983, atravs da
ampliao de seus dficits fiscal e comercial e do aumento da liquidez
interna permitida pelo FederaL Reserve. Este, a partir do Setembro Negro,
em 1982, flexibilizou os controles quantitativos e sancionou a queda da
taxa de juros, pressionada pela avalanche de capital financeiro de curto

prazo que invadiu os Estados Urudos.

Com isto, foi afastada a possibilidade de uma crise financeira

global, formando-se uma conjuntura de menor gravidade, que permitiu a
continuidade da expanso econmica por um periodo bastante longo. Os
desequilbrios, no entanto, continuavam presentes: o crescimento das
economias americana. japonesa e alem ficou, em grande medida,
condicionado pela instabilidade dos preos e das moedas internacionais,
que se manifestava atravs dos movimentos de capital financeiro de curto
prazo e por presses nfiacionrtas internas.

Neste sentido, j no Encontro dos Sete em 1984 (London 11),

comeou -se a discutir a necessidade da adoo de polticas
macroeconmicas mais coordenadas entre Estados Unidos, Japo e
Alemanha. Os objetivos ali anunciados eram os de reduzir as taxas de
juros internacionais, negoctar target zones para as taxas de cmbio e
 55

obter-se maior responsabilidade por parte de Japo e Alemanha sobre a

estabilidade e o crescimento econmico global. Por trs dos objetivos
declarados, no entanto. o que se buscava na verdade era evitar o hnrd
landing do dlar. E os Estados Unidos, por seu turno, tentavam garantir
que a desvalorizao inevitvel de sua moeda, provocada pelos dftcits
comercials crescentes, fosse sustentada pelos dois grandes pases
industriais mais interessados em manter o mercado americano aberto.
Como se dizia na poca, o mais importante era que a economia americana
continuasse a funcionar como trade locomottve.

Em 1985, o Tesouro americano caminhou no sentido de uma

poltica de coordenao macroeconmica mais ativa, como forma de
minimizar os efeitos de seus desequilbrios fiscal e comercial. Em 1986, a

poltica de desvalorizao do dlar tomou-se bel;Il mais acentuada e a

coordenao entre Estados Unidos. Japo e Alemanha deixou de estar
voltada basicamente para a determinao de metas especficas para a taxa
de cmbio. Deveria, na opno de seus formuladores. ser encarada como
uma poltica mais ampla, destinada a promover o crescimento econmico
no inflacionrio, a fortalecer o livre comrcio e a incentivar o
investimento produtivo. Ainda aqni, no entanto, uma leitura mais atenta
dos acontecimentos haverta de visualizar que a reorientao da poltica
amertcana destinava-se a realizar a desvalorizao de sua dvida pblica,
que j se tornava gigantesca, transferindo o nus para os bancos
japoneses, carregados que estavam de ttulos do Tesouro americano.

Esta poltica de diviso de responsabilidades quanto

manuteno do crescimento e da estabilidade prosseguiu at o final da
dcada, quando se interrompe o longo ciclo de crescimento experimentado
 56

pelas economias capitalistas centrais. No Encontro dos Sete em Parts, em

julho de 1989, Estados Unidos, Japo e Alemanha j apresentaram
prtoridades cliferentes devido a diversidade de seus problemas intemos. O
comunicado final do encontro no trouxe nenhuma referncia ao dlar ou
manuteno de paridades estveis, dado que os ajustes extemos (contas
correntes) entre os trs paises continuavam sem soluo e as polticas de
ajuste macroeconmico davam sinais de esgotamento. Os supervits
comerciais japons e alemo aumentaram 24o/o e 19%, respectivamente,
em relao a 1988. Enquanto isso, os Estados Unidos registravam, no
mesmo periodo, apenas uma modesta diminuio de 8o/o no seu dficit
comercial, conseguido exclusivamente s custas do ajuste comercial com
os demais paises13.

Por outro lado, no que tange reestruturao industrial, em

particuiar quanto decisiva quest;io da produtividade, os Estados Unidos,
depois de dcadas de declnio inexorvel, conseguiram alguma
recuperao nos anos 80. H que se observar, no entanto, que a taxa de
crescimento dos ganhos de produtividade nos Estados Unidos
permaneceu inferior do Japo, com o que a incorporao de progresso
tcnico ali continuou mais lenta, o desenvolvimento de novos produtos
teve menor velocidade e a oferta de servios aos usurios foi menor do que
a japonesa. O caso dos Estados Unidos, na verdade, configura um caso de
reestruturao apenas parcial de sua indstria, enquanto que alguns de
seus principais competidores conseguiram xitos bem mais significativos
neste terreno.

13. As excees mais importantes. entre os paises de industrializao tardia, pela

resistncia que opuseram poltica comercial restritiva dos Estados Unidos. foram a
Coria do Sul e o Brasil.
 57

Esta concluso apenas toma mais complexo o problema, quando

o que se tem em mente so as possibilidades de constnlo ou de
restaurao da ordem econmica internacional e da afirmao de seus
elementos constitutivos. Pois, mesmo com a constituio de um novo
sistema fabril a partir da indstria japonesa, a economia americana
continuar sendo a mais poderosa, e tambm a sua indstria. Sobram-
lhe, para isso, recursos abundantes em matrtas prtmas e mo-de-obra,
bem como um vasto mercado interno, aos quais se integram, em um
espao econmico nico, o Canad e o Mxico. Por outro lado, os Estados
Unidos mantm ainda sua supremacia financeira, militar, poltica e
diplomtica, devendo portanto garantir pelo menos uma posio de
"iroprio sem hegemonia", para usar a feliz expresso da professora Marta
da Conceio Tavares. Do que acontece ali, depende em boa medida no
apenas a trajetrta da economia mundial mas o destino da prpria ordem
econmica internacional.
 CAPTULO III:

ESTRATGIAS DE AJUSTE MACROECONMICO E

REESTRUTURAO INDUSTRIAL NOS
PASES CAPITALISfAS CENTRAIS
 59

l. Introduo!

As dcadas de 70 e 80 assistiram, como visto no captulo

anterior. a uma reviravolta nas trajetrias de crescimento das principais
economias capitalistas. A crise monetria Internacional e a desvalorizao
do dlar, os dois choques do petrleo, a mudana da poltica monetria
americana revalorizando a sua moeda e o conseqente choque de juros e
cmbio, a paralisao do mercado internacional de crdito, a recesso
mundial e o posterior ciclo de expanso da economta americana - tudo
isso implicou uma crescente Instabilidade monetria e cambial,
desequihrios fiscais e de balano de pagamentos. a ruptura do padro
Internacional de financiamento e mudanas aceleradas no paradigma
tecnolgico-produtivo nos pases de capitalismo central.

Tais pases, como no podia deixar de ser, adotaram variadas

estratgias de ajustamento macroeconmico e reestruturao Industrial
para fazer face ao novo quadro. O objetivo deste captulo apresentar e
discutir essas estratgias. a partir da hiptese de que. da natureza das
polticas e da extenso e profundidade das medidas tomadas desde os
primeiros sintomas da crise, no alvorecer dos anos 70, resultaram
trajetrias diferenciadas de adaptao e crescimento ao longo do tempo.
mais eficazes umas, menos eficazes outras. Japo, Alemanha e ltlia
estariam no primeiro caso; Estados Unidos e Inglaterra, no segundo. E
mais: destas alteraes na relao de foras no plano econmico, no
interior do mundo capitalista, resultaram vetores que contribuiram mais
ainda para a desestruturao da ordem econmica internacional.

L A.s idias centrais deste captulo foram desenvolvidas a partir de pesquisa realizada
em 1991. na Unicam.p. sob a coordenao do professor Luciano Coutinho. quela poca.
foi preparado um relatiio sob o ttulo "Estratgias de Ajuste MacroeconiDico e
Reesuuturao Industrial: Vencedores e Perdedores".
 60

2. Estados Unidos2

Como foi dito no captulo anterior, os Estados Unidos no

adotaram, logo aps o primeiro choque do petrleo, medidas que
implicassem qualquer passo em direo a um ajuste estrutural. Ao
contrrto, a viso que predominou nos crculos dirigentes do pas
acreditava que as dificuldades por que passava a econoinia mundial eram
exgenas e temporrtas, e que, uma vez removidas as suas causas, nada
impediria a retomada dos mecanismos de crescimento que haviam
prevalecido no ltimo quarto de sculo.

A economia americana, no entanto - e como tambm j foi visto

no captulo precedente - j apresentava sintomas de enfraquecimento,
tanto no plano real como no financeiro, desde o final dos anos 60. Tais
sintomas se manifestavam, antes .de mais nada, na reduo do saldo do
balano comercial, que se tornou negativo no inicio da dcada de 70, e na
acelerao ioflactonria que, ao erodir o poder de compra do dlar,
tornava-o (devido obrigatoriedade de manter uma paridade fixa em ouro)
crescentemente sobrevalorizado frente moeda de seus competidores. A
gradual perda de confiana no padro monetrto, por sua vez, alimentava
o j excessivo fluxo de dlares para o exterior, que encontrava no mercado
de eurodlares uma alternativa de aplicao rentvel, gfl, segura e
lquida. E a prpria existncia desse mercado de liquidez off slwre se
constituia em fator adicional para o xodo de recursos antes aplicados
internamente.

2. A anlise apresentada nesta seo est baseada em pesquisa realizada no Instituto de

Economia da Unicamp; ver TEIXEIRA.. e MIRANDA (1992). O autor levou em conta
tambm. para formar sua prprta Viso da evoluo da poltica econmica e da
reestruturao industrial nos Estados Unidos, a sugestiva seqncia de ensaios da
professora Marta da Conceio Tavares: ver TAVARES (1983), {l985a). (l985b) e (1990).
 61

Tambm j eram visveis, desde o final dos anos 60, os primeiros

sinais de debilitamento progressivo da hegemonia dos Estados Unidos.
Quando sobreveio o choque do petrleo, j ocorrera a derrota no
Vieiname, e o processo de diferenciao dos centros minava claramente a
capacidade de coordenao dos Estados Unidos sobre seus principais
interlocutores.

A tentativa de encontrar uma resposta para estes problemas

passou pela desvalorizao do dlar, pela ruptura do sistema de paridades
fixas que vigorava desde Bretton Woods e pela adoo de um sistema de
taxas de cmbio flutuantes, na esperana de que isto promovesse o
ajustamento automtico do balano de pagamentos pela dstrtbuio mais
eqitativa dos fluxos de capitais.

A especulao cambial que se havia acelerado depois da crise

monetria do incio dos anos 70, no entanto. esterilizava os mecanismos
de ajuste monetrio do balano de pagamentos, com graves
conseqncias, no apenas para a economia americana, mas para a
economia mundial como um todo. em termos de reduo dos nveis de
produto e emprego, acelerao inflacionria. instabilidade na estrutura de
preos relativos e expanso dos circuitos especulativos nos mercados
financeiros internacionais.

A quadruplicao dos preos do petrleo em 1973, por sua vez,

teve um impacto imediato sobre a econo:rna americana. A recesso que a
ela se seguiu. no entanto. no foi prolongada, pois j em 1977-1978 o pais
encontrava-se em moderada expanso.
 62

Vista em seu conjunto, a dcada de 70 foi marcada por uma

importantes modificao na conduo da poltica macroeconmica dos
Estados Unidos, consubstanciada no fato de que, nestes anos, o dlar
esteve desvalortzado. As expectativas que poderia alimentar este fato, no
entanto. no se confirmaram. Nem em termos de acelerao inflacionria,
que foi relativamente pequena, apesar da depreciao da taxa de cmbio e
do choque do petrleoS. Nem em termos de uma melhoria significativa na
posio relativa dos Estados Unidos face a seus competidores. Ao
contrrio, a queda do preo relativo do petrleo, ao desestimular a reduo
do consumo de combustvel, fez com que, j em 1976, o balano comercial
se tomasse deficitrio, permanecendo assim at o final da dcada, mesmo
quando a conta de manufaturados no tenha apresentado resultado
negativo. Um balano da dcada todica assim que as polticas
macroeconmicas adotadas no haviam sido suficientes para reverter a
tendncia decltoante da todstria americana.

O que mais grave, no entanto, que o debilltaroento do dlar

agravava as condtes do financiamento pblico, ampliava as presses
tofiacionrias totemas e, mais do que tudo, ameaava a supremacia
financeira do pals. Ciente destes fatos, o governo americano toverte
radicaimente a direo de sua poltica econmica4. O Federal Reserve
sobe bruscamente a taxa de juros totema, com vistas a garantir a posio

3. As razes j foram expostas no captulo anterior, consistindo basicamente no aJuste

sobre os salrios e no fato de ser o dlar o padro monetrto intemacional.
desempenhando simultaneamente as funes de medida dos valores e estalo de preos
escala internacional.
4. Os fatos que marcam esta reviravolta so por demais conhecidos: durante a reunio
mundial do FMI. em 1979. o presidente do Federal Reserve. Paul Volker decidiu
abandonar o encontro e retornar aos Estados Untdos, declarando-se contrrio s
propostas do FMI e dos demais pases membros que pretendiam manter o dlar
desvalorizado e implementar um novo padro monetrio contrrio aos interesses
americanos. Os Estados Unidos no permitlrtam mais que sua moeda continuasse
desvaloriZada. tal como Vinha acontecendo desde 1971 e. particularmente, depois de
1973 quando se rompera o Smithsonian Agreement.
 63

do dlar como moeda internacional e restabelecer sua hegemonia

ameaada.

Esta reviravolta (a qual se somou o segundo choque do petrleo)

teve impactos profundos, tanto internos quanto externos. A economia
americana, e, junto com ela. a economia mundial, mergulhou em uma
recesso contnua por trs anos. Vrias grandes empresas e alguns
bancos americanos quebraram neste perodo e o sistema produtivo do pas
foi submetido forte tenso estrutural. A dlreo dos fluxos de capital, no
entanto, inverteu-se, e os Estados Unidos tomaram-se o principal plo de
atrao, ao contrrio do que ocorrera nos 25 anos precedentes.

Ao adotar uma poltica monetria restritiva e forar a valorizao

do dlar, as autoridades monetrias americanas puderam retomar, na
prtica, o controle sobre seus prprios bancos, bem como sobre o resto do
sistema financeiro internacional, obrigado que foi a contrair o crdito e a
reduzir o volume das operaes no interbancrio quase que
instantaneamente, levando o mundo belra da ruptura A partir da, o
crdito interbancrio orientou-se prioritariamente para os Estados Unidos
e o sistema bancrio ficou submetido poltica monetria do Federa!
Reserve, permitindo que a liquidez internacional fosse posta a servio da
poltica fiscal americanaS.

O iicio dos anos 80 foram assim marcados pela incidncia de

fatores fortemente recessivos. S que isto era visto como parte de uma
poltica econmica, baseada nas idias do chamado suply-side e que ficou
conhecida como reaganomics. Seu diagnstico da crise americana era de

5. Ver TAVARES (1985a).

 64

que esta tinha por causa uma insuficincia de poupana interna. da qual
resultava uma reduzida taxa de investimento. A insuficincia de
poupana, por sua vez, decorria do exagerado gasto pblico e do fato de
que o governo absorvia parcela crescente da riqueza atravs de uma
elevada carga tributrta, que desestimulava os investidores. A soluo,
portanto, s poderia ser encontrada em medidas que tivessem por escopo
a reduo do gasto pblico e a diminuio dos impostos, liberando assim
recursos para aplicaes mais produtivas. Eventuals dficts fiscals que
viessem a ocorrer. no momento inicial, em fimo de uma contrao da
receita, seriam compensados pelo aumento da base tributria que se
seguiria elevao dos investimentos.

Uma anlise que levasse em conta apenas os nmeros poderia

supor que esta poltica teve xito, pois, se em 1f}82 o PNB americano
alnda registrava uma queda de 2,5%, j em 1983 seu crescimento foi de
3,6%, refletindo a recuperao que se inicia no segundo semestre e que
virta a se prolongar at o primeiro semestre de 1990, no mais longo ciclo
de crescimento da economia americano no ps-guerra.

Um exame mais rigoroso, no entanto. mostra que as coisas no

se passaram exatamente assim. Na verdade, a gesto da poltica
macroeconmica americana nos anos 80 compreende duas fases
dlstintas6: de 1982 a 1987 e dai at o final da dcada. A primeira se inicia
com a flexibilizao da poltica monetria e a reduo da taxa de juros,
determinadas pelo Federal Reserve, em meio a uma conjuntura alnda
fortemente marcada pela crise fmanceira global e pela recesso mundial.
Apesar, no entanto, da firme recuperao do rvel de atividades que ento

6. Ver ROMO (1991).

 65

se verifica - e contrariamente ao que previa o discurso neollberal - 0

dficit pblico no se reduziu nem o balano comercial ajustou-se. As

despesas militares e o servio da dvida pblica pressionaram o gasto
pblico, fazendo com que o dficit se expandisse de 78 bilhes em 1981
para 212 bilhes em 19867. E o desequlh1Jrio externo tambm se ampliou
at 1987, a despeito das tentativas promovidas para reduzi-lo, a partir do
Encontro dos Sete de 1985. particularmente atravs da desvalorizao da
taxa de cmbio.

O cresctmento que se verifica neste perodo decorreu, asstm, de

uma espcie de "keynesianismo blico". tendo-se apoiado no apenas nos
fatores j vistos da sobrevalortzao do dlar (que permitiu reequlpar a
tndstrta americana com tmportaes baratas) e dos elevados patamares
de taxas de juros (que tomaram os Estados Unidos plo de atrao para
os fluxos de capital de todo o mundo, permittndo-lbes fechar seu balano
de pagamentos), mas tambm na "desregulao ftnancetra", que forou a
concorrncia entre bancos e instituies financeiras no bancrias na
concesso de financiamentos a riscos crescentes, e na transferncia
macia de recursos dos pases perifricos, atravs do pagamento do
servio da divida externa.
Vale a pena determo-nos um pouco neste dois ltimos fatores. A
"desregulao ftnancetra"8 consistiu na revogao parcial, explcita ou

7. Cabe observar, tambm, que os gastos militares elevaram sua participao no

oramento de 22,7%. em 1980. para 28.0%, em 1987. E os pagamentos de juros
lquidos. correspondentes ao servio da dvida pbUca. passaram de 10,1% a 13.8% do
gasto pblico, entre 1981 e 1987. O economista norte-amertcano Laurence B. Lindsey,
defensor da reaganomics. em artigo publicado no Financiai Times. em 22 de maro
de 1990, atribui o fracasso das tentativas de reduzir o dfiCit pblico expanso dos
gastos militares. Segundo seus clculos. estes gastos contnbuiram com 56% para o
aumento do desequiUbrto, enquanto 21% corresponderam reduo dos impostos e
23%, a outras rubrtcas. Arefernca encontra-se em ROMO (1991).
8. A "desregulao financeira" corresponde a um momento do processo de
''financeirtzao" analisado por BRAGA (1991). Referncia a este processo tambm se
encontra em AGLIE'ITA et aUi (1990). Sua importncta tem sido destacada por diversos
 66

no, da legislao bancria adotada nos Estados Unidos, durante os anos

30. Nos marcos do elevado patamar de taxas de juros praticadas no
mercado financeiro americano, tornou-se possvel a concorrncia entre
bancos comerciais e instituies financetras no bancrias, seja na
captao, seja na concesso de emprstimos e financiamentos, em geral
de alto risco, para tomar rentveis as operaes e compensar o alto custo
da captao.

De modo geral, o processo de "desregulao financeira"

acarretou um desenvolvimento acelerado das instituies financeiras no
bancrias e. como contrapartida, uma queda de importncia relativa dos
bancos comerciais. levando-os a abandonar progressivamente suas
funes tradicionais de captao e crdito; este fato no pode ser
dissociado de outro, que lhe correu paralelo, no qual se acentuou o
aumento de participao dos conceitos ampliados de oferta monetria (M3
e M4), em detrimento do Ml. Ao mesmo tempo. a desregulao foi
acompanhada de uma intensa criao de novos instrumentos financeiros
(inovaes flnanceiras)9 - fazendo com que hoje existam nos Estados
Unidos cerca de 600 instrumentos financeiros contra poucas dezenas ao
final dos anos 70 - e do reforamento da tendncia formao de bancos
mltiplos, esmaecendo a fronteira entre as instituies especializadas. A
desregulamentao, finalmente, deve ser vista como parte do processo
mais amplo de globallzao financeira.

autores, chegando SWEEZY E MAGDOFF (1988) a identlftcar nela. mais do que em

decises de politica econmica. a causa deterrniilante dos elevados patamares de taxas
de juros no periodo.
9. Ver LEAL FERREIRA e PENIDO DE FREITAS (1989). Ver tambm AG!lE'ITA et alli
(1990).
 67

O outro fator-chave para o entendimento do processo de

"ajustamento" da economia americana reside na transformao dos pases
perifricos em exportadores lquidos de capital. Para se ter uma idia da
intensidade deste processo, cabe observar que somente a Amrica Latina
transferiu para o exterior, no perodo que va de 1982 a 1990 (desde que
se desencadeou a crise, portanto), nada menos no que 220 bilhes de
dlares, dos quas a maor parte dlrigiu-se para os Estados Unidos10.

Este aspecto deve ser ressaliado porque sua importncia no

tem sido levada na devida considerao 11. Sem dvida, as transferncia
financeiras liquidas em dtreo aos Estados Unidos foram uma
caracterstica da dcada de 80 e, sem dvida nenhuma tambm. foram
Japo e Alemanha os maiores aportadores individuais de recursos aos
Estados Unidos (356 e 125 bilhes de dlares, respectivamente, entre
1982 e 1990). Os pases em desenvolvimento, no entaoto, contriburam
com nada mas nada menos que 353 bilhes de dlares no mesmo
periodo, dos quais a parte da Amrica Latina foi de cerca de 120 bilhes.
Se incluirmos neste grupo os principais pases exportadores de petrleo da
frica e da sia, o valor se eleva a mais de 400 bilhes de dlares 12.

O ano de 1987 marca, para os Estados Unidos, o tnicio de um

processo de mudana na conjuntura interna e externa, que acabaria, no
segundo semestre de 1990. por reverter o longo ciclo de crescimento da

10. Ver CEPAL {1991).

11. O ponto escapou inteiramente a um autor, em geral atento, como Michel Aglietta.
para quem. a portr du dbut des annes quatre-vingts, la gographie des
transjerts intemationnux d'pargne a chang: ils s'effectuent, de jw;on
qunsi exclusive maintena:nt. entre pays hautemeni industrialiss, l'epargne
japonaise et al/emande compensant, presque exaetemeni, les besoins de
jlnaru:ement de !'connme amricaine. Pendant cette dcenie, comme
pendant la prcdenie, les transjerts nets de capitauX entre le Nord et le
Sud sont rests extrmement modesteS''. Ver AGLIE'ITA et alli{1990), pg. 13.
12. Os dados encontram-se tambm em CEPAL {1991).
 68

economia americana. A partir dai, vo se tomando mais claros os sinais

de que a recuperao americana estava perdendo fora (enquanto as taxas
de crescimento de Japo e Alemanha se aceleravam), ainda que se
mantivessem os desequihortos macroeconmicos refletidos nos dflcits
comercial e fiscal. Por outro lado, a instabilidade crescente dos mercados
de cmbio e a volatilidade das taxas de juros afetavam o comportamento
dos marcados financetros - alimentado pela elevao exponencial do
endividamento pblico e da dvida extema.

Este processo conduziu a um auge especulativo que desaguou

na crise da Bolsa de Valores de Nova York de outubro de 1987, dai se
espalbando a outros mercados. O periodo que a se inicia marcado por
mais forte incerteza e pela ameaa permanente de trrupo de crises
bursteis, financeiras e at mesmo bancrias13. Cabe, no entanto,
observar que, apesar da gravidade deste periodo de turbulncias, ele no
desembocou em uma crise financeira globa, semelhante a de 1929. Pesou
neste desdobramento a extstncia de uma espcie de "rede de segurana"
dos sistemas financeiros que amortece a transmisso entre os dferentes
mercados e os diferentes pases 14.

Finamente, a partir do segundo semestre de 1990, a economia

americana entra em recesso, arrastando, em um movimento de crculos
concntricos as demais economias capitalistas: Inglaterra e Canad. em
primeiro lugar; as demais economias europias, depois; e mesmo Japo e

13. Apenas como exemplo, vale citar as violentas quedas dos ndices de valortzao das
aes registradas em outubro de 1989 e no segundo semestre de 1990; a derrubada dos
titulas de alto risco durante 1990: a quebra de assoCiaes de poupana e emprstimo,
neste mesmo ano: e a perda de lucratiVidade dos bancos comerciais, no periodo 1989-
1990. Alm disso, o prprio FDIC (Federal Deposit Insurance CorporatiDTl)
apresentou. ao final de 1991, seu mais baixo nvel de reservas desde os anos 30.
14. Diversos autores tem tratado do tema. Ver. em especial. ROMO (1991} e AGLIE1TA
et alli (1990).
 69

Alemanha, que continuaram a registrar ndices positivos de crescimento.

apenas o fizeram em um ritmo mais lento. Esta reverso de tendncia, no
entanto, no pode ser desvtnculada dos xitos e limitaes do processo de
reestruturao industrial que se verificou nos Estados Unidos.

Neste plano da reestruturao industriai, o incipiente processo

porque passou a economia americana iniciou-se, na alvorada dos anos 80,
pela construo civil, beneficiado por medidas de desregulamentao e
pela modificao das regras de financiamento ao setor, o que lhe permitiu
sanear seu desequllbrio patrimonial, e foi seguldo pela retomada do
investimento ndustrial naqueles setores em que os Estados Unidos detm
vantagens comparativas histricas. A demanda privada. para consumo e
construo residencial, tambm cresceu, estimulada que foi pelas isenes
fiscais do Estado americano, as quais atuaram mais fortemente sobre a
propenso a consumtr das camaqas de mdia e alta renda, aumentando
tambm as importaes de bens de consumo.

Mesmo levando em conta o carter limitado deste processo, os

Estados Unidos conseguiram, depois de dcadas de declnio inexorvel,
recuperar algumas posies nos anos 80. O boom de 1988, por exemplo,
mostra que alguns segmentos de sua indstria retomaram
competitividade (qunca e eletrnica profissional especializada) e que os
servios ligados ao setor financeiro, ao de telecomunicaes e ao comrcio
tiveram grande dinamismo.

O complexo ndustrial-militar, no entanto, que constitu o ncleo

irradiador de tecnologias de ponta, na.o foi estimulado a buscar maior
integrao com os demais complexos (metal-mecnco e eletro-eletrnico)
 70

nem conseguiu desdobrar aplicaes de uso altemativo civil para os

avanos tecnolgicos que realizou, movendo-se exclusivamente pela
estratgia de confronto com a Unio Sovitica atravs de programas do
tipo "guerra nas estrelas". Essa estratgia, se levou a uma vitrta dos
Estados Unidos no mbito da guerra fria, teve seu preo pago pela velha
indstrta amertcana, deixada mingua de recursos, sem uma
reestruturao adequada e submetida a uma avalanche de importaes
baratas, que converteram o modelo "fordista" em uma cartcatura de seu
passado glortoso. A eletro-eletrnica de consumo e a automobilistica, por
exemplo, foram avassaladas pela reestruturao industrtal, reduo de
custos e economias de escopo do sistema industrtal japons e at mesmo
por seus concorrentes coreanos.

Apenas nos setores em que os Estados Unidos j detinham

vantagens absolutas no comrcio intemacional, tals como a qumica,
computadores de grande porte, aeronutica e a mecnica de alto contedo
tecnolgico, a reestruturao foi bem sucedida, fazendo com que os
Estados Unidos mantivessem sua posio relativa face a seus
competidores. Tambm nos segmentos de pequenas e mdias empresas de
alta tecnologia ocorreram processos de modernizao espontnea e
altamente cclicos, embora desvinculados do grande complexo militar.

Quanto ao complexo alimentar, o mais pesado e modemo do

mundo, tambm ele enfrentou problemas devido quebra dos bancos
ligados agrtcultura e instabilidade dos preos das matrtas prtmas. Os
setores txtil e de calados, por fim, no se reestruturaram, deparando-se
com dificuldades crescentes decorrentes de perda de competitividade para
seus competidores na Europa e na Asta
 71

Na verdade, o processo de reestruturao industrial nos Estados

Unidos foi lento e parcial, e decorreu basicamente da forte competio a
que a economia americana foi submetida em conseqncia da poltica de
ajustamento macroeconmico adotada no pais. As limitaes do processo
de reestruturao esto associadas a problemas estruturais do sistema
produtivo americano, em particular o tamanho e a forma de organizao
das empresas, seu padro de relacionamento com os bancos, sua baixa
conglomerao e seu elevado grau de tnternacionalizao.

Depois do auge de 1988, a economia americana comeou a

apresentar os primeiros sinais de arrefecimento do longo processo de
expanso que vivera nos anos 80. O crescimento do produto, j naquele
ano, ficou limitado pela tnsuficiente reestruturao das plantas
instaladas, por problemas relativos qualificao da mo-de-obra e s
relaes no processo de trabalho (industrial relattons) e pelo surgimento de
presses de custo nas empresas. pelo lado dos insumos importados, em
conseqncia da desvalorizao acentuada do dlar. A dcada de 90,
finalmente, encontrou os Estados Unidos em recesso.

3. Japol5

O caso japons constitui-se, sem dvida. no mais completo e

profundo esforo de reestruturao e adequao de uma economia
nacional s condies internacionais que comearam a vigorar a partir dos
anos 70.

15. A an11se apresentada nesta seo est fortemente baseada em pesquisa realizada no
Instituto de Economia Industrial da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Ver
TAVARES et alli(l99!). Para o caso japons em geral, ver TORRES FO (1983) 3 (1992).
 72

Inmeros especialistas, inclusive, apontam o ano de 1973 como

inaugurando uma nova fase da evoluo da economia japonesa desde o
ps-guerra. At ento, o pas havia conhecido duas dcadas de
cresctmento rpido, quase ininterrupto, com taxas prximas aos 10%
anuais, registrando os nveis mais elevados entre as naes
industrializadas e permitindo-lhe superar definitivamente a condio de
economia atrasada.

Aps 1973, a taxa mdia anua de crescimento do PNB japons

ca a menos da metade do que fora no perodo anterior, o que no tmpediu
o Japo de continuar apresentando o melhor desempenho entre os pases
de economia central. De qualquer forma, entre 1973 e 1977, o Japo
enfrentou a mais profunda recesso industrial de sua histria recente. O
setor manufatureiro estagnou, chegando mesmo a retrair-se em 13% nos
anos que vo de 1973 a 1975.

Os setores mais atingidos pela crise foram os de bens

intermedirios e construo civil, enquanto que os de mais rpida reao
foram a quimlca e a indstria de mquinas, exatamente os setores que
haviam liderado o "milagre" nos anos anteriores a 1973. Importou aqui a
menor dependncia da indstria de equipamentos em relao a matrias
primas bem como seu maior potencial de modernizao tecnolgica, o que
lhe permitiu obter significativa reduo de custos. Os dados mostram que,
enquanto para o conjunto da indstria japonesa o aumento de
produtividade entre 1973 e 1978 foi de 4% anuais, alguns ramos da
indstria de equipamentos. como de mquinas eltricas e de instrumentos
de preciso, apresentaram taxas de 9,3% e 19.3%, respectivamente.
 73

A partir de 1978, a economia japonesa retomou sua trajetria de

crescimento, embora a taxas mais moderadas (cerca de 4o/o anuais, em
mdla). As fases de relativa estagnao, observadas em 1980-1982 e
1985-1986, no repetiram o declnio dos anos 1973-1975. Os setores
lderes foram a qumica e, principaimente, o de mquinas e equipamentos,
que passou a responder, j em 1985, por quase metade do vaiar
adicionado da indstria japonesa. No mbito deste setor, ademais, h que
registrar o crescimento mais que proporcionai da produo de mquinas
eltricas, com um desempenho sem paralelo no conjunto das economias
de capitalismo centrai: ao final dos 80, sua produo era cinco vezes
maior do que fora em 1973.

Este desempenho excepcional permitiu ao Japo criar uma

vantagem de custos, em termos dinmicos, em relao a seus
concorrentes. Em termos mais desagregados, pode-se observar que as
vendas externas de produtos eletrnicos japoneses foi-se reorientando ao
longo do periodo, passando dos bens de consumo, que predominaram na
segunda metade dos anos 70, para a eletrnica profissional e os
componentes, nos anos 80.

Depois de 1982, volta-se a observar uma reacelerao do

investimento privado, para o qual o segmento eletrnico tambm
contribuiu de forma decisiva. Os setores com forte contedo tecnolgico -
exatamente aqueles que esto relacionados com a revoluo eletrnica -
passaram, desde 1983, a ser responsveis pela maior parte do
investimento no setor manufatureiro do pais.
 74

A relativa estagnao vertficada na economia japonesa em

meados dos anos 80, j nos marcos de forte desequilirio extemo,
particularmente no que respeita formao de um mega-supervit em
suas relaes comerciais com os Estados Unidos, obrigou o govemo
japons a lanar, ao flnai de 1986, um "programa de emergncia",
destinado a expandir a demanda intema. Pesou nesta deciso o temor dos
efeitos de uma revaiorzao forada do iene (endaka). Com isso, o Japo
deu incio a um novo ciclo de crescimento, apoiado basicamente no
crescimento da demanda intema e permitindo uma expanso do gasto
familiar em consumo e em investimento residencial. O prognstico do
govemo japons para os anos 90, no entanto, de que, dadas as
restries a um novo boom exportador e tendo em vista a poltica ftscai
contracionista que vem sendo adotada, ser com base no investimento
privado que o Japo experimentar uma nova trajetria de crescimento a
longo prazo.

Um aspecto relevante da trajetria da economia japonesa depois

de 1973 diz respeito sua poltica industrial, ou mais especificamente
poltica de reestruturao industrial. Suas possibilidades de xito, no
entanto, no podem ser dissociadas da histria anterior do pais, em
particular do tipo de articulao entre o setor privado e a burocracia de
Estado e do grau de coordenao j alcanado pela poltica industrial.

Outro aspecto imprescindvel ao entendimento da poltica

industrial japonesa, particularmente ao longo dos anos 80, diz respeito ao
impacto da crise de 1973-1978. A recesso, a incerteza e o diftcil quadro
internacional fizeram com que o pas enfrentasse as novas condies como
um desafio nacional. Nesta tica, o Japo, apesar de todo o crescimento
 75

do perodo do "milagre", continuava fortemente vulnervel s flutuaes da

economia internacional, o que exigia a continuidade de polticas
destinadas a garantir o crescimento econmico e o bem -estar do pais em
um cenrio internacional instvel e adverso.

Tais objetivos, no entanto, se colocavam em um contexio

inteiramente diverso do imediato ps-guerra. Antes de mais nada, porque
a indstria japonesa no estava mais em uma situao de atraso diante
dos pases mais avanados; em vrios segmentos, ao contrrto, o Japo
encontrava-se na liderana, junto com os Estados Unidos. Mas tambm
porque, com a crescente autonomia das grandes empresas e os efeitos do
prprio ajuste, a soldagem dos interesses nacionais, em particular entre
os grandes grupos e o restante da economia, tomou-se mais problemtica.

O choque de 1973 abriu novas perspectivas para as instituies

coordenadoras da politica industrial, em particular o Mm, que, desde
logo, voltou suas atenes para o fomento das atividades de pesquisa e
desenvolvimento nas indstrias mais prximas da fronteira tecnolgica,
nas quais o Japo pudesse vir a ampliar vantagens ou reduzir seu atraso
frente ao resto do mundo.

Outra instncia de coordenao da poltica industrial japonesa

tradicionalmente importante - o Ministrio das Finanas (MoF) - j vinha
desde a crise monetrta internacional no inicio dos anos 70, defrontando-
se com dificuldades para continuar alocando crdito barato para os
grandes grupos atravs de uma poltica monetrta favorvel aos bancos.
Desde ai, a politica monetrta tomou-se mais dura e buscou-se o ajuste
 76

monetrto do balano de pagamentos. obtido s custas do endividamento

pblico e da abertura progressiva do mercado financeiro japons.

Aumentando a quantidade de ttulos pblicos em ctrculao,

reduziu-se a capacidade do MoF de administrar as taxas de juros de modo
a facilitar a captao no mercado de recursos pelo governo. Os diferenciais
at ento existentes tenderam a desaparecer, exceto para a agricultura e a
admirustrao da dvida pblica. colocada a juros piivilegiados junto ao
Banco do Japo. Com isso, o MoF perdeu seu poder de direcionar os
fluxos financeiros para setores estratgicos. em particular os keiretsu.
Estes grupos foram reduzindo seu endividamento junto aos grandes
bancos e inciaram um processo de internacionalizao, sobretudo
comercial e financeira.

O novo quadro, portanto, caractertza-se pela maior capacidade

das empresas de mobilizar recursos junto ao sistema financeiro
internacional e por sua menor dependncia dos outrora eficazes controles
quantitativos de crdito estabelecidos pelo governo. Na dcada de 80, a
intensificao do processo de internacionalizao deixou o MoF em
dificuldades para intervir em seu prpiio mercado interno de crdito.
Apesar disso. o Minstiio manteve sua capacidade de submeter o Banco
do Japo a sua poltica de rolagem da divida interna. obrtgando-o a
debitar o Tesouro a uma taxa multo infertor do mercado interbancrto.
que no podia, este sim. deixar de acompanhar as flutuaes do mercado
internacional.

Um aspecto importante da poltica industrial japonesa ps-1973

diz respeito s medidas relacionadas aos setores estruturalmente
 77

deprimidos. Constituem este grupo aqueles setores afetados por

problemas de custos (em 1974 e novamente em 1979-1980) e por
problemas de demanda, seja em decorrncia da recesso mundial, seja
pela concorrncia movida por pases em desenvolvimento com vantagens
de custo.

O incremento dos custos de energia afetou, em particular, os

setores de alumnio e fibras sintticas; a reduo da demanda
internacional atingiu a indstria de construo naval enquanto a
contrao da demanda interna, o segmento de ao a forno eltrico; e a
concorrncia dos NIC prejudicou as indstrias de fibras de algodo e
sintticos.

Para enfrentar estes problemas, o governo japons resolveu

retomar uma experincia que havia obtido xito no passado em setores
como o carvo (1955, 1959 e 1961) e txtil (1967 e 1974). Em 1978, a
Dieta (parlamento japons) aprovou a Lei de Medidas Temporrias para a
Estabilizao de Certas indstrias Deprimidas (LME).

Essa lei teve por objetivo permitir a organJzao de acordos

setoriais para reduzir a capacidade de produo, bem como a criao de
um fundo para financiar a compra de equipamentos sucateados e outros
investimentos, alm da iseno das limitaes da Lei Antimonoplio. O
MITI promoveu ainda acordos de preos na siderurgia a forno eltrico, na
indstria de fertilizantes quimicos e na de navios.

O sentido mais geral da politica de ajuste consistiu em permitir

uma acentuada elevao da produtividade do trabalbo, associada
 78

reduo do consumo de energia e de matrias primas, atravs da

utilizao, combinadas em propores diferentes, de acordo com as
caractersticas de cada setor, das seguintes estratgias:
a) eliminao da capacidade produtiva excessiva em indstrias
estruturalmente deprimidas;
b) promoo de indstrias eficientes em termos energticos e
tecnologicamente avanadas;
c) reduo de custos atravs da racionalizao dos processos de
produo.

Os resultados obtidos com a LME, em termos de reduo de

capacidade em setores deprimidos, corresponderam a cerca de 95% dos
objetivos inicialmente propostos. Tais resultados, no entanto, em
conseqncia do segundo choque do petrleo, revelaram-se insuficientes
para alcanar lffi1 ajustamento eficiente em diversos setores, como
alumnio, produtos qumicos, ferro-silcio e papelo ondulado. Da a
necessidade de editar uma segunda lei em 1983 - a LMA (Lei de Medidas
Temporrias para o Ajustamento Estrutural de Certas Indstrias) -
ampliando as medidas de apoio. Alm de reduo de capacidade, a lei
previa fuses, produo continua, especializao e desenvolvimento de
novos processos tecnolgicos.

A LMA teria vigncia at 1988 e abrangia 26 setores, inclusive,

pela prtmetra vez, diversos segmentos da petroqumica, prevendo cortes de
capacidade que deveriam atingir em mdia a 23 por cento. Em 1987,
ademais, uma nova lei foi editada - a LMT (Lei de Medidas Temporrias
para Facilitar o Ajustamento Estrutural da Indstria) - destinada a fazer
frente aos problemas decorrentes da excessiva valorizao do iene.
 79

A par das medidas destinadas a facilitar a ajustamento de

setores estruturalmente deprimidos, a poltica industrial japonesa voltou-
se tambm para o apoio aos setores de tecnologia de ponta, ou seja,
aquelas onde se concentram e de onde se irradiam as principais inovaes
tecnolgicas. No Japo, existe um forte consenso de que estes setores so
os de informao (semicondutores, computadores. tele-comunicaes).
novos materiais e biotecnologia, e foi para eles que se voltou
prioritariamente o primeiro programa de pesquisa bsica - Programa de
Pesquisa e Desenvolvimento de Tecnologias de Base de Prxima Gerao
(NGB11 -lanado pelo governo, por iniciativa do Mm. em 1981.

Na poltica destinada aos setores de tecnologia de ponta. o Mm

assume claramente uma posio de condutor do processo. O exemplo
mals claro deste papel pode ser visto no caso dos cart!s de
desenvolvimento. Estes cartls tm tido grande importncla para o avano
de alguns setores, como a indstria de computadores. de componentes e
de sistemas flexivels. Para a formao desses cartis. o MlTl vem adotando
um princpio de escolba negociada. A partir de consuitas a rgos de
classe. universidades e outras instituies, so escolhidas algumas entre
as empresas mais bem sucedidas do setor.

Uma viso global das transformaes ocorridas na economia

japonesa desde 1973 pennite concluir que se modificaram tanto seu
padro de crescimento quanto sua insero internacional. No que tange ao
padro de crescimento, duas mudanas so relevantes: em primeiro lugar,
o papel mais destacado que as exportaes passaram a desempenhar
como sustentcuio da demanda efetiva e mesmo como fonte de dinamismo
 80

para a economia japonesa; em segundo lugar, a natureza setortalmente

diferenciada do crescimento industrial.

Quanto a este ltimo aspecto, pode-se observar que ao lado de

um conjunto de segmentos que preservaram seu dinamismo, outros
(txtil, alimentos e insumos industriais, por exemplo) permaneceram
estagnados ou at mesmo reduziram sua produo.

No que se refere insero internacional, as mudanas se

relacionam ao crescimento acelerado das exportaes, gerando supervits
comerciais gigantescos com o exterior, em especial com os Estados
Unidos, e situando o Japo no vrtice de um dos matares desequih'brios j
registrados na economia internacional. Se, de um lado da moeda, esto os
supervits comerciais, do outro est o fato do pas ter-se tomado o
principal investidor em todo o mundo, o maior detntor de ativos lqUidos
no extertor e o matar credor dos Estados Unidos.

4. Alemanha

A evoluo recente da poltica econmica alem e seus

desdobramentos futuros, bem como os processos de reestruturao
produtiva que ali possam ter curso, esto definitivamente marcados pelo
processo de reunificao das duas Alemanhas. A rapidez dos
acontecimentos surpreendeu at mesmo os mats atentos analistas. pois,
desde novembro de 1989, quando as fronteiras com a Repblica
Democrtica Alem foram abertas e o chanceler Helmut Kohl anunciou
seu plano para a unificao, at os episdios flnats - ratificao do Tratado
da Unidade Alem em setembro de 1990, incorporao da Repblica
Democrtica Alem Repblica Federal da Alemanha em outubro e
 81

realJzao de eleies gerais em dezembro - cerca de apenas um ano havia

decorrido.

No curso deste processo, a RDA deixou de existir como Estado

independente, as instituies econmicas bsicas da Alemanha Oriental
foram demolidas e o governo do novo pas foi levado a adotar medidas de
carter estruturai que influenciaro a politica econmica por muitos anos
e continuaro a dar margem a um sem-nmero de problemas novos e de
difcil soluo.

Certamente, as questes relacionadas com a unificao estaro

no centro do debate econmico aemo nos prximos anos. E, certamente
tambm, quaisquer previses sobre o rumo possvel deste processo
podero ser frustradas pela imponderabilidade que cerca o
comportamento de inmeras v~veis-cbave, desde o plano estruturai at
o plano politico. O exame empreendido nesta seo, portanto, limita-se ao
desempenho da antiga Alemanha Ocidental, em termos macroeconmicos
e estruturais, sem pretender extrair inferncias sobre o futuro da nova
Alemanha unificada.

A politica econmica alem uo ps-guerra tem sido comumente

dividida em trs fases: de 1948 a meados dos anos 60, uma fase liberal
associada a Ludwig Erhard; da at o inicio da dcada de 80, quando
prevaleceram politicas de corte keynesiano associadas a Karl Scbilier; e
uma fase mais recente, que se estende at nossos dias, marcada pelo
renascimento da "economia social de mercado", cerne das idias de
Erhard. Estas fases esto relacionadas a mudanas politicas, pois a
primeira delas correspondeu a governos hegemonlzados pelos democratas
 82

cristos (CDU), a segunda, ao domnio do Partido Social Democrtico

(SPD) e a terceira. volta ao poder do CDU.

A sucesso de crises que se abateu sobre a economia mundial

desde o incio dos anos 70 foi assim enfrentada na Alemanha por dois
governos diferentes, com orientaes de poltica econmica diversas.
havendo claros elementos de descontinuidade. embora certos elementos
de continuidade tenham prevalecido em reas estratgicas relacionadas
estrutura produtiva do pals.

A crise dos anos 70 teve um impacto particularmente forte sobre

a economia alem, tanto em razao da instabilidade nas variveis
macroeconmicas quanto por seu efeito sobre a estrutura produtiva do
pais, dadas as suas peculiaridades. A Alemanha havia adotado, desde o
periodo da reconstruo, uma estratgia de crescimento baseada na
especializao prvia de sua indstria, principalmente a quimica e o setor
de mquinas e equipamentos, e voltada para o atendimento demanda
externa, pelas vantagens que possula em relao a seus competidores. O
choque do petrleo e a recesso mundial atingiram pesadamente esses
segmentos e pouparam exatamente aqueles - como eletrnica e
aeroespacial - que sempre estiveram fora das cogitaes alems na diviso
internacional do trabalho que prevaleceu nos anos 60 e 70.

Neste quadro, o pais viu-se a braos com problemas que no

havia conhecido no ciclo expansivo do ps-guerra: dficit pblico;
especulao cambial; desemprego; presses inilacionlias de origem
interna e externa; achatamento das margens de lucro e reduo do ritmo
de crescimento da produtividade. O crescimento alemo, em termos de
 83

produto e emprego. mesmo quando se reinlcia a recuperao da economia

mundial em meados de 1975. foi pouco expressivo. O pals, no enianto,
graas a sua vocao exportadora, no enfrentou problemas de balano de
pagamentos, no chegando a registrar dficit comercial em nenhum ano
da dcada de 70.

A poltica econmica, nestes anos, assume claramente a forma

de movimentos de stop and go, expressando o carter contraditrto das

medidas adoiadas: por um lado, o Bwuiesbank, teniando promover um
ajuste ortodoxo, atravs do controle da moeda e da reduo do dficit
pblico; por outro, os minlstrtos da Pesquisa e Tecnologia e do Trabalho,
com apoio de parcela do SPD e dos sindicatos, luiando para implementar
a reestruturao industrial. Exatamente por isso, a reestruturao acabou
atrasando-se nos prtmeiros anos que se seguiram ao choque do petrleo,
ainda que a maior parte dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento
tenha-se destinado aos setores de informtica, eletrnica,
telecomunicaes, robtica e biotecnologia.
O segundo choque do petrleo, o choque de juros e a recesso
mundial que se seguiu agravaram ainda mais as condies de
funcionamento da economia alem. O supervit exportador contraiu-se no
pertodo 1979-1981, permitindo nestes anos o surgimento de um dficit em
conta corrente. Os prtncipais componentes da demanda agregada
reduziram-se e o desemprego aumentou. A prprta inflao acelerou,
ainda que a taxas mais baixas que a dos demais pases da OCDE.

Com a fmalidade de deter a acelerao infiacionrta, a ampliao

de dficit externo e as presses baixistas sobre a taxa de cmbio, as
autortdades procuraram frear a expanso da massa monetrta e elevaram
 84

progressivamente a taxa de juros. acompanhando assim, ainda que

defasadamente (e por baixo). o movimento comandado pelo Federal
Reserve dos Estados Unidos. Na verdade, o ajuste monetrio do balano

de pagamentos constituiu o principal objetivo de poltica econmica

perseguido pelo Bundesbank, visando com isso reduzir os desequilibrios
em transaes correntes e sustentar a paridade do DM16.

O carter ativo da poltica monetria alem manifestou -se em

objetivos cada vez mais restrttivos. Na verdade, o controle monetrio foi

facilitado pela detertorao do balano em transaes correntes nestes
anos. pela salda de capitais de curto prazo (em conseqncia das
antecipaes dos agentes econmicos quanto ao desempenbo desfavorvel
do marco) e pela prprta elevao das taxas de juros, forada pela poltica
do Fed.

No correr dos anos 80. o Bundesbank continuou a perseguir

suas metas de controle monetrio. Quando as condies internacionais e
domsticas melhoravam, a poltica monetria tornava-se mais expansiva:
quando voltavam a surgir obstculos gesto macroeconmica, o
Bundesbank intervinba de forma restrttiva. Esta poltica conseguiu obter
aparentes xitos, pois na prtmeira metade da dcada a expanso
monetria no excedeu as metas estabelecidas. A partir de 1986, no
entanto, a gesto monetria defrontou-se com situaes de presso para a
desvalortzao do marco que acabaram levando a que as metas fossem
ultrapassadas.

16, Ver MIRANDA (1992), em especial a seo N.3, intitulada: "A poltica econmica dos
Estados Unidos e a paridade dlar~rnarco" (pg. 314 e seg.).
 85

Na verdade, tais situaes decorrem de movimentos diruptivos

no mercado de eurodlares, sobre cuja liquidez os bancos centrais no
tm poder. nem real nem tnstitucional. para controlar. ficando assim
sempre a reboque dos ajustes monetrios do balano de pagamentos. As
grandes empresas (no mais de 200) e os grandes bancos (no mais de 20)
escapam ao circuito da liquidez tnterna e alavancam recursos nos
mercados tnternacionals a partir de suas posies liquidas altamente
superavitrtas. Com isso, gera-se uma profunda tnstabilidade nos
mercados tnternos de moeda e cmbio, levando a supor que causa da
tnstabilidade aquilo que de fato sua conseqncia - a variao
tndesejada da quantidade de moeda em cada circuito nacional.

O desempenho da economia alem. como na maior parte dos

paises da OCDE, apontou para uma reduo sensvel do crescimento ao
longo das dcadas de 70 e 80. S9b vrios aspectos, a crtse do tnicio dos
anos 70 parece ter posto fim ao crescimento extremamente rpido e
durvel do comrcio mundial que prevaleceu no ps-guerra. No caso
particuiar da Alemanha, este processo havia permitido ganhos
importantes e persistentes no plano dos termos de troca.

Mesmo na longa fase de expanso de meados dos anos 80, que

para alguns paises. como os Estados Unidos, foi impressionantemente
firme e elevada, para a Alemanha foi uma das mais fracas jamais
registradas. O cresctmento anual do PNB em termos reais caiu de 3,4% no
perodo 1975-1980 para 2.3 por cento. Enquanto isso, o nivel mdio de
desemprego mais que dobrou, passando de 3. 7 a 7,9 por cento. A taxa de
tnfiao, no entanto, caiu, quando medida tanto pelo ndice de preos ao
consumidor quanto pelo deflator implcito do produto.
 86

A relativa debilidade do crescimento econmico alemo nos anos

80 tem sido explicada pela conjugao de dois fatores: efeitos depressivos
da poltica de saneamento financeiro do setor pblico e desacelerao do
investimento. Tal desempenho, no entanto. correspondeu a uma estratgia
consciente de crescimento "lento mas seguro". fazendo avanar o processo
de reestruturao sem presses inflacionrias. A orientao para o
atendimento demanda externa confirmou-se e as exportaes alems
voltaram a crescer. particularmente a partir de 1984, garantindo saldos
crescentes no balano comercial e no balano em transaes correntes e
mantendo sua elevada participao nas importaes dos palses mals
desenvolvidos.

A poltica de saneamento financeiro do setor pblico tem sido

um dos prtnclpals objetivos da politica econOmica da atual coalizo
poltica, desde 1982. Os resultados diretos das medidas adotadas podem
ser observados quando se sabe que as necessidades lquidas de
financiamento do setor pblico cairam de 3,4% do PIB em 1982 para 1,1o/o
em 1985. Ao mesmo tempo. foi empreendida. desde 1986, uma reforma
fiscal. cuja prtmeira etapa consistiu na reduo do imposto de renda.
Tambm o gasto pblico, como frao do PNB. reduziu-se, contrastando
com o perodo precedente em que havia subido. Esta queda. no entanto.
foi amortecida pelo aumento das despesas fmanceiras e das prestaes
sociais. Outros aspectos do programa liberal do governo que assumiu em
1982. particularmente no tocante prtvatlzao e desregulamentao.
tm sido mais tlmidos que em outros paises.

A debilidade do investimento e a ausncia de criao lquida de

emprego, caractersticas do desempenho da economia alem em seu
 87

conjunto, mascaram movimentos bem divergentes de um setor a outro. Na

indstrta de transformao e na construo civil, a formao de capital
fixo diminuiu desde o ircio dos anos 70 e as perdas de emprego foram
particularmente pesadas. Nos dois setores, o investimento fixo voltou a
crescer depois das depresses de 1975 e 1982, mas o emprego continuou
a cair.

Ao contrrio, no setor de servios privados, o emprego no

cessou de crescer ao longo dos anos 70 e 80, favorecido sobretudo pela
expanso da produo e dos investimentos nas comunicaes e nos
servios financeiros. O recuo do investimento foi particularmente grave no
setor da construo, cuja capacidade produtiva foi bastante reduzida com
a contrao da demanda por habitaes, a diminuio dos investimentos
em novas construes e a reduo das despesas de infra-estrutura do
.
setor pblico. A queda da demanda tem sido imputada tanto a fatores
demogrflcos como a um efeito de saturao, embora o nvel elevado das
taxas de juros tenha sem dvida contrtbuldo para este resultado.

Paralelamente ao ajuste macroeconmico, a poltica de cincia e

tecnologia deflnda desde 1975 no foi abandonada, principalmente no
que tange aos setores de bens de capital e tecnologia de processo. A
Alemanha, na verdade, tem procurado compatibilizar uma gesto
macroeconmca ortodoxa com polticas setoriais especificas de forma a
dotar o pas de uma estrutura produtiva diversificada e competitiva
internacionalmente.

A desacelerao verificada nos indicadores de produtividade total

dos fatores aps o primeiro choque do petrleo, que no foi mais
 88

pronunciada na Alemanha que nos outros pases, suscitou aigumas

preocupaes a respeito da posio concorrencial da Alemanha nas
tecnologias de ponta. Estes temores vieram a aumentar no perodo 1979-
1981 quando o balano em transaes correntes do pais tornou-se
deficitrio. Estudos recentes, no entanto, no indicam nenbuma evoluo
particularmente negativa da capacidade concorrencial da Alemanha em
produtos de forte intensidade tecnolgica.

Algumas desvantagens comparativas, no entanto, tm surgido

em outros setores. Um indicador, construido pela diviso da relao entre
exportaes e importaes para um produto dado pela relao entre
exportaes e importaes para a indstria manufatureira, a preos
correntes. mostrava que em 1985 a vantagem comparativa revelada era
superior unidade para 12 ramos em 33. Os principais deles eram
mecnica, automobilstica, produtos metalrgicos, produtos sintticos,
quimica, material eltrico, tica e mecnica de preciso.

Se se examina a variao deste indicador entre 1980 e 1985,

constata-se uma diminuio da vantagem comparativa revelada para
transformao de ao, construo naval, material eltrico, produtos
quimicos e laminao. Houve iguaimente crescimento da desvantagem
comparativa para equipamentos de escritrio e produtos de informtica,
bem como para refino de petrleo. Em compensao. vrios ramos
puderam melhorar sua vantagem comparativa, como automobilstica,
material grfico, produtos metlicos e transformao de papel. E alguns
outros puderam recuperar parte de sua desvantagem comparativa, como
aeronutica, txtil, transformao de metais no ferrosos, instrumentos de
msica. brinquedos e cermica. Em seu conjunto, esta evoluo no levou
 89

a uma modificao signilicativa da posio concorrencial para os produtos

de forte intensidade tecnolgica.

Outro indicador, no entanto, consuudo a partir da ponderao

do valor das exportaes de cada pas de produtos de alta tecnologia em
funo de sua participao nas exportaes totals de produtos
manufaturados da OCDE, mostra que a vantagem comparativa da
Alemanha se reduziu ao longo do tempo. se bem que boa parte deste recuo
tenba se dado nos anos 60. Tas clculos, no entanto, tm valor
meramente indcativo, pois a escolha do perodo determinante para os
resultados.

De qualquer forma, um balano da experincia alem ao longo

das duas ltimas dcadas mostra que, aps marcar passo nos anos 70, o
processo de reestruturao foi desencadeado, a partir de 1982, de forma
estvel e continua. Usando o mercado externo como alavanca e apotado na
natureza pecullar de sua organiZao industrial, o capitalismo alemo
firmou-se como centro da integrao do continente europeu, que dele se
tomou fortemente dependente e que lhe amplia o espao para a estratgia
de reconcentrao e moderrlizao de suas grandes empresas. H que
observar, no entanto, que este processo de reestruturao tem
aprofundado a mesma estratgia de expanso que vigorou desde o ps-
guerra. permitindo ao pas elevar sua competitividade naqueles setores em
que possui vantagens comparativas histricas, mas sem modificar a seu
favor a diviso internacional do trabafbo.

Por outro lado, a existncia de um forte passivo em termos de

desemprego - resultado do prprio caminho escolhido - fica como um trao
 90

negativo a ser estirpado. S que agora no contexto de problemas muito

mais complexos que decorrem da reunlficao alem.

5. Inglaterra

O caso tngls constitui -se. sem dvida, em um dos mais

tnteressantes e ilustrativos sobre os limites a que pode chegar o processo
de ajustamento macroeconmico quando desacompanhado de polticas de
reestruturao do sistema produtivo ou quando acompanhado de medidas
de reestruturao apenas parciais. Pois foi na Inglaterra que teve origem a
febre do liberalismo que assolou o mundo nos anos 80, tendo como
conseqncia a privatizao de empresas estatais, a abertura de
mercados, a reduo de alquotas tributrias e alfandegrias e a
desregulamentao da economia.

Por outro lado, a Inglaterra conheceu nos anos 80 seu mais

longo perodo de crescimento. em termos de produto e produtividade,
desde o ps-guerra. Esta peifo17TU1J1Ce, no entanto, foi acompanhada de
elevadssimos tndices de desemprego, de uma crescente penetrao do
espao econmico ingls por capitais externos de mltiplas procedncias e
sob variadas formas, de uma fuga de capitais ingleses em direo aos
mercados externos, principalmente para os Estados Unidos, de uma
reduo continuada de sua participao no mercado mundial de
exportaes de produtos manufaturados. de ondas descontroladas de
especulao e de um processo de destndustriallzao progressiva,
acabando por esbarrar nos limites estruturais com que sempre se
defrontou a economia tnglesa - os relacionados com o balano de
 91

pagamentos e com a impossibilidade hlstrica de conjugar estabilidade

interna com estabilidade externa.

A recesso em que mergulhou a economia inglesa, aps 0

primeiro choque do petrleo, foi no apenas a mais profunda como a mais

prolongada que o pais enfrentara desde a segunda guerra mundiai. o nvel
do produto comeou a declinar ao finai de 1973, atingindo seu ponto mais
baixo um ano depois, cerca de 4% abaixo do pico anterior, iniciando ento
um leve movimento ascendente que s recuperou o nvel de 1973 no incio
de 1976. Mesmo durante o perodo de recuperao, at 1978, a taxa de
crescimento do PIB esteve abaixo da taxa mdia dos 20 anos precedentes,
de tai forma que, em 1978, o nvel do produto estava apenas 5% acima do
pico de 1973. E, quando descontamos a contribuio do petrleo do Mar
do Norte, o resultado de apenas trs por cento. A recuperao na
indstria de transformao, na verdade, foi bem mais dbil do que a do
PIB como um todo, pois o nvel de 1978 ainda estava 5% abaixo do pico
alcanado em 1973.

O nvel de emprego comeou a desabar cerca de um ano depois

do produto e sua recuperao se deu a taxas mais baixas ainda, de tai
forma que em 1978 ainda estava abaixo do pico anterior. Na indstria de
transformao, considerada isoladamente, esta diferena era de sete por
cento. Como reflexo conjugado do desempenho do emprego e do
crescimento da fora de trabalho, a taxa de desemprego vartou de pouco
mais de 2% em 1974 para quase 6% em 1978.

A outra vartvel importante, o investimento produtivo, tambm

teve um desempenho extremamente negativo no perodo. Do pico em 1973
 92

ao vale em 1977, o investimento produtivo redUZiu-se em vinte por cento.

E. no caso da indstria de transformao, mesmo depois de iniciada a
recuperao, o nvel de 1978 ainda estava cerca de 10% abaixo da mdia
do inicio dos anos 70.

Cabe ainda uma observao sobre o comportamento dos preos.

A inflao teve uma brusca acelerao em 1974 e 1975 e continuou
comparativamente alta nos anos seguintes, constituindo-se, junto com o
dficit no balano de pagamentos, no prtncipal objetivo da poltica
econmica. J em 1975, um acordo foi firmado com os sindicatos para
prodUZir uma reduo nos salrios reais. Em 1976, toma-se mais claro o
uso de instrumentos de poltica fiscal, monetria e de rendas para a
consecuo do duplo objetivo. Cortes de gasto, controle dos salrios e
administrao monetria rgida foram amplamente 1:1tillzados na poca.

Alm disso, as autoridades do pals procuraram adotar polticas

especficas de ajustamento, a mais conhecida das quals foi a Industrial
Strategy, a partir do final de 1975. Com a criao de Sector Working
Parties (reunindo representantes do governo, dos sindicatos e dos
empresrios), no mbito do National Economic Development CoWJCil,
buscou-se objetivos de longo prazo vtsando melhorar a eficincia da
indstria. Adicionalmente, o governo continuou a prestar assistncia
indstria atravs de programas como o Selective Investrnent Scheme, para
evttar que projetos de investimento prioritrios fossem postergados por
restries financeiras.

O segundo choque do petrleo e o choque da taxa de Juros

recolocaram a economia inglesa na rota da recesso. A partir de 1982, no
 93

entanto, ela ircia uma fase de recuperao que se estende quase at 0

final da dcada, configurando o mais longo processo de cresctmento desde

o ps-guerra. Esta evoluo tem sdo atrbtda a uma reorientao de
poltica econmica, decidida desde a ascenso ao governo do Partido
Conservador, e que telia reduzido a interveno do Estado na atividade
econmica de modo a que os mecanismos de mercado pudessem
determinar mals livremente a alocao de recursos e a demanda.

Esta afirmativa, no entanto, deve ser qualificada tanto no que

respeita aos prplios resultados quanto ao fato de que alguns outros
fatores concorreram de forma decisiva para a melholia do desempenho
econmico do pais. Entre eles, destaca-se o fato de que a mudana de
preos do petrleo tomou rentvel a explorao das reservas do Mar do
Norte, fazendo com que o pais passasse da condio de importador, s
vsperas do prtmeiro choque do. petrleo, a de grande exportador do
produto, na dcada de 80. Os efeitos desta mudana fizeram-se sentir no
apenas como um alvio no balano comercial, mas tambm sobre a
estrutura e o dinamismo da economia.

Com base nos prtncipais indicadores macroeconmicos, pode-se

infelir algumas caractelisticas do ciclo de crescimento dos anos 80. Em
prtmeiro lugar, cabe observar que a taxa de crescimento no foi
excepcionalmente elevada, tendo permanecido abaiXo da taxa tendencial
precedente e abaiXO da mdia dos pases do Grupo dos Sete, malgrado as
contrtbuies positivas do setor petrolifero,

Em segundo lugar, h que registrar as elevadssimas taxas de

desemprego e a evoluo muito lenta do emprego. A taxa mdia de
 94

desemprego foi superior ao dobro do periodo 1973-1979 e superior ao

triplo do periodo anterior. tendo estado at 1987 acima de lOo/o e s
recuando deste patamar em 1988. O desempenbo do emprego total s no
foi pior pela forte alta do emprego independente e do trabalho em tempo
parcial, pois o trabalho assalariado em geral e o trabalho na indstria de
transformao e no setor pbUco, em particular, evoluram muito
debilmente.

Cabe tambm observar que a tendncia de crescimento dos

salrios nomtnals e dos preos foi bem mals fraca que nos ciclos
anteriores. No que respeita especificamente aos preos, aps a desinflao
do inicio dos anos 80, os preos voltaram a se elevar, mas, mesmo
permanecendo acima de seu rvel dos primeiros anos 60, viram reduzir a
margem que os separa da mdia da OCDE.

Contrariamente ao ciclo anterior, o balano comercial ingls foi

superavitrio em boa parte dos anos 80. Somente a partir de 1986 esta
situao se inverte, devido reduo do excedente petrolifero e
deteriorao persistente das exportaes britrcas de produtos
manufaturados, enquanto as tmportaes permaneciam elevadas.

O crescimento da produtividade do trabalbo durante os anos 80,

embora no tenba sido excepcional, foi superior ao dos anos 70. Pela
primeira vez em trinta anos, os ganbos de produtividade foram superiores
mdia do Grupo dos Sete, j que nos outros palses a situao
praticamente no variou. No que respeita indstria de transformao, o
cresctmento da produtividade foi significativo, alcanando um rvel
rtidamente superior sua taxa histrica e mdia do Grupo dos Sete.
 95

Este desempenho favorvel explicado pelo comportamento do emprego,

principalmente no ircio da dcada de 80.

A par do comportamento desses agregados macroeconmicos,

deve-se verlficar as mudanas ocorridas na economia britnica de um
ngulo mais estrutural. Um aspecto a observar diz respeito distribuio
setorial do emprego e do valor agregado. Do ponto de vista do emprego, a
tendncia registrada aponta para quedas nos setores primrio e
secundrio e para uma elevao do setor tercirio. A reduo mais
marcante foi na indstria de transformao, cuja participao no emprego
total cai de mais de um tero nos anos 60 para cerca de um quarto nos
anos 80. Os grandes ramos do tercirio tm todos sua participao
aumentada, com exceo dos transportes. O maior crescimento verificou-
se nos ramos no mercantis da administrao pblica e nos servtos
financeiros, sendo que este dobrou sua participao nos ltimos 20 anos.

Existe, por outro lado, forte correlao entre a evoluo do

emprego e do valor agregado por setor. A principai divergncia fica por
conta das indstrias extrativas, devido importncia crescente da
produo de petrleo no Mar do Norte, para a qual os custos de mo-de-
obra so relativamente pequenos no cmputo dos custos totais.

A estrutura da indstria inglesa sempre acusou profundas

disparidades regionais. Em razo desta especificidade, a sucesso de
crises e os processos de ajustamento afetaram diferentemente as diversas
regies. Em particular, as regies onde a indstria de transformao era
relativamente forte enfrentaram graves problemas de ajustamento.
 96

Os anos 80 assistiram a uma reviravolta profunda da poltica

econmica na Inglaterra. Os objetivos tradicionais, ligados manuteno
do pleno emprego, foram abandonados e substitudos por outros, cuja
inteno explcita era a de elevar a eficncia da economia. As medidas
adotadas abarcaram diversas reas, desde as relaes de trabalbo ao
sistema educacional, passando pelo sistema fiscal e pela
desregulamentao dos mercados e por privatizaes.

Esta ao do governo inscreve-se no contexto da Medium Term

Financia! Strategy. cuja primeira verso data de 1979 e que tinha
expressamente por objetivo definir um quadro geral que permitisse ao
setor privado estabilizar suas expectativas a longo prazo. Esta poltica.
denominada de no intervencionista, levou a que, no inicio dos anos 80. o
nmero de falncas e liquidaes de empresas aumentasse fortemente e
que milhes de trabalhadores perdessem seus empregos. curioso
observar, no entanto, que o fechamento de fbricas no atingiu
essencialmente os estabelecimentos de fraca produtividade. Constata-se,
ao contrrio. que foram mais numerosos para as grandes unidades de
produo em que a produtividade do trabalbo era superior mdia.

Um dos aspectos mais importantes da nova poltica econmica

diz respeito s reformas do mercado de trabalbo empreendidas nos anos
80. Tais reformas visaram essencialmente a limitar as prerrogativas
sindicais. modificando a legislao do trabalbo. e a remodelar
radicalmente as relaes profissionais atravs de uma srie de medidas
favorecendo novas formas de remunerao. Os textos mais importantes
foram as leis de 1980 e 1982 sobre o emprego e a lei de 1984 sobre os
sindicatos. Alm destes dispositivos. outras medidas adotadas rebaixaram
 97

em termos relativos o valor dos beneficios do seguro-desemprego, em

particular para o desemprego de curta durao, e limitaram as atribuies
dos wage cowteils na fixao dos pisos salariais. Em contrapartida foram
dadas vantagens fiscais para os sistemas de remunerao inovadores,
como participao nos lucros e vinculao das remuneraes de base
lucratividade das empresas.

Uma viso global da expertncia inglesa de ajuste e

reestruturao ainda deixa margem a muita discusso. A questo mais
dramtica diz respeito aos nveis de desemprego, mas mesmo no que
respeita inflao os resultados so ambguos. Enquanto no conceito de
defiator do produto a queda foi significativa. medida em termos de preos
industriais - que mais relevante para a competitividade internacional -
os ndices no so to favorveis. Como tambm no so favorveis os
indicadores de custos de mo-de-obra por unidade de produto que vm
crescendo desde 1984 na economia como um todo e desde 1983 na
indstrta de transformao.

Mesmo aquela que vem sendo apontada como a piincipal

melhorta - a que diz respeito ao crescimento da produtividade - pode ser
questionada como indicador efetivo de mudana. A produtividade na
indstria de transformao, em particular, mostrou um desempenho
efetivamente alto, significando uma reviravolta em relao dcada
anterior. A produtividade global, no entanto, mostra um quadro de menor
sucesso relativo. Muitos autores, entretanto, tm questionado os
resultados obtidos, declarando que as melhortas de produtividade
documentadas so substancialmente esprias, sendo resultado
exclusivamente das elevadas taxas de desemprego. O que significaria que,
 98

em uma fase mais favorvel expanso do emprego, os rveis de

produtividade retornartam a seu patamar histrico. De quaiquer forma, a
vtrada para os anos 90, com o reaparecimento de tendncias recesso e
acelerao inflactonra. parece mostrar que, mais uma vez, a economia
inglesa esbarra em seus prprios limites estruturais.

Tais limites confirmam a incapaCidade do pais de promover uma

verdadeira reestruturao de seu sistema produtivo e mostram que os
indicadores positivos (e tambm os negativos) alcanados na dcada
resultam. contraditoriamente, do processo de desindustrializao que o
pais tem experimentado. As opes de politica econmtca escolhldas
orientaram-se para os servios de aito vaior e para a consolidao do pais
como praa financeira internacional, o que o tomou alvo de movimentos
descontrolados de especulao e o impediu de utilizar os ganhos do
petrleo como base para a alavancagem de processos mais eqilitativos de
modernizao.

6. Itlial7

A experincia italiana de reestruturao industrial tem-se

constitudo em uma das mais discutidas ultimamente. Isto se deve ao fato
de que o pais apresenta algumas peculiaridades que o tomam um caso
singular entre os demais aqui analisados, seja pelo carter heterogneo de
seu desenvolvimento, seja pela especillcidade das relaes entre a politica
macroeconmtca e a poltica industrial, seja ainda pelo tecido de relaes

17, A anlise apresentada nesta seo est fortemente baseada em pesquisa realizada no
Instituto de Economia Industrial da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Ver
MEDEIROS (1989).
 99

que articula o sistema de pequenas e mdias empresas aos grandes

grupos econmicos, pelo comportamento do binmio Estado-economia ou
pelo dinamismo do sistema produtivo.

A sucesso de crises dos anos 70 tambm atingiu a Itlia, se

bem que seu impacto tenha sido menos pesado neste que em outros
pases europeus. Assim que o crescimento mdto da produo
manufatureira, no perodo 1975-1984, foi de 2,2% na Itlia, enquanto que
em outros pases foi bem menor: 1. 7% na Alemanha e -0. 5o/o na Ingiaterra.
Quando se consideram dados mais desagregados, pode-se verificar que o
crescimento italiano esteve sintonizado com as novas tendncias
mundtas, pois os segmentos com melhor peifo1111l1Il1:e foram os de
materta eletrnico e material de transporte.

De qualquer forma, estiveram presentes na economia italiana os

principais ingredientes da crise dos anos 70: crescimento da inflao,
reduo dos investimentos, aumento do dficit pblico, elevao dos
custos salariais (em razo
da plena indexao sca!a mnbile18 adotada em 1977). Em
particular este ltimo fator, em simultneo elevao do preo das
matrtas-prtmas, nos marcos de uma economia aberta, parece confirmar a
opinio de dtversos autores de que o crescimento dos sairtos acima da
inflao era um obstculo lucratividade e competitividade industrta do
pas. Sobre este ponto, voltaremos adiante.

18. Scala mobile a designao dada ao mecanismo de indexao salarial adotado na

Itlia. Consiste ele na fiXao de um valor absoluto para os aumentos salariaiS
correspondente a cada acrscimo percentual de inflao.
 100

Um balano das politicas macroeconmicas adotadas na Itlia

nos anos 70 revela que os dois objetivos principais estiveram ligados ao
combate inflao e s tentativas de equilibrar o balano comercial. A
oploio generalizada que o instrumento mais critico utilizado foi a
politica cambial, j que as desvalorizaes da lira aumentavam as receitas
das exportaes, mas acarretavam maiores custos industriais e, portanto,
presses inflacionrias. A posio peculiar da Itlia, no que tange a suas
trocas externas. pois compradora na rea do dlar e vendedora na rea
das moedas europias. permitiu-lhe aos poucos isolar aqueles efeitos.
mantendo-se a partir do final dos anos 70 valorizada em relao moeda
americana e desvalorizada em relao as moedas europias.

No .front especfico do ajuste externo. deve-se observar a

importncia que tem a demanda externa como componente do
crescimento italiano. Nos anos 80, quando se confirma o carter aberto da
economia italiana e a tendncia histrica de um modelo de
desenvolvimento voltado para as exportaes, esta importncia se acresce.
Somente no periodo 1980-1985. 59,2% do crescimento do PIB atribudo
demanda externa: a demanda interna por bens contraiu-se no periodo (-
48,2%). fato compensado pela expanso da demanda por servios (89,9
por cento).

O desempenho exportador da economia italiana pode ser

confirmado tambm pelo fato de que foi um dos poucos palses a manter
sua participao no mercado mundial da indstria de transformao, no
intervalo de tempo que vai de 1970 ao final dos anos 80 - o que , sem
dvida nenhuma. um significativo indicador de competitividade. Este
esforo. no entanto, no foi suficiente para impedir que o dficit do
 101

balano comercial crescesse no perodo (mesmo tendo-se redUZido na

dcada de 80). dado o peso das importaes, prtnctpalmente em produtos
agrcolas, petrleo, gs e derivados e mtnerais metlicos.

O resultado deste processo de ajuste externo acabou sendo

assim uma maior tntegrao da Itlia economia europia, em particular
economia alem, da qual se tornou fortemente dependente.

J no que diz respeito ao enfrentamento do problema

loflactonro, pode-se observar que o pais apresenta um comportamento
dos tndicadores de variao dos preos estruturalmente mais alto que o
dos demais paises europeus. O relativo xito das polticas de estabilizao
pode ser medido pelo fato de que. tendo sofrido um forte impacto dos dois
choques do petrleo, a loflao italiana, aps um pico de 18% anuais em
1981, reduziu-se progressivamep.te nos anos segutntes, tendendo a
convergir para a mdia da OECD.

A combtnao, no entanto, das polticas de estabilizao com o

processo de reestruturao tndustrial, nos marcos da recesso do ircio
dos anos 80, afetou fortemente o mercado de trabalho. particularmente
entre os jovens - fato cujo signlficado no pode ser analisado fora do
contexto de um pas que apresenta significativo desemprego estrutural. H
que se considerar, entretanto, que mesmo tendo o nvel de desemprego
chegado a cerca de 10% em 1985, os tndicadores sobre distribuio
pessoa de renda, salrio rea e consumo das farnilias no chegam a
apresentar piora. As razes que explicam esta aparente contradio
relacionam-se com a ampliao do seguro-desemprego e com a prpria
 !02

desacelerao da inflao que tornou neutro, em relao renda dos

assalariados. o esforo de reduo do custo do trabalho na manufatura.

Finalmente. no tocante s polticas macroeconmicas, cabe uma

palavra a respeito da evoluo do dficit pblico. Seu crescimento no
periodo no pode ser explicado apenas pelos fatores gerais que
acarretaram a crise do tlnanciamento pblico em mbito mundial, mas
pelo carter particular que as polticas de reestruturao industrial
assumiram na Itlia. Assim que, as transferncias do Estado indstria
(incluindo o seguro-desemprego) passaram de 2,1% do produto interno
liquido em 1978 para 3,2% em 1984. Neste sentido, o aumento da divida
pblica na Itlia deve ser entendido como parte de um amplo processo de
socializao dos custos do ajustamento.

A reestruturao produtiva na Itlia teve seu incio aps a crise

de 1978-1979, comeando com medidas que afetaram o capital e
desdobrando-se em medidas que afetaram a fora de trabalho. Chama a
ateno o fato de que ela ocorre em um momento em que se conjugavam
os efeitos da acelerao inflacionria e da recesso com a perda da

margem de manobra das polticas macroeconmicas pela adeso do pas,

em 1979, ao Sistema Monetrio Europeu. Mesmo assim seus resuitados
foram inequivocos, sendo seus movimentos principais a recuperao da
lucratividade das empresas, o aumento da produtividade geral da
indstria de transformao, um maior controle sobre a fora de trabalho e
a descentralizao produtiva.

Diversos analistas destacam que, no periodo prvio

reestruturao produtiva, a lucratividade das empresas dependia
 103

fortemente das sucessivas desvalorizaes da lira e da estrutura de taxas

de juro, negativas em termos reais. Tratava-se assim de uma
"competitividade fictcia", que levou a expressivo endividamento por parte
do sistema empresarial, Esta situao inverte-se nos anos 80, quando
cresce o autofinanciamento e cal a participao das dvidas no valor das
vendas.

O ponto de partida foi o Ato de Reestruturao industrial, de

1977, atravs do qual se criou um Comit de Poltica industrial (C!Pl) e
um fundo de reestruturao, de 4.565 bilhes de liras, para um perodo de
quatro anos. Tals recursos deveriam ser aplicados em crditos subsidiados
concedidos segundo critrios de localizao regional e tamanho dos
estabelecimentos. Dificuldades de ordens diversas, incluindo restries da
CEE, fizeram com que o fundo fosse desativado antes do prazo previsto. A
alocao de recursos foi dirigida principalmente para grandes empresas do
norte e do sul do pals, nos setores txtil, metalrgico, qumico e
automobilstico.

Em 1978, foi aprovado o Ato de Reestruturao Financeira. com

o objetivo de reduzir o forte endividamento das grandes empresas atravs
de uma maior aproximao com os bancos privados. Seu objetivo era
promover a converso das dividas em aes, atravs da formao de
consrcios de instituies de crdito e fuso dos dbitos. Quatro casos
foram significativos neste plano: Pirelll, Montefibre, Turbi ltalia e Societ
Italiana Restoe. A outra modaiidade prevista - fuso de dbitos com juros
subsidiados - teve uma aplicao mals gerai.
 104

Os efeitos destas medidas foram significativos, embora no

possam ser estendidos ao processo de reestiuturao na rea de pequenas
e mdias empresas. Aqui, houve um processo intenso de criao de
empresas ou de reestruturao, seja pela descentralizao de grandes
empresas, seja pela modernizao de empresas tradicionais,
principalmente na regio centrai e norte-orientai.

Assim, alm de setores intensivos em capital, como quimico e

farmacutico, metal-mecnico e de material de transportes, onde foi
elevada a taxa de inovao tecnolgica, tambm setores considerados
tradicionais conseguiram importantes redues de custo pela introduo
de progresso tcnico. como txtil e vesturio.

Um dos elementos mais discutidos do processo de

reestiuturao produtiva na ltlla diz respeito aos mecanismos que
pennitiram maior controle da fora de trabalho e reduo dos custos da
mo-de-obra. Analistas de diversas tendncias tm apontado a evoluo
do custo do trabalho como determinante na dinmica da economia do
pals. Para estes observadores, o aumento do custo salarial a taxas
superiores a dos preos acelerou o processo inflacionrio e comprimiu as
margens de lucro, pois, dado o carter aberto da economia italiana, no
houve um completo repasse dos custos aos preos. Consideram ainda tais
autores que este fato esteve na raiz do processo de inovao,
reestiuturao e reorganizao, a mdio prazo, de muitas empresas
italtaoas. com vistas a obter ganhos de produtividade.

Este problema comporta uma discusso terica - que no cabe

aqui travar - e outra emprica, pois um exame mais detalhado dos dados
 105

no permite confirmar a tese da compresso dos lucros. Na verdade, o

comportamento dos preos mostra trajetrias diferentes para o ndice de
custo de vida e o deflator implcito do produto, sendo que o primeiro
correu sempre abaixo do segundo ao longo dos anos 70. Assim, quando se
toma o deflator implcito do produto como referncia - o que o mais
correto, pois indica com mais preciso a variao do salrto como custo e
no como poder de compra - pode-se observar que o custo reai do trabaibo
elevou-se entre 1970 e 1978, mas nunca de forma explosiva e sempre
abaixo do crescimento da produtividade. Ademais, as variaes de preos
na indstria foram sempre superiores s dos demais setores da economia,
tendncta que s se inverte na dcada de 80. quando os salrios, no
entanto. caem em termos reais, se deflacionados pelo ndice de preos
industriais (embora mantenham seu poder de compra).

A questo que se esconde sob a tese do projft squeeze relaciona-

se com a reorgartlzao da estrutura de custos da indstria italiana para
torn-la mais competitiva no contexto europeu, o que acabou sendo
conseguido pela desativao dos mecanismos automticos de reposio
salarial atravs da scala mobile e pelo enfraquecimento do poder de
barganha dos sindicatos.

Este ponto merece um exame mais detaibado, pois a questo

trabalhista e sindical esteve na pauta de discusses na Itlia durante toda
a dcada de 70, e mesmo antes. O ponto critico da virada consistiu no
au/1miW caldo de 1969, quando diversas conquistas foram alcanadas.

Estas conquistas foram ampliadas em 1975, com a adoo de um "ponto

nico" em valor absoluto para cada aumento percentual da inflao,
atravs de acordo entre as trs centrais sindicais e a Confindustria..
 106

As pTincipais criticas a este mecanismo de indexao resum:tam-

se em dois pontos: era foco de presses inflacionrias e gerava uma rigidez
saiariai de efeitos perversos, pTincipaimente em um momento de choques
nos preos das matrias primas. Com efeito, num quadro de acelerao
inflactonria, o aumento unificado dos sairios independentemente do
nvel de qualificao e da distribuio setoriai do emprego, tendia a
reduzir as diferenas saiariais, desorganizando o mercado de trabaiho.

A partir de 1978, modificam-se as condies polticas e

econmicas em que atua o movimento sindicai, passando paulatinamente
a prevaiecer a tica da defesa do emprego em detrimento da luta saiariai.
Em 1983, novo acordo entre governo, sindicatos e empresrios firmado,
estabelecendo os seguintes pontos:
- estabelecimento de um teto de aumento para os preos ao
consum:tdos (13% em 1983 e 10%, em 1984);
combate ao desemprego com medidas legislativas e
administrativas;
-reduo da jornada de trabaiho de 40 para 39 horas semanais;
- reduo da coberiura da indexao da escaia mveL

Em 1984, o governo prope, com o apoio da Confindustria e da

CISL, um projeto de reformulao da escaia mveL A CGIL ops-se
mudana, rompendo a unidade sindicai. Foi convocado um plebiscito, cujo
resultado, em junho de 1985, foi favorvel ao governo com 54o/o dos votos.
A ruptura da unidade, em um quadro marcado pelo aumento do
desemprego industriai nas grandes empresas e pelo crescimento do
emprego nas reas de pequena empresa e trabaiho autnomo enfraqueceu
 107

o movimento sindical, tornando o processo de controle da fora de

trabalho pela indstria mais efetivo.

Os objetivos da reestruturao no que tange a este ponto

consistiram, de fato, em uma estratgia perseguida com vistas elevao
da produtividade e da competitividade industriais e foram acompanhados
de um aumento do desemprego e de mudaoas na estrutura ocupacional
do pais. Quanto ao desemprego, cabe registrar que ele se eleva fortemente
duraote a recesso mundial do ircio dos aoos 80 e no cede com a
recuperao. De 7,2% em 1977, o desemprego aberto passa a 9,1% em
1985 e chega a 10.6% em 1986, quaodo os efeitos da recesso j haviam
cessado. Este fenmeno no pode, no entaoto, ser entendido como uma
mera variao cclica, sem se levar em conta os aspectos relacionados com
o desemprego estrutural na Itlia.

A questo do desemprego foi enfrentado atravs da criao da

Cassa de Integrazione Gundagni (CIG). Seu mecanismo semelhante ao de

um seguro-desemprego, diferena de que os trabalhadores no so

demitidos, mas permaoecem vinculados empresa. A ClG atende taoto
aos casos de desemprego temporrio (CIG temporrio) como de
desemprego resultaote de processos de reestruturao industrial (CIG
extraordinria). Os montaotes liberados pela CIG cresceram de menos de
um bilho de liras, em 1980, at cerca de quatro bilhes. em 1985.

Quaoto questo das mudaoas na estrutura ocupacional,

pode-se observar que a participao da populao empregada tanto na
agricultura quaoto na indstria cai ao longo dos aoos 80, enquanto sobe
aquela ligada aos servios (mercantis e no mercantis), sendo que mais
 108

intensamente nos producer seroices que nos consumer seroices. Outra

alterao significativa diz respeito ao assalariamento, pois a relao entre
trabalho assalariado e emprego total se reduz nos anos 80. Esta reduo,
no entanto, explicada exclusivamente pela reduo dos blue coUars, que
passam de 48,7% em 1977 para 41,0% em 1985; os white collars e os
executivos, bem como o auto-emprego, tm sua participao aumentada.

Finalmente, um outro aspecto da mudana na estrutura

ocupacional relaciona-se maior importncia das pequenas e mdias
empresas na gerao de empregos. Este fenmeno, embora seja mals
significativo na regio central e norte-oriental do pals, tambm ocorreu no
tringulo industrial (Gnova. Turim e Milo).

Uma viso de conjunto do processo de reestruturao industrial na Itlia

releva que a combinao de uma estratgia de congiomerao dos grandes
grupos empresariais com o dinamismo da pequena empresa resultante do
processo de descentralizao levou a um extraordinrio movimento de
modernizao da Indstria do pals. Persiste, no entanto, sua fraqueza
estrutural bsica que decorre do fato de que o sistema bancrio de
ortgem pblica e, em conseqncia, no tem nem peso internacional nem
articulao orgnica com os grandes grupos empresariais, o que coloca
sempre a Itlia numa posio secundria no contexto europeu, tomando-a
dependente de alguma potncia com pretenso hegemnica na rea. como
o caso da Alemanha atualmente.
 CAPTUWN:

ALGUMAS CONCLUSES
PROVISRIAS
 li O

Os anos 90 parecem marcar o fim do longo ciclo de crescimento

da economia mundial que se iniciou em 1983, puxado pela recuperao
americana. As estatsticas disponveis nos organismos internacionais do
conta de que a taxas de crescimento do produto global e do comrcio
mundial desaceleram-se em 1991. movimento este que prosseguiu em
1992.

Os resultados agregados, no entanto, encobrem uma forte

assincronia no comportamento das economias capitalistas centrais, pois a
queda foi maJor nos palses que entraram em recesso, como os Estados
Unidos e a Inglaterra, enquanto que as economias de Alemanha e Japo,
que funcionavam abaixo de sua capacidade potencial no final da dcada
passada, continuaram a registrar expanses em 1990 e em boa parte de
1991, at que finabnente se fizeram sentir sobre elas os impactos da
desacelerao mundial.

Esta reverso do ciclo permite um balano de todo o pertodo,

desnudando o carter ideolgico que cercava a aplicao das polticas
monetanstas e neoliberais, apontando-as como responsveis pelo
desempenho positivo da economia mundial nos anos 80 e como capaz de
gerar um ciclo de crescimento sustentado e tninterrupto. H assim que
distinguir a gesto macroeconmica das politicas de reestruturao
industrial, pois, embora o discurso das autoridades dos diversos palses
tenha convergido para alguns pontos comuns, as prprtas diferenas na
conduo das polticas de ajuste s se tornam claras quando se tem em
conta os objetivos da reestruturao produtiva a mdio e longo prazo.
 lll

Visto em seu conjunto, o perodo que se inicia em 1973

apresenta claramente trs fases. Na primeira fase, entre 1973 e 1979,
prevaleceu, a partir da potncia hegemnica, e com a clara exceo do
Japo. uma viso de que a crise seria de curta durao e que poderia ser
enfrentada com medidas de administrao da demanda que preservassem
a velha ordem. Tais medidas, orquestradas pelo Federal Reserve,
permitiram uma expanso inusitada da liquidez em eurodlares, adiando
o ajustamento estrutural e possibilitando a reciclagem dos excedentes da
OPEP. Do ponto de vista dos Estados Unidos, e nos marcos do novo
regime de taxas de cmbio flutuantes, a expanso da liquidez e a
desvalorizao do dlar, embora tenham impedido a deteriorao completa
das posies americanas no mercado mundial, no resolveram os
problemas estruturais de competitividade industrial do pas e levaram ao
quase colapso do valor de sua moeda.

Em 1979, houve uma radical inverso da poltica econmica a

partir da deciso do Federal Reserve quanto a juros e cmbio, abrindo a
fase propriamente monetarista que durou at 1982 e que levou o mundo
s portas de uma crise financeira global. As polticas a adotadas
restabeleceram a supremacia do dlar, mas ao preo de uma recesso sem
precedentes desde 1930. Todos os demais pases capitalistas tiveram que
submeter-se, forados a equilibrar suas contas externas atravs de
recesses competitivas e a evitar a fuga de recursos atravs da elevao
das taxas de juros.

A terceira fase, que se estende de 1982 ao fim da dcada, tem

caractersticas inteiramente distintas das anteriores. O Federal Reserve
permitiu uma certa expanso do crdito, enquanto o dficit fiscal
 112

americano ampliava sua demanda interna. Os Estados Unidos entraram

em uma longa onda expansiva, puxando atrs de si o resto da economia
mundial. nesta fase expansiva, no entanto, que se tomam claras as
diferenas entre as diversas experincias nacionais. Enquanto palses
como os Estados Unidos e a Inglaterra optaram por uma estratgia que
poderia ser denominada de "liberal-flexvel", outros, principalmente o
Japo, mas em certa medida tambm Alemanba e Itlia, camlnbaram no
sentido de um novo "contrato social", no que se poderia chamar de
"modelo de envolvimento negociado" l e no qual os assalariados so
chamados a travar a batalha por qualidade e produtividade.

O xito desta segunda estratgia pode ser observado quando se

considera a participao no mercado mundial de produtos da indstria
manufatureira. Enquanto Japo, Alemanba e Itlia aumentaram sua
participao (ou, pelo menos, a mantiveram), Estados Unidos e Inglaterra,
apesar das elevadas taxas de crescimento verificadas nos anos 80,
continuaram a perder posies.

Tanto um grupo de pases quanto outro tem, no entanto, a sua

especificidade. No caso americano, por exemplo, a combinao de perda
de competitividade, dficit pblico crescente e moeda sobrevalorizada
altmentou a ampliao sem precedentes do dficit comercial. E este dficit
foi financiado - o que uma tmporiante diferena em relao ao passado -
no pela emisso de moeda, mas com a colocao de titulas do Tesouro
nos pases superavitrios (Alemanba Ocidental e Japo). Este processo
esteve na base da reestruturao parcial que a Indstria americana

1. Ver LIPIETZ {1989).

 ll3

experimentou na dcada. embora. contraditoriamente, seja uma das

razes de sua prpria limitao.

O caso ingls revela, antes de mais nada, uma tendncia do pais

desindustrializao. Aqui, o desempenho positivo de aigumas variveis,
como a taxa de crescimento do PIB e o saido positivo no baiano de
pagamentos, expressa a conjugao de aiguns fatores que beneficiaram a
economia inglesa, entre eles destacando-se a explorao da bacia
petrolfera do Mar do Norte e o supervit nos servios financelros2, mas
sem que isso fosse orientado no sentido de promover a reestruturao
industrial do pais.

Igualmente o caso dos demais paises apresenta as suas

diferenas. Enquanto o Japo configura o exemplo mais conspcuo de
reestruturao industrial e adaptao s novas condies do mercado
muodial, os pa!ses europeus apresentaram tendncia a um crescimento
mais lento e a altas taxas de desemprego. Isto no se deve, no entanto. a
qualquer incapacidade para a inovao tecnolgica ou social, nem, no
caso alemo, a uma restrio externa derivada de um mau desempenho de
seu balano de pagamentos.

Talvez o resultado contraditrio do desempenho dos palses

europeus tenha sido uma conseqncia indesejada do processo de
integrao, no mbito da CEE, que tomou a regio fortemente marcada
pela auto-suilcincia. Em termos do comrcio mundial. a CEE um plo

2. O saldo na conta de servios financeiros expllca inclusive o fato de. em toda a

primeira metade dos anos 80. o balano em transaes correntes ter apresentado
resultado positiVo. j que o balano comercial foi deficitrio em todo o periodo aqui
examinado.
 114

superavitrio, mas o imenso saldo positivo do balano comercial alemo

o resultado das trocas intra-europias.

A intrincada trama de relaes, comerciais, monetrias e

financeiras que une aqueles pases toma o crescimento europeu
estritamente dependente do crescimento de sua economia mals
competitiva e superavitria. E a verdade que, desde 1979, o governo
alemo, independente da coalizo governamental situar-se mais
esquerda ou mals direita, optou por um caminho de crescimento "lento
mas seguro" e por polticas fiscais, oramentrias e sociais ortodoxas, a
despeito da alta taxa de desemprego.

De qualquer forma, os anos 90 parecem inaugurar uma quarta

fase na evoluo da economia mundial desde a crise do incio da dcada
de 70. As economias americana e inglesa irciaram o processo recessivo,
s que esta recesso, diferentemente da de dez anos antes, quando se
comeou a implementar as polticas neoliberals, no resulta de uma
escolha. Ao contrrio, ela aponta para um relativo fracasso das estratgias
adotadas. A renovao das estruturas produtivas foi lenta, distorcida
pelos movimentos especulativos e limitada pelo abandono de certas
funes do setor pblico, particularmente educao.

Do outro lado do espectro analisado, as economias do Japo e

da Alemanha Ocidental tm conseguido evitar, no plano interno (e
compensar, no plano externo). os grandes desequilbrios que caracterizam
a economia americana. Este resultado, por sua vez, no pode ser
desvinculado do fato de que, ao lado das relaes de mercado, tm sabido
utilizar-se de outras formas de associao estratgica e de coordenao de
 115

polticas macroeconmicas. As vantagens de seus sistemas econmicos.

brevemente obscurecidas pela conjuntura dos anos 80, voltam a atrair a
ateno dos especialistas: mecanismos organizados de negociao salartal:
apoio pblico permanente para a modernizao industrial; articulao
entre as finnas, limtando e direconando a concorrncia e gerando
economias externas e de escopo para empresas associadas em cada setor:
relaes institucionalizadas entre empresas industriais e bancos, o que
pennte um grau de endividamento extemo muito mais elevado nestes
pases que nos Estados Unidos ou Inglaterra. cujas empresas continuam
sujeitas s vicissitudes de mercados de crdito anarquicamente
competitivos.

A hiptese avanada no ircio deste trabalho consistia em tentar

mostrar que o quadro que se desenha para a situao internacional no
configura, em absoluto, qualquer tendncia para a constituio de uma
nova ordem econmica mundial; aponta. isso sim, para um perodo de
grande instabilidade, cujos efeitos perversos devero continuar a se fazer
senttr tanto no centro quanto na periferia do sistema, em particular a que
se situa na rea de influncia do dlar. que dever continuar a suportar
pesados nus, como conseqncia das polticas de ajuste e
reestruturao. O balano empreendido neste captulo das polticas de
ajuste macroeconmico e de reestruturao industrial ao longo das
dcadas de 70 e 80, j iluminada pelos acontecimentos verificados neste
ircio dos 90, parece confirmar amplamente aquela hiptese.

Tendo adotado como ponto de fuga. neste estudo, o desempenho

da economia americana. centro que influencia pesadamente todas as
tendncias da economia mundial. no se pode deixar de reconhecer. no
 116

entanto, que o dinamismo presente e futuro deste quadro estar referido

s relaes entre os Estados Unidos e o Japo, em particular no que
respeita ao desequiliorio de suas relaes comerciais e financeiras. no
mbito destes desequiliorios que se situa o epicentro do processo de
globalizao financeira.

Mesmo a Alemanba, cujo papel no cenrio internacional nas

ltimas dcadas tem sido marcante. dever desempenhar uma funo
ancilar no futuro prximo. O bom desempenho de sua economia,
particularmente no que respeita ao saido exportador, no deve gerar
iluses quanto profundidade do processo de reestruturao que ait est
em curso. A Alemanba mais no fez nestes anos mais recentes que levar
s ltimas conseqncias o padro de crescimento que adotou desde o
ps-guerra, centrado em uma especializao crescente nos setores em que
possui vantagens comparativas e usando o espao europeu como mercado
ampliado para sua indstria. At que ponto poder levar esta estratgia
uma questo cuja resposta no encerra grande dose de otimismo.
particularmente quando se tem em conta as responsabilidades que
assumiu na reordenao do sistema econdmco da antiga Alemanha
Orientai. A reestruturao deste espao econmico, agora integrado em
uma Alemanba unificada, tende a esgotar os "excedentes" do pais. bem
como a exaurtr seus esforos de investimento, em um processo que pode
ser importante para o futuro da Alemanba como potncia central da
Europa. mas que ameaa o reequili'brio necessrio no presente.

neste contexto que se coloca o dilema cruciai do momento.

Ainda que se reconhea que o Japo constitui um novo sistema fabril,
mais eficiente que o norte-americano. e que ele quem fornece o
 117

paradigma da reestntturao; ainda que se admita que o Japo talvez j

seja a maior potncia financeira do globo, com seus grandes bancos
ocupando os primeiros lugares no ranking mundial, mesmo assim a
concluso no pode ser outra: tais fatos abalam os fundamentos
econmicos da hegemonia americana, mas no permitem a constituio
de uma nova hegemonia nem, por si mesmos, a fundao de uma nova
ordem econmica mundial, uma vez que o Japo no pode se estabelecer
nem como centro cclico principal nem como potncia ordenadora da
moeda internacional. Os Estados Unidos continuaro a ser a maior
economia do mundo e continuaro a desempenhar um papel impelia! nas
relaes internacionais.

Esta , de fato, a matriz, no plano da ordem e da hegemonia, do

quadro de instabilidade nas relaes econmical> internacionais, sendo
suas principais manifestaes os desarranjos de ordem monetria,
cambial e financeira que a economia mundial tem enfrentado. Alm disso,
o precrio equilblio em que repousavam as relaes macroeconmicas,
em mbito global, parece ter-se estreitado mais ainda com o esgotamento
do ciclo expansivo dos anos 80. E, o que pior, nada leva a crer que as
fontes de dinamismo em que se constltuiram os desequih'blios da equao
macroeconmica amelicana - ainda que persistam - possam desempenhar
o mesmo papel no futuro prximo.

Por um lado, a questo do dficit amelicano no balano

comercial. A forma que assumiu no final dos anos 80 decorre no apenas
do dficit em manufaturas, mas do dficit em conta corrente, que poder
continuar a se agravar. At 1985, o dficit energtico era compensado pelo
supervit em produtos no manufaturados e nos invisveis. Em
 118

conseqncia, o resultado da conta corrente era praticamente idntico ao

da conta de manufaturas. Isto, no entanto, no mais verdade. o servio
da dvida externa consumiu o excedente de invisveis em 1987 e
transformou-se em dficit em !988, o qual tende a se ampliar. A
concluso que o dficit em conta corrente dever permanecer alto, j que
tudo indica que os produtos manufaturados continuaro deficitrios e que
dificilmente haver melhora em outros itens. No que tange ao comrcio de
manufaturas, no entanto, apesar da tendncia ao dficit, a indicao atual
de que este desequilbrio possa beneficiar-se de alguns elementos
contraditrios da conjuntura intemacional. Assim que, com a
desvalorizao do dlar e a extraordinria valorizao do marco. os
Estados Ullidos puderam fechar recentemente sua brecha de comrcio
com a Alemanha e aumentar suas exporiaes de produtos de alta
tecnologia. Mantm-se, no entanto, por sua natureza estrutural, o
megadesequih'brto com o Japo. .

A possibilidade de revigoramento de outros itens da pauta de

exporiaes amertcana, em particular os produtos agrtcolas, para
compensar o dficit em manufaturas, esbarra igualmente em uma srte de
obstculos. A agrtcultura, como se sabe, um dos setores que mais
contrtbuiram no passado para a definio do padro tecnolgico e para a
eficincia e a produtividade da economia dos Estados Unidos. Menos de
3o/o da fora de trabalho daquele pais se dedicam agrtcultura, mas esta
tem sido capaz, no apenas de produzir alimentos e matrtas-prtmas para
consumo interno, mas de gerar excedentes exportveis em grandes
quantidades.
 119

O desempenho recente das exportaes agrcolas norte-

amertcanas, no entanto, contrasta fortemente com o vigor que
demonstraram ao longo dos anos. E dificilmente se poderta atrtbuir este
fato a razes meramente conjunturais. Aps terem atingido a marca
recorde de US$ 44 bilhes em 1981, caram para apenas US$ 26 bilhes
em 1986, no demonstrando grande capacidade de recuperao
postertormente. Como percentagem do totai das vendas extemas dos
Estados Unidos, essa queda foi de 19 para 13 por cento.

Este declinio resulta de uma combinao de fatores intemos e

extemos, entre os quais ressaitam a poltica agrcola amertcana3, a
vaioiizao do dlar, o problema da crtse financeira globai e o aumento da
produo agrcola de outros pases. Cada um destes fatores pode ter tido
uma diroenso conjunturai a seu tempo, mas de sua convergncia
resultou um quadro estrutural distinto, sinalizando para a existncia de
capacidade excedente na agricultura mundial durante muitos anos.

Neste contexto, dificilmente pode-se prever uma recuperao

firme das exportaes americanas de produtos agrcolas. a no ser que
seja aprovada sua proposta, apresentada no mbito da Rodada Uruguai
do GATI. no sentido de que todas as naes participantes suspendam, por

3. Refiro-me aqui, em particular, poltica de financiamento agricola desenvoMda pela

Commodtty Credit Corporaiion (CCCJ. crtada pelo Agricultura! Aqjustment Act
de 1933. No incio dos anos 70, as taxas de emprstimo praticadas pela CCC eram muito
baixas, o que funcionava como um incentiVo produo agrcola. pois possibilitavam a
definio de um patamar de preos mnimos altamente competitivo. Em meados da
dcada. as taxas foram violentamente elevadas, o que, no entanto, no chegou a
prejudicar as exportaes dos Estados Unidos, j que o dlar estava desvalorizado. Na
dcada de 80. porm, com a continua valorizao da moeda americana. as elevadas
taxas de juros cobradas pelos emprstimos da CCC foraram uma alta de preos
agricolas no pas, afetando suas exportaes. A partir de dezembro de 1985, com a
aprovao do Food Security Act, as taxas voltaram a cair. Mas o impacto sobre as
exportaes no foi suficiente para contrabalanar os efeitos dos outros fatores
apontados, em particular o aumento da produo agricola de outros paises.
 120

dez anos, todas as restries sobre importaes agrcolas e todos os

subsdios que. direta ou indiretamente. afetam o comrcio internacional
destes produtos. Mesmo aqui, no entanto, atnda que haja progressos
nesta dtreo, eles poderiam ser lentos e pequenos - e claramente
Insuficientes, se as importaes americanas de produtos manufaturados
crescerem rapidamente.

Pode-se, assim, ao menos como boutade, afinnar que no est

afastada a hiptese de que os Estados Urudos venham a ter um destino
semelhante ao da Amrica Latina: tomados devedores lquido do resto do
mundo em 1985. pela primeira vez desde 1917. entrariam em um circulo
vicioso, no qual o pagamento de juros, fruto de dficits passados,
ampliaria os dficits futuros, que cresceriam cumulativamente.

De qualquer maneira, o efeito gerado pela combinao das

necessidades de financiar um dficit em conta corrente gigantesco com o
fato de que o dficit comercial j no crescente Induz a expectativa de
que o comrcio mundial cresa a taxas mais modestas. O que sigrdfica
que, atnda que persista o dficit comercial americano como fonte de
dinamismo para a economa mundal, ele poder no jogar o mesmo papel
que desempenhou no incio da recuperao, depois da recesso dos
primeiros anos 80.

O outro desequihbrio da equao macroeconmca norte-

americana reside em seu dficit fiscal. Aqui tambm todos os elementos
disporuveis conduzem a uma atitude conservadora, em matria de
previses. Ainda que haja um esforo real no sentido do cumprimento da
legislao que fixa metas para a reduo do gasto pblico e atnda que a
 121

evoluo do quadro poltico no Leste Europeu. aps a dissoluo da Unio

Sovitica, j permita um deslocamento das despesas militares para outros
fins, os efeitos podero no ser benficos para a economia americana. Em
prirnetro lugar, porque as empresas ligadas ao complexo industrial-militar
e que se situavam entre as mais dinmicas. em termos de produo e
desenvolvimento tecnolgico, tendem a perder mDmentwn. Em segundo
lugar, porque um boom de investimentos em infra-estrutura exigiria tanto
ou mais recursos que os gastos militares. Em tercetro, porque esta
reconverso no instantnea, podendo ampliar o hiato recessivo. com
graves conseqncias para a economia mundiai.

Diante deste quadro, em que os motores do dinamismo

acionados nos anos 80 parecem no estar em condies de repetir o
mesmo desempenho na prxima dcada, pode-se esperar que, mesmo que
(ou quando) a economia americana se recupere da atual recesso, seu
crescimento ser mais moderado. O que far com que os efeitos sobre os
demais pases- de resto em recesso, com a exceo do Japo - no sejam
capazes de produzir um novo auge na economia mundial4.

As tentativas que vinham sendo feitas de apresentar um cenrio

mais otimista, baseadas em expectativas favorveis quanto ao
desenvolvimento da situao no Leste Europeu, no se confirmaram. E
no apenas pela gravidade da crise poltica e social que abateu na regio,
em parilcular na extinta Unio Sovitica, mas pela existncia de
obstculos estruturais de dificil superao a curto prazo e mdio prazos.
Anda que a tendncia destes pases continue a ser a de abrir suas

4. Sobretudo porque a Europa depende da Alemanha. a qual est no s perdendo

dinamismo como agravando as tendncias recessivas europias com a sobrevalonzao
do marco e a elevao da taxa de juros.
 122

economias, tanto a mercadorias quanto a capitais, no se pode prever um

deslocamento significativo dos fluxos financeiros para o Leste, entre
outras razes pela inexistncia de um padro de financiamento definido.

No plano monetrio e cambial, por sua vez, nada faz prever uma
modificao no quadro de profunda instabilidade que predominou nos
ltimos anos, mesmo quando se leva em conta a modificao operada
desde o ltimo trimestre de 199 1 com a queda da taxa de juros
americana. Esta reviravolta reverteu a tendncia em curso no final da
dcada passada de equalizao das taxas de juros em patamares mais
elevados, tendncia essa que vinba permitindo uma certa acomodao nos
mercados de moeda e capitais a curto prazo. A convergncia, por sua vez,
de um quadro recessivo na economia mundial com juros em dlar baixos e
disponibilidades liquidas gigantescas por parte dos principais agentes
econmicos intemacionais tem aliviado a presso que vinha se exercendo
sobre os pases devedores do Terceiro Mundo, em particular da Amrica
Latina, para os quais aos pesados nus decorrentes do pagamento de suas
dividas vinham se somando polticas defensivas de comrcio exterior e de
investimento direto praticadas pelas grandes potncias.

Mesmo levando em conta estas modificaes recentes,

dificilmente se pode prever a abertura de uma era de efetiva estabilizao
da economia mundial. O n dos problemas reside na intrincada teia de
relaes que opem e aproximam os principais agentes no cenrio
internacional - grandes empresas transnacionais, grandes bancos e
Estados nacionais. Tudo leva a crer que o novo estgio do processo de
intemacionaltzao continuar a passar cada vez mais pelas estratgla.s
de globaltzao da concorrncia, coluso e coordenao das grandes
 123

empresas e bancos - operando em todos os mercados e em todas as

moedas relevantes - e cada vez menos pela ao autnoma dos governos
nacionais. A contradio, no entanto, revela-se em toda a sua extenso
quando se sabe que, em ltima tostncia, sero eles - os Estados
Nacionais - que tero de sancionar, nem que seja a posteriDri, as novas
posies patrimoniais aicanadas nos mercados plurirnonettios, sob
pena de quebrar o sistema bancrio.

A conjugao destes fatores gera portaoto um quadro em que o

equilbrio se defme a cada momento e sempre submetido extrema e
permanente tenso. Neste contexto, a possibilidade de implementao de
polticas globais de coordenao macroeconmica deve ser encarada com
extrema cautela. Tais polticas tornam-se necessrias, na tentativa de
harmonizar os movimentos de juros e crnbio, exatamente para evitar que
o precrio "equihbrio" se rompa. Mas, ao tent-lo, cria-se urna forte
toterdependncia entre as polticas monettias e fiscais dos diversos
pases, que passam a ser conduzidas, "exogenamente", pelas tentativas de
"estabilizao cambial". Este quadro, se persiste, atua corno poderosa
cadeia de transmisso de desequihbrtos de um pas para outro, exigindo,
na sua continuao, seu prprio rompimento, como mecanismo de defesa.

Resumindo a questo, pode-se colocar as suas principais

toterrogaes: quais os limites deste precrio equihbrio? que fatores
podem levar ao seu rompimento? quais os efeitos deste possvel
rompimento sobre o resto do mundo? toterrogaes estas que o debate
pode apenas formular de modo mais preciso, mas que s o conflito rea de
interesses ir de fato resolver.
 124

Um ponto. no entanto, pode ser. desde logo, ressaltado. Ainda

que a possibilidade de uma crise financeira privada seja remota, devido
existncia dos mecanismos de securitlzao, as dificuldades de
coordenao de polticas macroeconmicas por parte dos trs grandes, a
excessiva globalizao e crescimento do mercado financeiro privado (stock)
e a climinuio do papel das reservas nacionais podem desembocar numa
crise monetria. Na verdade, ao contrrio do que previam inmeros
observadores na dcada de 80, no houve convergncia entre as moedas e
o quadro favorvel, propiciado pelo crescimento acelerado do investimento
direto intertriade. j reverteu desde 1989. O risco, portanto, no se situa
no plano microeconmico mas macroeconmico.

A essncia da questo, portanto. hoje como desde o incio deste

periodo de turbulncias na economia internacional, diz respeito
possibilidade de se reconstruir o sistema monetrio internacional em
bases mais estveis e de se restaurar o padro de financiamento em
termos adequados a um novo ciclo longo de crescimento escala mundial.
Esta possibilidade, no entanto, esbarra em problemas de trs naturezas
distintas. mas que configuram. em seu conjunto. o prprio ncleo da
instabilidade monetria e financeira da economia mundial.

Em primeiro lugar, o fato de que o oligoplio de empresas e

bancos transnacionais no se constitui propriamente em um sistema.
Dadas as peculiaridades da teia de relaes que envolve empresas e
governos nos mercados internacionais, ele se situa fora do controle das
autoridades monetrias de qualquer pais, pennitindo que uma massa
liquida de alguns irllhes de dlares movimente-se constantemente, fora
do alcance dos bancos centrais.
 _,
! ,-

Em segundo lugar, sua capacidade de auto-regulao no s

limitada, como, na prtica, dificil de ser concebida, pelo simples fato de
que se trata de um oligoplio instvel. O ranking das grandes empresas e
dos grandes bancos transnacionallzados est em continua mutao, com
novas empresas japonesas e coreanas nele ingressando e as empresas
americanas, umas entrando e outras saindo. Quanto s empresas
europias, limitam-se, do ponto de vista de seus fluxos de comrcio e
investimento produtivo, quase que exclusivamente ao circuito interno do
prprto mercado europeu (que. no entanto, vem sendo penetrado pelas
empresas japonesas, atravs de joint-ventures com parceiros ingleses.
espanhis e, j agora. em setores decisivos. alemes). ainda que os fluxos
intra-europeus alimentem a expanso do euro-mercado, que um
mercado internacional por excelncia, e alavanquell). os grandes bancos do
continente, sejam eles alemes, suos ou franceses.

Finalmente, os prtncipals orgausmos internacionais seguem sob

controle americano, s muito recentemente tendo comeado a surtir efeito
as presses japonesas para alterar este quadro. A permanncia desta
situao impede que os excedentes japoneses. de reservas e capitais,
possam ser utilizados como base para operaes de lnst resort do sistema
internacional, sendo reciclados apenas prtvadamente. Uma mudana
neste quadro s pode ser esperada quando os japoneses tiverem. nos
orgausmos internacionais, um peso proporcional ao papel que
desempenham na economia mundial.

A persistncia desse quadro, em um cenrto em que no se descortinam

seno tendncias de agravamento dos desequhrtos macroeconmicos
 126

internacionais, os quais no se situam apenas nos Estados Unidos, com

seus imensos dficits externo e interno, mas tambm no Japo, obrigado
que est a contribuir decisivamente para o fechamento da "brecha" de
poupana do balano de pagamentos americano, atravs dos excedentes
de capital e recursos liqtdos que resttam de seus supervits estruturais,
faz crer que a instabilidade ser a tnica ainda na prX!lla dcada, sem
que se vislumbre nenhuma possibilidade de se constituir uma nova ordem
internacional ou restaurar a anterior.
 Parte 2:
O Caso do Brasil - O Ajuste Impossvel
 CAPTULO V:

BREVE NOTA EXPLICATIVA

 129

Esta Parte I1 tem por objetivo discutir os problemas com que se

vem defrontando a economia brasileira nos ltimos anos, tendo como
pano de fundo o processo de desestruturao da ordem econornica
mundial, at aqui tratado. A idia central que a permeia que esse
processo no apenas afetou pesadamente a economia brasileira como
desempenha (ainda desempenha) um papel decisivo em nossa crise
domstica.

A mudana do paradigma tecnolgico e industrial e a

globalizao financeira, por um lado, e o debiliiamento da hegemonia
americana, por outro, com suas conseqncias em termos de
redimensionamento e reorientao dos fluxos de investimento direto e de
comrcio e alteraes no mercado de credito voluntrio, ao incidir sobre
uma economia perifrica latino-americana - situaia portanto na zona de
influncia dos Estados Unidos - cuja estrutura industrial j se havia
internacionalizado nos ciclos anteriores e cujo padro de financiamento j
se havia colado ao movimento do sistema fmanceiro intemacional,
acabaram por desmontar os Inecanismos de crescimento {e acomodao
social) que haviam prevalecido nas dcadas precedentes.

Esta idia, to simples em seu enunciado direto, e que

dificiimente poderia ser contestada por quem quer que possua uma viso
mais ampla dos processos econncos, no conseguiu, no entanto, ao
longo de todo o perodo, tomar-se dominante e obter o consenso
necessrio para sustentar uma estratgia coerente, combinando medidas
de curto, mdio e longo prazo. Ao contrrio, sempre que a poltica
econmica foi gerida no sentido ortodoxo (e este foi o sentido que
predominou na maior parte do tempo), o entendimento, explcito ou
 130

implcito, era o de que as vicissitudes do setor externo seriam passageiros

e que o ajuste interno, por mais pesado que fosse, seria temporrto, at
que fssemos novamente reintegrados ao sistema financeiro internacional
pelo restabelectmento dos fluxos de crdito voluntrto para o pais. E,
quando a gesto da poltica econmica foi inteiramente "heterodoxa", no
conseguiu reunir as condies polticas necessrtas para implementar
seus desdobramentos estratgicos. O resultado que o aspecto
estabilizao. entendido enquanto gesto de curto prazo, foi o que
prevaleceu, quase sempre traduzindo-se em medidas que contribuam
para agravar ainda mais o quadro de instabilidade macroeconmica.

Para dar conta desta discusso, os dois prx:tmos capitulas faro uma
breve recuperao do movimento da poltica econmica, usando como fio
condutor o tema do padro de financiamento. No por uma mera
questo de preferncia intelect1,1al que se faz esta escolha. Ela est
organicamente ligada prprta concluso do estudo - apresentada no
Captulo VIII - e que resume ao prprio titulo emprestado a esta Parte II: o
ajuste tmpossivel. Impossvel por duas razes fundamentais: a primeira
diz respeito ao fato que. dado o desmantelamento dos mecanismo de
cresctmento, no possvel nem restaur-los nem promover uma volta ao
modelo primrio-exportador. ainda que de novo tipo, como o fizeram
outras economias da periferia latino-amertcana; a segunda reside na
crescente impotncia das poltica macroeconmicas. E exatamente o
padro de financiamento - ou o processo no qual se desenvolve sua crise e
ruptura! - que faz a ponte entre o esgotamento estrutural e a tmpotncia
das polticas macroeconmicas.

L Para uma descrio brilhante e concisa deste processo. ver BELLUZZO. L.G.M. e
GOMES DE ALMEIDA. J.S. (1992).
 CAPTULO VI:

PADRO DE FINANCIAMENTO E
POLTICA ECONMICA NO BRASIL DURANTE AS DCADAS
DE 70 E 80
 132

L A Constituio do Padro de Financiamento e o Periodo do "Milagre"

Econmico1

Ao ingressar nos anos 70, a economia brasiletra vivia o auge do

periodo do assim chamado "milagre" econmico, que j vinha desde de
1968 e se estendeu ainda at 1973. Tendo purgado uma fase de
desacelerao das atividades econmicas e de acelerao inflacionrta no
incio da dcada de 60, o pas assistiu, aps a ruptura da ordem
democrtica em 1964, a uma de srte de reformas do aparelho
administrativo, econmico e financetro do Estado, que preparou a
retomada do crescimento.

Estas reformas, executadas no periodo de 1964 a 1967

incluram:

a) a reforma bancrta, com a crtao do Conselho Monetrto

Nacional e do Banco Central do Brasil e a redefino dos papis e das
atrtbuies das instituies fmancetras, pblicas e prtvadas2;
b) a reforma financetra, com a instituio da correo monetrta,
a crtao do BNH e a aprovao da Lei do Mercado de Capitas3;
c) a reforma fiscal, com a substituio dos impostos "em cascata"
por outros que incidiam sobre o valor adicionado, a crtao das ORIN
(Obrtgaes Reajustveis do Tesouro Nacional) e a modernizao da
mquina arrecadadora e da fiscalizao4;

L As idias expostas neste captulo foram desenvolvidas a partir da mesma pesquisa

realizada em 1990. na Unicamp, sob a coordenao do professor Wilson Cano e referida
na nota 1 do Gaptulo Il, pgina 24. quela poca. foi preparado um relatrio sob o
titulo ''Vinte Anos de Poltica Econmica (Evoluo e Desempenho da Economia
Brasileira de 1970 a 1989)", posteriormente publicado. Ver TEIXEIRA {1992).
2. Ver SOCHACZEWSKI (1980) e TEIXEIRA (1982).
3. Ver SOCHACZEWSKI (1980); GOMES DE ALMEIDA (1980); e TEIXEIRA (1982).
4. Ver OUVEIRA (1981).
 133

d) a reforma administrativa, atravs do Decreto-lei no 200,

visando dar uma estrutura mais flexvel s esferas descentralizadas da
administrao pblica federal - empresas pblicas, empresas de economia
mista e autarquias.

A implementao dessas reformas se deu em simuitneo

aplicao de um plano de estabilizao de corte ortodoxo, que operou
atravs da mobilizao de instrumentos monetrios e fiscais, bem como de
reajustes de preos e tartfas pblicas e de uma poltica salartal restritiva.
Ainda que os resuitados obtidos na luta contra a !nflao no tenham sido
excepcionais (a taxa de lnflao calu a cerca da metade da que havia
alcanado em 1964, mas ainda assim era o dobro da verificada ao longo
da dcada de 50), as reformas constituiram-se em importante componente
da retomada do desenvolvimento a partir de 1968. Na verdade, elas
resolveram o complexo problema do financiamento da economia, tanto do
setor pblico como do setor privado, tanto do consumo quanto da
produo, constituindo as bases do padro de financiamento que iria
prevalecer ao longo de todo o ciclo expansivo seguinte.

Resolvido este problema, e, dada a existncia de folgadas

margens de capacidade ociosa na indstria, a economia reiniciou sua
trajetria de crescimento, sem um grande esforo de investimento, ao
menos nos primeiros anos do milagre. A partir de 1970, no entanto, a fase
ascendente do ciclo conhece um segundo momento, correspondente ao
seu auge, quando se conjugam altas taxas de crescimento com elevada
formao bruta de capital.
 134

Cabe observar que, em todo o processo de expanso cclica da

economia brasileira desde o Plano de Metas, os setores lideres da
industrializao haviam sido os setores de bens durveis de consumo e de
bens de capital. Isto se deveu, basicamente, forma como se deu este
processo desequilibrado e intemacionalizante - com a montagem das
indstrias de material de transporte e de material eltrico e seus
posteriores desdobramentos produtivos. Sua dinmica repousou na
chamada "lgica convergente de expanso industrial que conduziu a um
padro de acumulao de capital em que o investimento pblico
complementar ao investimento privado estrangeiro e arrastam em
conjunto o investimento privado nacional"5.

A espefici.fictdade do perodo 1970-1973 que nele pode-se

considerar esgotada a capacidade ociosa da indstria herdada do perodo
anterior e utilizada no perodo de recuperao. A partir dai, a produo de
bens de capital se acelera e sua taxa de crescimento ultrapassa a de bens
durveis que, no entanto, continua elevada. A produo de tnsumos e de
bens no durveis de consumo tambm se intensifica. como resposta ao
cresctmento tndustrlal e elevao da taxa global de tnvestimento da
economia, que passa de 18% para 27% do PIB ao longo de perodo.

Pesquisa realizada na Ftnep6 mostra claramente que a taxa de

acumulao de capital fixo tndustrlal cresceu em todos os setores entre
1970 e 1973, sendo no entanto ligeiramente superada pela taxa mdia de
cresctmento real da produo. Produziu-se asstm um equilbrio dlnmico
tntra-lndustrlai que s se desfez em 1973, com a acelerao ainda maior
da taxa de tnvestimento tndustrlai.

5. TAVARES (1978). p.69.

6. TAVARES, FAANHA e POSSAS (1978).
 135

O mecanismo que pennitiu a continuidade do crescimento,

mesmo quando esgotadas as margens de capacidade ociosa acumuiadas
no periodo de descenso cclico, residiu nas possibilidades de
fmanciamento das atividades produtivas. E ai tambm residiu o primeiro
ato do grande drama vivido pela economia brasileira, uma vez que a
matriz dos desajustes atuais da economia brasileira radica na poltica de
endividamento externo em moeda, concebida na segunda metade dos anos
60 e levada ao seu extremo na dcada seguinte.

Para entender como isto se deu, deve-se ter em conta as

transformaes que estavam ocorrendo no plano das relaes financeiras
intemactonais7. Em primeiro lugar, pelo surgimento do mercado de euro-
moedas e a intensificao do endividamento de pases, governos e
empresas junto a um conjunto de bancos internacionais privados. O
sistema bancrio se internacionaliza, mas - e este o segundo aspecto -
no consegue evitar a crise do padro monetrio ftmdado no dlar, que
eclode em 1971.

Estas modificaes, em uma conjuntura de folgada liquidez

internacional, et pour cause de reduzidas taxas de juros, eram por si ss
favorveis aos tomadores de crdito. O governo brasileiro, ademais, havia
preparado um terreno institucional propcio, com a instruo no 289 da
antiga Sumoc, de janeiro de 1965 (tomando operacional a Lei 4.131, de
1962. que autorizava a contratao de emprstimos externos em moeda
estrangeira diretamente entre empresas do pais e do exterior, pela
garantia de cobertura cambial do Banco Central ao pagamento de juros e
ao repatrtamento do capital) e com as Resolues nos 63 e 64 do Banco

7. Ver Parte L Capitulo II.

 136

Central, de agosto de 1967, que autoiizavam os bancos comerciais, os

bancos de investimento e o BNDE a obter emprstimos em moeda
estrangeira para repasse a tomadores internos (tais repasses. feita a
converso dos emprstimos. deveriam ser sempre em moeda nacional,
obrigando-se o muturio liquidao mediante clusuia de paridade de
cmbio).

Posteriormente, essa sistemtlca foi ligeiramente modificada

(Circuiar no 180 do Banco Central, de maio de 1972), sendo autoiizado,
em relao a cada operao de emprstimo contratada no exterior. o
repasse do contravalor em moeda nacional a uma ou mais empresas e a
prazos inferiores ao da operao externa Quanto aos emprstimos ao
amparo da Lei 4.131. foi-lhes concedido (Resoluo no 229 do Banco
Central, de setembro de 1972) mecanismo idntico de desdobramento
interno de operaes contratadas no exterior. Ou seja, foi autorizada,
opo do credor, a renovao dos emprstimos externos concedidos
diretamente a empresas no pas com o mesmo devedor ou contratados
sucessivamente com diferentes muturios. por prazos inferiores ao da
amortizao final no exterior, desde que os recursos permanecessem no
pais nas mesmas condies de prazo de pagamento no exterior
estabelecidos inicialmente.

Se a Lei 4.131 criava um mecanismo propcio para as operaes

fmanceras das grandes empresas internacionais instaladas no pais, a
modalidade das operaes 63 estendia o acesso ao crdito intemacional
para o conjunto das empresas brasileiras, de qualquer tamanho ou setor,
desde que tivessem garantias a oferecer aos bancos locais que eram os
verdadeiros tomadores dos emprstimos. Uma segurana adicional aos
 137

muturios era dada pela poltica de minidesvalorizaes cambiais, que

protegia os agentes com posies devedoras em moeda estrangeira de
variaes bruscas da taxa de cmbio.

Com isso, realizou-se uma colagem quase completa entre o

sistema financeiro interno e o sistema internacional. Pelo lado da moeda,
atrelando-se o padro monetrio ao dlar, atravs da poltica cambial; pelo
lado do sistema de crdito, atravs dos passivos dos bancos e das grandes
empresas. Faltava um terceiro aspecto - a dvida pblica - que passaremos
a ver.

A possibilidade de financiar os dficits do Tesouro atravs da

colocao de ttulos da dvida pblica havia sido reconstituda pelo
lanamento das Obrtgaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN). O
governo havia obtido xitos em seu esforo de reduzir o dficit (de 4,2% do
PIB em 1964 para 1,1 o/o em 1966) e conseguia financi-lo inteiramente
com a colocao de ORTN. Por outro lado, as reformas do sistema
fmanceiro j estavam implementadas em quase todos os seus aspectos
prtncipais e no h como negar os seus resultados em termos de
diversificao, modernizao e expanso do crdito. Havia um ponto, no
entanto, que. embora previsto desde a reforma bancrta, ainda no havia
sido atacado, e este ponto dizia respeito utilizao das operaes de
mercado aberto como instrumento de poltica monetria.

Como, no perodo em tela, dadas as condies do mercado

financeiro internacional e a prprta retomada do crescimento interno, a
poltica do endividamento externo em moeda passa a ser intensificada -
basta lembrar que as reservas externas do pas satam de 600 milhes de
 138

dlares em 1969 para 6,4 bilhes em 1973 e que a dvida externa passa de
4,4 bilhes para 12,5 bilhes de dlares, no mesmo perodo - surgiu o
temor de que a expanso de liquidez causada pelo ingresso de recursos
externos pudesse prejudicar as metas de controle da inflao. Para
contornar este problema, acreditava o governo que no bastassem os
instrumentos clssicos de controle da moeda (redesconto e compulsrio);
considerou-se necessria a existncia de um mecanismo mais gil - o
mercado aberto. Desde 1968, ademais. as autoridades monetrias vinham
fazendo experincias neste sentido, utilizando-se do estoque de ORI'N com
prazo decorrido.

Em 1970, foi criado um titulo apropriado para as novas

operaes: as Letras do Tesouro Nacional (LTN). O novo titulo, no entanto,
foi marcado, desde a sua criao, por algumas distores que iriam balizar
o comportamento futuro do mercado financeiro. Em primeiro lugar, o
sistema bancrio foi autorizado a receber LTN como depsito para
liquidao por intermdio do Servio de Compensao de Cheques. Esta
facilidade concedida aos bancos - na verdade a possibilidade de constituir
seu encaixe voluntrio em LTN - alm de permitir a formao de um
mercado interbancrio de reservas, viria a afetar profundamente a eficcia
das operaes de mercado aberto como instrumento de controle da
liquidez. Outra caracterstica importante, de conseqncias tambm
nefastas, era a permisso para que os operadores praticassem, nas
operaes de recompra e revenda, taxas de juros fixas, pactuadas no
momento da operao. Retirava-se assim qualquer risco de variao da
taxa de juros para o aplicador, servindo de estimulo adicional para aportes

crescentes de recursos financeros para as instituies que constituam

suas carteiras com estes papis.
 139

Ao prtmeiro olhar, no h corno negar o xito da constituio do

mercado aberto no perodo 1970-1973. O problema, que ficaria corno
herana para os tempos futuros, estava na colagem da dvida pblica
interna com a dvida externaS. Corno boa parte dos recursos externos que
ingressavam no pais no eram necessros (necessrto era o crdito em
cruzeiros), o enxugamento do excesso de liquidez foi feito atravs da
colocao de LTN, aumentando o saldo destes papis em circuiao. A
estreita correlao entre o crescimento das dvidas pblica e externa
completava o quadro de subordinao do nosso sistema financeiro aos
avatares do sistema financeiro internacional.

Apenas para completar o painel dos mecanismos que

compuseram o padro de financiamento poca do "milagre", h que
recordar a utilizao, para operaes de largo prazo, de fundos de origem
fiscal e parafiscal, bem corno de recursos oriundos do crdito pblico
atravs das agncias de financiamento estatais. Entre eles. destaca-se o
complexo sistema de incentivos fiscais montado desde ento, com base em
sucessivas dedues do imposto de renda, de pessoas e de empresas, para
aplicao em reas ou setores prioritrios e em novas aes de sociedades
de capital aberto. Com isto, a poltica fiscal tornou-se ainda mais
regressiva.

Um balano sumrio deste perodo pennite-nos observar que o

produto cresceu a urna mdia anual de 10%, enquanto a taxa mdia da
inflao cala para o ruvel dos 19%, retornando assim ao patamar do final
da dcada de 50. Ao tempo, a participao da "poupana financeira bruta
externa" no total da "poupana financeira bruta nacional" saltou de 7,5%

8. CARVAlliO PEREIRA (1974).

 140

para 19.4 por cento. E a dvida pblica elevou-se de 3,8o/o do PIB em finats
de 1969 para S,Oo/o em 1973.

2. O li PND {1974- 1978]

As condies em que operava a economia brasileira alteram-se a

partir de 1974. Antes de mals nada, pelas modificaes ocorridas no

quadro internacional. O choque do petrleo, na tica aqui adotada,
culm1nou um processo de reverso de tendncias no cenrio mundial,
iniciado ainda em fins dos anos 60 com manifestaes de desacelerao
do crescimento nos setores lideres e desdobrado. no incio da dcada. com
a crise do diar9.

No plano interno, o equihrio dniimico entre produo corrente

e expanso de capacidade no mals se sustenta, surgindo uma tendncia
sobreacumuiao e abrindo-se um hiato dinmico entre a capacidade

produtiva e a demanda efetiva da indstrialO. Por outro lado, a subida

dos preos internaclonals das matrias-primas, seguida do choque de
preos do petrleo, fez ressurgir presses inflacionrias e dficits
crescentes no balano de pagamentos.

A poltica econmica, no perodo, procurou conciliar os objetivos

de implementar um novo padro de expanso, explicitado no li PND, e, ao
mesmo tempo, conter a acelerao inflacionria e eliminar o dficit no
balano de pagamentos 11. Em decorrncia dessa ambigidade, o perodo

9, Ver Parte I, Capitulo li.

10. Ver TAVARES (1978).
1!. Ver !.ESSA (1978): COUTINHO e BELLUZZO (1982).
 141

foi marcado pela contradio entre a poltica de gasto e investimento

pblico, de natureza expansionista, e a poltica de crdito, de corte
contracionista.

Com isto, a economia brasileira entra em uma fase de

instabilidade macroeconmica, em que se desacelera o crescimento do
PIB, reduz-se o investimento privado, acentua-se a inflao e agravam-se
os problemas do baiano de pagamentos. Na tentativa de minimizar os
desequilbrios nas contas externas. a poltica econmica foi levada a crtar
o mecanismo infernal da chamada "ciranda financeira". Sua lgica
conhecida: forando a taxa de juros, a partir da taxa de descontos das
LTN, que funcionava como uma espcie de prime rate no mercado
brasileiro, o governo incentivava as empresas a tomarem emprstimos
externos em moeda, aproveitando-se da situao de lqudez folgada e
taxas de juros baixas prevalecentes no mercado internacional. A entrada
destes recursos, para cobrir os dficits no balano de pagamentos e
permitir a ampliao do nvel de reservas - considerada condio
necessria para viabilizar a politica de expanso dos investimentos
pblicos -criava aumentos de lqudez indesejveis. Para enxug-los, mais
LTN eram lanadas em circuao. a taxas de desconto crescentes, o que
realimentava o circutol2.

Alm deste mecanismo. as empresas pblicas foram largamente

utilizadas para a consecuo desta poltica de captao de recursos
externos. Para isso, no s foi-lhes dificultado o acesso ao crdito interno,
como foram submetidas a uma rgida poltica de controle de preos e
tartfas, corrtgtdos abaixo dos ndices de inflao, o que reduziu

12. Ver BELLUZZO (1978).

 142

substancialmente sua capacidade de autofinanciamento. Adicionalmente,

esta era uma forma de proporcionar subsdios ao setor privado,
compradores dos insumos produzidos pelo setor produtivo estatal. O
resultado desta poltica foi uma tendncia concentrao da dvida
externa no setor pblico. Sua participao no endividamento externo
bruto, ao amparo da Lei 4.131. passou assim de 24,9% em 1972 para
50.4% em 1975, atingindo 76,6% em 1980. O reflexo dos emprstimos
externos no financiamento do investimento veio a manifestar-se sob a
forma de desequilbrios patrimoniais em suas contas, com graves
conseqncias futurasl3.

A politica de juros altos comandada pelo Banco Central, em uma

conjuntura de incerteza e retrao do investimento privado, obrigava as
empresas a rectclar suas dividas em condies cada vez mais
desfavorveis, o que gerava presses inflacionrias, no s pela
transfernca destes custos crescentes aos preos finais, como pela
incerteza que gerava em relao ao futuro. Por outro lado, a politica de
mnidesvalorizaes cambiais arrefecia seu ritmo, para reduztr o impacto
inflacionrio do dficit em conta corrente. Com isso, o governo foi sendo
obrigado a ampliar o sistema de subsdios, abrindo linbas de crdito com
correo monetria limitada, beneficiando o setor agrcola, pequenas e
mclas empresas e os exportadores. Parte destas operaes era financiada
pela elevao do depsito compulsrio dos bancos, que atingiu o nvel de
40 por cento. A conseqncia era uma presso altlsta sobre a taxa de
juros, pela reduo dos recursos livres dos bancos, repercutindo sobre a
atividade empresarial como elevao de custos e desestruturao das
expectativas. E o resultado final era a acelerao nlacionria, que

13. Ver ASSIS (1988).

 1~3

aumentava a diferena a ser financiada pelo Tesouro nas operaes de

crdito subsidiado, ampliando o desequilfbrio das contas pblicas.

Entre o conjunto de dificuldades enfrentadas pela poltica

econmica no periodo ressalta a elevao dos dficits no balano de
transaes correntes com o exterior. Esta conta acusa uma elevao de
2,1% do PlB em 1973 para 6,8% em 1974. Nos anos seguintes, apesar de
continuar elevada, registrou uma tendncia queda (5,4% em 1975, 3,9%
em 1976 e 2,3% em 1977). devido ao crescimento das exportaes (9.0%,
16,8% e 19,7%, respectivamente). Em 1978, quando o valor das
exportaes em dlares cresceu apenas 4,4%, o dficit em conta corrente
elevou-se para o eqUivalente a 3,5 %do PlB.

A matriz desta tendncia deficitria residia nas importaes de

petrleo, cujo valor em dlares no periodo cresceu a uma taxa anual de
13.4 por cento. Outro item importante em nosso balano comercial - as
importaes de mqutnas e equlpamentos - cresceu em mdia apenas
3.5% ao ano, o que apenas mais uma prova da retrao do investimento
privado. Tambm os juros comeam a pesar em nosso balano de
pagamentos, passando de 318 milbes de dlares em 1973 para 652
milbes em 1974 e 1.439 milbes em 1975, representando um custo
efetivo anual de 9,19% sobre o estoque da divida.

Apesar deste quadro de incertezas, a poltica de endividamento

externo pennitiu ao governo sustentar um elevado rvel de investimento
pblico, compensando a desacelerao do investimento privado e
garantindo uma taxa razovel de crescimento do produto (6,3% ao ano,
em mdia, entre 1974 e 1979), com crescimento da renda per capita e
 144

manuteno do nvel de emprego. Os grandes projetos pblicos ento

desenvolvidos, mesmo tendo seu ritmo reduzido depois de 1977,
garantiram importantes xitos na poltica de "substituio de importaes"
no setor de bens de capital e, j no fim do perodo, no setor de suprimento
de matrtas-prmas, inclusive petrleo. Tais xitos viriam a impedir o
estrangulamento completo da atividade industrai. quando, a partir de
1979, agravou-se a situao do baiano d pagamentos14.

Apesar deste aspecto positivo, os investimentos pblicos do

perodo traziam em si um forte elemento desestabilizador, que ma reforar
a tendncia recessiva do perodo seguinte. An contrrio dos investimentos
convencionais em obras pblicas e dos gastos sociais, que garantem um
patamar minmo de demanda e atuam como estabilizadores anticiclicos, a
criao de nova capacidade produtiva nas grandes empresas estatais gera
uma descontinuidade de demanda no setor privado, que lhes fornece
equipamentos e servios especializados. Esgotados os efeitos trradladores
do pacote de investimentos concentrados, a demanda corrente da
indstria de bens de capitai cai, deixando ocioso seu parque industrai. A
conseqncia, para o setor pblico, um agravamento de seus problemas
de financiamento corrente pela flutuao da receita trbutrta.

3. A Administrao da Crtse !1979-1983)

O ano de 1979 marca uma reviravolta de fundo no ceniio

internacional. A troca de mo da poltica monetra dos Estados Unidos
(ainda no governo Carter). com elevao da taxa de juros e valorizao do

14. Ver TAVARES e ASSIS [1985).

 145

dlar, e o segundo choque do petrleo impactaram fortemente a economia

mundial e serviram de preldio recesso generalizada que se seguiria e
ao estado de virtual paralisao dos mercados financeiros. Uma economia
to intensamente internacionalizada como a brasileira - seja na rbita
produtiva, seja na monetrta e fmanceira, seja na prprta lgica do
crescimento que havia expertmentado desde os anos 50 (articulao do
"bdp" - no poderta deixar de sofrer as conseqncias desta mudana.

Antes de entrar na fase propriamente recessiva de ajuste s

novas condies internacionais. o que s veio a fazer em 1981, a economia
brasileira empreendeu uma tentativa "heterodoxa" para superar a fase
difcil. consubstanciada na mxima de que o Brasil escaparta da crise
"correndo para frente", ou seja voltando a crescer.

De fato, ao eclodir a crise, o Brasil ostentava uma posio

extema relativamente confortveL em termos de reservas intemacionais e
crescimento das exportaes. A inflao. verdade, persistia, mostrando
clara tendncia a um movimento aceleraconista. Mais que isso, a
circulao financeira hipertnilada, a taxas de juros crescentes, sustentada
pelo giro da dvida pblica, dava sinais de fugir ao controle, sem que
nenhuma medida fosse tomada para cont-la.

Na verdade, o esforo da poltica econmica ao iniciar-se o ano

de 1979 fora mais no sentido de promover um ajuste ortodoxo, ainda que
timido. Os objetivos propostos eram os de desacelerar o fluxo do
endividamento externo (de forma a queimar reservas e permitir a
contrao da base monetrtal. acelerar as mnidesvalortzaes para
compensar a retirada graduai dos incentivos exportao, acertada com o
 146

governo norte-americano, e fixar metas rgidas para a expanso do crdito

global. Ademais, cortes no gasto pblico, nos investimentos das estatais e
nas operaes de financiamento do BNDE completariam o painel de
instrumentos utilizados.

O insucesso desta politica, medida pela acelerao ioflacionrta,

erodiu as bases de sustentao da equipe econmica, dando margem a
uma seqncia de experincias ambguas, nas quais uma certa dose de
"heterodoxia" no esteve ausente. O prtmeiro movimento, no entanto,
ainda guardava forte componente ortodoxo, pois consistiu no anncio de
uma srie de metas, a prtmeira das quais residia no controle do dficit do
Tesouro, considerado a matriz do problema ioflacionrio. Para atingi-la,
um conjunto de medidas foi implementado: aplicao de um redutor de
lOo/o sobre as taxas de juros, "expurgo" da correo monetrta,
reestruturao do sistema de controle de preos, criao da SEST e
atualizao de tarifas e preos pblicos.

Alm destas medidas, foi realizada uma maxidesvalorizao

cambial de 30o/o, acompanhada de uma eliminao de todos os subsdios
s exportaes de manufaturados e da supresso do depsito compuisrio
de lOOo/o por 360 dias sobre as importaes. A desvalorizao do cmbio
compensaria a perda dos subsdios para os exportadores e a retirada do
compulsrio compensaria as perdas dos importadores. Ao mesmo tempo,
foi criado um imposto sobre as exportaes. Desta forma, o efeito final
incidiria muito mais sobre as finanas pblicas que sobre o comrcio
exterior.
 147

Outro possvel impacto negativo da desvalortzao cambial - seu

efeito sobre os passivos em dlar dos agentes econmicos - foi, ao menos
parclaimente, neutralizado pela existncia do mecanismo da Resoluo
432. Esta resoluo, datada de junbo de 1977, permitia que qualquer
muturio de emprstimo externo, contratado ao amparo da Lei 4.131,
realizasse depsitos em moeda estrangeira junto aos bancos. A Circular
349, que a regulamentou, estabelecia que a constituio e o levantamento
do depsito, bem como a converso em cruzeiros dos juros sobre os
depsitos, seriam baseados na taxa cambial vigente, dispondo alnda que
as contas em moeda estrangeira venceriam juros, a favor do depositante,
mesma taxa aprovada para a correspondente operao de emprstimo
externo que estivesse vigorando durante o perodo do depsito. Os bancos
depositrios, por sua vez, deveriam realizar depsitos junto ao Banco
Central e levant-los no mesmo dta em que tivesse lugar a operao com o
muturio, incidindo sobre eles juros de valor igual ao que o
estabelecimento bancrio pagaria sobre o depsito recebido do cliente.

Este mecanismo serviu de base a fortes movimentos

especulativos ao longo do ano de 1979, visando auferir ganhos com a
diferena entre as correes monetria e cambial, tendo em vista, em
primeiro lugar, a poltica de mini-desvalortzaes aceleradas e depois o
controle interno de juros. No momento em que se procedeu
maxidesvalortzao, ao final do ano, o mecanismo foi ligeiramente alterado
peia Resoluo 588, de dezembro de 1979, que s permitia a liberao dos
depsitos voluntrios em moeda estrangeira ao amparo da Resoluo 432
nas datas de vencimento das parcelas do principal e juros ou em casos
considerados especiais pelo Banco Central. Mesmo assim, era um
poderoso mecanismo de defesa para os tomadores de recursos em dlares
 148

que j haviam repassado ao Banco Central o risco de cmbio de suas

operaes externas.

Houve, no entanto, um impacto da maxidesvalorizao que no

pde ser neutralizado: o impacto inflacionrio. Em uma conjuntura de
debilitamento da posio externa do pals, em funo do segundo choque
do petrleo e do choque de juros. determinado pela poltica monetria
norte-americana, a inflao descolou dos 500/o e sinalizou a escalada para
o patamar dos trs dgitos, ainda ao final do ano de 1979.

Em uma ltima tentativa de deter este processo, a equipe

econmica tentou, em janeiro de 80, - e nisto atingiu o limite da
"heterodoxia" a que se permltta - a prefixao do cmbio (em 400/o) e da
correo monetria (em 45%), ao lado de uma ao mais rigorosa dos
rgos de controle de preos. Que estas medidas desestimulavam a
especulao flnancetra, a simples verificao do reaquecimento da
economia no primetro semestre do ano faz prova definitiva: o produto
interno. aps trs anos de desempenho medocre, voltou a crescer. S no
foram eficazes para o que se propunham: deter a inflao. Esta continuou
na casa dos trs digitas. com a burla sistemtica dos controles de preos,
criando um quadro de desintermediao flnancetra e ampliando o
desequihbrio das contas do Tesouro pelo aumento do volume de crditos
subsidiados e do dficit da conta-petrleo e de diversas outras rubricas.

Ao final do ano, no restava ao govemo seno a capitulao.

Prisionetro das contradies de sua poltica e ante um quadro de presso
dos credores internacionais, atemorizados ante a eroso das reservas
cambials, o pas caminhou para a adoo de uma poltica abertamente
 149

recessiva: restrtes monetrias e creditcias, aumento de juros, corte nos

gastos pblicos, ajustes fiscais e tarifrios, liberao de preos, aiterao
da lei salarial e retomada dos tocentivos exportao.

No quadro da politica recessiva, a questo do ajuste das contas

externas do pais passou a prtmeiro plano. Nos dois anos que
transcorreram entre o abandono da via "heterodoxa" e a moratria
mexicana de setembro de 1982, que marcou a ruptura definitiva do
padro de financiamento toternacional, os esforos do governo centraram-
se na busca de supervits comerciais nas transaes com o exterior e na
tentativa de refinanciar os passivos externos do pais.

Com esta finalidade, foram redUZidos os impostos de exportao,

restaurados os crditos-prmios e implementados maiores controles sobre
as importaes. O resultado, 9bservado no balano de transaes
correntes. foi positivo, no sentido de que as exportaes cresceram 17,6%
e as importaes redUZiram-se em 4%, revertendo a tendncia deficitria
da dcada anterior. O dficit em conta corrente contraiu-se em 8,5 por
cento.

O desempenho de nossas exportaes, no entanto, estava

firmemente colado evoluo das taxas de crescimento dos pases
todustrtalizados - em particular dos Estados Unidos. E, em 1982, quando
estes pases apresentaram um quadro recessivo generalizado, nossas
exportaes caram cerca de 15 por cento. Apesar do esforo de reduo
das importaes (12%), o supervit comercial cai pela metade. A presso
do servio da divida, ademais, stoalizava um quadro extremamente
negativo para o balano em transaes correntes, que erodia as reservas
 150

internacionais e ampliava a necessidade de financiamento externo. Neste

quadro, a crise mexicana em setembro de 1982, levando a uma
paralisao completa dos fluxos de crdito internacionais, soou como um
golpe de morte nas pretenses do governo brasileiro de estabilizar a
situao econmica do pais. O recurso ao FMI pareceu-lhe a nica sada.

A sucesso de cartas-compromisso a partir do Incio de 1983 foi

empurrando o pais para o impasse, resumido na frase que o prprio
Presidente do Banco Centrai da poca, Carlos Geraido Langoni,
pronunciou, no momento em que se afastava do governo: "a politica
econmica que vem sendo adotada sociaimente injusta e
economicamente ineflciente"15.

O aprofundamento da submisso da poltica econmica interna

ao ritmo e aos objetivos do ajuste nas contas externas levou a novas e
maiores restries s importaes, acompanhadas de mais uma
maxidesvaiorizao cambiai, realizada em fevereiro de 1983, e ampliao
dos prazos de concesso do crdito-prmio. O resultado, em termos de
crescimento das exportaes, foi medocre (crescimento de apenas 8%),
sendo o mega-supervit comercial obtido s custas de uma compresso
brotai das importaes (20 por cento). Afinai, a economia mundiai estava
apenas esboando sua trajetria de recuperao.

A submisso ao ajustamento do setor externo das medidas

econmicas tomadas no plano interno consubstanciou -se tambm na
tentativa de reduzir o dficit pblico e em alteraes na poltica saiariai,
com vistas a reduzir a demanda domstica por bens importados e

15. Citado em TAVARES e ASSIS (!985). p.82.

 151

exportveis. Neste sentido. o investimento das unidades empresariais no

financeiras sob controle da SEST foi cortado em 25%, em termos reais, no
ano de 1983, e os reajustes salariais linlltados a 80% da variao dos
preos. A lgica era garantir o pagamento integral dos encargos da dvida
externa, na esperana de que a crise do mercado financeiro internacional
fosse passageira e de que esta atitude submissa do governo brasileiro
pudesse ser recompensada no futuro com novos ingressos de recursos
externos em moeda.

O resultado desta poltica conhecido: o produto industrial caiu,

ao longo dos trs anos (1981-1983), a uma taxa mdia anual de 4,0%,
enquanto que o PIE reduzia-se a razo anual de 1,3% negativos: o P1B per
capita, por sua vez, caia 3, 7% ao ano. Acompanhando esta queda no ritmo

das atividades econmicas. o desemprego nos mercados formais de

trabalho atingiu ndices assustadores.

Neste sentido, e sem desconhecer o papel desempenhado pelos

grandes projetos de investimento pblico da segunda metade dos anos 70,
que visaram exatamente acelerar o processo de "substituio de
importaes"I6, no se pode minimizar o impacto da recesso na
obteno de supervits comerciais no perodo. Sem dvida, os efeitos da
poltica de "substituio de tmportaes" so visveis nos itens
relacionados a combustveis e certos segmentos da indstria de bens de
capital. Mesmo neste ltimo caso. no entanto, os efeitos interindustriais
deveriam exigir novas tmportaes para trs, no fosse a desacelerao
global das atividades econmicas. Em outros segmentos, como os da
qulmica e da petroqulmica, dada a integrao, nas diversas fases

16. Ver CASTRO e PIRES DE SOUZA(l9851.

 !52

produtivas. entre produtos importados e prodUZidos internamente, a

desacelerao no apenas reduz importaes como cria excedentes
exportveis de produtos intermedirios.

ocioso repensar a inutilidade da poltica de "ajuste monetria

do balano de pagamentos" para solucionar problemas de desequih'brios

estruturais em palses como o Brasil, cujas estruturas produtiva, bancria,
monetria e de dvida pblica haviam-se internacionalizado de forma to
intensa e cuja moeda no conversvel. E isto no apenas por seu carter
assimtrico, que faz com que o nus dos ajustes recaia exclusivamente
sobre os paises deficitrios e nunca sobre os superavitrios, mas pela
inutilidade de seu carter recessivo. Como parte do dficit so juros. e
estes no podem ser reduzidos, o esforo recai inteiramente sobre o
balano comercial, num contexto de prazos e recursos insuficientes para
garantir a manuteno do nvel de emprego. A elevao da taxa de juros,
associada ao estreitamento da liquidez interna. desequilibra as contas
patrimoniais do setor pblico, ampliando seu passivo sem contrapartida
ativa, pois os movimentos de juros internos. num quadro de incerteza no
mercado internacional e moeda nacional inconversvel, no atraem
recursos de fora.

Este perodo, portanto, caracteriza-se pelo agravamento do

desequih'brio patrimonial do setor pblico brasileiro, cuja medida dada
pelas taxas de juros internas, puxadas para cima sucessivamente pelo
movimento ascendente das taxas de juros no mercado internacional, pela
poltica ativa de dvida pblica, por mudanas de regra das correes
monetria e cambial e pelas expectativas de maior rentabilidade
proporcionadas por aplicaes denominadas em dlar. ai que se revela
 153

inteiramente. pela primeira vez, a desfuncionalidade de nosso padro de

fmanciamento, chegando-se a um verdadeiro n6 cego financeiro. do qual,
na verdade no samos at hoje17.

4. A Recuperao (1984-1985}

Aps trs anos de desempenho recessivo, a economia brasileira -

e em particular o seu setor industrial - iniciaram em 1984 um movimento
de recuperao, puxado pelo setor exportador, tomado possvel pelos
gigantescos dficits comerciais praticados pelos Estados Unidos. Naquele
ano, as exportaes brasileiras cresceram mais de 23% em valor, com
importaes em queda. Tambm a demanda do setor agrcola por
mquinas e eqUipamentos ajudou na retomada. A recuperao do
emprego, embora tenha ocorr!do, apresentou indces mUito menos
expressivos. E os nveis de investimento agregado, principalmente devido
s restries que pesavam sobre o setor pblico. mantiveram-se muito
baixos.

Para se entender o carter da recuperao iniciada em 1984,

deve-se ter em conta o ajustamento patrimonial realizado pelo setor
privado brasileiro durante o perodo anterior, atravs de um saneamento
fmanceiro. A poltica recessiva e as elevadas taxas de juros levaram as
empresas a saldar seus compromissos com os bancos e aplicar seus

17. Ver GOMES DE ALMEIDA e TEIXEIRA (1983). A natureza contraditria deste ajuste
consiste em que. realizando-se basicamente custa do Estado. cujas finanas se
desorganizam definitivamente, permite. no que respeita ao setor privado, ou pelo menos
s grandes empresas e aos grandes bancos, uma ampla operao de salvataggiD,
concedendo-lhes condies de solvncia e liquidez. consentindo na ampliao dos
mark-ups e facilitando-lhes o acesso ao mercado externo atravs do cmbio e da
poltica de incentivos e subsdtos. Ver. a respeito, BELLUZZO e GOMES DE ALMEIDA
11992) e TAVARES 11993).
 154

supervits lquidos no mercado monetrio de curtssimo prazo,

financiando desta forma seu prprio capital de giro. Permaneceram em
posies devedoras junto ao sistema bancrio apenas as empresas
estatais, impossibilitadas de fazer o mesmo movimento, pela falta de
autonomia em suas decises empresariais. Foram elas, ao contrrio,
obrigadas no s a reduzir seus investimentos e ampliar seus dbitos
externos (pelo menos enquanto funcionou o mercado financeiro
internacional) como viram sua participao no crdito bancrio interno
passar de 2o/o em 1981 para 60o/o ao final de 1984.

Ao fmal do ano de 1984, com o PIB registrando um crescimento

de 4,9% e um supervit recorde no balano comercial de 13 bilhes de
dlares, havia ainda a questo inflacionria. Esta. novamente, mudara de
patamar e superara a taxa de 200o/o ao ano, alimentada pelo componente
endgeno de especuiao financeira, como que a mostrar a persistncia
dos desequihbrtos de fundo da economia brasileira.

O novo governo que assumiu em 1985, num contexto poltico

marcado pelo fim do autoritarismo, fez sua prtmeira opo em matria de
poltica econmica pela continuidade das mesmas linhas mestras que
haviam prevalecido at ento. As principais acomodaes disseram
respeito poltica salarial, pennitindo uma recuperao das perdas
verificadas durante a recesso e sancionando U1ll movimento que a
prpria vida real j impulsionara. No mais, o enfrentamento do problema
inflacionrio se deu, inicialmente, pelo congelamento das tarifas e preos
pblicos, garantindo com isso o subsdio implcito ao setor privado,
particularmente aos exportadores. Posteriormente, esgotadas as
 155

possibilidades de se continuar a deprimir as tarifas. permitiu-se a sua

atualizao com o que a inflao recrudesceu.

No plano do discurso, o novo governo sancionou a tese de que o

processo inilacionrto era uma decorrncia do dficit corrente do setor
pblico, mantendo intocados a questo externa e o desequihrio
estrutural das contas do Tesouro e das autoridades monetrias, e
pennitindo que a roda da "ciranda" continuasse a girar, a velocidades
crescentes. Nesta rea, com a finalidade de romper a solidartedade entre
especuladores e processo inflacionrio, foi concebida a frmula da mdia
geomtrica da inflao verificada nos ltimos trs meses para servir de
referncia para a rentabilidade nominal no open. Assim, se a inflao
subisse, os aplicadores teriam perdas e, se descesse, seram remunerados
a taxas reais. Com os preos pblicos congelados, a tendncia
inflacionria infletiu nos primeiros meses, carreando para este mercado
uma torrente gigantesca de recursos especulativos e esvaziando os demais
instrumentos de captao do mercado. Revertida a poltica de tarifas, sob
ameaa de perdas, os aplicadores ameaaram mudar a composio de
suas carieiras, agravando o desequihrio patrimonial do setor pblico.

O balano do ano de 1985 acusa um nvel de ambigldades

semelhante ao do ano anterior. O PIB cresceu 8,3%, no melhor
desempenho da dcada, at ento. O salrio minimo real [descontada a
ioflao oficial) cresceu 7.5%, como tambm cresceu o salrio mdio na
indstria. O saldo comercial, por sua vez, atingiu a casa dos 12,5 bilhes
de dlares, com ligeira queda das exportaes e manuteno do valor das
importaes. Com isso o governo pde honrar seus compromissos
externos e manter intacta a situao de fragilidade cambial. A
 156

conseqncia foi a permanncia da inflao fora de controle, com pequeno

acrscimo sobre o ano anterior, chegando a 225o/o, porm com ntido vetor
aceleracionista, em decorrncia de uma mudana nos preos relativos, a
nvel internacional, que aietou os produtos primrios de exportao do
pas.

A fonte prtncipal da instabilidade estava preservada exatamente

porque, apesar da descontinuidade no plano poltico, o padro de
negociao da dvida no se alterou como tambm no se alterou o
mecanismo de gerao de recursos para pag-la. Dada a situao de
virtual estatizao da dvida externa, cabia ao Banco Central encontrar
divisas para arcar com o seu servio, e estas estavam majoritariamente
nas mos do setor privado.

Nas palavras de um arguto observador deste processo, "a

presso efetiva de caixa sobre o Banco Central se exerce quando, para
pagar o servio de sua prpria dvida, da divida do Tesouro ou do restante
do setor pblico inadimplente, ele tem de comprar as divisas equivalentes
dos detentores do saldo comercial. Como, em face do desequiliorio
estrutural do setor pblico, ele j inicia a primeira hora do ano com dficit
corrente - despesas globais superiores s receitas - em qualquer momento
que haja saldo na balana comercial de bens e servios com o exterior,
surge uma presso de caixa equivalente no Banco Central. Impedido, por
suas prprias prticas, de expandir a base monetria, o Banco ento
obtm os recursos para comprar o saldo emitindo divida pblica a ser
girada no open' !8.

18. ASSIS (1988), p.l69.

 157

interessante observar o estranbo jogo de relaes que se forma

a partir do casamento entre as duas dvidas. A divida externa bruta
registrada elevou-se em 9,8 bilhes de dlares em 1984 e em 4,8 bilhes
em 1985. A dvida liquida, no entanto, aumentou de apenas O, 7 bilhes no
prtmeiro ano e de 6,2 bilhes no segundo. No esta variao da dvida
externa, no entanto, nem mesmo o fato em si de se utilizar o saldo
comercial para o pagamento efetivo do seu servio que vuinera as contas
do Banco Central. Tanto assim que, em 1984, 7,8 bilhes de dlares foram
mantidos em reservas (o que explica o insignificante crescimento da dvida
liquida). Em 1985, ao contrrto, houve queda de reservas e,
coincidentemente, no mesmo valor da reduo da dvida externa liquida
do governo federal (1,4 bilho de dlares). Em ambos estes anos, no
entanto, a dvida pblica interna cresceu: 7 bilhes de dlares em 1984 e
8 bilhes em 1985, com um crescimento acumulado superior a 150% no

binio.

5. A Economia Brasileira na Nova Repblica (1986-1989]

A implementao do Plano Cruzado, a partir de 28 de fevereiro

de 1986, significou uma descontinuidade real em termos de poltica
econmica. O debate em tomo a seus fundamentos e sua aplicao ainda
permanece inconcluso, embora seu carter heterodoxo e distr!butivista
seja inegvel, mesmo quando alguma perspectiva histrica pemte que
seja visto sob novos nguios. O Plano. como se sabe, foi constitudo de
uma combinao entre reforma monetrta e congelamento de preos,
salrtos e cmbio. A recomposio dos salrtos pela mdia dos ltimos
seis meses, num quadro de incerteza quanto aos resuitados, levou os
 158

decisores de poltica econmica a impor uma margem de segurana de 8%

sobre os salrios e de 15% sobre o salrio mnimo. Adicionalmente, foi
institudo o "gatilho" salarial que garantia a reconstituio integral do seu
valor toda vez que a inflao atingisse 20 por cento.

O xito do plano pode ser averiguado pelos nmeros relativos ao

ano de 1986: a inflao reduziu-se metade, sendo que nos oito meses
que se seguiram ao Plano, permaneceu em nveis excepcionalmente
baixos; os salrtos reais cresceram; o PIB elevou-se em 8, 1o/o e o produto
industrial, em 12,1 por cento. A produo agropecuria. no entanto,
reduziu-se devido quebra de diversas safras, acarretando um choque de
preos agrcolas, que dificultou a ao estabilizadora da poltica
econmica. A deciso de importar tardou e, recaindo quase
exclusivamente sobre entidades estatais, no teve a agilidade e a eficincia
requeridas para evitar os fatores diruptivos que ameaavam o xito do
plano.

A concepo de fundo do Plano Cruzado pecava por um erro

bsico: a suposio do carter inercial da inflao brasileira. Apesar de
no haver unanimidade na equipe econmica quanto a este ponto. e de
algumas das mais importantes medidas nele includas fugirem a esta
concepo, a arquitetura central do plano tinha por finalidade elmlnar o
componente inercial da inflao. Ficavam assim de fora de sua ao os
desequihrios estruturais da economia brasileira, particuiarmente aqueles
que eram responsveis pela acelerao inflacionria recente: os
desequihrios financeiro externo e interno.
 159

De certa forma, o ano de 1985, por sua estranha combinao de

resultados (mega-supervit comercial, recuperao de salrios reais,
inflao estacionria e recuperao da receita tributria) parecia dar razo
aos inercialistas. Algumas qualificaes, no entanto. podem ser feitas
sobre os nmeros de 1985. Na verdade, a possibilidade de se conjugar
saldo comercial elevado com salrios reais crescentes decorreu da relao
dinm.!ca entre preos pblicos e preos privados, favorvel a estes
ltimos ao longo de todo o ano. Quando esta relao dinmica se desfez
em 1986 com o congelamento de preos (e portanto dos preos relativos),
no foi possvel repetir o mesmo desempenbo.

A tentativa de desdobrar o Plano Cruzado em um conjunto de

reformas coerentes que enfrentasse os desequihrios bsicos da economia
brasileira, levada a cabo na reu:nllio de Carajs, em junbo, acabou por
dividir irremediavelmente a equipe econmica e tomar mais dificeis as
condies para a sua administrao. O esforo desenvolvido para reverter
a poltica econmica. consubstanciado nas prticas da cobrana do gio
(particularmente nas relaes de compra e venda intersetoriais) e do
desabasteciroento, aliado s presses pela desvalorizao do cmbio,
acelerou-se a partir da. O governo, incapaz de arbitrar as disputas por
margens, no interior da cadeia produtiva, viu limitar-se seu raio de
manobra.

A partir de setembro, o saldo comercial comeou a deteriorar-se

e o governo moveu o cmbio. Este fato, junto com a elevao das taxas de
juros sinaltzada pelo Banco Central, confirmou as expectativas
aceleraconistas dos agentes econmicos, em um quadro em que
reapareciam as manifestaes de desequihrio das contas pblicas. A
 160

tentativa do governo de recuperar sua capacidade de gasto atravs de um

ajuste fiscal, pedra de toque do chamado Cruzado li, acabou por
reacender a chama da inflao e pr abaixo os xitos iniciais do Plano.

Em fevereiro de 1986. quando foi lanado. o congelamento era

um mecanismo meramente acessrio, destinado a fazer reverter as
expectativas dos agentes econmicos. devendo ser rapidamente
substitudo por uma administrao fle.xivel de preos. A presso da
opinio pblica e a impossibilidade politica de enfrentar as causas reais
da inflao tornou-o o nico objetivo visvel de poltica econmica. Mesmo
assim, considerados os quase nove meses em que os preos estiveram
oficlaimente congelados, os baianos das empresas acusaram excelentes
resultados, pois mesmo que tenha havido reduo nas margens
praticadas. foram elas amplamente compensadas pelo aumento do volume
de negcios.

Tambm as empresas estatais apresentaram uma elevao de

seus lucros, embora para elas a regra do congelamento tenha funcionado
de forma mais rigorosa. Isto se deveu a uma substanciai melhoria da
estrutura patrimonial de suas contas. Assim. enquanto sua receita
operacionai bruta caia em 9%, as despesas financeiras reduziam-se em
quase 47%, devido eliminao da clusula de correo monetria nos
contratos de financiamento. O mesmo fenmeno verificou-se no setor
privado. residtndo a dtferena no fato de que estas haviam saneado os
seus passivos durante a recesso do ircio da dcada, enquanto o setor
estatai no s no o fizera. como agravara o seu equihorio atravs da
tntensificao de seu endividamento externo e da subtarifao.
 161

Nem mesmo os bancos. que deixaram de auferir como receitas a

queda das despesas financeiras, apresentaram maus resultados naquele
ano. E isso, por certo. dificultou o ajuste patrtmonial necessrio
eliminao das presses inflacionrias. No caso especifico dos bancos, h
a registrar o fato de que o Banco Central continuou a fazer poltica
monetria ativa durante os meses do Cruzado, oferecendo aos aplicadores
no open market taxas de juros reals signiilcativamente elevadas, ao invs
de utilizar o instrumento mais convencional do recolhimento compulsrto.
para controlar a desejvel remonetizao da economia.

Num quadro de crescentes reaes desfavorveis manuteno

do congelamento, aps o Cruzado li, e no qual o Banco Central j
sinalizara atravs das polticas de cmbio e de juros a iminncia do
descongelamento, os exportadores deixaram de intemalizar suas
cambiais. precipitando urna queda do saldo comercial, no ircio de 1987, e
acarretando uma grave eroso do rvel das reservas extemas. Na tentativa
de barrar este processo, o governo decretou a moratria em fevereiro, mas
j era tarde para corrtgir esta falha inicial: a no-considerao, na prtica,
do desequlhorto extemo como matriz do problema inflacionrio brasileiro.

O mesmo erro, no entanto, persistiu na conduo da poltica

econmica, a partir de abril, com a substituio da equipe econmica. A
nova equipe. mal empossada, desvalortzou o cmbio em 7 ,8o/o, com vstas
a recuperar o saldo comercial, e liberalizou os controles de preos, para
permitir um realinbamento dos preos relativos. Com isso, a inflao
recuperou seu mpeto aceleracionista, exigindo um novo congelamento. O
Plano Bresser, ou Programa de Consistncia Macroeconmica, respondeu
a essa exigncia, s que agora o congelamento j no era um mecanismo
 162

ancilar, que desvios e contingncias acabaram por principailzar, mas 0

prprio cerne da nova tentativa heterodoxa de estabilizao.

Para tomar vivel o novo plano, Incorporou-se a sua concepo

algumas criticas conservadoras experincia anterior. No apenas
regressou-se a uma poltica agressiva de cmbio, com o propsito de
reanimar o setor exportador, como Introduziu -se uma poltica salarial de
reajustamentos atravs de uma Unidade de Referncia de Preos (URPJ,
cuja finalidade era impedir, em condies de estabilidade, o aparecimento
de qualquer "bolha" de consumo. Tecnicamente, boa parte da
responsabilidade pelas perdas salariais observadas em 1987 pertenceu
acelerao inilacionria dos primeiros meses do ano, mas a nova poltica
salarial consolidou este quadro de perdas ao no prever nenhum
mecanismo de recuperao, principalmente se a inflao voltasse a
escalar, como de fato ocorreu.

No campo das relaes econmicas externas, particularmente no

que respeita dvida externa brasileira, a nova equipe procurou utilizar-se
da moratria em que o pais se encontrava e da recuperao do saldo
comercial para empreender um esforo de renegociao, atravs de uma
proposta de securltizao da dvida externa pblica com desgio. O
repdio da comunidade fmancelra Internacional e do prprio governo
norte-americano, que exigiam a suspenso da moratria, previamente a
qualquer rodada de negociaes sobre a dvida, e o efmero xito da
poltica lntema de estabilizao desgastaram as bases de sustentao da
equipe econmica, que abandonou o ministrio ao fim do ano.
 163

Antes de dar passagem a uma nova equipe, o ministro

demissionrto reconheceu publicamente o impacto das dvidas externa e
interna sobre o estado das finanas pblicas, tomando praticamente
impossivel promover a estabilizao Interna de preos sem que fossem
elas resolvidas. Denunciou, ademais, a transferncia de renda do setor
pblico para o setor privado. praticada atravs da subtarifao. E ao
tentar impor uma reforma tributria. aumentando a carga fiscal sobre os
setores privilegiados, acabou por minar o que llie restava de base de
sustentao.

Seu sucessor permaneceu no cargo durante os dois ltimos anos

da dcada. Para se ter uma idia do que foi a deteriorao das condes
de funcionamento da economia neste perodo. basta observar que as taxas
anuais de infiao elevaram-se a 685% em 1988 e a 1.320% em 1989. E
que, deixando o governo com um volume de reservas praticamente no
mesmo nvel que o que encontrou, o supervit exportador recorde destes
dois anos, da ordem de 35 billies de dlares. foi Inteiramente transferido
para o exterior, com uma reduo da dvida externa bruta registrada de
apenas 10 billies de dlares.

A essncia da nova poltica, denominada pelo prprio ministro

de "feijo com arroz". consistiu, na prtica, Independentemente de
qualquer considerao de ordem doutrlnrta, em retomar o camlnbo do
ajuste Interno para permitir o pagamento do servio da dvida externa.
Para isso recompuseram-se todos os mecanismos de Indexao da
economia, mantendo-se o prmio aos exportadores pelo reajuste drto do
cmbio e praticando-se uma poltica ativa no mercado monetrio. com a
rolagem drta da dvida pblica. a taxas de juros elevadas e crescentes. O
 164

mecanismo das mini-desvalorizaes dirias e a taxa de remunerao do

ovemight balizam as expectativas de rentabilidade de todo o setor privado,

alnda que o resultado ex-post da desvalorizao cambial e rnonetria corra

por baixo da inflao.

O fracasso da poltica do "feijo com arroz" ficou evidente com a

acelerao inflacionria percebida ao final de 1988. As experincias
heterodoxas de estabilizao efetuadas em anos anteriores, adernais,
tenderam a generalizar condutas defensivas por parte dos agentes
econmicos, que passaram a incorporar a suas expectativas o temor de
um novo congelamento de preos.

Foi nesse contexto, em ambiente de desconfiana quase absoluta

na eficcia da poltica econmica, com as taxas mensais chegando a 30%
e num quadro de graves dificuldades polticas. que o governo tentou
implementar um novo plano de estabilizao - o Plano Vero Uanero de
1989). O conjunto de medidas por ele abrangido, como de outras vezes,
locluia: deslodexao abrupta da economia; congelamento de preos e
salrios; medidas restritivas de poltica fiscal e monetria.

Como preparao, foram realizados uma correo cambial (17o/o)

e reajustes dos preos (19%} e tarifas pblicas (mais de 40 por cento}. Os
objetivos eram reduzir o dficit. garantir o desempenho do setor
exportador, desestimular expectativas de alterao nos preos bsicos da
economia durante a vigncia do congelamento e criar uma margem de
manobra que servisse para ancorar o descongelamento com o eventual
atraso desses preos.
 l65

Tais objetivos, no entanto, no foram alcanados. o governo

subestimou a magnitude dos aumentos preventivos de preos do setor
privado no perodo imediatamente anterior ao choque. E, quando foi
divulgada a inflao de janeiro (70% pelo 'vetor" de preos e 35,5% pelo
INPC), verificou-se que alguns preos pblicos, como as tarifas de energia
eltrica, estavam at mesmo atrasados.

As demais medidas - Tablita, extino da OTN, desindexao dos

contratos, regras para reajustes de aluguel e de mensalidades escolares

etc. - provocaram tenses e descontentamento, dos quais os mais graves
relacionaram-se poltica salarial. A subestimativa da remarcao
preventiva de preos fez com que a regra adotada - converso dos salrios
pela mdia de 1988 - resultasse em forte reduo do salrio real, o que
gerou grande oposio dos sindicatos. A alterao desta regra pelo
Congresso dlmlnulu a Intensidade das perdas, mas no desarmou a
resistncia ao plano. As empresas, por sua vez, Inclusive as pblicas,
passaram ento a no respeitar a regra salarial imposta.

O resultado foi que o xito do novo choque foi ainda mais

efmero que o anterior. A inflao rapidamente retomou sua trajetria
ascendente, atingindo ao final de 1989 taxas que, anualizadas,
implicavam o atingimento do patamar de cinco dgitos.

As medidas na rea fiscal, por outro lado, adotadas por ocasio

do Plano Vero, no surtiram o efeito desejado. Seja por prever aumentos

de arrecadao exclusivamente com base no combate sonegao, seja
por no dimensionar corretamente os efeitos da reforma fiscal devida
nova Constituio. seja (como parte do prprio Plano Vero) por extinguir
 166

o indexador fiscal e praticar uma poltica de juros reais elevados, tornando

vantajoso o expediente de atrasar o pagamento dos impostos, o governo
decidiu -se por enfrentar com a poltica monetria todas as tarefas a que se
props: desestimular o consumo. impedir a formao de estoques
desnecessrios: conter a fuga para mercados especulativos: tomar
lucrativo o fechamento antecipado dos contratos de cmbio para garantir
o bom desempenho do balano comercial.

O overshnoting dos juros foi o recurso utilizado para isso, na

esperana de que se pudesse reverter as expectativas e dar mas
credibilidade ao dos decisores de poltica econmica. Mas, como o
Estado o principal devedor da economia, ficou prisioneiro do seguinte
dilema: manter os juros reais em patamar elevado poderia inviabillzar
qualquer poltica de estabilizao, dado o impacto dos encargos da dvida
sobre o dficit pblico: reduzi-los poderia gerar uma fuga desordenada da
moeda para outros ativos, lanando o pais no precipcio da hiperinflao.
A opo pelo primeiro caminho revelou, no entanto, toda a sua
perversidade e lanou o pais no pior dos dois mundos: a infiao acelerou
e verificou-se a to temida fuga, tanto para ativos reais (com expanso do
consumo e do produto) como para o mercado "negro" do dlar, cujo gio
em relao ao oficial foi-se ampliando.

Uma avaliao ex-post mostra os efeitos da escolha adotada: a

acelerao infiacionria foi to rpida que os juros reais s se mantiveram
altos e positivos nos meses de fevereiro e maro e, depois, no final do ano
(sendo fortemente negativos em janeiro e maio e prximos de zero em
abril).
 167

Exatamente por isso, pde-se observar que, mesmo com juros

reais positivos, na faixa de 12o/o ao ms, em fevereiro e maro, os rveis de
consumo aumentaram mais de 20%, as bolsas de vaiares experimentaram
um expressivo boom e o gio do dlar no mercado paraielo passou de 57%
em janeiro para 77% em maro. Tudo isto, em um periodo em que
tambm os salrios reais acumularam perdas, certamente superiores a
1O% no bimestre.

6. Uma Pausa para Meditao ...

Cabe neste ponto um breve comentrio sobre o estado do debate

ao final dos anos 80. A manifestao mais aparente do quadro de
profundas e crescentes dificuldades por que passava a economia brasileira
era, sem dvtda, a acelerao inflacionria, que chegava, naquela altura, a
uma situao de vtrtual hiperinflao. Esta sensao, ademais, era
agravada pelo fato de que os sucessivos planos de estabilizao tentados
no perodo (planos estes to diversos em suas matrizes tericas e em sua
inspirao poltica! havtam fracassado.

Tais fatos, no entanto, no geravam nenhum tipo de consenso,

nem mesmo o reconhecimento de que a acelerao inflacionria recente
estava claramente vtnculada crtse financeira - em sua dupla dimenso, a
externa e a interna - que estrangulava a economia brasileira desde o incio
dos anos 80 e era responsvel pelo quadro de fragilidade cambial e
fmanceira do Estado. E que esta crise, por sua vez, tivera origem no
processo de endivtdamento externo do pais.
 168

Estava assim colocada a necessidade de um entendimento mas

amplo sobre a natureza e as causas da persistncia do processo
nfiacionrto brasileiro. Em primeiro lugar. era preciso ncorporar 0 papel
jogado pelas expectativas, as quas haviam-se tornado definitivamente
aceleracionistas aps o fracasso da tentativa de ajuste promovida pelo
Minstro Delfim Neto no incio da dcada. E mas: esta tendnca s se
havia reforado, aps cada nsucesso dos sucessivos planos de
estabilizao implementados, fazendo subir os "patamares nercias" da
nfiao brasileira.

Alm disso. era foroso reconhecer - e talvez sobre isto houvesse

alguma convergncia de opinies - a dificuldade de se atingir os objetivos
macroeconncos com recurso exclusivo poltica monetria, quando
concebida na forma convenctonal de controle <;lo Ml. O quadro de
novaes fnanceiras, ntroduzidas como nstrumentos de proteo contra
a inflao, em um mercado onde predominavam, com quase exclusividade,
os titulas da divida pblica renegocada a cada dia, conferia extrema
liquldez aos demas conceitos de meios de pagamento, que se tornavam
efetivamente moedal9. Neste contexto, o govemo ao elevar a taxa de juros,
no apenas contribula para desorganizar anda mas as fnanas pblicas,
como sancionava, com injees crescentes de moeda que preserva o seu
valor real, as expectativas altistas dos agentes econmicos.

19. A convergncia de opinies referida no inicio do pargrafo cessa efetivamente aqu1.

Pois, o pensamento monetarista (tanto o velho quanto o novo) no consegue conceber a
verdadeira natureza da moeda contempornea e o seu processo endgeno de criao.
Supe ele que o problema da ineficcia da poltica monet.ria reside no fato de que so as
autoridades monetrias que conferem, ex post o carter monetrio da chamada quase
moeda atravs da emisso de Ml. Ver, a respeito. a excelente critica de Carlos Eduardo
Carvalho a Pastare em CARVALHO (1992).
 169

Em segundo lugar, haveria que se entender porque no podia

haver efetiva estabilizao de preos no pas sem que fosse superado 0

quadro de "fragilidade cambiai" com que o pas se havia defrontado ao

longo de toda a dcada examinada (ainda que sua natureza no fosse a
mesma durante tod o periodo20). De qualquer forma, a expresso
"fragilidade cambial" no significava incapacidade de saldar os
compromissos externos, mas impossibilidade de acumular reservas, dado
que o montante a ser transferido era renegociado, a cada ano. em funo
do prprio saldo comercial. Esta situao de "fragilidade cambial" latente
impactava o cenrio econmico de duas maneiras, principalmente:
- a necessidade de obter mega-supervits na conta de comrcio
exterior, para pagar o servio da dvida, colocava para o governo, como
uma extgncia, a obrigatoriedade de fazer poltica cambial ativa atravs
das desvalorizaes dirias do cmbio. Tendo seus preos reajustados
diariamente, a rentabilidade real do setor exportador baliza as
expectativas dos demais agentes econmicos, que movem seus preos, em
geral a prazos maiores, de modo compensatrio;
- o temor do descontrole monetrio levava o governo a tentar
mtoimizar os efeitos dos mega-supervits com uma poltica ativa de dvida
pblica, que resultava em um processo cumulativo de desequilbrio
patrimonial para o setor pblico.

O correto entendimento deste ponto lana alguma luz sobre as

razes da relativa ineficcia da moratria de 1987. O fundamental aqui foi
no apenas sua limitada abrangncia (uma vez que s se aplicou aos
crditos dos bancos privados, deixando fora de seu mbito os
compromissos com o Clube de Paris e as agncias multilaterais), mas

20. Ver as sugestivas interpretaes de Monica Baer, em BAER (1991),

 170

tambm a permanncia das polticas cambial e comercial agressivas. com

a continuidade da poltica de expanso da dvida pblica para reduzir a
liquidez gerada pelo supervit exportador. O resultado daquela
experincia, portanto, foi um inexpressivo crescimento das reservas e um
agravamento do desequilbrto patrtmonial do setor pblico, sem maiores
conseqncias para a estabilizao dos preos.

A conjugao de polticas ativas de cmbio e de juros no

ovemight fundamentava o processo de transferncias de renda internas na
economia. do setor pblico para o setor prtvado e dos sairtos para os
lucros. agravando as condies estruturais de funcionamento da
economia, com a detertorao do poder de compra da populao
assalartada e a degradao fisica da infra-estrutura de servios pblicos.
Era este o quadro com que se defrontava a nova dcada - e o novo
governo.
 CAPTULO VII:

A POLTICA ECONMICA NO
INCIO DOS ANOS 90
 172

1. Polticas de Estabilizao e Padro de Financiamento 1

O governo Collor iniciou-se com a "herica" tentativa de derrotar

a inflao "com um nico tiro" e terminou melancolicamente, abatido pela
saraivada de tiros com que a sociedade poltica organizada do pais, em
sua quase totalidade, o alvejou. No pde sequer contabilizar, a seu favor,
qualquer xito efetivo naquele que fora seu objetivo inicial, pois o mximo
que conseguiu foi "estabilizar'' a inflao em patamares superiores a 20o/o
ao ms. Os indicadores relacionados ao nvel de atividades e ao emprego,
no entanto, agravaram-se, apontando para um quadro recessivo talvez
mais profundo e generalizado que o do inicio dos anos 80. E as
vicissitudes e mazelas de nossa institucionaldade financeira
permaneceram intactas, seno ampliadas, com o que a economia
brasileira continuou a conviver com uma conjuntura de grande
instabilidade.

bem verdade que no se pode falar de uma nica poltica

antiirlacionrta no curso destes quase trs anos. Ao contrrio. Depois da

radical experincia heterodoxa dos primeiros dias, a poltica de
estabilizao foi evoluindo em um sentido cada vez mais conservador at
que, com a mudana da eqnpe econmica, em maio de 1991, ganhou
consistncia e coerncia ortodoxas. O que no mudou, neste intervalo, foi
a estratgia neoliberal, que presidiu as aes do governo no plano
econmico. Neste sentido, pode-se at dizer que os instrumentos de curto
prazo acabaram por ajustar-se aos objetivos de longo prazo.

1. Para um exame mais detalhado da poltica econmica nos primeiro meses do governo
Collor, ver TEIXEIRA (199Gb).
 173

Com a finalidade de explorar todos os moVimentos da poltica

econmica neste periodo, deve-se, portanto, procurar entend-lo em suas
grandes linhas de continuidade e descontinuidade. At porque - e esta a
hiptese aqui defendida - existe uma clara descontinuidade entre os
primeiros trinta dtas que se seguem adoo do Plano Collor I e seus
desdobramentos no tempo. E os resuitados iniciais, aparentemente
positivos, decorreram menos de quaiquer tentativa de impor controles
admmistrativos sobre os preos, do que do bloqueio dos ativos financeiros,
da ameaa de perdas patrimoniais para os detentores da riqueza lquida,
do ajuste fiscai resultante da reduo das despesas financeiras do governo
centrai, da virtual suspenso do moVimento especulativo dirio com
titulas da dvida pblica e, como conseqncia dtsso tudo, da reverso das
expectativas altistas dos agentes econmicos. Pela primeira vez em muitos
anos, abria-se a possibilidade para o governo de recobrar o comando sobre
os instrumentos de poltica econ!nica, em particular a poltica monetria,
a poltica fiscal e a poltica cambiai, reestruturando o padro de
financiamento da economia brasileiro, j ento completamente esgotado2.

Os nmeros so conhecidos por todos, mas, apenas para

organizar o argumento, deve-se recordar que 66% dos ativos financeiros
que compunham o chamado M4 foram bloqueados no dia 16 de maro: de
um totai de cerca de quatro trilhes e duzentos bilhes de cruzados novos,
registrados no dta 13, apenas um e meio trilhes de cruzeiros estavam
dtsponiveis no dia 19.

Esta situao, no entanto, no durou muito, pois rapidamente a

equipe econmica foi tomada pela mais absoluta perplexidade,

2. Para uma anlise mais detalhada da natureza da acelerao i.rlacion.Iia dos ltimos
anos, ver TEIXEIRA (1990a).
 l74

surpreendida pela retomada do movimento ascencional dos preos e,

principalmente, pela expanso "indesejada" da liquidez. Os nmeros
relativos ao comportamento do M4 indicam que este agregado, j em fins
de abrtl de 1990, totalizava mais de trs trllbes de cruzeiros, para
alcanar quase quatro ao final de maio, retomando portanto a um nvel de
grandeza semelbante ao que tinha antes do Plano.

A expanso vertiginosa da liquidez no apenas sancionou os

reajustes dos preos e a valortzao dos ativos especulativos, empurrando
a taxa de inflao para a casa dos lOo/o, como permitiu que o sistema
econmco, quase que imediatamente. reconstitusse os mesmos
comportamentos, mecanismos e instituies, tpicos do perodo anterior.
De fato, a acelerao da demanda por ativos financeiros de alta liquidez e
a fuga da moeda no indexada indicavam o restabelecimento de
expectativas altistas por parte dos agentes econmicos e, mais do que
isso, significavam a recuperao de sua capacidade de criao endgena
de moeda.

Na verdade, tanto a alta de preos quanto a expanso da liquidez

e sua contrapartida, a recuperao da capacidade de criao endgena de
moeda, tomaram-se possveis porque a eqUipe econmica manteve
intacto, pelo menos nessa fase, o circuito da ciranda financeira.

A perplexida da equipe econmica ao tentar explicar os fatores

determinantes da expanso dos ativos de alta liquidez pode ser facilmente
verificada na simples leitura dos documentos oficiais da poca. Segundo
tais documentos, o crescimento do M4 neste perodo - de 18 de maro a
31 de maio de 1990. teve como determinantes, em prtmeiro lugar, o
 175

pagamento de impostos federais, estaduais e municipais e de

contribuies previdencirias, feito em cruzados e resultando em uma
disponibilidade equivalente em cruzeiros para o setor pblico nos trs
nveis de governo. O supervit de caixa do Tesouro respondeu por 27,5%
do crescimento do M43.

Como, pelo menos teoricamente, os cruzados haviam perdido a

sua funo monetria de meio de pagamento. o governo estava recolhendo
no-moeda em pagamento de impostos e contribuies e convertendo-a
em moeda para realizar os seus gastos. Era uma situao paradoxal
porque o que se aprende em qualquer manual de finanas pblicas e que,
quando o governo arrecada. a base monetria se contrai; no Brasil do
Plano Collor, dava-se o contrrio - o aumento da arrecadao expandia a
base monetria ...

Nem a fria descrio deste fator nem a quantificao de sua

contribuio para o crescimento do M4 permitem entender a extenso e a
complexidade com que esse processo foi operado pelos agentes
econnucos. A autorizao para o pagamento de impostos na velha moeda
deu margem ao surgimento de um amplo circuito monetrio na velha
moeda. permitindo que os agentes econmicos, credores e devedores nas
duas moedas, trocassem posies e procedessem a uma reacomodao
patrimonial4.

3. A confuso do argumento completa. pois, na verdade , os cruzados j estavam

bloqueados, tendo sido crtada para eles. inclusive, na extensa lista dos ativos que
representam a "quase~moeda", uma nova denominao - M5. Ao aceit-los em
pagamento dos tributos, o governo desbloqueava-os e convertia-os em cruzeiros,
fazendo-os afluir ao caixa do Tesouro diretamente como moeda corrente. O argumento
portanto de natureza puramente estatstica, no revelando a verdadeira natureza
financeira e monetria da transao.
4. Este circuito foi facilitado pelo papel prtvilegiado que os bancos desempenharam na
definio dos saldos em cruzados novos a bloquear e dos montantes da velha moeda que
poderiam ser converudos em cruzeiros. No se pode esquecer que. at o fim de maio, o
 176

O segundo fator apontado pelo govemo foi o rendimento de

maro, creditado em abril, das cademetas de poupana com aniversrio
na primeira quinzena do ms, que incorporou o !PC integral de 84,3%,
bem superior inflao de maro. Houve, na verdade, uma transferncia
de renda para os aplicadores em cademeta de poupana, com impacto de
!5o/o no crescimento de M4.

Em terceiro lugar, sempre pelas contas do prprio govemo,

vieram as converses de cruzados novos para cruzeiros autorizadas por
decises posteriores decretao do Plano, com um impacto da ordem de
15% sobre o crescimento do M4. Estas "tomeirinbas" no estavam
previstas na medida provisria original, mas o govemo, diante das
presses, resolveu abri-las. visando beneficiar principalmente aposentados
e sociedades beneficentes. Essa "flexibilizao" adicional permitiu que
uma massa considervel de recursos fosse desbloqueada atravs das
fundaes privadas de grandes grupos empresartals, todas devidamente
registradas como entidades beneficientes nos conselbos de servio social.
ampliando o circuito monetrio na velba moeda, referido acima.

Um quarto fator apontado foram as operaes tpicas do banco

central, com impacto da ordem de 13 por cento. O destaque aqui so as
operaes cambiais, responsveis por 63% deste item, enquanto os
emprstimos de liquidez ao sistema financeiro contribuiam com 37 por
cento.

Celig no havia fechado as posies, exatamente o periodo em que foi realizada a

acomodao patrtmonial.
 177

Finalmente, aparecem os fatores residuais e exgenos, com

impacto de 25% sobre o crescimento do M4. Neste ltimo item est
includo o rendimento dos ativos fmanceiros depois de 18 de maro. Na
verdade, nestes 25% devidos a "fatores residuais e exgenos", estava a
volta da ciranda jlnanceira.

A verdade, portanto, que, nem bem dois meses haviam

decorrido desde o choque, j estava configurado um quadro de derrota do
Plano. A recomposio da liquidez, praticamente aos mesmos nveis de
antes, revela a recusa da elite rentista do pais, detentora da riqueza
liquida, em aceitar as perdas patrimonais implcitas no Plano. Foi esta
recusa, em uma situao em que o governo havia mantido intactos os
mecansmos da ciranda, que permitiu a constituio da circulao
monetria em cruzados, a formao de um "mercado" de converso, a
troca de posies entre agentes credores e devedores e o ajuste
patrimonial dos diversos agentes econmicos, de modo que, em meados de
maio, j haviam eles reequilibrado suas posies, recuperado seu nvel de
liquidez e retomado seu comando sobre o processo de criao de moeda E
tudo se passou sob o plcido olhar das autoridades econmicas, que
custaram a entender o que estava se passando.

A partir da, a poltica econmica pode ser caracterizada pelo

abandono dos pressupostos iniciais do Plano e pela opo por uma
poltica monetria ortodoxa e de controle da demanda agregada, de
natureza claramente recessiva - orientao essa que no foi alterada nem
pelo breve congelamento de preos promovido em janeiro de 1991. As
principais medidas que configuram esta fase comeam pela fixao, pelo
 178

Conselho Monetrto Nacional, em meados de 1990, de metas

extremamente rigidas de expanso monetrta5.

Na verdade, a poltica monetrta passou a ser concebida como

um rigido controle da quantidade de moeda, e, nesse rigido controle,
deveria residir a ncora principal da poltica de estabilizao. Isto foi
anunciado como uma novidade porque, na opinio das autoridades, antes
o governo olhava apenas a taxa de juros e agora passaria a olhar apenas a
quantidade de moeda, deixando o juro flutuar de acordo com as
tendncias do mercado.

Em apoio poltica monetrta, outras medidas de controle da

demanda agregada foram convocadas, todas elas de natureza
inequivocamente recessiva, em particular:
- restries ao crdito, seja o crdito ao consumidor, seja o
crdito pessoal, seja o crdito ao setor publico;
- mudana das regras da poltica salarial, seja as iniciais da pr-
fixao dos ndices, seja o ensaio posterior da livre negociao, seja o
recuo disto tudo com a adoo de uma poltica claramente restritiva.

Alm disso, na esperana de ter aprendido com a derrota da

experincia inicial, foram introduzidas alteraes no modo de operao do
mercado de liquidez a curto prazo, com vistas a aumentar a eficcia da
poltica monetrta e alongar os prazos das aplicaes financeiras;
consistiram estas alteraes basicamente na volta das LTNs (que, segundo

5. Estas metas, no entanto acabaram sendo amplamente ultrapassadas, particularmente

a partir do "estouro" de setembro, quando em apenas um ms a expanso superou a
previso para todo o semestre. A previso original era de um crescimento de apenas 14%
para o Ml. durante o segundo semestre de 1990, e o crescimento efetivo foi de 116% no
periodo.
 179

a viso do governo, por ser um titulo de rendimento pr-fixado, facllitarta

o alongamento dos prazos da dvida), no fim da "zeragem" automtica
dlrta pelo Banco Central, na tributao pelo IOF das aplicaes
financeiras de curto prazo e na reduo da alavancagem das instituJes
financeiras no carregamento de ttulos pblicos, utilizados como lastro
nas operaes de ovemight.

Cabem aqUl algumas observaes sobre os resultados

alcanados a partir desta reorientao da poltica econmica. A primeira
que, apesar de claramente recessiva, a poltica monetrta nem sempre
gera resultados imedlatos em termos de reduo da demanda agregada.
Os indicadores dlsponveis para a produo industrial e para o comrcio
varejista apontavam uma desacelerao da produo e das vendas no
primeiro trimestre de 1990, a qual se acentuou nos primeiros dias que se
seguiram ao Plano Collor I; nos dois trimestres posteriores, no entanto, a
tendncia foi para uma leve recuperao, tanto da produo quanto das
vendas no comrcio varejista. A economia, portanto, embora viesse
funcionando em nveis inferiores mdia do ano anterior, revelava tuna
tendncia de recuperao quando comparada com o primeiro trimestre do
ano.

O efeito recessivo da politica adotada, no entanto, pde ser

rapidamente observado atravs dos ndices de produo industrial
desagregados por categoria de uso. Observava-se a que o comportamento
dos bens de consumo no durvel era mais favorvel que o de produtos
intermedirtos, e este, mais favorvel que o de bens de capital e de bens
de consumo durvel. Estes dois ltimos grupos vinham apresentando um
desempenho claramente negativo, ao longo do ano. Entretanto tambm o
 180

grupo dos bens intermedirios. que no apresentava uma tendncia muito

acentuada para a recuperao, mostrou. j em setembro, uma inflexo em
sua curva de evoluo. Na verdade. bens de capital e bens de consumo
durvel, em primeiro lugar, e bens intermedirios, em seguida, so mais
sensiveis variao da taxa de juros e s condies do crdito geral6. e a
reverso apontada nesse ltimo setor j estava a indicar um primeiro sinal
da retrao da atividade econmica que irta vigorar mals intensamente no
ano seguinte.

No se pode dizer ademais que a poltica monetria tenha sido

eficaz nem mesmo em sua proposta de redUZir a oferta de moeda. Apesar
da violenta reduo em termos "reais" de M1. o M4 permaneceu constante,
a mostrar que a expanso de liquidez da economta acompanha a inflao.
e a poltica monetria, supostamente "restritiva", acaba se comportando
de forma "acomodatcia". independentemente do desejo de seus
executores. Por trs do fenmeno. esconde-se o equvoco de se imaginar
que possvel fazer poltica monetria quando se deixa livre (e no apenas
operando no regime de taxas flutuantes) o mercado de cmbio e, tambm.
o de ouro7. Foi por ai que se restabeleceu a ciranda financeira e se
preservou a capaCidade de crtao endgena de moeda por parte do setor

6. A politica monetria e o racionamento do crdito. portanto, incidem de forma desigual

sobre o sistema produtiVo, no apenas em termos de firmas, mas principalmente em
termos de setores. A contrao atinge primeiro as indstrias de bens de capital e de bens
de consumo durvel, depois as de bens intermedirios. para. finalmente, alcanar as de
bens de consumo no durvel. Tudo exatamente ao contrrio do que imaginam os que
pregavam a eficcia da poltica econmica e que alegavam. em sua defesa. uma nova
forma de neutralidade da poltica monetria. Ver CARDIM DE CARVALHO (1990), p. 107.
7. O artigo de CARDIM DE CARVALHO (1990) antertormente citado, alis formalmente
correto, em termos de um modelo keynestano de anlise, incorre neste lapso, ao
imaginar uma economia fechada e na qual o estoque de rtqueza liquida no desempenha
nenhum papel. Na verdade, a combinao de uma politica de restrto_ao crdito interno
com a operao de mercados livres de cmbio e ouro pode acarretar no apenas o
agravamento do quadro recessivo como indUZ1r a economia sua completa dolarizao.
lanando-a na fronteira da hipertnflao.
 181

privado, e no mais atravs das operaes de fechamento da carteira de

titulas do Banco CentraiS.

No de se estranhar, assim, o recrudescimento da inflao,

alimentado ademais por uma evoluo desfavorvel dos preos agrcolas,
pela crise do Golfo Prsico (que afetou antes as expectativas que os custos,
j que os aumentos dos preos ntemacionais do petrleo no chegaram a

ser intemalizados), pela forte desvalorizao cambial e pelo choque

tarifrio operados entre outubro e novembro de 1990. No de se
estranhar tambm que a deteriorao do quadro tenha empurrado a
equlpe econmica em dtreo nova experincia de congelamento de
preos, decretado em 31 de janetro de 1991.

Esta nova experincia, denominada de Plano Collor li, no

entanto, foi acompanhada por . um painel de medidas destinadas a
controlar a demanda agregada e forar mais ainda a recesso. Incluem-se
aqui no apenas os tradicionais cortes no gasto pblico (tomando
indispmveis recursos j consignados no oramento) e um novo tarifao,
mas uma reforma financetra, que extinguiu a BTN e a BTNf, ps fim ao
ovemight para pessoas fisicas e jurdicas no financetras, criou a taxa
referencial de juros (TR) e os fundos de aplicao financetra (FAFs) e imps
regras mals rigtdas para o acesso dos bancos ao redesconto.

O objetivo desde conjunto de alteraes nas regras de

funcionamento do mercado financetro era, mais uma vez, tentar aumentar

8. Tambm neste ponto, vale observar que o artigo de CARDIM DE CARVALHO (1990)
supe um conceito de criao endgena de moeda bem pouco sofisticado, levando a crer
que a demanda por moeda se exerce exclusivamente pelo motivo renda e que no h
nenhuma relao entre o estoque da divida (e da riqueza liquida) e a cirCulao
monetria.
 !82

a eficcia da poltica monetria, principalmente atravs do alongamento

voluntrio dos prazos de aplicao. Isto deveria ser conseguido atravs de
diferenciais de taxa para as aplicaes a curto prazo (agora concentradas
nos FAFs) e a longo prazo (cadernetas de poupana, fundos de renda fixa e
CDBs). A partir dal, o atrtbuto da plena liquidez ficaria restrtto aos FAFs,
com o fim do ovemight para pessoas fisicas e juridicas no financeiras e a
conseqente circunscrio desse mercado troca de reservas bancrias; a
remunerao dos FAFS, por sua vez, seria calculada pela rentabilidade
mdia de sua carteira e ficaria sujeita incidncia de IOF a alquotas
decrescentes em funo do prazo. Quanto criao da TR (e extino do
BTN), sua finalidade era permitir a desindexao, j que deveria exprimir
no a infiao passada, mas a expectativa de infiao futura. Para o
clculo desta taxa, foi desenvolvido um complexo sistema a partir da taxa
mdia dos CDBs dos dez maiores bancos.

A equipe econmica inicial do governo Collor no teve, no

entanto, tempo de assistir os resultados dessas medidas. Sobreveio a
troca de comando na rea econmica, adotando o Ministrio da Economia
um discurso mais consistentemente ortodoxo e declaradamente avesso a
choques. Esta mudana tornou-se visvel quando a conjuntura sinalizou
uma nova crise, nos meses de setembro e outubro de 1991: a inilao
elevou-se acima dos 25% neste ltimo ms; o dlar no mercado paralelo
disparou: os exportadores recusavam-se a fechar os contratos de cmbio e
os credores internos, a permitir a rolagem da divida pblica: o governo foi
obrigado a queimar reservas, fazendo com que seu nvel se aproximasse
perigosamente do limite minimo estabelecido pela Resoluo do Senado; a
taxa de juros atingiu patamares intolerveis. Por sobre tudo isso,
campeando a recesso.
 183

Mas foi exatamente ai, em meio crtse, que se tornaram ntidas

as diferenas em termos de conduo da poltica econmica. Um programa
conservador e ortodoxo estava em marcha atravs da correo das tarifas
pblicas actrna da inflao, de urna poltica cambial mals agressiva para
recuperar a "defasagem", de um "aperto" monetrto sem precedentes e de
um rigoroso controle sobre o caixa do Tesouro, alm da conduo firme
das chamadas reformas "estruturais" (privatizaes, reduo de tarifas
aduaneiras etc.). No caso especfico do "estouro" do mercado paralelo, em
setembro, a reao do governo foi de aparente tranqilidade: desvalorizou
a taxa de cmbio e elevou brutalmente as taxas de juros, mantendo-as
asstrn nos meses seguintes. No se falou em choque nem houve
interveno abrupta no mercado.

A continuidade dessa poltica, nos marcos de uma conjuntura

extremamente recessiva, acabou por reverter. ao menos parcialmente, as
expectativas dos agentes econmicos. As remarcaes preventivas pelo
temor de um novo choque revelaram -se exageradas. como exageradas
revelaram-se as projees sobre o movtrnento de vendas de fun de ano.

O resuitado que a taxa de inflao estabilizou-se no patamar

dos 20 por cento. Este "xito" do governo em sua poltica antiinflacionria
decorreu exclusivamente do fato de ter conseguido expurgar das
expectativas o temor de um novo choque. Pois, se no havia razo para a
inflao continuar galgando patamares cada vez mais elevados, tambm
no havia razo para que ela entrasse em trajetria descendente at
desaparecer. Mormente porque no haviam sido removidos os fatores de
instabilidade presentes na economia brasileira
 184

Algumas concluses podem assim ser tiradas desta avaliao da

poltica antiinlacionria do governo Collor. Antes de mais nada, cabe
responder porque o plano de estabilizao inicial fracassou. A razo para
isso no se encontra, como em outras vezes, em um erro de diagnstico, e
sim em uma percepo equivocada sobre as relaes entre a economia e a
poltica. A inflao brasileira no pode ser tratada como um fenmeno
estritamente econmico, desconhecendo-se as relaes polticas e de poder
que lhe so subjacentes. No pode, portanto, ser vencida por um plano,
por mals correto que seja do ponto de vista tcnico, elaborado por meia
dzia de representantes desta nova tecnocracia esclarecida, entre as
quatro paredes de seus gabtnetes.

O enfrentamento dessa questo exige coeso socliU e adeso a

um projeto de governo, seja dos de cima para aceitar as perdas, seja dos
de baixo para imp-las. E, diante do Plano Collor I, se no houve apoio por
parte dos segmentos organizados dos trabalhadores nem os descamisados
constituem uma base poltica ftnne de apoio para governar, tambm as
elites no se mantiveram coesas nem aderiram. E, postas diante de uma
situao de fato, recusaram a proposta do governo, partindo para
recuperar a sua lquidez e reconstituir a sua capacidade de criao
endgena de moeda, impossibilitando qualquer desdobramento do prprio
Plano.

No rastro dessa impossibilidade, a poltica de combate

inflao, particularmente aps a mudana da equipe econmica, passou a
repousar cada vez mais no manejo dos instrumentos co~vencionais de
poltica econinica, em particular da poltica monetria, para promover
 1&5

uma recesso to profunda que forasse o recuo dos preos. E o prprio

governo acabou por proceder a uma reforma ministerial que lhe
possibilitasse constitutr uma base de politica de apoio para a
implementao de um programa desse tipo. Os riscos implicitos nesta
operao, no entanto, eram bem visveis.

Em primeiro lugar, o prprio carter contraditrio e self

defeating da poltica monetria. Em que consistiu a poltica do governo
Collor, uma vez derrotado seu plano inicial? Em manter um estrito
controle sobre a quantidade de moeda na economia e deixar o juro flutuar
livremente, cumprindo o seu papel de agente disseminador da recesso. A
conseqncia, no entanto, que o juro, ao se elevar, ainda que tenha a
caracterstica de sinalizar a recesso, refora e alimenta o mecanismo da
especulao financeira, expandindo a dvida pblica e ameaando
comprometer as prprias metas relacionadas ao dficit operacional, pela
maior carga relacionada ao seu servio, e recompondo as bases da
"ciranda financeira".

Relacionado a este efeito, h outro, to grave quanto, associado

s operaes cambiais. A elevao da taxa de juros e a poltica de restrio
ao crdito induzem no s os agentes econmicos antecipao dos
contratos de cmbio e postergao de suas despesas em moeda
estrangeira (e at internalizao de recursos retidos no exterior), como
vm atuando - em um quadro institucional alterado pelas mudanas na
legislao que reduziu a tributao sobre remessa de dividendos e isentou
de impostos os ganhos de capital - no sentido de ampliar o ingresso de
recursos externos de curto prazo no pals9. O resultado que o prprio

9 Ver GONALVES (19921 e BAUMANN (1992).

 186

mercado cambial passa a ser cada vez mais um fator de expanso da

liquidez iotema, obrigando o governo a iotensificar a colocao de dvida
pblica - o que pressiona o juro e realimenta o circuito especulativo - e a
iotervir para acelerar a desvalorizao da moeda, com o que s faz
aumentar o grau de iocerteza dos agentes econmicos. A prpria poltica
de restrio de liquidez e elevao da taxa de juros gera assim uma
presso permanente pela expanso da liquidez, proveniente do mercado
cambial, cuja operao, em sua quase totalidade, est entregue a um
conjunto reduzido de bancos. que centraliza e controla os movimentos
especulativos. Do ponto de vista da poltica monetria, isto d margem a
espasmos contraditrios e a efeitos contrrios aos pretendidos.

Se o instrumental duvidoso, a trajetria percorrida- a recesso

claramente ioaceitvel. A experincia do iocio da dcada dos 80
mostra que no basta desempregar a fora de trabalbo nem reduzir o
volume de produo para que os preos caiam. E isto no apenas por
todas as razes tericas, polticas e sociais que se poderia argir, mas
priocipaimente por sua ioadequao, em termos dos objetivos
pretendidos, para sociedades com as caracteristicas estruturais da
brasileira.

Os modelos de combate iolao a partir de processos

recessivos supem um perfil de distribuio de renda muito mais
homogneo do que o existente no Brasil. Quando a renda altamente
concentrada, como aqui, tambm a demanda altamente concentrada - e
concentrada em um conjunto de agentes que capaz de operar a sua
prpria liqudez. E a recesso atinge primeiro as parcelas de mais balsa
renda. cortando a sociedade de baixo para cima. Em conseqncia, a
 187

recesso, para cumprir o seu papel e reduzir a demanda nominal, tem que
ser to prolongada. to profunda, to generalizada, tem que cortar to
brutalmente a sociedade, que provavelmente torna-se poltica e
socialmente invivel antes de fazer efeito.

2. A Estratgia Neoliberal

impossvel um balano, ainda que breve, da politica econmica

neste incio dos anos 90 sem se levar em conta a reorientao estratgica.
de cunho neoliberal, que se tentou implementar no periodo. Foi ela, de
fato - e no as polticas de estabilizao - que se constituiu na marca
principal (no plano da politica econmica) do primeiro governo eleito por
voto direto em quase trinta anos, e seus efeitos devero perdurar por mais
tempo - ainda que sua matriz ideolgica nos pases cntricos parea estar
perdendo substncia. tanto no plano terico, quanto no de seus
resultados prticos e na dimenso poltica que a sustentava.

H razes de natureza objetiva e subjetiva para esta reviravolta

no paradigma que orientou a industrializao brasileira por quase meio
sculo. Ambas, certamente, ligadas prolongada crise porque vem
passando o pais desde o incio dos anos 80 e seqncia de insucessos
que pareceu coroar as experincias heterodoxas ao longo da segunda
metade daquela dcada, fazendo crer que a razo critica havia esgotado
seu arsenal interpretativo sobre as possibilidades de recuperao da
economia brasileira. Com isto, o diagnstico neoconservador-neoliberal
afigurou-se como a nica proposta "reformista" presente ao debate.
 188

Exatamente por isto, pode-se observar que, se as polticas de

curto prazo do governo sofreram forte descontinuidade em seus quase trs
anos de existncia, o mesmo no ocorreu com sua estratgia de longo
prazo. O tempo apenas confirmou o projeto inicial, iniciado com o anncio
de uma "nova poltica industrial"lO, a qual se seguiram prticas de
abertura comercial, programas de qualidade industrial e de capacitao
tecnolgica e facilidades para o ingresso de capitais externos. E ainda que
o prprio tempo - como alis j o est fazendo - venha a se incumbir de
mostrar os equvocos daquela reorientao, reduzindo-a ao que realmente
- um desiderato ideolgico - mesmo assim vale a pena rediscuti-la.
Principalmente porque sua natureza equivocada ainda no est
suficientemente esclarecida e seus efeitos perversos ainda se fazem sentir.

Desde logo, no se pode escapar a uma observao sobre o

momento em que foram anunciadas as prtmeiras medidas desta
reorientao estratgica, em meados de 90, e sobre os argumentos usados
para justific-las. Pomposa e equivocadamente denominada de "nova
poltica industrial" no documento que a lanou oficialmente, conseguiu-se
introduzir no debate um grave elemento de confuso. Isto porque,
conceitualmente, poltica industrial uma expresso utilizada para
denominar um conjunto de instrumentos e medidas de poltica econmica.
cujos efeitos s devero ser sentidos a mdio e longo prazo, e sempre em
termos de mudanas na estrutura produtiva do pais. No entanto, as
justificativas apresentadas em todas as intervenes dos responsveis
pela rea econmica do governo apontavam para provveis resultados a
curto prazo, em termos de reduo dos patamares lnfiacionrtos.

10, Uma anlise da "nova" poltica industrial foi publicada pelo autor. em co-autoria com
Jru:ob Frenkel. VerTElXElRA e FRENKEL (1990a) e (199Gb).
 189

O problema maior desta estratgia, no entanto, no residia nesta

confuso entre tnstrumentos de curto e de longo prazo, mas nos
equvocos, de diagnstico e de terapia, que encerrava. Desconhecia-se
uma caracterstica essencial da economia brasileira, que o fato de ser
uma economia de dimenses continentais. Economias assim - e no
apenas a brasileira, mas tambm as dos Estados Unidos, Rssia, China e
ndia - so, por sua prpria natureza, estruturalmente fechadas. Razes
ligadas ao tamanbo da populao e extenso territorial levam a isso.
impossvel atender a inmeros plos de consumo espalhados por uma
superfcie to extensa atravs de um modelo primrio-exportador ou de
uma tndustrtalizao tipo "plataforma de exportao"; os custos de
tnternalizao das mercadorias seriam muito altos e as possveis
vantagens comparativas estticas perder-se-iam rapidamente. Os palses
continentais e com grandes contingentes populacionais tm uma vocao
tnequvoca para padres de indusj:rlalizao baseados na expanso de seu
mercado tnterno, alavancando. a partir dessa expanso e do aumento de
produtividade correspondente, posies que lhe permitam obter uma
tnsero tnternacional adequada.

A concluso tnevitvel que uma politica liberal de importaes

pode, quando muito, atender aos desejos de consumo conspcuo de uma
parcela infma da populao, sem modificar estruturalmente a lgica e as
articulaes, tnternas e externas, do sistema produtivo que a promove. Ao
contrrio, pode at agravar as caractersticas de concentrao e
heterogeneidade do parque industrial bem como o perfil de distribuio de
renda, dexando tnalterado o sistema de preos tnternos. Os produtos
estrangeiros, pelo simples fato de serem estrangeiros, com uma demanda
reprtmida de muitos anos, apresentam -se para a populao com um grau
 190

de diferenciao que faz com que. mesmo que possam ser importados a
custos mais baixos, tenham seus preos internos prximos aos dos
produtos nacionais, ou mesmo um pouco superiores aos deles. Ou seja. os
preos dos produtos nacionais acabam por servir de referncia para a
fixao dos preos dos produtos estrangeiros e no o contrrio.

Esta situao somente no ocorreria se as importaes fossem

realizadas em quantidades significativas e crescentes. com uma
perspectiva de continuidade em sua oferta. Cenrio este, no entanto, que
de dificil visualizao, no s pelas razes estruturais, apontadas
anteriormente, como pelas limitaes sobejamente conhecidas de nosso
oramento de cmbio. Esta concluso reafirma, mais uma vez. as
restries que se colocam tentativa de utilizao da poltica de
importaes como instrumento de controle de preos.

Outro equivoco em que incorre a estratgia neoliberal diz

respeito expectativa de que possa haver um ingresso substancial de
capitais externos, capaz de viabilizar um novo ciclo de crescimento (e
modernizao) da economia brasileira. Este equivoco no leva em conta as
profundas mudanas que ocorreram na economia internacional desde o
flnal dos anos 7011, em particular no que tange ao fluxo de capitais para
investimento direto. An contrrio dos anos 50, 60 e 70, quando os Estados
Unidos eram o maior exportador de capitais do mundo, so eles agora o
maior receptor (alm de serem o maior devedor). A abertura do mercado
americano criou l um plo de atrao cujo magnetismo dever continuar
a se exercer ao longo de toda esta dcada. Ademais, a integrao dos
mercados do extremo oriente sob influncia japonesa e as transformaes

1 L Ver a Parte I desta tese.

 191

em curso no continente europeu - em que pesem tosas os seus problemas

e dificuldades - deixam pouca margem para movimentos importantes de
capital em direo Amrica Latina. Mormente, quando o atual ciclo de
transformaes industriais, ao contrrio do ciclo do ps-guerra, vem se
desenvolvendo de forma bastante excludente em termos de paises,
empresas e segmentos sociais 12.

Neste sentido, talvez no tenha sido mera coincidncia o fato de

que a tentativa de implementao da "nova" poltica industrial ter-se dado
em simultneo com uma poltica de estabilizao claramente recessiva. A
recesso poderia ter sido no apenas uma trajetria para a obteno da
estabilidade, mas o instrumento necessrio para limpar o terreno e abrir
espaos para a almejada privatizao com converso da dvida. O
sacrifcio, no entanto, que se daria sob a forma de sucateamento de
segmentos de nosso parque industrial, seria intil para o pais, porque
afinal os capitais de risco no viriam. ao menos no montante necessrio
alavancagem de um novo ciclo de crescimento e modernizao da
economia brasileira.

H um terceiro equivoco na estratgia neoliberal. A incorporao

do progresso tcnico pela indstria s se d por intermdio do
investimento. ou seja da ampliao de capacidade produtiva, da compra
de mquinas e equipamentos e da implementao de novos processos
produtivos. E os empresrios s realizam investimentos quando possuem
expectativas de crescimento dos mercados em que atuam. O Brasil dos 80

12. Referimo-nos aqui, basicamente. a investimentos diretos de capitais produtivos

(portanto movimentos de longo prazo) capazes de alicerar o crescimento econmico. O
ingresso de capitais (de curto prazo). verificado em 1991 e continuado em 1992. tem um
carter nitidamente especulativo, alimentado que pelos diferenciais entre os juros
internos e externos - o que no elimina seu impacto positiVo para o equihrio a curto
prazo do balano de pagamentos.
 192

e deste incio dos anos 90 vem apresentando uma grave tendncia

estagnao: hoje. a renda per capita menor do que ao final da dcada de
70. E a sucesso de crtses internas e externas. de polticas frustradas de
estabilizao, de crtse cambial, de acelerao inflacionrta etc. no vem
contribuindo para a formao de expectativas favorveis expanso dos
negcios. A concluso, neste ponto, converge com as antertores. uma vez
que combater a inflao atravs de polticas recessivas pode meiborar as
expectativas de valortzao da riqueza patrimonial a curto prazo, mas no
contribui para descortinar novos hortzontes para o investimento a longo
prazo.

Relacionado a essa questo, surge novo equivoco: a idia de que

a concorrncia, por si s e em quaisquer circunstncias, induz
investimentos na gerao de tecnologia. Sem entrar na discusso sobre o
sentido geral da causal!dade contida na proposio acima, e
considerando-a apenas em sua formulao abstrata, poder-se-ia at
concordar com ela, j que o reconhecimento da existncia de interrelaes
entre competio e progresso tcnico corresponde ao que de meibor
produziu o pensamento clssico. H. no entanto. um aspecto que deve ser
recordado para que a idia passe do plano da abstrao ao da anlise
concreta: seu pressuposto fundamental que os agentes. no processo
concorrencial. possuam condies de gerar o progresso tcnico necessrto
para manter seu poder competitivo. Partir de uma situao de
desvantagem absoluta em termos tecnolgicos. como o caso brasiletro,
tanto nos segmentos industriais controlados por empresas estrangetras
quanto naqueles em que predominam os capitais nacionais, e praticar
uma poltica liberal outrance. pode significar a condenao desses
segmentos a um rpido sucateamento. A relao entre este ponto e o
 193

anterior se d a partir da constatao de que a obsolescncia tecnolgica

em vrios setores produtivos, incluido o setor estatal, se deve mais
ausncia de investimentos lquidos significativos desde o inicio dos anos
80 do que suposta ineficincia de nossos empresrios e burocratas.
simplesmente impossvel acompanhar o progresso tcnlco e proceder a
sua incorporao no processo produtivo sem a realizao de
investimentos.

Para reforar o argumento, tomemos dois exemplos de indtistrtas

com caractersticas bastante diversas: a txtil e a automobilstica. Nos
dois casos, o consumo interno de unidades fisicas atualmente menor do
que era ao fmal dos 70. Em relao indstrta txtil, visto o setor como
um todo, pode-se perguntar o que levar a um aumento do investimento
se no h perspectivas de crescimento da demanda? Melhor manter em
funcionamento o equipamento. existente, realizando investimentos
marginais de modernizao defensiva, e aproveitar-se dos momentos de
recuperao da demanda (tal como ocorreu durante o Plano Cruzado) para
elevar preos, margens de lucro e acumular riqueza patrtmonial: e nas
fases de retrao, garantir a lucratividade nos mercados especulativos de
dinheiro, de cmbio e de estoques.

J no caso da indstrta automobilstica, trata-se de um setor

inteiramente internacionalizado, que reagiu recesso dos anos 80,
ajustando seus custos, reduzindo a oferta para garantir sua rentabilidade
e abrindo espaos no mercado externo. As decises de investimento nele
tomadas no levam em conta apenas os aspectos relacionados com o
mercado interno, mas as exigncias da concorrncia que se trava a nvel
mundial. No foram as restrtes impostas pela SEI ou pela Cacex que
 194

impediram a indstria de se modernizar, mas as limitaes do mercado

interno e as estratgias globais de suas matrizes. Existe um mercado de
"carroas" no mundo e ele ser atendido a partir de filiais (como as
brasileiras) e no a partir das plantas localizadas nos paises centrais.

Do que foi dito, no se deve depreender que a adoo de uma

poltica liberal de comrcio no acarreta nenhuma conseqncia. No caso
da txiil, este efeito vem se dando por uma tendncia mais forte
centralizao de capitais, com os maiores invadindo o mercados dos
menores e a destruio de postos de trabalho autnomo de alfaiates e
costureiras, bem como de pequenas e mdias empresas deste segmento
industrial.

No caso da automobilstica, o espao interno do mercado

brasileiro j pequeno para as montadoras que aqui se encontram, que
dir para suportar os efeitos de uma concorrncia com novas empresas,

particularmente as japonesas, caso estas se dispusessem a se instalar no

pas. Se isto, por acaso, pudesse ocorrer. a tendncia poderia ser inclusive
uma elevao de preos, em virtude das limitaes de escala de cada
montadora. Dado o volume minimo de produo que torna rentveis os
empreendimentos japoneses na indstria automobilstica (e que
corresponde a cerca de 25% de todo o mercado brasileiro de veculos). a
nica hiptese em que se poderia imaginar o ingresso de capitais
japoneses no setor seria atravs da montagem de uma "plataforma de
exportao" para os Estados Unidos. Mesmo esta hiptese, no entanto, s
seria vivel se correspondesse a algum beneficio, no mbito do
contencioso existente entre o Japo e os Estados Unidos, para as partes
envolvidas.
 195

Quanto aos setores de tecnologia de ponta, como informtica,

que a duras penas se constituiu no pas como setor produtivo e
simultaneamente como mercado, a tendncia vem sendo a de uma
desindustrtalizao parcial, aliada concentrao de capitais, tornados os
empresrios do setor produtores de perifricos de menor contedo
tecnolgico e intermedirios na venda de produtos importados mais
sofisticados.

Diversos outros pontos poderiam ser ainda questionados em

relao estratgia neoliberai, aplicada ao caso brasileiro, entre eles a
ausncia de uma preocupao explcita com o rvel de emprego; o ponto
importa, no caso, pois a inexistncia de estruturas capazes de absorver
ou reciclar a mo-de-obra desempregada pode agravar os efeitos
recessivos da poltica de estabilizao, destruindo postos de trabalho sem
que haja qualquer possibilidade de reaproveitamento. E tambm a questo
da poltica tecnolgica, que explicita a prpria natureza contraditria da
estratgia neoliberai. j que: primeiro, no existe politica tecnolgica, em
lugar nenhum do mundo, que no implique em pesados gastos
governamentais (e o Brasil ainda dos que menos gastam, em termos de
proporo do PIB); segundo, no pode haver desenvolvimento tecnolgico
sem uma profunda transformao do sistema educacional brasileiro, com
nfase no ensino bsico e secundrio - e esta uma tarefa do Estado, cuja
responsabilidade no pode ser repassada ao setor privado.
Cabe observar ainda que essa necessidade de uma presena
marcante do Estado, tanto na fixao de prioridades quanto na
coordenao ativa dos instrumentos de poltica cientfica, tecnolgica e
educacional, dever continuar a causar reaes desencontradas em certos
 196

segmentos das elites brasileiras e no prprio aparelho de Estado, dada a

contradio entre o discurso e a Viso neoliberal que adotaram e a efetiva
necessidade operacional da presena do Estado neste caso. por outro.

Os temas da modernizao tecnolgica, competitividade e

integrao internacional, bem como o da participao do Estado nesse
processo, constituem a agenda obrigatria da poltica iodustrial em
qualquer quadrante do planeta. No podem, entretanto, ser considerados
de modo trivial sob pena de, na tentativa de se avanar em direo a uma
maior adequao s tendncias do mundo contemporneo, perder-se as
conquistas no longo percurso da iodustrializao que o pais j realizou.

3. Uma Nota sobre a Renegociao da DVida Externa

O "acordo em princpio" firmado entre o governo brasileiro e os

bancos credores, em 9 de julho de 1992, foi o ltimo ato de poltica
econmica praticado pelo governo Collor. Mesmo conhecendo-se o carter
precrio do termo assioado, sujeito ao cumprimento das metas
estabelecidas junto ao FMI. mesmo tendo-se em conta que a crise poltica
J apontava para a tempestade que haVia de se seguir - e que coloca em
risco a prpria possibilidade do acordo entrar em vigor - e mesmo
sabendo-se que seus resuitados, nas condies atualmente prevalecentes
no plano ioternacional, poderiam no ser to favorveis ao pais quanto era
de se desejar, mesmo assim foi ele anunciado como o ponto final no longo
processo de renegociao da dvida brasileira ioic!ado em 1982.
 197

Os termos do acordo seguem. com algumas especificidades

prprtas ao caso brasileiro, o modelo proposto pelo Plano Brady, 0 qual
significou uma inflexo importante no entendimento da natureza da crtse
financeira vivida pelos palses devedores por parte dos pases credoresl3,
dos organismos internacionais de crdito e da prprta comunidade
financeira internacional. Estes, como se sabe, aps a ecloso da crtse da
dvida, em 1982, tiveram a iluso de que serta uma crtse passageira cuja
soluo passarta pela adoo de adequadas polticas de ajustamento
macroeconmico, tendo por finalidade permitir um rpido crescimento dos
pases industrtaizados. que geraria uma demanda crescente por
exportaes dos pases devedores e meillorarta as relaes de troca em
favor destes, configurando assim uma soluo de mercado automtica.
Quanto aos pases devedores, deveriam manter seus compromissos em
dia, para poder retomar rapidamente aos canais de crdito voluntrto,
atravs do sistema bancrio prtva!o.

A expertncia brasileira um exemplo claro do equvoco deste

diagnstico e da falcia da medicao proposta. E a anlse das contas
externas do pas, a partir de 1983, demonstra fartura a verdadeira
natureza da crtse vvida pelo pas e a perversidade do ajuste reatzado,
pois medida que o esforo exportador ia-se confirmando e ampliando,
iam-se detertorando no apenas as contas de juros devidos, mas tambm
as relativas remessa de lucros e dividendos e todas aquelas inscrttas no

13. Na verdade a primeira manifestao, por parte do governo americano, de que o

problema da divida no teria uma soluo automtica de mercado, consistiu no Plano
Baker, anunciado em outubro de 1985. Naquela poca. ao lado das polticas de
ajustamento por parte dos pases devedores, reconhecia-se a necessidade de um fluxo de
dinheiro novo, de oiigem pblica e privada para viabilizar o crescimento dos paises
endividados. Tal fluxo, no entanto. no chegou a verificar-se, tendo inclusive havido
uma retrao do crdito internacional em 1986. O Plano Brady, de maro de 1989,
apresentava como novidade. em termos de propostas partidas dos paSes credores, a
aceitao da idia de securttizao da dvida, combinando a concesso de dinheiro novo
com reduo da divida.
 198

balano de capitais, impedindo o pas de acumular reservas e superar 0

grave quadro de instabilidade interna.

Assim que, nos dois primeiros anos que se seguiram

moratria mexicana (1983 e 1984). o temor de uma quebra generalizada
levou os bancos estrangeiros a conceder emprstimos de mdio e longo
prazo ao pais, num total de US$ 9, 7 bilhes, os quais, acrescidos pelos
crditos dos organismos bilaterais e multilaterais (US$ 7,6 bilhes).
permitiram o pagamentos dos juros devidos, compensando as pesadas
perdas observadas nas linhas de curto prazo. A verificao, no entanto, de
que o patamar do saldo comercial brasileiro havia-se modificado em 1984
levou os bancos comerciais a rever sua posio, suspendendo qualquer
operao com o pas nos dois anos seguintes (1985 e 1986). Tambm a
remessa de lucros e dividendos se amplia e a conta de investimento direto
instabiliza-se.

Nos quatro anos segulntes, apesar do fantstico esforo

exportador realizado pelo Brasil, que o levou a apresentar um saldo em
suas transaes reais com o exterior de cerca de US$ 46 bilhes, superior
portanto aos quase US$ 37 bilhes de juros devidos, no se consegulu
aumentar o rvel das reservas internacionais em mais no que US$ 3, 7
bilhes -valor inferior perda ocorrida no ano de 1986 (US$ 3,8 bilhes).

O balano da dcada revela portanto uma histria de

agravamento permanente das condies do financiamento externo do pas.
Tendo gerado um saldo de comrcio exterior de quase US$ 80 bilhes de
dlares nos oito anos que vo de 1983 a 1990, mais do que o necessrio
para o pagamento dos US$ 75,5 bilhes de juros devidos no periodo, o
 !99

Brasil foi obrigado por duas vezes (1987 e 1989) a recorrer moratria,
diante do rpido esgotamento de suas reservas. Alm de ter-se sentado
mesa das negociaes por quatro vezes, de 1982 a 1986, e mais uma vez
em 1988, sujeitando-se tutela do FMI em relao sua poltica
econnca domstica, que tomava implcita a necessidade da gerao de
mega-supervts comerciais para poder honrar seus compromissos
externos.

A primeira tentativa brasileira de mudar os termos da

negociao ocorreu em 1987. quando era nnistro o professor Bresser
Pereira. Sua idia de securttizao. no entanto, encontrou forte resistncia
por parte da comunidade fmanceira internacional, tendo sido abandonada
assim que o nnistro foi afastado do governo.

A segunda iniciativa brasileira nesta direo deu-se em 1990, na

gesto da Ministra Zlia Maria Cardoso de Mello. Sua proposta, que
tambm no chegou a ser discutida, j que os credores exigiam como
condio prvia um acerto sobre os US$ 8 bilhes de juros atrasados
relativos a 1989 e 1990, introduzia, pela primeira vez no plano das
negociaes oficiais, um diagnstico diferenciado sobre a natureza do
processo de ajustamento do pais. A novidade materializava-se no conceito
de capacidade de pagamento do setor pblico. Como 90o/o da divida
externa eram de responsabilidade do governo e como os supervits
comerciais eram gerados pelo setor privado, o impacto das contas externas
sobre as contas pblicas ia muito alm da simples da variao das
reservas internacionais. A questo do pagamento da divida deveria ser
portanto vincuiada capacidade do governo de gerar supervits primrios
 200

que lhe pennitlsse comprar as cambiais necessrias para honrar seus

compromssos.

A idia, no entanto, seno teoricamente pelo menos na prtlca,

foi abandonada com a troca da equipe econmica, voltando o pas a uma
negociao mais convencional nos termos do Plano Brady, da qual
resultou o acordo em princpio de julho de 1992. Diversas estlmatlvasl4
j foram feitas sobre os impactos do acordo sobre as contas externas
brasileiras, nenhuma delas chegando a apresentar resultados otimistas.
Na verdade, a precariedade dos esquemas de renegociao propostos
reside no fato de no levarem em conta a verdadeira natureza da crise por
que vem passando a economia brasileira desde o irco dos anos 80. Esta,
por certo, no apenas uma crise de crdito bancrio (internacional)
tradicional, na qual o credor retra suas linhas de financiamento em
decorrncia de um estado de iliquidez ou de insolvncia do devedor. A
prpria existncia de uma crise de crdito parte de um processo mais
amplo de desestruturao das artlcuiaes externas da economia
brasileira, que tem a ver com o conjunto das modificaes ocorridas na
ordem mundial e j tratadas na Parte I desta tesel5.

Para concluir esta nota, vale ilustrar o ponto acima, voltando ao

exame das contas externas do pas nos anos 80. Por a se pode ver o que
reamente ocorreu no pas: um aumento significativo das remessas de
lucros e dividendos ao exterior, que passam de uma mdia anual de US$
0,5 bilho no periodo 1978/1982 para US$ 1,6 anuais entre 1987 e 1990;
uma inverso das tendncias do investimento direto. que registravam um

14. Ver. por exemplo. IEI/UFRJ. Boletim de Co7liuntura. volume 12, no 2, julho de
1992.
15. Voltaremos a este ponto no captulo seguinte.
 201

ingresso anual de US$ 1,5 bilhes entre 1978 e 1982, e nos ltimos
quatro anos da dcada acusam uma evasao de US$ 0,6 bilhao; a canta de
emprstimos liquidas (recursos novos menos amortizaes) de mdio e
longo prazo, exclusive emprstimos em moeda dos bancos comerciais
estrangeiras, positiva at 1986, registra uma salda de US$ 7,6 bilhes
depois de 1987, devendo-se destacar aqui a deterioraao dos fluxos
financeiros com os organismos internacionais de crdito: as perdas
brutais nas linhas de curto prazo (mais de US$ 13 bilhes, no periodo
1983/1990); os pagamentos de obrigaes para com o FM!l6. Tudo isto,
que em conjunto indica a crise geral do financiamento externo da
economia brasileira, no pode ser resolvido nos marcos de uma proposta
que dissocie a questo do pagamento da dvida do marco mais geral de
sua insero na economia internacional e da reconstruo de seus
mecanismos de crescimento.

16. Os dados e sua interpretao encontram-se em HORTA (1991).

 CAPTULO VIII:

CONCLUSES FINAIS
AINDA QUE PRECRIAS
 203

Esta tese vem tratando, em suas duas partes, de dois temas

ainda desconectados: o processo de desestruturao da ordem econmica
mundial e a impotncia das polticas macroeconmicas face crise
brasileira. Trata-se agora de conect-los. procurando responder
pergunta proposta na Introcb.J(o, explicando no apenas a razo ntima
dos desajustes macroeconmicos - objeto que foram daquelas polticas -
mas o medocre desempenho da economia brasileira nos anos 80. Tentar,
enfim. explicar porque no estamos conseguindo sair de um ciclo
depressivo no qual todos os problemas parecem agravar-se e nenhuma
proposta de soluo chega a viabilizar-se. Para isso, o argumento ser
desdobrado em dois pontos, o primeiro discutindo o processo de
desarticulao progressiva do padro de desenvolvimento brasileiro, e o
segundo confrontando mitos, miragens e duras realidades na economia
brasileira contempornea.

1. Desarticulao Progressiva do Padro de Desenvolvimento:

Sobre o carter dramtico dos problemas vividos neste perodo

recente. parece no haver dvida. H mesmo um relativo consenso de que
o ingresso nos anos 80 assinalou profundas mudanas na trajetria at
ento percorrida pela economia brasileira, tendo se encerrado al toda uma
fase de nossa histria recente. E os dados dispmveis esto a confirmar
amplamente a hiptese, pois, pelo menos aqueles relativos renda e
produo 1 nos ltimos anos indicam com clareza a reverso das
tendncias de crescimento que se haviam delineado desde os anos 50.

1. Os dados relacionados ao consumo e a infra-estrutura social, no entanto, revelam um

desempenho menos desfavorvel. Ver a propsito CAVALCANTI DE ALBUQUERQUE e
VILLELA {1991) e ALMEIDA MAGALHES {1991).
 204

Assim que a taxa de crescimento do PIB, que alcanara a mdia de 7,4%

ao ano entre 1950 e 1980, cal para um patamar mdio de 1,5% ao ano,
entre 1981 e 1989; no que tange produo industrial, a desacelerao
mals profunda ainda, passando de 8,9% para 1,5%, nos mesmos periodos;
e a taxa de investimento, que chegara mdia de 23% nos anos 70, reduz-
se a 18% entre 1981 e 1989.

Muitas das anlises at aqui empreendidas sobre esta

reviravolta tm destacado aspectos relevantes deste processo, tais como o
esgotamento da industrializao por substituio de importaes, a
ruptura do padro de financiamento, a desmontagem do chamado Estado
desenvolvimentista. O carter parcial destas anlises, no entanto, tem
impedido uma viso de conjunto de todo o processo e. em particuiar. do
modo como se relaciona com o movimento mais ap1plo de desestruturao
da ordem econmica mundial.

No se trata de uma questo de 1ana caprina, pois o fato que

esta reviravolta na trajetria de crescimento da economia brasileira se deu
em simuitneo ao movimento de desestruturao da ordem econmica
mundial, movimento este que, conforme descrito na Parte I, abarcou
mudanas em todos os planos, do produtivo e tecnolgico ao comercial e
financeiro. indagar-se, portanto, sobre o interrelacionamento existente
entre os dois processos, examinando at que ponto a evoluo do quadro
internacional influenciou, condicionou ou at mesmo determinou o
desempenho do pas, significa aprofundar o conhecimento sobre os fatores
causais da crise atual e sobre as formas de super-la.
 205

Relacionada a isto, existe toda uma srie de debates paralelos,

no menos importantes, em relao qual estas concluses passaro ao
largo; toclusive sobre a discusso, de natureza conceitual, que trata da
complexa e contraditria dialtica entre o endbgerw e o exgerw como
fatores determtoantes da dtomica da todustrializao brasileira2. Trata-
se aqui, to somente, de, percebendo a existncia desta dialtica,
explicitar aquilo que no se quer ver, ou seja, que a feio estrutural que a
economia (e a sociedade) brasileira veio assumindo ao longo das ltimas
dcadas - particuiarmente no que tange ao padro de produo e
organizao todustrial, ao padro de financiamento e ao padro de
articulao e tosero totemacional do pais - e que a notabilizou como
uma das mais dtomicas do mundo capitalista, criou constrangimentos
que esto na raiz da crise vivida desde o incio dos anos 80. E a poltica
econmica adotada, por no perceber a natureza dos problemas, apenas
agravou-os.

Para isso. comecemos do princpio: quase um lugar comum o

reconhecimento de que o desempenho da economia brasileira, ao longo
das dcadas de 50, 60 e mesmo 70 constituiu-se em um dos mais notveis
do mundo capitalistaS. E que esta performnnce foi acompanhada por um
totenso e acelerado movimento de mudanas estruturais. Para retermos
apenas as informaes relativas ao plano econmico, basta lembrar que o
rpido crescimento do PIB no perodo ocorreu sob rtida liderana do setor
todustrial, cuja participao na renda totema elevou -se significativamente
nestes anos. No intertor deste setor, ademais, foi a indstria de
transformao que registrou o maior dinamismo.

2. A questo encontra-se suficientemente tratada em CARDOSO DE MELLO {1982) e

TAVARES (1974), com cujos pontos de vista concordo inteiramente.
3. Diversos autores j citados nesta tese trataram do assunto. Acrescento aqui SERRA
1!982}.
 206

Outra observao que no pode escapar ao analista diz respeito

diversificao da estrutura industrial, com o peso crescente que foram
adqutrindo os segmentos de bens de consumo durvel e de bens de
produo, cuja participao no conjunto do valor da transformao
industrial era, ao final daqueles anos, no apenas a mals alta da Amrica
Latina, como bem prxima da existente em pases europeus.

Tambm o setor externo da economia refletiu as mudanas

estruturais em curso, deslocando-se defirUtivamente o eixo do dinamismo
do mercado externo para o mercado interno, fazendo disso prova o fato de
que, nestas trs dcadas, o crescimento das exportaes, ainda que
expressivo, se deu a taxas menores que o do PIB, enquanto que o "grau de
abertura". tanto pelo lado da oferta quanto da demanda, reduziu-se. Este
"fechamento", no entanto, no foi iinear nem simtrico. Do ponto de vista
das importaes, por exemplo, alternaram-se fases em que esta foi a
tendncia predominante (at 1964 e na segunda metade dos anos 70) com
fases de maior "abertura" (segunda metade dos anos 60 e primeira metade
dos anos 70).

Com relao s exportaes. verifica-se um esforo maior a

partir de 64, no sendo este, no entanto, o trao mais marcante de seu
comportamento. O que se nota a foi uma ampla diversificao da pauta,
com crescimento dos itens relacionados a produtos industriaizados -
particularmente os manufaturados - e queda de participao dos produtos
primrios, eliminando quase que completamente a dependncia do pas
em relao produo cafeeira.
 207

Este intenso e acelerado processo de industrializao

obviamente repercutiu sobre o conjunto da estrutura econmica do pais.
Pelo lado do setor agrcola, este no apenas viu sua participao na renda
nacional reduzida (em contrapartida ao maior espao ocupado pela
indstria) como foi objeto de alteraes em sua dinmica e em suas
articulaes, ainda que a intensificao do progresso capitalista na
agricultura tenha sido menos homognea e tenha enfrentado maiores
resistncias. O setor servios, ao contrrio, no apenas manteve como at
ampliou sua participao na renda. embora. tambm aqui, o processo de
diversificao e modernizao tenha sido profundo; e. ainda que no tenha
sido eliminado o "velho tercirio". prprio das economias atrasadas e
perifricas. um tercirio moderno e dinmico foi, ao lado daquele.
constitudo.

A paisagem social do pais. como no podia deixar de ser,

acompanhou este processo de mudanas. deixando o Brasil de ser um
"pais essencialmente agrcola", para tornar-se, nos marcos do capitalismo
retardatrio, um dos casos mais extosos de industrializao. A
urbanizao intensificou-se, com a constituio de wn tecido continuo de
cidades mdias, grandes e gigantescas, e toda a coorte de problemas que a
acompanhou. A estrutura da populao economicamente ativa alterou-se
favoravelmente aos segmentos ligados a atividades secundrias
(principalmente), mas tambm tercirias, e em detrimento da popuao
empregada no campo. Tambm os indices de escolarizao e de
analfabetismo revelam alteraes positivas, ainda que menos
pronunciadas.
 208

Industrtalizao intensiva e constituio do departamento

produtor de bens de capital, diversificao e modernizao da agricultura
e do tercirio, urbanizao e alterao da estrutura do emprego - todas
estas enfim so apenas as maoifestaes mais importantes de um
deslocamento mais profundo e que diz respeito passagem a um novo
padro de acumulao especificamente capitalista, que s se inaugura a
partir da segunda metade dos anos 504.

Ocorre que este momento preciso em que se d a arrancada para

a constituio do modo de produo especificamente capitalista no Brasil
, em simultneo, o momento em que se afirma o movimento expansivo da

economia mundial no ps-guerra. Tal movimento, como visto no Captulo

I!, corresponde, em seu incio, saida para fora do grande capital
americano - altamente trustificado e com grande concentrao de capital
financeiro, sem encontrar plenas oportunidades de investimento no
interior da prpria indstiia trustificada - engendrando, nas principais
economias centrais, um processo de reestruturao monopolista que
ocorre sob a gide de polticas econmicas nacionais.

O processo de internacionalizao, que ensaia assim seus

primeiros passos como desdobramento da grande corporao americana,
encontra uma resistncia - que no passiva nem apenas "de mercado" -
mas de reestruturao institucional e de reorganizao - dos grandes
blocos de capital nos principais palses capitalistas. esta capacidade de
resposta inicial que vir a permitir, em um segundo momento, a
oltgopolistic reacton5, com seus traos tpicos: expanso agressiva de

4. A questo est discutida em CARDOSO DE MELLO (1982) e TAVARES (1974).

5. Ver fu\f!CKERBOKER (1973).
 209

mercados, diferenciao de produto, especializao em linhas de comrcio

mais vantajosas no interior de cada setor tndustrial.

Os setores que se expandem so os mesmos em toda parte:

metal-mecnica, eletro-eletrnica e qumica, principalmente. Foi nestes
setores, em forte articulao com o capital bancrio nacional, que se deu a
remonopolizao do capital; a forma adotada, porm, no foi a do velbo
cartel alemo nem a do zaibatsu japons, mas a do conglomerado de
negcios, mais flexvel que os velbos cartis da indstria pesada e da
minerao do incio do sculo e mais apropriada aos setores industriais
que lideravam o processo. Este processo de internacionalizao (cuja
contraface a generalizao do padro manufatureiro americano) diz
respeito. portanto. a uma forma especfica de oligoplio. que aquela que
Labini denominou de "oligoplio diferenciado-concentrado"6. E mais, o
processo de concentrao que .engendra no pode ser verificado pela
participao individualizada de cada empresa em cada mercado
particular, pois deriva multo mais do poder ftnanceiro de conglomerao e
de penetrao diferenciada em vrios mercados 7.

Se este , resumidamente e em suas linhas mais gerais, o

movimento da industrializao nas economias centrais, bem outro o
processo que vem a ocorrer nos pases de capitalismo retardatrio, que,
por fora do transbordamento do processo de transnacionalizao,
acabam sendo incorporados ao movimento geraiS. Nestes, o processo de

6. Ver SYWS LAB!Nl (1980).

7. Isso explica o fato de os ndices de concentrao industrial, medidos pela participao
dos quatro maiores estabelecimentos a quatro dgitos. terem sido praticamente os
mesmos em todos os paises, revelando uma aparente homogeneidade na estrutura
oUgopolista escala mundial.
8. O autor retoma e desenvolve aqui idias j tratadas, em colaborao com a professora
Maria da Conceio Tavares, em outro texto. Ver TAVARES e TE.IXEIRA (1981).
 210

monopolizao industrial encontrava-se claramente atrasado nos setores

industriais j implantados antes de ocorrer a transnacionalizao. E as
formas diferenciadas de consumo limitavam-se s elites, importadoras de
bens de consumo durvel e de uma variedade menor de bens de capital
destinados a atender infra-estrutura domstica. A transnacionalizao
destas economias significa assim a crtao, ao mesmo tempo e de um s
golpe, das empresas, das indstrias e dos mercados - enfim, das foras
produtivas especificamente capitalistas correspondentes a uma etapa
avanada do capitalismo mundial.

Este processo engendra, ademais, um mecanismo endgeno e

cumulativo de expanso, pois o que requer, para que seja eficiente (tanto
do ponto de vista macro quanto do ponto de vista ncroeconnco) - mais
do que uma substituio de importaes de vaiares absolutos irrisrios
e/ou do que um mercado de massas inexistente - que a indstria seja
mercado de si mesma, em uma extenso muito maior do que j o por
sua prpria natureza. A conseqncia a internacionalizao sucessiva
das vrias etapas produtivas no interior de cada indstria, com uma
expanso concontante do capital nacional preexistente e uma
articulao, voluntria ou forada, promovida pelo Estado, das vrias
fraes do capital.

Neste quadro, na fase expansiva, quando se processa a

montagem das novas estruturas e indstrias de bens de consumo durvel,
de insumos pesados e de bens de capital, no no ocorrem
comportamentos conflitantes entre os capitais de diversas procedncias
(internacional, nacional e estatal), os quais poderiam decorrer da
concorrncia por mercados preexistentes. Ao contrrio, o que se verifica
 211

a criao de espaos econmicos novos, nos quais vo entrando, sem

grandes rivalidades aparentes - ao contrrio, com forte relao de
complementaridade - todo tipo de capital nacional, dos grandes aos
pequenos, e capitais tntemacionals de vrias procedncias. A implantao
destes novos setores, bem verdade, se d sob a liderana das empresas
tntemacionals, mas sempre com o apoio direto do Estado e a tolerncia,
quando no a associao, de tnteresses privados nacionais. Nem mesmo o
protecionismo, provocado pelas crises de balano de pagamentos, gera
efetivas barreiras entrada, pois paradoxalmente, acaba por criar
estimulas tntensificao do processo, realimentando-o para trs em
decorrncia da prpria dtnrnica tntersetorial.

Os nicos casos em que caberia falar de barreiras entrada

dizem respeito aos setores em que preexistiam alguns grandes blocos de
capital tndustrial nacional, que se apoiaram tnclusive no poder poltico do
Estado para garantir o seu espao. Os exemplos mais notveis aqui so os
grupos da metalurgia pesada, da construo civil e de materiais de
construo que no foram desnacionalizados, nem mesmo em perodos de
crise9.

Se este o quadro que corresponde ao processo de implantao

simultnea de novos setores e novas estruturas de produo e de
mercado, na fase expansiva do movimento da tntemacionalizao, outro
bem diverso verifica-se em tndstrias mais tradicionais, ou mais frgeis do
ponto de vista financeiro. particularmente em perodos de desacelerao

9. Trata-se aqui de casos nteiramente diversos daqueles formados pelas poucas

empresas nacionais existentes nos ramos de material eltrico e automobilistica. que
acabaram desaparecendo. Por mais or1ginais ou tecnologicamente adequadas que fossem
aos reduzidos mercados locais. tais empresas no possuam as caracterisUcas
tecnolgicas e financeiras - isto , o grau de monopolizao prvia - que lhes
garantissem a escala para constituir-se em barreira entrada.
 212

dos ritmos de crescimento nas economias centrais, quando h excedentes

de capital a exportar. Nestes casos mais clssicos de exportao de
capitais, ocorrem atritos, podendo-se falar de "desnacionalizao", a qual
se d pela via do take-over. Os exemplos das indstrias farmacutica,
alimentar. bebidas. txtil, calados so os mais notrios, em que havia
filiais de empresas internacionais lO em concorrncia aberta com as
empresas locais. Mesmo aqui, no entanto, o conceito de "barreiras
entrada" deve ser qualificado, pois o que pesou foram as vantagens
relativas decorrentes de vincuios especiais entre matriz e filial no que
tange a custos financeiros, marcas, tecnologia e marketing, que lhes
facilitaram o dominlo dos mercados locais.

O ltimo ato deste drama diz respeito internacionalizao

financeira - problema ainda no totalmente resolvido, no que diz respeito
propriedade do capital. Em meados da dcada de 60, quando se
generalizaram as reformas financeiras em palses perifricos ll, a
dominao dos mercados domsticos por filiais dos bancos internacionais
s ocorreu nos paises em que no se havia desenvolvido previamente o
grande capital bancrio e mercantil nacional. Onde havia, qualquer que
fosse o formato e o contedo da legislao vigente (extremamente diversa
nos diferentes paises de capitalismo retardatrio). manteve-se o
predominlo do capital nacional.

Este processo que atingiu a periferia, pelo menos ali onde se

revelou a existncia de mercados dinmicos, teve no Brasil um de seus
palcos privilegiados, por duas razes bsicas. Em primeiro lugar, porque

10. Os termos empresa internacional e empresa estrangeira esto sendo usados neste
texto, de fornla imprecisa, como snni:rllos. Para uma definio mais precisa ver
TAVARES etalli 11978).
11. Ver CEPAL (1976).
 213

aqui, desde que se rompera o padro de acumuiao baseado na economia

capitalista exportadora do caf, j se havia iniciado o trnsito para um
novo padro, de base industrial, ainda que no conceito de
"industrializao restringida" 12; e mals, o processo de industrializao
que a se inaugura - entendido como o processo de constituio das foras
produtivas especificamente capitalistas - mesmo limitado pelas restries
da estrutura tcnica e fmanceira do capita, revelou grande dinamismo,
como que criando, por asstm dizer, as bases de mercado apropriadas para
a expanso posterior.

Em segundo lugar, porque inexistia no pas averso, pelo menos

no plano juridico-instituciona, ao ingresso de empresas estrangeiras. Ao
contrrio, a presena do capita estrangeiro no pas vinha de longa data.
Diversas pesquisas 13 mostram que, mesmo antes da I Guerra Mundial,
aqui j estavam presentes aguns grupos internacionais, ainda que a
maioria deles no se dedicasse a atividades industrials14. Durante a 1
Guerra Mundia que comearam a ingressar no pas empresas
verdadeiramente industrials15. processo esse que se intensificou na
dcada de 2016. E mesmo quando velo a se romper o padro de

12. Para o conceito de "industrializao restringida". ver, mais uma vez, CARDOSO DE
MELLO (1982) e TAVARES (1974). Para os desdobramentos do capital cafeetro em
direo s atiVidades de base industrial, ver CANO (1977),
13. Ver EVANS (1980) e QUEIROZ et a1U (1965). Ver tambm CASTRO. A.C. (1979).
14. EVANS (1980) observa que, dos grupos estrangeiros que iniciaram suas attvidades
no Brasil antes de 1914, a matona no se dedicou a atiVidades industriaiS logo de incio.
Datam deste periodo cinco grupos, dos quais dois eram distribuidores de petrleo (Essa
e Shell}, um (Light) era uma empresa de seiVios de utllidade pUblica e apenas os outros
dois podiam ser considerados "industriais". Mesmo assim, s um era originrio de pais
central (Fiat Lux); o outro (Bunge & Bom) era uma companhia argentina que havia-se
estabeleCido no Brasil para a fabricao de farinha.
15. Os grupos estrangeiros que ingressaram no pas nesta fase no desempenharam
inicialmente papel relevante nos ramos que apresentavam maior peso na estrutura
industrial de ento - txtil, principalmente, e alimentcio - ramos em que predominava o
capital nacional.
16. Ainda com base em EVANS (1980), temos, como exemplos de ingresso durante a
primeira guerra a Brttish American Tobacco {fumo) e a Schneider (ao), ambas atravs de
take-over. E, na dcada de 20: a Swtft e a Armour (alimentos}; a Ford e a General Motors
 2l4

acumulao baseado na economia capitalista exportadora, em meio a um

periodo de retrao do comrcio intemacional e dos fluxos de capital. 0

ingresso de empresas estrangeiras prosseguiu!?.

Com isso. estava assentada a base sobre a qual irta se afirmar a

tendncia "intemacionalizao do mercado intemo" brasileiro. Este
processo se desdobraria em ondas sucessivas, a partir da segunda metade
dos anos 50 e se estenderia, praticamente. a quase todos os ramos
produtivos. Foi, no entanto, particularmente intenso no que se refere s
grandes empresas que lideram os principais mercados industriais. Toda a
evidncia empirtca disporuvell8 confirma o fato de que extremamente
elevado o grau de intemacionalizao da esirutura industrial brasileira,
atravs de capitals de mltiplas procednctasl9 e manifestado por meio

{automobilstica), crando organizaes para a distribuio de seus produtos; a Dupont.

a Imperial Chemical e a Remington. associando-se para fabricar granadas e plvora; a
Pirelli, inictando suas atividades com a produo de fios de cobre: a Phillips, instalando
uma unidade de fabricao de rdios; e a Untlever, com uma subsidirla para a
produo de sabonetes.
17. Os exemplos mais notveis da dcada de 30 so os da Alcan (alumnio), Clba-Geigy,
Union Carbide e Solvey & Cte. (qumica). St. Gobain, Pittsburgh Plate Glass e Coming
(vidro).
18. De acordo com BIELSCHOWSKY e FERRAZ (1990): "A participao de empresas
transnactonais na produo da indstrta de transformao brasileira situa-se por volta
de 30o/o. o que signif'ica que se trata de uma das indstrias mais internacionalizadas do
mundo. Na Amrica Latina s superada pela Venezuela petrolfera. As transnacionais
lideram ou co-lideram os mercados nacionais nos setores de maior densidade
tecnolgica e nos de maior poder de irradiao de progresso tcnico: material eltrico,
matertal de telecomunicaes, informtica, eletrnica, mecnica, automobilstica,
material de transporte e qumica. Tm ainda partictpao majorttria em outros setores
menos relevantes, como borracha, fumo, farmacutica e perlumarta". E GONALVES
(1987) mostra que as empresas transnacionais tm participao amplamente majoritria
nas exportaes de boa parte dos setores intensivos em tecnologia, como mecnica.
material elt:dco, material de transporte e farmacutica; no conjunto destes setores
(cujas exportaes cresceram, entre 1976/78 e 1981/83, a uma taxa mdia anual de
27,4o/o contra 16,4% dos demais setores), as transnacionais participaram. em 1980, com
52,2% da produo.
19. Dados da F!rce sobre a distribuio dos tnvestimentos e reinvestimentos no Brasil
do conta de que cerca de 30% provm dos Estados Unidos, 45% da Europa Ocidental,
10% do Japo e 15% de outros paises. dos quais a maioria compe o chamado mundo
subdesenvolvido.
 215

de um controle oligopolistico dos principais mercados da Indstria de

transformao20.

A conseqncia deste formato especfico que assumiu o processo

de Industrtalizao brasileiro desde os anos 50 que a estrutura
Industrtal que dele resultou apresenta traos bem caractersticos quanto
presena e liderana das empresas internacionais e diviso de esferas
entre elas e as de capital nacional, pblico e privado. No setor de bens
durveis de consumo. as empresas Internacionais exercem uma liderana
quase absoluta: no setor de bens de capital. sua presena decisiva: no
setor de bens no durveis de consumo, exercem a liderana em
condomlnio com as grandes empresas nacionais, sendo no entanto
dominantes na produo de fumo, farmacutica, perfumaria e em alguns
ramos das Indstrtas txtil, de vesturto e de alimentos. No setor de
Insumos bsicos, o quadro mais diversificado: em ramos como a qulmica
e a metalurgia, a liderana repartida com as empresas estatais: na
produo de papel e celulose, minerais no metlicos e outros ramos da
metalurgia, h um condomlnio com empresas nacionais de capital
privado; dominam ainda, completamente. as Indstrtas de vidro plano,
borracha e condutores eltrtcos, e detm alta participao nas de tintas e
esmaltes, petroqulmica, resinas, pigmentos e corantes e lam!nados
plsticos.

E este quadro estrutural que nos permite entender porque o

longo ciclo de Industrtalizao que se estendeu desde os anos 50 foi

20. Cabe observar que as formas pelas quais se d este controle valiam por setor, por
origem do capital e por idade do ingresso, desde que assegurado o controle financeiro e
de mercado (o controle tecnolgico s importante em alguns setores). Mais
recentemente. as formas "novas" de controle, atravs de joint ventures e joint capital
tambm tm sido obsetvadas. Ver, a respeito, POSSAS (1982). ZONINSEIN e TEIXEIRA
[1983) e GONALVES (1983 e !987).
 216

comandado pela estratgia de cresctmento, padro de produo e

acumulao de capital das grandes empresas internacionais, localizadas
nos setores dinmicos da indstria de bens de consumo durvel
'
particularmente a automobilstica e a eletro-eletrnica. A nica tentativa
de alterar, ao menos em parte, a lgica deste movtmento foi empreendida
no Governo Geisel, atravs do 11 PND. Tratava-se ento de reforar a "pata"
mais frgil do "trip", em uma reviso de polticas que pretendia, em
ltima instncia, reformar a prpria base de sustentao do Estado
brasileiro. Ainda que neste plano mais geral no se possa dizer que a
estratgia formulada tenha tido xito, no plano mais estritamente
econmico a orientao adotada contribuiu para diversificar a estrutura
da oferta e ampliar a capacidade produtiva em setores de insumos bsicos
e de bens de capital, consolidando a estrutura industrial e levando s
suas derradeiras conseqncias as articulaes possveis do "trip"2l:
iniciou-se tambm, neste perodo, um movtmento de desconcentrao
regional da indstria. em direo ao interior de So Paulo. Minas Gerais e
mesmo Nordeste, com a instalao da plo petroqumico da Bahia.
Completava-se desse modo a Segunda Revoluo Industrial no pais.

Cabe uma palavra, ainda, sobre o padro de financiamento que

predominou em todo este processo. Ainda que, neste aspecto, no se
possa desconhecer a ruptura operada pelas reformas financeiras de
1964/67, os mecanismos de financiamento predominantes desde os anos
50 guardaram alguma continuidade, particularmente no que tange s
fontes reais para fmanciar o investimento destinado ampliao de
capacidade produtiva das empresas, centrados na acumulao interna de

21. Este processo corresponde ao que Wilson Cano denominou de trmino do

engaJamento da econorrtla brasileira na 2a Revoluo IndustriaL Ver CANO (1990) e
(1991).
 217

lucros, no crdito dos fomecedores intemacionais para a compra de

equipamentos e no crdito interno de longo prazo concedido por
instituies financeiras pblicas (BNDE, Banco do Brasil e
postelionnente, durante curto periodo, o BNH).

Ao sistema bancrio, por sua vez, coube o no pouco relevante

papel de fornecer a liquidez adequada s transaes, partlcuiannente no

que tange ao financiamento do capital de giro das empresas e aos
investimentos de curta maturao, os quais podem ser perfeitamente
apoiados em mecanismos de ampliao, renovao e repactuao das
dvidas de curto prazo. Este padro, enf!m, era sancionado por uma
expanso de liquidez plimria elstica, seja atravs do crdito das
autolidades monetrias, seja atravs do crdito internacional (crdito de
fornecedores, antes de 1964, crditos em moeda, depois).

Dtzer isto no significa desconhecer a crise de financiamento que

se esboa em final dos anos 50 (at porque, alis, a questo financeira
acaba sempre revelando-se como o calcanhar de aquiles do capitalismo
brasileiro), nem minimizar a importncia das reformas empreendidas em
meados dos anos 60. Na verdade, estas reformas pennitiram superar o
estrangulamento proporcionado pela inadequao da estrutura financeira
e creditcia s necessidades de expanso (tanto na esfera da produo
quanto da ctrcuiao) dos novos setores industliais, bem como enfrentar o
delicado problema do financiamento pblico. E, mais do que isso, pennitiu
ao capitalismo assumir uma forma mais "moderna", com a construo de
mecanismos de acumulao especificamente financeira.
 218

S que esta constituio dos mercados, instituies e operaes

prprias ao capital financeiro apresenta peculiaridades, j vistas nos
captulos precedentes, que, para o pensamento critico da poca,
assumiam a forma de um verdadeiro "ovo da serpente". E no apenas o
formato especfico que tomou o chamado open market no pais, mas, em
especial, no que tange s caractersticas gerais do padro de
fmanciamento, o fato que, lnctando-se nos anos 60 e completando-se ao
longo da dcada de 70, verificou-se a colagem do padro de financiamento
interno aos avatares do sistema fmanceiro intemacional. atravs dos
mecanismos da administrao do cmbio, do passivo do sistema bancrio
e das grandes empresas com o endividamento externo em moeda e da
operao da dvida pblica.

A passagem aos anos 80 encontra assim a economia brasileira

dotada de uma estrutura industrial ampla e complexa, intervindo
satisfatoriamente no mercado extemo atravs de crescentes exportaes
de produtos manufaturados, e ao mesmo altamente internacionalizada
(no s pelo peso da participao estrangeira na produo, no
investimento, nas exporiaes e no estoque de capital. mas
principalmente em sua lgica e em sua dinmica de crescimento) e
apoiada em um padro de financiamento que j havia realizado uma
colagem quase completa com o sistema financeiro internacional. ,
portanto, sobre este quadro que os efeitos das modificaes ocorridas no
plano internacional - e que se consubstanciam no processo de
desestruturao da ordem econmica mundial - se faro sentir.

A virtual paralisao do mercado internacional de crdito

voluntrio, o redirecionamento dos fluxos de investimento direto para os
 219

Estados Unidos e seu afastamento das rotas que levam periferia, a

transferncia macia de recursos a partir da periferia para os centros, a
mudana do paradigma tecnolgico e a globalizao financeira
modificando a lgica das decises globais de tnvestimento das grandes
corporaes transnacionais - tudo isso incidiu sobre a economia brasileira
em um momento em que um ciclo largo de expanso esgotava suas
potencialidades, pondo a nu os seus limites e restrtngtndo sua capacidade
de realizar o componente autnomo do tnvestimento. seja pelo lado do
setor pblico, seja pelo lado das empresas transnacionals.

A verdadeira natureza da crise brasileira - e suas exatas

dimenses - s pode ser apreendida quando se a examina como a crise de
uma economia tndustrializada e altamente tntemacionalizada que se v,
subitamente, excluda da rota dos movimentos tntemacionais de capital,
tanto financeiros como produtivos. Vitimada dessa forma pelo processo de
desestruturao da ordem econmica mundtal, assiste ao
desmantelamento dos seus mecanismos de crescimento e ruptura do
padro de financiamento.

Em relao a este ltimo aspecto, vale lembrar que a

desmontagem das estruturas de financiamento ocorre, em simultneo.
tanto pelo lado externo quanto pelo lado tntemo. Em um caso, como
conseqncia de um estoque de dvtda junto aos bancos privados e aos
organismos tnternacionals, impagvel nos termos contratuais. No outro,
como decorrncia da prpria natureza do ajuste proceddo no inicio da
dcada (1980-1982), quando os passivos em dlar do setor privado foram
transferidos ao Estado. Com isso, um conjunto relevante de grandes
empresas e grandes bancos tomou-se liquido, aplicando seus recursos
 220

disponveis em titulas da dvida pblica a curtssimo prazo. Este processo,

ainda que tenha impedido a reverso do sistema industrial e a falncia do
sistema bancrio domstico. acarretou no s uma crescente
desfunctonalidade do sistema bancrio domstico (que se descola do
sistema produtivo. abandonando a funo tradicional de provedor de
crdito para tomar-se administrador de carteiras de titulas de prazos cada
vez mais curtos) como traz consigo um quadro de permanente crtse das
finanas pblicas, resultado direto da desmontagem das estruturas de
financiamento e da perda de dinamismo da economia brasileira.

Neste movimento. que vai se alastrando por todas as rbitas,

todos os problemas no resolvidos no ciclo expansivo anteiior so
explicitados e agravados: a desarticulao regional: o reforamento de
tendncias e movimentos de natureza restritamente corporativa; o
aprofundamento do abismo entre a representao poltica e os interesses
reais, materiais, dos diversos segmentos sociais.

A ocorrncia simultnea de todos esses fatores acarreta um

processo de fragmentao geral da sociedade brasileira, abalando os
fundamentos estruturais da govemabllidade e gerando as sucessivas
crtses de governo que o pais enfrenta h mais de uma dcada. Sua ortgem
reside, portanto, no fato de que se desfizeram, em simultneo, os
mecanismos de crescimento e as estruturas de financiamento, O
capitalismo brasileiro, aps quase trinta anos de fantstico dinamismo,
viu-se condenado a uma dcada sem cresctmento. Com isso, abortam as
decises estatais de buscar uma "fuga para a frente" e, em particular, as
tentativas incipientes de promover a Terceira Revoluo Industrial. O
Estado tentou resistir, mantendo a poltica de incentivos e crdito
 221

privilegiado para alguns setores de ponta, como a informtica e a

indstria de armas; mas estes segmentos, no interior da estrutura
produtiva brasileira, acabaram por no reunir as condies necessrias
para engatar efeitos encadeados para trs e para a frente capazes de
sustentar o dinamismo do sistema como um todo.

No caso da informtica, porque, mesmo que beneficiada pela

reserva de mercado, no encontrou os apoios necessrios na estrutura
industrial que lhe poderiam propiciar os segmentos da eletrnica de
consumo. telecomunicaes e bens de capital22: restou, como sua maior
realizao, a automao bancrta, Unica experincia em que se
conjugaram demanda firme pelo setor privado e polticas explicitas de
apoio por parte do governo. No caso da indstria de armamentos, por sua
vocao restritamente exportadora, que acabou por lev-la a se
internacionalizar.

Talvez o mais grave em toda esta turbulncia que se processa ao

longo dos anos 80 tenha sido a ausncia de um claro entendtmento, por
parte das elites dominantes, da natureza e das dimenses da crise. E a(s)
politica(s) econmica(s) da dcada acaba sendo a expresso concentrada
desta relativa inconscincia. Apesar de todo o esforo do pensamento
critico, realizado mesmo desde antes da ecloso da crise da dvida, para

22. A breve histria da indstria de informtica no pas no pode ser resumida em uma
frase, muito menos em uma nota de rodap. Cabe, no entanto, destacar que. em suas
origens, os encadeamentos industriais estavam sendo construidos. O que ocorre que
tais apoios foram sendo. um a um. retirados. No caso da eletrn1ca de consumo, pela
permisso sua mportao atravs da Zona Franca de Manaus; no caso das
telecomunicaes, pelo pouco progresso nas articulaes entre o capital nacional e o
capital estrangeiro; e, no caso do setor de bens de capital, que exige um ciclo mais longo
de maturao, no apenas pela recesso, mas principalemnte pela revogao da Lei de
Informtica. O fim da lei. na verdade, destru.iu as potencialidades do setor. tanto que se
refere s empresas nacionais quanto s joint*Dentures que vinham sendo tentadas. Ver
LAPLANE [1992).
 222

entender a totalidade dos fenmenos em curso, as atenes da poltica

econmica acabaram sempre por concentrar-se quase que exclusivamente
no tema da estabilizao, perdendo de vista sua interrelao com os
fenmenos mais gerais que a sobredeterminavam. Tomando a nuvem por
Juno, sups ser causa o que era conseqncia e foi sucumbindo, na
sucesso de experincias mal sucedidas, tentao de polticas de
manipulao dos juros e do cmbio, cujo nico resultado foi impedir a
fuga desordenada da moeda nacional, sancionando porm as expectativas
de valorizao a cUrio prazo da riqueza liquida disponvel. E exatamente
isso foi a sua mina, pois, ao faz-lo, vulnerabilizou a tal ponto a moeda
que acabou por destruir, uma a uma, todas as suas funes. Contrario
sensu, as duas experincias heterodoxas mais radicais - o Plano Cruzado
e o Plano Collor - constituiram-se na prova defhtiva deste fato.

A reao do setor privado no fugiu ao figUrino do mercado. Na

ausncia de sinalizadores mals concretos e diante da ruptura do padro
de financiamento, promoveu, desde a primeira recesso no ircio da
dcada, um ajuste patrimonal, reduzindo seu grau de endividamento com
o sistema bancrio, passando a admirstrar sua prpria liquidez e
mudando o patamar dos mark-ups.

A poltica econmica, por sua vez, vabilizava este processo.

oferecendo-lhe dvida pblica - um ativo liquido e sem risco (pelo menos
at 1989) - e cmbio, com o que lhe assegura elevados ganhos financeiros
e a possibilidade de garantir sua insero internacional, o que de fato
ocorre. S que no se ampliam os espaos conquistados no mercado
externo nem se toma dinamica sua insero. O setor prtvado resistiu
liberalizao financeira que tem lugar em todo o mundo, a partir do big
 223

bang de Londres, ao qual se seguiu a liberalizao das praas de Tquio e

Paris, e ao processo de globalizao. Mas desfinancia o sistema como um

todo, atravs de contnuas remessas de capital para o exterior, e, em
particular, desfinancia o Estado, cobrando-lhe "prmio de risco" e taxa de
arbitragem para fazer reingressar no pals alguns poucos recursos externos
para capital de giro - recursos estes, no entanto, em montante sempre
suficiente para impedir o Estado de usar a infiao a seu favor. A
expanso da base monetria - na verdade seu encolhimento em termos
reais - corre sempre por baixo do componente rentista e da fuga de
capitais.

O setor privado, desta forma, realiza um ajuste patrimonial, de

natureza defensiva, mas no avana (nem teria como faz-lo) em direo
reestruturao produtiva - movimento que s se iniciar, timidamente, no
inicio dos anos 90, sob a ameaa da abertura indiscriminada dos
mercados promovida pelo Governo Collor. O setor pblico, no entanto - e
esta a contrapartida do ajuste patrimonial do setor privado - desajusta-
se definitivamente e no tem como reest:Iuturar-se.

Durante o periodo, e com particular intensidade aps o fracasso

do Plano Cruzado, assiste-se a um aumento crescente da
interdependncia entre as politicas monetria, cambial e fiscal, colocando
o espectro da crise econmica, em seus trs aspectos - crise financeira,
crise cambial e crise fiscal - como ameaas permanentes. O ltimo
capitulo desta histria se inicia em 1989, quando cessa a longa fase de
crescimento da economia mundial, liderado pelos Estados Unidos, e
toma-se clara a impossibilidade da coordenao macroeconmica a rvel
internacional. A crescente instabilidade, manifestada principalmente pelas
 224

mudanas na estrutura das taxas de juros e no regime cambial, afeta

nosso prprio regime monetrio e cambial, levando a economia brasileira
fronteira da hiperinflao.

O incio dos anos 90 assiste. como vimos no captulo anterior, a

mais uma tentativa frustrada de estabilizar a economia, que se
consubstanciou na reforma financeira do Plano Collor I, e
implementao das estratgias de cunho neoliberal. A ameaa de liberao
outrance do comrcio internacional brasileira acaba por obrigar o setor
privado a iniciar o seu ajuste microeconmico. No plano macroeconmico,
no entanto, a crise no faz seno agravar-se, atingindo seu pice na crise
cambial de outubro de 91. A existncia de uma nova conjuntura
internacional. marcada pela queda vertiginosa das taxas de juros
ntemacionais, enquanto que as taxas intex:nas permaneciam em
patamares elevadssimos, abriu diferenciais que, nos marcos de uma
legislao mais favorvel ao ingresso de capitais23, acabou fazendo com
que o pais voltasse ao mercado internacional. Se por um lado este fato tem
um impacto positivo sobre as contas externas. expresso na elevao das
reservas. por outro lado realimenta a chama da "ciranda financeira".

A combinao perversa da desestruturao dos mecanismos de

crescimento com a ruptura do padro de financiamento vem levando
assim a um processo de continuo agravamento das condies
macroeconmicas, tomando crescentemente impotentes as polticas
destinadas a estabilizar a economia. Qualquer que tenha sido a natureza
das polticas macroeconmicas adotadas, esbarraram. sempre na

23. As mudanas na legislao tornaram mais fcU o ingresso de recursos destinados

aplicao em bolsa. commercal papers, fundos de penso, abrindo espao at para a
entrada de um pouco de capital de nsco; a ltima medida foi a eliminao das restries
sobre a remessa de lucros financeiros. VerBAUMANN (1992).
 225

impossibilidade de estabilizar o cmbio. seja pela prpria fragilidade das

contas externas brasileiras, seja, principaimente, pela ausncia de fluxos
estveis de tlnanciamento externo. E a falta de clareza sobre os
sobredetenninantes da crise braslera, levando a uma concentrao nos
problemas de "curtoprazo", dificultou a definio e a implementao de
estratgias defensivas, em oposio ao projeto neoliberal. que permitissem
ao pas conviver com este periodo de transio no plano toternacional.

2. Mitos. Miragens e Duras Realidades:

Neste processo, vale recordar, todos os mitos sobre a inflao

brasileira foram sendo derrubados:
- os "velhos" mitos de que a inflao resultava de excesso de
demanda efetiva (como, se no eJP.ste dficit pblico primrio nem se pode
constatar gastos de renda superiores s receitas?) ou de uma presso dos
salrios (como, se estes no fazem seno perder face escalada dos
preos?) ou do dficit pblico (como, se, alm deste ter estado sob
controle, outros pases exibem dficits muito mais impressionantes sem
uma contrapartida de inflao to elevada?) ou alnda da expanso
monetria {como, se em seus conceitos tradicionais a base monetria e a
oferta de moeda no fazem seno reduzir-se em termos reais?); na verdade
o carter peculiar da inflao brasileira fez com que at alguns
monetaristas. os mais srios e lcidos, aceitassem a tese, esposada
orjginaimente apenas pelas correntes de pensamento mais
consistentemente heterodoxas. de que, no caso brasileiro, era a inflao
que levava expanso monetria, ao dficit pblico e necessidade de
reajustes salariais;
 226

- o "novo" mito da inflao inercial (que poderia, quando muito,

explicar uma rigidez dos preos baiXa, mas no a sua acelerao
crescente. exprimindo desequllibrios que se ampliam);
- o mito de sempre do conflito distributivo (reconhecida a
existncia de um grave problema distributivo, tanto no conceito de
distribuio pessoal da renda - a quase metade da populao que recebe
menos de dois salrios minimos e os quase 80% que recebem abaixo de
cinco salrios minimos - quanto no conceito de distribuio funcional -
que se manifesta na queda constante dos salrios como fiao da renda -
a tese do conflito distributivo no d conta do problema essencial que o
da concentrao absoluta da riqueza lquida do pas).

No bastava. no entanto, assistir derrubada dos mitos. Teria

sido necessrio elaborar um diagnstico capaz de abarcar no mesmo corpo
conceitual os processos internos e externos que se abateram sobre a
economia brasileira e, cujas conseqncias principais foram a acelerao
inflacionria e a reduo do crescimento. Acabou por prevalecer uma idia
de causalidade pela qual a inflao seria responsvel pela perda de
dnamismo. o que gerou uma concentrao de esforos e energias no
problema da estabilizao. Esta observao no elimina o reconhecimento
de que, neste terreno especfico. muitos avanos (tericos) foram
alcanados, a comear pela explicitao dos elos que vinculam o
desequllibrio patrimonial do setor pblico situao de vulnerabilidade de
nossas contas externas, que se tomou clara desde que se desfez a magia
do mercado financeiro internacional sob o impacto do "Setembro Negro"
em 1982.
 227

Esta idia de vulnerabilidade de nossas contas externas - a

chamada "fragilidade cambial" - no deve ser entendida, no entanto, como
incapacidade de realizar os pagamentos externos, uma vez que o pais
produz supervits comerciais, em suas relaes com o exterior, na
dimenso necessrta para cumprir os seus compromissos. Deve ser
entendida, isto sim, como uma decorrncia da cessao dos fluxos
externos de recursos para o pais, o que tomou impossvel, ao longo dos
anos 80, aumentar o nvel de reservas: o montante das transferncias era
negociado ano a ano, em funo do prprio supervit exportador24. E
mesmo quando, no incio dos anos 90, as modificaes na conjuntura
internacional carreiam recursos ao pas, a situaao no se altera
significativamente, dado o carter predominantemente voltil e
especulativo deste movimento de capitais. A conseqncia deste quadro
tem sido a ineficcia da poltica econmica para estabilizar a taxa de
cmbio e. por conseqncia. a prpria moeda nacional, razo do fracasso
de todas as tentativas de estabilizao empreendidas nos ltimos anos,
tenham sido elas ortodoxas ou heterodoxas.

As tentativas, portanto, de realizar um ajuste macroeconmico e

promover a estabilizao pela via dos instrumentos clssicos de poltica

econmica tm-se revelado no apenas ineficazes mas contribudo para o
agravamento do quadro, pois so exatamente a taxa de cmbio e a taxa de
juros os dois preos bsicos, a partir dos quais os capitalistas formam as
suas expectativas. O movimento errtico destes preos, como vem
ocorrendo desde o final dos anos 70, toma o clculo das margens de lucro
completamente incerto, fazendo com que os capitalistas procurem elev-
las (mesmo quando as margens observadas guardam alguma estabilidade)

24. F10RENCIO e URANI (1989).

 228

para poder compensar as sucessivas reavaliaes de estoque e a carga

reajustvel das dvidas.25

A par de todos os fatores que decorreram dlretamente da

desestruturao da ordem econmica mundial, a incerteza que marca o
clculo capitalista est fundada naquilo que a sua manifestao
principal o desequilbrio patrtmonlal do setor pblico, que reflete
dlretamente a precariedade de nossa situao cambial. O governo central
v-se permanentemente constrangido a fazer transferncias patrimoniais
para o setor privado como contrapartida dos desequilbrios de nossas
contas externas - e obrigado a faz-lo, esteja ou no servindo a dvida
externa, esteja o pals transferindo recursos ao exterior ou dele recebendo.
Muito embora estas operaes entre o setor pblico e o setor privado
sejam meramente contbeis, e muitas vezes nq impliquem em ganhos
reais para os seus beneficirios, isto no nos permite concluir pela sua
destmportncia, em mero clculo estatstico. Elas trazem consigo a
elevao do estoque da dvida pblica e so responsveis, em ltima
instncia, pela extrema incerteza quanto ao comportamento das taxas de
juros26.

Estes fenmenos que no podem ser apreendidos em sua

complexidade por qualquer esforo de quantillcao esto na raiz do
quadro de expectativas intelramente desencontradas que marca a ao
dos agentes econmicos. Mas so tambm a contrapartida das aplicaes
dos saldos lquidos dos agentes superavitrios. em decorrncia das
caractersticas peculiares da articulao econmico-financelra do pas. Em

25. TAVARES e BELLUZZO (1984).

26. TAVARES e ASSIS (19851: ASSIS (1988).

 229

resumo, h um conjunto de grandes empresas que so ao mesmo tempo

produtoras de bens e servios, formadoras de preos, exportadoras e
importadoras, detentoras da riqueza liquida e emissoras de moeda,
operando sua contabilidade simultaneamente em trs moedas: os
cruzeiros que se desvalorizam, a moeda fmanceira que se valortza e o
dlar.

Este ponto deve ser bem entendido: o governo reguia apenas trs
preos relevantes para o funcionamento do sistema econmico, sendo dois
responsveis pela determinao do patamar de custos (taxa bsica de
salrios e tartfas pblicas) e o outro ligado formao das expectativas
(taxa de cmbo). Mas o controle destes preos tosuficiente para deter o
processo inflacionrio, pois quem estabelece os preos de mercado o
setor privado. E. mais. dada a natureza peculiar do mercado financeiro, as
grandes empresas tornaram-se emissoras de moeda, uma vez que, ao
remarcarem seus preos, base de suas expectativas de inflao, esto
criando dtoheiro, dado o fato de que suas caixas esto todexadas, atravs
dos mecanismos institucionais que sancionam o valor da moeda.

O governo tornou -se prisioneiro da armadilha que ele mesmo

criou, pois se no sancionar o valor que se expande, ter que dar liquidez
aos bilhes de dlares que giram no mercado monetrio de curtissimo
prazo. No h, ademais, devedores privados: os excedentes se concentram
no setor privado e o dficit (financeiro). no setor pblico.

Neste contexto, torna-se totil para o governo tentar impedir a

acelerao inflacionria atravs do controle dos preos que forma. Todas
as tentativas nesse sentido geraram apenas movimentos contraditrios de
 230

idas e vindas, no que respeita as tarttas, e a ampliao das defasagens

salariais, com todas as suas conseqncias. Com isso apenas se destri a
infra-estn.ltura de servios bsicos e o poder de compra dos assalariados,
sem se conseguir segurar nem cmbio nem juros, no contribundo, desta
forma, para estabilizar as expectativas. Dada a instabilidade dos mercados
financeiro e cambiai, a incerteza transmite-se a todos os mercados, j que
so estes preos, como vimos, que regem o comportamento
permanentemente aitista do setor privado.

O resultado deste processo tem sido a completa perda de

capacidade do govemo de fazer poltica econmica - em particular de usar
os tradicionais instrumentos da poltica monetrta e da poltica fiscai.
Mais que isso, o govemo perdeu o controle sobre a moeda - funo bsica
do Estado capitaista - sendo a seignoriage monetrta que a inflao
proporciona absorvida no pelo govemo, mas pelo setor privado, atravs
dos mecanismos institucionais das caixas ndexadas e das reservas
bancrias indexadas. E esta a cara mais propriamente econmica da
crise de govemabilidade (vista lnbas acima) que vem colocando o Estado
brasileiro seguidamente beira do esfacelamento.

A natureza da crise retira quaiquer signtficado s propostas de

enfrentamento pela via da poltica monetrta. Que efeito pode ter, nesse
contexto. quaiquer tentativa de controlar os "fluxos"? O govemo no pode
deixar de emitir, pois o supervit do setor privado e sua prpria liquidez
que determinam o montante da dvida pblica a ser emitida. E de nada
adianta elevar a taxa de juros, j que este movimento, ainda que possa
evitar a fuga para outros ativos (dlares e estoques), impotente para
derrubar a marcha ascensionai dos preos, pois os ativos lquidos esto
 231

em mos do setor privado. Subir a taxa de juros, a par de agravar 0

quadro de incertezas, significa to somente que o mesmo volume de

liqudez estar sendo girado a taxas mais aitas. Os resutados, portanto.
s podero ser uma sinalizao para mais recesso e mais inflao.

Iguaimente nefastas e inteis sero as tentativas de promover

um "ajuste fiscal" para gerar supervtts prtmrtos capazes de
contrabalanar as despesas com as transferncias patrimoniais. Na
verdade, praticamente todos os govemos ao longo da dcada reaitzaram os
seus "ajustes fiscais", sem nenhum resultado palpvel em termos de
controle da inflao. Dado o nvel a que j se reduziu o investimento
pblico e a compresso dos gastos de custeio (a par da perda de poder
aqusitivo dos vencimentos do funcionalismo), inimaginvel quaiquer
tentativa ulterior de reaitz-lo pelo lado da despesa. E, pelo lado da
receita, os xitos tm sido efmeros, consumidos que so na voragem da
"ciranda financetra". Quaiquer tentativa neste sentido, portanto, acabar
por acarretar apenas mais inflao e recesso.

O balano da poltica econmica na ltima dcada, nos marcos

da crise estrutural vtvtda pela sociedade brasiletra, aponta para a
predominncia do uso dos instrumentos convencionais da poltica
monetrta, fiscal e cambial, retardando a adoo de medidas de
reestruturao, de natureza defensiva, capazes de permitir ao pais uma
transio menos dolorosa. E mesmo as experincias heterodoxas radicais -
no coincidentemente pela mesma razo - acabaram por fracassar. Pelo
lado econmico, pela incapacidade de arbitrar os conflitos
intercapitalistas; pelo lado poltico, pela impossibilidade de constituir uma
base adequada de apoio para a implementao das reformas propostas.
 232

Esta anlise lana alguma I= sobre as razes do insucesso do

Plano Collor. o qual. apoiado em um diagnstico correto, teve o mrito de
ter feito opes de poltica econmica corretamente orientadas. No seria
possvel enfrentar o desequiliorio inflacionrio sem impor perdas
patrimoniais aos detentores da riqueza lquida. sem realizar um ajuste
tlscal atravs da reduo das despesas financeiras do governo central e
sem deter o movimento especuiativo dirio com ttuios da dvida pblica.
Mas s isto no bastava27.

Neste sentido, a reorientao da poltica de estabilizao e a

mudana de comando da equipe econmica ocorrida em 1991 - preldio
que foram da reestruturao da base poltica do governo em tomo da
velha Arena deu mais coerncia a estratgia neoliberal. Elas
corresponderam compreenso, explcita ou implicita, consciente ou no,

27. O reconhecimento da correo do diagnstico no elimina a critica. no apenas

quanto forma de execuo da poltica econmica - pelos erros palmares que cometeu e
pela ousadia de perpetrar tantos desrespeitos aos direitos indiViduais e s normas
democrticas quanto os que este governo perpetrou em seu incio - mas principalmente
quanto a sua prpria substncia. O bloqueio da riqueza liquida poderta ser mais
prolongado, para eliminar qualquer expectativa quanto sua recuperao para fins
especulativos, e deveria ter sido acompanhado de regras claras de converso que
premiassem a atividade produtiva. particularmente o investimento, o que pressupe sua
articulao com uma efetiva poltica tndustrtal: deveria ter havido uma pronta e lmediata
desmontagem dos mecanismos de especulao financeira atravs das operaes de
ovemght bem como a suspenso dos pagamentos relativos dvida externa com o inicio
imediato de sua renegociao: dever-se-ia ter procedido a um saneamento financeiro do
setor pblico. nele includas as empresas estatais, atravs da consohdao de suas
posies ativas e passivas; e dever-se-ia ter previsto mecanismos de estimulo ao setor
exportador, fonte de dinamismo para o conjunto da economia e elemento importante
para a gerao de resetvas em divisas. indispensveis para garantir a estabilizao da
moeda. Desde o incio, a constatao destes pontos levantou a suspeita de que o objetivo
do governo, com suas polticas de estabilizao, era no apenas deter a inflao, mas
implementar uma estratgia liberal. cujo cerne seria a reestruturao da economia
brasileira a partir de uma abertura do mercado a mercadorias e capitais externos. O
anncio de uma "nova" poltica industrial veio apenas confirmar esta suspeita. A opo
pela via recessiva. nos marcos da polittca de estabilizao. passou a se constituir em
componente indispensvel para a consecuo de seus objetiVos. Tomava-se necessrio o
sucateamento de nosso parque industrial - Udo. e no incorretamente, como cartorial e
excessivamente protegido - para que novos espaos pudessem ser abertos. S que esta
politica encerrava uma contradio insolvel, pois, a curto prazo, a recesso contrria
abertura: o grande capital internacional no investe ern economias em depresso.
 233

de que o combate inflao, como de resto os demais problemas

econmicos do pais, no carece apenas da ousadia do Csar ou da
competncia das equipes de governo. Tais problemas dizem respeito
sociedade brasiletra como um todo, e a sociedade brasileira - seja pelo
lado de suas elites politicas e empresariais, seja no que respeita ao
segmento organizado dos trabalhadores, seja pelo lado dos "descamisados"
(a imensa maioria da nao) - no estava madura para um enfrentamento
do tipo que havia sido proposto tuiciaimente pela primeira equipe
econmica do governo Collor. Uns, porque, tendo-se ajustado
satisfatoriamente sucesso de crises dos 80, conviviam perfeitamente
bem com a inflao e garantiam um patamar de rentabilidade excepcional
para seus negcios: os demais, porque carecem de organizao para dar
sustentao a um plano de governo, sendo que os segmentos organzados
muitas vezes preferem dar curso a suas demandas meramente
corporativas.

No que respeita especificamente s elites, nem o presidente eleito

fora o seu candidato preferencial nem o apoio que lhe deram resuitou de
um acordo para promover um ajuste como aquele, com prvia negociao
do montante de perdas. Ao contrrio, aceitaram o candidato para evitar as
perdas que temiam caso o eleito fosse o outro. E, neste sentido, viveram o
bloqueio da riqueza liquida e a paralisao (temporria) da "ciranda"
fmanceira como uma traio imperdovel, usando de todos os expedientes
para torn-los incuos e devolver ao Estado o nus da digesto da crise.

O quadro atual, mesmo quando se leva em conta todos os

aspectos positivos que decorrem do desfecho da situao poltica, no
eliminou as caractersticas estruturais da crise brasileira. Alguns de seus
 234

elementos foram at mesmo amplificados pelo acirramento (ou

explicitao) das contradies existentes no interior do aparelho de
Estado. E, na ausncia de projetos estratgicos altemativos, continua Viva
a ameaa de articulao de um pacto conservador para dar sustentao
ao projeto de "modernizao" do pais. Ao mesmo tempo em que se persiste
em uma gesto conservadora da poltica econmica. ineficiente para os
objetivos que se prope e incapaz de conciliar interesses polticos e
econmicos to fragmentados como os que hoje caracterizam a sociedade
brasileira.

S que a altemativa neolberal, miragem apresentada como

capaz de resolver todos os nossos problemas, esvazia-se a cada dia,
quando mais no seja pela influncia do resultado eleitoral americano e
pela mudana da tnica do debate que ensejou, recolocando no centro das
atenes o papel coordenador do Estado. E, se l foi Incapaz de resolver os
problemas. aqui faz-se cada vez mais clara a certeza de que tambm est
fadada ao insucesso.

E fadada ao Insucesso porque. dado o quadro real em que se

desenvolvem as relaes econmicas internacionais na poca presente (e
no futuro prximo). dificilmente o Brasil estar situado na rota
preferencial dos fluxos do Investimento dtreto intemacional. Estes
provavelmente continuaro a se dtrgtr para os trs grandes mercados do
mundo capitalista (Estados Unidos, Europa Ocidental e Extremo Oriente).
Mesmo a nova escala inaugurada no mercado do leste europeu ter
dficuidades em se Incluir nesta rota. No existe assim a menor
perspectiva de que uma nova onda de investimento direto inunde o pas,
arrastando em sua dnmca investimentos complementares de capitais
 235

naconais, pblicos e privados, e alavancando um novo cclo de

crescimento prolongado.

O que significa que o prosseguimento desta tentativa de ajuste

neoliberal pode desorganizar ainda mais o sistema econmico brasileiro.
mas no ter o efeito produzido em outros palses da periferia capitalista.
L, seja pelo peso que o setor externo preserva em suas economias, seja
pela possibilidade de sua incluso nas fronteiras fisicas dos palses
centrais, possvel reverter ao novo modelo primrio-exportador. Aqui
avanou-se demasiadamente no caminbo da industriallzao e da
constituio das foras produtivas especificamente capitalistas, para que
um processo de "desindustrializao" possa permitir a sobrevivncia do
sistema econmico. Mormente porque no possvel a sua evoluo para
uma "economia de servios" altamente sofisticada.

Mas, se a estratgia neoliberal est fadada ao insucesso,

igualmente ilusria a idia de que possvel a retomada do
desenvolvimento, em uma perspectiva autrquica. Apesar de carregada de
boas intenes, tal idia no chega a se constituir em um programa
alternativo, pois, na verdade, nunca houve no pais . pelo menos desde
meados da dcada de 50, nada que se parecesse com desenvolvimento
autrquico. Ao contrrio. aqui o processo de industrializao gerou uma
das economias mais internacionalizadas do mundo.

De tudo isto, resta uma dvida: existe estratgia alternativa? A

questo nos remete a uma reflexo mais profunda, para a qual no basta
conhecer os mecanismos perversos pelos quais a especulao financeira
sanciona o processo inflaconro nem satisfazer-se com a proposo de
 236

medidas estabilizadoras adequadas. Por sob a tenso inflacionria e a

extrema volatilidade das expectativas, uma crise mais profunda abaia a
economta brasileira, aparece com toda a sua intensidade a Crise
propriamente estruturai em que se debate a economta brasileira. Esta
crise diz respeito ao fim de um ciclo longo de crescimento, com a perda
das fontes de dinamismo, a ruptura do padro de financiamento e o
desmantelamento do Estado desenvolvimentista.

O processo de industrializao, liderado pelo capital

intemacionai e pelo Estado, arrastando em seu movimento expansivo os
investimentos complementares de capitais nacionais nos setores
industriais, agroindustriais e de construo civil28 parece ter esgotado as
suas possibilidades. E ao faz-lo deixou a nu todas as mazelas que
compem o quadro de heterogeneidade estrutural do capitalismo
brasileiro. Este, em seu crescimento (dinmico o suficiente para tomar o
pas o oitavo mercado do mundo capitalista}. foi incapaz de encontrar
respostas eficazes para um conjunto de problemas que, em suas
assimetrtas, configuram o prprio cerne da heterogeneidade estruturai.

Em primeiro lugar, a assimetria financeira, em termos de poder,

de dimenso e de capacidade de articulao, entre bancos e empresas
industrials, de um lado, e entre grupos estrangeiros e grupos nacionais,
de outro29. A questo reside na existncia de grandes grupos
internacionais, lideres nos mercados mais dinmicos, mas inteiramente
independentes e desarticulados das instituies financeiras, cujo capital

28. TAVARES (1978).

29. A questo j foi apontada pela professora Maria da Conceio Tavares h mais de 20
anos, em seu ensaio seminal. "Natureza e contradies do desenvolvimento financeiro
:-ecente". Ver TAVARES (1972).
 237

segue sendo predominantemente nacional. , no entanto, para estas

empresas que se dirigem as atenes prioritrias dos bancos e demals
instituies de crdito, ao mesmo tempo em que relegam a plano
secundrio os grupos nacionals, mals frgeis e carentes de fontes externas
de recursos.

De modo geral, ademals, os grandes grupos (nacionals) resistem

a abrir seu capital, temendo perder o controle para os grupos financeiros,
com o que no se produz uma efetiva articuiao orgnica entre a rbita
financeira e a produtiva. Por sua vez, o Estado no pode cumprir esta
funo do ponto de vista ativo, promovendo o processo de monopolizao
do capital; realiza-a apenas do ponto de vista passivo, atravs dos
mecanismos de crdito de longo prazo30.

Com isso, o processo de monopolizao no Brasil no pde

completar-se, inexistindo grandes grupos privados nacionals, com poder
de conglomerao e alavancagem fmanceira que os torne capaz de
enfrentar a competio a nvel internacional. E, alnda hoje, apenas
algumas estatals teriam a dimenso necessria para fazer o trnsito a
uma forma mais avanada de organizao empresarial.

A segunda assimetria aparece no interior da prpria matriz

produtiva. Diz ela respeito ao peso alnda pequeno do setor produtor de
mquinas e equipamentos3l, mesmo sendo ele o mals expressivo da
Amrica Latina. O fato obscurecido nas estatsticas mais agregadas pela

30. Remetemo-nos aqui a TAVARES (1978). Ver tambm TEIXEIRA (1983b).

31. O fato e destacado em inmeros trabalhos. Vale citar. no entanto, TAVARES (1974 e
1978) e SERRA (1982).
 238

incluso deste setor no conjunto da chamada metal-mecnica, em cujo

intertor se encontram tambm os bens durveis de consumo.

Os efeitos desta desproporo no se fazem sentir apenas na

pouca capacidade endgena de dinamizao do sistema econmico como
um todo, mas desdobram-se no plano tecnolgico onde se situa a terceira
assimetrta32. E o problema aqui. mals do que de recursos para financiar a
pesquisa tecnolgica internamente, diz respeito fragmentao entre a
pesquisa e o sistema produtivo decorrente da prpria estrutura industrtal
e da assimetrta entre os capitals de diversas procedncias.

Finalmente. cabe uma meno ao que seria a quarta assimetrta

e que diz respeito ao padro de concentrao de renda e riqueza e de
excluso social que caracterizou o desenvolvimento capitalista brasileiro.
Na verdade. o crescimento econmico. alnda que tenha sido acompanhado
de uma melhoria dos indicadores que registram as condies de vida da
popuiao, no s no reduziu como at ampliou a desigualdade social,
preservando ademais os bolses de misria absoluta.

Permanecemos assim marcados pela trtplice esquizofrenia que

tensiona as relaes entre um Estado nacional - gigantesco em suas
funes, apequenado em seu recursos e ineficiente em sua capacidade de
gesto e artlcuiao de interesses e de projetos - um setor industrtal
internacionalizado em seus setores mais importante (e por isso mesmo
incapaz de intemalizar suas decises de investimento) e um setor
nacional, mercantil em suas origens, aristocrtico e patrirnonialista em

32. O problema tambm j foi tratado por diversos autores. Ver, por exemplo.
COUTINHO e BELLUZZO (l982a).
 239

sua cultura e desejoso de saltar as fronteiras para ocupar espaos no

mercado mundial, no que respeita a suas expectativas.

Ao tentar aplicar a mxima de Lampedusa33, a elite brasileira

no fez seno piorar as coisas. H pouco mais de um sculo, ramos um
pais formado por uma elite branca e estrangeira, cujos valores, hbitos e
costumes, cultura e tudo mais tinham como referncia a Europa, e uma
legio de escravos negros, rigorosamente destituldos de qualquer dtreito
de cidadania, praticando outra lingua, outra religio, outra cultura e
outros valores. Quando se imagina que hoje. aps l 00 anos de intensa
mudana econmica. marcada por acelerados processos de
industrializao e urbanizao, 80% da populao vive com uma renda
mensal inferior a cinco salrios minimos, pode-se constatar que traos
bsicos de diferenciao, excludncia e heterogeneidade no foram
eliminados. Na verdade, esses 80% continuam relegados condio de
cidados de segunda classe, vivendo em verdadeiras "corporaes da
misria" e sem acesso real aos direitos da cidadania. Por sua vez, a elite
continua branca e estrangeira, porque referida aos valores do primeiro
mundo e desejosa de nele fazer seu ingresso, no como um prolongamento
mas como uma ruptura com sua base nacional de origem. O pais parece
assim condenado a viver eternarnente uma situao de transio
democrtica.

Esta uma questo que foge compreenso da atual gerao de

economistas. cujos horizontes analiticos no ultrapassam a noo de
mercado, de competitividade, de modernidade, do capitalismo em sua
forma pura. Escapa-lhe a idia de que o que deve ser objeto de estudo a

33. "Se queremos que tudo fique como est. prectso que tudo mude". Tomasi di
Lampedusa. O Leopardo. Abril Cultural. SP. 1974.
 240

fonnaao social como wn todo, no complexo emaranhado de seus dramas,

nao apenas econmicos, mas prtncipalmente sociais e polticos, e dos
quais problemas econmicos como crescimento e infiaao no passam de
epifenmenos. Nao pode haver soluao para estes problemas sem wn
reordenamento profundo, social e poltico, da sociedade brasileira.

Este processo ainda pode (talvez) ser condUZido pelas elites, que,
para isso, teriam que rever o seu "pacto de dominao"34. Dificilmente, no
entanto, podero pr-se de acordo, quanto ao montante de suas perdas,
em wna conjuntura recessiva, ainda que possam tentar estabelecer novo
sistema de alianas. que abrisse novas perspectivas de expanso e que
poderiam (ou nao) incorporar demandas dos "de baixo". O obstculo aqui
reside em que estas elites tm sido historicamente Incapazes de formular
um projeto nacional. preferindo organizar seus jnteresses em tomo a
perspectivas de ganho imediatistas. ainda que muitas vezes ilusrias. E,
enquanto for possvel ganhar a curto prazo. dificilmente mudaro elas seu
comportamento.

Se mais uma vez esta atitude prevalecer. e confirmar-se a

tendncia irredutvel amplaao do fosso entre "os de cima" e "os de
baixo", o processo histrico brasileiro poder ter outro encam!nbamento,
com a emergncia dos "de baixo" em um lento movimento de acumulao
de foras, com a elaboraao de suas prprias propostas e a sua prpria
organizaao poltica independente, formando um novo "bloco histrico"
capaz de dar um destino a este pais.

34. neste sentido apenas que se pode falar em pacto. S que este nao ser um pacto
nterclasses mas intraclasses.
 241

Que este ser um processo penoso e demorado, no pode haver

a menor dvida. Principalmente porque a sociedade brasileira vive seus
lmpasses em meio a uma crise mundial de grandes propores, na qual
todas as referncias miram e a construo de novos paradigmas vm se
dando de forma bastante excludente. E, dada a forma histrica com que
se deu a constituio e o desenvolvimento do capitalismo no Brasil,
muito provvel que, no limiar do ano 2000, sejamos obrigados a
reconhecer que tivemos mals uma dcada perdida.

O pessimismo implcito nesta hiptese no chega a ponto de

supor que a crise econmica caminhar em um processo linearmente
cumulativo. Certamente anos melhores e anos piores se sucedero, porm
sem que se possa descortinar um horizonte claro para permitir um
movimento de reduo gradual dos problemas e de constituio de um
novo padro de acumulao, C>m elevao da renda e reduo das
tnjustias sociais.

O grau de tntemacionalizao j alcanado pela economia

brasileira, somado crise do padro de financiamento (em suas
dimenses pblica e privada), no permite outra previso: na verdade, os
rilmos, formas e direes do processo de acumulao no Brasil no se
apiam apenas em consideraes de ordem regional, mas levam em conta
tambm estratgias giobals que tm em vista o mercado mundial.
Dillcilmente, portanto, alguma coisa se passar entre ns antes que se
definam os macrodelineamentos escala mundial.

Este pessimismo a curio prazo s mitigado pela esperana de

que, a longo prazo, este no seja apenas um tempo de espera. Seja, antes
 242

de tudo, o tempo que os "de baixo" tero para testar sua capacidade
poltica, para consolidar suas alianas e para formar o novo bloco de
foras capaz de dirigir este pais, para que a prpria sociedade brasileira
reforme a sua conscincia e para que amaduream as condies para que
um governo, movido pelo objetivo da mudana, expresse uma vontade
poltica fundamente enraizada na sociedade.

Diante desta perspectiva, o debate entre os economistas deve ser

examinado sob outra tica. Pois, se a confuso e a perplexidade que
acometeram inmeros economistas desde o fracasso das experincias
heterodoxas tm uma base objetiva na prpria complexidade da crise,
tambm deita razes no abandono da proposta original da economia
enquanto economia poltica. E se isto grave para a profisso como um
todo, mais grave ainda no que tange quele grupo que se havia formado
na resistncia aos desmandos da ditadura e sua poltica econmica.
Para esses, que sentido faz hoje propor programas e polticas, centrados
na mistica da "consistncia tcrca", sem se perguntar sobre as condies
objetivas de sua implementao, sobre que interesses atende e que
interesses prejudica e, principalmente, sobre que foras polticas e sociais
lhe daro sustentao e iro execut-la?

Aos economistas, neste processo, portanto, fica a tarefa de fazer

a critica da economia poltica, articulando nossos conhecimentos tcrcos
a um projeto poltico renovador, sem nostalgia e sem iluses.

Para todos, a pacincia ser a qualidade fundamental requerida

para os prximos anos, pacincia animada pelo conhecimento de nossa
condio e pela vontade poltica de transform-la. Mas, para que o tempo
 243

de espera d frutos, imprescindvel a consolidao da ordem

democrtica, desta ainda tnue democracia brasileira, condio
lndispensvel para que qualquer projeto possa ter xito. Esta deve ser a
preocupao central e o ponto de convergncia de todos aqueles que lutam
pelo progresso social em nosso pas. E cuja primeiro e mais essencial
reqUisito a aceitao da mUltiplicidade de pontos de vista e o respeito
pelas diferenas de opinio. Sem o que tudo o mais ser intil ...
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