Avanos e Desafios na Gesto da Fora de Trabalho no

Poder Executivo Federal

Autores:
Marcelo Viana Estevo de Moraes
Tiago Falco Silva
Patricia Vieira da Costa
Luciano Rodrigues Maia Pinto
Simone Tognoli Galati Moneta

Os autores agradecem a colaborao dos gestores Alexandre Kalil Pires, que fez sugestes para
aprimorar o contedo, Sandro Eli Malcher de Alencar e Nelson do Vale Oliveira, que elaboraram
grficos e tabela.
 NDICE
1. INTRODUO
1.1 O papel estratgico do Estado
1.2 A nova poltica de gesto da fora de trabalho
2. A EVOLUO DO QUANTITATIVO GLOBAL DE SERVIDORES
3. AVALIAO SETORIAL DA EVOLUO DA FORA DE TRABALHO
3.1 Setoriais com maior aumento no nmero de servidores
3.2 Evoluo de carreiras especficas
3.3 Uma agenda estratgica de concursos
4. A MELHORA DA QUALIFICAO DOS SERVIDORES
4.1 Servidores com doutorado, mestrado, nvel mdio
5. NOVAS CARREIRAS E PROFISSIONALIZAO
5.1 Novas carreiras
5.2 Cargos e funes comissionadas evoluo e profissionalizao
6. AES DE RACIONALIZAO E AJUSTE
6.1 Alterao da lei que regulamenta as contrataes temporrias
6.2 Substituio de terceirizados irregulares
7. DESAFIOS
7.1 Dimensionamento da fora de trabalho
7.2 Sistema de Mrito
7.3 Recrutamento e seleo
7.4 Desenvolvimento profissional
7.5 Profissionalizao de cargos de direo
7.6 Remanejamento de fora de trabalho
8. CONCLUSO
REFERNCIAS

2
 TABELA E GRFICOS
GRFICO 1 - Evoluo do Quantitativo de Servidores Civis Ativos do Poder Executivo
Federal (dezembro 1995 - agosto 2009)
TABELA 1 - Vagas Autorizadas, Ingresso e Variao do Quantitativo de Servidores (dezembro
2002 - agosto 2009)
GRFICO 2 - Evoluo Setorial da Fora de Trabalho Servidores Civis Ativos (dezembro
2002 - maio 2009)
GRFICO 3 - Evoluo Setorial de Cargos Efetivos de Nvel Superior (dezembro 2002 - maio
2009)
GRFICO 4 - Escolaridade dos Servidores Pblicos Federais (janeiro 2003 - maio 2009)

3
INTRODUO

1.1 O papel estratgico do Estado

O aumento da populao, o dinamismo econmico e dos mercados, a ascenso da
nova classe mdia e os avanos tecnolgicos traduzem-se em demandas por mais e melhores
servios pblicos de crescente complexidade, associados, paradoxalmente, a processos novos de
trabalho mais simples e mais rpidos. O desafio que se coloca a construo de um Estado
inteligente, que seja instrumento da ao coletiva dessa sociedade em transformao na
consecuo de uma estratgia nacional de desenvolvimento.
Esse novo papel estratgico do Estado incompatvel com a passividade de corte
neoliberal, o que ficou claro nas repercusses da crise que atingiu o mundo a partir de 2008. Por
outro lado, com o avano da democracia, no se cogita o retorno ao modelo autrquico e
tecnocrtico do passado autoritrio. Espaos hierarquizados esto lenta e gradativamente sendo
substitudos por organizaes estruturadas de forma mais horizontal, com crescente participao
cidad1 nos processos de formulao, implementao, avaliao e controle de polticas pblicas.
A pr-atividade estatal deve ser a caracterstica mais marcante desta etapa que se
inicia, construindo, em ambiente democrtico, um novo modelo de governana pblica, baseado
na concertao social e poltica e nas inovaes em gesto pblica voltadas para resultados, tendo
por foco o cidado, com eficincia, eficcia, efetividade e excelncia na ao estatal que permita
a melhor utilizao de recursos de toda ordem. O Estado ter que ser profissionalizado e garantir
a qualidade da regulao, constituindo um sistema de gerenciamento e anlise do impacto
regulatrio de forma a proporcionar o melhor ambiente possvel para que cidados e empresas
exeram seus direitos e cumpram suas obrigaes.
O governo central nos Estados de estrutura federativa ser cada vez mais um ncleo
de inteligncia e coordenao, tanto externamente, no que se refere s esferas supra-nacionais de

1
O Governo Federal tem lanado mo de diversos mecanismos de participao, como conferncias, conselhos,
consultas pblicas, ouvidorias, o Plano Plurianual (PPA) e mesas de negociao. Dezenove conselhos nacionais
foram criados desde 2003. Do incio do governo at 2009 foram realizadas 61 conferncias nacionais, com a
participao de mais de quatro milhes de brasileiros. O dinamismo da participao social se traduz cada vez mais
em polticas pblicas inclusivas e ampliadoras da cidadania. Um dos destaques o Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social (CDES), criado em 2003 com o papel de articulador entre governo e sociedade. O CDES
alargou de forma indita os espaos dessa interlocuo, numa perspectiva de colaborao na definio dos grandes
rumos do Pas. No CDES, trabalhadores, empresrios, movimentos sociais e personalidades de reconhecida
competncia e liderana nas suas reas de atuao discutem em posio de igualdade questes fundamentais para o
desenvolvimento brasileiro.

4
governana, como internamente, dentro do prprio governo central e em relao aos entes sub-
nacionais, com as atividades de prestao de servios migrando para as esferas estadual e
municipal. A descentralizao de atividades pressupe maior capacidade de superviso e
coordenao. A atuao em rede prpria de ambientes complexos, em que interagem atores
pblicos, do terceiro setor e do mercado requer competncias de coordenao, de construo de
consensos e de atuao em parceria, para garantir o alinhamento das aes aos macro-objetivos
de governo e s polticas pblicas setoriais, em um contexto de construo de um novo marco de
cooperao federativa. Esse processo est acontecendo no Brasil de modo acelerado desde o
advento da Constituio Federal de 1988.
A capacidade de execuo, de fazer acontecer, tambm fundamental para conformar
esse Estado inteligente. Na dcada de 90 e no incio dos anos 2000, a ao estatal era
primordialmente direcionada para o controle fiscal, e os gestores dos rgos centrais tinham por
tarefa principal dizer no. O contingenciamento e os cortes eram os instrumentos de gesto.
Como conseqncia, desaprendemos a planejar e executar.
Hoje, com a economia estabilizada, preciso desenvolver novas capacidades
necessrias ao Estado para produzir os resultados desejados pela sociedade, envolvendo novas
habilidades, novas culturas organizacionais e novas prticas de gesto.
Todas essas mudanas no papel do Estado implicam requalificar o perfil de quem o
opera. O servidor pblico do sculo XXI deve no s ser mais qualificado, mas tambm ter, para
alm dos conhecimentos tcnicos, as habilidades e atitudes necessrias negociao e
articulao de interesses plurais no novo ambiente de governana pblica democrtica.

1.2 A nova poltica de gesto da fora de trabalho

Para adaptar-se s demandas do novo sculo, o governo federal vem adotando uma
poltica de gesto da fora de trabalho que busca adequar a quantidade e a qualificao dos
servidores s prioridades e reas estratgicas de governo. Essa poltica est calcada em trs
pilares: recomposio de quantitativos, novas carreiras e profissionalizao de cargos de direo
e assessoramento.
A recomposio paulatina da quantidade de servidores tem priorizado os setores mais
carentes e as demandas mais prementes para o projeto de desenvolvimento do Pas, em especial a
educao. A quantidade de servidores civis do Poder Executivo Federal hoje est praticamente no

5
mesmo patamar da que existia em 1997, antes da grande crise fiscal. Isso resultado da
recomposio em bases qualitativamente superiores a partir de 2003.
O segundo pilar so novas carreiras para operar a mquina pblica: quadros tcnicos
qualificados, aumentando a produtividade e melhorando a qualidade do gasto pblico. Tal
esforo reveste-se de importncia ainda maior quando se verifica a debilidade do quadro de
servidores responsveis pela execuo nos setoriais frente s estruturas cada vez mais robustas e
preparadas dos rgos centrais e de controle.
O terceiro pilar da poltica de gesto de pessoas prev destinar a servidores do quadro
efetivo cargos de direo e assessoramento, a serem preenchidos mediante critrios de mrito e
de competncias, em processo transparente, induzindo profissionalizao em reas essenciais
do Estado.
Alm desses trs pilares, discorremos sobre a ampliao das possibilidades de
contratao temporria no setor pblico, ao de importante impacto na racionalizao da gesto
de pessoas, e a substituio de mo-de-obra terceirizada em situao irregular por servidores
concursados.
Concomitantemente anlise desses eixos da poltica de gesto de pessoas, tambm
apresentamos neste trabalho informaes que colocam em perspectiva alguns lugares-comuns
sobre a gesto da fora de trabalho no Executivo Federal, sendo os principais deles relativos aos
supostos crescimento explosivo da quantidade de servidores e m qualificao dos profissionais.
Sabemos que ainda h muitos desafios a enfrentar na gesto de pessoas no Poder
Executivo Federal antes de dar por observados todos os aspectos relevantes para uma poltica
mais racional e conducente ao bom cumprimento da misso dos rgos pblicos e satisfao do
cidado. A ltima parte deste trabalho traz uma breve discusso sobre alguns desses desafios.

2. A EVOLUO DO QUANTITATIVO GLOBAL DE SERVIDORES

Sendo um pas de dimenses continentais e com uma das cinco maiores populaes
do mundo, que supera os 190 milhes de habitantes2, natural que o Brasil conte com uma
quantidade expressiva de servidores pblicos.

2
http://www.ibge.gov.br/home/. Em 16 de novembro de 2009, a populao estimada era de 192.046.365 de pessoas.

6
 Em agosto de 2009 havia 1.021.160 servidores ativos, civis e militares, no Poder
Executivo Federal3. Quando contabilizados apenas os servidores civis do Poder Executivo na
ativa, chega-se a 544.671. A trajetria de reduo desse quantitativo iniciada em 1990 foi
interrompida em 2003, como mostra o Grfico 1. Contudo, no houve crescimento explosivo
desde ento, visto que a quantidade de ativos de agosto de 2009 ( 544.671) semelhante do
final de 1997 (531.725) e consideravelmente inferior aos 705.548 do final de 1988. Ou seja,
foram necessrios cinco anos aps a interrupo da trajetria de queda para se chegar a um
patamar equivalente ao de doze anos atrs4.

GRFICO 1 - Evoluo do Quantitativo de Servidores Civis Ativos do Poder Executivo

Federal (dezembro 1995 - agosto 2009)

580.000
567.689
560.000
544.671
540.000 531.725

520.000
500.000
480.000 485.741

460.000
440.000

95 97 99 01 03 05 07 09
19 19 19 20 20 20 20 20

Quantidade de servidores civis ativos = quantidade de vnculo (-) exerccio descentralizado (-) lotao provisria (-)
cedido (inclusive temporrios).
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal (SRH/MP) no 161, set. 2009 (posio 31 de agosto), tabela 2.24.
Elaborao: SEGES/MP.

3
Trata-se do quantitativo de servidores federais ativos do Poder Executivo Federal, englobando a Administrao
Direta, as Autarquias e Fundaes, bem como o Banco Central do Brasil, o Ministrio Pblico, as Empresas Pblicas
e Sociedades de Economia Mista dependentes (essas duas ltimas categorias referem-se a Estatais que recebem
recursos do Tesouro Nacional), constantes da tabela 2.2 do Boletim Estatstico de Pessoal do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto no 161, publicado em setembro de 2009, relativo posio de 31 de agosto de
2009.
4
Para mais informaes a esse respeito consultar VIANA, FALCO e COSTA (2008), O Mito do Inchao da Fora
de Trabalho do Executivo Federal.

7
 No Grfico 1 percebe-se um perodo inicial de reduo na quantidade de servidores
ativos, relacionado: ao ambiente econmico de crise e conteno fiscal do final dos anos 1990;
descentralizao prevista pela Constituio Federal de 1988, com a oferta de alguns tipos de
servios pblicos sendo transferida da esfera federal para a estadual ou a municipal; corrida de
aposentadorias decorrente dos temores quanto reforma da Previdncia; e opo poltica de no
realizar concursos para determinadas carreiras. Aps esse perodo, houve alguns anos de relativa
estabilidade, seguidos de recuperao em um contexto de retomada do crescimento econmico,
de 2004 a 2008.
No se constata exagero no crescimento da quantidade de servidores civis federais em
comparao com a evoluo da Populao Economicamente Ativa (PEA) do Brasil. Desde o
incio do atual Governo, o crescimento da quantidade de servidores foi da ordem de 1,7% ao ano,
mesmo patamar do crescimento anual da PEA no perodo5. Os nmeros parecem ainda mais
razoveis tendo em vista que a populao continuou aumentando durante a trajetria de queda do
quantitativo de servidores civis do Executivo Federal na ativa iniciada no comeo da dcada de
90 e interrompida em 2003.
A comparao internacional tampouco aponta excesso na participao do emprego
pblico no conjunto do emprego no Brasil, segundo artigo recentemente publicado por
pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)6. Com base em dados da
Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), divulgados pelo Ministrio do Trabalho e
Emprego, e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), divulgados pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), os pesquisadores mostram que o emprego pblico
no Pas representa cerca de 12% do total das pessoas ocupadas no mercado de trabalho. Na
Frana ele chega a quase 28%. Nos Estados Unidos so aproximadamente 15%. No Mxico,
14%.
Alm disso, nos ltimos 10 anos o emprego pblico no Brasil cresceu na mesma
proporo que a populao residente. E a participao federal no emprego pblico caiu de cerca
de 18% para perto de 15%. Na esfera estadual, ele caiu de cerca de 44% para 35% e, no mbito
municipal, subiu de 38% para 50%, em especial devido aos servios de ensino fundamental e
infantil e de sade.

5
Populao Economicamente Ativa Urbana conforme o Ipeadata. <http://www.ipeadata.gov.br>
6
O emprego pblico no excessivo no Brasil, artigo de Eneuton Pessoa, Fernando Mattos e Marcelo Britto
publicado na edio de 18 de janeiro de 2009 de O Globo

8
 Outro estudo do IPEA fala da comparao mais utilizada internacionalmente, a da
quantidade de servidores por habitante7. Esse trabalho tampouco corrobora o mito do inchao da
mquina pblica brasileira. De acordo com o IPEA, no ano 2000 o Brasil tinha 5,52 servidores na
administrao central por mil habitantes. Outros pases de estrutura federativa ou similar
apresentavam, na mesma poca, nmeros superiores: na Alemanha, 6,10 servidores por mil
habitantes; no Mxico, 8,46 servidores por mil habitantes; nos Estados Unidos, 9,82 servidores
por mil habitantes. Embora no haja dados comparativos disponveis mais recentes, sabemos que
no Brasil a relao servidor/habitante caiu para 5,33 por mil em 20088.

3. AVALIAO SETORIAL DA EVOLUO DA FORA DE TRABALHO

As autorizaes para concursos pblicos tm por objetivo no s expandir e fortalecer

a atividade dos rgos pblicos, mas tambm recuperar a fora de trabalho perdida em razo de
aposentadorias, evases e outras situaes, como a dos trabalhadores terceirizados em situao
irregular, que devem ser substitudos por servidores concursados.
Entre os anos de 2003 e 2007, a mdia anual de vagas autorizadas para concursos
pblicos permaneceu no patamar de 20 mil ao ano, com variaes que foram de um piso de
8.430, em 2006, a um mximo de 27.260, em 20059.
Em 2008, as autorizaes de vagas mudaram de patamar e alcanaram 41.90410. Isso
decorre da prioridade dada pelo Governo educao, com o lanamento do Plano de
Desenvolvimento da Educao (PDE). Foram abertas 28.897 vagas11 para o Ministrio da
Educao, representando 69% do total autorizado. So vagas para docentes e tcnicos
administrativos, que permitiro a abertura de novas instituies de educao profissional e
universidades, alm de expandir instituies j existentes por meio da abertura de novos campi e
unidades.

7
GARCIA, Ronaldo C. (2008) Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes. Texto para Discusso no
1319. Braslia, IPEA, janeiro de 2008.
8
Considerando o nmero de servidores de novembro de 2008.
9
O critrio de totalizao das vagas por ano consiste em contabilizar aquelas autorizadas por ato legal e publicadas
de 1o de janeiro a 31 de dezembro do ano em questo.
10
Foram 16.586 vagas para provimento em 2008 e 25.318 para 2009, a depender da disponibilidade oramentria.
11
Esse total incluiu 11.910 vagas para provimento em 2008 e 16.987 vagas para provimento em 2009, a depender da
gesto oramentria no exerccio.

9
 Cabe ressaltar que a relao entre vagas autorizadas e efetivo provimento ou ingresso
no servio pblico no direta. De janeiro de 2003 a agosto de 2009 foram autorizadas 160.995
vagas12 para todas as reas, mas s ingressaram por concurso, at agosto deste ano de 2009,
107.019 novos servidores efetivos.

TABELA 1 - Vagas Autorizadas, Ingresso e Variao do Quantitativo de Servidores

(dezembro 2002 - agosto 2009)
Vagas Autorizadas 160.995
Ingresso de Servidores Efetivos 107.019
Quantitativo de Servidores 2002 485.741
Quantitativo de Servidores 2009 544.671
Variao Absoluta 2002 - 2009 58.930
Variao Percentual 2002 - 2009 12,13%
Fonte: 1. Portarias de autorizao para concursos pblicos (servidores efetivos).
2. Boletim Estatstico de Pessoal (SRH/MP) no 161, set. 2009 (posio 31 de agosto), tabelas 4.3 e 2.24.
Elaborao: SEGES/MP.

Adicionalmente, conforme j mencionamos, existe toda uma movimentao na fora

de trabalho que envolve aposentadorias, vacncias, trmino de contratos, cesses e requisies.
Os quantitativos globais de servidores demonstram esta movimentao. Mesmo com o ingresso
de mais de 201.302 servidores efetivos e temporrios (94.283)13 no Governo Lula, o quantitativo
global de servidores civis alterou-se expressivamente menos no perodo, passando de 485.741 em
dezembro de 2002 para 544.671 em agosto de 2009. Uma variao de 58.930, ou
aproximadamente 12%, muito prxima da variao da Populao Economicamente Ativa no
mesmo perodo.

3.1 Setoriais com maior aumento no nmero de servidores

O ajuste do quantitativo de servidores em reas estratgicas est ocorrendo de forma
criteriosa. Os setoriais14 com maior aumento no nmero de servidores civis ativos de janeiro de

12
Foram 141.848 vagas para preenchimento por concurso pblico at o final de 2008 e 16.846 para preenchimento
em 2009, a depender de disponibilidade oramentria.
13
No caso dos temporrios, a despeito dos 94.283 ingressos no perodo de janeiro de 2003 a agosto de 2009,
preciso lembrar que a durao dos contratos varia de seis meses a seis anos, j considerada a possibilidade de
prorrogao prevista na Lei no 8.745/93.
14
O setorial engloba a Administrao Direta e Indireta correspondente.

10
2003 a maio de 200915 so todos relativos a funes tpicas do Estado contemporneo: Educao,
Justia (com ingressos concentrados em Segurana Pblica), Advocacia-Geral da Unio (defesa
judicial e extra-judicial da Unio), Fazenda (com destaque para a Receita Federal),
Controladoria-Geral da Unio, Planejamento, Oramento e Gesto (com destaque para o ciclo de
gesto e contrataes ligadas ao PAC) e Sade.

GRFICO 2 - Evoluo Setorial da Fora de Trabalho Servidores Civis Ativos (dezembro

2002 - maio 2009)

195091
200000

180000

165163
160000

140000

120000

100000
104467

80000
103634

60000

40000
28899
39678
20000
20729 39523

2002

2009

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal (SRH/MP) no 158, jun. 2009 (posio 31 de maio), tabela 2.4.
Elaborao: SEGES/MP

15
Na seo 3.1, o perodo em anlise ser sempre janeiro de 2003 a maio de 2009.

11
 O setor de Educao foi sem dvida o de maior aumento. Chegou ao final de maio de
2009 com 29.226 servidores a mais que no final de dezembro de 2002, o que significa aumento
de 17%, refletindo a prioridade dada pelo Governo ao setor, com o lanamento do Plano de
Desenvolvimento da Educao (PDE). Ressalte-se que o nmero de vagas nas universidades
federais mais que dobrou no perodo, porm a quantidade de docentes e tcnicos administrativos
no acompanhou esse crescimento, o que indica ganhos de produtividade.
O setorial Justia tambm teve forte expanso, encerrando o perodo com 7.640
servidores a mais, especialmente na rea de Segurana Pblica. So Delegados, Peritos,
Escrives, Agentes e Papiloscopistas, profissionais que ampliam a presena da Polcia Federal no
territrio nacional e aperfeioam sua atuao. Tambm houve aumento na quantidade de Policiais
Rodovirios Federais. E encontra-se em curso o processo de implantao e profissionalizao da
Defensoria Pblica da Unio.
A Advocacia-Geral da Unio, responsvel pela defesa e representao judicial e
extrajudicial da Unio, teve aumento significativo, de 7.223, no nmero de servidores em seus
quadros, incluindo o de Procuradores Federais e de Advogados da Unio. O reforo
imprescindvel nessa rea para garantir boa defesa judicial, de modo a fazer frente ao constante
aumento da quantidade de lides envolvendo a Unio e da demanda por agilidade dos processos
judiciais diante da expanso da Justia Federal e do Ministrio Publico nos ltimos anos. Um
outro motivo que a Administrao Pblica Federal precisa ir alm das defesas e da propositura
das aes de natureza fiscal, propondo tambm outras aes de interesse da Unio.
O setorial Fazenda registrou aumento de 6.472 em sua quantidade de servidores ao
final do perodo, com destaque para a Receita Federal do Brasil, que recebeu Auditores-Fiscais e
Analistas Tributrios. Cerca de 4.000 Auditores-Fiscais da Previdncia Social e Tcnicos do
Seguro Social foram incorporados em 2007 quando da estruturao da Receita Federal do
Brasil16, na qual o Ministrio da Fazenda absorveu servidores do Ministrio da Previdncia
Social. O reforo nos quadros da Receita permite ao Pas melhorar a arrecadao sem ter de
aumentar a carga tributria, por meio do combate sonegao, por exemplo. Alm disso, na parte
aduaneira, agiliza as atividades relacionadas ao comrcio exterior. Ainda no setorial Fazenda,
houve aumento na quantidade de Procuradores da Fazenda Nacional.

16
Lei no 11.457, de 2007.

12
 Na Presidncia da Repblica, a expanso de 4.388 no nmero de servidores foi mais
destacada na Controladoria-Geral da Unio (CGU), responsvel pelas inmeras iniciativas nas
reas de transparncia e do combate corrupo. A Presidncia tambm precisou de reforo no
perodo para estruturar as Secretarias Especiais de Portos, de Polticas para as Mulheres e de
Polticas de Promoo da Igualdade Racial, alm das Secretarias dos Direitos Humanos e de
Aqicultura e Pesca (atual Ministrio da Pesca e Aqicultura) e da transformao do Ncleo de
Assuntos Estratgicos da Presidncia em Secretaria de Assuntos Estratgicos, incluindo em sua
estrutura o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).
Tanto na Fazenda quanto na Presidncia da Repblica, o aumento na fora de trabalho
decorreu, em grande parte, de remanejamentos internos da Administrao Pblica Federal.
No setorial Planejamento, Oramento e Gesto, que terminou o perodo com 4.124
servidores a mais, o destaque ficou com a recomposio dos quadros do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE). O Ministrio tambm preencheu vagas em uma srie de carreiras
com exerccio descentralizado, ou seja, com servidores distribudos pelos diversos rgos da
Administrao Direta e Indireta, como os Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental, Analistas de Planejamento e Oramento, Analistas de Infra-estrutura e
Especialistas em Infra-estrutura, esses ltimos direcionados aos ministrios setoriais que
implementam o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC).
Mesmo com autorizaes para preenchimento de 15.494 vagas via concurso pblico, o
setorial Sade encerrou o perodo com aumento bem mais tmido da quantidade de servidores em
seus quadros, de 1.410. Os ingressos destinaram-se a estruturar tanto a Administrao Direta
quanto Hospitais, Ncleos Regionais e institutos ligados sade.
No setorial Minas e Energia a expanso na quantidade de servidores, de 1.141, refletiu
a estruturao da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), da Agncia Nacional do
Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) e do Departamento Nacional de Produo
Mineral (DNPM), bem como o reforo das reas ligadas implementao do PAC.
No setorial Previdncia e Assistncia Social, o quantitativo de servidores manteve-se
no patamar de 39.520, apesar das autorizaes para selecionar por concurso 15.902 servidores no
perodo. Isso se deve em parte a aposentadorias, evases e demais excluses, e em parte j
mencionada migrao de efetivos para os quadros da Receita Federal do Brasil. Houve ingresso

13
de efetivos na Carreira do Seguro Social17, bem como de Peritos Mdicos da Previdncia Social.
Esses profissionais viabilizam a implantao de novas agncias do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) e o reforo das agncias j existentes.
Como esperado, houve retrao lquida nos quantitativos de servidores dos Ex-
Territrios18, de 7.108. No caso do setorial Defesa, houve retrao de 2.727, a despeito dos
ingressos no Grupo Defesa Area e Controle do Trfego Areo (DACTA), por exemplo.

3.2 Evoluo de carreiras especficas

Cabe tambm meno ao esforo de estruturao e consolidao das Agncias
Reguladoras, que s passaram a contar com carreiras prprias em 200419. Para os cargos de
Especialista em Regulao, Analista Administrativo, Tcnico em Regulao e Tcnico
Administrativo, houve 4.521 ingressos20 no perodo de janeiro de 2003 a maio de 2009,
distribudos entre todas as agncias. Note-se que os servidores das agncias aparecem no
quantitativo total dos setoriais relacionados aos ministrios supervisores de cada uma delas.
Outra carreira importante com ingressos significativos no perodo a de Previdncia,
Sade e Trabalho21, com 5.363. Os profissionais da carreira podem trabalhar em qualquer um dos
trs Ministrios a que ela se refere.
Para completar, houve 1.742 ingressos nas carreiras do ciclo de gesto, incluindo
Analistas de Finanas e Controle, Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental,
Analistas de Planejamento e Oramento, Analistas de Comrcio Exterior e as carreiras do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Essas carreiras fortalecem a capacidade de
planejamento e oramentao, os mecanismos de deciso e gesto com foco em resultados.

3.3 Uma agenda estratgica de concursos

A despeito dos avanos na recomposio da fora de trabalho, ainda h uma agenda
estratgica de concursos a implementar. No que diz respeito ao fortalecimento e expanso da
capacidade dos rgos, segue a poltica de contrataes em Educao, para preencher vagas em

17
Criada pela Lei no 10.855, de 2004.
18
Trata-se de quadro residual, tendo em vista a extino dos Territrios.
19
A Lei no 10.874, de 2004 criou o quadro prprio de pessoal das Agncias Reguladoras.
20
Os ingressos representam a entrada total de servidores no perodo por meio de concursos pblicos, contrataes
temporrias e nomeaes para funes comissionadas de livre provimento, sem levar em conta as sadas.
21
Criada pela Lei no 11.355, de 2006.

14
Instituies Federais de Nvel Superior (IFES) e em Institutos Federais de Educao, Cincia e
Tecnologia (IFETS), e de reforo na rea da Sade. Outra prioridade so as contrataes de
Peritos Mdicos Previdencirios do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), para ampliar a
capilaridade da rede de agncias. Tambm permanecem as estruturaes da rea de Segurana
Pblica, da Receita Federal do Brasil e da rea de Cincia e Tecnologia, bem como a estruturao
e consolidao das Agncias Reguladoras e as contrataes na rea da Defesa.
Adicionalmente, alguns concursos so necessrios em vista da aposentadoria iminente
de parcela significativa dos servidores de determinados rgos e entidades, o que ameaa a
preservao de sua memria tcnica. Aproximadamente 40% dos servidores civis ativos do Poder
Executivo j ingressaram na faixa de 50 anos de idade ou mais. Em alguns rgos e entidades, a
situao ainda mais crtica. Boa parte da fora de trabalho do Banco Central, por exemplo,
ingressou na instituio nos anos 70, o que significa que haver muitas aposentarias nos
prximos anos. A boa gesto de pessoas na instituio requer mais do que a mera reposio
desses quadros. Tendo em vista o carter profundamente tcnico do trabalho da autoridade
monetria, os novos servidores tero de passar por um longo processo de aprendizado, durante o
qual crucial sua interao com os funcionrios mais antigos, que guardam consigo a memria
da instituio. No seria adequado esperar que eles se aposentassem para recrutar os novos
servidores, pois parte dessa memria se perderia. Situao semelhante ocorre em outros rgos e
entidades, com destaque para os institutos de pesquisa, que so a nova prioridade em termos de
realizao de concursos em razo da quantidade expressiva de aposentadorias previstas para o
futuro prximo.

4. A MELHORA DA QUALIFICAO DOS SERVIDORES

A poltica de pessoal adotada desde janeiro de 2003 fez avanar em 25,8% o nmero
de servidores com curso superior no Poder Executivo Federal22. Em maio de 2009, eles somavam
244 mil profissionais23. Tendo em vista que os dados consolidados sobre qualificao disponveis
so aqueles informados pelos servidores quando de seu ingresso no servio pblico, a situao na

22
Servidores civis na ativa.
23
Os dados sobre qualificao so do Boletim Estatstico de Pessoal e referem-se ao perodo de janeiro de 2003 a
maio de 2009. A qualificao informada pelos servidores quando de seu ingresso no servio pblico.

15
realidade tende a ser ainda melhor, pois muitas pessoas continuam estudando e se qualificando
aps o ingresso. Uma parcela significativa desses trabalhadores qualificados foi direcionada
Administrao Indireta, de maneira geral relacionada a servios oferecidos na ponta ao
cidado.

GRFICO 3 - Evoluo Setorial de Cargos Efetivos de Nvel Superior (dezembro 2002

maio 2009)

112144
120000

100000
88151

80000

60000

40000

20000

0
MEC PR MF
MJ
MMA
MDA
MME
MC
MAPA
MP
MDIC
2003

2009

Fonte: Data Warehouse-SIAPE (extrao em 31 de agosto de 2009)

Observao: Para melhor visualizao dos dados, a escala foi limitada a 30.000 cargos, ficando prejudicada a
representao grfica para o setorial da Educao, que superou em muito essa marca. Os nmeros correspondentes
esto abaixo e acima das barras relativas ao setorial da Educao.

16
 O setorial com aumento mais expressivo foi o da Educao, que viu crescer o nmero
de funcionrios com curso de graduao completo nos seus quadros entre janeiro de 2003 e maio
de 2009 em decorrncia da poltica de expanso e aprimoramento dos Institutos Federais de
Ensino Superior (IFES) e dos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (IFETs), que
detalhamos mais adiante.
A estruturao tanto da Controladoria-Geral da Unio (CGU) quanto da Secretaria de
Assuntos Estratgicos (SAE) e a poltica de remanejamentos para a Advocacia-Geral da Unio
(AGU) impulsionaram o quantitativo de servidores com curso superior no setorial Presidncia da
Repblica.
No setorial Fazenda, a quantidade de profissionais de nvel superior aumentou com a
estruturao da Receita Federal do Brasil em 2007, quando o Ministrio da Fazenda absorveu
servidores do Ministrio da Previdncia Social. Ainda no setorial Fazenda, houve aumento da
quantidade de servidores graduados na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
A expanso no setorial Justia ocorreu especialmente na rea de Segurana Pblica
(Polcia Federal e Polcia Rodoviria Federal) e na Defensoria Pblica da Unio.
O setorial Meio Ambiente somou mais funcionrios de nvel superior a seus quadros
por conta das admisses de Analistas Ambientais, especialmente para o Instituto Chico Mendes
de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), e de Especialistas em Recursos Hdricos para a
Agncia Nacional de guas (ANA).
O incremento de servidores com graduao no setorial Desenvolvimento Agrrio
deveu-se principalmente a ingressos no Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra).
O setorial Minas e Energia recebeu mais profissionais graduados principalmente por
admisses da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), da Agncia Nacional do Petrleo,
Gs Natural e Biocombustveis (ANP) e do Departamento Nacional de Produo Mineral
(DNPM).
O ingresso de Especialistas em Regulao de Servios de Transportes Terrestres para
estruturar a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), alm de Analistas de Infra-
estrutura de Transportes e Analistas Administrativos no Departamento Nacional de Infra-
estrutura de Transportes (DNIT) levou mais profissionais de nvel superior ao setorial
Transportes.

17
 No setorial Agricultura, o aumento no nmero de servidores com graduao completa
deveu-se principalmente Carreira de Fiscal Federal Agropecurio.
Em termos de variao relativa, vale destacar tambm o setorial Comunicaes, onde
a quantidade de servidores com curso superior cresceu no perodo, em grande medida, por causa
das admisses na Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel).
No setorial Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior o aumento ocorreu em
razo das contrataes no Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI) e no Instituto
Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (INMETRO).
A expanso no setorial Cultura concentrou-se no Instituto do Patrimnio Histrico e
Artstico Nacional (Iphan) e na Agncia Nacional do Cinema (Ancine).
Nos setoriais de Meio Ambiente, Desenvolvimento Agrrio, Cultura e
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, o aumento do nmero de profissionais
graduados foi maior do que o aumento da quantidade total de servidores no perodo, o que indica
mudana significativa no perfil de sua fora de trabalho.
Vale a pena destacar que os campees em termos de autorizaes para preencher
vagas de nvel superior por concurso pblico foram os setoriais da Educao, com 48.304 vagas
de janeiro de 2003 a maio de 2009; o da Previdncia Social, com 8.145; e o da Sade, com 7.431.
Percebe-se que houve forte reflexo dessas autorizaes na quantidade de servidores
com curso superior no MEC. Na Previdncia e na Sade isso no aconteceu porque as
contrataes realizadas destinaram-se principalmente a repor quadros perdidos por
aposentadorias e outras evases.

18
4.1 Servidores com doutorado, mestrado, nvel mdio

GRFICO 4 - Escolaridade dos Servidores Pblicos Federais (janeiro 2003 - maio 2009)

250000 244014

200000
193980

163627

150000

130845

100000

50000

36921
21666

0
18757 21045

t os
be os*
l fa ad
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A eti
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Alf r
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Su o
ad
str **
Me o*
rad
uto
Do
2003
2009

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal (SRH/MP) no 158, jun. 2009 (posio 31 de maio), tabela 2.10.
* Alfabetizados que no freqentaram cursos regulares.
** Inclui tambm Aperfeioamento e Especializao.
*** Inclui tambm Livre Docncia, PhD e Ps-Doutorado.
Observao: Dados fornecidos pelos servidores quando de seu ingresso no servio pblico.

A comparao dos dados de janeiro de 2003 com os de maio de 2009 mostra expanso
de 75,4% no nmero de servidores do Poder Executivo Federal com doutorado, livre-docncia,
PhD ou ps-doutorado, levando o nmero de profissionais com esse tipo de titulao a 36,9 mil
no final do perodo. Em nmeros absolutos, o aumento na quantidade desses servidores foi de

19
15,9 mil, sendo que 10 mil deles, segundo dados de janeiro deste ano 2009, so professores das
universidades pblicas federais.
O aumento da quantidade de doutores reflete principalmente o empenho do Governo
Federal em melhorar a qualidade de ensino e a quantidade de vagas nas universidades federais,
que dobrou desde 2003, saltando de 113 mil para 227 mil em 2009. A implantao de 12 novas
universidades federais desde 2003 elevou para 55 o nmero de instituies do gnero espalhadas
por todas as regies do Pas. E ainda h projetos de lei de criao de universidades federais
tramitando no Congresso Nacional. Assim, quando a expanso planejada estiver concluda, o
Brasil contar com 59 universidades federais, alm de 95 novos campi, chegando inclusive a
locais que no contavam com instituies de ensino superior.24 Os demais servidores com
doutorado esto distribudos por toda a Administrao Pblica Federal. No caso dos mestres, o
crescimento entre janeiro de 2003 e maio de 2009 foi de 15,5%, totalizando 21,7 mil servidores.
Um dos resultados da poltica de recomposio dos quadros foi que a quantidade de
servidores com primeiro grau completo caiu 14% de janeiro de 2003 a maio de 2009, chegando a
34,2 mil profissionais. J o quantitativo de servidores com primeiro grau incompleto recuou 21%
no perodo, para 24,2 mil pessoas. O nmero de servidores alfabetizados sem cursos regulares
caiu 29%, para 5,5 mil, e o de analfabetos retrocedeu 71%, para 131.
Houve aumento de 25% na quantidade de servidores de nvel mdio, totalizando 163,6
mil pessoas ao final do perodo, principalmente por causa da substituio de trabalhadores
terceirizados em situao irregular por servidores concursados, impulsionada pelocumprimento
do Termo de Conciliao Judicial assinado em novembro de 2007 pela Unio com o Ministrio
Pblico do Trabalho e ao Acrdo do Tribunal de Contas da Unio sobre o tema.

5. NOVAS CARREIRAS E PROFISSIONALIZAO

5.1 Novas carreiras

Est em curso um processo inovador de fortalecimento institucional das reas em
situao de menor profissionalizao de sua fora de trabalho na Administrao Pblica Federal.

24
Os dados do MEC so de janeiro de 2009.

20
O objetivo prover essas reas de quadros tcnicos qualificados, aumentando a produtividade e
melhorando a qualidade do gasto pblico.
J foram criados a carreira de Analista de Infra-estrutura e os cargos isolados de
Especialista em Infra-estrutura25, a carreira de Desenvolvimento de Polticas Sociais26 e a carreira
de Analista em Tecnologia da Informao27. Est em tramitao a criao da carreira de Analista
Executivo28. Tal esforo reveste-se de importncia ainda maior quando se leva em conta a
crescente profissionalizao e a forte insero das carreiras da rea de controle na mquina
pblica, o que vinha deixando executores com baixa qualificao em situao cada vez mais
vulnervel.
No caso da Infra-estrutura, o objetivo prover de profissionais altamente qualificados
uma rea prioritria para o desenvolvimento, por tratar de gargalos estruturais do crescimento.
Em 2008, foi autorizada a contratao de 84 Especialistas em Infra-estrutura e 516 Analistas de
Infra-estrutura. Os servidores recrutados foram alocados em rgos que desempenham atividades
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Tambm inegvel a carncia de quadros especializados na rea social. Da a criao
da carreira de Desenvolvimento de Polticas Sociais, com foco nas atividades de assistncia
tcnica, monitoramento e avaliao de programas e projetos na rea social.
Para fortalecer as reas-meio dos ministrios, aprimorando as atividades
administrativas e logsticas de nvel superior, foi enviado projeto para a criao da Carreira de
Analista Executivo, em tramitao na Cmara dos Deputados. Os servidores da nova carreira
tero atividades relacionadas aos processos e rotinas da administrao, em especial nos sistemas
de servios auxiliares e demais reas de suporte administrativo, de administrao de pessoal, de
desenvolvimento de recursos humanos, de compras, de alienaes, de contrataes de obras e
servios e de documentao e arquivo.

5.2 Cargos e funes comissionadas evoluo e profissionalizao

Diferentemente do propalado, o sucesso na implementao de vrias polticas pblicas
nos ltimos anos ocorreu sem presses significativas sobre o quantitativo de cargos e funes

25
Lei no 11.539/2007.
26
Lei no 12.094/2009.
27
Lei no 11.357/2006.
28
Projeto de Lei no 3.952/2008.

21
comissionadas, que teve crescimento discreto desde 2002, quando existiam 19.887 delas. Em
dezembro de 2008 esse nmero era de 21.715, um aumento de 9% em um perodo de quase seis
anos, equivalente ao aumento no nmero de servidores civis.
O estabelecimento de uma agenda que articule os grandes processos da Administrao
Pblica, integrando planejamento, oramento e gesto, sempre com foco em resultados, deve ser
aliado profissionalizao.
A filiao poltica natural nos nveis de direo e assessoramento estratgicos,
responsveis pela conduo do governo em consonncia com o programa referendado pela
eleio. Porm os cargos de direo intermediria, de carter ttico-operacional e operacional,
tm que ser profissionalizados. O grande desafio que se coloca garantir, por um lado, o legtimo
comando poltico do Governo eleito e, por outro, o preparo necessrio para a gesto pblica, com
estabilidade que assegure a continuidade do funcionamento da mquina pblica.
Dentro do quadro de relativa estabilidade dos cargos comissionados mostrado acima,
o Governo Federal vem buscando reduzir a quantidade de cargos de livre provimento em prol
daqueles ocupados por servidores de carreira, com base em critrios de mrito e competncias, no
intuito de aumentar a capacidade tcnica do Estado. Esse processo foi iniciado com a edio do
Decreto n 5.497, de 21 de julho de 2005, que definiu percentuais mnimos dos cargos em
comisso do Grupo Direo e Assessoramento Superiores (DAS) a serem ocupados por
servidores pblicos efetivos.
Atualmente, cerca de 70% dos cargos comissionados so ocupados por servidores
com vnculo. Mesmo nos cargos mais elevados, o percentual de servidores com vnculo
expressivo, aproximando-se de 60% no caso do DAS 6 e superando esta marca nos DAS 5 e 4.
Ainda no campo da profissionalizao no servio pblico, em 2008 o Governo enviou
ao Congresso Nacional um projeto que cria as Funes Comissionadas do Poder Executivo
(FCPE)29, atualmente em tramitao na Cmara dos Deputados. As FCPE destinam-se a
atividades de direo, chefia e assessoramento nos rgos e entidades do Poder Executivo
Federal e sero preenchidas mediante utilizao de critrios de mrito e competncias, exigindo
capacitao como um dos requisitos para sua ocupao. O Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto trabalha na regulamentao que vai especificar esses requisitos e a forma de
acesso aos novos cargos.

29
Projeto de Lei no 3.429/2008.

22
 O Governo Federal j implementou funes similares no Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) com excelentes resultados. As novas funes foram inclusive um dos fatores
responsveis pela recente melhora no atendimento prestado pela autarquia. Essa experincia
promissora inspirou no s a proposta de criao das FCPE, mas tambm a criao de funes
comissionadas especficas para o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), o
Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI) e o Fundo Nacional para Desenvolvimento da
Educao (FNDE) nestes ltimos casos, as propostas esto atualmente em tramitao na
Cmara dos Deputados30.

6. AES DE RACIONALIZAO E AJUSTE

6.1 Alterao da lei que regulamenta as contrataes temporrias

O setor privado recorre a contrataes temporrias para lidar com picos de demanda
sem perder oportunidades de negcios nem superdimensionar permanentemente sua fora de
trabalho. J no setor pblico, h restries.
A Constituio de 1988 criou as condies legais para que a Administrao Pblica
Federal possa lidar com situaes de necessidade excepcional de incorporao de mo-obra, de
modo a assegurar o funcionamento de diversos segmentos, sem prejuzo para a continuidade das
atividades e dos servios prestados nos diversos rgos e entidades da Administrao Pblica
Federal. A contratao temporria na Administrao Pblica regulada pela Lei n 8.745, de
1993. Para efetu-la, a Administrao no realiza o concurso pblico, mas processo seletivo
simplificado. Os selecionados assinam com a Administrao um contrato por tempo
determinado, cuja durao mxima estabelecida na Lei31, no ocupando, portanto, um cargo
pblico. Os contratos definem as atividades a serem desempenhadas pelo contratado e
estabelecem seus direitos e obrigaes.
A Lei no 8.745/93 enumerou situaes bastante especficas e regras rgidas para as
contrataes temporrias de excepcional interesse pblico, no intuito de evitar seu uso indevido.
Mas algumas lacunas causavam srias dificuldades para a gesto da fora de trabalho. A alterao

30
Projetos de Lei no 3.944/2008 e no 5.915/2009, respectivamente.
31
Ver nota no 13.

23
feita na Lei em 2008 ajuda a buscar a composio adequada da fora de trabalho no setor pblico,
no sentido de permitir o ajuste dos quantitativos s necessidades sazonais, levando em conta o
perfil profissional que cada atividade demanda. Trata-se de um instrumento transparente e
racional de gesto, dentro da legalidade e no interesse pblico.
Antes da modificao a Lei j permitia, por exemplo, a contratao de profissionais
por tempo determinado para os recenseamentos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), dispensando a incorporao permanente de funcionrios que, findas as pesquisas,
ficariam ociosos e pesariam inutilmente sobre a folha de pagamento.
Agora a Lei autoriza a contratao de temporrios em situaes anlogas, quando da
criao de rgos ou entidades ou da definio de novas atribuies para aquelas j existentes,
para fazer frente necessidade de profissionais em quantidade e com qualificaes caractersticos
de processos de implantao ou de transio. Tambm foram liberadas as contrataes
temporrias quando h aumento transitrio no volume de trabalho para elevar os padres de
servio prestados populao.
Os trabalhadores terceirizados que esto sendo substitudos, como veremos abaixo, no
item 6.2, eram, muitos vezes, contratados para auxiliar na implantao de novos rgos, de novos
programas, ou simplesmente para enfrentar situaes inesperadas. Isso no ser mais necessrio,
porque poder haver contratao de temporrios nesses casos.
As mudanas feitas em 2008 na legislao ajudam a evitar a manuteno permanente
de um efetivo dimensionado para um volume temporariamente maior de trabalho, e permitem
resolver passivos decorrentes do acmulo de demandas no atendidas e de projetos no
analisados. Alm disso, afastam a necessidade de manter em definitivo uma fora de trabalho
superdimensionada, com o conseqente desperdcio de recursos pblicos. A contratao de
temporrios tambm tende a reduzir custos de transao em relao ao uso da mo-de-obra
terceirizada, devido eliminao de intermedirios.
Note-se que as contrataes temporrias exigem que a Administrao Pblica observe,
no processo de seleo, princpios nem sempre adotados em situaes de terceirizao, como
transparncia, publicidade e impessoalidade. Cumpre lembrar ainda que o objetivo das
contrataes temporrias no contornar a necessidade de concurso para ingresso no servio
pblico, at porque elas requerem a realizao de processo seletivo amplamente divulgado, com

24
provas escritas, mas de possibilitar que a administrao lide com situaes transitrias de
necessidade de aumento de fora de trabalho de forma adequada.
As contrataes temporrias, que tm remunerao e prazo previamente fixados,
tambm so condicionadas prvia autorizao do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, observadas a adequao oramentria e financeira Lei Oramentria Anual e a
compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Oramentrias, como exige a
Lei de Responsabilidade Fiscal. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto autorizou
selees para contratar 5.207 temporrios em 2008 e 7.226 em 2009 em diversos rgos do Poder
Executivo Federal. Uma vez autorizadas as contrataes, os prprios rgos setoriais
providenciam a seleo dos profissionais e sua alocao.
Assim, a Lei, na sua configurao atual, torna esse tipo de contratao um instrumento
estratgico para a gesto da fora de trabalho na Administrao Pblica.

6.2 Substituio de terceirizados irregulares

A despeito das restries relativas ao quantitativo de servidores na dcada de 90 e no
incio dos anos 2000, com a conteno de concursos, foi preciso, de algum modo, atender
demanda por servios. Sendo assim, cada rgo procurou suas solues para recompor a fora de
trabalho. Uma delas foi o uso de mo-de-obra terceirizada em situaes no previstas na
legislao. Uma fora de trabalho que vicejou na clandestinidade, escondida nas rubricas
oramentrias de custeio.
O pessoal terceirizado, porm, s deve trabalhar em atividades de apoio
Administrao, como vigilncia, conservao ou suporte de informtica. Para acabar com o
recurso terceirizao em situaes vedadas por lei, a Unio celebrou com o Ministrio Pblico
do Trabalho, em novembro de 2007, um Termo de Conciliao Judicial.
O Termo prev que a substituio dos terceirizados em situao irregular na
Administrao Direta por servidores concursados acontea at o final de 2010. Em outubro de
2009, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto j havia autorizado concursos para
substituir o equivalente a 70,2% do total de 13.040 terceirizados informados pelos Ministrios e
rgos da Presidncia da Repblica como em situao irregular na Administrao Direta. A meta
fixada no Termo de Conciliao era de substituir 60% dos terceirizados irregulares at 31 de
dezembro de 2009.

25
 A realizao dos concursos e o provimento dos cargos so de responsabilidade dos
ministrios que precisam fazer as substituies.

7. DESAFIOS

Ao longo deste trabalho foram apresentadas as principais medidas tomadas para

melhorar a condio da fora de trabalho do Poder Executivo Federal. Isso no significa, no
entanto, que tenha sido atingida uma zona de conforto, porque ainda h uma srie de importantes
desafios a enfrentar.

7.1 Dimensionamento da fora de trabalho

Para que os rgos alcancem os resultados esperados em funo de sua misso
institucional, o dimensionamento da fora de trabalho deve levar em conta, entre outros fatores, o
modelo de gesto, as competncias, os processos, a estrutura e as aes sob sua responsabilidade.
A anlise da fora de trabalho para a construo das capacidades que se pretende instalar na
organizao deve considerar, ainda, duas dimenses: a quantitativa, referente definio da
quantidade de pessoas, e a qualitativa, referente aos perfis profissionais necessrios.
Estudos esto sendo desenvolvidos para a definio de parmetros que orientem o
dimensionamento da fora de trabalho das instituies pblicas. O dimensionamento bem feito,
alm de propiciar a capacidade que a instituio precisa para produzir os resultados esperados,
garante a otimizao do uso dos recursos pblicos, evitando admisses e alocaes indevidas.
O trabalho nessa rea, contudo, ainda incipiente, e permanece o desafio de buscar os
instrumentos mais apropriados para a aferio das reais necessidades de fora de trabalho, tanto
na perspectiva mais global do setor pblico quanto das instituies individualmente.
Adicionalmente, precisamos debater o papel dos rgos setoriais e o do rgo central nesse
processo. O rgo central deve ter participao ativa no dimensionamento de fora de trabalho
em todo o Poder Executivo ou limitar-se fixao do quantitativo de cargos e do teto
oramentrio e aportar instrumentos e assistncia tcnica, de forma que os prprios rgos
possam fazer seu dimensionamento?

26
 As deficincias no planejamento da fora de trabalho fazem com que alguns rgos
permaneam sem concursos por muito tempo. Represadas, as vagas so liberadas em grande
quantidade aps longo perodo, gerando dificuldades de insero dos novos ingressantes, de
transferncia de conhecimento entre servidores antigos e novos e de manuteno de um
contingente equilibrado da fora de trabalho ao longo do tempo.
importante propiciar maior estabilidade no processo de recomposio da fora de
trabalho, a partir de um planejamento consistente das necessidades futuras, permanentes e
temporrias, que leve em considerao o papel a ser desempenhado pela instituio, as inovaes
tecnolgicas incorporadas e disponveis, a modernizao dos processos organizacionais, entre
outros fatores.

7.2 Sistema de mrito

A implementao de um sistema meritocrtico apontada em todos os fruns como
um dos grandes desafios a serem enfrentados pela Administrao Pblica no curto prazo. Muitas
so as propostas e as dvidas que cercam o tema. A construo de um sistema meritocrtico deve
buscar recompensar os integrantes da organizao com incentivos adequados e motiv-los a
continuar fazendo contribuies organizao, abrindo caminho para a produo de bons
resultados32.
De modo geral, a estrutura de incentivos na Administrao Pblica perversa. Vale
muitas vezes a mxima quem no faz, no erra, e quem no erra, no pode ser
responsabilizado. Quem trabalha muito e empreende pode acabar duplamente penalizado. Por
um lado, recebe cada vez mais trabalho. Por outro, como decorrncia do cipoal normativo e do
excessivo foco no controle, em boa parte das vezes chamado a prestar esclarecimentos e
responder perante os rgos de controle, algo oneroso e desgastante. O ambiente vigente ,
portanto, de desestmulo ao empreendedorismo e inovao.
A maior parte das pessoas espera reconhecimento por aquilo que faz de produtivo e
significativo para a instituio como decorrncia do seu trabalho. Servidores reconhecidos, em
contrapartida aos seus mritos, tendem a ter maior auto-estima, disposio para enfrentar novos

32
Sobre o assunto, ver o relatrio setorial do Banco Mundial (2005) Unlocking the Human Potential for Public
Sector Performance, captulos II e VI; o livro da OCDE (2008), The State of The Public Service, especialmente o
captulo 4; e a minuta do relatrio da OCDE (2009) Managing Competencies in Government: State of the Art
Practices and Issues at Stake for the Future.

27
desafios e para contribuir com novas idias, melhorando, conseqentemente, os resultados da
organizao.
O sistema de mrito deve estabelecer uma dinmica mrito-reconhecimento-
recompensa, de forma a constituir um ciclo virtuoso e aumentar a motivao. O conceito de
recompensa caminha comumente de mos dadas ao conceito de motivao para melhor
desempenho no trabalho. O ato de motivar consiste em incentivar as pessoas e equipes a trabalhar
da melhor maneira possvel, mediante a construo de um ambiente favorvel ao desempenho de
suas competncias.
importante ressaltar que os incentivos no se limitam s recompensas de carter
financeiro ou na forma de benefcios. Eles tambm podem ser traduzidos em reconhecimento na
forma de elogios, prmios, autonomia, oportunidades de crescimento, entre outros de aspecto
simblico.
Devem ser definidos critrios formais, transparentes e justos num processo de
reconhecimento e recompensa, e estabelecido um mtodo para avaliar o desempenho individual,
de equipes e institucional. O sistema com foco equivocado na dimenso individual pode
comprometer as equipes de trabalho, introduzindo um incentivo perverso com prejuzo potencial
para o desempenho das equipes e, conseqentemente, para o resultado global.
Faz-se necessrio, ainda, alinhar o sistema de mrito com os valores tradicionais que
se quer reforar e com valores novos que se quer introduzir e consolidar. Os valores que esto
incrustados na cultura do servio pblico e que guiam o comportamento dos servidores so uma
condio importante da governana. Valores bem definidos, que se transformam em prticas
governamentais consistentes, so essenciais para a sustentabilidade dos resultados e para a
manuteno da confiana no governo. Eles refletem aquilo que o servio pblico est tentando
alcanar, ajudam a desenhar objetivos coletivos e individuais e mantm a cultura coletiva, o ethos
pblico.
O grande desafio, na verdade, sair do discurso para a prtica. A implementao de
sistemtica de avaliao de desempenho como ferramenta de medio dos resultados dos
servidores e das instituies no atividade trivial. Inicialmente, h uma grande barreira cultural
a ser vencida. Embora quase todos concordem, em tese, que o desempenho deve ser o principal,
se no o nico critrio de avaliao dos servidores, existe uma enorme desconfiana em relao
aos sistemas de avaliao de desempenho no servio pblico. Poucos confiam nos resultados

28
produzidos e acreditam serem justos. H crticas com relao ao desenho, ao processo, forma
como so feitas as avaliaes e aos avaliadores. Este debate fica mais difcil quando so usados
instrumentos padronizados de avaliao, que embutem conceito de desempenho no alinhado
organizao. Vigora uma percepo ambgua de que a antiguidade como critrio de ascenso
vertical um mal necessrio, na medida em que corrigiria as injustias da avaliao de
desempenho. Porm, ao mesmo tempo, a antiguidade vista como incentivo acomodao, uma
vez que, trabalhando ou no, o servidor promovido. Por fim, verifica-se que os chefes no
gostam de avaliar por que isso sempre gera insatisfao entre os servidores. Assim, para evitar
tenses, eles tendem a avaliar todos positivamente.
O sistema de mrito proporciona oportunidades de crescimento e condies de efetiva
participao aos membros da organizao, tendo em vista, de um lado, os objetivos
organizacionais e, de outro, os objetivos individuais. Conseguir esse equilbrio no tarefa fcil.
Alm disso, as opinies costumam divergir quanto ao mtodo ideal de avaliao para as
organizaes pblicas. Parece razovel definir e customizar instrumentos de avaliao de
desempenho que considerem as peculiaridades de cada tipo de organizao. Finalmente, a
definio dos balizadores a serem considerados nos sistemas de mrito tambm objeto de
controvrsias. Parte significativa dos sistemas implementados d nfase exagerada ao mrito
acadmico em detrimento do desempenho em servio.
Se de fato queremos caminhar para uma realidade de gesto para resultados na
Administrao Pblica Federal, temos que construir caminhos, condies e conquistar
credibilidade para implementar um sistema meritocrtico transparente, com critrios claros, que
seja visto como justo, que viabilize um processo de reconhecimento e recompensa com base no
desempenho profissional e que traga motivao.

7.3 Recrutamento e seleo

Para propiciar as respostas demandadas pela sociedade, as organizaes pblicas
precisam contar com profissionais que, alm de conhecimentos tcnicos especficos, possuam
competncias para atuar em um ambiente cada vez mais dinmico e imprevisvel, sejam capazes
de lidar com riscos e incertezas, tenham capacidade de negociao e de articulao dos interesses
de diversos segmentos sociais, e que comunguem com os valores da organizao. Nesse contexto,

29
o processo de recrutamento e seleo de pessoas assume funo estratgica nas organizaes
pblicas.
Existe uma sensao generalizada entre os gestores de que os concursos pblicos,
apesar de serem uma forma justa de seleo, no esto sendo eficazes na seleo de profissionais
com os perfis necessrios. A despeito da complexidade do marco legal nessa rea e das restries
por ele impostas, h algum espao para aprimorar os concursos pblicos sem mexer nas normas
vigentes, porm ele no tem sido adequadamente aproveitado.
A primeira questo que se apresenta que, em boa parte dos casos, no h clareza
sobre o perfil desejado pela organizao quando se inicia o concurso pblico, o que dificulta
selees melhor elaboradas. Faz-se necessrio identificar e qualificar previamente as
necessidades, definindo as competncias requeridas. preciso ter um projeto para cada novo
servidor contratado e no uma definio vaga de quantitativo e cargo. Este desafio torna-se mais
importante na medida em que se ampliam as atribuies dos cargos, fazendo com que a descrio
do cargo deixe de ser referncia suficiente do que se espera de cada servidor. Tem que haver
gerenciamento do perfil da fora de trabalho, de forma a possibilitar os ajustes necessrios ao
longo do tempo, de forma a garantir a composio e perfis adequados.
importante fugir das avaliaes estritas de conhecimento e buscar novos
instrumentos para aferir o perfil dos candidatos, valorizando o raciocnio e a capacidade de
interpretar, posicionar-se, resolver problemas. Temos que comear a pavimentar o caminho para
avaliar competncias e verificar caso a caso qual a melhor alternativa para considerar a
experincia profissional pregressa dos candidatos, evitando que a experincia anterior seja
desprezada.
A gesto dos processos seletivos outro aspecto relevante que precisa de mais
cuidado. Faz-se necessrio investir mais na definio do formato do concurso, da composio e
dos tipos das provas, do peso de cada disciplina e etapa, da forma de colocar as questes para os
candidatos, e de mecanismos de orientao, acompanhamento e avaliao dos processos
seletivos, entre outros aspectos. A qualidade do edital vital para o resultado do processo.

7.4 Desenvolvimento profissional

O processo de desenvolvimento profissional visa possibilitar a construo das
competncias necessrias para um desempenho adequado no ambiente cada vez mais dinmico e

30
complexo da gesto das polticas pblicas e mantm os profissionais alinhados misso do cargo
ou da carreira.33
O desenvolvimento profissional tem incio na formao inicial para ingresso na
carreira e extrapola a oferta de cursos de aperfeioamento. Ele se realiza no prprio exerccio
profissional e requer estratgias diversificadas que promovam a identificao permanente do
servidor com a razo de ser de seu trabalho e que lhe dem motivao no trabalho.
O processo de desenvolvimento profissional deve ser entendido e tratado de forma
global, com a articulao e integrao de curso de formao, cursos de aperfeioamento, cursos
complementares, atividades de desenvolvimento em servio, entre outras aes de
desenvolvimento, buscando a construo das competncias34 necessrias ao exerccio do papel
esperado, considerando as diversas etapas da carreira. Se na fase de seleo e recrutamento
questes legais podem dificultar a gesto de pessoas por competncias, no desenvolvimento
profissional este instrumento essencial e no existem obstculos a seu uso.
Para tanto, preciso que a administrao tenha clareza sobre o que espera de seus
quadros, de cada carreira em particular, para que seja possvel definir o papel esperado de seus
integrantes e identificar as competncias a construir no processo de desenvolvimento profissional
desses servidores.
A competncia aqui entendida no apenas como o conjunto de conhecimentos,
habilidades e atitudes necessrias para exercer determinada atividade, mas tambm como o
desempenho expresso pela pessoa em determinado contexto, em termos de comportamentos e
realizaes decorrentes da mobilizao e aplicao desses conhecimentos, habilidades e atitudes
no trabalho. Dessa forma, as competncias podem ser vistas como combinaes sinrgicas de
conhecimentos, habilidades e atitudes expressas pelo desempenho profissional dentro de
determinado contexto organizacional, que agregam valor a pessoas e organizaes.
Ao longo do desenvolvimento profissional importante explorar diferentes estratgias
e metodologias de ensino e conectar a teoria e a prtica. O prprio processo de desenvolvimento
tem que ser inovador e desafiador e colocar o servidor constantemente em contato com novas
realidades. Os servidores devem ser preparados no apenas para operar os processos existentes,
mas tambm para, com senso crtico, question-los quando for o caso.

33
Ver Banco Mundial (2005), especialmente captulo VI.
34
Ver OCDE (2009).

31
 importante, ainda, implementar mecanismos para fornecer orientao e suporte aos
novos servidores para sua melhor insero na atividade profissional, na carreira e na
Administrao Pblica, para proporcionar o intercmbio de conhecimento e experincias entre os
novos servidores e os servidores mais experientes e para fortalecer a rede dos membros de cada
carreira. Uma das alternativas pode ser a adoo do regime de tutoria, mediante a designao de
servidores experientes e com trajetrias profissionais consistentes para acompanhar e orientar os
servidores em incio da carreira.

7.5 Profissionalizao de cargos de direo

Iniciamos nos ltimos anos o processo de profissionalizao de cargos diretivos, como
mostramos anteriormente neste texto, mas tambm nessa rea h muito que aprimorar.
Profissionalizar cargos no significa meramente preench-los com servidores de carreira, mas
definir os requisitos e a forma de preenchimento para cada cargo35.
Os cargos de natureza essencialmente tcnica e alguns cargos de natureza estratgica
devem ser preenchidos, mediante processo formalmente institudo, por profissionais de
reconhecida competncia que atendam a um conjunto de requisitos previamente estabelecidos.
Uma parcela desses cargos pode ser preenchida por servidores de carreira e outra por
profissionais do mercado. A definio de quantos e quais cargos devem se enquadrar em cada
categoria pressupe o estudo desses postos de trabalho, de forma a caracteriz-los e qualific-los,
e o estabelecimento de um acordo poltico. No conveniente que todos os cargos dessa natureza
sejam ocupados apenas por servidores de carreira. A presena de pessoas de fora, por um lado,
evita a cristalizao de grupos no comando de determinadas reas e o risco de o governo ficar
refm das corporaes. Por outro, possibilita a absoro de novas percepes e idias,
oxigenando os rgos.
Os cargos de natureza poltica podem e devem continuar a ser preenchidos por
critrios polticos. legtimo e necessrio que os governos eleitos possam se utilizar deles para
constituir suas equipes. O desafio aqui definir quantos e quais devem ser esses cargos e,
estabelecer, quando for o caso, os requisitos mnimos de ocupao. Para esses cargos, os critrios
de ocupao podem ser menos rigorosos, mas no se deve abrir mo de patamares mnimos de
qualificao para algumas situaes.

35
Ver Banco Mundial (2005), especialmente captulo VI.

32
 Considerando que a liderana o motor da organizao, no sentido de que o
elemento promotor da gesto e responsvel pela orientao, estmulo e comprometimento para o
alcance e melhoria dos resultados institucionais e, ainda, que ela exercida pela Alta
Administrao, fica clara a importncia de avanarmos na questo da profissionalizao dos
cargos de direo na Administrao Pblica brasileira.
Precisamos melhorar tambm a capacidade de identificao e profissionalizao de
servidores com potencial para se tornarem executivos, gerentes de meios e assessores de alto
nvel, e prepar-los para tanto. Isso pressupe profissionais generalistas, com elevada
qualificao e que tenham por caractersticas principais: capacidade de resolver problemas, de
fazer acontecer e de aprender rapidamente, multi-funcionalidade, viso estratgica, global e
integrada, capacidade de negociar e articular, de atuar em rede, e comportamento tico. A carreira
de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) atende esses requisitos e
vem preenchendo esse espao no governo. O desafio garantir o alinhamento da gesto da
carreira, especialmente dos processos de recrutamento e seleo, desenvolvimento profissional e
de alocao e mobilidade, para efetivamente cumprir esse papel.

7.5 Remanejamento de fora de trabalho

A falta de flexibilidade e agilidade na alocao e movimentao de pessoas
percebida como um aspecto que dificulta substancialmente a melhor organizao e
funcionamento da Administrao Pblica. Muitos entendem que o sistema atual engessado e
torna muito difcil a movimentao e a demisso de pessoas. Atualmente no se consegue, com
facilidade, reunir e alocar grupos de servidores qualificados para desempenhar tarefas
estratgicas circunstanciais, para apoiar a execuo de fases importantes de projetos estratgicos
ou para tratar de questes emergenciais. A dinmica da realidade exige rapidez no
posicionamento e nas respostas e, para tanto, necessrio ter flexibilidade e agilidade na
organizao e estruturao de equipes, na construo de capacidade de atuar.
Nesse contexto importante refletir, numa tica estratgica, global e integrada, sobre
a poltica de carreiras para a Administrao Pblica Federal. Como garantir condio adequada
para a Administrao Pblica como um todo, com a melhor distribuio, insero e utilizao dos
profissionais de acordo com suas competncias, propiciando, ao mesmo tempo, a capacidade de

33
ao necessria aos rgos? Devemos continuar na direo da fragmentao de carreiras por
rgo ou devemos partir para carreiras horizontais36 ou transversais37?

8. CONCLUSO
A tradicional desconfiana brasileira nas pessoas e nas instituies est refletida no
profundo desequilbrio entre as estruturas de controle e de execuo existentes em nossa
Administrao Pblica. Esse desequilbrio, somado estrutura perversa de incentivos vigente,
leva cultura da averso ao risco. Os principais processos da Administrao Pblica, com
destaque para os de gesto oramentrio-financeira, foram moldados nesse contexto de
desconfiana e de crise fiscal, de necessidade de gerao de supervit primrio, tendo por
objetivo maior evitar que o Estado gastasse.
O Brasil um Pas em construo e o cenrio atual de crescimento. O Estado precisa
ter capacidade de propiciar as respostas que a sociedade demanda. Por isso mesmo, a participao
social tornou-se um mecanismo fundamental de definio de prioridades, de tomada de deciso e
de acompanhamento do andamento das aes governamentais. preciso gastar bem e com
qualidade e produzir os resultados pactuados. Faz-se necessrio construir alternativas para
conjugar essa nova governana pblica, em ambiente democrtico, com uma gesto orientada
para resultados, fazendo uso de novas ferramentas gerenciais e com profissionalizao da
administrao.
Vale lembrar que temos realidades distintas das eras patrimonialista, burocrtica,
gerencial e ps-gerencial convivendo na Administrao Pblica, inclusive na rea de gesto da
fora de trabalho, o que dificulta o empreendimento de uma nica agenda de aperfeioamento da
gesto.
A despeito da disparidade de realidades e das dificuldades que se impem, foram
logrados, como exposto neste trabalho, vrios avanos. A poltica de gesto da fora de trabalho
adotada nos ltimos anos est possibilitando, em grande medida, recompor a capacidade de
execuo do Estado. No houve exploso do quantitativo de servidores no Poder Executivo
Federal, porm novas autorizaes de ingresso devem ser feitas de forma criteriosa. O Governo

36
Carreira horizontal aquela que possibilita a atuao em diversos rgos, porm sempre na rea ou setor
correspondente s competncias da carreira. A carreira de Planejamento e Oramento, por exemplo, pode atuar nos
diversos rgos nas reas de planejamento e oramento.
37
Carreira transversal aquela que possibilita a atuao em diversos rgos, em princpio em qualquer rea ou setor.

34
Federal vem buscando conferir maior racionalidade gesto de pessoas no servio pblico,
atentando para as necessidades mais prementes de reas que implementam programas
estratgicos ou prioritrios para o Pas e buscando profissionalizar cada vez mais a gesto
pblica.
Com pessoal mais qualificado, realizao de concursos em reas estratgicas e maior
profissionalizao, a capacidade do Estado est sendo recuperada no que se refere quantidade e
qualidade da fora de trabalho. Para que se possa dizer que temos as pessoas certas nos lugares
certos fazendo a coisa certa e contribuindo para o alcance dos resultados desejados, ser preciso
enfrentar os desafios comentados, o que vai requerer grandes esforos em termos de vontade
poltica e mudana de mentalidades.

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36