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Gestar e gerir
2 Gestar e gerir 3
Nu Ncleo de Antonio Carlos de Souza Lima
Antropologia
A P da Poltica (organizador)
Quinta da Boa Vista s/n So Cristvo
Rio de Janeiro RJ CEP 20940-040
Tel.: (21) 2568 9642 Fax: (21) 2254 6695
E-mail: nuap@alternex.com.br

Publicao realizada com recursos do

PRONEX/CNPq
Ministrio da Cincia e Tecnologia
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
Programa de Apoio a Ncleos de Excelncia

A coleo Antropologia da Poltica coordenada por Moacir G. S. Palmeira, Mariza

G. S. Peirano, Csar Barreira e Jos Sergio Leite Lopes e apresenta as seguintes
publicaes:

1 - A HONRA DA POLTICA Decoro parlamentar e cassao de mandato no

Congresso Nacional (1949-1994), de Carla Teixeira
2 - CHUVA DE PAPIS Ritos e smbolos de campanhas eleitorais no Brasil, de Irlys
Barreira
Gestar e gerir
3 - CRIMES POR ENCOMENDA Violncia e pistolagem no cenrio brasileiro, de Estudos para uma antropologia da
Csar Barreira administrao pblica no Brasil
4 - EM NOME DAS BASES Poltica, favor e dependncia pessoal, de Marcos
Otvio Bezerra
5 - FAZENDO A LUTA Sociabilidade, falas e rituais na construo de organizaes
camponesas, de John Cunha Comerford
6 - CARISMA, SOCIEDADE E POLTICA Novas linguagens do religioso e do
poltico, de Julia Miranda
7 - ALGUMA ANTROPOLOGIA, de Marcio Goldman
8 - ELEIES E REPRESENTAO NO RIO DE JANEIRO, de Karina Kuschnir
9 - A MARCHA NACIONAL DOS SEM-TERRA Um estudo sobre a fabricao do
social, de Christine de Alencar Chaves
10 - MULHERES QUE MATAM Universo imaginrio do crime no feminino, de
Rosemary de Oliveira Almeida
11 - EM NOME DE QUEM? Recursos sociais no recrutamento de elites polticas, de
Odaci Luiz Coradini
12 - O DITO E O FEITO Ensaios de antropologia dos rituais, de Mariza Peirano
13 - No bico da Cegonha Histrias de adoo e da adoo internacional no
Brasil, de Domingos Abreu
14 - Direito legal e insulto moral Dilemas da cidadania no Brasil, Quebec
e EUA, de Lus R. Cardoso de Oliveira
15 - Os filhos do estado Auto-imagem e disciplina na formao dos oficiais
da Polcia Militar do Cear, de Leonardo Damasceno de S
16 - Oliveira Vianna De Saquarema Alameda So Boaventura, 41 - Niteri.
O autor, os livros, a obra, de Luiz de Castro Faria
17 - Intrigas e Questes Vingana de famlia e tramas sociais no serto de
Pernambuco, de Ana Claudia Marques
18 - Gestar e gerir Estudos para uma antropologia da administrao pblica no
Brasil, de Antonio Carlos de Souza Lima

Rio de Janeiro
2002
4 Gestar e gerir 5
Copyright 2002, Antonio Carlos de Souza Lima
Direitos cedidos para esta edio
Dumar Distribuidora de Publicaes Ltda.
www.relumedumara.com.br
Travessa Juraci, 37 Penha Circular
21020-220 Rio de Janeiro, RJ
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E-mail: relume@relumedumara.com.br

Preparao de originais
Malu Resende

Reviso
Soraya Araujo
Para Joo Pacheco de Oliveira e Moacir Palmeira
Editorao
Dilmo Milheiros

Capa
Simone Villas-Boas

Apoio

CIP-Brasil. Catalogao-na-fonte.
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.

Gestar e gerir : estudos para uma antropologia da administrao pblica

G333 no Brasil / Antonio Carlos de Souza Lima (organizador). Rio de Janeiro :
Relume Dumar : Ncleo de Antropologia da Poltica/UFRJ, 2002
. (Coleo Antropologia da poltica ; 18)

Inclui bibliografia
ISBN 85-7316-316-X

1. Administrao pblica Brasil Aspectos antropolgicos. 2.

Administrao pblica Poltica governamental Brasil. I. Lima, Antonio
Carlos de Souza. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Ncleo de
Antropologia da Poltica. III. Srie.

03-0769 CDD 354.81

CDU 351(81)

Todos os direitos reservados. A reproduo no-autorizada

desta publicao, por qualquer meio, seja ela total ou parcial, constitui
violao da Lei n 5.988.
6 Gestar e gerir 7
Sumrio

Introduo
Sobre gestar e gerir a desigualdade: pontos de investigao e dilogo . . . . . . 11
Antonio Carlos de Souza Lima

Captulo 1
A construo da seca como problema: administrao pblica e
representaes da natureza durante a seca de 1877/1879 no Cear . . . . . . . . . 23
Rafael Winter Ribeiro

Captulo 2
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro: o Servio de
Povoamento do Solo Nacional 1907-1918 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Jair de Souza Ramos

Captulo 3
Infncia e nao em desfile: o Desfile da Juventude e a Hora da
Independncia, 1936/1937 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Adriana de R. B. Vianna e Maurcio B. A. Parada

Captulo 4
Meios de comunicao a distncia e controle poltico no
perodo varguista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Srgio Ricardo Rodrigues Castilho

Captulo 5
A administrao dos ndios: as diretrizes para o funcionamento dos
postos indgenas do SPI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Jos Gabriel Silveira Corra
8 Gestar e gerir 9

Captulo 6
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto:
a experincia do PPTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
Ludmila Moreira Lima

Captulo 7
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
Maria Lcia Pires Menezes

Captulo 8
Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional . . . . . . . . . . . . . . . . 229
Joo Paulo Macedo e Castro O que impressiona, com efeito, nessa instituio do discurso
analtico que a mola-mestra da transferncia, no , como alguns
Captulo 9 pensaram ter escutado de mim, que o analista, seja ele colocado na
SOM/Popular: uma experincia poltica na Baixada Fluminense . . . . . . . . . . 259 funo do sujeito suposto saber. Se a palavra to livremente dada ao
Ana Lcia Silva Enne psicanalisante justamente assim que se recebe essa
liberdade , porque se reconhece que ele pode falar como um mes-
Captulo 10 tre, isto , como um estouvado, mas isto no dar resultados to bons
Quem deve guardar as crianas? Dimenses tutelares da gesto quanto no caso de um verdadeiro mestre, de quem se supe
contempornea da infncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 que conduz a um saber um saber do qual se torna penhor, refm,
Adriana de R. B. Vianna aquele que aceitar de antemo ser produto das cogitaes do psica-
nalisante, ou seja o psicanalista posto que, como tal produto, est
Os autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 destinado perda, eliminao do processo.

Jacques Lacan. O mestre e a histrica.

In: Seminrio, Livro 17: O avesso da psicanlise, 1969-1970.
Rio de Janeiro, Jorge Zahar Editores, 1992, p.35.
10 Gestar e gerir 11
Introduo

Sobre gestar e gerir

a desigualdade: pontos de investigao e
dilogo
Antonio Carlos de Souza Lima

Os textos reunidos nesta coletnea foram gerados por pesquisas de ordem variada
para trabalhos de cursos de ps-graduao (Vianna e Parada); para dissertaes
de mestrado (Ribeiro; Corra; Macedo e Castro; Enne); para teses de doutorado
(Ramos; Castilho; Lima; Menezes; Vianna) realizadas em Antropologia Social
(Ramos; Castilho; Corra; Lima; Macedo e Castro; Enne; Vianna), em Histria
(Vianna e Parada) ou em Geografia (Ribeiro; Menezes). Tratam de temas to dis-
tintos como os processos de regionalizao e gesto territorial, e a produo de
saberes a eles articulados; as prticas de aparelhos de governo destinados, dentre
outras coisas, ao controle da mobilidade espacial de segmentos da populao bra-
sileira (ndios, menores, migrantes, favelados); as prticas de espetacularizao
da vida poltica, pela via dos rituais de massa ou dos meios de comunicao a
distncia, passando por conjunturas histricas que vo desde o final do sculo XIX
e da Primeira Repblica at os anos 1990 do sculo XX. Lidam com iderios to
diferentes quanto aqueles que propem, por exemplo, em um momento, a tutela
para populaes indgenas e, em outro, a parceria e a participao para as mesmas
populaes. Em termos metodolgicos, a pesquisa com fontes impressas, tpica do
trabalho do historiador, se une observao etnogrfica, configurando abordagens
que dificilmente reduzem-se a cnones disciplinares convencionais, como aqueles
preconizados hoje ainda em manuais e livros de introduo.
Estes artigos podem ser lidos independentemente, remetidos a seus universos
temticos, com o que os efeitos de mtua iluminao que aportam, quando lidos
juntos, se perdem. Sua reunio permite construir hipteses sobre os dispositivos
de dinmicas de territorializao, sobre os especialistas portadores e produtores
de certos saberes que se cristalizam em setores da administrao que surgem
coetaneamente funo de integrao e segmentao simultneas, logo, sobre as
tcnicas de diferenciao social e instaurao de hierarquias, parte do surgimento de
crescente interdependncia entre redes regionais e sociais, para mencionar apenas
alguns aspectos dos processos de formao de Estado.
Por outro lado, em termos mais objetivos, esta aparente diversidade temtica
12 Gestar e gerir Sobre gestar e gerir a desigualdade 13

e de abordagens tem como seu ponto de disperso oportunidades de dilogo em
torno de algumas idias relativas ao estudo da administrao pblica como parte de
processos de formao de Estado no Brasil. Essas idias foram embrionariamente
experimentadas em minha anlise sobre poder tutelar, indianidade e formao de
Estado (Souza Lima, 1995), e posteriormente expandidas em projetos de pesquisa,1
sobretudo em cursos de ps-graduao,2 quando foi possvel debat-las em relao de formao do Estado no Brasil, das idias, planos e aes de governo para os
a outros espaos sociais que aqueles afetos pesquisa sobre indigenismo e poltica
indigenista. No caso de Ana Enne, Ludmila Moreira Lima e Rafael Winter Ribeiro,
pude ainda debater seus trabalhos quando de suas defesas de dissertao e tese.3
Esta introduo procura to-somente reunir algumas dessas idias, pontos iniciais
de um dilogo inconcluso, que tem nesta coletnea um momento de condensao.
Longe de querer sintetizar pontos de convergncia entre os textos e os esforos
analticos que apresentam, o dilogo de fato existente, em alguns casos, entre os
autores no ser aqui matria de um investimento normatizador de minha parte,
estabelecendo elos, articulaes obsessivamente entrecruzadas, como demonstrao
de um quadro interpretativo circular, arredondado. Mais que fechar, trata-se de
colocar alguns caminhos possveis (existem muitos outros) para a anlise do que
s vezes viciadamente, s vezes entrecruzando vises reportveis a Marx, Weber
e Durkheim, tem se chamado vulgarmente de Estado em Antropologia.4
Nas oportunidades de dilogo que tivemos, partimos da constatao de que
pensar em termos de processos de formao de Estado, de modalidades de instau-
rao de desigualdades e hierarquias (parte intrnseca do que descrevemos como
fenmenos polticos) implica pensar em termos de escalas temporais e espaciais
distintas, perceber as implicaes imediatas e cotidianas da idia de complexidade
na anlise antropolgica, bem como no plano metodolgico, e as dificuldades no
uso de material histrico a partir de uma visada antropolgica (ver Barth, 1993 e
2000; Braudel, 1976; Tilly, 1984, entre muitos outros). A crtica de Norbert Elias
(1972) quanto fora modelar da idia de Estado nacional nas cincias sociais, seu
carter subjacente a noes totalizantes como a de sistema social, -nos igual- social definidas como polticas pblicas, tomadas no s como idias racionalizadas
mente inspiradora. Por outro lado, no plano terico, operamos com a idia de que o
horizonte do monoplio da violncia legtima, se fundamental e necessitando de
fato de uma pesquisa mais detalhada (como em Tilly, 1996), no d conta de uma
anlise das relaes de poder capaz de recuperar a dimenso de representao no questionar certas receitas analticas que tomam o legado jurdico-poltico de um
sentido performtico e figurativo da administrao pblica. Os textos de Vianna e
Parada, e de Castilho, reportam-se a essas questes.
Se a pesquisa sobre poltica indigenista tem-me servido de guia nesses deba-
tes porque ela um campo frtil para a anlise dos poderes de Estado no Brasil.
O instituto jurdico da tutela e a condio de incapacidade civil relativa durante
muitos anos asseguraram a aparelhos de Estado o Servio de Proteo aos ndios
(SPI) e a Fundao Nacional do ndio (Funai)5 , na qualidade de executores da
responsabilidade de tutor do Estado, o suposto monoplio de um complexo de
polticas (sempre desejado e nunca existente). O que usualmente se chama de po-
ltica indigenista agregou a assistncia educao, sade e ao desenvolvimento,
ao fundiria instituinte de territrios estatais e mediao tutelar no exerccio
dos direitos polticos e civis, compondo amplo movimento revelador dos processos
ndios, parecendo-me condensar e precipitar esquemas de pensamento oriundos de
outros tempos histricos e de outros espaos sociais e geogrficos.
O fato de que podemos pensar hipoteticamente as aes do Estado sobre
os povos indgenas como parte de um movimento de colonizao, como colo-
nialismo, retomando a idia de situao colonial de Georges Balandier (1951),
aproximando-a de desenvolvimentos mais contemporneos (p. ex., Mandani,
1996), e a possibilidade de tratar a categoria ndio em sua positividade nessa situ-
ao (Bonfil Batalha, 1972), permitem abordar outras polticas pblicas a partir
de dmarches similares s dos autores sobre estudos do mundo ps-colonial,
de que o Brasil sempre eximido de integrar. Se h singularidades evidentes em
jogo nesta eliso dentre elas ter sido o pas historicamente parte da primeira leva
de colonizaes europias e tambm de descolonizaes, no sculo XIX, e ter
assumido uma representatividade face sua metrpole no mundo contemporneo
que tem poucos precedentes na histria da expanso europia , h tambm um
horizonte intelectual que se remete histria europia e os instrumentos analticos
que a tomam como exemplo solitrio.
Nossas elites tm rdua e cruelmente do ponto de vista dos segmentos sociais
destitudos de acesso aos direitos civis, sociais e polticos elaborado a insero
desse constructo (O Brasil) como pas do Ocidente do Terceiro Mundo (Souza
Lima, 1995; Carvalho, 1997; Escobar, 1993). H aqui, outrossim, um compromisso
intelectual de crtica e dilogo com segmentos sociais organizados ou no, organi-
zaes no-governamentais, setores do Estado. Pensar certas formas de interveno
em planos escritos, mas tambm como aes que podem ser apreendidas na obser-
vao do cotidiano de relaes sociais, e faz-lo por aproximao e distanciamento
com as tradies de conhecimento surgidas da colonizao, uma maneira de
certo Ocidente na qualidade de entidade substantiva, segregada e reprodutvel.6
A aproximao feita a partir da poltica indigenista permitiu, pois, uma
primeira anlise do exerccio de um poder de Estado que, em trabalho anterior
(Souza Lima, 1995), denominei de tutelar. Com esta expresso procurei descrever
um modo especfico de estatizao de certos poderes incidentes sobre o espao,
atravs do controle e da alocao diferencial e hierarquizada de populaes, para
as quais se criam estatutos diferenciados e discricionrios nos planos jurdico e/
14 Gestar e gerir Sobre gestar e gerir a desigualdade 15

ou administrativo. O poder tutelar um exerccio de poder desenvolvido frente s
populaes indgenas, por um aparelho de governo institudo sob a justificativa de
pacificar zonas de conflito entre nativos e no-nativos (imigrantes ou brasileiros),
logo, de promover uma dada paz social. Supe e implica a atribuio da capa-
cidade civil relativa a estas populaes e a necessria tutela jurdica por parte do
Estado. Implant-lo demandou criar e expandir, em efetivo numrico e em termos
de espao abrangido, segmentos administrativos tambm especficos, dispostos
sob forma de uma malha governamental concebida como de espectro nacional.
Sua criao, por parte do governo federal, demandou a articulao de redes sociais
efetivamente em controle de partes do territrio brasileiro, redes at aquele perodo
pouco integradas, entretecendo-as como parte de um nico aparelho administrativo
situaes de denncia do que de efetiva anlise. Como Pacheco de Oliveira destacou
(1998b), e os estudos gerados a partir do PETI (Projeto Estudo sobre Terras Indge-
nas no Brasil, ver Pacheco de Oliveira, 1998a: pp. 7-14) fartamente demonstraram,
ao se perceber as implicaes fundirias do problema indgena, desnuda-se sua
alta representatividade. Passa-se a situ-lo entre alguns dos temas mais polmicos
da agenda poltica e intelectual brasileira, articulado aos problemas fundirios e
de controle de recursos naturais, entrelaando setores sociais variados e aparelhos
de governo que os estudos de polticas pblicas tendem a abordar separadamente
(Pacheco de Oliveira, 1998c).
*

com funes de governo. Com ela, os novos especialistas em ndios ( poca sobre-
tudo engenheiros militares Souza Lima, 1985) assumiriam um papel destacado, Estes estudos procuraram, ao seguir a idia weberiana de que para a vida
em funo de um suposto saber tcnico quanto aos mtodos de civilizao dos cotidiana dominao primariamente administrao (Weber,1983: p. 175), analisar
nativos. Os engenheiros-militares constituir-se-iam, simultaneamente, como parte como tal processo se foi concebendo e executando por estruturas estatizadas de
de uma dentre tantas outras faces de um Estado segmentado e conflituoso. interveno diria na vida social dos povos indgenas e de outras populaes delas
O estudo do SPI foi, assim, via de acesso fundamental para abordar o bem- limtrofes dentro do territrio brasileiro. Parti no do estudo de caso de um povo
-sucedido esforo das elites brasileiras do perodo da virada do sculo XIX para especfico atravs dos procedimentos etnogrficos clssicos. Mas, combinando o
o sculo XX, na manuteno de sua hegemonia sob um novo quadro histrico, estudo de material histrico, o contato face a face (ou se se quiser, a observao
caraterizado por mudanas importantes que se implantaram em ritmos e tempos participante) e a discusso freqente com atores envolvidos hoje na cena da poltica
distintos. Entre estas, trs das mais significativas foram: 1) o trmino jurdico da indigenista, procurei pensar o estudo do SPI enquanto caso etnogrfico espec-
escravido e a necessidade de instaurao de uma ordem jurdica baseada na liber- fico na anlise da sociognese do Estado surgido da colonizao lusa na Amrica.
dade; 2) a necessidade de construo efetiva de um aparato de Estado, com o fim Trata-se de conceb-lo como importante para o entendimento das relaes entre os
do Real Padroado, logo, do papel de unidades administrativas mnimas ocupados povos indgenas e os poderes pblicos, mas tambm de crtica dos modos freqentes
por longo tempo pelas parquias (com a paralela redefinio ou surgimento de pelos quais a produo erudita no Brasil representou e tratou o Estado nacional.
estruturas de ao propriamente eclesisticas sobre certos segmentos sociais); 3) At agora, este se mostrou um caminho profcuo no distanciamento necessrio
a instituio de um regime republicano federativo, com a redefinio dos modos frente ao senso comum intelectual sobre o problema, uma etapa para redefini-lo.
de conceber uma comunidade poltica nacional e de a ela ter acesso. Esta mesma perspectiva para tratamento da tutela, redefinida em parte, foi
Considerar a administrao pblica sob o ngulo da poltica indigenista, experimentada no tratamento da menoridade, sobretudo no papel desempenhado
todavia, pode ter outros efeitos. O uso de uma dada terminologia no significa, antes pela polcia na sua criao e gesto, na cidade do Rio de Janeiro, ao longo do
de tudo, uma intensa reflexo sobre esta temtica: nesta, como em muitas outras mesmo perodo de que partiram os estudos sobre o Servio de Proteo aos
reas da atuao governamental (no priorizadas nos planos de desenvolvimento ndios (Vianna, 1999), isto , as primeiras dcadas do sculo, e em perodo mais
que capturaram muito da imaginao social no Brasil), tem-se um vazio deixado, recente, atravs da anlise de processos de guarda de menores (Vianna, 2002 e neste
seja pela Cincia Poltica, seja pela Sociologia, seja pela Histria Administrativa. volume). Foi utilizada tambm por Jair de Souza Ramos para pensar as polticas
O modo tpico pelo qual certos setores governamentais conceberam as relaes de imigrao e colonizao atravs do estudo do Servio de Povoamento do Solo
entre administrao pblica e povos indgenas foi tom-lo como um problema social Nacional (Ramos, 2002; e neste volume).
(e intelectual) menor. Sua pertinncia estaria em ser uma espcie de expiao importante esclarecer que no se trata aqui do biopoder, ou do chamado
conscincia culpada de elites polticas que, sob uma dada ideologia da formao poder pastoral (Foucault, 1990) foucaultianos stricto sensu, mas das respostas
de Estado nacional, se perceberia como descendente destas populaes. Assim polticas mais econmicas de uma elite de origem crioula. A tarefa dessas elites,
sendo, o problema foi relegado interveno eventual dos antroplogos, mais em que se aparelharam e se modernizaram em fins do sculo XIX/incios do sculo
16 Gestar e gerir
XX, foi, enfrentando a baixa codificao/homogeneizao no plano moral, a parca
integrao do territrio e das redes sociais que o povoam e controlam efetivamente,
uma racionalizao burocrtica incipiente (e muitas vezes indesejada), legados ao
Brasil pelo regime imperial, manter/instituir um espao geogrfico e sociopoltico
compatvel com a idia de nacional aportada pelo novo iderio jurdico-poltico do
regime republicano. Neste sentido, o poder tutelar, em seu exerccio sobre os ndios,
est mais prximo de ser descrito na qualidade de associao entre dispositivos ca-
ractersticos de sociedades de soberania (para se usar o lxico de Michel Foucault)
com alguns outros das ditas sociedades disciplinares, do que como reportvel
integralmente s disciplinas. Gestar formar e sustentar (um filho) no prprio
ventre (Houaiss & Villar, 2001: p. 1.449) e gerir exercer gerncia sobre;
administrar, dirigir, gerenciar (Houaiss & Villar, 2001: p. 1.447) so lxicos
oriundos de uma nica etimologia latina, duas dimenses decupveis da mesma
operao a nos permitirem recortar e descrever nuances nos exerccios de poder.
Gestar aponta-nos para a funo constitutiva e pedaggica, de maternagem,
do ensinar a ser, perceptvel na tutela como exerccio de poder de que a imagem
da bab ou governanta (Paine, 1977; Pacheco de Oliveira, 1988: pp. 214-35)
e sua bondade opressiva (Vianna, 2002) so emblemticas, uma dimenso de ins-
taurao, pelo desejo do bem, deste novo coletivo, segmentos concebidos como
constitutivamente despossudos das condies mnimas para vida social em p de
desigualdade. Gerir sinaliza-nos ao controle cotidiano de uma administrao que,
dbil, perpassada por interesses pessoais e de redes de clientelas que seja, onde os
interesses de grupos so muito mais fortes que chamados corporativos, por vezes
mais figurao que prtica efetiva,7 ainda assim representa este tutor de coletivos,
controlador de espaos, mantenedor dos desiguais em seus nichos.
Funda-se, assim, uma peculiar relao entre domnio de terras e fluxos
sociais: a partir do controle de segmentos da populao, territorializam-se dispo-
sitivos de poder articulados a um ncleo central de governo, no s se formando
Estado no sentido do estabelecimento de relaes entre redes sociais, classes e
fraes de classe, entre aparelhos de poder e segmentos sociais singularizados por
estatutos jurdicos ou destinatrios de tcnicas de poder, mas tambm isto feito
em sua dimenso material. Isto , estatizam-se plenamente funes em aparelhos
de governo, constituindo-se um corpo de especialistas em problemas sociais
variados, capazes de desenvolver uma pedagogia dos lugares certos. Na verdade,
mantm-se a autonomia relativa de redes sociais pouco integradas a dispositivos de
poder centralizados, ao absorv-las como seus quadros, numa espcie de franquia
da administrao pblica central e da idia de nacional. Uma outra dimenso des-
ses processos o papel da administrao enquanto nexo articulador/normatizador/
codificador entre costumes heterogneos, constituindo moralidades. O trabalho de
Adriana de Resende Barreto Vianna tem sido instigado a tratar a dimenso moral,
Sobre gestar e gerir a desigualdade 17
trazendo-a ao fundo comum de nossas preocupaes.
Destarte, no estudo da poltica indigenista j foi possvel sugerir que tal forma
de concentrao de poder sobre o territrio e seus recursos, atravs do controle das
populaes indgenas, tem como estratgia de luta que lhe gramatical (ou processo
de diferenciao social a ela articulado) o (res)surgimento crescente de etnicidades,
ou melhor, de grupos tnicos especficos (Souza Lima, 1995: pp. 307-11). Muitas
outras categorias sociais teriam destino semelhante, sendo a Constituio de 1988
uma pea importante dessa inscrio desses assujeitamentos diferenciais e situa-
cionais, positivos ou negativos que os consideremos. Diversos estudos recentes
desenvolvidos no mbito do DA/PPGAS, sob a orientao de Joo Pacheco de
Oliveira (1999a), tm demonstrado a plausibilidade dessas hipteses. Os trabalhos
de Corra e Lima permitem-nos pensar nos quadros histricos variados em que
a poltica indigenista se fez e se faz, apresentando-nos balizas para pensarmos
a presena da administrao em processos de etnognese pela diferenciao dos
regimes tutelares do SPI e da cooperao internacional.
Espaos especficos numa carta por vezes social, por vezes geogrfica, e
categorias jurdico-normativas de assujeitamento coletivo so aqui tomados, pois,
como alvos e caues de uma burocracia destinada a geri-las, em si fragmentada,
comportando histrias de constituio muito diversas e articulando setores sociais
heterogneos. Tomo-os na qualidade de mutuamente constitutivos, ainda que o
carter constitudo das categorias sociais parea ser determinante: se olharmos
a ampliao do campo de trabalho do antroplogo como tcnico pericial e uma
certa naturalizao com que geraes mais recentes lidam com este lugar so-
cial, podemos ver que essa determinao ilusria, e deve ser posta em questo.
No processo de gnese desses espaos e categorias sociais tanto constituir-se-
-iam saberes de e para a sua administrao, quanto das regies geogrficas
(instituies) por eles definidas. Alguns desses saberes institucionalizaram-se como
disciplinas cientficas. As histrias da Antropologia, da Geografia e da Histria no
Brasil so eloqentes para percebermos esta dimenso. Para ela nos aponta o texto
de Rafael Winter Ribeiro, abordando o semi-rido e o Nordeste, e tambm o
de Maria Lcia Pires Menezes, este ao abordar as noes de territrio, gesto (e
de gesto territorial), do ngulo da Geografia, aplicando-as sobre a Amaznia em
momento especfico de sua histria.
Estamos aqui num terreno tradicional da pesquisa antropolgica: o das inter-
-relaes entre sistemas de representao e prticas sociais; entre processos de
legitimao e modos de dominao, entre simbolismos e rituais, das relaes que
se estabelecem entre mundos sociais aliengenas pelo efeito da conquista e da
dominao de um deles pelo outro. Se a Antropologia, seu ensino e sua pesquisa,
se caracteriza por um permanente processo de, luz da investigao emprica
da etnografia, portanto (Peirano, 1995: pp. 31-57, especialmente) , proceder a
18
reinterpretaes de perguntas clssicas da disciplina, e vice-versa, i.e., com base
em novos eixos tericos, recolocar os dados de etnografias consagradas sob outras
balizas interpretativas, ento os textos desta coletnea se inserem em seu projeto,
para expandi-lo, de modo crtico, a territrios j discutidos pela imaginao social
sobre o Brasil.
Pensar a poltica indigenista ou a interveno dos planejadores em meio ur-
bano, como o faz Macedo e Castro, ou partir de sua ausncia relativa, como o
faz Enne, enquanto especialmente significativos para o entendimento das relaes
entre a concepo e o exerccio de distintos servios de Estado, pode conduzir ao
estudo da governamentalizao de tecnologias de poder destinadas a atuar sobre
determinados segmentos sociais construdos na qualidade de carentes de uma
interveno qualificada como tcnica, distinta de uma ao poltica. Mas, ao se
tornarem objeto de ao governamental, acabam por se redefinir e, num processo
de negociao permanente, questionar os servios pblicos, imiscuir-se neles e
induzi-los tranformao.
No momento atual, assistimos nfase numa nova articulao entre sociedade
civil e Estado, sob um iderio da participao popular, da presena dos mo-
vimentos sociais (e suas organizaes no-governamentais), no cenrio montado
pela grande narrativa da democratizao (e o excesso de aspas aqui proposital).
Na verdade, trata-se de conjuntura histrica estimulante indagao sobre como
as formas de dominao anteriores interagem com um conjunto de discursos que,
articulados s Cincias Sociais, propem o desenvolvimento (sustentvel) como
meta; a desestatizao como via, e as organizaes no-governamentais como
instrumentos. Formulando de outra maneira, cabe indagar como se do os fluxos
de idias e modelos entre centros do mundo globalizado e suas periferias
(Hannerz, 1996). O texto de Lima nos conduz nesta direo. Unem-se modalidades
de construo de interdependncias, sob a forma de organizaes, redes e comuni-
dades, oriundas de tradies de conhecimento para gesto de desigualdades entre
segmentos da populao que, no longo prazo, reportam-se ao perodo colonial.
Refiro-me a formas sociais marcadas nas relaes pessoais e prticas clientelsticas
(Bezerra, 1995; 1999), quando superpostas aos mtodos racionais da democracia
participativa, reproduzindo-se em novas bases os princpios de associao pre-
sentes ao que chamei, impressionisticamente, de clientalismo de Estado.8 Aqui,
nossos trabalhos encontram as direes mais gerais das pesquisas do NUAP, isto
, aquelas voltadas a uma antropologia da poltica.
Notas
1 A administrao pblica e os povos indgenas no Brasil: a Fundao Nacional do ndio (Funai),
de 1968 a 1992; Administrao pblica e criao de comunidades polticas. Formas de poder
Gestar e gerir Sobre gestar e gerir a desigualdade 19
e saberes de Estado: uma proposta de anlise antropolgica; Estudo antropolgico da admi-
nistrao pblica no Brasil: tradies de conhecimento, morfologias, saberes e formas de poder
para gesto de populaes, apresentados ao CNPq e ao PPGAS/FINEP, como propositivos de
uma linha de investigao e de projetos especficos, no perodo de 1993 at o presente. Minha
insero no NUAP, com a proposta de estudo do que chamei de clientelismo de estado (ver
nota 8), deu-se a partir dos mesmos, e no dilogo com os presentes trabalhos.
2 Refiro-me a cursos ministrados no perodo de 1993 a 2001, no PPGAS/Museu Nacional (no
primeiro semestre de 1996, como Antropologia poltica ou Dimenses do conhecimento
etnolgico, curso bsico mapeando sobretudo a tradio britnica e a chamada Antropologia
Poltica, readaptado com esta primeira designao e a de Estruturas e sistemas de poder, jun-
tamente com o professor Marcos Otvio Bezerra/UFF, este curso enfatizando os estudos sobre
clientelismo e patronagem; como Sociologia do Desenvolvimento ou Mudana Social, no
primeiro semestre de 1997, enfocando a necessidade de se questionar a forma Estado nacional
nos estudos dos processos de formao de Estado, e propondo um conjunto de leituras de carter
terico-metodolgico para serem ensaisticamente aplicadas a estudos de socilogos, historiadores
e antroplogos sobre o Estado e a vida poltica no Brasil; no primeiro semestre de 2000, sobre
Antropologia da administrao pblica, abordando questes mais gerais sobre o estudo das
organizaes estatais em Antropologia, at textos que, enfocando polticas sociais, abordam o
tema do desenvolvimento; no primeiro semestre de 2001, um curso intitulado Antropologia
do desenvolvimento, recuperando a literatura acerca do chamado desenvolvimento a partir
de pesquisas antropolgicas, todos eles entremeados com cursos sobre o indigenismo e a
poltica indigenista), e no PPGHIS/IFCS (no segundo semestre de 1993, Seminrio especial
IV (M/D), Dimenses simblicas do poder. Elementos para anlise de culturas polticas; no
primeiro semestre de 1999, Seminrio Especial VII, Antropologia das organizaes estatais).
3 De Ana Lcia Silva Enne, a dissertao Umbanda e assistencialismo: um estudo sobre repre-
sentao e identidade em uma instituio da Baixada Fluminense, no PPGAS/Museu Nacional,
em 18 de agosto de 1995; Rafael Winter Ribeiro, A construo da aridez: representaes da
natureza, regionalizao e institucionalizao do combate seca (1877-1909), a dissertao
em Geografia, no PPGG/IGEO-UFRJ, em 26 de janeiro de 2001; e de Ludmila Moreira Lima a
tese de doutorado intitulada Se a Funai no faz a gente faz. Ludmila Maria M. Lima, no DA/
UnB, em 29 de setembro de 2000. Todos os autores desta coletnea, com exceo de Lima e
Parada, integram o grupo de pesquisa registrado no CNPq com o nome de Administrao p-
blica e formao de comunidades polticas. Formas de poder e saberes de estado: uma proposta
de anlise antropolgica, liderado por mim e por Adriana Vianna.
4 Para exemplificar investimentos na direo de uma antropologia do Estado, expresso que
no reivindicamos, ver ABLS, 1990; para investimentos mapeando a temtica, entre outros,
KURTZ, 2001. Em SHORE & WRIGHT, 1997, acha-se, ao gosto dos instauradores de novos
domnios da Antropologia, o projeto de uma anthropology of policy. Neste texto encontro
algumas idias coincidentes com os debates que procuramos realizar, ainda que de outro ponto
de vista: sem pretenses sectrias.
5 Para notas sobre a Funai, ver Souza Lima, 2001: pp. 2.426-2.432.
6 Tenho em mente aqui raciocnios que podem ser abreviados na seguinte citao de Michel
Foucault (1997: p. 89): Et on a, em cette fin du XVIe sicle, sinon por la premire fois, du moins
une premire fois, je crois, une espce deffet de retour, sur les structures juridico-politiques
de loccident, de la pratique coloniale. Il ne faut jamais oublier que la colonisation, avec ses
techniques et ses armes politiques et juridiques, a bien sr transport des modles europens sur
20 Gestar e gerir
dautres continents, mais quelle a eu aussi de nombreux effets de retour sur les mcanismes de
pouvoir en Occident, sur les appareils, institutions et techniques de pouvoir. Il y a eu toute une
srie de modles coloniaux qui ont t rapports em Occident, et qui a fait que lOccident a pu
pratiquer aussi sur lui-mme quelque chose comme une colonisation, un colonialisme interne.
Para anlises finas e desprovidas de postulaes programticas, mas aliceradas numa longa e
singular trajetria de pesquisa, ver COHN, 1996. Utilizei a idia tradies de conhecimento para
gesto colonial da desigualdade em Souza Lima, 2002, para propor uma abordagem a fenmenos
que poderamos legar a uma genrica e totalizante cultura poltica brasileira.
7 A consulta ao verbete gest (Houais & Villar, 2001: p. 1.448) inspiradora para complexificar
os estudos sobre formas de dominao.
8 Em Souza Lima (1995) utilizei a expresso clientelismo de Estado para designar um certo
tipo de arregimentao de redes de clientela baseado na troca de lealdades interpessoais e no
estabelecimento de vnculos com base na concentrao e distribuio de bens condensados na
administrao pblica federal (cargos, sobretudo, mas tambm verbas etc.), isto , d-se como
privado aquilo que , de direito, acessvel na qualidade de pblico. Sugiro que esta maneira
de vinculao entre os homens ou certos coletivos morais (a famlia como seu modelo mais
freqente) entre si deve ser entendida como dimenso do processo de formao de Estado no
Brasil. A idia, cunhada a partir sobretudo da relao entre ndios e quadros da administrao
indigenista, demanda burilamento analtico, mas afasta a idia de uma burocracia meritocrtica
como horizonte de reflexo para a anlise do SPI e da atual Funai, e permite buscar alguma
inteligibilidade para alm da denncia do paternalismo, da corrupo de funcionrios e MANDANI, M. (1996). Citizen and subject. Contemporary Africa and the legacy of late
ndios quanto s inmeras crises pelo controle da mquina administrativa da Funai. Foi Marcos
Otvio Bezerra (1995 e 1998) que fez os esforos mais importantes e instigantes para pensar
estas questes como articuladas ao funcionamento do Legislativo (mas no s) no Brasil.
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23
Captulo 1
A construo da seca como
problema: administrao pblica e
representaes da natureza durante
a seca de 1877-1879 no Cear1
Rafael Winter Ribeiro
A ao do Estado no Nordeste do Brasil, ao longo do sculo XX, foi direcionada,
em grande medida, a um fator natural que encontrou ressonncia em todo o pas:
a seca. O problema das longas estiagens pautou boa parte das polticas pblicas
voltadas para essa regio, tendo consumido um incontvel montante de esforos e de
verbas. Tornou-se quase impossvel dissociar a questo das secas das representaes
sobre a regio Nordeste. Ela se tornou algo inerente prpria constituio regional.
A conotao poltica dessa associao, atravs da utilizao da seca como um
recurso poltico para a obteno de benesses do governo federal, j foi demonstrada
alhures por diversos autores. No entanto, resta ainda a questo da sua construo
inicial e da natureza nordestina como um problema.
No sculo XIX, no havia Nordeste, mas apenas um genrico norte que
englobava todas as provncias ao norte da Bahia. O Nordeste, enquanto regio,
uma construo do sculo XX. Nesse sentido, nas representaes sobre o pas at o
final do sculo XIX, a rea que viria a formar o Nordeste tem seu ambiente fsico
pouco diferenciado do restante do Brasil. A regionalizao s se fez a partir do
momento em que se reconheceu essa rea como distinta das demais, tomando-se
da o fato de que as transformaes nas representaes da natureza tiveram um
papel fundamental, no sentido de legitimar um outro recorte regional.
Para a afirmao do Nordeste como regio foi necessrio, antes de mais nada,
destac-lo do restante do pas. Para isso, o reconhecimento de uma rea em que
a natureza era distinta daquela caracterizada pela exuberncia da floresta tropical
foi fundamental. Assim, o reconhecimento da seca como algo inerente quela na-
tureza e a delimitao da rea de abrangncia do clima semi-rido representaram
uma condio sine qua non para tal processo. Da mesma forma, uma ao especial
sobre aquele espao tambm s pde se justificar a partir do momento em que era
recortado e reconhecido como distinto do restante do pas. assim que o processo
de criao do Nordeste tambm est intimamente ligado constituio de polticas
pblicas especiais de ao sobre o problema das secas.
24 Gestar e gerir A construo da seca como problema 25

Mas quando a seca se torna um problema? Quais as condies que permitem
essa transformao? Em que medida a instituio da seca em uma questo est
associada transformao nas representaes sobre a natureza da regio? Como
essas transformaes estiveram ligadas ao estatal sobre aquele espao?
Essas so questes que discuto neste texto. Partindo de um evento a seca
de 1877-1879, no Cear pretendo demonstrar como ele tem sido fundamental
para o entendimento da formao das polticas pblicas de combate seca que se
consolidaram nos anos seguintes. Esse momento tambm caracterizou-se por uma
transio das representaes da natureza dentro das esferas de poder pblico, pas-
sando do espao homogneo e pouco diferenciado do restante do pas para aquele
da seca por excelncia e de uma natureza spera que permitiram, um pouco mais
tarde, que emergisse o Nordeste. A seca, aos poucos, vai se transformando de algo
extrnseco natureza em algo intrnseco.
Nesse sentido, pretendo traar o perfil dos eventos da seca de 1877 e de suas
conseqncias. A repercusso por ela alcanada representa um marco na ao estatal
frente s secas e tambm o incio de um processo que se consolidaria mais tarde,
na desintegrao daquele grande norte. A seca que afetou diversas provncias do
norte do Imprio, mas em especial o Cear, entre os anos de 1877 e 1880, signifi-
cou o primeiro momento em que o problema ganhou grande visibilidade em todo
o Imprio, suscitando uma srie de discusses e de aes, como veremos adiante.
No pretendo diminuir a importncia de outros fatores fundamentais para
a emergncia de uma nova regionalizao do espao brasileiro que comea a
surgir nos primeiros anos do sculo XX, mas apenas incluir a importncia do
reconhecimento do carter distinto da natureza das provncias que comporiam o
Nordeste como algo fundamental para a criao dos novos recortes regionais.
verdade que nos ltimos decnios do Imprio verificaram-se modificaes fun-
damentais no equilbrio inter-regional brasileiro (Melo, 1999: p. 17), seja com o
incio da decadncia do algodo e do acar, seja pelo fortalecimento do poder
dos cafeicultores do sul, ou pelo incio do ciclo da borracha que puseram por terra
uma certa homogeneidade econmica que havia entre algumas provncias, tanto
do norte quanto do sul. As novas formas de utilizao do espao brasileiro que
se impuseram a partir de ento fizeram com que sua percepo tambm passasse
a ser diferenciada, provocando o surgimento de novas regionalizaes. nesse
contexto que um Nordeste do gado, do algodo e da cana comea a se distinguir
mais fortemente de uma Amaznia da borracha e da floresta densa e mida. No
entanto, admitir apenas uma razo econmica para a criao dessa distino ser de todo o pas. A migrao intensa de pessoas para Fortaleza, que chegou a contar
extremamente reducionista. Ela causa e efeito tambm das prprias polticas de
Estado de atuao sobre essas reas e da forma como este se organiza para tal.
A tese fundamental deste trabalho de que as condies que se renem, a partir
da seca de 1877, iniciam uma transformao nas representaes sobre a natureza
das reas afetadas pelo fenmeno, as quais justificariam uma ao especial sobre
esses espaos, legitimando a constituio de organismos estatais de interveno
que se consolidariam a partir de ento. Essa mudana nas representaes da natu-
reza tambm provocou o rompimento com velhas regionalizaes que mais tarde
acabariam por constituir o Nordeste.
Trata-se de uma discusso que, apesar de centrada no sculo XIX, est tambm
ligada aos acontecimentos deste incio de sculo XXI, quando se discute a relevn-
cia da existncia de rgos especiais de ao sobre o espao regional nordestino,
como a Sudene e o DNOCS. Na verdade, a idia de que essa rea precisaria de
mecanismos especiais de ao tem suas bases, como pretendo demonstrar, em fins
do sculo XIX.
O trabalho est dividido em quatro partes. Na primeira, justifico o carter de
marco da seca de 1877, muito mais ligado s condies que se reuniram na poca,
do que ao tamanho da estiagem, como quer a historiografia clssica. Na segunda
seo, discuto os efeitos sobre a populao e a economia da provncia e as aes que
so levadas a cabo pelos governos provincial e central. Na terceira parte, apresento
as discusses que ocorreram no Instituto Politcnico do Brasil, no Rio de Janeiro,
durante a seca, visto como o primeiro frum de debate sobre a questo, ocorrido
na Corte, e indicador da emergncia de um discurso tcnico sobre as possibilidades
da natureza. Por fim, apresento algumas discusses de pessoas oriundas, seja da
Corte, seja da provncia, sobre a seca de 1877 e as representaes da natureza que
as acompanham.
A seca de 1877 como um marco
Desde o sculo XVI existem relatos sobre secas ocorridas no norte do Brasil
(Alves, 1982), os quais se intensificaram ao longo do sculo XIX. O carter peridico
das estiagens j era reconhecido por aqueles que se preocupavam com o problema,
tanto que, em 1863, o Senador Pompeu j falava na periodicidade da ocorrncia
do fenmeno no Cear (Brasil, 1997).
No entanto, a despeito dos pedidos dos presidentes de provncia, a Corte,
em grande medida, ignorava o problema. somente com a seca que atinge vrias
provncias no norte do Imprio, em especial o Cear, em 1877, e que se estende
por 1878 e 1879, que o problema passa a ser discutido em altas rodas no Rio de
Janeiro, como no Instituto Politcnico, estando presente tambm nos jornais
com mais de 100 mil retirantes, e para outras cidades, associada a vrias epidemias
que dizimaram boa parte desses migrantes, provocou as primeiras discusses do
assunto em instituies localizadas na capital do Imprio que, a partir de ento,
iria tomar para si o debate e tentar promover a resoluo do problema, seno pela
26 Gestar e gerir
ao direta, ao menos na inteno.
Assim, pretendo demonstrar que a seca de 1877 representa um marco em v-
rios sentidos. a partir desse momento que a questo das secas do norte ganha
destaque no litoral e sobretudo na capital do Imprio. a partir desse momento
tambm que se iniciam, de modo mais sistemtico, as longas discusses sobre as
formas, que acompanharam todo o sculo XX, para se evitar o problema. Tambm
a partir de ento que o Estado inicia uma organizao, no sentido de incluir o
assunto em sua pauta de atuao.
Para melhor entender o carter da seca de 1877 e sua importncia para a
discusso em torno da problemtica das regies afetadas por esse fenmeno,
pretendo demonstrar que o carter paradigmtico da seca de 1877 est ligado a
vrios fatores e no somente dimenso da estiagem, apontada pela historiografia
clssica como a maior do sculo XIX.
Em primeiro lugar, a maior visibilidade que o serto e seus problemas ad-
quirem, a partir da segunda metade do sculo XIX, j foi apontada anteriormente
por Francisco de Oliveira (1977), como tendo se realizado atravs do crescimento
do poder dos agricultores ligados ao binmio gado-algodo e do relativo enfra-
quecimento dos agricultores ligados cana na Zona da Mata. Para esse autor, tal
inverso de poder trouxe mais clareza para as questes desse primeiro espao,
fazendo com que surgisse o Nordeste da seca, contrabalanando o Nordeste
opulento da cana. No entanto, necessrio lembrar que o Nordeste, seja o da
seca, ou o opulento da cana, ainda no existia enquanto tal; ele uma criao
do sculo XX. verdade, porm, que a transformao na configurao de poder
tambm foi um dos fatores que provocaram maior visibilidade do serto, mas isto
ainda no explica por completo a razo porque a seca de 1877 transformou-se num
marco nesse sentido.
Para Carvalho (1988: p. 195), o carter paradigmtico da seca de 1877 deve-se
menos variabilidade climtica e mais s condies sanitrias da poca e ao fato de
ter sido a primeira calamidade a ser objeto de estudos sistemticos. No entanto, essa
afirmao, apesar de verdadeira, no explica por que naquela seca foram reunidas
tais condies, nem por que foi ela a primeira a ser objeto de amplos estudos. Dessa
forma, pretendo demonstrar que lcito afirmar que o carter paradigmtico da seca
de 1877 est ligado a trs aspectos: o incio da decadncia da cultura do algodo,
aps um perodo de grande produo; o adensamento populacional verificado em
funo do prprio crescimento dessa cultura; e o longo perodo sem a ocorrncia
de uma grande seca, o que contribuiu para um maior despreparo da populao.
Todos esses fatores fizeram com que fosse dada uma visibilidade seca de 1877
como nenhuma outra obteve antes, da a grande discusso realizada durante e aps
a sua ocorrncia.
Ao longo o sculo XIX, houve perodos de altos e baixos na cultura do al-
A construo da seca como problema 27
godo nas provncias do norte do Imprio. Essa variabilidade est muito ligada
aos mercados externos para onde estava voltada a maior parte da produo. Como
mostra Guimares Neto (1989: p. 31), o algodo marca presena na primeira metade
do sculo na pauta de exportaes brasileiras, declinando nas dcadas de 1840 e
1850, para retomar na dcada seguinte seu crescimento, em funo da guerra de
secesso americana (1861-1865). A poca da guerra, com a interrupo da produo
algodoeira no sul dos Estados Unidos, corresponde a um dos picos das exportaes
desse produto no sculo XIX.2 Durante esse tempo, a sua cultura se espalhou ra-
pidamente por vrias reas, especialmente pelo agreste e pelo serto, provocando
uma sensvel acumulao de riqueza no Cear. A cidade de Fortaleza se consolidou
como principal centro da provncia, controlando o movimento de exportao do
algodo por seu porto. A capital cearense vivenciou ento um perodo de grande
crescimento urbano, modernizao e embelezamento que refletia os ideais de uma
elite do algodo que se criava na provncia (Ponte, 1999).
No entanto, esse auge foi bastante breve. Terminada a guerra, a produo
americana foi retomada aos poucos, o que fez com que houvesse uma quase total
desarticulao da cultura algodoeira no Brasil, j na segunda metade da dcada
de 1870, provocando a quebra desenfreada de vrios setores ligados exportao
desse produto. O grfico I (na pgina seguinte) mostra como poucos anos antes de
1877 o valor da produo e o total das exportaes do algodo vinham declinando,
para entrar em total colapso em 1877.
Tal fato foi responsvel por a seca de 1877 ter encontrado essas reas com sua
economia j bastante desorganizada, com uma parte considervel de sua populao
sem ocupao. A seca apenas contribuiu para agravar ainda mais a total desorgani-
zao da economia da regio. Mesmo antes dela, a quebradeira j era generalizada
nos setores ligados ao algodo, afetando indiretamente toda a economia do Cear.3
Associado ao auge da cultura do algodo, na dcada de 1860, verifica-se um
grande adensamento populacional nas reas produtoras. Como mostra Manoel Cor-
reia de Andrade (1975), a ocupao inicial do serto foi feita sobretudo atravs da
pecuria, atividade que emprega bem pouca mo-de-obra em seu exerccio. Com a
insero da cultura do algodo e sua necessidade maior de mo-de-obra, verifica-se
um movimento migratrio em direo a essas reas, uma vez que se empregava
nos algodoais o trabalho assalariado, em detrimento do escravo, naquela poca
j escasso no Cear. Dessa forma, durante o perodo que vai da segunda metade
da dcada de 1850 at a segunda metade da dcada de 1870 provvel que tenha
havido um aumento considervel na densidade populacional no agreste e no serto.
A seca de 1877 encontrou, ento, um nmero de pessoas vivendo nas reas sujeitas
a ela muito maior do que em qualquer outra estiagem anterior. Associada a isso
est a decadncia da prpria cultura do algodo, j discutida, responsvel por tal
adensamento, o que fez com que, em 1877, boa parte da populao j estivesse
28 Gestar e gerir
Grfico I
Produo do algodo no Cear entre 1860 e 1885, segundo dados da alfn-
dega de Fortaleza
Fonte: BRASIL, 1886, p. 24
desligada da produo e desocupada.
O Quadro I mostra a evoluo da populao do Cear. A dificuldade em en-
contrar fontes de dados estatsticos um problema ao qual qualquer pesquisador
que trabalhe com populao em uma perspectiva histrica no Brasil est submetido;
mais difcil ainda encontrar uma srie histrica proveniente de uma mesma fonte.
Entretanto, na montagem realizada a partir de vrias origens, com os problemas
inerentes a esse tipo de colagem, possvel observar o grande incremento popu-
lacional na provncia, a partir da dcada de 1860. presumvel que, em funo
da intensa necessidade de mo-de-obra, as reas produtoras de algodo tenham
absorvido boa parte desse crescimento.4
Outro dado importante ligado a 1877 o fato de que houve um longo tempo
sem a ocorrncia de uma seca, fato esse narrado por vrios cronistas. A ltima
grande estiagem havia ocorrido em 1845/1846, somando um total de 31 anos sem
uma grande seca. Esse perodo apontado por Brasil (1983: p. 17) como o maior
intervalo conhecido entre as grandes estiagens at aquela data.5 O quadro II mostra
a ocorrncia de secas no Cear nos sculos XVIII e XIX.
A construo da seca como problema 29
Quadro I
Populao do Cear entre 1775 e 1886, segundo diferentes fontes
Ano Populao Autor dos dados
1775 34.000 Varnhagen
1808 130.396 Borba Alardo
1813 149.285 Sampaio
1812 150.000 Naturalista Feij
1819 201.170 Desembargador Veloso
1835 240.000 Presidente Alencar
1839 208.000 Presidente Miranda
1858 487.000 Relatrio da Polcia
1860 503.759 Senador Pompeu
1862 508.000 Presidente Jos Bento
1867 540.000 Notcia para Exposio
1868 550.000 Senador Pompeu
1870 641.850
1872 721.686 Arrolamento Oficial
1877 900.000 Senador Pompeu
1881 750.00 Presidente Leo Veloso
1886 915.000 Thomaz Pompeu Brasil
Fonte: BRASIL (1886: 08)
A ausncia por muito tempo de grandes secas contribuiu para o despreparo
da populao em enfrentar uma longa estiagem. Isso se torna mais importante se
considerarmos a imigrao provocada pelo incremento da lavoura algodoeira que
trouxe para o serto um certo nmero de pessoas de outras regies, especialmente
do litoral, as quais no haviam tido um contato anterior com a seca. Esse despreparo
contribuiu mais ainda para fazer do ano de 1877 um ano de tragdia, narrado por
30 Gestar e gerir A construo da seca como problema 31

Quadro II locamento de uma grande parte da populao do Cear, a seca levou o problema
Secas e seus intervalos no Cear nos sculos XVIII e XIX at Fortaleza, tornando-o visvel. Foi assim que as notcias sobre ela e da grande
mortalidade na capital cearense chegaram cada vez mais aterradoras Corte e aos
Anos de Seca Intervalo entre as secas (em anos) jornais, obrigando o governo central a ver o problema e acenar para as primeiras
medidas.
1711
1721-1725 10 A seca no Cear
1736-1737 11 Durante os trs anos de seca, de 1877 a 1879, o Cear observou uma total de-
1745-1746 8 sorganizao de seu espao, tanto do ponto de vista social quanto econmico. Ela
representou um colapso geral no sistema produtivo da provncia. A agricultura, salvo
1754 8 nas reas de serras, foi totalmente destruda, calculando-se que o rebanho bovino,
1760 6 principal fonte de renda, tenha sofrido no mnimo 90% de perdas. No entanto, o que
1766 6 mais chamou a ateno de todos foi o intenso deslocamento populacional e a grande
mortalidade verificada, principalmente em funo das epidemias acarretadas pelas
1772 6 aglomeraes de retirantes em pssimas condies sanitrias.6
1777-1778 5 O reconhecimento de que o perodo chuvoso de 1877 no viria provocou, j a
1791-1793 13
partir de maro, a chegada dos primeiros retirantes vindos do interior para Fortaleza.
A princpio, o governo conseguiu evitar uma grande migrao enviando socorros
1804 11 para diversos pontos do interior, mas medida que esse envio foi se tornando
1810 6 mais escasso, seja pela precariedade dos transportes, seja pelo risco de saques, a
imigrao foi se acentuando.
1824-1825 14
Em 1878, o nmero de retirantes em Fortaleza alcanava 120 mil, espalhados
1844-1845 19 pelos subrbios de uma cidade que tinha sua populao calculada, em 1876, entre
1877-1879 32 20 e 30 mil habitantes. Os abarracamentos construdos em volta da cidade, alm
de oferecerem pssimas condies de higiene, no foram suficientes, e boa parte
1888-1889 9
dessa populao vivia ao relento. Essas grandes aglomeraes representaram um
1898 9 ponto muito frgil para o aparecimento de doenas de carter epidmico que no
1900 2 tardaram a chegar. A principal delas foi a epidemia de varola que varreu toda a
provncia em 1878, causando uma grande mortalidade, principalmente entre os
Fonte: Adaptado de Alves (1982: pp. 30, 240) retirantes, mas alcanando toda a populao da capital, inclusive os membros das
classes mais altas.7 As informaes sobre os bitos registrados na capital forne-
cem uma viso sobre o crescimento da mortalidade durante o perodo da seca,
todos aqueles que fizeram a historiografia da regio. apresentada no grfico II.
Em suma, o fato que as secas que ocorreram antes desse perodo afetaram
uma pequena populao, distribuda de maneira dispersa pelo territrio, no haven- Fonte: Tefilo: 1922
do, dessa forma, uma maior tomada de conhecimento, por parte das pessoas que
viviam no litoral, da estiagem que ocorria no interior. A seca de 1877, diferente das
outras, encontrou um largo contingente populacional vivendo nas reas suscetveis Entre 1877 e 1879 foram enterradas em Fortaleza 66.213 pessoas, das quais
ao fenmeno e sem as condies adequadas para atravess-la. Ao provocar o des- 19.560 mortas pela epidemia de varola que se concentrou entre os meses de se-
tembro de 1878 e abril de 1879.8 Para se ter uma idia da perda de populao por
32 Gestar e gerir
Grfico II
Mortos em Fortaleza entre 1877 e 1879
que passou a provncia, apenas no ano de 1878 registraram-se 118.927 bitos, para
uma populao total calculada, em 1876, em torno de um milho de habitantes
(Tefilo, 1922).9
Outro grave problema ligado perda de populao por que passou a provncia
est no movimento migratrio. Em 1878, foram registrados 54.927 pessoas que
deixaram oficialmente o Cear, a maior parte para o Amazonas e o Par. Essa
emigrao, em grande parte subvencionada pelo governo, acarretou uma srie
de discusses sobre a validade de tal atitude, tendo como pano de fundo o debate
sobre a salubridade dos climas do Cear, do Amazonas e do Par e o problema da
falta de mo-de-obra que isso acarretaria na provncia.
A questo da concentrao de um grande nmero de imigrantes na capital
era o principal alvo de ateno do governo provincial, cabendo a ele uma srie de
medidas que visavam a resolver esse problema. Num primeiro momento, a questo
principal era oferecer os socorros s populaes. Na Corte, j havia sido organi-
zada uma comisso para o recolhimento e envio de mantimentos para os cearenses.
Alimentos e roupas chegavam de diversas partes do Imprio. A princpio, idia
que encontrava vrios opositores na provncia, o incentivo emigrao aos poucos
ganhava destaque entre as solues imediatas possveis.
Mesmo que muito incipiente, a emigrao para o Par e o Amazonas teve
incio ao mesmo tempo que a seca se apresentava, mas sem contar com o apoio
A construo da seca como problema 33
explcito do governo provincial. No entanto, o nmero de retirantes nos arredores
de Fortaleza se intensificava a cada dia. Assim, em 13 de agosto de 1877, chega
ordem do governo central para que se facilite a emigrao para o Amazonas e o
Par. At ento, haviam sado pelo porto de Fortaleza 547 retirantes naquela direo,
sobretudo com o auxlio de particulares. A partir dessa ordem, ao final de 1877,
haviam sado pelo porto de Fortaleza 6.106 pessoas, das quais 1.496 para o sul e
4.610 para o norte (Tefilo, 1922: p. 148). Em 1878, esse nmero j se elevava a
26.875 pessoas sadas de Fortaleza, calculando-se os sados pelo porto do Aracati
em torno de 16 mil e pelos demais portos em torno de 12 mil, dando um total de 54
mil emigrantes, sem contar os que emigraram por terra para as provncias vizinhas
(Tefilo, 1922: p. 256).
O processo de concentrao da populao em Fortaleza est ligado tambm
s alteraes na forma com que a administrao provincial geria o problema. Du-
rante o perodo da seca, o Cear contou com trs presidentes nomeados por carta
imperial: Caetano Estelita Cavalcante Pessoa (10/01/1877-23/11/1877), Joo Jos
Pereira de Aguiar (23/11/1877-21/02/1878) e Jos Jlio Albuquerque Barros, Baro
de Sobral (8/03/1878-02/07/1880).
O conselheiro Caetano Estelita enfrentou o incio da estiagem, organizando
comisses de socorros espalhadas em centros determinados por toda a provncia.
No entanto, com o agravamento da estiagem, tornava-se cada vez mais difcil e
custoso o envio de vveres para o interior. Alm disso, passaram a ser constantes
as denncias de abusos cometidos e desvio de socorros por parte das comisses
nomeadas que, em geral, tinham seus membros escolhidos entre a elite poltica e
administrativa das localidades eleitas para centros de socorros.
A mudana na administrao provincial, com a sada de Estelita e a entrada do
Conselheiro Aguiar, em 1878, marca uma mudana na forma de administrao do
problema. O envio de mantimentos para o interior da provncia imediatamente
suprimido. Assim, a emigrao para a capital se acentua consideravelmente. Os
emigrantes partiam de todos os cantos da provncia em busca dos socorros que agora
s eram oferecidos em Fortaleza. Com isso, no final de 1877, o total de retirantes
na capital chegava a 83 mil, fato que intensificou as pssimas condies higinicas
da cidade, facilitando a entrada das epidemias.
A forma como os socorros eram oferecidos aos retirantes variava, ora em
dinheiro, ora em mantimentos. Desde meados de 1877, os retirantes j eram em-
pregados em diversas obras em toda a provncia em troca de sustento. Ao todo,
foram construdos no Cear, com a verba vinda para socorros pblicos: 73 audes,
64 igrejas, 50 cemitrios, 60 estradas e ladeiras, 48 cadeias, 34 poos de alvenaria,
29 escolas, 25 casas de cmara, 19 pontes, 23 calamentos de estradas e ruas, 27
aterros, 14 mercados, 7 canos de esgoto, 7 quartis, 3 asilos, 30 obras diversas
num total de 513. Neste nmero ainda no esto compreendidas as obras de duas
34 Gestar e gerir
estradas de ferro, as do quartel de linha e paiol da plvora de Fortaleza, abarra-
camentos, enfermarias, lazaretos, cacimbas, nivelamento e limpeza das cidades,
vilas e povoados, olarias, roados, cercas, entre outras (Tefilo, 1922: p. 356).
Alm disso, em junho de 1878, o governo encampa a estrada de ferro de Baturit,
garantindo assim a continuidade de suas obras atravs do emprego da mo-de-obra
dos flagelados. Nesse sentido, a seca representou um incremento significativo da
infra-estrutura da provncia.10
Apesar disso, em 1879, chega ordem vinda da Corte mandando que fossem
paradas as obras, com a alegao de que a constituio garantiria o socorro
populao em ocasies de calamidades, sem que essa fosse obrigada a trabalhar,
voltando assim essas pessoas a passarem todo o dia nos abarracamentos.
Ao governo imperial cabia o envio de verbas na categoria socorros pblicos
para a provncia. No entanto, esse envio muitas vezes era intermitente. Em 1877,
com a seca j bastante adiantada, ocorre no Senado uma discusso sobre a real
existncia da seca no Cear que justificasse o envio de socorros pblicos. O senador
Teixeira Jnior argumentava que a seca j teria acabado e que em funo do carter
do cearense ocioso, preferia viver dos parcos recursos que mandava o governo
em vez de trabalhar e tambm pela classe poltica, que estaria fazendo riqueza
com as verbas, havia a insistncia dos pedidos de manuteno do envio de socorros.
Em funo dessa discusso, logo em seguida, emitida uma circular cancelando a
remessa de verbas para as secas. No entanto, em funo das reclamaes, a medida
logo revogada e o envio de verbas regularizado novamente (Tefilo, 1922).
Ao governo imperial coube ainda a nomeao, em dezembro de 1877, de uma
comisso de engenheiros organizada depois que o Instituto Politcnico encaminhou
uma srie de recomendaes sobre o combate seca, tendo alguns de seus mem-
bros se oferecido para participar de uma comisso, como analisaremos a seguir. A
comisso deveria seguir para o Cear com as seguintes instrues:
1. Percorrer toda a provncia, fazendo estudos para prover a populao de gua,
de modo que, nas pocas das grandes secas, a populao encontre aquele
elemento em quantidade suficiente, no s para suprir as necessidades da
vida, mas ainda para a manuteno do gado, e para o estabelecimento de
um sistema de irrigaes, que torne sempre possvel a cultura das terras.
(apud Tefilo, 1922: p. 142);
2. Indicar os pontos que merecem a preferncia em cada uma das localidades;
3. Informar os resultados desses depsitos de gua e sua influncia sobre a
salubridade do clima;
4. Indicar as localidades para construo de depsitos de gua pluvial, fazer
planos e oramentos;
5. Escolher as localidades para abrigo de flagelados em eventuais secas, sendo
que tais localidades deveriam ser indicadas e minuciosamente descritas,
A construo da seca como problema 35
declarando-se todos os elementos que em cada uma delas concorrerem para
torn-las aptas quele fim;
6. Quais os meios de comunicao com tais localidades e quais os melhora-
mentos necessrios;
7. Informaes sobre os melhores meios de transporte da capital para o interior;
8. Essas devero vir com plantas, oramento e tempo necessrio para a con-
cluso;
9. Auxiliar a administrao da provncia.
A comisso era composta pelo Conselheiro Henrique de Beaurepaire Rohan
e dos engenheiros Antonio Paulino Limpo de Abreu, Alfredo Jos Nabuco de
Arajo Freitas, Ernesto Antonio Lassance Cunha, Julius Pinkas, Henrique Folglare,
Adolpho Schwarz e Leopoldo Schrimer. Parte dessa comisso chega a Fortaleza
em janeiro e fica constatada a impossibilidade de viajarem para o interior da pro-
vncia da forma como pretendiam. A presidncia incumbe, ento, os engenheiros
de desenvolver estudos ligados construo do porto de Fortaleza e meios de se
evitar as inundaes no Aracati e de se prover o abastecimento de gua da capital.
No entanto, a maior parte dos membros da comisso encontra logo emprego nos
trabalhos de construo da estrada de ferro de Fortaleza a Baturit.
A despeito disso, a comisso ainda realizou alguns estudos sobre audes
em Quixad, Quixeramobim e nas comarcas de Sobral, Granja e Acara sem, no
entanto, ir a campo. Apesar disso, em funo da impossibilidade de realizao do
plano inicial, em 20 de junho, o Ministrio dissolve toda a comisso.
Uma outra comisso, alm daquela formada pelos engenheiros, enviada ainda
no auge da seca. Durante a epidemia de varola, circula pelo Imprio a notcia de
que o Cear havia sido atacado pela peste negra a peste bubnica e, por isso, o
governo envia um grupo de mdicos para tentar remediar o problema. Chegando ao
Cear, quando a epidemia de varola j estava totalmente controlada em Fortaleza,
foi encaminhada para o interior, onde alguns focos ainda permaneciam; logo em
seguida, tambm foi desfeita.
Nos meses de janeiro de 1878 e de 1879, com algumas chuvas que caram,
o governo provincial iniciou a tentativa de fazer retornar parte da populao
para o interior. No entanto, como nos meses seguintes o perodo chuvoso no se
confirmou, uma populao maior do que a que havia sado chegava capital. Em
1879, as chuvas foram abundantes o suficiente para encher alguns audes sem, no
entanto, bastarem para a agricultura, permanecendo os retirantes na capital. Foi
somente em 1880 que caram chuvas mais abundantes, sendo em maro daquele
ano decretado o final da seca.
O importante nessa discusso que a estiagem de 1877-1979 levou os governos
provincial e imperial a pensar a questo da seca, e seu carter de calamidade suscitou
os primeiros debates mais sistemticos sobre as formas de se encarar o problema,
36 Gestar e gerir
entre os quais a Reunio do Instituto Politcnico, de onde saiu a comisso de en-
genheiros que esteve na provncia em 1878 e que representou o primeiro frum de
discusso sobre o assunto. Vejamos agora de que maneira a seca suscitou discusses
na Corte, atravs de uma anlise dos debates ocorridos no Instituto Politcnico.
Pro Brasilia Connitamur O Instituto Politcnico e a seca
s sete horas da noite do dia 18 de outubro de 1877, no prdio da antiga Escola
Central de Engenharia no Rio de Janeiro, convocados pelo Instituto Politcnico
Brasileiro, os nomes mais expressivos da engenharia na Corte se reuniram para
discutir o problema das secas no Cear.
Fundado em 1862, o Instituto Politcnico Brasileiro havia sido criado como
uma associao dedicada ao estudo de temas tcnico-cientficos ligados s enge-
nharias. Era uma entidade que congregava os engenheiros da Corte para discusso
de temas gerais referentes a todos os saberes associados engenharia. O modelo
para a formao do Instituto foi a cole Polytechnique de Paris, com um currculo
centrado nas matemticas, smbolo de superioridade intelectual e prestgio social.
Assim, o carter do Instituto refletia o ensino de engenharia realizado no Brasil pela
Escola Politcnica, excessivamente livresco, terico e enciclopdico (Coelho,
1999: p. 196). O Instituto era representante tambm de uma ideologia nacionalista
e patritica, presente em sua epgrafe, Pro Brasilia Connitamur Esforcemo-nos
pelo Brasil , crente no poder da tcnica e da engenharia para a transformao do
pas, e que representaria um campo frtil para o desenvolvimento do positivismo
entre seus membros.
Presidida por Sua Alteza Imperial, Conde DEu, a sesso aberta ao pblico,
fato pouco comum, contou ainda com a participao de outros 18 membros do
Instituto,11 alm de um pblico mais geral. A finalidade inicial dessa reunio, vo-
tada em 9 de outubro, era a de discutir os processos mais econmicos de realizar
o projeto do finado Dr. Gabaglia, destinado a melhorar as condies climatricas
do Cear (Atas das Reunies do Instituto Politcnico, 9/10/1877, in: Revista do
Instituto Politcnico Brasileiro, XI, 1878: p. 3).12
Gicomo Raja Gabaglia (1826-1872) foi um dos integrantes da Comisso
Cientfica de Explorao de 1856 que visitou o Cear, entre outras provncias,
responsvel pela seo de geografia, e que terminou por encerrar os trabalhos
sem que houvesse produzido um relatrio final. No entanto, em 1860, publicou os
Ensaios sobre alguns melhoramentos tendentes prosperidade da Provncia do
Cear, tendo sido republicado em 1878, na prpria Revista do Instituto Politcnico,
com o intuito de encetar as discusses.
Nesse trabalho, Gabaglia faz um estudo sobre a provncia do Cear e seus
problemas. Apesar da seca, em seu discurso, a natureza no Cear sempre identi-
A construo da seca como problema 37
ficada como extremamente prdiga, e o problema da provncia estaria na incria
do homem cearense e no no seu meio.
Sim, dolorosa verdade, neste pas situado na mais bela posio para uma
perene vegetao, e com elementos para abastecer variada e constante
produo! (...) aqui se tem sofrido de fome!(...) O clima das serras timo;
fresco, salubre e prprio para alimentar uma cultura constante. As baixas
ou sertes cortados por muitas ribeiras, com temperatura mdia superior
em vrios graus das serras, possuem, alm de clima sadio, tudo quanto
conveniente para desenvolver em vasta escala a criao de rebanhos, boiadas
e cavalhadas. A provncia foi prdiga, mas os homens tm sido perdulrios
(Gabaglia, 1878: pp. 4, 7).
Para Gabaglia, o homem no soube aproveitar os elementos naturais da forma
correta. A sua concepo do problema est em muito ligada ao pensamento deter-
minista, nos moldes desenvolvidos por Montesquieu (1689-1755), atribuindo aos
povos de regies quentes uma ndole ligada indolncia, associando a incria e o
cio do homem cearense natureza trrida e ao mesmo tempo prdiga da regio.
proverbial o carter pouco ativo, que se atribui aos povos situados nos
climas clidos, mas difcil imaginar de longe o antagonismo para o trabalho
perseverante nos povos situados em climas trridos e favorecidos larga-
mente pelos recursos que a natureza concede. Acha-se nos anos regulares
esta provncia em magnficas condies, abundncia de caa, farta colheita
de vegetais e frutos alimentcios concorrem para que uma avultada parte
da populao encare o trabalho mais pelo lado de funesta calamidade, que
pela justa interpretao do dever inerente criatura social. (...) Parte assaz
avultada da populao cearense se tem acostumado, nos dias felizes, a viver
do dia para o dia, ou, se quiserem e talvez seja mais exato, de uma estao
para outra estao. Sempre menos, nada mais. Trabalha-se dois ou trs meses
no ano, fazem-se as viagens de sacrifcios desinteressados para concorrer s
urnas eleitorais, e o resto do tempo se engaja no cio. (...) Enquanto os anos
de man, isto , os de chuva se sucedem, tudo vai bem, mas logo que maus
prognsticos so acompanhados pelas tristes conseqncias, h a esperana
de esmolar, esmola-se depois em todos os tempos, por todos os modos e por
hbito (Gabaglia, 1878: p. 15).
O trabalho de Gabaglia paradigmtico de um tipo de discurso que identifica
o clima e o solo do Cear como bastante frteis, identificando no prprio homem
a causa direta dos problemas por que passa a provncia. Essa associao do Cear
com a fertilidade de seu solo torna-se, no entanto, cada vez mais restrita com o
passar dos anos. medida que as idias de um clima seco, rido e inspito ganham
38 Gestar e gerir
cada vez mais difuso, as idias de fertilidade tornam-se menos visveis. Apesar
disso, a associao com a incria do homem permanece, relacionada a uma viso
de que a falta do emprego de tcnicas eficazes a principal responsvel pela po-
breza da provncia.
Nesse trabalho, o autor realiza ainda um estudo hidrolgico genrico sobre a
circulao de gua na provncia, no qual conclui que as chuvas no so escassas,
recebendo a provncia do Cear periodicamente uma quantidade suficiente de gua.
Com isso, ele identifica que a principal soluo para o problema da gua estaria a
cargo da engenharia, uma vez que o problema se resumiria em discutir as formas
de armazenar e distribuir a gua, optando por um sistema de audes e de canais
de irrigao.
Profundamente convencido de que o cu concede ao solo cearense gua em
abundncia, e que as condies topogrficas e geolgicas concorrem para
que o precioso lquido seja na sua maior poro improficuamente restitudo
ao primitivo leito do oceano; acrescendo que o homem nada ou pouco mais
de nada tem feito para aproveitar-se do que a Providncia lhe concede,
asseguro que a questo se reduz aos limites de distribuio de guas, pois
fica nas raias dos trabalhos de engenharia, isto , a questo passa a ser de
importncia secundria, tal qual ela realmente , muito passvel de completa
soluo (Gabaglia, 1878: p. 45).
Dessa forma, Gabaglia inicia um discurso tecnicista da natureza que v na
engenharia a soluo para os problemas da provncia, discurso esse que seria, em
1877, retomado com nfase pelo Instituto Politcnico, do qual o prprio Gabaglia
havia sido scio, e que a partir de ento se perpetuaria nas demais aes do gover-
no sobre o espao. Segundo essa posio, caberia ao uso adequado da engenharia
redimir aquelas reas. Somente a importao e a utilizao correta de tcnicas
eficientes poderiam tornar aquela regio produtiva e terminar com o cio presente
na populao.
O Instituto Politcnico se rene em 1877 para discutir esse projeto, a partir das
notcias da seca que j chegavam Corte. Na qualidade de scio do Instituto e de
membro da comisso cientfica que visitara o interior daquela provncia, mesmo
que no fosse o objetivo dessa comisso estudar o problema das secas, o texto
que Gabaglia publica torna-se uma referncia para o Instituto. Na medida em que
um dos primeiros estudos considerados srios e com propostas de uma srie de
intervenes, ele tomado como ponto de partida para a discusso do problema
no Cear. Nesse sentido, o Instituto Politcnico e a comisso convocada pelo go-
verno a partir de sua reunio, a despeito da pouca ao que deles decorre, podem
ser considerados os marcos na preocupao de pensar o problema das secas do
norte, consolidando um discurso tcnico sobre o espao.13
A construo da seca como problema 39
Durante as duas reunies do Instituto pautadas para a discusso da seca, o
debate que se segue orientado pela crena nas possibilidades da tcnica e no
poder da engenharia. Entretanto, entre os expositores h uma diferenciao fun-
damental presente em todo o debate e nas solues propostas. Enquanto alguns
acreditam na possibilidade da tcnica em alterar o clima na provncia, outros no
crem na viabilidade de tal intento. Para os primeiros, a soluo radical permitiria
o fim da ocorrncia das secas, enquanto para os segundos a seca um fenmeno
inevitvel e restaria ao homem tomar medidas que tornassem possvel o convvio
com o fenmeno.
Essa discordncia inicial acarreta uma divergncia nas solues propostas.
Para aqueles que acreditam na possibilidade de mudana do clima, a falta de
umidade seria causada pela inexistncia de superfcies de evaporao na regio.
Assim, o problema se resolveria com a construo de grandes audes que, atravs
da acumulao de gua, proveriam de umidade suficiente a atmosfera, acarretando
chuvas contnuas. Outra medida que, para eles, traria resultado seria a arborizao,
que tambm contribuiria para a reteno de umidade.
Para aqueles que no acreditavam na possibilidade de alterao do clima, as
medidas propostas so pautadas em termos de convvio com as estiagens. Assim,
mais uma vez, os audes aparecem como a principal soluo, uma vez que a causa
do problema ainda a mesma a falta de gua mas com uma finalidade diferente
dos primeiros. Para alguns, a funo principal dos audes seria prover gua para
consumo domstico e do gado e umidade para a vegetao e lavouras prximas.
Para outros, os audes deveriam funcionar como alimentadores dos canais de irri-
gao para a lavoura. Os primeiros recomendam fundamentalmente a construo
de uma srie de pequenos audes, enquanto os segundos preferem a construo de
poucos, mas grandes reservatrios.
A capacidade hidrulica da provncia tambm alvo de discordncia. Para a
maioria, o Cear absolutamente carente de gua, havendo precipitao apenas
no perodo de inverno que necessitaria ser retida para uso nos perodos secos. Para
outros, a provncia possui recursos hdricos suficientes. Uma prova disso seriam as
inundaes que periodicamente assolavam o Cear e causavam maiores destruies
do que as secas. Tal qual Gabaglia, alguns acreditam que os problemas oriundos
das estiagens seriam causa da incria dos homens, da falta de trabalho adequado,
abordagem que fica patente na apresentao do engenheiro Jos Jorge.
Nenhum pas do mundo oferece melhores condies hidrogrficas como o
nosso, que, bem explorado e artificialmente libertado dos obstculos natu-
rais por homens de bons costumes e aptides profissionais de engenharia,
no admite e nunca admitir as miserinas queixas dos pobres aflitos, que
no sabem ser teis a si e aos outros, e que de preferncia perdem dias e
40 Gestar e gerir
noites inteiras em caar veados, do que trabalhar um s dia para melhorar
as condies de suas propriedades territoriais. (Atas de Reunio do Instituto
Politcnico, op cit.: p. 24).
Terminadas as duas reunies, o Instituto redige um documento que enviado
ao governo imperial, no qual constavam as diretrizes principais do que deveria
ser o combate seca no Cear, tomando como principal medida a construo de
audes. A partir dessas recomendaes, o governo imperial nomeia uma comisso
que se dirige ao Cear para estudar o problema e propor solues. No entanto, j
em meados de 1878, a comisso desfeita, em pleno auge da seca, como vimos
anteriormente.
Da por diante, uma srie de comisses constituda e logo em seguida desfeita,
ao sabor da poltica. Um engenheiro que se destacou, chefiando vrias comisses
durante o Imprio, foi J. J. Revy, responsvel pelo projeto do aude de Quixad e
de suas obras at a proclamao da Repblica, em 1889. No governo republicano,
somente a partir de Rodrigues Alves que se retomam as obras, agora sob a chefia
do engenheiro Piquet Carneiro. Comisses so ainda formadas, no Cear e Rio
Grande do Norte, mas somente com a criao da IOCS Inspetoria de Obras
Contra as Secas em 1909, que o projeto de construo de audes, em larga escala,
deslanchado. A soluo hidrulica , como ficaram conhecidas as medidas tomadas
nesse perodo, e que se concentravam basicamente na acumulao de gua est
ligada importncia dos engenheiros nas discusses do problema. Dessa forma,
o fundamental o fato da seca como um problema a ser resolvido pelo governo
central, atravs da ascenso do discurso da tcnica que se torna uma das balizas
nos anos seguintes para a atuao contra esse fenmeno.
Os cronistas da seca de 1877 e a natureza cearense
A seca de 1877 provocou vrias discusses sobre o problema e as formas de
resolv-lo, como nunca havia ocorrido antes. Em funo disso, existe uma grande
quantidade de publicaes criadas durante e logo aps a estiagem. Analisarei em
seguida dois dos mais expressivos desses trabalhos que revelam as vises de dois
grupos que se destacaram na produo discursiva sobre o assunto. O primeiro deles,
do Senador Pompeu, chefe poltico na provncia do Cear, escrito na provncia; o
segundo, de Andr Rebouas, engenheiro, representante do pensamento tcnico
sobre a questo, escrito na Corte. Ambos foram publicados inicialmente em jornais,
o que assegurava grande difuso de suas idias nos meios intelectuais da poca.
Aliados difuso dos textos em si esto a importncia e o renome que tinham esses
autores dentro de suas classes, que atuavam como divulgadores de idias, ou para
utilizar o termo desenvolvido por Bourdieu (1996), como porta-vozes de partes
da elite intelectual do Imprio.
A construo da seca como problema 41
O Senador Pompeu: crescimento populacional e fertilidade do
solo
Thomaz Pompeu de Souza Brasil (1818-1877), o Senador Pompeu, foi um dos
membros mais expressivos da elite intelectual cearense no sculo XIX. Demgrafo
e gegrafo14 renomado, produziu um Compndio de Geografia no qual estudou
grande parte da elite do Imprio, j que este foi durante muito tempo adotado pelos
Colgios Pedro II e Militar. Membro do Partido Liberal, era ainda um dos chefes
polticos mais importantes da provncia (Studart, 1980; Sousa Neto, 1997).
Pouco antes de sua morte, Pompeu escreveu Memria sobre o clima e as secas
no Cear. Publicado inicialmente sob a forma de artigos no jornal O Cearense,
o texto foi concludo em janeiro de 1877, sem que a seca tivesse se manifestado.
No entanto, ao publicar esse material em forma de livro ainda no mesmo ano, o
autor inseriu um apndice no qual j faz algumas consideraes sobre a estiagem.
Nesse texto, Pompeu descreveu aquilo que entende como sendo uma seca e suas
conseqncias.
Quando, porm, passado o equincio de maro, no se declara a estao
invernosa, ento h o que se chama seca, terrvel calamidade para as duas
principais, quase nicas indstrias produtoras da provncia, a criao de
gado e a lavoura. Segue-se o padecimento de toda a cultura, exceo
de alguns poucos brejos das serras, e morrinha dos gados no serto, no
tanto por falta dgua, porque esta sempre se encontra, cavando-se os
leitos dos rios, mas de forragem, porque a pastagem do ano anterior tem
desaparecido completamente e a nova no nasceu, ou no pde vingar
(Brasil, 1983: p. 16).
A seca para ele um fenmeno fsico com grande repercusso nas atividades
econmicas da provncia. interessante notar que em sua explicao o autor faz
imediatamente uma associao da seca com os problemas nas atividades econmi-
cas. necessrio lembrar tambm que Pompeu um poltico e seus interlocutores
so a prpria elite cearense e a elite da Corte. Ele est interessado em apontar como
as secas so prejudiciais ao progresso de sua provncia e aos seus interesses. Atravs
da cincia, procurar meios para resolv-la e espera conseguir de seus leitores a
realizao das medidas recomendadas nesse trabalho. Um aspecto importante ligado
posio do autor, tambm apontado por Sousa Neto (1997), que, ao longo do
texto, problemas quanto distribuio de terras no so mencionados.
Apesar da descrio to desalentadora das secas, para Pompeu o meio do Cear
oferece excelentes condies para o homem. A natureza frtil e benfica, a seca
42 Gestar e gerir
um fenmeno cclico, uma adversidade, ou um tempo de exceo dentro dessa
fertilidade. O argumento mais utilizado a favor da produtividade do ambiente
o grande crescimento populacional verificado. Como estatstico e demgrafo, o
Senador Pompeu reuniu durante sua vida os melhores dados relativos evoluo
da populao do Cear existentes at ento.
O eixo argumentativo utilizado de que a seca um mal que leva milhares
de vidas cearenses, ou pela morte ou pela emigrao; no entanto, terminada esta
ltima, a populao torna a crescer. Esse fato s comprovaria a boa qualidade do
solo e da natureza na regio. Associada fertilidade, est tambm a caracterstica
prpria do cearense ligada ao trabalho que, a despeito das secas, continua levando
o progresso regio.
Quando vem uma dessas sinistras calamidades chamadas secas, leva parte da
populao, seno pela morte, pela emigrao, e reduz metade, e s vezes poupava crticas ao governo imperial e provincial, apesar de monarquista declarado.
dcima parte, toda a riqueza de seus habitantes, trabalhadores econmicos,
que em vinte ou trinta anos tinham acumulado. Passada porm a calamidade
da seca, o cearense laborioso, e descuidoso esquece o passado, e em poucos
anos no s restaura, como aumenta consideravelmente a fortuna perdida
(Brasil, 1983: p. 17).
Tais elementos, o meio e a raa, representavam um dos grandes debates do
Brasil na segunda metade do sculo XIX, quando a questo principal do pensamento
geogrfico brasileiro o estabelecimento do potencial e dos limites da natureza
fsica, social e poltica do pas diante das idias de progresso (Machado, 1995: p.
310), o que faz com que as idias de Pompeu estejam perfeitamente ligadas s
discusses de sua poca.
O autor, ao defender a fertilidade dos terrenos no Cear, afirma que basta
supri-los de umidade para atravessar as estiagens e no mais haver problema
algum dessa ordem no Cear, pelo contrrio, a provncia obter um progresso
como nenhuma outra. Resolvendo a questo da umidade, atravs da audagem,
dificilmente outra provncia do Imprio encontraria progresso igual, na medida em
que nenhuma outra teria uma natureza to acertada para esse fim.
Apesar de todo o cientificismo, o pensamento de Pompeu vrias vezes cai
numa tradio identificada por Pdua (1997) como uma retrica louvatria da
natureza, bastante simplista, e que tem incio ainda com os primeiros cronistas da
Coroa portuguesa, passando pelo nativismo colonial e incorporado pelo roman-
tismo do sculo XIX.
Dessa forma, o trabalho de Pompeu representa a viso da prpria elite cearense
do sculo XIX que v na sua provncia condies excepcionais para a civilizao
e o progresso. No entanto, para alar tal fim seriam necessrias algumas medidas
A construo da seca como problema 43
corretivas da natureza para que esta possa ser aproveitada em todas as suas possi-
bilidades, medidas estas que espera que sejam tomadas a partir de verbas liberadas
pelo governo central.
Vejamos agora o ponto de vista de um ator colocado em outra posio dentro
da discusso.
Andr Rebouas: a arte da engenharia e as crticas ao governo
O engenheiro Andr Rebouas (1838-1898) publicou em 1877, no Rio de
Janeiro, um livro intitulado A seca nas provncias do norte, e que fora editado
inicialmente em artigos no Jornal do Commercio. Andr Rebouas, natural da
Bahia, abolicionista e monarquista, alm de engenheiro, ficou conhecido pela
sagacidade de sua pena como periodicista (Louzeiro, 1968), e nesses artigos no
Lembro ainda que, como vimos anteriormente, Rebouas teve um papel destacado
nas discusses do Instituto Politcnico.
Para o autor, no h problema quanto umidade na provncia, na medida
em que esta sofre periodicamente com inundaes. Tal fato indicaria que a natu-
reza proveria as condies necessrias vida humana; bastaria ao homem saber
aproveit-las atravs da engenharia.
Se, na provncia do Cear, as secas alternam com as inundaes, no est
a natureza claramente insinuando que necessrio fazer obras de arte para
que no sejam prejudiciais as chuvas superabundantes, e para recolher e
guardar o excesso de gua para os anos de seca? (Rebouas, 1983: p. 99).
O problema maior no estaria na natureza, mas no homem que at ento no
dispunha dela da forma correta. Assim como para Pompeu, um fato indicativo
da fertilidade prpria da natureza cearense o grande aumento populacional que
se teria verificado na provncia nas ltimas dcadas. Baseado nos mesmos dados
populacionais que o Senador Pompeu fornece, Rebouas segue raciocnio idntico,
afirmando que, a despeito de todas as crises, a populao tem aumentado, e isso s
pode se dar pela fertilidade de sua natureza.
Esses algarismos [os dados de populao do Senador Pompeu], por si s,
demonstram quo prodigioso o solo do Cear. Esta provncia que persistem
em afirmar como um deserto do Saara ou de Atacama, em cem anos elevou
sua populao de 34.000 a 800.000 habitantes. Estaria talvez em 2.000.000
de habitantes, se se tivesse realizado o projeto Gabaglia, publicado em agosto
de 1861 (Rebouas, 1983: p. 110).
44 Gestar e gerir
As secas, apesar de cclicas, so um perodo de exceo fertilidade normal
da natureza. No entanto, Rebouas enfatiza mais o fato de que a abundncia dos
perodos bons tambm poderia ser aproveitada nos perodos ruins. A constante
durante todo o texto de Rebouas a crtica no- realizao pelo homem dessas
medidas para tal aproveitamento.
O autor condena as esmolas dadas pelo governo e defende o emprego dos
flagelados na regio sempre verde, as reas que no sofreriam com a seca. Dessa
forma, o que Rebouas defende a emigrao da populao do serto para o litoral,
para as serras e para as margens dos rios que supe serem sempre midas.
Demonstrando pouco conhecimento sobre a geografia do Cear,15 ele faz crer,
atravs de um clculo, que o litoral do Cear sempre verde poderia sozinho ab-
sorver a populao completa de toda a provncia,16 o que sugere que o autor teria
partido de observaes de sua terra natal, a Bahia, para tecer consideraes sobre
o Cear. Assim, no texto, a soluo do problema para essa populao estaria fora
do serto. Com isso, apesar de festejar a fertilidade do solo, ele contribui para um
tipo de pensamento no qual a natureza do serto cearense no vivel ao homem
ou, pelo menos, de que seria mais fcil ocupar uma rea mais mida. Associado
fixao dos colonos no litoral, caberia tambm ao governo a realizao de algo
bastante prximo a uma reforma agrria.
Do mesmo modo que o imortal Sebastio Jos de Carvalho e Mello soube
aproveitar o terrvel terremoto de Lisboa para restaurar a capital, dando-lhe
melhores condies higinicas e arquitetnicas, assim tambm um ministro
de igual gnio e tanto amor ptria, utilizaria a aglomerao dos retirantes no
litoral para a fix-los e elevar, em poucos dias, essa regio s belas condies
de Sua, do Ohio e dos outros estados da grande repblica norte-americana.
(...) Fixar os retirantes nessas terras, subdividi-las em lotes coloniais, irre-
cusavelmente o melhor dos projetos para combater e minorar a calamidade
atual, e prevenir sua repetio no futuro (Rebouas, 1983: p. 130).
Com o serto vazio, as obras necessrias para a manuteno durante todo o
ano da fertilidade do solo, que Rebouas defende no incio dos artigos, poderiam
ser realizadas, para que depois houvesse um novo processo de colonizao pelo
excedente populacional daqueles que ficaram nas regies sempre midas. Assim, o
texto de Rebouas representa uma exacerbao do discurso tecnicista, uma vez que
pretende retirar toda a populao para realizar obras que, segundo ele acreditava,
mudariam a face da provncia. Demonstra tambm o pensamento de algum sem
compromisso com a elite agrria cearense, uma vez que preconiza uma espcie de
reforma agrria ao promover a distribuio dos colonos em lotes no litoral e nas
serras. Em funo disso, essas idias de Rebouas no encontraram ressonncia
na provncia.
A construo da seca como problema 45
O Senador Pompeu e Andr Rebouas so locutores que ocupam posies
distintas, mas suas exposies se encontram para formar o discurso sobre a seca
que se consolida no sculo XX. O primeiro produz o discurso de um poltico, re-
presentante da elite regional tradicional, que ainda v a natureza de forma positiva,
propondo apenas alteraes no regime hdrico, nico problema da provncia, enquanto
Andr Rebouas incorpora por inteiro a tcnica como a soluo para os problemas.
Descompromissado com a organizao social e poltica da provncia, prope trans-
formaes radicais que seriam realizadas pela engenharia.
A seca de 1877, ao colocar a questo das estiagens em debate, permite que o
discurso da tcnica se amplie e ganhe destaque cada vez maior. No entanto, ao ser
incorporado tambm pela elite regional, perderia esse carter de mudana radical,
permanecendo nele apenas a necessidade de obras para compensar as desventuras
da natureza. a partir desses elementos que o discurso da seca se vulgariza e se
consolida, a partir do sculo XX, sendo incorporado em grande parte, inclusive pelas
instituies que vo sendo criadas pelo governo no sentido de combater o problema.
Consideraes finais
Como vimos, a seca de 1877 levanta a discusso sobre a questo das estiagens,
na qual o discurso da tcnica, como um elemento fundamental para a adequao
da relao homem/natureza no Cear, desempenha um papel fundamental, fato
ligado tambm ao prprio crescimento do discurso tcnico no pas. A valorizao
da engenharia como um saber voltado para a ao, distinto de outros de carter
bacharelesco e terico, ligados a outras profisses, como a advocacia (Coelho,
1999), faz com que os engenheiros sejam vistos como aqueles mais capazes
soluo do problema da seca. assim que, nesse momento, o discurso da tcnica
se coloca como soluo.
No debate sobre a seca, os engenheiros, cada vez com maior destaque, so
vistos como os mais capacitados a planejar a interveno necessria para que se
evite o problema. assim que por essa poca eles passam a produzir um pensamento
extremamente importante sobre o espao. O estudo das obras que consideram ne-
cessrias ao pas faz com que sejam realizados tambm estudos de reconhecimento
dos terrenos sobre os quais se intervir, sobretudo estudos de carter topogrfico,
climtico, econmico etc. Dessa forma, os engenheiros passam a produzir um pen-
samento de carter eminentemente prtico, visando interveno sobre o espao,
fornecendo, em muitas reas do Imprio, os nicos dados disponveis sobre elas.
o crescimento desse conhecimento que faz com que as reas afetadas pelas secas
sejam cada vez mais diferenciadas de outras, acabando, por isso, por produzir os
primeiros ensaios na construo do Nordeste como uma regio.
A visibilidade que a seca de 1877 obtm representa uma experincia central
46 Gestar e gerir
no sentido do desenvolvimento desse discurso. Nela os engenheiros ganham a
autoridade de especialistas na questo e a partir da que a idia da necessidade
de interveno sobre aquele espao se faz cada vez maior. A natureza passa a ser
representada como a detentora de boas qualidades, mas necessitando da tcnica
de pessoas capazes de terem um certo capital intelectual, inexistente na provncia,
para alcanar toda a sua exuberncia. A seca, ao mesmo tempo que passa a ser
vista como uma caracterstica inata daquele ambiente, incorporada no discurso
como algo a ser erradicado.
Essa a lgica que orienta a constituio da comisso de engenheiros que visita
o Cear durante a seca de 1877 e utilizada na implantao das diversas comisses
criadas entre 1877 e 1909; orienta, tambm, a prpria criao da Inspetoria de Obras
Contra as Secas que representa a institucionalizao definitiva, dentro do prprio
aparato do Estado, da seca como um problema.
Notas
1 Este
trabalho, com algumas modificaes, foi extrado do captulo II de minha dissertao de
mestrado, defendida no Programa de Ps-Graduao em Geografia da UFRJ (Ribeiro, 2001).
2 Os dados apresentados por Guimares Neto so os seguintes: em 1821-1830, as exportaes
de algodo correspondiam a 20,6% do total das exportaes brasileiras. No perodo 1831-1840,
10,8%; em 1841-1850, cai para 7,5%, valor repetido na dcada seguinte. Na dcada de 1861-
1870, esse valor sobe para 18,3%; nos anos 1871-1880 cai para 9,5%; na dcada seguinte, para
4,2% e, em seguida, para 2,1% (Elsemberg, 1977 apud Guimares Neto, 1989: p. 45).
3 No relato de Rodolfo Tefilo, que a vivenciou, a queda do algodo tem um carter dramtico:
Em 1871, restabelecida a paz nos Estados Unidos, comeou a baixar o algodo. Negociantes e
lavradores tentam arcar com a crise, abrindo novas e imensas lavras que produzem 7.906.944 Kg;
mas o preo baixava sempre; o prejuzo foi imenso. Empenharam os ltimos recursos e atiraram-
-se luta; a safra seguinte deu 7.382.748 Kg, e o preo a baixar sempre! Estavam os lavradores
vencidos, pobres e endividados. O ricao de ontem estava com as propriedades empenhadas, e
sem meios de ganhar a vida, o pequeno lavrador via-se na dura necessidade de trabalhar a 500
ris dirios, que a tanto desceram logo os salrios. Restava algum gado que foi vendido para
se pagar a ltima parte da ilusria opulncia que durou to pouco! Dela apenas ficaram alguns
prdios no serto (Tefilo, 1922: p. 23).
4 13 Joaquim Alves (1982) aponta para a criao da comisso cientfica em 1856, da qual faziam
Apesar da falta de dados estatsticos para o crescimento populacional especificamente nos
sertes, possvel verificar esse incremento nos relatos da poca: De um ano para outro, a
provncia cobriu-se de algodoais; derrubaram-se as matas seculares do litoral s serras, das
serras ao serto; o agricultor com o machado em uma das mos e o facho noutra deixava aps si
runas enegrecidas. Os homens descuidavam-se da mandioca e dos legumes, as prprias mulheres
abandonavam os teares pelo plantio do precioso arbusto; era uma febre que a todos alucinava, a
febre da ambio. (...) Prximo aos pontos mais produtores de algodo, levantaram-se arraiais,
transformados logo depois em povoaes. (Tefilo, 1922: p. 22)
5 Silva
(1985: p. 127) fala da ocorrncia de uma seca em 1865 da qual ningum mais fala. No
entanto, como o prprio autor aponta, essa seca no obteve grande visibilidade devido ao intenso
A construo da seca como problema 47
desenvolvimento da cultura do algodo e dos grandes estoques desse produto que se encontravam
na regio em funo da dificuldade de escoamento da produo. Apesar disso, o importante aqui
reter o fato de que mesmo que a referida seca tenha existido, ela no pode ter trazido maiores
danos para a regio, na medida em que no encontrada em nenhum outro relato.
6 As informaes aqui apresentadas sobre a seca foram retiradas sobretudo dos Relatrios de
Presidente de Provncia do Cear, dos Relatrios Ministeriais e dos relatos de Rodolfo Tefilo.
Farmacutico e escritor, Rodolfo Tefilo deixou importantes informaes sobre a seca de 1877,
que vivenciou ainda jovem. Produziu um romance ambientado nesse perodo, chamado A fome:
cenas da seca do Cear, publicado em 1890, e tambm uma obra de carter historiogrfico sobre
a seca, em que narra ms a ms os acontecimentos no Cear, entre 1877 e 1879, reunindo um
considervel volume de informaes e dados estatsticos, intitulado Histria da seca no Cear,
publicado pela primeira vez em 1883. Sobre sua biografia ver: Lira Neto (1999).
7 Em dezembro de 1878, a esposa do presidente da provncia era mais uma a engrossar a esta-
tstica das vtimas de varola.
8 No dia 10 de dezembro de 1878, no auge da epidemia, foram contados oficialmente 1.004 bitos
em Fortaleza. Esse dia passou a ser chamado pela populao e incorporado pela historiografia
tradicional como o dia dos mil mortos.
9 Essa rpida ascenso da curva de bitos registrada no grfico, bem como seu decrscimo
repentino, caracterstica das epidemias do tipo explosivas, que possuem um rpido poder de
transmisso, mas ao esgotar os indivduos suscetveis doena, o nmero de casos volta aos
nveis de incidncia anteriores (ver: Pereira, 1995).
10Cabe aqui apenas ressaltar que a compreenso por parte das elites locais de que poderiam
obter vantagens atravs do auxlio enviado para combater as estiagens viria a constituir o que
vrios autores chamaram de indstria das secas, j bastante analisada. Ver por exemplo: Oli-
veira (1977), Bursztyn (1984) e Coelho (1985). A utilizao do discurso da seca por parte dos
deputados, como um mecanismo para o envio de verbas da Unio para o Nordeste, tambm j
foi estudado por Castro (1992).
11 Segundo a ata da reunio, estavam presentes os seguintes membros: Sr. Conselheiro Beaure-
paire Rohan, os Srs. Drs. Luz, Coutinho, Rebouas, Paula Freitas, Vieira Souto, Alvaro, Pimenta
Bueno, Silva, Victorio, Andra, Cursino de Amarante, Placido de Amarante, Magalhes Castro,
Schreiner, 1 Tenente Alves Camara, Roswadoski e Americo dos Santos (Revista do Instituto
Politcnico Brasileiro, XI, 1878, p. 9).
12 Eloyde Souza atribui a Andr Rebouas a promoo dessa reunio extraordinria do Instituto
Politcnico, em funo dos artigos que publicou na imprensa e por ter ele insistido na importncia
da questo (Souza, 1983).
parte Gonalves Dias, Guilherme Capanema e o prprio Gabaglia, como a primeira manifestao
do governo imperial a respeito do problema. verdade, no entanto, que a questo das secas
no constitua uma prioridade da comisso que tinha como intento fazer colees de alguns
produtos naturais para o Museu Nacional, alm de verificar a existncia de recursos minerais
nas provncias. Alm disso, muito pouco foi publicado pela comisso, a maior parte das sees
no entregou seus relatrios, dentre as quais a seo de geografia, sob o comando do engenheiro
Gicomo Raja Gablaglia.
14 Na verdade, o Senador Pompeu havia sido ordenado presbtero e era tambm bacharel em
direito pela Faculdade de Olinda. Os ttulos de gegrafo e de demgrafo eram utilizados por ele
em funo das atividades que exercia, ligadas a essas disciplinas, uma vez que tais carreiras no
48 Gestar e gerir
possuam ainda uma institucionalizao e no eram regulamentadas.
15Consta que Rebouas teria estado em Fortaleza em 1864, realizando estudos sobre o porto
desta cidade (Louzeiro, 1968: p. 19).
16 Segundo Rebouas, a provncia do Cear possuiria 700 quilmetros de litoral, com uma lar-
gura mdia nunca inferior a 30 quilmetros, o que daria uma rea total de 21.000 quilmetros
quadrados livre das secas.
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TEFILO, Rodolpho (1922). Histria da seca do Cear (1877 a 1880). Rio de Janeiro:
Imprensa Inglesa, 2 ed.
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Captulo 2

Poder tutelar e formao do

Estado brasileiro: o Servio de Povoamento
do Solo Nacional
1907-1918
Jair de Souza Ramos

Introduo
pesquisa na origem deste artigo est orientada investigao das polticas de
imigrao e colonizao levadas a cabo pelo Estado brasileiro, do incio do
sculo at os anos trinta, tomando-as como uma faceta do processo, nunca
terminado, de formao do Estado Nacional Brasileiro. Tomarei por objeto de
anlise, mais especificamente, o Servio de Povoamento do Solo Nacional, agncia
do Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio, que foi responsvel, desde a
sua fundao em 1907, at o incio da dcada de 1930, pela implementao das
polticas federais de imigrao e colonizao. As aes e representaes, colo-
cadas em prtica ao longo da existncia desta agncia, foram dirigidas relao
com outros agentes sociais envolvidos em imigrao e colonizao em especial,
imigrantes e colonos e esto descritas, entre outras fontes, nos relatrios oficiais
do Povoamento.
De um modo geral, a perspectiva que pretendo apresentar aqui tem estado
ausente das interpretaes de historiadores e socilogos acerca das polticas de
imigrao e de colonizao.
Em seu Origins of Mass Imigration in Brasil (1969), Michael Hall j assina-
lava a existncia de dois tipos de poltica imigratria que correspondiam, em certa
medida, a duas realidades empricas razoavelmente distintas, e que teriam orientado
uma parcela da imigrao em massa no perodo que vai da dcada de 1870 at os
anos vinte. Uma foi centrada na atrao de imigrantes para a lavoura cafeeira em
So Paulo, tendo sido impulsionada pelos governos provincial e estadual de So
Paulo. Outra teve por objeto a atrao de colonos europeus visando ocupao,
na situao de pequenos proprietrios em ncleos coloniais, da regio Sul do pas.
Nesses projetos de colonizao, o governo imperial e, depois, o republicano tiveram
importante participao.
Na anlise da poltica de imigrao dirigida atrao de imigrantes para as
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fazendas de caf, a literatura sobre imigrao e colonizao ganhou, a partir dos
anos sessenta e setenta, um enfoque fecundo com o debate sobre os processos
histricos de transio ao capitalismo. Partindo desse enfoque, autores como Cel-
so Furtado (1959), Emlia Viotti da Costa (1977a e 1977b) e Paula Beiguelman
(1967) analisaram a poltica de atrao de imigrantes para a lavoura cafeeira de
So Paulo, tendo por eixo central o papel atribudo aos imigrantes europeus e a
demanda por eles de parte dos cafeicultores paulistas na constituio de formas
de trabalho de tipo capitalista no Brasil.
Alguns dos aspectos dessa anlise foram desenvolvidos, nos anos oitenta,
por autores como Dcio Saes (1988) e Ademir Gebara (1986) que centraram sua
anlise no conjunto de estratgias desenvolvidas, desde a dcada de 1870, pelo
Estado brasileiro e pelos grandes proprietrios na construo de um mercado de
trabalho livre no Brasil. Estratgias que iam das propostas de disciplinarizao
da mo-de-obra ex-escrava at o estmulo imigrao de camponeses europeus.
Em que pesem as diferenas entre esses autores, a atrao dos imigrantes e a
fundao de ncleos coloniais na provncia, mais tarde estado de So Paulo, foram
concebidas como derivadas das necessidades de construo de um mercado de
trabalho livre no Brasil e de acumulao de capital na economia cafeeira, cabendo
aos ncleos coloniais a funo de valorizar a terra, produzir alimentos e, sobretudo,
atrair e fixar a mo-de-obra imigrante (Gadelha,1982). Partindo da crtica, mas
no da ruptura com esse quadro de anlise, Jos de Souza Martins (1973 e 1986)
foi mais alm da funcionalidade econmica, identificando alguns dos esquemas
simblicos presentes nas polticas de imigrao e colonizao.
Todavia, apenas um pouco mais tarde, uma parcela da literatura sobre imi-
grao notadamente Skidmore (1976), Seyferth (1982, 1990 e 1996), Azevedo
(1987), Vainer (1990), Ramos (1994) e Alencastro (1997) definiu como objeto
digno de anlise todo um conjunto de valores que esteve fortemente presente nas
formulaes de intelectuais e polticos republicanos sobre a imigrao, revelando,
assim, uma das fragilidades da literatura acima referida, qual seja, a sobreposio
do enfoque analtico da transio ao capitalismo anlise das ideologias efeti-
vamente expressas pelos agentes estudados. Isto significa que, muitas vezes, as
aes concretas e os esquemas simblicos que estruturaram de forma complexa a
formulao e a execuo das polticas de povoamento foram simplificados a partir
de uma aplicao, por vezes mecnica, dos esquemas de transio ao capitalismo.
Podemos dizer, portanto, que grande parte dos autores que examinaram a
imigrao para So Paulo tomou as polticas de colonizao e imigrao como
expresso, ainda que mediada, dos interesses dos fazendeiros de caf. Porm, se a
abordagem a empregada identifica corretamente as funes da poltica de imigrao
e de colonizao na resposta s demandas de fazendeiros por trabalhadores assala-
riados, ela acaba tambm por secundar as funes propriamente polticas frente s
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 53
econmicas. Constatamos ento que a identificao de funes econmicas explica
de forma limitada a emergncia e o funcionamento das agncias estatais envolvidas
nas polticas de imigrao e colonizao, alm de desprezar os esquemas simblicos
envolvidos no seu funcionamento.
Um passo adiante no aprofundamento da anlise das polticas de imigrao no
Brasil foi dado com a literatura que tomou por objeto a colonizao europia do
sul do pas em especial, Seyferth (1974, 1982, 1988, 1994, entre outros), Santos
(1984), Renk (1997) e Machado (1999). Nesse caso, ficou evidente o nexo a esta-
belecido entre imigrao e colonizao, nos termos de uma poltica de povoamento,
na qual os imigrantes eram atrados para constituir colnias, organizadas ou por
agentes estatais, do governo central ou dos governos provinciais, mais tarde Unio
e estados, ou por companhias de colonizao a partir de contratos com provncias e
estados. Assim, grande parte da imigrao e da fundao de colnias naquela regio
foi derivada de uma poltica de povoamento que articulava de forma consciente
os dois movimentos.
Posto que a colonizao europia no sul do pas foi, em grande medida, fru-
to de polticas de Estado, os autores que a estudaram colocaram especial nfase
nos projetos e prticas estatais, a partir dos quais imigrao e colonizao foram
conduzidas. Tendo como ponto inicial a anlise de falas ministeriais, de relatos do
cotidiano das colnias e de debates de poca sobre os temas, esses autores identi-
ficaram objetivos concernentes ocupao do territrio; introduo de mtodos
de trabalho modernos na agricultura; ao aumento do nmero de indivduos de
ascendncia europia no conjunto da populao brasileira, preocupao que revela
o peso das classificaes raciais na definio dos objetivos dessas polticas. Nesse
sentido, esses autores foram alm da funcionalidade econmica das polticas de
imigrao e colonizao, analisando as prticas, estatais ou no, que as constituram
e sua conexo com aqueles esquemas simblicos aos quais me referi anteriormente.
Os autores foram bem-sucedidos em identificar claramente algo como uma
razo de Estado, na qual a imigrao e a colonizao foram pensadas e condu-
zidas como meios de construo da nao. Nessa abordagem, Estado e burocracia
ganharam, por vezes, um estatuto analtico relevante, limitado, porm, pelo fato de
que o exame das prticas e agentes estatais foi concebido ou como atualizao de
representaes acerca do papel que a imigrao e a colonizao deveriam ter na
formao da nao, ou como pertinentes exclusivamente conduo das polticas
de colonizao e imigrao. De certo modo, podemos dizer que para essa literatura
esteve em jogo mais a construo da nao do que a formao do Estado,1 o que
explica a nfase na articulao entre esquemas simblicos e prticas estatais, sem
que disso decorra uma anlise do modo como essa articulao representava um
papel na construo de inmeros mecanismos de administrao pblica.
Do ponto de vista que pretendo desenvolver aqui, o limite do conjunto das
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interpretaes comentadas anteriormente reside no fato dos autores terem se debru-
ado sobre aes de agentes estatais, seja no nvel dos governos central/federal, seja
no nvel das provncias/estados, sem examinar o impacto dessas aes na prpria
montagem de mecanismos de administrao pblica. Em ltima instncia, posto
que esse conjunto de autores respondeu de forma convincente s questes relativas
aos interesses econmicos e aos valores expressos nas polticas de imigrao e
colonizao e quais os meios a empregados torna-se possvel indagar agora
sobre o papel que aquelas polticas desempenharam na formao do Estado.
Encontramo-nos aqui com uma formulao essencial minha argumentao:
a ao de agentes estatais no simples produto de um Estado j pronto. As aes
feitas em nome do Estado, ainda que demandadas a partir de interesses privados,
constroem o prprio Estado.
Uma formulao exemplar da perspectiva que inspira parte de meu empre-
endimento analtico dada pelo texto Poder privado e construo do Estado na
Primeira Repblica, de Elisa Pereira Reis (1991). Nesse texto, a autora argumenta
de forma convincente que o perodo identificado como Repblica Velha conheceu a
expanso das agncias estatais concomitantemente ao fortalecimento de interesses
privados. Nesse sentido, a autora se contrape a duas formulaes bsicas: (a)
a contruo do Estado um evento discreto, um fenmeno realizado de uma vez
por todas na vida de uma sociedade; e (b) a existncia de um jogo de soma zero
entre poder privado e poder pblico (Reis, 1991: p. 45). Da primeira suposio
derivam as concepes do processo de formao do Estado brasileiro, como tendo
se realizado de uma vez por todas durante o perodo imperial; da segunda, deriva-
-se a concepo de que o predomnio das oligarquias rurais na direo do Estado
implicou a reduo do espao reservado ao poder pblico.
A autora se contrape aos dois pressuspostos tanto terica quanto empirica-
mente, afirmando que o Estado no deixou de ter identidade prpria no interior
do regime federativo sob a dominao das oligarquias. Ao contrrio, a expanso
da capacidade infra-estrutural do Estado o poder de penetrar efetivamente a
sociedade civil e logisticamente implementar decises polticas (Reis, 1991: p.
48) durante a Primeira Repblica, permitiu a recentralizao e a reterritoriali-
zao do poder pblico naquele perodo. Isto fica demonstrado em sua anlise do
processo que resultou na interveno federal nos preos do caf, que fora inicial-
mente demandada pelos prprios cafeicultores, e que deu origem a mecanismos
burocrticos de controle da economia cafeeira at ento inexistentes.
Foi essa chave-de-leitura, a meu ver, ausente da literatura que tratou das
polticas de imigrao e colonizao, que me pareceu cada vez mais pertinente
a cada passo da anlise dos documentos produzidos pelos agentes do Servio de
Povoamento do Solo Nacional (SPOV). Isto porque o material que analisarei a
seguir descreve no apenas uma estrutura burocrtica pronta de uma vez por todas,
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 55
funcionando segundo esta ou aquela representao mais ou menos perene, ou se-
gundo este ou aquele interesse imediato, mas sua montagem e suas transformaes.
O artigo se divide em cinco partes e uma concluso. Na primeira, de carter
introdutrio, explicitarei o nexo entre fim da escravido e demanda por imigrantes.
A segunda, terceira e quarta partes sero dedicadas a um exame das origens e
estruturao do SPOV. Na segunda, deter-me-ei na montagem de mecanismos de
ao federal num contexto fortemente federativo. Na terceira, acompanharei as
propostas feitas no Legislativo no momento em que se desenhava a inteno do
presidente Afonso Pena de retomar a ao federal em matria de colonizao e
imigrao. Na quarta, examinarei o decreto de origem do SPOV, para revelar a a
presena de dois movimentos complementares: a centralizao federal e a constru-
o de uma cadeia tutelar. Os mesmos movimentos sero identificados na quinta
parte, na qual comento as prticas descritas nos relatrios do Servio.
Na concluso, apresentarei uma discusso conceitual acerca da interface entre
formao de Estado e poder tutelar, para explicitar minha compreenso desses
conceitos e o modo como se organizam os dados empricos em minha anlise.
O fim da escravido e a demanda por imigrantes
O primeiro passo para entender o modo de funcionamento do Povoamento
entender o sentido mais geral que a imigrao assumiu para as elites brasileiras,
ao menos nas primeiras dcadas do perodo da imigrao de massa. Esse sentido
definido, desde 1850, com o fim do trfico escravo, por algo que , ao mesmo
tempo, uma inquietao e um projeto a substituio da mo-de-obra escrava no
Brasil. Esta expresso tem, pelo menos, dois sentidos revelados na bibliografia que
tratou do assunto, bem como nas declaraes de poca.
O primeiro, consiste na obteno, pela imigrao, de um novo tipo de trabalha-
dor, mais adequado s novas relaes de trabalho que o fim da escravido exigiria,
ao menos nas reas mais dinmicas da economia, ou seja, um trabalhador apto ao
regime de trabalho livre. Isto o que uma parte da literatura chamou de formao
de um mercado de trabalho livre.
O outro sentido da expresso diz respeito aos meios pelos quais seria possvel
manter a oferta de mo-de-obra exigida pelas grandes plantaes, num contexto
em que o nmero reduzido da populao contrastava com terras abundantes, sem
poder contar mais com os mecanismos de controle coercitivo da mo-de-obra que
o instituto jurdico da escravido oferecia. Neste segundo sentido, paradoxalmen-
te, o problema dos grandes proprietrios, sobretudo nas reas mais dinmicas da
economia, era exatamente a incapacidade de lidar com a mobilidade e as novas
demandas dos trabalhadores tornados livres.
Em ambas as situaes, a imigrao europia assumiu um papel fundamental.
56 Gestar e gerir
No primeiro caso, ela foi vista como um mecanismo de civilizao e regenerao
racial, em suma, como introduo no Brasil de uma nova qualidade de trabalhador.
No segundo caso, a imigrao europia foi, desde o incio da imigrao de massa,
o mecanismo pelo qual era garantida s reas mais dinmicas da agro-exportao
uma oferta de mo-de-obra abundante, dirigida e controlada, ao menos parcialmen-
te, graas aos contratos que se responsabilizavam pelo financiamento das viagens
internacionais.
Assim, aos olhos das elites brasileiras, a imigrao europia era um instru-
mento, ao mesmo tempo, de manuteno da oferta de mo-de-obra para a grande
produo agro-exportadora e de progresso econmico, civilizatrio e racial.
Este duplo vis esteve fortemente presente na direo dada poltica imigra-
tria do governo brasileiro desde o Imprio, empenhado, de um lado, em manter o
suprimento de mo-de-obra s reas mais dinmicas da agroexportao e, de outro,
em ocupar com populao europia determinadas regies do pas concebidas como
despovoadas. Essas regies, basicamente ao sul, foram objeto de uma poltica de
colonizao com imigrantes europeus levada a cabo pelo governo central.
Origens do SPOV: A fundao do Servio de Povoamento do Solo
Nacional no quadro da federao
Dentro da estrutura centralizada do Estado imperial, cabia ao governo central
a jurisdio sobre assuntos de imigrao e colonizao. Os dois aspectos estavam
ligados nas polticas levadas a cabo pelos governos imperiais.
Essas estruturas estatais iriam se aprofundar ainda mais com o advento da
Repblica e da autonomia que os estados ganharam em vrias matrias, entre elas,
imigrao e colonizao.2
O regime federativo, inaugurado com o advento da Repblica, retirou do
governo central essas duas atribuies. A demanda por descentralizao, que acom-
panhou o fim do regime imperial, mostrou-se particularmente aguda no que tangia
s solues encontradas para dar conta das transformaes do mundo do trabalho,
provocadas pelo fim da escravido.3 De fato, um dos elementos constitutivos do
formato federalista do regime republicano foi a busca pela descentralizao das
polticas de trabalho, imigrao e colonizao a contempladas e dos recursos
disponveis para a sua conduo, em especial o controle das terras pblicas. Esta
foi uma demanda capitaneada pelos representantes do estado de So Paulo, os
quais j possuam uma soluo a imigrao europia subsidiada e os meios
de implement-la seu aparato estatal de conduo da imigrao. Contudo, a
demanda por descentralizao foi, de fato, partilhada por representantes de outros
estados, tambm envolvidos na busca de solues, como aquelas representadas
pela colonizao com nacionais, ou pela imigrao asitica.4
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 57
A autonomia estadual foi construda progressivamente ao longo dos anos 1890.
Em primeiro lugar, foi a Constituio de 1891 que passou aos estados o domnio
das terras devolutas. Essas terras eram um dos principais recursos das polticas
de colonizao fundadas na pequena propriedade. Com isso, ficou parcialmente
prejudicado o padro de colonizao posto em prtica pelo governo central, desde o
Imprio, e que se baseava na concesso ou venda de lotes de terra devoluta aos imi-
grantes. A nova regra implicou a passagem aos estados dos assuntos de colonizao.
Depois, em 1894, foi a lei oramentria, pela qual a imigrao e a colonizao
tornavam-se atribuio dos estados, como queriam os federalistas que lutavam
pela descentralizao desses servios. Por fim, veio o cancelamento dos contratos
estabelecidos entre a Unio e companhias de colonizao para a introduo de
imigrantes. Esses contratos eram uma herana do Imprio que os havia celebrado
a partir da lei n. 3.353, de 13 de maio de 1888.
Assim, ao longo da dcada de 1890, o Congresso Nacional tornou a legisla-
o sobre imigrao uma prerrogativa estadual, deslocando do governo central
para os estados as atribuies de atrair imigrantes e de empreender polticas de
colonizao, restando ao primeiro o papel de controle de portos e fronteiras, o
recebimento e hospedagem dos imigrantes que desembarcavam no porto do Rio
de Janeiro, ento Capital Federal e, em alguns casos, o transporte dos imigrantes
do porto at os ncleos coloniais organizados por estados ou empresas de coloni-
zao. Todos esses passos tiveram como resultado a desmontagem da autoridade
do governo federal em matria de imigrao e colonizao.
Joaquim da Silva Rocha, autor de uma j mencionada histria oficial do
Servio de Povoamento, identificou dois problemas nesse novo quadro de rela-
es que teriam sido responsveis pela criao do Servio de Povoamento do Solo
Nacional (Rocha, 1918-1920). O primeiro foi o fato de que os tratados, acordos
e protees internacionais ao e/imigrante exigiam, em geral, a articulao entre
governos centrais dos vrios pases. Assim, os diplomatas dos pases de emigrao
freqentemente entravam em contato com os diplomatas brasileiros e exigiam ga-
rantias do governo federal nas suas negociaes com os governos estaduais e com
particulares. Disso resultava que, muitas vezes, o governo da Unio era chamado
a assumir responsabilidades que lhe eram vedadas pela Constituio.
O segundo problema nasceu das dificuldades de grande parte dos governos
estaduais de montar estruturas de imigrao e colonizao que pudessem substituir
aquelas que o governo central possua ao tempo do Imprio.
Se nos detivermos mais atentamente sobre ambos os problemas, poderemos
perceber que eles eram reais, mas que preciso tambm relativiz-los. Isto porque
eles traduzem, na verdade, uma diferena de recursos e aes entre os estados da
federao. Segundo Petrone:
58 Gestar e gerir
Essa lei, pela qual todos os servios decorrentes de imigrao e colonizao
deviam ser assumidos e mantidos pelos estados, representava para a maioria
a impossibilidade de continuar a participar do processo imigratrio. Para So
Paulo, graas riqueza criada pelo caf, significava uma maior autonomia
com relao a to cruciante problema, qual seja, o da mo-de-obra para
a grande fazenda de caf. Praticamente s So Paulo consegue manter a
imigrao subvencionada, isto , traz imigrantes mediante o pagamento de
sua passagem. Em decorrncia dessa medida e da extino da Inspetoria de
Terras e Colonizao, os ltimos anos do sculo e os primeiros do seguinte
no se revelam nada favorveis quanto imigrao.5 Nessa poca, devido aos
problemas financeiros com os quais a Unio lutava e, talvez, devido tambm
presso dos interesses paulistas, foram rescindidos inmeros contratos
para a criao de ncleos coloniais (...) Rescindidos esses contratos, cessou
qualquer responsabilidade do Governo Federal para com a colonizao, no
vindo, a partir de 1902, imigrantes com passagem subsidiada pela Unio.
O Rio Grande do Sul conseguiu arcar com as obrigaes advindas dessas
alteraes. Santa Catarina e Paran, entretanto, no podendo assumir com-
promissos financeiros para atrair imigrantes e instal-los, tiveram que pr
disposio do Governo Federal, em 1907, as terras devolutas necessrias
para a criao de ncleos coloniais (Petrone, 1978: p. 99).
Assim, um estado como So Paulo, por exemplo, era capaz no apenas de pagar
as passagens internacionais, como at mesmo de manter representaes regulares
no estrangeiro, o que era invivel para os demais estados. A funo dessas repre-
sentaes era tanto regular os contratos com as companhias de imigrao, quanto
fazer propaganda do pas, de modo a atrair imigrantes e capitais.
De fato, o caso de So Paulo era singular em relao aos demais estados.
Inmeros foram os casos em que a Unio, em face do fracasso de projetos de co-
lonizao, teve de socorrer imigrantes que haviam sido atrados por estados ou por
particulares, de modo a evitar que a imagem do pas no exterior sasse arranhada.
Um exemplo, entre os muitos possveis, desse tipo de situao, nos fornecido
pelo deputado federal Thomaz Accioli que, na votao do oramento para o Povo-
amento em 1907, relatou o caso de um valoroso piauiense, o Dr. Sampaio, que,
em 1895, mandou demarcar, em propriedade arrendada Unio, no Piau, dois
ncleos coloniais de 160 lotes cada e com dificuldades inauditas, e obteve, atravs
da intermediao da diplomacia brasileira, a permisso do governo italiano para
a sada de 40 famlias de emigrantes, isto depois de ter recebido quatro negativas
oficiais daquele governo, as quais haviam sido encaminhadas, por sua vez, ao en-
to ministro plenipotencirio do Brasil em Roma, que as repassou ao Dr. Sampaio
(Anais da Cmara, 1907, vol. VII: p. 795).
Todo o trabalho da diplomacia brasileira de intermediar os contatos entre um
particular no Brasil e o governo italiano colocavam o governo federal na situao
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 59
de avalista de tais acordos. De fato, quando dois anos e meio mais tarde a seca de
1897 devastou as plantaes dos colonos, deixando-os em situao miservel, o
governo da Unio tratou de remov-los para ncleos coloniais no sul do pas, de
modo a garantir, mesmo que a um preo alto, o sucesso daquela iniciativa (AC,
1907, vol. VII: p. 797).
Assim, se So Paulo nos casos em que importava mo-de-obra europia
no exigia que a Unio cumprisse esse papel, para os demais estados a entrada de
imigrantes acabava, quase sempre, por depender do aval da Unio.
O segundo problema sublinhado pelo autor talvez ainda mais relevante no
processo que levou constituio do Servio de Povoamento do Solo Nacional. Isto
porque, de fato, diferena dos demais estados, apenas So Paulo e Rio Grande do
Sul foram bem-sucedidos em suas polticas: o primeiro, de colonizao; o segundo,
de imigrao. A rigor, desde o fim do Imprio, So Paulo construra uma estrutura
prpria de atrao dos imigrantes com o pagamento das passagens internacionais
e a sua recepo com servio de desembarque no porto de Santos e com hospe-
darias na capital e no interior.
J o Rio Grande do Sul, que possua uma bem montada estrutura de coloni-
zao, com hospedarias e ncleos coloniais demarcados, contava basicamente
com a imigrao espontnea, atrada pelo relativo sucesso das primeiras levas de
imigrantes que haviam chegado de forma contnua desde meados do sculo XIX e a
partir das quais haviam sido estruturadas redes de relaes de parentesco, amizade
etc. Contudo, faltavam ao estado recursos para subsidiar passagens internacionais.
Alm da imigrao espontnea, o Rio Grande do Sul, bem como os demais estados
da regio, contaram tambm com as companhias de colonizao, as quais agiam, na
maior parte do tempo, em acordo com os governos estaduais, recebendo concesses
de terra e, em troca, financiando a viagem dos imigrantes.
Mas exceo do Rio Grande do Sul, nos demais estados, incluindo Paran
e Santa Catarina, a estrutura estatal de acolhimento dos imigrantes e a diviso
e preparao das terras para colonizao permaneceu incipiente, mesmo com a
atribuio constitucional das tarefas de imigrao e colonizao (Petrone, 1978).
De modo que ficava a cargo das companhias de colonizao, alm da atrao dos
imigrantes, todo o trabalho de recepo a eles e de preparao dos ncleos colo-
niais. Alm dessa deficincia, subsistia tambm a falta de recursos estaduais para
o pagamento das passagens internacionais.6
Um ltimo comentrio deve ser feito a respeito da passagem das terras devo-
lutas para os estados. E a, novamente, So Paulo um caso singular. Como nos
mostra a literatura j comentada anteriormente, a poltica paulista de imigrao
esteve voltada mais arregimentao de mo-de-obra que colonizao. Na
verdade, esta ltima acabou por ser encarada sobretudo como um expediente de
atrao e fixao dos imigrantes junto s fazendas de caf. Outra era a situao
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dos demais estados, principalmente naqueles ao sul do pas, onde o nexo entre
imigrao e colonizao foi efetivo. De toda forma, nos dois casos, a passagem
das terras devolutas apenas reduzia os recursos de que a Unio dispunha para agir
diretamente em matria de colonizao. Restavam ainda as possibilidades de compra
de terras ou de acordos com os estados. E ambas seriam colocadas em prtica nos
anos seguintes pelo Servio de Povoamento do Solo Nacional.
Assim, parte o problema do aval que a Unio era chamada a dar s iniciativas
estaduais e particulares de atrao dos imigrantes, o quadro acima construdo revela
apenas a impossibilidade para o conjunto dos estados, exceo de So Paulo, de
estabelecer uma poltica ativa de imigrao e colonizao com estrangeiros. Eviden-
temente, restava ainda a possibilidade de receber imigrantes fossem espontneos,
fossem aqueles introduzidos a partir da iniciativa das companhias particulares e/
ou de conduzir projetos de colonizao utilizando mo-de-obra local.
De fato, essas alternativas funcionaram paralelamente durante todo o perodo
da imigrao de massa, mas o que estava sobretudo em jogo para o governo federal,
e tambm para os governos estaduais, era a preocupao em ter um papel ativo
nesse processo. Isto porque, em resposta desorganizao da dominao escravista
com o fim da escravido, em 1888, foi estabelecido um relativo consenso entre as
elites brasileiras, no apenas em torno da idia de que a imigrao era fundamen-
tal para a evoluo do pas, mas de que o pas necessitava de uma determinada
qualidade de imigrante. E, acima de tudo, era a combinao dessas duas crenas
uma das razes pelas quais a imigrao subsidiada foi tornada uma prioridade, em
detrimento da imigrao espontnea e, ao mesmo tempo, tornou to necessria a
instituio de polticas ativas de imigrao e colonizao.
Deste ponto de vista, a constituio do Servio de Povoamento do Solo Nacio-
nal era parte do esforo de reconstruo de um papel ativo do governo federal no
processo de obteno de uma dada qualidade de trabalhador, que se materializava
na figura do imigrante. E isto seria feito de duas maneiras: em primeiro lugar,
definindo mecanismos de relao entre governo federal e estados que conferissem
ao primeiro um papel ativo nas polticas de imigrao e colonizao. Em segundo
lugar, recuperando a articulao, que o Imprio inaugurara, entre as duas polticas.
O oramento de 1906 e as propostas parlamentares em torno da
poltica federal de colonizao e imigrao
J existiam demandas pelo apoio da Unio aos estados mesmo antes da fun-
dao do povoamento. Em 1906, no final do mandato presidencial de Rodrigues
Alves, o governo federal mandou para a Cmara uma proposta de oramento do
Ministrio da Viao e Obras Pblicas (MIVOP), na qual era dada autorizao para por representantes do MIVOP. As emendas giravam em torno das verbas federais
a Unio promover o povoamento do solo.
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 61
O texto dizia:
o presidente da Repblica autorizado a promover o povoamento do solo,
mediante acordo com os governos estaduais e empresas de estrada de ferro
e de navegao fluvial e companhias particulares, pelo regime que melhor
convier a cada caso, podendo, para as respectivas despesas abrir crditos at
a quantia de 5.000 contos de ris (AC, 1906, vol. VIII: p. 525).
Ainda que aprovada, a proposta apenas conheceu o impulso necessrio sua
implementao a partir da eleio de Afonso Pena presidncia da Repblica,
naquele mesmo ano. Em sua mensagem presidencial, Pena afirmou:
O povoamento do nosso territrio por imigrantes de origem europia cons-
titui um dos mais seguros elementos para acelerar o progresso e a grandeza
de nossa ptria. Os sacrifcios que fizermos para este fim sero largamente
compensados e retribudos, como bem o prova o estado florescente de muitas
das colnias fundadas h longos anos e que hoje constituem ncleos agr-
colas e industriais de primeira ordem. preciso, entretanto, cuidar de fixar
o imigrante ao solo, facilitando-lhe a aquisio da propriedade, em vez de
auxiliar simplesmente a introduo de trabalhadores que, constituindo um
pequeno peclio, tornem s respectivas ptrias, privando-as do seu concurso
e deslocando capitais preciosos a pas novo como o nosso. objeto que de-
pende da ao conjunta da Unio e dos estados e ao qual prestarei a ateno
merecida (citado no discurso do deputado federal Elpdio Mesquita7 in AC,
1906, vol. VIII: p. 636).
Podemos observar, neste trecho da mensagem presidencial, a equao entre
imigrao e colonizao colocada novamente em primeiro plano, constituindo um
dos elementos de definio do termo povoamento. Outro aspecto importante a
revelado o fato de que partiu do programa presidencial o projeto de estruturao
de uma agncia que retomasse a articulao entre imigrao e colonizao que fora
caracterstica dos governos imperiais. A observao corroborada pela ausncia
de referncias no debate parlamentar dos anos anteriores mensagem presidencial
em favor da montagem de uma agncia dessa natureza.
O fato no significa, contudo, um movimento autnomo do governo federal
no sentido da centralizao. Trata-se, antes, do produto da conjuno de deman-
das locais e diversificadas que resultaram na montagem de um mecanismo de
centralizao. isso o que observaremos a seguir na anlise de um conjunto de
emendas propostas por deputados ao projeto de oramento enviado ao congresso
destinadas poltica de imigrao e colonizao; foram todas derrotadas, tendo
62 Gestar e gerir
sido mantida integralmente a proposta original do MIVOP.
A anlise dessas emendas no ser conduzida a partir de uma perspectiva que
toma a ao estatal a traduo imediata de interesses especficos.8 Verei, ao contrrio,
como um projeto, que apresentava de forma algo genrica a interveno federal
em assuntos de colonizao e imigrao, foi objeto de disputas entre interesses
formalizados no debate parlamentar. Ali, veremos aparecer, ao mesmo tempo, as
demandas pela interveno federal e as disputas pelo modo como deveria se dar tal
ao, ao fim das quais emergiu um projeto de ntida inspirao tcnico-burocrtica
bastante minucioso, cuja formatao era tributria de um conjunto de experincias
estatais de colonizao com imigrantes europeus, conduzida pelos poderes centrais
e estaduais, desde o sculo XIX.
Comecemos pela proposta envida pelo MIVOP. Ela compreendia um nico
artigo, que afirmava:
o presidente da Repblica autorizado a promover o povoamento do solo,
mediante acordo com os governos estaduais e empresas de estrada de ferro
e de navegao fluvial e companhias particulares, pelo regime que melhor
convier a cada caso, podendo, para as respectivas despesas, abrir crditos at
a quantia de 5.000:000$000 (AC, 1906, vol. VII: p. 525).
Essa proposta era genrica o suficiente para ensejar as mais variadas interpre-
taes. Ela propunha a colaborao da Unio com os estados, no pondo em causa
a autoridade estadual em matria de imigrao e colonizao. Deixava aberta a
possibilidade de que cada situao regional fosse tratada singularmente. Por fim,
nada propunha acerca da instituio de uma agncia estatal para conduzir aes
naquelas matrias.
Os deputados se esforariam por moldar essas formulaes genricas em
direes especficas. Assim que, naquele mesmo ano de 1906, um conjunto de
15 deputados9 apresentou uma emenda propondo:
o poder executivo autorizado a fazer no exerccio desta lei as necessrias
operaes de crdito at 10.000:000$000 para o fim de auxiliar os estados
que se dispuserem mediante as condies do decreto 528, de 28/06/1890,
na parte relativa medio e demarcao de lotes, construo de casas
provisrias, transporte de imigrantes, alimentao, sementes, e ferramentas
a eles fornecidos e mais obrigaes decorrentes, a fundar ncleos coloniais
em terras devolutas de sua propriedade, situadas margem das estradas de
ferro (AC, 1906, vol. VII: p. 825).
Isso representava o dobro do que havia proposto o executivo na mensagem
que enviara ao Congresso, mas implicava, de fato, a determinao explcita de
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 63
que a Unio apenas subvencionasse os servios estaduais existentes sem neces-
sariamente criar uma agncia prpria para tratar do assunto. A referncia lei de
1890 retomava o projeto federalista, segundo o qual imigrao e colonizao eram
atribuies estaduais. Assim, o projeto a envolvido consistia em manter o controle
das polticas de imigrao e colonizao nas mos dos estados, agora reforados
pelos subsdios federais.
Uma opo semelhante, colocada em jogo no debate do oramento, consistia
em submeter a Unio aos estados na poltica de colonizao, deixando quela to-
-somente a poltica de imigrao o que estava na pauta da proposta de emenda
do deputado Jos Bonifcio,10 que propunha:
o poder executivo autorizado a realizar, de acordo com os estados, medidas
referentes colonizao, podendo adotar um dos alvitres seguintes: receber
dos estados as terras devolutas necessrias, a fundar colnias divididas em
pequenos lotes para a localizao e fixao de imigrantes; as colnias devero
ser estabelecidas s margens das vias frreas; o pagamento das terras ser
feito por prestaes anuais mdicas, em prazo certo, de acordo com o sistema
adotado nos ncleos coloniais dos mesmos estados; entrar em acordo com os
estados que desejarem organizar o servio de colonizao, pagando a Unio
as passagens dos imigrantes, sendo as demais despesas feitas pelos mesmos
estados (AC, 1906, vol. VII: p. 791).
Um aspecto importante das duas emendas que elas no definiam qualquer
contrapartida dos estados ou mesmo mecanismos de controle por parte da Unio em
troca dos subsdios federais oferecidos. Neste caso, temos projetos que demandavam
a retomada da interveno federal nos domnios de colonizao e imigrao, o que
significava verbas oramentrias para este fim e um mnimo de aparato burocrtico
a ser criado para a realizao dos repasses e/ou pagamento de passagens. De fato,
o objetivo era que tal fato implicasse no uma centralizao em torno do governo
federal, mas sim um reforo do poder dos estados que, se tinham sido investidos
da autoridade de conduzir suas prprias polticas de colonizao e imigrao, no
possuam recursos para exerc-la. Ambas as emendas propunham que a diversi-
dade de situaes a serem solucionadas no mundo do trabalho fosse encaminhada
a partir dos estados, e que a Unio lhes servisse de suporte. Todavia, ainda que a
centralizao no fosse o objetivo, ela j aparecia como efeito indesejado, a partir
da prpria definio legal e oramentria que voltava a conferir ao governo central
um papel nas polticas de imigrao e colonizao.
Esta conjuno entre demandar a interveno da Unio e, ao mesmo tempo,
dirigi-la segundo determinados projetos que se realizavam em nvel estadual
est particularmente bem expressa numa outra proposta do mesmo deputado Jos
64 Gestar e gerir
Bonifcio, apresentada algumas sesses aps a primeira. Seu discurso rico em
informaes e, por isso, devo cit-lo mais extensamente.
O deputado comea por defender a necessidade da interveno federal no
assunto:
Sr. Presidente, os poderes pblicos tm o dever de auxiliar o lavrador, no
podem ser indiferentes sorte da sua classe que, afinal, a sorte do pas.
Entre o Estado absorvendo todas as iniciativas, todas as energias, todas as
atividades e o Estado que se pe completamente estranho marcha das evolu-
es econmica e social, que se conserva absolutamente indiferente e alheio
(...) h e no pode deixar de haver um meio- termo e nesse meio-termo
que convm procurar o equilbrio das foras concorrentes que asseguram e
garantem a estabilidade dos povos e das instituies.
A interveno necessria, indispensvel, principalmente em um pas como
o nosso, de grande extenso territorial, sem uma populao correspondente,
sem capitais, sem transportes fceis, sem tarifas baratas e sem imigrao
suficiente (...) O regime federativo vigente parece ter desinteressado o go-
verno federal de cuidar da imigrao. Tem sido este um dos maiores erros dos
governos republicanos.
Esses interesses so por sua natureza gerais, no podendo ficar a cargo exclu-
sivo dos estados. (...) Nem se diga que, transferidas as terras devolutas aos
estados, no caiba Unio o encargo de coloniz-las ou povo-las, por que,
o que vo fazer os estados com esta grande extenso de terrenos devolutos
? (...) Este problema , em si mesmo, um problema nacional, mais nacional
que estadual. Ele precisa ser convenientemente dirigido como j uma vez
dizia o Sr. Serzedello Correia (...) na preocupao de manter a integridade do
pas, de manter a nossa unidade tnica e poltica obedecendo a uma vista de
conjunto, que s o governo da Unio pode dar (AC, 1906, vol. VII: p. 885s).
Essa nova proposta revela uma significativa mudana em comparao com
a anterior. Aqui, o prprio funcionamento do regime federativo era colocado em
questo, a partir do redimensionamento das tarefas atribudas ao governo federal
em matria de imigrao e colonizao. Tarefas que configuravam, em primeiro
lugar, um dever do Estado enquanto administrao federal: o de apoiar determinados
agentes econmicos. Mas que tambm eram fruto de algo que s era possvel ser
realizado a partir do Estado enquanto centro de poder: aes orientadas por uma
viso de conjunto.
Diferente das propostas anteriormente citadas, esta no demandava simples-
mente o apoio da Unio s diversas iniciativas estaduais, mas sim uma interveno
federal que organizasse, a partir de uma perspectiva que privilegiasse a manuteno
da identidade tnica e poltica nacional, as aes estaduais e particulares. Nesse
sentido, as aes de atrao de imigrantes e as iniciativas de colonizao seriam
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 65
conduzidas no como aes singulares e localizadas, mas como parte de estratgias
mais amplas, que s poderiam, e deveriam, ser organizadas a partir do poder central.
Feito este longo arrazoado em prol da interveno federal, que o deputado
esperava que fosse posta em marcha pelo novo governo, ele oferece uma direo
para os mecanismos de interveno que exigia. Citava elogiosamente diversos
polticos paulistas que conduziram polticas de colonizao e imigrao, em
especial Antonio Prado e Rodrigo Silva, para oferecer, ao fim do seu discurso,
apreciao do plenrio da Cmara, o texto de um projeto que vinha de ser apro-
vado no congresso paulista. Tratava-se, assim, de requerer a interveno federal,
atrelando-a direo que se consolidara no estado de So Paulo. Dentre os vrios
artigos do projeto, um em particular, o 17, dava testemunho desta inteno. Dizia:
Para fomentar a introduo de imigrantes que se destinarem ao trabalho agr-
cola, seja como assalariados, seja como concessionrios de lotes coloniais,
poder o governo lanar mo dos seguintes meios (AC, 1906, vol. VII: p. 887).
O artigo implicava que estariam em p de igualdade os imigrantes que vinham
para trabalhar nas fazendas e aqueles que vinham para os ncleos coloniais, no
que diz respeito ao pagamento de passagens internacionais pelo governo federal.
Isto contrariava a inteno de conectar, exclusivamente, imigrao e colonizao,
presente no discurso de Afonso Pena. Inteno que se traduziria, no regulamento
federal, publicado no ano seguinte, pela proibio expressa de pagar passagens
internacionais a imigrantes que no se destinassem aos ncleos coloniais.11
Como vemos, a proposta de Afonso Pena de dar novamente Unio uma pol-
tica de colonizao e de imigrao foi recebida na Cmara como uma oportunidade
de definir rumos para tais polticas no Brasil, bem como para criticar direes ento
tomadas. Assim, ao passo que a proposta do deputado Jos Bonifcio vinculava a
ao federal aos interesses paulistas, outros, como o deputado Elpdio Mesquita,
aproveitaram o debate oramentrio para criticar a direo paulista. O deputado
afirmou acerca do manifesto presidencial:
um programa, e esse programa diz tudo, porque evoca uma histria desagra-
dvel. At hoje o imigrante europeu tem sido um assalariado e um sucedneo
do escravo no eito dos cafezais, vinculados aos latifndios agrcolas, como o
antigo servo gleba dos feudos. (...) Considerar o imigrante europeu como
substituto do escravo foi o erro e origem dos desastres de nossos ensaios de
colonizao (AC, 1906, vol. VIII: p. 64).
Trata-se aqui de uma dura crtica direo dada pelo estado de So Paulo
imigrao, em especial, pelo fato de ela romper o nexo imigrao-colonizao,
66 Gestar e gerir
fazendo da primeira um meio de ampliar a oferta de mo-de-obra para a lavoura
cafeeira. Essa direo havia se tornado amplamente dominante com o fim da par-
ticipao federal nas polticas de imigrao e colonizao, e a reorganizao de de colonizao, os fazendeiros que traziam imigrantes ou constituam colnias no
uma agncia federal com esta finalidade foi vista, por este e por outros deputados,
como uma oportunidade de fazer valerem direes alternativas, principalmente
aquelas que colocavam a colonizao em primeiro plano.
A nfase na colonizao aparece ainda numa proposta alternativa feita pelo
deputado piauiense Joaquim Cruz.12 Ela tinha por objetivo ocupar as fazendas nacio-
nais existentes no estado, que eram reas federais, desocupadas at ento. A emenda
propunha a demarcao das fazendas em lotes que seriam cedidos gratuitamente a
imigrantes e nacionais, indistintamente. Em sua exposio, o deputado afirmava:
A clusula de distribuio sem nus dos lotes demarcados, tanto a nacionais,
como a estrangeiros, colocando no mesmo p de igualdade estes e aqueles,
concorre para que as aglomeraes dos ltimos em determinadas regies
no superem o elemento nacional e , tanto para uns como para outros, um
incentivo e um estmulo (AC, 1906, vol. VII: p. 907).
Essa proposta diferia das demais em alguns aspectos: defendia a concesso
gratuita dos lotes, advogava a colonizao nos estados do Norte e propunha a
mistura de nacionais e imigrantes como objetivo da poltica de colonizao. Apa-
rece aqui uma crtica velada a um dos resultados da poltica de Povoamento dos
governos centrais brasileiros: a concentrao e o isolamento dos imigrantes no sul
do pas. Num misto de clculo geo-poltico e de discurso nacionalista, o deputado
temia a separao de nacionais e imigrantes e, sobretudo, a possibilidade de uma
preponderncia dos ltimos em determinadas regies. E as colnias de nacionais e
estrangeiros eram concebidas como instrumento para evitar tal situao.13
Esse pequeno apanhado de posies, concentrado no ano em que se consolidou
a proposta de criao do Servio, no esgota o conjunto de debates parlamentares.
Veremos, a seguir, que o decreto de origem do Povoamento, que foi fruto, sobretudo,
de um acmulo tcnico-burocrtico que se fizera na administrao central desde
os governos imperiais, ignorou algumas dessas demandas, ao passo que ratificou
aquelas que propunham a restaurao do nexo imigrao-colonizao. Provavel-
mente, a prpria diversidade de posies a respeito da poltica de imigrao e co-
lonizao, que testemunhamos no parlamento, contribuiu para a vitria do projeto
burocrtico de constituio da agncia, o qual tinha por referncia a continuidade
da experincia monrquica. Contudo, o debate parlamentar no parou por a e a
cada discusso anual do oramento da agncia era reaberto, assim como a disputa
em torno da direo a ser dada agncia e poltica de colonizao e imigrao.
As propostas revelam ainda algo de fundamental anlise da poltica condu-
zida pelo Servio de Povoamento: a existncia de um conjunto variado de agentes
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 67
e instituies que tratavam de imigrao e colonizao. Naquele momento, os
principais eram: a prpria burocracia federal, os servios estaduais, as companhias
interior de suas fazendas por iniciativa prpria, os prprios imigrantes e colonos,
as companhias de navegao e os agentes consulares dos pases de emigrao.
E era nesse espao mltiplo, dentro do qual a burocracia federal e seus re-
cursos eram tanto um de seus ocupantes, quanto um dos objetos em disputa, que
se situavam a constituio e as aes do Povoamento. Assim, a relao que o
Povoamento manteve com o conjunto de agentes no foi baseada, na sua origem,
numa relao de autoridade, como se houvesse um monoplio ou uma hierarquia
plenamente constituda entre os mltiplos agentes, e o Povoamento, por ser agncia
federal, estivesse no centro ou no alto de uma pirmide hierrquica. Ao contrrio,
seus objetivos, classificaes, leis e realizaes eram aes que visavam a produ-
zir efeitos sobre os demais agentes sociais, de forma a tentar construir, ao fim do
processo, a relao de autoridade. Pretenso que, por sua vez, foi constantemente
colocada em questo.
O projeto do Povoamento: centralizao federal e cadeia
tutelar
A criao do Povoamento foi organizada a partir do decreto no. 6.455, de 19
de abril de 1907, no qual eram aprovadas as bases regulamentares para o Servio
de Povoamento do Solo Nacional. O presidente era Afonso Augusto Moreira
Pena, e o ministro da Viao e Obras Pblicas, ao qual estaria subordinada a nova
agncia, era Miguel Calmon du Pin e Almeida.
Da leitura do decreto podemos depreender que o Servio de Povoamento foi
concebido com quatro funes principais:
A primeira, e talvez a mais importante, era induzir a formao de correntes
imigratrias de trabalhadores agrcolas europeus para o Brasil, atravs de uma ao
de propaganda conduzida nos pases europeus de emigrao e o posterior finan-
ciamento das passagens internacionais dos imigrantes daquela regio interessados
em se dirigir a ncleos coloniais.
A segunda consistia em receber todos os imigrantes chegados no porto do Rio
de Janeiro, examin-los, identificando os que estavam fora da lei para repatri-los;
quanto aos demais, prestar informaes e conduzir Hospedaria da Ilha das Flores
os que assim o desejassem. Em parte dos demais portos do pas, o Povoamento man-
tinha prepostos vinculados s administraes estaduais. Em seguida, os imigrantes
que estavam interessados em trabalhar no campo recebiam passagens interestaduais
e eram encaminhados ou s fazendas ou s colnias federais e estaduais.
Por fim, o Servio estava incumbido da organizao e administrao de
68 Gestar e gerir
colnias de pequenos proprietrios, bem como do apoio a colnias j existentes
que estavam sob o controle dos estados ou de empresas privadas. Esses ncleos
coloniais consistiam, de um modo geral, em reas de terra medidas e demarcadas
na forma de lotes distribudos ao longo de caminhos de terra, a serem entregues
e cultivados individualmente por famlias de imigrantes e, em certa medida, de
nacionais, sob a superviso de uma sede administrativa.
Um aspecto a se ressaltar na leitura do decreto o seu carter minuciosamente
tcnico. Ele era composto de 138 artigos distribudos ao longo de quatro ttulos. O
primeiro dedicado s definies gerais sobre o Servio de Povoamento; o segundo
referente colonizao; o terceiro, imigrao; e o quarto, onde se concentravam
as disposies que no se encaixavam plenamente nos itens anteriores. Os quatro
ttulos regulavam uma grande variedade de aspectos envolvidos na recepo dos
imigrantes e na montagem e funcionamento dos ncleos coloniais. Eram tambm
definidos os mecanismos de relacionamento entre governo federal, estados e par-
ticulares. O grau de detalhamento do decreto revela a origem tcnico-burocrtica
da montagem do Povoamento. De fato, na ltima dcada do Imprio, havia se
acumulado um saber no governo central, concentrado, sobretudo, nas mos de
engenheiros, acerca dos mecanismos de colonizao e imigrao, do qual o Po-
voamento se fez herdeiro, como nos mostra o comentrio feito pelo engenheiro
Joaquim Gonalves Jr., primeiro diretor do Povoamento, acerca de um parecer,
feito poca do Imprio, sobre as terras oferecidas colonizao:
Em outubro de 1888, em virtude de deliberao do Sr. Ministro da Agricultura,
o Inspetor Geral de Terras determinou ao engenheiro Joaquim Adolpho Pacca,
Inspetor especial de terras e colonizao no Esprito Santo, que procedesse a
exame nessas propriedades, a fim de reconhecer se elas possuem as condies
apropriadas colonizao.
Est no arquivo desta repartio o relatrio a respeito apresentado por este
engenheiro, um dos mais competentes, se no o mais competente especialista
em trabalhos de colonizao que tem tido este pas (RMIVOP, 1909: p. 126).
Em seguida, o diretor do Servio de Povoamento cita as concluses do rela-
trio para justificar a compra das referidas terras onde foram sediados os ncleos
federais Itatiaia e Visconde de Mau, revelando que os arquivos da experincia
imperial foram incorporados na organizao do novo servio.
E se a experincia acumulada no Imprio era uma referncia bsica, no menos
importante era a experincia republicana em andamento nos estados. Foi graas
aos servios federais prestados no Paran que o prprio Gonalves Jr. acumulou
autoridade tcnica para assumir o cargo.
Esse detalhamento tcnico se articulava a um projeto poltico claro a que fize-
mos referncia anteriormente: definir mecanismos de relacionamento entre Unio
e estados que conferissem ao primeiro um papel ativo nas polticas de imigrao
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 69
e colonizao, ao mesmo tempo que reconstrua o nexo entre as duas polticas.
E o ttulo 1 do decreto j trazia expressa essa inteno. Em seu primeiro artigo,
demonstrava como a ao federal deveria encontrar espaos junto autoridade dos
estados ao afirmar que: O Servio de Povoamento do Solo Nacional ser promo-
vido pela Unio, mediante acordo com os Governos Estaduais, empresas de viao
frrea e fluvial, companhias ou associaes outras, e particulares, observadas as
garantias necessrias sua regularidade, na conformidade das presentes bases.
Definia assim, como objetivo primordial da recm-criada agncia, a elaborao de
mecanismos atravs dos quais deveria ser construda uma relao de autoridade
face aos agentes que lidavam com imigrao e colonizao e o governo da Unio.
Como veremos, essa relao seria estabelecida por meio de convnios, benefcios
e restries.
Mas no artigo 4o que os dois objetivos se revelam mais claramente. Segundo
este:
A Unio dirige ou auxilia, de comum acordo com os estados, e sem embargo
de ao idntica por parte destes, a introduo e localizao de imigrantes
que se disponham a fixar-se como proprietrios territoriais, protege e guia
os imigrantes espontneos que caream de patrocnio para a sua primeira
instalao e, s em casos excepcionais, introduzir, sua custa, imigrantes
que se destinem a trabalhar sem aquisio de terras, aonde venham residir
(Decreto no. 6.455, de 19 de abril de 1907, in Bailly, 1931)
Est a definido um esboo de relao com os estados e a preocupao em
reconstruir, a partir da ao federal, o nexo imigrante-colono que havia sido o eixo
da poltica de colonizao do Imprio, objetivos que se desdobravam de forma
mais minuciosa nos demais artigos. De fato, todo o segundo ttulo, com seus 86
artigos, dedicado colonizao.
Assim, ao tomar como objetivo o pequeno produtor, a ao federal se diferen-
ciava da poltica de imigrao, tornada dominante em So Paulo com a estadualiza-
o da imigrao, onde a colonizao gozava de uma posio minoritria e funcional
de fornecimento de trabalhadores para a grande lavoura de caf (Gadelha, 1982).
Encontramos ali tambm os termos em que a Unio pretendia estabelecer
sua autoridade frente aos estados. No captulo 2 do decreto, relativo aos ncleos
fundados pela Unio, fica claro o esforo por construir um mecanismo de relao
entre Unio e estados, a partir da fundao do ncleo colonial, isto porque ele era
fundado em reas estaduais e, quando a Unio participava direta ou indiretamente
do processo, estabelecia-se uma relao entre ambos. Como, constitucionalmente,
cabiam aos estados as tarefas de colonizao e imigrao, a ao federal era con-
cebida como um auxlio a eles, o que lhe permitia exigir algumas contrapartidas.
70 Gestar e gerir Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 71

Assim, quando o ncleo era fundado pela Unio, cabia a ela a escolha da localidade,
frente s opes oferecidas pelos estados. No caso das reas serem devolutas, o
estado teria de ced-las gratuitamente.
Cabia tambm aos estados, quando lhes era possvel, auxiliar a Unio na
discriminao das terras, o que supunha a existncia de alguma estrutura estadual
para tanto. E a o que estava em jogo era o esforo por articular essas estruturas
e, atravs delas, articular administrao federal e estadual. Ao entrar em contato
com estruturas incipientes ou mesmo inexistentes, a Unio acabava por generali-
zar procedimentos e tcnicas, ao mesmo tempo que definia o que esperava como
contrapartida dos estados. Alm disso, depois de iniciada a construo do ncleo, a
rea e a populao que l passava a residir ficavam sob a autoridade de funcionrios
da Unio. Assim, os ttulos dos lotes, provisrios ou definitivos, eram concedidos
aos colonos exclusivamente por funcionrios federais, os quais eram responsveis
tambm pela cobrana das dvidas coloniais. Isto fazia da relao dos colonos com
esses funcionrios, seno a nica, a mais importante relao de subordinao a
uma autoridade estatal.14
Segundo o artigo 52, quando a colnia era fundada pelo estado com o auxlio
da Unio, esta ltima exigia, como pr-condio ao auxlio, a apresentao de um
mapa da regio onde a colnia iria ser implementada, de modo que pudessem ser
avaliadas a salubridade, o cultivo, a produo, a segurana, a facilidade de comu-
nicao e a economia de transportes; e um plano da colnia, com a descrio das
linhas coloniais e do tipo das casas. E em que consistia esse auxlio? Basicamente,
a Unio ficava responsvel pela introduo dos imigrantes e pelo pagamento aos
estados de 25% das despesas com cada famlia imigrante assentada. A despesa era
paga segundo uma tabela de valores fixos definida pela Unio e no segundo o
gasto real com o imigrante.
O objeto quase que exclusivo do Povoamento era o imigrante-colono. Apenas
em condies excepcionais outras populaes seriam alvo de sua ao. Assim
que nos ncleos federais apenas 10% dos lotes poderiam ser vendidos a traba-
lhadores nacionais. E isto valia no apenas para os ncleos fundados pela Unio,
mas tambm para aqueles fundados pelos estados, mas mantidos com o auxlio
da Unio. Encontramos aqui a continuidade da prtica dos governos imperiais em
marginalizar os brasileiros na montagem dos ncleos coloniais,15 de modo que a
colonizao por nacionais era definida como responsabilidade dos estados, aos
quais caberia a gesto dos fluxos populacionais internos.
Por fim, o artigo 2 do decreto trazia a categoria estatal imigrante, que servia
ao recorte dos que entravam no territrio brasileiro da seguinte forma:
Sero acolhidos como imigrantes os estrangeiros menores de 60 anos, que,
no sofrendo de doenas contagiosas, no exercendo profisso ilcita, nem
sendo reconhecidos como criminosos, desordeiros, mendigos, vagabundos,
dementes, ou invlidos, chegarem aos portos nacionais com passagem de
terceira classe, custa da Unio, dos estados, ou de terceiros (Decreto no.
6.455, de 19 de abril de 1907, in Bailly, 1931).
Nesta definio, privilegiava-se a capacidade de trabalho, a adeso lei16 e a
imigrao subsidiada. Naquilo que poderamos chamar de uma cadeia tutelar,
por meio da qual eram constitudos, a um s tempo, o aparato estatal e o imigrante
subsidiado, eram preferencialmente acolhidos aqueles imigrantes trazidos por
algum. Assim, o que melhor se encaixava na categoria estatal imigrante no
era o indivduo dotado de autonomia que imigrava por conta prpria, mas sim o
que se achava capturado numa rede de relaes que compreendiam a famlia com
a qual emigrava, o agenciador que o trazia, passava pelo encontro com os agentes
federais que o encaminhavam at os ncleos coloniais e terminava no prprio
ncleo. Temos, assim, diversos papis executados nesse empreendimento de
controle dos fluxos humanos, que era a produo de subsidiados. O controle, uma
vez estatizado, formava Estado. Assim, os papis desempenhados nesse processo
se articulavam, criando uma rede cujo alfa era no o imigrante, mas o Estado
brasileiro.17
Era atravs dessa cadeia tutelar de interdependncias marcadas pela assi-
metria que imigrao e colonizao se articulavam. Em outras palavras, a estava
presente o instrumento por meio do qual o governo federal se esforava por construir
a figura do imigrante-colono, ao mesmo tempo que construa sua prpria autoridade
em matria de imigrao e colonizao. E a leitura dos relatrios do Povoamento
nos permite visualizar as prticas atravs das quais os agentes do Povoamento
buscavam realizar ambas as operaes.
Essas prticas esto particularmente visveis numa categoria que aparece de
forma corrente nos relatrios, a categoria localizao, termo de grande abrangncia
tanto na sua difuso poca, quanto no seu conjunto de significados.
O termo extraiu sua abrangncia exatamente da tentativa de conjugar, numa
mesma ao, as prticas que deveriam incidir sobre o imigrante, desde a sua entrada
at a sua distribuio pelo territrio. Dessa forma, a localizao dos imigrantes
estava diretamente articulada a projetos de colonizao que pressupunham no s a
distribuio dos lotes, como tambm uma srie de estratgias que tanto facilitassem
a adaptao do imigrante ao meio, quanto forassem a dissoluo de sua unidade
fsica e cultural entre a populao nativa, de modo a garantir sua assimilao em
funo da mistura junto ao nacional.
Tais objetivos se explicitam no conjunto de passos que o Servio planejava
impor trajetria do imigrante. Em primeiro lugar, definia-se uma articulao entre
o Itamarati e o Servio, de modo a realizar iniciativas de propaganda, acordos de
72 Gestar e gerir
imigrao com companhias particulares e convnios com os governos europeus.
Essas iniciativas eram concentradas to-somente nos Estados Unidos e na Europa,
de forma a produzir uma seleo prvia do imigrante.18
O segundo passo era receber o imigrante que chegava pelo porto do Rio de
Janeiro e providenciar-lhe acomodao enquanto se definia sua distribuio pelo
territrio. Nos demais portos brasileiros, essas funes eram atribuio de agentes
estaduais, junto aos quais o Povoamento mantinha prepostos. Assim, os imigrantes
aqui chegados tinham, na chegada ao porto, o primeiro contato com as autoridades
brasileiras. O terceiro passo consistia na distribuio de nacionais e imigrantes pelo
pas. Essa distribuio era feita pelo Povoamento e tinha como objeto to-somente
os e/imigrantes que procuravam os funcionrios da agncia.
Assim, fica evidente um esforo de controle sobre o deslocamento dos imi-
grantes que ia da atrao destes at a sua alocao em fazendas ou ncleos colo-
niais. O esforo de controle era construdo contra o fundo concreto da mobilidade
e diversidade das migraes. Em meio multiplicidade dos projetos migratrios
(individuais, familiares e mesmos estatais, no caso de alguns pases de emigrao),
os agentes do governo federal brasileiro buscavam construir um desenho ordenador,
buscavam dirigir as correntes imigratrias.
Esse desejo, jamais plenamente realizado, deveria ser posto em prtica atravs
de uma cadeia de contatos entre agncia estatal e imigrante, composta dos seguin-
tes elementos: a instituio de escritrios de propaganda na Europa e a feitura de
contratos de imigrao; os acordos com companhias de navegao em torno das
passagens dos imigrantes; a inspeo nos portos em que se verificava condies
de sade, documentao, e fazia-se o registro dos imigrantes, contabilizando-os
individualmente e em famlias; o seu encaminhamento via ferrovias e rodovias
para ncleos previamente destinados ou para destinos familiares previamente
comunicados; a organizao da vida na colnia (escolas, culturas experimentais,
delimitao de lotes etc.); e o pagamento integral do lote.
Por fim, a introduo dos imigrantes feita pelo Povoamento tinha como desti-
natrios os ncleos coloniais, fossem aqueles fundados pela agncia, fossem aque-
les fundados por estados, companhias de colonizao e particulares. Aos ncleos
eram encaminhados, sobretudo, os subsidiados, mas em menor medida, tambm os
nacionais. Os ncleos representaram a expresso mais perfeita daquelas propostas
de localizao, estiveram no centro da poltica do Povoamento, e so as tcnicas
empregadas na sua implementao que analisarei a seguir.
Concluso
Identificar as representaes e prticas do Servio em sua articulao com o
processo mais amplo de formao do Estado algo que exige algumas precaues.
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 73
A primeiro delas perceber que essas representaes e prticas esto presas
numa malha histrica. O SPOV no deve ser visto como uma entidade dotada de
necessidades e/ou objetivos definidos de uma vez por todas e aos quais correspon-
deriam determinadas representaes e prticas. No suponho tambm que a poltica
federal de imigrao e de colonizao tenha nascido com o Servio e terminado
com ele. O Servio de povoamento um episdio de um processo mais amplo de
ao do governo central em matria de imigrao e colonizao. A rigor, o governo
imperial inaugura no apenas tais polticas, mas tambm a articulao entre ambas.
No mesmo sentido, se a constituio do Conselho de Imigrao e Colonizao,
em 1937, interrompe a existncia da figura jurdica Servio de Povoamento, no
significa por isso o fim das prticas e representaes que o Servio punha em ao.
Assim, de um lado, o Servio guardou continuidades e rupturas em relao
s polticas de imigrao e colonizao do Imprio e, mais tarde, do Estado Novo;
de outro, os objetos de ao do Servio se transformaram rapidamente ao longo
do funcionamento da agncia fundado em 1907, sofreu reformas j em 1911 e,
posteriormente, em 1917 em funo de um conjunto de relaes que estruturaram
a trama histrica na qual as representaes e prticas do Servio so colocadas
em jogo. Portanto, no apenas as representaes e prticas postas em ao por
seus agentes no foram criadas to-somente segundo as necessidades da agncia,
mas em muitos casos lhe eram anteriores, ou mesmo contemporneas, mas no
necessariamente especficas do Servio, cujas necessidades/objetivos se transfor-
maram historicamente. Enfim, representaes e prticas no eram expresso de
um sistema/entidade que deveramos definir, mas parte de um fluxo histrico que
tentamos identificar.
Uma segunda precauo deriva da constatao de que a ao do SPOV era
conduzida em meio a um conjunto mltiplo de agentes heterogneos, como nos
revelou bem o debate parlamentar sobre o oramento da agncia.
Ora, da constatao dessa heterogeneidade nasce uma questo: existe algum
modo de articulao entre eles? Esta pergunta est relacionada ao pressuposto de
que as totalidades com as quais o pesquisador se depara so sempre produto de
totalizaes e nunca entidades espontaneamente produzidas. E as totalizaes so
empreendidas por determinados agentes, em especial agentes de Estado. Nesse
sentido, se as relaes so to heterogneas e fragmentrias quanto o prprio
conjunto de agentes que lidava com imigrao e colonizao, podemos identificar
um vetor que organizava a posio do Servio frente a elas: a luta pela construo
da autoridade federal, luta que produzia efeitos homogeneizadores, na medida em
que trabalhava pela normalizao das prticas de agentes e instituies envolvidos
com imigrao e colonizao, atravs das leis e dos auxlios conferidos queles
que seguissem suas orientaes.
Assim, em vez de supor que uma poltica nacional de imigrao e de colo-
74 Gestar e gerir
nizao se irradiava do poder central para todo o pas por meio de uma cadeia
hierrquica plenamente constituda atravs da lei, podemos perceber, pelo exame
do decreto, como o Servio de Povoamento se esforava por colonizar e totalizar
as mltiplas prticas sociais, atravs da normalizao de seus procedimentos. Dessa
forma, o que observamos no decreto de constituio do SPOV foi um esforo de
ordenao, nem sempre bem-sucedido, dos agentes sociais e de suas prticas.19
Chegamos, ento, principal precauo que conduziu minha anlise: a de
pensar esta agncia de Estado no como uma entidade autnoma, um ator da cena
histrica, mas como um conjunto de prticas sociais e como um processo.
Pudemos observar que o SPOV esteve envolvido num processo de construo
de uma autoridade federal sobre os temas da colonizao e da imigrao. O uso
que fao aqui do termo autoridade tributrio dos conceitos de monopolizao
e centralizao presentes na literatura que estudou os processos de formao do
Estado, mas diz respeito, em especial, ao esforo por tornar os agentes e agncias
de Estado atores relevantes frente aos demais atores sociais, de modo que estes
ltimos devam lev-los em considerao em seus clculos e aes, mais do que pro-
priamente virem os primeiros a deter um monoplio stricto sensu. O eixo da minha
leitura a construo de uma relao de autoridade frente a uma multiplicidade de
interlocutores. Nesse sentido, oramento, leis, auxlios e concesso de lotes so,
entre tantos outros, recursos mobilizados na construo da relao de autoridade.
Para que fique mais claro o ponto de vista a partir do qual estou trabalhando,
gostaria de dizer que, partindo de uma literatura que pe acento sobre o peso das
prticas de colonizao e conquista na formao dos Estados americanos (Lima,
1995), entendo por formao de Estado o processo de incorporao de populaes
e territrios no somente jurisdio de direito, mas presena de fato de poderes
estatizados. Chamo de formao de Estado os mecanismos pelos quais populaes
diversas passam a conhecer e reconhecer a autoridade estatal, mecanismos que
implicam a constituio de agentes e agncias de Estado; a instaurao de mar-
cos de referncia da ao estatal, tais como prdios, estradas e leis; a produo e
difuso de representaes que tm o Estado no seu centro. Enfim, o processo a
partir do qual agentes sociais tomam daqueles agentes sociais que falam e agem
em nome do Estado as diretrizes por eles difundidas, as aes por eles realizadas
e os monumentos que corporificam a presena do Estado como uma referncia a
partir da qual devam conduzir seus prprios clculos e aes.
Numa formulao instrumental, a minha anlise, ainda que algo reducionista,
concebe Formao de Estado como o processo pelo qual as pessoas so convenci-
das, educadas, estimuladas, coagidas e condicionadas a acreditar na existncia do
Estado e a construir parcela significativa de suas identidades sociais por referncia
a esta crena e a seus efeitos. Dessa formulao, deriva-se a definio dos agentes
do SPOV como, antes de tudo, agentes sociais que agem a partir da base legal e
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 75
dos recursos oramentrios adscritos ao Estado brasileiro e a partir da idia de
nao brasileira, com o objetivo de construir uma relao de autoridade frente aos
demais agentes sociais.
O esforo por construir essa relao foi conduzido em duas direes. A pri-
meira compreende a legitimidade da ao federal. Ela formada na relao entre
Federao, estados e Legislativo federal. Trata-se tanto da definio das atribuies
legais do SPOV, de sua jurisdio, quanto dos acordos e convnios que a Federao
estabelece com os estados. Nos termos da literatura que enfoca o desenvolvimento
das formas de Estado, trata-se de um esforo de centralizao.
A segunda direo compreende a implementao da autoridade federal junto
ao conjunto de agentes envolvidos em aes caracterizadas como pertencentes aos
domnios de atuao do SPOV, em particular imigrao e colonizao. Nesse caso,
interessam-me os mecanismos mobilizados na construo da relao de autoridade,
em especial os recursos e as tcnicas aplicados na sua construo. constituio da
relao que produz um nexo entre aes particulares e aes de Estado poderamos
chamar de estatizao.
A meu ver, os mecanismos levados a cabo nesta segunda direo guardam
semelhanas com o que foi conceituado por Souza Lima como poder tutelar.
Segundo esse autor, a guerra, conceituada neste caso especfico como de
conquista, est na origem da tutela como modo de governo das populaes ind-
genas. Isto significa que a assimetria entre populaes originrias do processo de
conquista levado a cabo, primeiro pela administrao portuguesa e depois pela
administrao brasileira frente s populaes indgenas, gerou uma relao de poder
na qual a integrao social foi e conduzida atravs de mecanismos que preservam
esta assimetria. Tais mecanismos foram no caso dos ndios e de outros grupos
sociais tutelares, vale dizer, mecanismos em que a integrao social conduzida
por meio da definio de um estatuto diferenciado para essas populaes, ao qual
est associada a atribuio de identidades diferenciadas. Os estatutos so cons-
trudos pela classificao dessas populaes-alvo em categorias que formam uma
escala evolutiva, por exemplo, ndio arredios, ndios mansos, ndios aculturados
e trabalhadores nacionais, e que tem seu cume na figura do agricultor, pequeno
proprietrio que cultiva a terra com tcnicas modernas, que fala portugus, que
se considera brasileiro e que ama a ptria encarnada no Estado brasileiro. Enfim,
uma verso tupiniquim do que se imaginava ser o farmer norte-americano. E s
diferentes classificaes nesta escala correspondem diferentes tratamentos por
parte do Estado brasileiro, baseados na idia de que, quanto mais afastadas esto
as populaes do modelo final de comportamento, mais incapazes so elas de gerir
seu prprio destino, devendo ser conduzidas por uma mo tutelar na direo de
se transformarem em futuros farmers tupiniquins.
E aos imigrantes tambm foi atribudo um lugar nessa escala tutelar. Como
76 Gestar e gerir
o Servio de Proteo aos ndios (SPI), o SPOV tambm recortava em catego-
rias as populaes que eram objeto de sua ao, segundo critrios que lhe eram
necessariamente estranhos, como: imigrantes, colonos, trabalhadores nacionais
e menores desvalidos, na suposio de que essas populaes eram incapazes de
gerir seus prprios destinos, devendo ser orientadas, vigiadas e conduzidas por
agentes do SPOV (o que varia segundo a categoria ou a conjuntura em que esto
classificadas). Os agentes deveriam exercer sobre elas um papel tutelar, de forma
que fossem capazes de realizar um suposto desenvolvimento que tinha por
alvo a figura do farmer. Em sua atuao, os agentes do Servio no concebiam as
prticas culturais daqueles que eram objeto de sua ao, nem como opo, nem
como diferenas culturais, mas sim como desigualdades frente a um modelo ideal
de comportamento civilizado ou patritico. E, uma vez tendo por referncia
este tipo de classificao, as aes do SPOV produziam desigualdades de fato, ao
estabelecerem tratamentos diferenciados segundo suas categorias classificatrias,
como no caso dos imigrantes e dos trabalhadores nacionais.
Encontram-se assim articulados formao de Estado e poder tutelar. Sobre
esta articulao, cabe examinar a seguinte citao extrada de Lima:
Com esta expresso procurei denominar o que me parece uma forma espe-
cfica de estatizao de certos poderes incidentes sobre o espao, atravs do
controle e da alocao diferencial de populaes, para as quais se criam status
diferenciados e discriminatrios. No se trata aqui do bio-poder foucaultia-
no stricto sensu, mas de, face a uma articulao poltica incipiente, parca
integrao territorial e social, a uma burocracia recm-separada da Igreja
Catlica (seus ps e suas mos at o final do Imprio), manter/instituir um
espao geogrfico (e social) como nacional.
D-se, creio, uma peculiar relao entre assenhoreamento e fluxos sociais:
territorializando dispositivos de poder articulados a um ncleo central de
governo, no s se forma Estado como relao entre redes sociais, classes e
fraes de classe, mas tambm em sua dimenso material, i.e., estatizam-se
plenamente funes em aparelhos de governo.
Assim, podemos perceber que a auto-atribuio de um papel tutelar exige o
estabelecimento de articulaes entre os agentes sociais que so assim classifica-
dos e o Estado. Em outras palavras, o primeiro obstculo a essas aes estatais a
ausncia de articulaes entre agentes sociais e Estado. Ausncia que se expressa,
em especial, na mobilidade e busca de autonomia tanto dos imigrantes quanto dos
trabalhadores nacionais. Nesse sentido, as aes do SPOV, ao visarem cons-
truo dessas articulaes, tanto realizavam o poder tutelar, quanto construam o
Estado brasileiro como uma referncia relevante no cotidiano dos imigrantes e
trabalhadores nacionais que eram objeto de sua ao.
Poder tutelar e formao do Estado brasileiro 77
Notas
1 Aindaque, de fato, ambos os processos estivessem a entrelaados, como nos mostra Reis em
O Estado nacional como ideologia: o caso brasileiro (Reis, 1988).
2 Para
uma descrio mais detalhada desses mecanismos, no caso do estado de So Paulo, ver
Vangelista (1991) e Gadelha (1982).
3 Segundo Lessa: Antes, a escravido fora uma poltica natural com relao ao mundo da
economia e do trabalho, e como tal dotada de atributos universais. Com a eroso do sistema, a
questo do trabalho ficou obrigatoriamente regulada pelo mundo do artifcio. Isto , no havia
resposta natural, pois as solues deveriam depender de polticas to eficazes quanto capazes
de perceber a diversidade das situaes regionais (Lessa, 1988: p. 40).
4 Para uma anlise do projeto de colonizao com nacionais defendido por representantes dos
estados do norte, ver Mendona, 1997. Para uma defesa da imigrao japonesa para o estado do
Rio de Janeiro, ver Ascoli, 1924.
5 Observem a identificao, tantas vezes aqui criticada, entre imigrao e poltica de atrao de
imigrantes, entre espontneos e subsidiados.
6 Para uma anlise da ao de companhias de colonizao, ver Renk (1990) e Richter (1992).
7 Deputado federal pela Bahia, bacharel.
8 Um exemplo da prtica de analisar as aes estatais como expresso direta de interesses econ-
micos pode ser encontrado na explicao que Mendona Motta d acerca da origem da poltica
federal de Povoamento, remetendo-a aos desdobramentos do Convnio de Taubat, quando
a partir das necessidades dos fazendeiros, o novo governo adotaria uma poltica imigratria,
conseguindo Afonso Pena apoio dos estados cafeeiros que formavam a base de sustentao do
governo federal e dominavam a poltica no Congresso (...) Com a necessidade de interveno da
Unio na poltica de valorizao do caf, a Unio assumia tambm os encargos da imigrao
(Mendona Motta, 1982: p. 54). De fato, a tentao de associar as datas grande, mas a cons-
tatao da concomitncia dos eventos no deve substituir a demonstrao do nexo entre eles.
Infelizmente, a autora no demonstra tal conexo.
9 Os deputados eram: Alencar Guimares (Paran), bacharel; Carvalho Chaves (Paran), bacharel;
Luiz Gualberto (Santa Catarina), mdico; Bernardo Horta (Esprito Santo), farmacutico; Menezes
Dria (Paran), mdico e jornalista; J. A. Neiva (Bahia), jornalista; Eusbio de Queiroz (Rio de
Janeiro), mdico; Cunha Machado (Maranho), bacharel; Elyseu Guilherme (Santa Catarina),
farmacutico; Benedito de Souza (Mato Grosso), bacharel; Castro Pinto (Paraba), jornalista;
Apolnio Zenaides (Paraba), bacharel; Marcelo Silva (Gois), bacharel; Thomaz Cavalcanti
(Cear), militar; Affonso Costa (Pernambuco), bacharel.
10 Deputado federal por Minas Gerais, bacharel.
11 Segundo o artigo 92 do decreto 6.455, de abril de 1907, no qual eram definidas as bases de
fundao do povoamento: O Governo Federal promover a introduo de imigrantes que, sendo
agricultores e acompanhados de famlia, desejem fixar-se no pas como proprietrios territoriais,
em lotes de ncleos coloniais ou de terras outras que satisfaam as exigncias deste decreto.
O fato de a Unio financiar to-somente imigrantes que se dirigissem para ncleos coloniais
revela o equvoco da argumentao de Mendona Motta, j comentado antes, que relaciona a
origem do povoamento realizao dos interesses dos cafeicultores paulistas por imigrantes.
12 Deputado federal pelo Piau, mdico.
78 Gestar e gerir
13 No ponto mais extremo da argumentao que opunha nacionais a subsidiados encontramos
a seguinte comparao, feita pelo deputado Eloy de Souza (deputado federal por So Paulo,
industrial), na defesa que fazia de uma emenda sua que pedia recursos para o combate seca
no Nordeste:
(...) compara-se o brasileiro flagelado pelas secas com o imigrante. Este nada
custou at o momento de ser vlido e deixar a me-ptria; despendemos com sua
passagem, alimentao e vrios encargos com seu primeiro estabelecimento, um
conto de ris, arriscando-nos a perder este dinheiro por morte precoce ou inadaptao
do mesmo imigrante, o qual se nos d a sua atividade, ordinariamente envia para o
pas de nascimento o dinheiro ganho entre ns, repatriando-se muitas vezes. -Colonisao. Rio de Janeiro: Imprensa Oficial
Com o brasileiro bem diverso o caso. Ele custou dinheiro at ser til, nada despen-
demos com sua instalao e/ou estabilidade, no corremos o risco, relativo ao imi-
grante, de perder o conto de ris, se morre precocemente, sendo que um aclimatado
e, como tal, mais valioso, alm de incorporar a sua fortuna fortuna nacional (AC,
1906, vol. VII: p. 802).
14 A rigor,as reparties de terras eram, na maior parte das vezes, a nica repartio pblica no
interior do ncleo colonial.
15 Em grande medida, essa prtica mostra a existncia de expedientes de concentrao do acesso
terra num determinado grupo social, os imigrantes, bem como sua restrio para outra camada,
os nacionais. Dessa prtica resultaram, de fato, hierarquias sociais que opunham nacionais e
imigrantes nas reas de colonizao. Para uma anlise dessa clivagem, ver Renk, 1990: p. 207.
16 Concebidos, no artigo 4 do mesmo decreto, como condies morais do imigrante. Retomaremos
em momentos diferentes do texto presena de uma dimenso moral envolvida na produo
dos subsidiados.
17 Cf Barnes, 1987: p. 168
18Esse papel seletivo ficou patente quando, a partir da dcada de 1920, o Itamarati passou a
recusar vistos aos imigrantes negros de qualquer parte do mundo. O subsdio s passagens era
outro mecanismo de seleo quase to eficiente quanto a concesso dos vistos. Atravs dele,
buscava-se garantir a entrada exclusiva de famlias de agricultores europeus. Ver Ramos, 1996.
19 Um exemplo desse esforo de colonizao pode ser dado pela importncia conferida famlia
do imigrante- colono. Afinal, a escolha do indivduo como alvo da poltica de colonizao seria
uma aberrao econmica e poltica. Econmica, porque indivduos no seriam capazes de
suportar a carga de explorao econmica necessria ao sucesso do empreendimento; era funda-
mental o papel da auto-explorao familiar. Poltica, porque sobre o indivduo se exercia menos
a autoridade que a violncia. Era atravs da famlia que se estabilizava a relao de dominao.
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84 Gestar e gerir 85
Captulo 3

Infncia e nao em desfile:

o Desfile da Juventude e a Hora
da Independncia, 1936/1937
Adriana R. B. Vianna e Maurcio B. A. Parada

Introduo
ordem poltica que se inaugura no final dos anos trinta pode ser considerada
como um momento crtico para a cultura poltica1 brasileira, na medida em
que impulsionou as relaes entre esses dois termos cultura e poltica
em direo a uma nova configurao. Este artigo procura analisar uma dimenso
especfica da cultura poltica desenhada ao longo do governo Vargas a cultura
cvica varguista2 que se realizou, dentre outras formas, a partir de um elabora-
do calendrio de cerimnias pblicas, no qual se articulavam as idias de ordem,
solidariedade, disciplina e modernidade.
Logo aps a chamada Intentona Comunista de 1935 tomada como momento
crtico de ameaa unidade nacional pode-se notar uma certa intensificao das
prticas comemorativas do Estado brasileiro, ao mesmo tempo que tambm se
aprofundam as tendncias que apontam para um modelo de estado forte. Ao longo
dos anos seguintes, ser ampliado o calendrio de festas cvicas nacionais. Algumas
comemoraes, anteriores a essa data, vo se tornar mais espetaculares, enquanto
outras, criadas nesse perodo, j nascero grandiosas.
Esse calendrio comea a ser estruturado em 1936 e sua forma pronta pode
ser encontrada j em 1938.3 Sua linha do tempo compreendia as seguintes come-
moraes: o dia de Tiradentes, em 21 de abril; o 1 de maio, Dia do Trabalho; a
Semana da Ptria, um conjunto de comemoraes realizadas ao longo da primeira
semana de setembro que inclua, alm do desfile militar em 7 de setembro, o Dia
da Juventude e a Hora da Independncia; o Dia da Revoluo Brasileira, em 10
de novembro; a Proclamao da Repblica, em 15 do mesmo ms; e por fim, no
dia 19, ainda em novembro, o Dia da Bandeira. Cada comemorao tem uma
trajetria prpria durante o perodo, cada uma com seu pblico, sua pedagogia e
seus temas prprios.
importante destacar sua diferena em relao ao calendrio que vigorava na
Repblica Velha, j que novas datas foram includas, enquanto outras, excludas.
86 Gestar e gerir Infncia e nao em desfile 87

O alargamento do 7 de setembro, transformado em Semana da Ptria, e as festas um esforo de criao de solues simblicas para tenses que h algum tempo se
de novembro, como o Dia da Bandeira e o Aniversrio do Estado Novo, seriam desenhavam no cenrio poltico. Partimos, assim, da proposio de que a elabora-
as novidades acrescentadas a partir de 1937. Enquanto isso, datas relacionadas o de um novo conjunto de cerimnias responde necessidade de criar e veicular
tradio republicana de 1889 foram eliminadas do calendrio, como o 24 de smbolos capazes de redefinir o sistema de identidades da sociedade brasileira,
fevereiro que lembrava a comemorao da promulgao da Constituio de 1891, diluindo outras matrizes identitrias especialmente a comunista e construindo
o 13 de maio que estava relacionado com a luta abolicionista e era comemorado uma experincia e uma idia de unidade que pudessem fazer frente a aes polticas
como Dia da Fraternidade Nacional, e o 14 de julho que remetia para as tradies opostas ao governo Vargas.
francesas dos primeiros momentos da Repblica e que era comemorado como Dia
da Liberdade e Independncia das Amricas.4
Comunidade poltica e comunidade simblica
Este artigo procura analisar duas cerimnias cvicas nos momentos crticos
de instaurao do novo calendrio, em 1936 e 1937: a Hora da Independncia e o Os setores polticos que ocuparam o poder no Brasil entre 1937-1945 empe-
Desfile da Juventude. nharam-se em produzir uma imagem a respeito do Estado Novo como momento
O Dia da Juventude, ou Desfile da Juventude, foi institudo em 1936 pelo fundador da nacionalidade. Segundo essa imagem, uma de suas prioridades seria
Ministrio da Educao e Cultura e por isso diferenciava-se das outras comemo- identificar e construir o verdadeiro esprito da nacionalidade que estaria difuso e
raes, pois no era um feriado nacional. Inicialmente, foi chamado Dia da Raa disperso no inconsciente da nao. Essa anlise, presente nos principais autores
e da Mocidade e normalmente era comemorado no domingo anterior ao 7 de do pensamento social do perodo, identificava a Primeira Repblica como um mo-
Setembro, como o ato de abertura da Semana da Ptria, cuja pea principal era o mento de decomposio da autoridade poltica e de esgotamento das frmulas de
desfile militar de 7 de Setembro. A comemorao consistia no desfile das escolas consenso nacional. A Revoluo de 1930 e, principalmente, o Estado Novo teriam
pblicas e particulares da capital federal frente ao palanque onde estavam as mais como projeto poltico fundar um novo comeo, uma nova sociedade e um novo
altas autoridades do pas. O dia de domingo atuava como um substituto do feriado Estado, j que estes se apresentavam corrompidos pela tradio liberal.
nacional, criando uma sensao de interrupo do dia-a-dia mesmo que num O principal erro do liberalismo teria sido, ento, defender o dissenso como o
domingo5 e instalando uma temporalidade suspensa dos significados cotidianos. elemento central da idia de democracia. Concebido dessa forma, o modelo demo-
A suspenso do cotidiano o que permite a intensidade da comemorao dessa crtico provocaria a desagregao da comunidade poltica nacional, alimentando
e de qualquer outra pois nesse vazio de significados que novas formas de conflitos regionais e setoriais e inviabilizando qualquer forma de governo. Assim
ordenamento social podem ser encenadas, partilhadas e tornadas significativas para sendo, a construo de um Estado verdadeiramente nacional deveria opor-se a essa
a maior parte da populao. tendncia desagregadora, afirmando a unidade em todos os aspectos polticos e
Compondo o conjunto das cerimnias cvicas da Semana da Ptria, tambm sociais.
encontramos a Hora da Independncia. Essa festa estava a cargo do Ministrio da O novo Estado, que em 1936 comeava a despontar no horizonte poltico, trazia
Educao e Sade, envolvendo na sua organizao a Prefeitura do Distrito Federal como principal proposta a construo de um consenso coletivo, uma comunidade
e os rgos de propaganda do Ministrio da Justia. Sendo realizada desde 1936, moral, recusando-se a agir como um mero e pragmtico articulador de grupos com
aps o desfile militar, essa festa foi concebida para ser o encerramento da Semana interesses diferentes e dispersos. Essa comunidade moral a nao era concebida
da Ptria. A comemorao consistia numa exibio musical de canto orfenico como a superadora do individualismo e do partidarismo liberais e expressava-se
em que as msicas eram freqentemente hinos de exaltao nacionalidade. Es- como uma totalidade no redutvel s partes.
ses corais reuniam milhares de estudantes e tiveram na figura de Villa-Lobos seu Segundo ngela de Castro Gomes:
principal organizador. Inicialmente, a Hora da Independncia est completamente
integrada parada de 7 de Setembro, ocorrendo no mesmo local; a partir de 1940, A definio do conceito de nao formulado pari passu aos conceitos de
a cerimnia passa a ser realizada no Estdio de So Janurio, do Clube de Regatas bem-estar social e de democracia no se fazia como uma construo exterior
Vasco da Gama, nesse momento, o maior estdio da Capital Federal. ao indivduo, e sim como um fato interior a ele. A chave que abria a possi-
Os anos escolhidos, por sua vez, tm importncia singular, se os tomarmos bilidade de tal soluo era justamente a finalidade humanizadora do Estado
como momentos limite de instabilidade na ordem poltica formal, o que implicou Nacional, ou seja, seu ideal de formao de uma comunidade espiritual no
88 Gestar e gerir
pas. Se o Estado possua uma contedo humano, no podia estar fora do tema dessas festas e disciplinas escolares. Atravs do Ministrio da Educao e
indivduo: precisava infiltrar-se nele para super-lo em nome de um objetivo
coletivo que era o de todo o grupo nacional (Gomes, 1994: p. 190)
A criao da comunidade nacional como comunidade subjetiva, no entanto,
no foi uma tarefa simples. Sua realizao necessitou de estratgias que no se
esgotaram no controle policial, na censura e na propaganda oficiais, embora estas
fossem estratgias poderosas. Foi preciso que os indivduos tivessem experincias
intensas, nas quais a idia de comunidade nacional fosse dramatizada. Participando
de forma ativa de uma celebrao, o indivduo tornava-se parte da comunidade,
assim como a comunidade tornava-se parte do indivduo.6
A montagem de um calendrio de comemoraes teve, para alm de seu esfor-
o normatizador e policial que j se evidenciava em 1936, um papel destacado na
construo dessa comunidade subjetiva. Assim, se o esforo legislativo feito durante
o Estado Novo criou um extenso edifcio legal para o povo, as comemoraes
cvicas que antecederam esse esforo procuraram criar o povo para essas leis.7
Por outro lado, as comemoraes cvicas nos Estados modernos foram espe-
cialmente bem-sucedidas como instrumento de criao, o que Benedict Anderson
chamou de comunidade inventada (1989). Segundo o autor, a comunidade
nacional deve ser entendida como uma comunidade de signos compartilhados.
Nesse quadro, as cerimnias cvicas com sua intensa carga dramtica teriam um
papel importante no sentido de produzir unidade, dando uma aura de sacralidade
imagem da nao. Os desfiles feitos no Distrito Federal, marcados por signos de
unidade e repetidos ao mesmo tempo nas principais cidades brasileiras, criaram,
pela repetio do mesmo ato, um sentido de continuidade que fortalece a crena
de que a comunidade nacional formada por homens que tm algo em comum.
Nessas festividades, os participantes so os jovens estudantes matriculados
no sistema de ensino pblico e privado. So cerimnias civis e de uma populao
especfica, ainda em processo de aprendizagem, que incorpora de forma intensa a
pedagogia do desfile, cujos temas valorizam as idias de disciplina, solidariedade
com a comunidade nacional, ordem, sade e modernidade.
Essa estratgia disciplinar no se limita, por outro lado, ao dia da comemora-
o, mas se estende de forma capilar para o cotidiano desses estudantes, remetendo
a prticas de pacificao e ordenamento social mais amplos que no se esgotam
na prpria comemorao.8 Assim sendo, o Dia da Juventude est profundamente
associado introduo do ensino da educao fsica na escola, enquanto a Hora
da Independncia o resultado das classes de canto orfenico. Nesse sentido, a
articulao entre as cerimnias e as prticas escolares tornou-se um dos mais im-
portantes locus onde se definiu a participao cvica da juventude durante o Estado
Novo. O controle sobre a criana e sua integrao ao corpo da nao o grande
Infncia e nao em desfile 89
Sade, o Estado usou o sistema escolar pblico e as cerimnias cvicas juvenis para
elevar a disciplina e a ordem condio de virtudes supremas a serem perseguidas
pelos jovens.
O corpo juvenil tornou-se objeto de prticas disciplinares e polticas pbli-
cas, a partir de uma conjugao de saberes; mdicos, professores e os tcnicos de
comunicao de massas esto construindo e reconstruindo o corpo do jovem. A
construo do corpo juvenil encontra na cerimnia pblica um momento importante
e indispensvel, uma vez que no desenvolvimento ritualizado da Hora da Indepen-
dncia e do Dia da Juventude esses corpos tornam-se nacionais. Desse modo, as
cerimnias cvicas completam o trabalho cotidiano da escola e do hospital, j que
atravs da exibio ritualizada frente aos membros da comunidade nacional que
os corpos sadios e disciplinados ganham uma identidade e um sentido de perten-
cimento a essa comunidade.
A anlise das cerimnias cvicas do Estado Novo voltadas para a juventude,
como a Hora da Independncia e o Dia da Juventude, configura-se como ponto
de partida importante para um estudo acerca das representaes sobre o jovem,
qualificado nessas festas como sadio, disciplinado e nacional, e apresenta-
do como condio da modernizao do pas. As novas disciplinas escolares a
educao fsica e o canto orfenico e as prticas mdicas voltadas para a criana
compem o conjunto de estratgias do estado autoritrio voltado para a pacificao
e a disciplinarizao de uma parte da populao que, uma vez ordenada, poderia
garantir, no futuro, a estabilizao do regime e a criao de uma sociedade moderna.9
O encontro entre essas prticas ordenadoras e classificatrias (mdicas, escolares,
comunicacionais) pode se dar nos lugares sociais mais diversos. Este artigo quer
enfatizar especificamente a importncia das cerimnias cvicas como construtoras
de uma cultura poltica ancorada num determinado projeto de nacionalidade, no
qual desempenhava papel crucial o entrecruzamento entre representaes acerca
da infncia e da nao.
O complexo cerimonial: centralidade, temporalidade e
pblicos
Embora constitudas como cerimnias distintas, a Hora da Independncia e
o Dia da Mocidade e da Raa tiveram lugar quase simultaneamente nos anos de
1936 e 1937. Enquanto a primeira cerimnia apresentava data fixa, realizando-se
sempre no dia 7 de setembro, a segunda sofria variaes de ano a ano. Em 1936,
realiza-se no mesmo dia que a Hora da Independncia, mas na parte da manh,
enquanto a outra cerimnia ocupa a parte da tarde. J em 1937, ocorre no dia 5
de setembro, tambm pela manh, enquanto a Hora da Independncia mantm a
90 Gestar e gerir Infncia e nao em desfile 91

sua data, ocorrendo novamente na parte da tarde. Nos dois casos, os rgos res- da semana, esses eventos escolares realizam uma suspenso do cotidiano em meio
ponsveis por sua organizao so o Ministrio da Educao, com o concurso ao prprio cotidiano. No tm o forte efeito, claro, das cerimnias centrais que
da Secretaria de Educao da Prefeitura e com a cooperao de outros rgos do implicam a suspenso total do cotidiano atravs do feriado, como o caso da Hora
Poder e de colgios particulares (Correio da Manh, 07/09/1937). As cerimnias da Independncia, ou uma interveno sobre o espao urbano, como o caso do
consistiam, em termos de sua organizao como evento, em uma combinao de Dia da Mocidade e da Raa que, embora realizado no fim de semana, provoca
desfile militar, coro orfenico e desfile de agrupamentos e instituies organizadas, uma alterao de todo o sistema de trnsito do centro do Rio de Janeiro, alm de
preferencialmente as de carter militar e escolares.10 implicar a montagem de arquibancadas, palanques etc. Dessa forma, por serem
As cerimnias, porm, no podem ser pensadas como circunscritas ao espao realizados dentro das escolas e no tempo normal das aulas, esses eventos podem
e tempo de sua realizao efetiva. Por um lado, elas comeam a merecer destaque ser tomados como uma quebra do cotidiano, ao mesmo tempo que representam,
nos jornais dias antes de sua realizao, e as ltimas notcias sobre elas ocorrem em comparao com as cerimnias centrais, uma certa rotinizao do impacto
apenas no dia seguinte sua comemorao. Desse modo, a sua construo como simblico produzido por estas.
um evento simblico significativo ultrapassa os limites de sua realizao concreta, o De forma diversa do que ocorre com as cerimnias promovidas por gover-
que coloca questes acerca do papel desempenhado pelos jornais e outros meios de nos locais, porm, os eventos escolares no reproduzem o mesmo modelo das
comunicao, como o rdio, na sua produo. Antes de discutir esse ponto, porm, cerimnias centrais, mas estabelecem com elas algo que pode ser compreendido
gostaramos de chamar a ateno para outro elemento significativo na definio como um campo semntico comum, processando um universo de smbolos afim
dos limites das cerimnias. Embora circunscritas espacialmente, elas devem ser ao que vivenciado nos desfiles. Desse modo, em alguns colgios, como o Pedro
pensadas como um complexo, no apenas em relao a um calendrio cvico mais II, que toma parte no desfile do Dia da Mocidade e da Raa, h uma programao
extenso que no ser visto aqui mas com relao ao que estamos chamando de de palestras nos dois dias que antecedem o desfile, tratando de temas como Jos
cerimnias perifricas. Estas podem ser de dois tipos: ou realizadas em outras Bonifcio, naturalista ou A independncia poltica do Brasil (CM, 04/09/1936).
capitais ou cidades que no a capital nacional, ou realizadas na rede de escolas As palestras compem, assim, parte de um repertrio didtico que d sentido s
pblicas e particulares. cerimnias, ao construrem memrias e continuidades explicativas que as conectam
A descrio dos preparativos e etapas em que se organizam as cerimnias a um conjunto de mitos de origem da nacionalidade (como Jos Bonifcio ou a
centrais confere a estas um carter de exemplaridade frente a uma rede de outras prpria independncia, eleita como mito, em detrimento, por razes bvias, da
cerimnias, encenadas em claro dilogo com elas. No caso daquelas realizadas proclamao da Repblica, por exemplo).
em outras capitais ou cidades, o procedimento cnico basicamente o mesmo, Por outro lado, o fato de as programaes escolares serem reproduzidas no
consistindo no desfile de participantes locais em posio semelhante aos nacionais jornal, assim como aquelas ocorridas em associaes corporativas, associaes civis,
(escolares, corpos militares de base local) e na montagem de um corpo de auto- como o Rotary, ou nas corporaes militares, produz sentidos de simultaneidade e
ridades igualmente semelhante, com autoridades locais em lugar das nacionais. afinidade caros idia de unidade nacional.11 Seu agrupamento em grandes matrias
As cerimnias ocorridas na capital seriam, desse modo, um centro exemplar jornalsticas, com ttulos como: Prosseguem as comemoraes da Semana da P-
(Geertz, 1991), a partir do qual suceder-se-iam reprodues de menor monta, tria (CM, 04/09/1936), ou O Dia da Ptria (CM, 04/09/1936), acompanhadas das
cujo sentido dado no apenas por sua lgica interna, mas pelo fato dessa mesma notcias sobre os preparativos para os desfiles, insere-as em um complexo de eventos
lgica conect-las cerimnia principal. Se so possveis variaes em relao e temas compreendidos como similares. Nesse sentido, as palestras proferidas, por
cerimnia central, essas variaes no podem assumir a forma de discrepncias exemplo, devem ser entendidas tanto como tendo um efeito comunicativo, quanto
simblicas, uma vez que isso desautorizaria o principal significado a ser produzido como atos performativos. Invertendo a nfase dada por Leach importncia dos
com esse complexo cerimonial: o da unidade da nao. rituais como estratgias comunicativas (1972), propomos que se tome, de forma
Nesse ponto, significativo pensar a importncia dos eventos ocorridos semelhante a Bauman (1977), esses atos verbais como performances.
nas escolas, no apenas por sua conexo simblica com as cerimnias centrais, Assim, elementos como a solenidade de sua transmisso, a escolha de palestran-
mas pelo fato de serem noticiados e reproduzidos nos jornais, o que lhes d uma tes e dos melhores alunos para desempenharem posies de destaque, ou o prprio
dimenso mais ampla que sua realizao local, e por representarem um aprofun- fato de serem divulgadas atravs dos jornais, desenham as palestras como situaes
damento do impacto a ser obtido com as cerimnias centrais. Ocorrendo ao longo cerimoniais em que os temas escolhidos so apenas parte do estoque de recursos
92 Gestar e gerir
simblicos mobilizados. A participao dos alunos em tais acontecimentos frao
de um aprendizado acerca de posturas corretas (o silncio durante as palestras, o
aplauso ao final, o hino, o hasteamento da bandeira etc.) e de hierarquizaes e
vinculaes entre smbolos, a serem vividas no apenas sob a forma de argumentos
ou narrativas, mas como um disciplinamento corporal. Uma situao que talvez
ilustre isso com particular clareza a da romaria promovida pelo Colgio Pedro
I e pelo Centro Carioca, em 1937. Diz o Correio da Manh:
Na prxima segunda feira, dia 06, s 3 horas, o Centro Carioca e o Colgio
Pedro I realizaro uma romaria ao monumento de Pedro I, na Praa Tiraden-
tes, com a presena de altas autoridades. Comparecer um contingente do
batalho escolar do Colgio Pedro I, que cantar o Hino da Independncia e
o Hino Nacional. O diretor do Colgio Pedro I (...) e o presidente do Centro
Carioca (...) colocaro junto esttua uma bandeira nacional feita em flores
naturais (CM, 04/09/1937).
De modo anlogo s peregrinaes analisadas por Turner (1994), o percurso
da romaria crucial para a produo de significados a serem partilhados pelos que
esto envolvidos com ela. Assim como a montagem cnica da cerimnia, que inclui
os hinos e a bandeira de flores, o prprio ato de realizar uma ida a um monumento
especfico, significativamente chamada por seus organizadores de romaria, tem
uma dimenso ritual fundamental tanto para a sacralizao dos mitos envolvidos
(Pedro I, Tiradentes), quanto para o disciplinamento corporal dos que vo at l.
Como voltarei a discutir mais adiante, a importncia no apenas desse ltimo aspecto
(presente tambm na sucesso de ensaios que os colgios fazem antes dos desfiles),
mas da exibio do disciplinamento atravs da escolha dos trajes de educao fsica
para o desfile, ressalta a dimenso doutrinal explcita nas cerimnias escolares, e
no pode ser desvinculada do arranjo simblico mais geral em que se inscreve.
Nesse sentido, importante chamar a ateno para as consideraes feitas por
Moore e Myerhoff a respeito da eficcia doutrinal dos rituais. Na sua preocupao
em definir as possibilidades de se trabalhar com a idia de rituais seculares, as
autoras procuram pensar a correspondncia entre a eficcia doutrinal dos rituais
religiosos, derivada de seu corpo doutrinrio, e sua eficcia operacional. Ou seja,
no caso dos rituais religiosos, a sua eficcia simblica seria produzida a partir do
complexo entroncamento entre seus recursos formais (repetio, estilizao etc.)
e um sistema mais amplo de crenas e idias postuladas. As cerimnias seculares,
porm, ao contrrio das religiosas, no necessariamente precisam estar ligadas a
ideologias elaboradas, o que pode tornar sua conexo com outros elementos da
cultura mais difcil de ser estabelecida (Moore e Myerhoff, 1977: pp. 8/12).
No caso das cerimnias cvicas em questo, h claramente uma preocupao
Infncia e nao em desfile 93
doutrinal em jogo, sendo os discursos de Getlio Vargas um momento decisivo das
cerimnias. No nos interessa aqui, porm, analisar a conexo entre os argumentos
ou a retrica ideolgica do governo Vargas e as cerimnias, mas apenas destacar
que essa eficcia doutrinal pode ser percebida tanto em relao constituio das
comemoraes escolares que antecedem os desfiles, quanto atravs das seqncias
de matrias jornalsticas. A preocupao em realizar eventos nas escolas no faz
parte de uma deciso apenas das prprias escolas, mas responde a demandas que
partem de rgos governamentais, como se pode perceber na matria a seguir:
Desejando que as comemoraes escolares de depois de amanh tenham
maior significao educativa, o Dr. Costa Senna, diretor do Departamento
de Educao da Municipalidade, determinou que em todas as escolas pri-
mrias do Distrito Federal fossem os alunos informados acerca dos grandes
acontecimentos histricos ligados independncia ptria, salientando-se-lhes
os vultos brasileiros sobre os quais est alicerada a nossa vida poltica.
Sugeriu tambm o diretor do Departamento de Educao a possibilidade de
confeccionarem os escolares lbuns especialmente consagrados grande
data, composies, desenhos e alegorias de modo que fiquem bem gravadas
no esprito dos jovens educandos essas preciosas noes de nossa histria
(CM, 05/09/1937).
direo doutrinal, explicitamente colocada na produo de uma histria da
nacionalidade e da eleio de mitos para essa histria, combinam-se elementos
mnemnicos e estticos, como a composio de alegorias e desenhos. Assim, o
desejo de gravar no esprito pode ser lido como a eficcia doutrinal desejada que
deve ser obtida no apenas atravs das atividades em cada escola, mas do prprio
sentido de sintonia entre essas atividades que, padronizadas e semelhantes em cada
uma delas, encontrariam nos desfiles seu momento apotetico e mais emblemtico.
Os jornais, por outro lado, tambm desempenham um papel importante nessa
construo doutrinal tanto por dedicar grandes matrias reificao de mitos da
nacionalidade, quanto pelo processo de criao de expectativas para as cerimnias
e de avaliao das mesmas no dia seguinte sua realizao. No dia 6 de setembro
de 1936, o Correio da Manh iniciou, ainda como matria de capa, um longo texto
intitulado O Dia da Ptria 1822-1936. Nele, explica que
Na simblica histria ptria, a data de amanh a de mais alto porte e de
maior significao. (...) A ao explodira na atitude fulmnea do filho de D.
Joo VI, mas a alma da nao j se encontrava formada pelo verbo remoto
de Tiradentes e dos demais mrtires da Inconfidncia, e pela propagao
de sentimentos de que foram magistrais intrpretes Gonalves Ledo e Jos
Bonifcio de Andrada e Silva. (...) D. Pedro I, no seu mpeto ardoroso, no
fez mais do que executar o imperativo dos patriotas que haviam alvoroado
94 Gestar e gerir
as multides com a excelcitude de seu ideal de liberdade. Decorridos cento
e quatorze anos do lanamento desse marco indestrutvel, balanceando os
ndices positivos e negativos de nossas afirmaes de povo livre, para honra
nossa, para orgulho da nacionalidade, somos levados convico de que o
saldo favorvel s realizaes criadoras vultoso.
E, no ciclo grave que as civilizaes atravessam, conquanto nos debatemos
com dificuldades bem srias, nada nos leva a descrer de nossos destinos,
porque no ntimo da alma do povo brasileiro a lembrana dos feitos dos
nossos antepassados, o reconhecimento dos mritos dos que conservaram
atravs de mais de um sculo imaculada a honra da Ptria faz-nos otimistas
diante das intempries vencveis.
Ergamos, pois, nesta data augusta, os votos de nossa f a Deus, na certeza de
que nenhuma fora impedir ao Brasil a marcha para uma grandeza contnua
(CM, 06/09/1936).
Os mitos escolhidos D. Pedro I, Tiradentes, Jos Bonifcio encontram-
-se relacionados entre si, mas a partir de uma construo ideolgica que supe a
existncia da nao antes da independncia poltica. Nesse sentido, o mito mais
relevante o que pode ser convertido em mrtir, Tiradentes, sacralizado como em-
blema de uma nao naturalizada. A comemorao da independncia justificada
como parte de uma linha de continuidade que leva aquela nao martirizada em
Tiradentes nao celebrada no novo Estado, desconhecendo, significativamente,
todo o perodo republicano anterior. A construo desse passado pode ser pensada
como uma manipulao de recursos simblicos, desde que no se tome a idia de
manipulao em um sentido muito restrito. Ou seja, na medida em que se eviden-
cie enquanto uma inveno de tradies, nos termos de Hobsbawn e Ranger, ou
como uma construo simblica, cuja fora deriva exatamente do fato de poder
ser tomada como tradio.
importante lembrar, porm, que o passado encontra certos limites na sua
inveno, sendo um recurso relativamente escasso (Appadurai, 1981).12 O limite
manipulao dos smbolos do passado est determinado na prpria histria de apro-
priao de tais smbolos, que no pode ser totalmente desconhecida ou descartada
sob pena de se perder a eficcia simblica desejada. Assim, as referncias explcitas
no texto ao sentido presente desse passado, embora claramente obedeam a um
contexto de disputas ideolgicas (o ciclo grave que as civilizaes atravessam),
no devem ser entendidas de forma limitada, como uma manipulao que possa
prescindir de uma trajetria simblica que j venha sendo construda h mais tempo.
Nesse sentido, interessante chamar a ateno para o fato de que os jornais
participam da construo desse passado tanto ao reificar mitos de nacionalidade e
linhas de continuidade, quanto ao divulgarem, descreverem e avaliarem as cerim-
nias. Matrias como a que foi reproduzida anteriormente, publicada no dia anterior
Infncia e nao em desfile 95
ao desfile da Hora da Independncia, fazem parte da temporalidade da cerimnia
em um duplo sentido. Por um lado, inserem-se no calendrio de preparao das
cerimnias, fornecendo uma base doutrinal ao que vai ser vivido ritualmente
nos desfiles. Por outro lado, do aos rituais cvicos uma profundidade temporal
maior, ao constru-los como parte de uma histria que comearia em Tiradentes,
revestindo-os de um carter de comemorao da nacionalidade, representada como
a alma do povo brasileiro.
O interessante que as matrias de jornal valorizam o prprio elemento de
inveno das cerimnias cvicas, ao reconhecerem que atravs delas se con-
seguiria a maior ligao de parte da populao significativamente os alunos
com a histria nacional. Em matria publicada no dia 7 de setembro de 1937,
o Correio da Manh registra, em meio s notcias sobre o desfile ocorrido no dia
anterior (Da Mocidade e da Raa) e sobre a que viria a ocorrer no prprio dia, que
nesses ltimos tempos tem-se conseguido dar maior realce a essa que a maior
data da nossa histria, interessando-se nas suas homenagens os alunos de nossas
escolas (CM, 07/09/1937). Desse modo, o carter reconhecidamente inventado
desses rituais no os desmerece, uma vez que sua legitimao no vem da tentativa
de afirmar sua forma como tradicional, e sim de defender que esta forma nova e
grandiosa serve promoo de uma continuidade a nacionalidade que lhe
anterior, mas que precisa ser fortalecida.13
Nesse sentido, uma ltima questo que precisa ser aventada quanto ao com-
plexo de cerimnias constitudo pelas cerimnias centrais e perifricas, bem como
quanto ao papel dos jornais nesse contexto, diz respeito aos diferentes pblicos que
nelas esto envolvidos. A eficcia doutrinal das cerimnias se oferece de forma
desigual aos diferentes tipos de pblico que delas participam de uma forma ou de
outra, j que os jornais e as escolas fornecem elementos que sero partilhados por
um circuito amplo, porm bastante demarcado de pessoas. A convocao do maior
nmero possvel de populares para participar das cerimnias feita no apenas por
meio dos jornais ou de instituies, mas tambm pelo rdio e pela distribuio de
papeletas e cartazes. No dia 4 de setembro de 1937, o Correio da Manh registra
que foram afixados pelas ruas da cidade mais de 15.000 cartazes chamando ao
comparecimento s duas cerimnias, e que o rdio, alm de emitir convocaes,
transmitiria as cerimnias ao vivo. Desse modo, a composio do pblico que par-
ticipa dessas cerimnias bastante heterognea. Uma primeira diviso do pblico
pode ser feita em termos daqueles que esto presentes aos locais das cerimnias e
dos que as acompanham apenas atravs de jornais ou rdios. Essa diviso, muito
embora no d conta de todas as variveis internas que possam existir (como entre
os graus de emoo dos que ouvem no rdio os cantos orfenicos, por exemplo),
suscita questes interessantes para a possibilidade de se pensar os limites dos
rituais polticos de massa.
96 Gestar e gerir
Se o que d sentido aos rituais polticos , como diz Kertzer (1988), a ligao
que propiciam entre o indivduo e universos simblicos mais abrangentes (o Esta-
do, a nao), a participao atravs de meios indiretos, com certeza, tem impacto
diferente da participao direta. O acompanhamento apenas pelos jornais, por
exemplo, permite em princpio um distanciamento que o impacto esttico do ritual
pretende diminuir. Usando uma parte da crtica de Gluckman (1962) idia de ritual
secular, ou seja, que o ritual no permitiria a existncia de um pblico espectador,
no-participativo, possvel supor um continuum de participaes distribudo entre
os vrios meios de transmisso e construo do ritual.
Um ponto zero desse continuum seria a possibilidade de absoluto desconhe-
cimento das cerimnias, dificilmente realizvel, na medida em que o esforo de
torn-lo conhecido envolve tantas instncias de comunicao e, como j foi dito, a
suspenso absoluta do cotidiano da cidade. Um ponto seguinte seria o conhecimento
parcial de seu significado, como o evento que est sendo comemorado ou o nome
da cerimnia. O nvel de detalhamento e aprofundamento dessas informaes deve
variar, a partir da, do grau de contato com as diferentes instncias de divulgao
e da construo dessa lgica cerimonial (escolas, agremiaes, jornais, rdio, baseia seu ataque s formas no legtimas de poltica (supostamente o comunis-
papeletas etc.). Em todas essas etapas possvel supor uma participao apenas
como espectador, muito embora o tomar parte em cerimnias perifricas, como
as realizadas pelas escolas, j promova um tipo de adeso mais direta. Ou seja,
mesmo no atuando nos desfiles principais, os alunos que participam das soleni-
dades escolares esto remetidos, ainda que indiretamente, s cerimnias centrais.
A partir do momento em que haja o comparecimento s cerimnias, a posio
de mero espectador tende a ser mais difcil. Isto porque entram em jogo as es-
tratgias de eficcia operativa, ou seja, os elementos estticos e formais visando
a criar sentimento e adeso emocional em todos os presentes, e porque todos os
participantes, sejam desfilantes ou no, so parte cnica do ritual. Como vai ser
detalhado mais frente, o comportamento do pblico, o nmero de presentes e os
procedimentos de chegada e sada do local so parte da cerimnia como um todo,
sendo difcil demarcar uma oposio entre participantes e espectadores. Como o
que est sendo encenado , no limite, a prpria unidade nacional, h relaes de
hierarquia e centralidade (como no caso da existncia do palanque), assim como
h destaques simblicos (participao de militares e alunos, por exemplo), mas
no h uma oposio total entre platia e atores principais. A platia parte
do drama encenado, na medida em que representa a totalidade nacional como uma
unidade coesa.
A avaliao sobre o sucesso das cerimnias passa, desse modo, no apenas
pelos recursos estticos utilizados, mas pelas consideraes sobre o seu impacto
no pblico. Assim, ao descrever as comemoraes do Dia da Mocidade e da Raa,
de 1937, o Correio da Manh sublinha a ansiedade e a animao demonstradas
Infncia e nao em desfile 97
pelo pblico que rompe os cordes de isolamento em busca dos melhores lugares,
contagiado pelas bandas de msica espalhadas entre as avenidas Rio Branco e Beira
Mar. Essa dimenso de festa contrabalanada pela nfase forma sincera de
participao popular. Analisando a cerimnia da Hora da Independncia e preten-
dendo atacar o que considera influncias polticas negativas sobre a nacionalidade
(o comunismo e o integralismo), o Correio da Manh destaca, em 8 de setembro
de 1937, que
Tudo ali era a demonstrao desse sentimento nacional que forte na sua
simplicidade e na sua espontaneidade. Nada havia de estudado, de artifi-
cial, de preparado para armar efeito. No conjunto dava a impresso de que
a conscincia nacional se sentiu refeita, num ambiente de novas esperanas
em dias melhores, dentro dos princpios democrticos que nos regem (CM,
08/09/1937).
Defendendo princpios democrticos s vsperas do golpe de 1937, o jornal
mo e o integralismo, mas que pode ser dirigido tambm ao recrudescimento do
regime poltico que j se anunciava), a partir da associao entre a participao do
pblico nas cerimnias e o sentimento de nacionalidade. Ou seja, o jornal assume
as cerimnias como um dar a ver do sentimento de nacionalidade, exatamente
na medida em que no se oferecem apenas como espetculo de entretenimento ou
que busquem efeitos estticos e emocionais que possam ser tomados como artifi-
ciais. na conjuno entre pblico (e isso deve, no limite, incluir o pblico no
presente fisicamente), desfilantes e o Estado como ordem poltica, simbolizado pela
ocupao do palanque, que se produz o sentido mais profundo dessas cerimnias:
o da comunidade nacional que se encena para si mesma.
Para que essas consideraes no fiquem nas formulaes explcitas feitas pelo
jornal acerca do sentido das cerimnias, importante procurar perceber com um
pouco mais de detalhe como elas se estruturam internamente. Dessa estrutura e de
sua preocupao com o impacto esttico acreditamos que possam sair indicaes
sobre sua eficcia operacional (Moore e Myerhoff, 1977), condio fundamental
para pensar sua importncia simblica na construo poltica do Estado Novo.
Encenao e participao: infncia e nacionalidade em
desfile
Como j foi dito, enquanto em 1937 as cerimnias realizavam-se com um
pequeno intervalo de dois dias, j que o Desfile da Mocidade e da Raa ocorria no
dia 5 e a Hora da Independncia no dia 7 de setembro, no ano anterior as duas sole-
98 Gestar e gerir
nidades se deram de forma imediatamente consecutiva, uma ocorrendo pela manh
e outra tarde. Tornaram-se, portanto, ainda mais indissociveis uma da outra.
De um modo geral, as cerimnias combinavam os mesmos elementos, a saber:
o desfile de grupamentos militares e de escolares, discursos presidenciais e m-
sicas entoadas pelos coros orfenicos. No ano de 1936, como as duas ocorreram
no mesmo dia, h uma diviso mais evidente desses elementos, com o Desfile da
Mocidade consistindo principalmente no desfile militar de 15.000 homens que pas-
savam por revista do presidente, dos ministros da Guerra e da Marinha e do chefe
da Casa Militar (CM 07/09/1936). A participao dos escolares na parte da manh
consistiu, por sua vez, basicamente, na sua distribuio pelas arquibancadas para
a participao nos coros orfenicos. Tanto o desfile das escolas como o discurso
presidencial ficaram, na ocasio, para a tarde, momento em que se celebrou a Hora
da Independncia.
Assim, naquele ano, a programao da Hora da Independncia se iniciou s
15h45 com o desfile do Exrcito e da Marinha, com salvas gerais de sirenes e apitos,
prosseguindo com a execuo de hinos, como o Hino Nacional, o da Bandeira,
o da Independncia, entre outros, e o desfile dos corpos das escolas militares, do
batalho de guardas, dos clubes esportivos, associaes de operrios e associaes ordem comum de desfile e por certos elementos de padronizao, como o uso de
patriticas (CM 04/09/1936).
No ano seguinte, por sua vez, desdobradas em dois dias, as cerimnias conti-
nuram a estruturar-se a partir do conjunto formado por unidades militares e estu-
dantes, todas elas acompanhadas ou combinadas execuo de msicas, hinos e
feitos sonoros executados pelos coros orfenicos. Para o Desfile da Mocidade e da
Raa eram esperados cerca de 40.000 jovens e para a Hora da Independncia cerca
de 50.000 deles. de se supor que, no caso de instituies presentes em ambas as
cerimnias, como algumas escolas e os contingentes militares, os desfilantes se
repetissem ao menos parcialmente. Assim como havia ocorrido em 1936, no ano
de 1937 tambm s h registro de discurso presidencial na cerimnia da Hora da
Independncia.
A descrio fsica das cerimnias tambm extremamente semelhante,
realizando-se num cenrio que tomava a Esplananada do Castelo e a avenida Rio
Branco, no centro do Rio de Janeiro, e no qual figuravam de forma complementar o
pavilho reservado ao presidente e autoridades e a arquibancada, disposta como um
anfiteatro, na qual ficavam os estudantes que participavam do coro orfenico.14
frente da arquibancada, um palanque reservado ao maestro Villa-Lobos. Projetado
como um dos pontos de centralidade da cerimnia, o palanque mereceu destaque
nas observaes do Correio da Manh que se seguiram Hora da Independncia.
O pavilho oficial era imponente, fugindo s barracas comuns que se armam
nas solenidades. Era amplo, elevado, tendo pouco mais abaixo uma varan-
Infncia e nao em desfile 99
da tambm destinada a convidados. E, na frente desta, uma arquibancada,
concorrendo tudo para que a tribuna de honra abrigasse o maior nmero de
pessoas (CM 08/09/1937).
H status diferentes que se inscrevem no cenrio da cerimnia, portanto. Em
nenhuma dessas posies, porm, reiterando o que foi dito antes, h a possibilidade
de participao como mero espectador. As arquibancadas onde se distribuem os
estudantes so, ao mesmo tempo, local de assistncia e participao, j que estes no
apenas assistem ao desfile dos contingentes militares e estudantis, mas interagem
com eles, desempenhando um papel ritual prprio atravs do canto orfenico. O
palanque, por sua vez, , ao mesmo tempo, local de onde se assiste ao desfile e vitrine
da distino de status produzida por ocup-lo.15 , alm disso, referncia crucial
para os que desfilam, uma espcie de ponto mximo da exibio, cabendo, no caso
dos contingentes militares, por exemplo, saudaes especiais ao se passar por ele.
A espacializao cumprida ao longo da cerimnia possui um duplo carter
que significativo com relao aos smbolos que veicula. Se, por um lado, h
a construo de uma totalidade integrada, no apenas pela existncia de uma
uniformes escolares, mas sobretudo pelo efeito do coro orfenico como fundo
comum e elemento de integrao espetacularizada, por outro lado, essa unidade
produz e produzida a partir de clivagens e hierarquias. importante pensar que
a espacializao da cerimnia dramatiza tambm diferenas implcitas nas aes
cotidianas. Ou seja, a distribuio do palanque no conjunto do espao da cerim-
nia, sua arquitetura destacada (lembremos da nfase do jornal na sua imponncia
em relao s barracas comuns) e suas divises internas so uma inscrio de
distino e assimetria no conjunto de uma cerimnia que pretende enfatizar a
noo de integrao e totalidade. A unidade composta por desfilantes, assistentes/
participantes e os vrios nveis de pblico no prescinde, portanto, da afirmao
simblica de fronteiras e hierarquias, mas as reveste de grande fora dramtica.
Nesses termos, possvel recuperar a noo de pblico explorada anterior-
mente, ao se discutir os vrios pblicos produzidos nas cerimnias e chamar a
ateno para um outro sentido importante que a palavra possui. Ao invs de tomar
pblico em relao ao drama encenado, ou seja, como o espectador/participante
que assiste e toma parte das cerimnias, possvel pensar que a noo de um
espao e um sentido comuns pblico que est sendo encenada. Recuperando
o termo de Habermas (1984), o que estaria em jogo nas cerimnias cvicas seria,
ao mesmo tempo, a encenao e a construo da esfera pblica, profundamente
associada idia de nacionalidade.
Essa dimenso pblica, ritualizada nas cerimnias, marcada, porm, pela
assimetria de posies, pela representao do aparato governamental como ponto
100 Gestar e gerir
fundamental de referncia (na frente do qual postam-se as arquibancadas com os
estudantes/cantores) e, sobretudo, pela demarcao de fronteiras entre aqueles que
podem e devem desfilar e os que no podem. O pblico em questo o espao
de relaes ordenadas a partir de formas institucionais especficas: associaes
profissionais, corpos militares e, sobretudo, escolas. A seqncia dos desfiles, a
combinao entre militares e estudantes e a nfase na disciplina fsica demonstram
que a unidade nacional encenada no comporta quaisquer participantes, inscrevendo
em negativo todo um universo de no- participantes.
Como vamos retomar esse ponto ao analisar a importncia simblica das
crianas e jovens nas cerimnias, cabe enfatizar aqui que a possibilidade de encenar
essa unidade como uma dimenso pblica hierarquizada s possvel a partir da
escolha de um conjunto de smbolos e de estratgias estticas combinados. Desse
modo, necessrio chamar a ateno para alguns pontos, como a importncia do
coro orfenico na eficcia operacional das cerimnias, a nfase nos elementos
de ordem e disciplina e, por fim, a associao entre militares e atletas.
Presente nas duas cerimnias, o coro orfenico pode ser pensado como o
elemento mais explicitamente preocupado com a dimenso de prazer esttico a
ser obtido com as cerimnias. Combinando aos hinos patriticos um repertrio
de msicas populares e outros efeitos sonoros, o coro orfenico busca produzir
uma ligao simblica com a idia de nacionalidade no apenas pela utilizao
de smbolos diretamente associados a ela (como os hinos), mas por oferecer um
impacto esttico capaz de criar uma ligao subjetiva dos indivduos que participam
da cerimnia com a comunidade imaginada da nao. Alm disso, a existncia privilegiada para materializar simbolicamente a unidade pretendida, reconvertendo
do coro e da sua atuao nas cerimnias d unidade ao conjunto de participantes,
tambm por evocar um tipo de unidade entre os desfilantes. Essa uniformidade
alternativa e complementar ao modelo sucessivo e seqenciado dos desfiles (em
que o surgimento de um grupo de participantes implica necessariamente no desa-
parecimento de outro), uma vez que todos participam conjuntamente, a partir da
orquestrao do maestro. As matrias publicadas nos dias seguintes s cerimnias
trazem sempre relatos sobre o seu impacto. Ponto alto da dimenso espetacular
das cerimnias, o coro no recebe avaliaes negativas, como pode ocorrer com
alguns outros elementos a extenso do desfile ou o uso incorreto dos uniformes
mas, ao contrrio, associado dimenso mais subjetiva das cerimnias. Assim,
o desempenho do coro, voltado exclusivamente produo de impacto esttico,
forneceria um dar a ver no da composio da comunidade nacional, esta repre-
sentada na sucesso de organizaes sociais em desfile, mas do que poderia ser o
sentimento nacional ou a sua idealizao, como fica claro na matria a seguir:
As vibraes cvicas de ontem confortaram os que cultuam os sentimentos
de brasilidade. Comemorando a data mxima dos fatos da histria ptria, o
Infncia e nao em desfile 101
povo da capital da Repblica f-lo com convico nacionalista, expandiu-se
com entusiasmo, numa demonstrao de acentuado patriotismo.
Os clangores marciais da manh, no desfilar da tropa, por entre aclamaes
da multido, ainda no haviam amortecido quando o formidando (sic) coro
orfenico da Esplanada do Castelo, em ritmos e harmonias eletrizantes de
hinos e canes, deu a impresso que interpretava, como de fato interpretou,
o sentir da nacionalidade. (...) A populao carioca dignificou-se assim na
celebrao da conquista da Independncia Nacional, indo para as vias pbli-
cas aplaudir a imponncia da marcha militar e a grandiosa orquestrao das
vozes da adolescncia, levantadas em respeito excelsa imagem da Ptria!
A alegria dominara todos os semblantes e isto s acontece ao serem as massas
agitadas por um sentimento puro.
O acontecimento teve inconfundvel significao e constituiu um norteamento
para os responsveis pelos destinos ptrios, afastando-os das ambies indivi-
dualistas, pelo reconhecimento de que a Nao almeja ser encaminhada para
horizontes amplos, fortalecendo-se e engrandecendo-se (CM 07/09/1936).
Retomando a proposio a respeito da conexo entre a eficcia doutrinal e
operacional, o coro pode ser visto como um ponto extremo de eficcia operacional,
ou seja, como o elemento que, por sua performance, no apenas reitera e d fora
doutrina explcita com que se relaciona, mas a leva a novos desdobramentos.
Desse modo, as crticas ao individualismo dos modelos liberais, encontrariam na
performance de todo o cerimonial e, particularmente, no coro orfenico uma forma
e desdobrando essa materializao em um desejo da Nao de ser fortalecida.
A experincia cerimonial faria parte de um esforo de desdobrar os argumentos
que legitimam a nova forma de Estado como resposta s falhas da cultura poltica
anterior. No apenas um Estado que, em nome de uma coletividade prvia Rep-
blica (lembremos que o mito celebrado o da independncia poltica, anterior, por-
tanto, Repblica), desautorize o modelo liberal, mas que pretenda ser ele mesmo
formador dessa coletividade. Do mesmo modo com que capaz de inventar uma
tradio esttica que d novo impulso ao sentimento puro que agita as massas,
pode buscar arranjos que garantam no apenas a continuidade da nacionalidade,
mas seu aprimoramento. Nesse aprimoramento, teria lugar estratgico a educao
das crianas tanto como membros da rede escolar e submetidos, por isso, a prticas
comuns de construo de memrias nacionais, quanto como parte do coro orfe-
nico, experimentando uma possibilidade performtica significativa. A extenso de
recursos usados nessa performance fica claro no texto a seguir:
Esses hinos foram intercalados com demonstraes de efeitos orfenicos,
que receberam grandes aplausos do pblico. Assim, primeiro foi feita
102 Gestar e gerir
uma figurao do vento. Os pequenos imitaram-no perfeitamente em sons e,
depois, completavam imitando com as mos o coqueiral agitado pelo vento.
Aps o Hino da Bandeira, foi feita uma belssima demonstrao com bandei-
rolas. As crianas, agitando-as, sob a orientao de Villa-Lobos, formaram
no anfiteatro a bandeira brasileira. O efeito foi extraordinariamente belo,
tendo os aplausos partido da tribuna oficial, logo secundados pelo povo (CM
08/09/1937).
A dimenso pedaggica das cerimnias para os escolares que delas participam
no pode ser entendida, portanto, apenas a partir dos mitos de nacionalidade que as
acompanham, inclusive sob a forma de palestras, trabalhos escolares ou romarias
cvicas. Deve-se pensar essa dimenso pedaggica fundamentalmente como uma
experincia vivenciada, cujo impacto maior dado exatamente por desempenharem
os alunos papis performaticamente importantes. Nesse sentido, possvel pensar
essa vivncia em termos de liminaridade, uma vez que deve produzir um novo
indivduo, como outras referncias acerca de sua participao numa coletivida-
de. Na medida em que as cerimnias se constituem como eventos grandiosos de
massa e que no podem passar desapercebidos, dadas as suas amplas estratgias
de divulgao, possvel considerar que a participao nos desfiles configuraria
uma passagem posio de criana plena. Esse novo status seria garantido
por sua identificao com a condio de estudante, espetacularizada na cerimnia,
em contraposio a todas as crianas no-estudantes que dela estariam excludas
e, no limite, da prpria coletividade, uma vez que esta o sentido ltimo dessas
aes cerimoniais.
Por outro lado, a liminaridade estaria presente na desordem temporria pro-
duzida pela cerimnia como suspenso da vida cotidiana. No toa as matrias
de jornal do nfase constantemente ao comportamento ordeiro dos estudantes na
chegada ou na sada dos desfiles, alm de divulgarem exaustivamente, nos dias
que os antecedem, o esquema montado para a chegada e sada dos desfilantes.
A preocupao tanto dos rgos responsveis pela organizao da cerimnia em
determinar precisamente como o escoamento dos grupos deveria se dar, quanto
dos jornais em divulg-lo, pode ser lida como parte das implicaes de liminari-
dade do ritual. Causando uma subverso na ordem cotidiana, as cerimnias tm
por horizonte simblico, contraditoriamente, a idia de ordem. Os grupos que
desfilam esto rigidamente seqenciados, o programa elaborado e divulgado
com antecedncia, os desfiles so feitos em uniformes, mostrando uma preocupa-
o em exibir a totalidade da nao como uma totalidade ordenada. Desse modo,
qualquer desordem nas bordas da cerimnia, no seu incio ou final, representaria
no s um problema prtico, mas um problema simblico significativo. Devolver
os estudantes em ordem s suas famlias assegurar que o efeito de passagem
da cerimnia foi bem-sucedido, ao mesmo tempo que mantm a rigidez que cara
Infncia e nao em desfile 103
ao conjunto do cerimonial.
Ao mesmo tempo, a participao de militares e a alternncia entre os membros
das Foras Armadas e os estudantes na seqncia dos desfiles deve ser objeto de
reflexo. Para tanto, a idia de rito de passagem pode, de forma bastante heterodoxa,
ser utilizada para pensarmos essa proximidade entre militares e estudantes. Conside-
rando que o significado mais amplo das cerimnias a encenao espetacularizada
da totalidade nacional e esta suposta ou desejada como uma totalidade orde-
nada, a alternncia entre jovens das escolas militares, divises das Foras Armadas
e as crianas da rede escolar forneceria, em primeiro lugar, variveis para a mesma
idia de totalidade ordenada, uma vez que no so quaisquer jovens ou crianas
que desfilam, mas as que se incluem numa rede fortemente disciplinadora. Por
outro lado, se h um sentido liminar forte na cerimnia, dado no s pela oposi-
o tempo-cotidiano/tempo-cerimonial, mas tambm pela celebrao do conjunto
morte/nascimento (morte da antiga cultura poltica e nascimento de uma nova;
morte das identidades anteriores e nascimento de novas possibilidades identitrias),
a sucesso entre crianas e jovens militares fornece em si mesmo tanto a idia de
continuidade, quanto de renovao. Haveria, ento, um sentido de passagem
na alternncia cerimonial desses grupos, na medida em que se pode compreender
crianas escolares e jovens militares como modelos simblicos em coexistncia
e consecutividade, como uma espcie de contnua encenao da relao presente/
futuro que d garantias de continuidade e ordem nacionalidade. O impacto da
mudana, no desfile, das agremiaes escolares para as militares fica claro a seguir:
J agora, o desfile tomara outro aspecto. No eram mais pequenos colegiais
que marchavam em passos curtos, procurando, com muito boa vontade,
alcanar um bom alinhamento. Eram, ento, homens, tipos fortes de atletas
das nossas corporaes militares.
Na frente vinha a Escola de Educao Fsica do Exrcito, soldados louros
do sul, ou morenos bronzeados do norte, todos fortes, musculosos, mar-
chando com firmeza em passo certo, cadenciado em grupos cerrados, todos
de camisas de ginstica, ressaltando seus msculos educados. O ritmo da
marcha e o alinhamento eram impecveis, arrancando palmas da multido
(CM 07/09/1937).
Alm do contraste/continuidade entre os escolares e os militares, outros as-
pectos merecem ser destacados no texto acima. Em primeiro lugar, a valorizao
dos elementos de masculinidade associados a elementos esttico-raciais (louros
do sul e morenos bronzeados do norte). Os corpos so, aqui, parte do espetculo
e, ao mesmo tempo, smbolos de mitos da nacionalidade, como a prpria variao
racial. O aspecto que mais nos interessa destacar, porm, o da opo pela carac-
terizao dos jovens militares como atletas. Essa opo no apenas do jornal,
104 Gestar e gerir
mas est presente na disposio dos grupos ao longo do desfile, uma vez que entre
um grupamento militar e outro desfilaram atletas no- militares, como remadores,
jogadores de water polo, boxeadores, cada grupo levando algo que identificasse
sua atividade esportiva (luvas de boxe, remos, bolas etc.).
A escolha por apresent-los como atletas, em meio a um desfile do qual faz
parte um forte aparato militar, deve ser entendida, acredito, a partir de um quadro
amplo de valorizao simblica do esporte. Essa valorizao pode se dar tanto no
sentido da associao com as idias de raa, sade e resistncia condies de
um imaginrio de nacionalidade forte quanto no de sua relao com estratgias
de pacificao social, no sentido defendido por Elias (1992). Parte de um proces-
so tanto de conteno de emoes, quanto de socializao de regras, o esporte
moderno ocuparia um lugar importante no controle da violncia nas sociedade
modernas. Sem querer entrar aqui nas implicaes da idia de violncia em Elias,
acreditamos que esse modelo pode ser til para pensarmos a converso simblica
dos militares em atletas.
Se, como jovens militares ou policiais, esses participantes esto diretamente
ligados ao aparato de violncia legtima ou de violncia socialmente autorizada,
o fato de associ-los com atletas, estes situados no plo da conteno prazerosa e
estetizada da violncia, confere um espao simblico diferente para essas agncias
de violncia. Nesse sentido, o exrcito que desfila atravs de seus atletas no
o exrcito da ostentao cerimonial da violncia de Estado. Este o que vem
em meio parada militar. De forma complementar a ele, o exrcito dos atletas
o da construo de um corpo glorificado, no atravs do controle das armas, mas
da disciplina pessoal e da autoconteno. Se o exrcito que desfila em armas de-
monstra nas cerimnias o aparato repressivo do Estado, o exrcito em uniformes
de ginstica evoca o autocontrole, a ordem introjetada que deve ser modelo para
todos que fazem parte da comunidade nacional. Esto, assim como os jovens que
desfilam pelos Tiros de guerra, numa zona-limite entre o civil e o militar, atingindo,
com sua representao ambgua, um arco de representaes mais amplo e flexvel
do que aquele alcanado pelos que se apresentam apenas sob uma identificao.
Embora parte do exrcito, seu desfile como atletas pode atingir mais diretamente
os que no pertencem a qualquer unidade militar, por estarem situados em uma
fronteira elstica que no demarca apenas includos e excludos, mas que cria uma
zona de possibilidades, de virtualidades.
Por outro lado, sua exibio em roupas esportivas recompe outra ligao:
aquela com os alunos que tambm desfilam em trajes de educao fsica. Ao
contrrio dos esportes, que tambm comportam um lado ldico intenso, na educa-
o fsica escolar o sentido predominante seria a disciplinarizao dos corpos. A
escolha desse traje para desfile dos alunos remete, nesse sentido, a um desejo de
exibio no s desse disciplinamento, mas da rotinizao. Ao contrrio do des-
Infncia e nao em desfile 105
taque esttico dado aos corpos dos atletas militares adultos, o que a exibio dos
corpos infantis em roupas de ginstica diz do seu processo de moldagem, ainda
em curso atravs da escola. A prpria exibio dos corpos regulada como uma
situao especialmente delicada. Tanto assim que no dia 1 de setembro de 1937,
o Correio da Manh reproduz recomendao dos responsveis pela organizao
das cerimnias, dizendo que
Ser conveniente para aqueles que formarem em uniforme de educao
fsica que, no seu deslocamento at o ponto de concentrao, durante esta e
enquanto aguardam o momento do desfile, se resguardem com blusas, tnicas
ou palets (CM, 01/09/1937).
O pudor esperado durante a preparao para a cerimnia dispensado quando
esta se inicia, deixando particularmente claro tanto o seu carter de excepcionali-
dade, de suspenso das regras cotidianas, quanto a importncia de exibir-se na (e
para a) celebrao nacional. O que se exibe, portanto, no o corpo individual,
mas o corpo nacional, construdo a partir da rotina de administrao escolar.
Na dinmica dos desfiles escolares, os uniformes desempenham um papel
central, e no apenas nos casos em que os uniformes de educao fsica so usa-
dos, mas no caso dos uniformes regulares tambm, representando um elemento
importante de valorizao ou condenao dos desfiles. Outros critrios relevantes
so a sintonia dos movimentos, a extenso da representao que cada escola envia
e mesmo a idade, j que o desfile de crianas mais novas tem maior impacto sobre
a platia, suscitando palmas mais entusiasmadas. As palmas a que o jornal sem-
pre faz referncia, por sinal, parecem ser um dos termmetros da capacidade das
escolas de criarem impacto. No desfile de nenhum outro grupo, seja de militares ou
de atletas, parece haver o mesmo tipo de interveno popular, ou ao menos as inter-
venes no so compreendidas por uma lgica de competio. Significativamente,
em 1936, havia distribuio de prmios s trs melhores escolas do desfile, o que
desaparece em 1937 por ordem dos responsveis pela organizao das cerimnias
que vem na competio uma contradio com os princpios de unidade nacional
das cerimnias. Desaparecem os prmios, mas no a prtica.
Por que, ento, as escolas seriam objetos de competio? Acreditamos que
parte da resposta vem da importncia das crianas como elementos cerimoniais e,
conseqentemente, como importantes smbolos da cultura poltica em construo.
Por um lado, elas so, como foi dito antes, um poderoso cdigo semitico atravs
do qual se promovem desejos de gestao nacional. So, portanto, figuras sim-
blicas liminides que encarnam o campo de possibilidades do futuro da nao. A
apresentao da melhor forma escolar responde, desse modo, a uma interveno
sobre esse imaginrio de possibilidades. Por outro lado, no podemos deixar de ver
106 Gestar e gerir
nas cerimnias cvicas um dado de festividade popular, o que introduz elementos
jocosos em meio solenidade oficial. Apostas, disputas e torcidas podem ter a um
campo frtil. Entretanto, acreditamos que a principal razo repousa no fato de que
as crianas so, pela lgica de dependncia que as caracteriza em nossa cultura e
pela sua posio jurdica de autonomia relativa ou nula, terrenos profcuos para
disputas de poder.
A avaliao das melhores apresentaes pode ser pensada como um acmulo
de diferentes nveis de disputas: entre as escolas, entre os pais, desses com as
escolas, e mesmo do jornal com os organizadores das cerimnias, j que estes so
criticados por exporem as crianas por tempo demasiadamente longo a condies
ruins, enquanto esperavam por seu momento de desfilar. Ao serem compreendidas
a partir de uma lgica tutelar, as crianas tornam-se objetos de disputa simblica
e a ao sobre elas precisa ser constantemente legitimada.
Isso nos leva de volta a uma questo importante, a dos uniformes. Nos unifor-
mes inscreve-se o peso da escola a administradora da infncia em oposio
aos pais. a escola quem organiza a participao das crianas no desfile, uma vez
que elas chegam cerimnia na posio de alunos e no de filhos. Aos pais resta
participar como espectadores ou torcedores, secundarizados frente escola. Atravs
do ritual, processa-se uma dinmica simblica que dramatiza, nesse sentido, o tema
das intervenes sobre a infncia. Assim, enquanto nas cerimnias cvicas uma
forma de ritualizao dessas intervenes tem lugar, em outras instncias diferentes
dramas se processam, como o da elaborao de uma nova rede institucional para
dar conta das vrias infncias.16
Por outro lado, os uniformes e o desfile organizado a partir das escolas cons-
troem uma outra fronteira: entre escolares e no-escolares, negando-se aos
ltimos o estoque simblico reservado aos primeiros. Se estes so a representao
da continuidade da nao, os que esto fora desse circuito no podem s-lo. Talvez
o indicativo mais claro dessa fronteira simblica estabelecida atravs das cerimnias
(embora no exclusivamente atravs delas, claro) esteja no breve comentrio do
dia seguinte comemorao da Hora da Independncia, em 1937:
Causou tima impresso a todos a feliz lembrana da inscrio da linda
frase do Hino Nacional: Ptria Amada! Dos filhos do teu solo s me
gentil! na parte superior da arquibancada que seria ocupada pelos colegiais
(CM, 08/09/1937)
A associao entre a filiao Ptria e o local reservado aos colegiais no
deixa dvidas a respeito da importncia dos escolares como materializao
no apenas da continuidade nacional, mas da cultura poltica nacional como ter-
reno atravessado pela lgica tutelar.17 A esfera pblica nacional dramatizada na
Infncia e nao em desfile 107
cerimnia no , nesse sentido, composta por pares igualitrios, e sim por filhos.
Se uniformizaes simblicas so possveis, assim como recursos dramticos que
permitam viver a idia de coletividade nacional, estas no desconhecem uma dinmica
tutelar que as organize. O papel pedaggico das crianas nos desfiles cvicos mais
amplo, portanto, que o de objetos destinados a inculcar regras. So, elas mesmas,
smbolos corporificados da cultura poltica em construo.
Notas
1O conceito de cultura poltica est sendo entendido aqui como um sistema de crenas polticas
de indivduos ou grupos sociais, construdo ao longo do tempo no processo de interao com os
sistemas de crenas polticas de outros grupos sociais.
2 Daryle Williams prope que o Estado Novo, atravs de sua burocracia de especialistas, produ-
ziu um padro peculiar de cerimnia cvica que articulava modernidade, nacionalismo e ordem
pblica (Willians, 1995: pp. 132-4).
3 O aniversrio de Vargas a nica exceo nesse calendrio, pois somente foi comemorado pela
primeira vez em 19 de abril de 1940.
4 A partir de diversas referncias, Daryle Williams, op. cit., refaz os calendrios cvicos existentes
entre 1889 e 1945 e prope a diviso do ano cvico em trs grandes festivais. Desse modo, as
comemoraes do Estado Novo podem, em um plano geral, ser divididas em trs grandes festivais:
o primeiro, em abril, at o Dia do Trabalho, em maio, enfatizando as relaes entre Vargas e os
trabalhadores; o segundo, em setembro, envolvendo as comemoraes da ptria; e o terceiro, em
novembro, com festas de unidade em torno do Estado Novo, como o Dia da Bandeira.
5 Mesmo o domingo apresenta um cotidiano rotinizado de lazer, com as feiras, o almoo familiar,
os esportes, a missa etc., tambm suspenso pela festa cvica.
6 Sobre as relaes entre indivduo e a comunidade nacional, ver Elias, 1997: pp. 117-58.
7 O argumento aqui apresentado anlogo ao apresentado por Mona Ozouf para o caso da
Revoluo Francesa. Segundo a autora: The festival was an indispensable complement to the
legislative system, for although the legislator makes the laws for the people, festivals make the
people for the laws (Ozouf, 1988: p. 9).
8Sobre a importncia da articulao entre elementos simblicos e disciplinares, podemos re-
correr ao trabalho de Eric Hobsbawn e Terence Ranger (org.). A inveno das tradies. RJ,
Paz e Terra,1984, pp. 271-316. Em um dos artigos, Hobsbawn afirma que a criao da ordem
burguesa da Terceira Repblica francesa trouxe trs importantes novidades: o desenvolvimento
da educao primria, a inveno de cerimnias pblicas e a produo em massa de monumentos
pblicos, todos fundamentais constituio do sentido de nacionalidade (1984: pp. 271-316).
9 Daryle Williams, op. cit., na segunda parte de seu trabalho, trata dessas duas cerimnias e indica
preocupaes prximas s deste projeto. Sua nfase na anlise interna das cerimnias no lhe
permite e talvez nem seja de seu interesse aprofundar as relaes da Hora da Independncia
e do Desfile da Juventude com as prticas disciplinares do projeto escolar e com a formao
da comunidade poltica nacional. Por outro lado, um autor como Horta (1994), ao centrar sua
discusso no estudo da escola, no a relaciona com as cerimnias cvicas. No que diz respeito
aos estudos sobre a infncia, a relao entre o discurso higienista e a sacralizao pblica dos
corpos juvenis pela cerimnia cvica ainda menos explorada. importante colocar em contato
108 Gestar e gerir Infncia e nao em desfile 109

esses processos que apresentam relaes to ntimas. Newbury House Publishers.

10 Essas programaes sero detalhadas em outro momento.
11 Benedict Anderson chama a ateno para o papel relevante das produes letradas na constru- Elias, Norbert (1997). Os alemes. Rio de Janeiro, Zahar.
o da comunidade imaginada nacional, na medida em que estas permitiriam uma experincia
de simultaneidade fundamental a um modelo de coletividade no mais baseado na assimetria Geertz, Clifford (1991). Negara O Estado teatro no sculo XIX. Lisboa, Difel, Rio
sagrada dos reinos dinsticos (1989). De forma semelhante, Habermas indica a importncia de Janeiro, Bertrand.
do circuito literrio burgus e, mais tarde, dos prprios meios de comunicao de massa para
a constituio e ampliao de esferas pblicas nacionais (1984). A importncia da noo de Gomes, ngela de Castro (1994). A inveno do Trabalhismo. Rio de Janeiro, Relume
pblico, inclusive no sentido empregado por Habermas, ser discutida um pouco mais frente.
Dumar.
12 Autores como Appadurai (1981) e Peel (1984) fazem crticas s abordagens que tomam a

construo do passado a partir de um presentismo, ou seja, que crem que o passado se presta
Gluckman, Max (ed) (1962). Essays on the ritual of social relations. Manchester,
a quaisquer interpretaes e construo simblica. Em vez disso, reconhecem que h uma certa
base (documental, ritual, dogmtica etc.), da qual nenhum grupo pode fugir, sob pena de ser Manchester University Press.
deslegitimado na disputa. Essas vises centradas exclusivamente no presente no conseguiriam
explicar, para Peel, como os efeitos legitimadores da mito-histria so assegurados. A importncia Habermas, Jrgen. (1984). Mudana Estrutural na Esfera Pblica. Rio de Janeiro,
de um discurso sobre o passado s pode ser explicada, para esse autor, a partir de um esforo de Tempo Brasileiro.
anlise em termos da cultura poltica que permite pensar a reconstituio consciente do passado
como parte da autoproduo das sociedades (1984: p. 112). Hobsbawn, Eric e Ranger, Terence (orgs.) (1984). A inveno das tradies. Rio
13 interessante lembrar aqui as consideraes de Mariza Peirano, no sentido de que no Brasil a
de Janeiro, Paz e Terra.
construo da nao no apenas um processo, mas um projeto e uma ideologia (1982: p. 20).
14 Essas autoridades seriam, no ano de 1937, representantes dos Poderes Legislativo e Judicirio,
Horta, Jos Silvrio Baa (1994). O hino, o sermo e a ordem do dia: a educao no
diplomatas, representantes do Poder Executivo dos estados, militares, secretrios de Estado etc. Brasil (1930-1945). Rio de Janeiro, Ed. UFRJ.
15 Seria interessante analisar como se d a distribuio interna dos convidados no palanque:

quem fica mais prximo ao presidente, quem ocupa a arquibancada do palanque (espcie de Kertzer, David (1988). Ritual, Politics and Power. New Haven and London, Yale
ponto menos prestigiado dentro da arena em relao aos que foram distinguidos com o direito de
University Press.
ocupar o palanque). Pelas descries do Correio da Manh, isso no possvel, j que o jornal
no descreve a posio espacial das autoridades.
16 Leach, Edmund (1972). Ritualization in man in relation to conceptual and social
Estamos nos referindo aqui reorganizao institucional que o governo Vargas faz na rede
development. In Lessa, Willian and Vogt, Evan. Reader in Comparative Religion.
burocrtica de gesto da infncia, assumindo um modelo bicfalo em que um rgo, o Departa-
mento Nacional da Criana DNCr, deveria responder pelas polticas voltadas para a infncia New York, Harper and Row.
bem gerida privadamente e outro, o Servio de Atendimento ao Menor SAM, pela infncia
que s poderia ser gerida diretamente dentro da malha preventiva-repressiva do Estado. Sobre a Lima, Antonio Carlos de Souza (1995). Um Grande Cerco de Paz Poder Tutelar,
trajetria institucional da infncia no Brasil, ver, entre outros, Pillotti e Rizzini, 1995. Indianidade e Formao do Estado no Brasil. Petrpolis, Vozes.
17 Sobre a noo de poder tutelar e sua relevncia para a poltica e o Estado brasileiros, ver

Lima, 1995. Moore, Sally F. e Myerhoff, Barbara G. (eds) (1977). Secular Rituals. Amsterdam,
Van Gorcum.

Referncias bibliogrficas Ozouf, Mona (1988). Festivals and the French Revolution. London, Cambridge
University Press.
Anderson, Benedict (1989). Nao e Conscincia Nacional. So Paulo, tica.
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Appadurai, Arjun (1981). The past as a scarce recourse. Man, 16 (2): 201-109.
Peirano, Mariza (1982). Documentos e Identidade Social (algumas reflexes sobre
Bauman, Richard (1977). Verbal Art as Performance. Rowley, Massachussets: a cidadania no Brasil). Srie Antropologia n 30, Braslia, Fundao Universidade de
Braslia.
110 Gestar e gerir 111
Captulo 4
Pillotti, Francisco e Rizzini, Irene (1995). A Arte de Governar Crianas: a histria
das polticas sociais, da legislao e da assistncia infncia no Brasil. Rio de Janeiro,
Instituto Interamericano del Nio/Universidade Santa rsula/Amais Ed. e Livraria. Meios de comunicao
Turner, Victor (1994). Dramas, Fields and Metaphors Symbolic action in human a distncia e controle poltico
society. Ithaca and London, Cornell University Press.
no perodo varguista
Willians, Daryle (1995). Making Brazil Modern: political culture and cultural
politics under Getulio Vargas, 1930-1945. Stanford, Phd Thesis. Srgio Ricardo Rodrigues Castilho

Introduo
as sociedades contemporneas o acesso aos meios de comunicao a distn-
cia1 tornou-se um elemento central para o exerccio do poder poltico e sua
legitimao. Isto no significa, como pretendem algumas anlises apressadas,
que o papel das relaes face-a-face tenha diminudo e esteja a caminho de seu
completo desaparecimento. Encontramos, contrariamente, um reforo mtuo en-
tre a poltica miditica (aqui entendida no sentido da disputa poltica que se
exprime atravs da televiso, do rdio e dos jornais, principalmente) e a poltica
que se manifesta fora desses meios.
O uso dos meios de comunicao a distncia por parte dos poderes polticos
institucionais comum na histria das sociedades humanas.2 Demonstrar gran-
diosidade, serenidade, discernimento, altivez so condies para a obteno da
legitimidade necessria ao exerccio desses poderes. Nesse sentido todos os meios
de comunicao (a arquitetura, a pintura, a fotografia, a televiso, o jornal, o rdio,
o computador etc.) tm sido utilizados com o mesmo propsito de fortalecer (ou
contestar) tais poderes.3 A generalizao da mdia intensifica essa utilizao que,
acoplada expanso do capitalismo, traz uma srie de conseqncias sobre as
atividades definidas como polticas.
Nesse artigo procuraremos tematizar a relao entre a generalizao da mdia e
algumas formas de tentativa de controle do poder poltico. Para tal apresentaremos
elementos relativos expanso dos meios de comunicao a distncia e as formas
de controle que o governo federal no Brasil estabeleceu no perodo entre a dcada
de 1930 e o suicdio de Getlio Vargas em 1954. As razes da escolha so vrias.
Primeiro, trata-se de um perodo privilegiado no que diz respeito ao estudo das
formas de legitimao do poder central: do poder das oligarquias ao surgimento
do populismo4 novas formas de interlocuo se estabelecem. Segundo, trata-se
de um perodo privilegiado tambm no que diz respeito expanso dos meios de
comunicao a distncia: transformaes significativas no jornalismo (que de par-
112 Gestar e gerir
tidrio ou ideolgico torna-se empresarial precisar os termos com o texto de
Lattan-Weltmann), surgimento e generalizao do rdio, nascimento da televiso.
Entre as principais conseqncias sobre as atividades definidas como polticas
esto a dediferenciao da dicotomia pblico/privado, a dediferenciao das esferas
da cultura, da economia e do poder poltico e a dramatizao da poltica. Trata-se
de processos de transformao que apontam novas configuraes entre a poltica
e a mdia mas, de forma alguma, apresentam situaes definidas e estveis.
Precisemos minimamente o que queremos dizer com cada um desses trs ele-
mentos, de modo a poder perceber o seu papel no contexto escolhido para a anlise.
A delimitao entre as esferas pblica e privada , como sabemos, um dos
elementos distintivos da poltica no Ocidente. A dicotomia entre elas , em larga
medida, constituinte da prpria noo de Ocidente, tendo suas origens nas difi-
culdades derivadas da administrao de sociedades cada vez mais complexas.5 O
pblico o que distante, impessoal, pautado por normas abstratas, vlidas
para todos. Privado aquilo que prximo, pessoal, dirigido pela afetividade.
Boa parte das anlises concorda em que a mdia tornou-se central para as
sociedades contemporneas, na medida em que ela, entre outras coisas, redefine
essa relao entre o pblico e o privado. Torna-se possvel, em sociedades urba-
nas e massivas, a sensao de intimidade entre os cidados e os governantes a
personalizao do poder , pois estes se transformam em personagens da vida
cotidiana, quando chegam aos lares para transmitir suas mensagens.
Um segundo processo a dediferenciao das esferas da cultura, da economia
e do poder poltico. Como sabemos, as anlises clssicas de Weber, Durkheim
e Habermas (para citarmos apenas alguns dos mais importantes) enfatizavam a
crescente diferenciao que essas esferas sofreriam medida que a modernizao
capitalista avanasse.
A mdia tem embotado tal diferenciao, tornando-se um dos principais canais
de comunicao entre as foras econmicas, polticas e os cidados, e tambm entre
estes. Os contedos particulares devem se adequar forma de transmisso miditica
e, nesse processo, submetem-se lgica comercial e mercantil. Para citarmos um
exemplo que nos interessa, observem-se as articulaes entre a poltica eleitoral e
a publicidade comercial.6
Uma terceira varivel a dramatizao da vida poltica. Falar sobre ela no
quer dizer que esta se torne uma fico, mas que deve, cada vez mais, preencher os
requisitos do drama. A mdia um instrumento privilegiado para tal dramatizao.7
Os jornais, o rdio e a modernizao da poltica no Brasil
(1922-1950)
A Repblica o modelo poltico que pretende operar essa separao entre
o pblico e o privado. No perodo republicano no Brasil existe, no entanto, ao
Meios de comunicao a distncia e controle poltico... 113
longo do tempo, uma tenso ao mesmo tempo constitutiva da poltica nacional
e desintegradora de suas possibilidades de desenvolvimento nos marcos da mo-
dernidade ocidental. Tal tenso faria com que a Repblica se situasse na fronteira
entre o pblico e o privado, sendo esta sua principal marca e tambm o seu dilema
(Gomes, 1998: p. 496).8
O fim da Repblica Velha e a reorganizao de foras que deu origem
Repblica Nova marcaram um novo momento das relaes entre os meios de
comunicao e os poderes constitudos. A modernizao do pas (que se acelerou
com a instalao da Corte no Rio de Janeiro,9 no incio do sculo XIX) alcanou um
novo patamar. Progressivamente reuniam-se as condies para a industrializao.
Tambm se acelerou o processo de adensamento urbano e se incrementaram as
comunicaes. Apareceram no pas o cinema e o rdio.
O rdio foi introduzido na mesma dcada de 1920 que assistiu ao desmante-
lamento final da Repblica Velha, embora seja a partir da dcada de 1930 que
sua explorao comercial tenha se tornado uma realidade.
As comemoraes do Centenrio da Independncia aconteceram aps Epit-
cio Pessoa ter dominado com mo de ferro a revolta tenentista de 5 de julho de
1922. O governo preparava, com grande pompa, a exposio comemorativa do
evento. Foi dessa forma que, um ano antes do funcionamento da primeira estao
de rdio brasileira, a Rdio Sociedade do Rio de Janeiro, fundada por Roquette-
-Pinto e Henrique Morize (1923), uma primeira demonstrao deste meio de
comunicao foi feita.
Recordemos o relato que um participante da poca colheu. Ele capta bem o
clima de euforia e ansiedade, aliado ao civismo, antecedendo Exposio:
Outras realizaes para motivar o interesse do pblico eram anunciadas,
como exibio de artistas de variedades, com as melhores bandas de msica,
espetculos de pugilismo etc. Mas o que mais ansiosamente se esperava era
o fenmeno da experincia radiofnica, do espantoso meio de comunicao
pelo sem-fio, do qual todos ouviam falar, mas que despertava na maioria certa
incredulidade, querendo-se, como so Tom, ver para crer.
Assim, chegou o to ansiado 7 de setembro de 1922, com as suas manifesta-
es cvicas de hbito: paradas, discursos, manchetes em revistas e jornais,
tendo como ponto culminante a Exposio do Centenrio da Independncia.
Aberta ao pblico tarde, anunciava para as 21 horas a sua inaugurao oficial,
com o discurso do presidente Epitcio Pessoa, no qual o mandatrio da nao
iria se dirigir ao pas num pronunciamento importantssimo. O numeroso
pblico teve ainda uma surpresa e uma sensao indita, conforme conta esta
nota colhida no livro j citado, de Saint-Clair e publicado em A Noite, de 8
de setembro de 1922: Uma nota sensacional do dia de ontem foi o servio
de rdio-telephonia e telephone alto-falante, grande atrativo da Exposio. O
114 Gestar e gerir Meios de comunicao a distncia e controle poltico... 115

discurso do Sr. Presidente da Repblica, inaugurando o certamen foi, assim, A constituio de 1937 tornou legal a censura prvia. A imprensa foi alvo de uma
ouvido no recinto da Exposio, em Nictheroy, Petrpolis e em So Paulo, legislao especial, que a investiu da funo de carter pblico (Garcia, 1982: p.
graas instalao de uma possante estao transmissora no Corcovado e 89). Mas no foi s por meio do controle e da represso que a influncia do Esta-
de aparelho de transmisso e recepo, nos logares acima. Desse servio se do Novo se fez sentir. Foi criada uma srie de instituies capazes de intervir na
encarregaram a Rio de Janeiro and So Paulo Telephone Company, a Wes- esfera cultural.
tinghouse International Company e a Western Eletric Company. noite, no
A formao do Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP) foi resultado
recinto da Exposio, em frente ao posto de Telephone Pblico, por meio do
da ampliao da capacidade do Estado em intervir nos meios de comunicao e
telephone alto-falante, a multido teve uma sensao indita: a pera Gua-
rany de Carlos Gomes, que estava sendo cantada no Theatro Municipal, foi, na cultura. Inspirado no Ministrio da Propaganda alemo Vargas criou, em 1934,
ali, distinctamente ouvida, bem como os aplausos aos artistas. Egual cousa o Departamento de Propaganda e Difuso Cultural junto ao Ministrio da Justia.
succedeu nas cidades acima. Dessa forma, tanto o rdio quanto o cinema colocavam-se a servio direto do po-
Como se viu, pois, a expectativa era enorme. Foi assim que nasceu o rdio der executivo. As atribuies do Departamento de Propaganda e Difuso Cultural
no Brasil (Murce, 1976: p. 18). passaram para o DIP no mesmo ano em que este foi criado, 1939 (Capelato, 1998:
pp. 69-70).
O controle do rdio foi vital para o Estado Novo, que incentivou o desenvol-
O comentrio deixa claro o entrelaamento dos interesses econmicos e os
vimento do meio. Em 1937, possua 63 estaes e 357.921 aparelhos. Em 1942 j
novos meios de comunicao, bem como a utilizao desses meios por parte dos
seriam 659.762 aparelhos e, em 1945, 111 estaes. O programa A hora do Brasil
poderes polticos constitudos. Mas no s os poderes constitudos compreende-
divulgava os discursos oficiais, exaltava o patriotismo e era reproduzido tambm
ram muito cedo a importncia dos novos meios de comunicao para o problema
atravs de alto-falantes nas praas das cidades do interior.
da representao poltica.10 Todos os grupos e classes sociais tambm o fizeram,
Vargas era capaz de garantir uma performance satisfatria tanto em seus com-
tornando esses novos meios palco de batalhas no s pelos contedos e imagens
cios e aparies pblicas como atravs do rdio. A to falada poltica de massas,
transmitidas, mas tambm, muitas vezes, pela sua posse fsica e territorial.
exercida pelos lderes denominados populistas, compe-se, entre outras coisas,
Durante o processo revolucionrio de 1930 houve uma utilizao significativa
dessa capacidade em lidar com as formas de interao imediatas mas, tambm,
do rdio. As estaes de rdio tornaram-se alvos valiosos para os que se rebelavam
com aquelas mediatizadas pelos novos meios de comunicao.12
contra o governo federal, anunciando vitrias e outros sucessos dos revoltosos. O
A partir de 1943, com a publicao do famoso Manifesto dos Mineiros, a exi-
governo brasileiro chegou a enviar sua Marinha para destruir algumas estaes e,
gncia de redemocratizao comea a crescer. O controle e a censura permitiram
em 1931, introduziu a censura programao, penalizando por um prazo entre seis
uma neutralizao eficiente da oposio ao Estado Novo. No sendo mais possvel
meses e um ano aqueles que transmitissem notcias ou matrias falsas ou preju-
manter tal estado de coisas em funo das presses populares e das elites excludas
dicais ao interesse pblico. No mesmo ano de 1931 o presidente Getlio Vargas
(toda a conjuntura nacional e internacional estava se transformando rapidamente),
criou o programa dirio A hora do Brasil, responsvel pela propaganda oficial do
era necessrio alterar a estrutura constitucional do pas e preparar a transio para
governo (Swoch, 1993: p. 49-50).
um presidente eleito pelo voto popular.
As foras que chegaram ao poder com a revoluo de 1930 e especialmente
Vargas no se afigurava para muitos grupos como confivel para dirigir essa
Getlio Vargas, como mandatrio supremo do Estado, possuam muita clareza
transio, o que levou deposio do presidente pelo Alto Comando do Exrcito.
quanto importncia da utilizao e da regulamentao dos meios de comunicao
importante registrar, porque caracterstico da forma como a poltica nacional se
e da publicidade.11 Vargas tornaria uma constante, durante seus dois perodos
estruturava, que a oposio liberal ao Estado Novo no tivera foras para depor o
frente do governo (1930-1937; 1950-1954), o uso dos jornais e do rdio, fazendo
presidente, apelando s Foras Armadas (Skidmore, 1976: pp. 72-80).
constantes discursos neste ltimo (Vargas encontrou problemas com a televiso,
A influncia de Vargas se projetaria, no entanto, mesmo quando afastado da
como veremos). Ele estabeleceu, no primeiro perodo, um rigoroso controle e cen-
presidncia da Repblica. Com efeito, o papel do ex-presidente foi fundamental
sura do que era transmitido, o que lhe custou a amarga oposio dos proprietrios
na escolha e arregimentao de apoios ao general Dutra.
dos meios de comunicao. Voltaremos a este ponto.
Aps o golpe do Estado Novo o regime aumentou seu controle sobre os meios
de comunicao, transformando-os numa das principais peas para sua propaganda. Meios de comunicao a distncia entre 1950 3 1954: a (des)
116 Gestar e gerir
legitimao de Getlio Vargas
A dcada de 1950 a da estruturao do jornalismo e do rdio em moldes
empresariais. Seguindo em termos gerais um modelo proposto por Habermas para
a compreenso das transformaes do jornalismo podemos dizer que no Brasil
a imprensa atravessa nesse momento a passagem de um jornalismo literrio
para um jornalismo empresarial que significa, em termos prticos do cotidiano
da atividade, a procura da objetividade jornalstica (Lattman-Weltman, 1996:
pp. 158-61). Outras pesquisas a respeito daquele perodo chegaram a resultados
semelhantes, enfatizando o aumento das inverses publicitrias nas dcadas de
1950 e 1960, o que permitiu que os maiores jornais se tornassem independentes
das assinaturas ou da venda avulsa (Des Hons, 1982: pp. 49-59).
Isso no significa, evidentemente, que o jornalismo tenha conseguido alcan-
ar tal objetividade ou neutralidade. Ao contrrio, como vimos argumen- PSD e casado com Alzira, filha de Getlio Vargas), que conseguiu que dois
tando, os meios de comunicao a distncia so instrumentos privilegiados para
a transmisso de contedos ideolgicos.13 O que ocorre agora o imbricamento
entre os interesses econmicos dos proprietrios da mdia e os interesses pol-
ticos desses mesmos proprietrios e dos lderes polticos de uma maneira geral. Assis Chateaubriand. Drault, de acordo com o relato de Morais, separou 800 mil
Na dcada de 1950 o rdio alcanou enorme influncia e difuso. Ele mo-
bilizava a sociedade, tendo alcance nacional. O rdio modificava o cotidiano da
populao na medida em que transmitia notcias, radionovelas (acompanhadas com
entusiasmo pela populao), esportes etc. Como tal, j constitua uma poderosa
fora poltica.
A campanha presidencial de 1950 teve caractersticas muito particulares
tambm quando a enfocamos desde a perspectiva da relao entre Vargas e os
principais meios de comunicao poca. Como Vargas tinha se indisposto com os
proprietrios dos principais meios de comunicao por conta do controle rigoroso
que levou a cabo durante o Estado Novo, ele encontrou enormes resistncias. Um
estudo cuidadoso da sua presena nas emissoras de rdio durante a campanha de
1950 mostrou que o lder gacho se apresentou sobretudo nas estaes menores
e no interior do pas, de forma a burlar o boicote que os principais proprietrios
efetivavam.14
Na presidncia da Repblica novamente, agora pelo voto popular, Vargas
contou com as rdios oficiais do governo, mas continuava sofrendo forte oposio
dos proprietrios dos jornais e demais rdios. A festa que Vargas realizou para
retribuir as aclamaes recebidas no dia da posse em 18 de fevereiro de 1951 teve
a participao de 120 mil pessoas, alm de ter sido transmitida pelo rdio para
praticamente todo o territrio nacional (Dulles, 1967: p. 324).
Nessa mesma dcada de 1950 na qual o rdio encontra sua maior difuso,
surge a televiso. Esta desenvolve-se, em termos comparativos, muito cedo, tendo
Meios de comunicao a distncia e controle poltico... 117
inaugurado o seu primeiro canal comercial em 1950 o canal Tupi de So Paulo.15
O pioneiro desse meio de comunicao, um dos maiores empresrios do
ramo no pas, dono da maior cadeia de jornais, Assis Chateaubriand, utilizou-se
de seu imprio para alcanar prestgio e projeo poltica.16 Com a televiso no
foi diferente.
Em termos da atividade poltica institucional a participao da televiso se
inicia em 1951, ainda que isso tenha acontecido por uma idiossincrasia de nosso
personagem. Embora tivesse sido convidado diversas vezes para ser candidato
desde pelo menos o final da Segunda Guerra, Assis Chateaubriand s se decidiu
a ter alguma atuao poltica nas esferas institucionais naquele ano. Ele decidira
candidatar-se ao Senado justamente num ano em que no haveria eleies ,
comunicando sua inteno ao prprio Getlio. A soluo do problema foi
mandar o jornalista-empresrio procurar Amaral Peixoto (ento presidente do
senadores pela Paraba renunciassem. Feita a barganha, foi convocada ento
eleio para o cargo.
O suplente naquela eleio foi Drault Ernanny, banqueiro e paraibano como
cruzeiros para as despesas de campanha: familiarizado com a poltica em sua terra
natal, ele sabia tanto quanto o candidato que os gastos com uma campanha
eleitoral no interior da Paraba se resumiam basicamente distribuio de dinheiro
vivo aos bandos de populares que seguiam o candidato nas caminhadas pelas ruas.
Assis Chateaubriand teria feito trs viagens Paraba. Na terceira e ltima
instalou, atravs de um sistema de circuito fechado, cinco aparelhos de televiso em
locais estratgicos de Joo Pessoa, alm de uma cmara diante do palanque onde
falaria. Joo Pessoa foi, assim, a terceira cidade brasileira a assistir televiso, o que
ocorreu em fevereiro ou no incio de maro de 1952 (Morais, 1995: pp. 517-26).
As potencialidades do novo meio foram acionadas novamente, e agora de
maneira mais significativa, a partir de 1953. J observamos que Getlio Vargas
comeou o seu segundo mandato legitimado pelo voto popular, mas sofrendo a
oposio dos principais proprietrios de jornais e meios de comunicao que ele
tinha cassado e censurado impiedosamente durante o Estado Novo. Os mais im-
portantes jornais do pas permaneceram na oposio tanto ao candidato que Vargas
apoiou em 1946 (Dutra), como ao prprio Vargas, em 1950 (Abreu, 1994: p. 26).
Esse isolamento levou a que o presidente investisse maciamente no jornal
ltima Hora, de propriedade de Samuel Wainer, tornando-o um sustentculo de
seu poder. Nos primeiros dias de junho de 1953 comeou a guerra da Tribuna da
Imprensa, de propriedade de Carlos Lacerda, contra o ltima Hora, de Samuel
Wainer. Este era acusado de ter montado o seu jornal com dinheiro do governo
federal, atravs do Banco do Brasil. Uma srie de interesses heterogneos somou-
118 Gestar e gerir
-se contra Vargas. Em primeiro lugar, Lacerda: para ele toda a campanha contra
Wainer era um pretexto para atingir Vargas. A Chateaubriand, por sua vez, pouco
importava que o governo tivesse emprestado dinheiro a quem quer que fosse: o que
ele no podia era permitir o crescimento incontrolvel de um concorrente perigoso,
cujos primeiros passos eram idnticos aos seus prprios nos anos vinte e trinta.
Formou-se uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) no Congresso, instalada
em abril de 1953, mas esta no conseguiu alcanar seus objetivos de comprometer
diretamente o presidente.
Nesse nterim, a oposio a Vargas contou tambm com a televiso. Chateu-
briand decidira-se por franquear o acesso de Lacerda aos seus dois canais no Rio
e em So Paulo para que ele pudesse atacar Wainer e, claro, Getlio Vargas.
Lacerda nunca antes utilizara a televiso, mas em uma viagem que fizera aos
EUA dois anos antes ficara fascinado com a capacidade de comunicao do pro-
grama de maior sucesso na televiso americana, o Life is Worth Living, apresentado
pelo bispo-auxiliar de Nova York, Fultin Sheen (por sua vez, um ardoroso defensor
da poltica do senador McCarthy de perseguio aos comunistas). Apesar de
nervoso e assustado, Lacerda precisou de poucos dias para se tornar um sucesso
de audincia to grande que Chateaubriand deu ordens para que a direo da Tupi
aumentasse os cinco minutos dirios que lhe tinham sido concedidos.
Diante da repercusso das aparies de Lacerda, o tempo das suas apresen-
taes aumentou para meia hora. Chateaubriand tambm ordenou que diversos
aparelhos de televiso fossem instalados em pontos estratgicos do Rio e de So
Paulo, para que tambm o homem da rua pudesse acompanhar o lento esquarte-
jamento do ltima Hora e de seu dono (Morais, 1995: pp. 549-56).
importante observarmos que apesar do crescimento da importncia da tele-
viso entre 1950 e 1960, durante todo esse perodo ela no sofreu nenhum tipo de
controle por parte do governo federal. Durante as eleies de 1960 vrios obser-
vadores demonstraram seu descontentamento com tal desregramento. Um deles
merece um breve registro a ttulo de exemplo desse estado de nimo. Trata-se do
jornalista Nestor de Holanda, em sua Coluna de Rdio e TV:
A poltica tomou conta da TV. Vai passar assim o ms todo, claro. Um
candidato abre a estao e outro fecha, depois de dezenas deles desfilarem,
durante todo o dia, entrando pela noite, diante das cmaras. A poltica, por
conseguinte, vem dando grandes lucros s emissoras e contra isso no
possvel gritar. A televiso vive mesmo de vender seus programas (Dirio
Carioca, 09/09/1960, p. 7).
No ano de 1954 a oposio a Vargas aumentou em intensidade. Alm da tele-
viso, os jornais redobraram sua virulncia contra o presidente, o que foi facilitado
Meios de comunicao a distncia e controle poltico... 119
pelos acontecimentos em torno da tentativa de assassinato de Carlos Lacerda.
Uma anlise cuidadosa do papel de alguns dos mais importantes jornais na-
cionais durante a semana do desfecho da crise que culminou, como sabemos, com
o dramtico suicdio de Vargas, concluiu que a oposio dos principais jornais no
podia ser explicada de maneira simples pela retaliao a Vargas mas, de forma
mais geral, pelo impasse que se vivia. Mesmo jornais menos crticos em relao a
Vargas viram-se levados pela corrente:
Em agosto de 1954 os principais rgos de imprensa do pas, com algumas
excees bem delimitadas e significativas, atuaram decisivamente tanto na
formao de um consenso a respeito da crescente instabilidade poltica e
moral do prosseguimento do mandato do presidente Getlio Vargas, quanto
na intermediao do dilogo e da articulao entre os diferentes grupos das
elites polticas aptas a intervir, de algum modo, na resoluo do impasse. Em
particular, obviamente, os diversos setores militares.
Em todo esse processo sincrnico de intermediao e conduo a palavra-
-chave de articulao do consenso era renncia, insistentemente demandada
tanto pela maioria dos jornais quanto pelos interlocutores polticos cujos
discursos eram encampados editorialmente. Palavra que ao mesmo tempo
sintetizava os maiores anseios e a reduzida capacidade de concertao do
centro do espectro ideolgico, e que demarcava, por oposio, as opes
e os recursos polticos nos quais se fiavam os atores localizados ento no
ponto extremo do confronto (Abreu, 1994: p. 46).
No pretendemos, ao alinhavar tais acontecimentos, sustentar que Vargas foi
deposto pela mdia. Pelo contrrio, a mdia entendida aqui como parte orgnica das
foras sociais em luta. Seu poder est na capacidade de difuso dos acontecimentos,
na reconstruo da realidade a partir dos interesses ideolgicos e na praticamente
infinita capacidade de produo simblica permitida pelos diversos meios.
Concluso
A expanso dos meios de comunicao a distncia trouxe algumas mudanas
para as atividades definidas como polticas no Brasil.
A dediferenciao da dicotomia pblico/privado encontra aqui um terreno
frtil, na medida em que o estabelecimento de tal diferenciao permaneceu muito
mais uma operao de justificao ideolgica das mazelas da Repblica do que
uma descrio do seu funcionamento. O papel dos lderes populistas (dos quais
Vargas , junto com Pern, um dos melhores exemplos) no pode ser adequadamente
compreendido sem o estudo da relao com a expanso dos meios de comunicao
a distncia e a personalizao do poder que eles permitem. Diversos autores
120 Gestar e gerir
vm sugerindo, mais recentemente, o surgimento de um populismo eletrnico
ou miditico.
A dramatizao da poltica est diretamente ligada questo da personaliza-
o. Os meios de comunicao a distncia e, em especial, os audiovisuais, exigem
a encenao da disputa poltica, com todos os seus recursos cnicos: roupas,
maquiagens, entonao e tambm uma temporalidade prpria.
Os atores definidos como polticos tm se adequado continuamente linguagem
prpria a cada meio. O exemplo da televiso apenas o mais evidente. Na histria
poltica do Brasil, essa adequao entre a poltica e a mdia deve ser procurada
mais cedo do que a maioria dos pesquisadores tem feito. A compreenso desses
complexos processos de adequao e imbricamento exige, tambm, uma abordagem
transdisciplinar, na qual a histria e a antropologia fornecem elementos essenciais.
Notas
1 Utilizamos o termo meios de comunicao a distncia e no o termo meios de comunicao
de massa para evitar as ambigidades do termo massa. Duas restries amplas devem ser
feitas: ele conjura a imagem de uma vasta audincia compreendo milhares ou mesmo milhes
de indivduos; o termo sugere tambm que os receptores dos produtos miditicos constituem
um conjunto vasto de indivduos passivos e indiferenciados. Ora, o ponto central no tanto a
quantidade de pessoas que recebem o produto, mas o fato de que o produto est disponvel
em princpio a uma pluralidade de receptores. Segundo, a idia de uma audincia passiva
e a-crtica est associada a um momento inicial das pesquisas em torno dos novos meios de
comunicao, na qual pouco se conhecia sobre o papel das audincias. Mas necessrio ainda
explicitar que o prprio termo comunicao assume um significado particular quando nos
dedicamos ao estudo dos novos meios. As trocas comunicativas na conversao ordinria so
fundamentalmente dialgicas. Os receptores das mensagens miditicas no so parceiros num
processo recproco de troca comunicativa, mas antes participantes num processo estruturado de
transmisso simblica.
2 Para ficarmos apenas com dois exemplos, que so excelentes anlises histricas e antropolgicas,
citemos a anlise sobre o culto de Csar na Antiga Turquia (Price, 1994) e a anlise de Burke
sobre a mquina de propaganda em torno de Lus XIV (Burke, 1994).
3 Para uma viso geral acerca das relaes entre os rituais e o fortalecimento/contestao dos
poderes constitudos, ver Kertzer, 1988.
4 Utilizo o termo de modo a descrever apenas uma forma de legitimao prpria ao contexto
de transio para uma sociedade urbana e industrializada. No quero com este termo ajuizar a
passividade das massas trabalhadoras que, no possuindo capacidade de organizao prpria, se
expressaria atravs das lideranas populistas. Tal viso simplista j foi criticada de forma arguta
por, entre outros, Gomes (1988), que no v muitas vantagens na utilizao do termo populista.
5 Bobbio nos lembra que essa dicotomia surge ao final do perodo Romano, durante o reinado
de Justiniano: Atravs de duas comentadssimas passagens do Corpus iuris [Institutiones, I, I,
4; Digesto, I, I, I, 2], que definem com idnticas palavras respectivamente o direito pblico e o
direito privado o primeiro: quod ad statum rei romanae spectat, o segundo: quod ad singulo-
run utilitatem , a dupla de termos pblico/privado fez seu ingresso na histria do pensamento
Meios de comunicao a distncia e controle poltico... 121
poltico e social do Ocidente. Depois, atravs do uso constante e contnuo, sem substanciais
modificaes, terminou por se tornar uma daquelas grandes dicotomias das quais uma ou
mais disciplinas, neste caso no apenas as disciplinas jurdicas, mas tambm as sociais e em
geral histricas, servem-se para delimitar, representar, ordenar o prprio campo de investigao,
como por exemplo, para ficar no mbito das cincias sociais, paz/guerra, democracia/autocracia,
sociedade/comunidade, estado de natureza/estado civil (1997: p. 13).
6 For electoral politics and the commercial economy have not only de-differentiatcd in the formal
terms I have been discussing. Regarded as sites for the manufacture of signs, their communicative
products have also flowed together in the most promiscuous of ways. Whence proposition number
four: that the generalization of promotion has led not only to a paralleling of promotional forms
between those which have developed in the money economy and those which have developed
(for example) in electoral politics; it has also led to their actual conjunction in the same, grand,
discursive space (Wernick, 1991: p. 147).
7 Para a utilizao da noo de drama para a compreenso da vida social, ver Turner (1974).
Para uma outra utilizao da idia de drama e sua utilizao na anlise da narrativa televisiva,
ver Raymond Williams (1989).
8 Portanto, o grande desafio a ser enfrentado pelas naes coloniais e atrasadas como o Brasil,
envolvia duas premissas. De um lado, o reconhecimento de um certo paradigma de poltica
moderna, entendida como o mundo dos cidados racionais e dos procedimentos pblicos
impessoais, mundo existente de fato nos pases desenvolvidos. De outro lado, a necessidade
de compreenso de uma realidade social que com ele se defrontava, pois fundava-se em pa-
dres de autoridade tradicional personalizada e emocional que no podiam ser ignorados
e menosprezados, sob pena de total insucesso (Gomes, 1998: p. 499). A fronteira entre o
pblico e o privado no Brasil , portanto, de carter distinto e extremamente ambgua.
9 Para uma anlise da Corte no Rio conferir Malerba (1997).
10 Atualmente os tcnicos participam dos negcios, os tomadores de decises (como se diz)
racionalizam as escolhas, os planejadores orientam, os dados so guardados em bancos e os
computadores calculam, a poltica se torna explicativa a fim de mostrar os limites do razovel,
e no entanto a representao continua. O mistrio pelo qual um poder se constitui e se subordina
permanece intacto, operadores o formam, efeitos o mantm e sustentam, prticas rituais mar-
cam o seu lugar parte e o tornam espetacular. Como no tempo das sociedades tradicionais.
A entrada na era do desencantamento parece no haver abalado nada a afirmao de Valry de
que o domnio do poltico aquele em que tudo se sustenta apenas por magia (...). Porque a
relao poltica permanece de uma outra natureza, que ela se estabelece sobre outra coisa: os
dispositivos simblicos, as prticas fortemente codificadas conduzidas segundo as regras do
ritual, o imaginrio e suas projees dramatizadas (Balandier, 1982: p. 61).
11 O governo federal iniciou o controle sobre a publicidade a partir de 1931. Nesse ano o governo
brasileiro introduziu a censura programao, penalizando por um prazo entre seis meses e um
ano aqueles que transmitissem notcias ou matrias falsas ou prejudicais ao interesse pblico
(Swoch, 1993: pp. 49-50).
12 O livro de Capelato (1998) nos d elementos suficientes para afirmarmos que tambm o
caso de Pern.
13 Na elaborao precisa de Thompson (1995: pp. 213-4): (...) proponho uma concepo mais
pragmtica e dinmica da ideologia que centre nossa ateno nas maneiras atravs das quais as
formas simblicas servem, em circunstncias particulares, para estabelecer e sustentar relaes
de dominao. De acordo com esta concepo formas simblicas especficas no so ideolgicas
122 Gestar e gerir
como tais: elas so ideolgicas apenas na medida em que servem, sob circunstncias particulares,
para estabelecer e sustentar relaes de poder assimtricas. Se conceitualizarmos a ideologia
dessa forma, podemos ver que o desenvolvimento da mdia aumenta bastante a capacidade de
transmitir mensagens potencialmente ideolgicas atravs do tempo e do espao, e reinserir essas
mensagens em uma multiplicidade de locais particulares; em outras palavras, essa situao cria
as condies para a intruso mediatizada das mensagens ideolgicas nos contextos prticos da
vida cotidiana. Entretanto, crucial enfatizar o carter circunstancial da ideologia: se as mensa-
gens mediatizadas sero ideolgicas ir depender das formas que elas atingem os grupos e os
indivduos que as recebem e as incorporam reflexivamente em suas vidas. Embora o desenvol-
vimento da mdia tenha enriquecido e acentuado a organizao reflexiva do self, e embora a
apropriao reflexiva das mensagens miditicas possam ter conseqncias desestabilizadoras
tanto para o indivduo quanto para as relaes estabelecidas de poder, seria equivocado sugerir
que essas conseqncias sejam sempre desestabilizadoras. Claramente elas no o so; parece
claro que em alguns contextos de apropriao das mensagens miditicas servem para estabilizar
e reforar as relaes de poder mais do que para min-las.
14 Rodrigues (1999: p. 36).
15 A TV eletrnica de 1936, mas a Segunda Guerra Mundial impediu o desenvolvimento da
tecnologia e sua comercializao, que s ocorreu a partir do final da guerra. O Brasil foi o sexto
pas do mundo a possuir um canal comercial. Conferir Federico, 1982: p. 56. O nmero de apa-
relhos televisivos no Brasil demorou dez anos para chegar marca de um milho. relevante
ter claro no entanto que a importncia que o meio assume no est diretamente relacionada ao
nmero de aparelhos existentes. Da mesma forma que o rdio na dcada de 1930 funcionava
como um instrumento de congraamento ao ser exibido nas praas pblicas, a televiso tambm
o fez nos seus anos iniciais, durante a dcada de 1950 nas grandes cidades, mas at os dias de
hoje ela cumpre tal funo nos povoados e pequenas cidades do interior do pas. Entre 1960 e
1965 o nmero de aparelhos dobrou, alcanando a marca de 2.202.000. Em 1970 j existiam
4.931.000 aparelhos. Em 1975 eles eram 10.185.000, e, em 1980, 18.300.000 (Caparelli, 1986:
p. 88). Ao iniciar-se a dcada de 1990 o pas contabilizava cerca de 40.000.000 de aparelhos, e o
consumo do imaginrio televisivo por habitante chegava a mais de quatro horas por dia (Novaes,
1990: pp. 9-10). Ver tambm Federico, op. cit.
16
A magnfica biografia que Fernando de Morais escreveu sobre Chateaubriand demonstra
claramente que Chat era um grande empreendedor, mas de forma alguma um capitalista
moderno (Morais, 1995).
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tledge. Pp.3-13. Introduo
presente artigo consiste num esforo de sntese e descrio do funciona-
mento das unidades administrativas do Servio de Proteo aos ndios
(SPI), os postos indgenas. Apesar do perodo relativamente longo em que
operou 1910 a 1967 o SPI, e principalmente os postos indgenas, foi alvo de
pouqussimos trabalhos.2 Procura-se aqui recuperar dimenses da atuao do SPI
que seguidamente tm sido ignoradas ou subestimadas, dissolvidas por imagens
hericas e/ou categorias, como proteo e assistncia. O resgate do cotidiano da
ao indigenista estatal fundamental para se entender a importncia e a imbrica-
o existentes na proteo aos ndios, de outras tarefas expressas em termos como
civilizar, integrar e/ou transformar, destinadas a inserir na malha administrativa
estatal essas populaes etnicamente diferenciadas e os territrios por elas ocupa-
dos.3 A opo aqui empreender uma etnografia dos objetivos e pressupostos
traados para a atuao da administrao tutelar em suas unidades locais, tendo
como horizonte e fonte de pesquisa o material levantado para entender como o
SPI lidava com indgenas que tinham suas atitudes e comportamentos vistos por
seus tutores como problemticos e/ou equivocados.
Antes de tudo, deve-se ressaltar que naquele momento no se pensou e
nem o horizonte deste texto tratar o funcionamento dos postos indgenas como
mera transposio de prticas carcerrias para dentro dos rgos tutelares, ou
a atuao do SPI pela tica nica de um aparelho de represso das populaes
indgenas ressalva esta importante pelas constantes acusaes e denncias que
o rgo tutelar sofreu durante o seu funcionamento e pelas motivaes levan-
tadas para a sua extino (Lima, 1998). A proposta (percepo) unvoca da ao
do SPI despreza a fora do discurso da proteo aos ndios. Ignora tambm, de
uma s vez, a ambigidade originria da ao tutelar estatal que envolve proteger,
educar e punir; a dimenso cristalizadora da institucionalizao da proteo aos
ndios que implica alguma defesa das populaes indgenas e seus interesses; e a
126 Gestar e gerir A administrao dos ndios 127

absoro de uma ideologia protecionista pelos agentes do rgo tutelar que atuam, A classificao tambm organizava que tipos de unidade e de orientao admi-
muitas vezes, na defesa dessas populaes. Era muito mais a combinao de tais nistrativa deveriam receber os ndios assistidos, para que a transformao se con-
mecanismos com outros desenvolvidos na atuao entre as populaes indgenas4 cretizasse da melhor e mais rpida maneira: para os ndios arredios, instalavam-se
que visava ao binmio controle/transformao (pacificao/integrao) dos ndios. Postos Indgenas de Atrao; para ndios em transio para a civilizao, os Postos
Procurou-se aqui, atravs do resgate de elementos da atuao tutelar nos postos Indgenas de Assistncia, Nacionalizao e Educao; para aqueles em contato
indgenas, aglutinar algumas idias que perfazem um padro geral do que foi o prolongado com a populao abrangente, os Postos Indgenas de Alfabetizao e
funcionamento dos postos do SPI. Todavia, no se deve esquecer que, apesar de Tratamento; para os grupos situados nas proximidades das fronteiras nacionais,
freqentes, tais padres s so perceptveis no exerccio particular da tutela em os Postos Indgenas de Fronteira; e naquelas localidades onde fosse interessante,
cada posto e pelos funcionrios e de suas alianas e atritos com os grupos indgenas criavam-se os Postos Indgenas de Criao, destinados pecuria.7
e demais atores da cena local. Outro elemento importante para compreender os princpios de como se or-
ganizou o funcionamento dos postos gira em torno da busca da exclusividade da
A administrao dos ndios gesto dos ndios pelo SPI o monoplio da mediao. Este no se resumiu a um
aspecto da histria do rgo ligado consolidao de sua autoridade perante ndios e
Primeiramente, como estratgia de aproximao do objeto postos indgenas, brancos. A busca da consolidao e o reconhecimento do SPI como o mediador das
destaco alguns aspectos que orientam o seu funcionamento e que no aparecem relaes dos ndios com o restante da sociedade central, j que garante ao rgo
diretamente como objetivos da atuao tutelar estatal que nomeei genericamente e aos seus funcionrios o direito de definir a maneira como seriam administrados
administrao dos ndios. O primeiro aspecto aqui ressaltado e que ajuda a entender os ndios, inclusive punies, perodo e intensidade dispensados. A importncia
a prpria operao do SPI influindo diretamente nas concepes e projetos da desse elemento fica mais clara quando se sabe que um dos mecanismos de maior
direo do rgo, assim como nas unidades administrativas locais aquilo que investimento por parte daqueles que defenderam o surgimento e a operao do SPI
Oliveira Filho (1985) chamou de condio transitria do ndio.5 A perspectiva da foi a busca da aprovao de um estatuto especfico sobre as populaes indgenas
passagem dos tutelados para o mundo dos brancos, com a perda de sua cultura e a formulado desde a primeira dcada do sculo (Lima, 1995: pp. 198-215), mas
aquisio dos valores da sociedade abrangente, pensada pelo rgo tutelar como que s viraria lei em 1928.8
uma perspectiva inexorvel da prpria relao entre os ndios e os no-ndios. A feio produtivista do SPI outra caracterstica essencial para se entender
Esta evidncia transparece na prpria orientao da chamada proteo aos ndios o funcionamento dos postos indgenas sendo inclusive recorrente tambm nos
que, antes de ser vista somente como uma atitude generosa e salvadora por parte projetos de desenvolvimento propostos at recentemente pela Funai. A busca da
do rgo tutelar, de fato a atuao do tutor para que a transformao, tida como auto-suficincia financeira e produtiva para os postos indgenas um dos pressu-
inevitvel, se processe dentro dos parmetros corretos, com a aquisio, por parte postos para o funcionamento dessas unidades, muito antes de se tornar uma das
dos tutelados, das caractersticas essenciais para a passagem de ndios a trabalha- metas a serem atingidas pelos encarregados de posto e da prpria assistncia aos
dores brasileiros. ndios. O estmulo produo se centra nas idias de primeiro impedir que outro
A certeza dessa transformao permite tambm que o prprio Servio se or- colapso nas atividades dos postos do SPI por falta de verbas, como o da dcada de
ganize e classifique as populaes indgenas segundo seu estgio nesse processo, 1930, se repetisse (Lima, 1995: pp. 273-6), buscando para isso que as unidades do
utilizando no s critrios tcnicos, como lngua ou etnia, para diferenciar as servio no dependessem de recursos advindos da direo. Tambm o objetivo de
populaes indgenas, mas tambm o grau de proximidade do ndio com o seu fazer dos postos indgenas unidades produtivas era no s uma maneira de assegurar
destino, a civilizao. As quatro categorias em que se dividem os ndios ndios esses recursos, pela venda da produo, para o funcionamento dos prprios postos,
nmades; ndios arranchados ou aldeados; ndios pertencentes a povoaes ind- mas tambm de cumprir os desgnios do prprio Servio de transformar ndios em
genas e, por ltimo, ndios pertencentes a centros agrcolas ou que vivem promis- brasileiros produtores e produtivos, como deixa claro o trecho do relatrio do SPI
cuamente com civilizados (Lima, 1995: p. 124) e outras similares, como ndio de 1939, versando sobre o aproveitamento dos ndios nos trabalhos dos postos:
arredio, contatado, assistido e integrado, ou assimilado eram no s definidas,
mas tambm utilizadas e atribudas pelo SPI para distinguir a quem e a que tipo A aplicao desse dispositivo essencial e indispensvel para o efeito da
de atuao sua ao deveria se dirigir.6 educao prtica do ndio e para orientar a sua atividade, acostumando-o aos
esforos metdicos para obteno normal das coisas que necessita.
128 Gestar e gerir
Essa aplicao dos ndios em larga escala para a execuo dos trabalhos
que interessam comunidade indgena e ao pas j foi utilizada pelo SPI e
pela Comisso Rondon com os melhores resultados para o governo e para
eles, na construo de linhas telegrficas, estradas, pontes, cercas, audes,
edifcios etc. (Relatrio anual da SOF, 1942, pg. 24, grifos meus9)
A transformao dos ndios era pensada e objetivada como uma ao peda-
ggica do rgo e de seus tutores, funcionrios do SPI nas unidades locais, que
visava ensinar uma nova mentalidade aos ndios (Oliveira, 1976: p. 89, nota 7),
valorizando o aprendizado das atividades e virtudes do trabalho, criando-lhes hbitos
corretos e impedindo, pelo controle e interveno dos encarregados responsveis,
na maioria das vezes, pela administrao da unidade local do SPI , as prticas
condenadas pelos funcionrios na vida cotidiana dos postos indgenas. Esse tipo
de construo do aprendizado do trabalho, no custa ressaltar, pensado como
contrapartida existncia de hbitos primitivos (atrasados) de trabalho, e/ou como
fruto da ociosidade dos prprios indgenas seja ela tomada como intrnseca
sua natureza, fruto de maus hbitos adquiridos no contato com brancos, ou de
vcios da prtica tutelar.
O ltimo elemento, e que de certa forma engloba os trs primeiros, aquilo
que poderia ser qualificado de fabricao e preservao da imagem do rgo. Ele
aparece no controle no s dos indgenas, mas tambm das atividades ligadas ao
rgo ou s suas unidades administrativas, buscando passar um perfil de eficincia,
zelo e boas intenes por parte do SPI e de seus funcionrios. A eficcia e sua
encenao nas atividades para as quais o Servio de Proteo aos ndios fora criado
a assistncia e a proteo permitiam a prpria manuteno da sua autoridade
(legitimidade) e ao tutelar. A demonstrao da eficcia da atuao muitas vezes,
performtica; outras vezes, no exigia um controle sobre diversas dimenses da
vida dos grupos indgenas dentro dos postos, como evitar atritos e conflitos entre
os ndios ou de ndios com no-ndios; reprimir a vadiagem e o consumo de lcool;
forar a intermediao das relaes dos indgenas com o restante da populao,
atravs dos funcionrios do posto; vigiar e controlar a rea e manter ndios e terras
em atividade e produtividade etc.10 Ressaltava-se, assim, a capacidade do SPI de
manter a ordem e a moralidade nos postos indgenas.
A evidncia da cena montada para comprovar o sucesso demonstrado em
relatrios, dados econmicos e/ou fotografias no implica tambm que a ao
realizada seja um completo fracasso ou represente a comprovao da ineficcia
das prticas utilizadas para a transformao dos ndios. Essa ineficcia tal qual
o sucesso da ao tutelar no deve ser pensada somente sob o signo de vitria
ou derrota da cultura autctone sobre mecanismos de colonizao. Esta maneira de
pensar a histria no como um processo em constante desenrolar tem levado
A administrao dos ndios 129
indigenistas e etnlogos a se surpreenderem com as modificaes sofridas pelas
culturas indgenas, principalmente no que se refere atuao de missionrios e
adoo de outra religio pelos indgenas, e a proclamarem extines ou renasci-
mentos culturais.11
Dentro desse quadro de vrios elementos que norteavam a atuao nas unida-
des locais, escolhi como mecanismo de acesso ao cotidiano dos postos indgenas o
exame da documentao produzida internamente pelo rgo. Esta me parece pea-
-chave para a compreenso do funcionamento das unidades locais do SPI, tanto por
ser o principal registro de como elas operavam, como, ao mesmo tempo, o principal
veculo para a divulgao/implementao dos padres de atuao formulados
pelos dirigentes do rgo. Atravs das comunicaes entre os postos, as inspetorias
regionais e/ou a direo um meio utilizado pelas instncias superiores do SPI
para controlar as atividades desenvolvidas nos postos indgenas e o desempenho de
seus prprios funcionrios12 tambm transparecia a necessidade de se preparar e
incluir os funcionrios do SPI nesse projeto de encenao da eficcia.
Os documentos trocados, principalmente aqueles enviados e exigidos com
mais freqncia, como os boletins, serviam no s para informar, mas tambm
com a ausncia de cursos de formao para funcionrios,13 alm das dificuldades
de comunicao e controle das atividades dos postos que perduraram at quase
o fim do funcionamento do SPI (Lima, 1995: p. 282) configuravam-se como o
canal principal para a divulgao de regulamentos e prticas indigenistas para os
representantes do SPI dispersos em vrias localidades do pas. Desses documentos,
os Boletins Internos (BI) do SPI representam, junto com as viagens de inspeo
aos postos realizadas pelos chefes das inspetorias ou integrantes da direo do SPI,
os principais veculos de controle dos funcionrios. Eram tambm utilizados pela
direo para a instruo dos funcionrios do SPI que no detinham o conhecimento
legal ou prtico da ao desenvolvida pelo rgo sobre os indgenas e de como atuar
nos postos, alm de, ao mesmo tempo, servirem para cobrar informaes sobre o
funcionamento daquelas unidades administrativas. Sua importncia perceptvel
quando se nota que a emisso dos boletins acompanha quase toda a trajetria ad-
ministrativa do SPI mesmo com as diversas orientaes que o rgo teve (Lima,
1995: captulos 10 a 13) , notando-se que, no perodo posterior, o mesmo formato
de apresentao e contedo seguido pelos Boletins Administrativos (BA) da
Funai, apesar da propalada idia de uma ciso com prticas e polticas anteriores
que este novo rgo teria iniciado no final da dcada de 1960.
O Boletim Mensal dos Postos Indgenas era a contrapartida informativa
exigida pela direo do SPI para as medidas administrativas sugeridas pelos
boletins internos. Seu formato evidenciava que os boletins, muito mais do que
sistematizar dados dos postos indgenas para melhorar a atuao do SPI, serviam
para contabilizar essa atuao. Nos boletins eram discriminados o total da popu-
130 Gestar e gerir
lao indgena, com os nascimentos e bitos; os casos de doena e medicaes
administradas; as atividades e os nmeros da produo (agricultura, pecuria,
extrativismo) e das perdas; as entradas e sadas de pessoas da rea indgena; o n-
mero de alunos na escola, alm de fatos outros (denominados outras ocorrncias),
relatando atividades econmicas ou cvicas.14 Para garantir o sucesso da ao
tutelar tambm eram utilizadas recomendaes especficas aos encarregados dos
postos acerca de como proceder em certas situaes, vistas como importantes.
Alm de alertas, as atividades eram tambm reguladas atravs de comunicaes
enviadas aos encarregados, contendo as diretrizes de atuao tanto pela direo,
como pelas chefias regionais do Servio (Inspetorias Regionais).
Nas instrues esto presentes os diversos elementos que compunham o perfil
do funcionrio ideal do SPI, feito pela direo do rgo. Ele deveria cuidar bem
do posto e de seus ocupantes, como bom administrador de um empreendimento
econmico; garantir o aprendizado, como bom professor; assegurar a posse da
terra e a aquisio dos valores corretos de conduta, como bom pai e vigilante
(tutor) dos ndios; convencer, cooptar e criar lideranas na comunidade para a
execuo de tarefas e projetos, como bom conquistador e governante; por fim,
proteger e julgar (perdoando sua degradao), como representante e juiz de uma
civilizao superior que generosamente est encarregada de seu engrandecimen-
to ou salvao. Documentos como este acima citado tambm serviam para a
construo, divulgao e reproduo da (herica) histria do rgo tutelar, proteo, o herosmo ou a misso presentes no surgimento do aparelho estatal,
informando a seus funcionrios o panteo de heris a serem saudados e lembra-
dos,15 a nobreza (misso) das atividades desenvolvidas por eles no cotidiano e
tambm para forjar novos atos hericos de bravura e abnegao por parte do SPI.
No se quer aqui tomar a atuao estatal como uma mera execuo de regu-
lamentos e normas definidas legalmente. Tais definies tm como esteio prticas
anteriores criao e regulamentao do SPI. Alm disso, essas normas eram exe-
cutadas junto com outras prticas no definidas legalmente, mas de conhecimento
dos funcionrios. Paralelo s tentativas de aplicao de cdigos, leis, padres de
atuao e dialogando com esse conhecimento legal existiam no s as pr- do seu desconhecimento das tarefas do SPI. Um fator que parece ter reforado tal
ticas calcadas na fora da autoridade pessoal de certos funcionrios, mas tambm
um saber sobre como tratar os ndios dentro do rgo tutelar. Durante o perodo
inicial do SPI, a autoridade desse saber estava centrada no j mencionado grupo
de militares ligados a Cndido Rondon, que exerciam suas funes dentro do SPI
baseados em sua dupla autoridade de funcionrios desse rgo e de legtimos
defensores dos ndios.16
O funcionamento dos Postos Indgenas17
Parte da atuao e do cotidiano nos postos indgenas do SPI, como j foi dito,
A administrao dos ndios 131
no simplesmente uma poltica assistencial ou benevolente por parte do Estado
brasileiro para proteger populaes vtimas dos efeitos da expanso colonizadora,
da prpria administrao pblica brasileira ou de agentes privados, como fazendei-
ros e garimpeiros. O funcionamento dos postos as unidades de ao/interveno
do SPI , alm desses aspectos mais gerais, visava a possibilitar a aplicao do
projeto transformador do SPI, traduzido por Lima (1995, p. 130) na imagem do
grande cerco de paz de Rondon,18 e estender o controle sobre reas e populaes
que estavam fora dos circuitos mais extensos da poltica e da economia nacionais;
liberar terras para a colonizao, ocupao e fixao ordeira de colonos ou mesmo
de antigos habitantes dessas reas; reeducar os grupos ali antes instalados para
uma maneira mais adequada de se viver, propiciando sua elevao moral e tecno-
lgica (civilizao e progresso) e combatendo as prticas consideradas primitivas,
atrasadas ou viciadas.
A caracterizao do funcionamento dos postos indgenas vem passando ao
largo da maioria das anlises que tm como foco as populaes indgenas,19 sub-
mersa pelo desinteresse etnogrfico que elementos externos, como a administrao
estatal dos ndios, suscitam, se comparados queles elementos considerados de real
interesse antropolgico por serem verdadeiramente autctones (mitos, rituais,
cosmologia etc.).Tambm possvel entender o desconhecimento da prpria
atuao estatal, em funo da j referida reproduo de uma histria que reala a
no sendo possvel ou plausvel olhar as prticas desses rgos por outros ngulos.
Uma prova disso que, quando surgem relatos de prticas ou projetos que no
compactuam com a imagem idealizada, so considerados como falhas individuais
dos funcionrios ou problemas da superestrutura, como a falta de verbas.20
As crticas e reclamaes ao procedimento de funcionrios especficos ou do
rgo tutelar, de modo amplo, quando feitas tanto por pessoas de fora do servio
ou mesmo pelos ndios, eram em sua maioria desconsideradas por parte das ins-
petorias e da direo do rgo, sendo que a desqualificao passava pela acusao
desconsiderao reside nos valores e perspectivas expressos principalmente pelos
indgenas em suas reclamaes; somente se a denncia feita envolvesse fatos e
valores contraditrios moral veiculada pelo SPI, como o consumo de lcool,
poderia gerar atitudes, como a substituio do funcionrio.21
O funcionamento dos postos implicava controle extenso sobre uma determi-
nada rea e no s sobre os ndios, como j foi enfocado por alguns autores (Lima,
1995; Peres, 1992). A interveno estatal se delineava sobre esse territrio, visando
no s a apaziguar os conflitos entre os grupos que ali viviam, mas a possibilitar a
sua incluso como produtores e cidados brasileiros, atravs de uma atuao peda-
ggica. Para a realizao dessa misso, havia a necessidade de que se guiassem os
132 Gestar e gerir A administrao dos ndios 133

passos de tais indivduos e se vigiassem suas atitudes, alem de se coibirem aquelas
prticas tomadas como prejudiciais sua transformao.
A existncia de verbas suficientes no garantia o pleno funcionamento
das atividades do posto, com o j referido grau de sucesso, pois se dependia
de diversos fatores para a sua realizao. A atuao estava sujeita ao poder de
interveno do SPI na regio;22 insero local e institucional do encarregado e
sua capacidade e vontade de impor ou no as diretrizes do rgo estatal em nvel
local e que, como bem descreveram Joo Pacheco de Oliveira Filho (1988, pp.
218-22) e Roberto Cardoso de Oliveira (1976, p. 89), passava inclusive pelas
dificuldades, projetos e mesmo interesses antagnicos dos encarregados diante
do que deveriam ser as atribuies dos funcionrios do SPI. Alm disso, para o
sucesso havia a necessidade de um (bom) relacionamento dos funcionrios com
os ndios, garantindo no s a inexistncia de atritos, mas tambm o desempenho
nos trabalhos do posto. A disposio das autoridades locais em colaborar com tal
projeto do rgo federal tambm era outro fator importante para a implantao
do SPI em cada regio. Este elemento, que tende a perder fora com a prpria
consolidao do poder do rgo, propiciado principalmente pelo aparato legal que
foi aos poucos sendo aprovado, assegurava o predomnio do SPI sobre autoridades
locais. Como exemplo, citamos a mudana da esfera de distribuio das terras do
nvel estadual para o federal, no ano de 1934, e a aprovao da lei 5.484, em 1928,
que regulamentava a autoridade e a legitimidade dos funcionrios do SPI como
tutores legais dos indgenas. Mesmo quando os projetos do rgo eram aplicados,
sua viabilidade ou continuidade podem ser questionadas, j que freqentemente
os relatrios de atividades, descrevendo o sucesso dos projetos, eram sucedidos
por outros relatrios comprovando o fracasso das mesmas atividades.
A necessidade de se diferenciar e de assegurar a sua primazia perante as
outras autoridades gerava as mencionadas medidas legais para restringir a interfe-
rncia sobre os indgenas e dentro das reas indgenas. Ela tambm se refletiu numa
gradual poltica de criao de obstculos para a entrada de estranhos nos postos e
a sada dos indgenas para alm do espao destinado sua ocupao, gerando difi-
culdades crescentes no contato entre ndios e no-ndios sem a devida permisso.23
Alm dos problemas ligados s relaes com os no-ndios, que os funcio-
nrios do SPI tinham de solucionar para melhor administrar os postos indgenas,
o encarregado deveria manter o posto em funcionamento, zelando por quatro
preocupaes bsicas para a proteo aos ndios: sade, produo, educao e vos ou punitivos para se obter os resultados exigidos. O alcance dos objetivos da
comportamento.
A primeira delas, a sade, inclua alm das preocupaes referentes s epide-
mias e mortes de ndios bvias pelo impacto com a populao do posto e mesmo
com a imagem das unidades e do SPI24 tambm a manuteno da limpeza e hi-
giene dos ndios, moradias e rea do posto. O segundo ponto, discriminado como
parte dos objetivos da ao dos postos indgenas, era a permanncia das atividades
produtivas que se dividiam segundo as condies e objetivos definidos pelo SPI
para cada posto. As atividades incluam: agricultura, pecuria, sericicultura, api-
cultura, extrao e derrubada de matas, alm das obras de infra-estrutura, como
construo e manuteno de estradas, j mencionadas, e casas e escolas.
A educao indgena pensada fundamentalmente como o funcionamento de
escolas e presena de alunos, tendo como alvo preferencial as crianas25 deveria
preparar os ndios para a plena aquisio dos valores e prticas do trabalho e do
comportamento desejado pelos tutores.26
Por ltimo, a tarefa mais importante dos funcionrios dos postos indgenas: a
manuteno da ordem e da moralidade dentro da rea do posto. Essa atividade, por
definio extremamente genrica, inclua o bom procedimento nos trs primeiros
itens, j que o seu no-cumprimento tambm era indicativo de desordem na
administrao, junto com a existncia de conflitos e desvios de conduta.
Essas diretrizes de atuao sempre estiveram, de certa forma, presentes nos
relatrios e programas do SPI desde a sua criao. Contudo, somente no perodo
final, incio da dcada de 1960, essas preocupaes administrativas ganham ma-
terialidade e padronizao em propostas de rotinas, especificadas em instrues
aos funcionrios caso das guias de licena de ndios e da polcia indgena
transformando-se em perfeitas tradues do que se pensava como ideal para o
funcionamento dirio dos postos indgenas. O controle dos ndios se pretendia e
se estendia desde o monitoramento das atividades dirias interferncia (media-
o) nas suas relaes externas.27 Mesmo aquelas estabelecidas dentro dos postos
indgenas e entre os prprios ndios eram controladas, ficando subentendido que
a padronizao da ao tutelar no comportava diferenas especficas (tnicas) ou
situacionais. Havia necessidade de que o funcionrio do SPI, entre outros casos,
autorizasse os casamentos e, depois, a vigilncia do (bom) comportamento do casal,
evitando que desvios morais, como o adultrio, fossem cometidos.
Mecanismos de manuteno do bom funcionamento do posto
indgena
A manuteno da ordem e das atividades do posto indgena, vale lembrar,
no consistia unicamente na utilizao direta ou sistemtica de mtodos coerciti-
ao tutelar envolvia elementos similares para as etapas anteriores do processo
de transformao do indgena, como a atrao e a pacificao.28 Eram prticas
que visavam a evitar o uso de violncia e castigos corporais, como instrumentos
de represso e educao, no exerccio da ao tutelar, promovendo a utilizao
de tticas de conquista, de maneira pacfica a conquista sublimada como
indicou Lima (1995, p. 173). Deve-se tambm destacar aqui que a centralidade da
134 Gestar e gerir
idia de manuteno da ordem permite explicitar como os postos e a atuao de
seus funcionrios servem para que se perceba aquilo que era considerado o ideal
de funcionamento do rgo tutelar, e que no era somente atravs de punies e
sanes que o encarregado do posto garantia o funcionamento-padro do posto.
Antes de aplicar medidas mais extremas, o funcionrio do SPI deveria tentar per-
suadir os ndios por conselhos, prmios, demonstraes e outros meios suasrios
da importncia/necessidade de serem obedecidas suas orientaes, cumprindo as
metas planejadas anualmente pela direo do rgo, ou somente serem realizadas
as atividades (planejadas ou no) em cada posto.
Para conseguir a manuteno da ordem tambm existiam outras estratgias que
combinavam persuaso e sano. Este era o caso da distribuio das mercadorias
do posto, negadas aos ndios, em desacordo com os funcionrios como j tinha
destacado Lima, para a utilidade dos brindes no processo de pacificao (1995,
p. 246) , que serviam como moeda de troca para os produtos produzidos pelos
indgenas, maneira de mobilizar a sua fora de trabalho, ou meio de atra-los para
o desempenho de atividades cvicas, por exemplo, dentro do posto.
Outra estratgia era a distribuio ou o emprego de ndios em cargos remu-
nerados (funcionrios do posto), ou com ttulos (capito29), estreitando relaes e
criando dependncias entre eles e o chefe do posto.30 Dentre as estratgias combi-
nadas, visando a garantir a tranqilidade nos postos e despertar a cooperao
dos ndios, a mais utilizada era a nomeao de uma liderana na maioria das
vezes o capito indgena para mediar a relao dos funcionrios do SPI com
os ndios. A designao do capito esteve correlacionada com outro instrumento
de estratgia de manuteno do controle dentro das reas ocupadas por ndios, a
polcia indgena. Muitas das vezes, principalmente quando nomeado pelo tutor, as
duas funes se completavam.
Esgotados os mecanismos menos coercitivos de manuteno da ordem
que se recorria s sanes e s punies dos ndios. O entendimento de tais prticas
no deve ser visto a no ser num contexto mais amplo de realizao de atividades
e construo de uma ordem extra-indgena ou local dentro dos postos. No se deve
entend-las simplesmente como medidas necessrias para se fazer pagar os ndios
criminosos, mas sim como propiciadas pela proposta maior de (re)educ-los para
um convvio pacfico dentro dos postos indgenas. Entre as situaes limite que
ocasionaram punies, pode-se perceber um padro recorrente de comportamento
esperado tanto pela administrao, como por seus funcionrios isto no implica
necessariamente que os mesmos desempenhem esses papis e expectativas depo-
sitados nos indgenas.
Algumas dessas punies podem parecer mais plenamente justificveis para
algumas determinaes do que para outras, tais como homicdios, agresses, estu-
pros, desordens e brigas, com a retirada do indivduo nocivo para preservao da
A administrao dos ndios 135
tranqilidade e harmonia tribais. Contudo, todos os motivos eram aceitveis para
as concepes de indgena e de sociedade que o SPI desejava implementar. Entre
as prticas vistas como indesejveis, estava primeiramente a insubordinao,
categoria genrica31 que designava o ndio que contrariava o regime de estrita
obedincia ao tutor e s normas definidas da tutela, trazendo tenso e estmulo ao
conflito e quebra de hierarquias dentro das unidades do Servio.32 A seguir, apare-
ciam homicdios, tentativas de homicdios, roubos, furtos e embriaguez/alcoolismo,
normalmente apresentados nos documentos de maneira pouco aprofundada no
se querendo aqui fazer a defesa de tais atos, mas buscando destacar o quanto a
ausncia de detalhes apenas refora e desautoriza os ndios e autoriza o tutor a
gerir a realidade e os conflitos locais, segundo desgnios que necessariamente no
abarcam certos pontos centrais dos contextos onde tais crimes ocorreram.33
Dentre todas as prticas destacadas nos documentos do SPI e combatidas
pelos funcionrios do rgo, o nomadismo foi, pode-se dizer, aquela falta que
melhor sintetiza o fundamento pedaggico da aplicao dessas sanes, visando
transformao dos ndios em civilizados. A substituio do modo de vida er-
rante supostamente levado pelos indgenas, em contraposio aos parmetros de
uma vida sedentria institudos pelo tutor, ao contrrio do consumo de bebidas
alcolicas ou das mortes ocorridas nas reas indgenas34 aes que tinham um
pressuposto ou apelo moral forte que justificasse a interveno direta do funcionrio
do SPI tinha como fundamento a crena, de base evolucionista vulgar, de que o
nomadismo era uma etapa anterior ao estado ideal que os indgenas deveriam
alcanar e que estava associado ao sedentarismo e agricultura. Ao contrrio das
outras faltas, o nomadismo tambm com sua outra denominao presente nos
relatrios, a circulao congregava diversas preocupaes do SPI em relao
aos indgenas, j que a sua presena nas cidades representava:
a) Desobedincia ou fuga do indgena da esfera de controle direto dos fun-
cionrios do SPI, ao escolher trajetos e aes sem a autorizao prvia dos
tutores ou consulta a eles;
b) Desrespeito nao ou unidade poltica do Estado Nacional, ao ignorar
fronteiras pblicas e privadas impostas juridicamente;35
c) Manuteno de prticas atrasadas (primitivas) de se viver, distantes
das representaes da produo (econmica) pensadas pelo SPI, onde os
ndios deveriam ocupar um novo espao: moderno, produtivo e integrado
nacionalidade brasileira;
d) Ataque imagem do rgo e de suas unidades administrativas, j que os
postos indgenas aparecem como os locais ideais para estada e moradia dos
indgenas (bem supridos e guarnecidos pelo SPI), coisa que a presena de
ndios a pedir ferramentas e roupas (mendicncia), ou mesmo consumindo
bebidas alcolicas (bbados), s depunha contra.36
136 Gestar e gerir A administrao dos ndios 137

O caso extremo: a exceo que confirma a regra?
Na pesquisa para a dissertao centrada no exame de mecanismos coercitivos
e punitivos, inclusive no perodo do SPI pude investigar mais detalhadamente
a documentao sobre um posto que serviu de priso para aqueles ndios que se
desviavam do padro de funcionamento implementado pelo SPI, o Posto Indgena
(de Assistncia Educao e Nacionalizao) Icatu, situado no municpio de Brana
e prximo cidade de Bauru, no estado de So Paulo. Recuperar os elementos
descobertos na pesquisa sobre esse posto permitiu-me perceber que, juntamente
com os outros postos localizados no estado de So Paulo (Vanure e Ararib), Icatu
foi se transformando, pela ao dos funcionrios do SPI na aplicao do projeto
de fabricao de cidados nacionais, a partir dos indgenas, em um dos modelos
de atuao do SPI, buscando tornar os ndios kaingang e guarani l localizados em
produtores rurais integrados economia da regio. As atividades desenvolvidas nos
postos indgenas do estado de So Paulo no podem ser apontadas como diferentes
das aplicadas nos outros postos do SPI, j que o trabalho com a agricultura e a cria-
o foram prticas estimuladas por todos eles. Mesmo as prticas especiais l populaes, para assim sinalizar certas caractersticas que nortearam a ao dos
desenvolvidas para agilizar o processo de transformao, como o uso de ndios como
professores e outros exemplos de usos e costumes mais civilizados, esto longe de
ser uma peculiaridade do PI Icatu, como j indica Edgard de Assis Carvalho, em
seu livro A alternativa dos vencidos, ao citar o relatrio de trabalho da diretoria
do SPI relativo ao ano de 1929, de autoria de Jos Bezerra Cavalcanti, em que:
A inspetoria mandou vir de Mato Grosso alguns ndios terenas, excelentes
vaqueiros, e os alojou em Icatu e Vanure para servirem de mestres aos
caingangs, medida essa que ser ampliada se a experincia der, como de
esperar, bom resultado.
Os terenas so tambm bom artfices dos ofcios comuns, o que certamente
ser de muito proveito, para seus irmos caingangs, cujo atraso ainda
grande (Carvalho, 1979, p. 73).
Mesmo fora da administrao da ento inspetoria de So Paulo, existiram
experincias semelhantes, caso do Posto Indgena Guido Marlire, no estado de
Minas Gerais, e das indicaes dadas por Darcy Ribeiro (1982, p. 315) que, apesar
de no considerar a criao do Posto Indgena Fraternidade Indgena (estado do
Mato Grosso) dentro desses moldes deliberados de acelerar a converso dos
indgenas sociedade nacional, deixa pistas de que os ndios umutina e pareci l
localizados vivenciavam processo praticamente idntico.37
Assim, o que caracterizava o posto Icatu, como a unidade local tutelar onde os
ndios iam cumprir penas correcionais ou disciplinares, parece ter sido justamente
a sua semelhana, em termos de funcionamento, com o modelo de ao ideal que
o SPI desejava implantar em todos os seus postos indgenas. O carter exemplar
das atividades e da administrao do SPI no PI Icatu,38 com ndios em constante
atividade em lavouras e criaes, inclusive rivalizando com os colonos da regio
em termos de trabalho e produo como j recomendava o ento chefe da SOA,
Jos Maria da Gama Malcher, em 1950: deve ser aproveitado ao mximo o tra-
balho dos ndios naquilo em que no mesmo p de igualdade possam competir com
os colonos , assegurava que o posto fosse o melhor local para que o ndio (re)
aprendesse e se reeducasse dentro dos padres desejados pelo rgo tutelar.
Concluso
Neste texto, buscou-se antes de tudo apontar para dimenses da atuao
estatal no que se refere gesto de populaes reconhecidas como autctones. O
contedo marcadamente descritivo desta abordagem teve como objetivo principal
destacar elementos que orientaram e criaram modos de atuao e gesto dessas
funcionrios e da administrao tutelar estatal e qui ainda norteiam a atuao de
diversos indivduos e grupos que trabalham ou lidam com populaes indgenas.
Essas dimenses da ao tutelar tm sido seguidas e significativamente ignoradas ou
esquecidas quando se fala das relaes entre tutores e tutelados, no caso especfico
das relaes das sociedades indgenas com os funcionrios e projetos do Servio
de Proteo aos ndios. A recuperao de aspectos pouco privilegiados da histria
do SPI teve como intuito no s reconstruir as bases para o entendimento da ao
indigenista estatal, mas relativizar as concepes e percepes de excepcionalidade e
singularidade de certos mecanismos coercitivos aplicados na relao tutor/tutelado.
Entender quando, por que e como a preocupao com os indgenas aparece
e tem importncia para a administrao do Estado brasileiro, e tambm como as
polticas de proteo aos ndios se cruzam com prticas de conteno de outros
grupos vistos como perigosos para a ordem social foi o primeiro passo aqui
buscado, visando a redimensionar a tutela dos povos indgenas. A seguir, procurou-
-se recuperar elementos da ao tutelar que, apesar de no serem normalmente
encarados como integrantes ou importantes para a tarefa protetora do SPI, eram
e foram cruciais para a execuo e o entendimento da administrao dos ndios. O
primeiro foi a idia da transitoriedade da condio do indgena, essencial por arti-
cular as diversas pr-noes e projetos para os povos indgenas localizados dentro
do territrio tido como brasileiro, justificando de alguma maneira a interveno
pedaggica estatal. Junto com essa idia e j que os indgenas estavam fadados
transformao e homogeneizao com o restante da cultura nacional estavam
138 Gestar e gerir
as diversas prticas, tais como o ensino da higiene, da histria da ptria, de prticas
de trabalho corretas e a pacificao das relaes, ordenando e moralizando os
sertes. Alm disso, no se pode esquecer das disputas e da prpria consolidao
administrativa do SPI, pois o horizonte da imagem do rgo perante a nao e
sua defesa orientavam muitas dessas prticas.
Por ltimo, procurou-se explicitar como a existncia do controle em casos
mais extremos punio para a recuperao dos ndios tutelados pela ao dos fun-
cionrios e mesmo da administrao do SPI remetia-se basicamente prpria
atuao que se pensa tutelar, ou como define Holanda a tutela:
1. Encargo ou autoridade que se confere a algum, por lei ou por testamento,
para administrar os bens e dirigir e proteger a pessoa de um menor que se
acha fora do ptrio poder, bem como para represent-lo ou assistir-lhe nos
atos da vida civil [V. assistncia (9) e representao (11).]
2. Defesa, amparo, proteo; tutoria: Est sob tutela de um figuro.
3. Dependncia ou sujeio vexatria: Roma imps tutela a muitos vencidos
(Ferreira, 1997: p. 1.421, grifos meus)
Objetivava-se no a punio ou sano, mas sim a transformao das popu-
laes indgenas em legtimos cidados nacionais, brasileiros, atravs de sua
gesto dentro de uma rea circunscrita e sob a orientao e o horizonte de prticas
e ensinamentos da administrao tutelar e seus funcionrios. Diante da inevitabli-
dade/necessidade da transformao, que essa distanciasse as populaes indgenas
de horizontes e prticas no desejadas.
Notas
1 Estetexto uma verso reduzida e modificada do primeiro captulo de minha dissertao de
mestrado (Corra, 2000).
2
O trabalho de Antonio Carlos de Souza Lima (1995) consiste no esforo mais aprofundado
em pensar a ao tutelar; contudo, no se deve ignorar os importantes (e pioneiros) trabalhos
produzidos por Roberto Cardoso de Oliveira e seus orientandos na linha da frico intertnica.
Mais recentemente, os trabalhos desenvolvidos por Joo Pacheco de Oliveira Filho e diversos
integrantes do Programa de Estudos em Terras Indgenas (PETI) tambm procuraram matizar
e analisar as dimenses do relacionamento entre comunidades indgenas e rgos tutelares.
3No meu intento aqui destacar outros grupos tidos como perigosos e que foram alvos de
polticas pblicas, pensadas para monitorar e transformar esses indivduos em cidados na-
cionais, tais como os grupos ndigenas. Apenas, guisa de introduo, poderia citar os trabalhos
sobre elementos perigosos que foram desenvolvidos por Adriana de Resende Barreto Vianna
(1999), Olvia Gomes da Cunha (1998) e Srgio Carrara (1998); que trataram outras categorias
vistas como perigosas, respectivamente, o menor, o vadio e o louco. O trabalho de Joo Paulo
Macedo e Castro, includo nesta coletnea, tambm reflete a mesma preocupao de gesto
administrativa, referida no caso a favela e os favelados. Para um exame mais detido sobre o
A administrao dos ndios 139
papel do Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio (MAIC) como formulador e gestor de
polticas de modernizao agrria do pas e de civilizao e nacionalizao de grupos existentes
no territrio brasileiro, ver o trabalho de Snia Regina de Mendona (1997).
4 provavelmente nesse espao que o trabalho morto da colonizao (Lima, 1995: p. 70) se
apresente com as experincias passadas por antigos livros e relatos dos colonizadores do passado.
5O ndio visto como um estgio na caminhada civilizatria do estado de isolados at aque-
le de integrados (quando ento cessariam os efeitos da tutela, ainda que persistissem alguns
costumes e valores da tradio tribal) (Oliveira Filho,1985: p. 25).
6 No se deve ignorar que, graas a sua utilizao inaugural por Darcy Ribeiro (1982: pp. 7-17
e 431-46), essas classificaes se tornam categorias antropolgicas, sendo ainda freqentemente
usadas para explicar ou contextualizar os grupos indgenas dentro da sociedade nacional, e
mesmo para legitimar intervenes (pesquisas, inclusive) em determinados grupos indgenas
em detrimento de outros.
7A arbitrariedade dessas classificaes, que possibilitam ao tutor indicar quem ndio ou no,
s transparece em situaes limite caso dos critrios de indianidade que a Funai tentou
implementar no comeo dos anos oitenta (Lima, 1998: pp. 9-10), ou na aplicao da categoria
de ndio emancipado, que servia por vezes para retirar dos postos indgenas aqueles ndios inde-
sejveis s administraes locais e/ou regionais do SPI ou quando, diante da incapacidade de
se obter a transformao objetivada, com a fabricao de um cidado-modelo (patriota, ordeiro,
trabalhador), podia-se recorrer tambm a outros meios (coercitivos ou no) para extirpar os vcios
dos futuros integrantes da nacionalidade.
8Na pesquisa para a minha dissertao, encontrei alguns relatos que mostravam os diversos
debates entre o rgo tutelar e outras autoridades (judiciais, locais e/ou policiais) e que giravam
basicamente em torno da ao dispensada aos ndios no que tange ao cumprimento de leis e
ordens (crimes).
9 Os documentos utilizados neste artigo referem-se basicamente a material encontrado nos mi-
crofilmes do SPI. Esses microfilmes esto disponveis para pesquisa no Museu do ndio/RJ, na
sede da Funai, em Braslia, e no Museu Paraense Emlio Goeldi, no Par.
10 A garantia da imagem de eficcia das atividades, mesmo que essas no produzissem maiores
efeitos transformadores, objetivada em novas instituies e condutas indgenas, era um modo
tambm de se assegurar a manuteno e a obteno de verbas e o prprio monoplio da atuao
do rgo, como ressalta o memorando da chefia da 7 IR, de 13 de fevereiro de 1943, referente
circulao dos ndios: (...) evitar, por meios suasrios, que os ndios abandonem seus lares,
a fim de fazerem longas viagens a p, como tem acontecido, com destino s cidades, onde em
geral vo fazer queixas que s podem depreciar o SPI (Museu do ndio, microfilme 390, planilha
1.009, fotograma 952).
11
Para uma crtica percepo da atuao tutelar como fracasso ou sucesso, ver Lima
(1995); para uma outra explorao crtica do binmio sucesso/fracasso, ver o trabalho de James
Ferguson (1994) sobre projetos de desenvolvimento agropecurios no Lesoto.
12 Instrues ao encarregado de posto indgena Joo Lcio de Paula, em 12 de fevereiro de 1942,
pelo inspetor da IR7:
Deve mandar mensalmente um ofcio ao Sr. Coronel Diretor do SPI, comunicando
os trabalhos e ocorrncias mais importantes do Posto, conforme instrues do boletim
[interno] n.o 1, que o Sr. deve ter a no arquivo. Desse ofcio deve mandar cpia para
esta Inspetoria (Museu do ndio, microfilme 390, planilha 1.009, fotograma 943).
140 Gestar e gerir
13 A formao/qualificaointerna dos quadros funcionais do SPI, nos primeiros anos, era asse-
gurada pelo conhecimento adquirido e compartilhado pelos militares da Comisso Rondon no
trato com os indgenas. Com a entrada de novos funcionrios do rgo, desvinculados do tipo de
formao recebida pelo grupo rondoniano oficiais militares que haviam integrado a referida
comisso e compartilhavam das mesmas convices e legitimidade de Cndido Rondon para falar
sobre o problema indgena , a educao desses novos quadros se deu, basicamente e por
um largo perodo de tempo, atravs dos documentos enviados pelas chefias e/ou a experincia
adquirida com o convvio/trabalho com antigos funcionrios dotados desse conhecimento. Para
uma descrio mais apurada, ver Lima (1995).
14 Apesar da quantidade de dados, patente o vazio (generalidade) com que essas informaes
eram tratadas expressas no reduzido nmero de quatro pginas que sintetizavam a atividade
mensal de cada posto indgena , servindo sim para divulgar ou comprovar a existncia das ati-
vidades na unidade administrativa do rgo tutelar, como tambm do SPI como um todo. Esse
perfil contbil da atuao fica evidente no prprio boletim expedido pela direo do SPI, que,
na dcada de 1950, passa a trazer limitadas informaes sobre a atuao do rgo, restringindo-
-se aos dados sobre a produo, a educao e a sade nos postos indgenas.
15 Exemplos de uma histria teleolgica (Bourdieu, 1996: pp. 74-82) que remete a fatos e perso-
nagens do passado como instauradores de prticas e instituies futuras. Esse tipo de remisso
ao passado presente tambm em histrias da etnologia indgena que apresentam e remontam
aos viajantes do sculo XVI, perspectivas antropolgicas (Oliveira Filho, 1987) utilizado
freqentemente pelos historiadores do SPI para incorporar figuras e imagens do perodo co-
lonial histria do rgo tutelar (Lima, 1995: pp. 64-85).
16 Representar-se enquanto epgono de uma linhagem rondoniana tem at hoje um carter
distintivo, servindo a funcionrios mais antigos e dotados de uma certa viso e trajetria dentro
do rgo indigenista, para se diferenciar de antroplogos e membros de organizaes no-
-governamentais. Para um estudo sobre os cursos de indigenismo da Funai e a importncia do
conhecimento e experincia dos funcionrios antigos, ver a monografia de Saldanha (1996).
17 Este trabalho preferencialmente trata daqueles postos indgenas denominados Posto Indgena
de Assistncia, Nacionalizao e Educao, e que constituem objeto de investigao mais pro-
longada durante minha pesquisa de mestrado.
18 Antonio Carlos de Souza Lima retirou a idia presente de um dos ofcios de Cndido Rondon
sobre o Servio de Proteo aos ndios; para sua definio, ver Lima, 1995: pp. 130-1).
19 Alguns poucos autores, como Edir Pina de Barros (1977) sobre os bakairi; Roberto Cardoso de
Oliveira (1976) sobre os terena; Slvio Coelho dos Santos (1975) sobre os xokleng e kaingang,
e Joo Pacheco de Oliveira Filho (1988) sobre os ticuna, contriburam com descries acuradas,
em seus trabalhos sobre os referidos grupos e sobre o funcionamento das unidades de ao do
rgo indigenista, lanando luz sobre os padres dessa atuao.
20 Ver os trabalhos de Jos Maria da Gama Malcher (1963) sobre o fracasso da ao do SPI e
a crtica de Carlos de Arajo Moreira Neto (sem data) ao texto de David Price sobre a poltica
indigenista para os nambikwara, como importantes exemplos de reafirmao das justificativas
e mesmo da histria oficial do rgo tutelar.
21 Um
dos poucos trabalhos que questionam a ao tutelar e a ideologia protecionista veiculada,
com dados e informaes dos prprios criadores do SPI, o de Machado (1992). A tese traz
uma importante contribuio para a desmitificao da atuao indigenista, j que analisa a atuao
de Cndido Rondon, e de outros militares que integrariam futuramente os quadros do rgo, no
mbito da Comisso de Linhas Telegrficas Estratgicas do Mato Grosso ao Amazonas (CL-
A administrao dos ndios 141
TEMGA, ou mais popularmente conhecida como Comisso Rondon), esta que teria sido a base
prtica e simblica para a criao do SPI e a formulao de suas aes indigenistas. O estudo de
Machado foi construdo em cima dos depoimentos dos ndios de Rondon e de seus descendentes,
ndios paresi, que travaram contato e foram pacificados por Rondon e incorporados ptria,
inclusive como trabalhadores da prpria comisso. A leitura do trabalho foi importante para a
construo e entendimento dos primeiros anos de funcionamento do SPI (1911-1937), pouco
dotado de referncias documentais ao cotidiano da atuao do rgo, alm de permitir visualizar,
j na atuao da comisso, prticas que se tornariam corriqueiras nos postos indgenas, como:
a utilizao da mo-de-obra indgena para atividades ditas do interesse coletivo (sendo que os
ndios ou no eram remunerados pelo trabalho ou recebiam remunerao abaixo do valor pago
a trabalhadores no-ndios); controle das atividades e circulao dos indgenas; regulao de
casamentos; sanes que iam desde a no-distribuio de brindes a punies fsicas de ndios.
22 O trabalho de Peres (1992) d especial destaque s dificuldades administrativas que enfren-
taram os encarregados e inspetores de uma das administraes regionais do SPI, a 4 Inspetoria
Regional (IR4), para exercer seus atributos.
23Este um dado supostamente contraditrio, j apontado por Roberto Cardoso de Oliveira
(1972), isto , os postos indgenas tm tanto uma funo assimiladora, como de resistncia ao
processo de assimilao (1972, p. 21). Para este tema, ver tambm a parte I sobre a relao
entre etnicidade e Estado Nacional e a concluso de Lima (1995).
24 Vale lembrar que um dos motivos que levaram ao fim do SPI e a sua substituio pela Funai
foram as denncias de extermnio de ndios tutelados pelo SPI.
25 Junto com os Boletins dos Postos, eram produzidos boletins especficos sobre as escolas, j a
partir da dcada de 1940. O esforo educacional ganha mais intensidade na dcada de 1950,
graas, ao que parece, aos esforos da Seo de Estudos (SE) do SPI. A educao ministrada
aos indgenas pelos funcionrios do SPI excetuando-se menes rpidas, como as de Machado
(1992) e Lima (1995) ainda no foi plenamente investigada at o momento, com a densidade
e a profundidade dos trabalhos que existem, por exemplo, para as escolas indgenas nos Estados
Unidos (Adams, 1995; Ellis, 1994 e Lomawaima, 1994). Nos microfilmes do Museu do ndio
foram encontrados, alm dos documentos j referidos sobre funcionamento e freqncias
escolares, e provas dos alunos , alguns projetos e programas educacionais.
26 Segundo uma das definies encontradas num dos documentos do SPI o relatrio da Seo de
Orientao e Fiscalizao (SOF) que, a partir de 1945, passaria a se chamar Seo de Orientao
e Assistncia a educao dos ndios consistia em:
a) dar-lhes idia da ptria e o seu culto cvico: cerimnias em torno da bandeira,
hinos, Histria do Brasil atravs dos fatos mais culminantes etc.; b) alfabetizao dos
menores e adultos de ambos os sexos; c) ensinos de trabalhos manuais e domsticos;
d) prtica agrcola e pecuria; e) limpeza e higiene.
No temos de lhes ensinar boas maneiras porque os ndios so de modo geral ma-
neirosos e gentis, imitando cuidadosamente a maneira dos civilizados para melhor
convivncia destes. Da a grande convenincia de oferecer aos silvcolas, em cada
Posto Indgena, uma reproduo quanto possvel da sociedade brasileira como deve
ser, isto , famlias normais, compostas de pessoas srias, ativas e sem vcios (Re-
latrio SOF, 1942).
27 A vigilncia se estendia a qualquer tipo de atividade considerada perigosa, envolvendo ndios,
dentro da rea do posto indgena. A ameaa autoridade e ordem do SPI era monitorada no
s no cotidiano pelos funcionrios locais, como motivo de viagens de inspeo e investigao
142 Gestar e gerir
por parte das inspetorias regionais, como no caso do Posto Indgena Xukuru (PE), no perodo
de operao das Ligas Camponesas (MF 182/024/806-09), ou denunciada, como no caso das
reunies comunistas que estariam ocorrendo no Posto Indgena Francisco Horta, da IR5, em
janeiro de 1954 (MF 007/sem nmero).
28 Ver Lima (1995, captulo 7) para descrio dessas tcnicas, e, tambm, a dissertao de mes-
trado de Regina Erthal (1992).
29 A denominao capito parece ter-se generalizado nas pacificaes dos indgenas realizadas
por militares, que designavam lideranas com patentes militares e forneciam tambm uniformes
para serem usados.
30 Motivadas
pelo interesse dos ndios nomeados em manter as benesses, econmicas principal-
mente, conquistadas devido a estas posies.
31 O termo insubordinao servia tambm para classificar uma srie de outras faltas que se
iniciavam com a desobedincia ao funcionrio e o desrespeito s diretrizes da ao tutelar, tais
como vadiagem, embriaguez e o consumo de bebidas alcolicas, dentro do raciocnio de que
estas seriam desobedincias dos ndios e, portanto, passveis da interveno corretiva e restau-
radora da harmonia local.
32 A nomenclatura muitas vezes utilizada nos documentos, como o caso de palavras como
hierarquia ou insubordinao, d margem a que se perceba o quanto a administrao tutelar se
inspirou em prticas e vocabulrios estritamente militares.
33 guisa de exemplo, vale mencionar os postos indgenas localizados na 5 Inspetoria Regional
(IR5), principalmente aqueles no atual estado do Mato Grosso do Sul (Taunay, Ipegue, Panambi,
Limo Verde, Lalima, Francisco Horta, entre outros), e que tm em seus dados administrativos
vrios relatos de atritos, desavenas, roubos e homicdios. Segundo o material consultado das
pesquisas realizadas nas reas (Oliveira, 1968 e 1976), ou sobre as reas indgenas da regio
(Bezerra, 1994), nas dcadas de 1940 e 1950, a situao das reas era marcada por vrios conflitos
motivados pela ocupao e posse das terras e tambm pela explorao do trabalho indgena nas
fazendas ali localizadas. Alm disso, diversos postos contavam com a ao da polcia indgena,
um indicativo claro de que os funcionrios do SPI necessitavam da presena de auxlio policial
para a manuteno da ordem interna de aldeias e postos, e de que a situao dos ndios, das
unidades administrativas e da prpria interveno do SPI no era to pacfica e ideal quanto
desejavam seus funcionrios.
34 Darcy Ribeiro (1982) menciona a situao especfica dos ndios bororo, em que:
No caso dos xams, tambm combatidos pelo prprio SPI, durante alguns anos,
porque se supunha que aqueles lderes religiosos eram responsveis pelos abortos e
infanticdios praticados pela tribo (1982, p. 395).
35 Segundo as normas para os Postos Indgenas de Fronteira, localizados como o nome j d a
entender nos limites geogrficos do Estado brasileiro e que tm como objetivo:
Alm da grande significao nacionalista, comum a qualquer estabelecimento bra-
sileiro situado na fronteira do pas, cabe ao PIF vigiar as populaes indgenas que,
no seu meio cultural, pervagam por dilatadas zonas, ora de um, ora de outro pas,
sem levar em conta, como natural, que estejam infringindo princpios sagrados e
desrespeitando cdigos e tratados, fronteiras, constituies e tantas outras convenes
civilizadas. (...) O fato que nas fronteiras nacionais, nos pontos em que se condensam
agrupamentos indgenas, quer no nosso como no territrio estrangeiro, comeam a
aparecer as imposies que foram o SPI a tomar as necessrias providncias para a
A administrao dos ndios 143
fixao dessas populaes mveis (Museu do ndio, microfilme 339, planilha 044,
fotograma 890).
36 Por ltimo, vale a pena destacar que a proibio de se retirar das reas dos postos indgenas,
apesar de ter-se tornado uma norma, no isolou os ndios de sadas ou visitas s cidades, j que,
estando estas devidamente autorizadas ou monitoradas pelos funcionrios do rgo tutelar, eram
permitidas. Os ndios tambm eram utilizados em cerimnias e demonstraes pblicas realizadas
nas cidades, com o aval dos funcionrios do SPI. A sada da rea indgena tambm era permitida
para cumprir tarefas e determinaes (remuneradas ou no) ordenadas pelo encarregado do posto
inclusive para buscar outros ndios que estavam fora da sua rea , ou para o trabalho em fa-
zendas prximas, consideradas no como nomadismo, mas como uma prtica distinta e louvvel.
37 Ver
tambm John Monteiro (1994) para relatos semelhantes no perodo colonial.
38 Vermicrofilme 007 para diversos relatos do bom estado do posto indgena. Lgia Simonian
(1981, p. 10) caracteriza o PI Ligeiro como posto exemplar para o SPI, em moldes semelhantes
aos que parecem caracterizar a excelncia do PI Icatu.
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146 Gestar e gerir 147
Captulo 6

Cooperao e Parceria no
contexto de um projeto piloto:
a experincia do PPTAL
Ludmila Moreira Lima

Apresentao
ogo no incio de seu livro Como as instituies pensam (1988: p. 15), Mary
Douglas afirma que escrever sobre cooperao e solidariedade significa
escrever, ao mesmo tempo, sobre rejeio e desconfiana... Algumas vezes
a confiana tem breve durao e frgil, dissolvendo-se facilmente e resultando
em pnico. Algumas vezes a suspeita to profunda que a cooperao torna-se
impossvel.
Este artigo pretende contribuir para a reflexo sobre as experincias da coope-
rao e da parceria, a partir das relaes estabelecidas entre agentes institucionais
governamentais e no-governamentais nacionais e internacionais durante
uma fase da implementao de um projeto que, embora concebido como projeto
governamental1 executado pela Fundao Nacional do ndio/Funai, somente se
viabilizou pelo aporte de recursos financeiros e tcnicos de organismos interna-
cionais, assim como por meio do estabelecimento de parcerias com organizaes
no-governamentais e agncias de cooperao.
As experincias focalizadas neste artigo fazem parte dos problemas e material
emprico sobre os quais me debrucei durante minha pesquisa de doutorado, cuja
preocupao maior foi a de analisar as relaes de poder e as formas de resistncia
e conflito surgidas como respostas ao impacto2 decorrente da execuo do PPTAL
pela Funai, incluindo, nesse processo, o campo de parcerias configurado para a
consolidao das metas desse projeto. De que maneira poderiam ser descritas as
experincias configuradas a partir do PPTAL e daquilo que ele desencadeou
em termos de prticas, discursos e representaes cuja peculiaridade me levou
a converter certas relaes em objeto de estranhamento, para analis-las luz da
antropologia?
Como um contexto de relaes marcado por momentos de tenso e situaes
de conflitos; como um espao que, quanto mais o tempo passava, mais consolidava
uma gama de dificuldades de comunicao e de definio de consensos entre as
148 Gestar e gerir
partes envolvidas; enfim, como um palco de discrdias crescentes e aparentemente
insolveis, apesar de nele se proferir e alimentar a retrica da cooperao e do
fortalecimento de parcerias para a concretizao de algo novo e transformador.
Novo no que diz respeito proposta implcita de uma mudana na forma de atuar
no campo das polticas pblicas, e novo no que diz respeito a uma utopia que
parece nele vir embutida: a da possibilidade de construo de uma ordem social
verdadeiramente justa e democrtica e de um novo padro civilizatrio, amparado
por princpios ticos compartilhados e voltados para a defesa das diversas possi-
bilidades humanas de ser e de existir.
Nesse sentido, procurei, na medida do possvel, observar diferentes relaes,
falas e pragmticas e mltiplos interesses em jogo dentro desse campo onde se
configurou um ns supostamente idntico, posto que delineado por um objetivo
comum o de contribuir para a proteo das populaes indgenas da Amaznia que se estabeleceu entre a agncia executora, a Funai, e a unidade de gerenciamen-
e para a construo do desenvolvimento sustentvel e, simultaneamente, um
ns feito de inmeros outros diferenciados a partir de diversos nveis, como o das
posies ocupadas nos vrios subcampos e campos sociais, bem como a partir
dos eixos classificatrios que neles operam para construir incluses e excluses e
reatualizar assimetrias as mais sutis e as mais explcitas.
Assim, para pensar o impacto do PPTAL, sob o prisma do conflito e da
mudana, procurei considerar o campo de relaes que ele engendrou como im-
prescindveis sua execuo, assim como os distintos nveis de agenciamentos
humanos que ele propiciou, pois foi principalmente por meio deles que vrias
modalidades de conflito e focos de resistncias recprocas foram construdos e
mantidos: o nvel da nacionalidade (brasileiros x alemes x americanos, sendo os
ltimos os que assumiram o papel de cooperadores tcnicos e financeiros); o nvel
do pertencimento institucional (instituies pblicas governamentais, organizaes
no-governamentais, organismos e agncias de cooperao internacional); o nvel
da formao e da insero profissional (antroplogos, tcnicos e indigenistas da
Funai; consultores/pesquisadores externos de distintas formaes com contratos
temporrios).
Nos horizontes do PPTAL havia uma populao a ser beneficiada por um
projeto com dotaes financeiras suficientes para dar conta dos objetivos traados.
Havia e h uma determinao constitucional, exigindo a demarcao das terras
indgenas da Amaznia no prazo mximo de cinco anos, a contar da data da pro-
mulgao da Constituio. Mas entre essa populao e os objetivos do projeto foi
criada a Coordenao Tcnica do PPTAL/CTPPTAL e designada a Funai, ficando
ambas como mediadoras e executoras das aes previstas, sem falar nos diversos
agentes institucionais MMA, Banco Mundial, KFW, GTZ, PNUD, CPC, ONGs e
associaes indgenas3 envolvidos na implementao das atividades planejadas.
Ressalto que, desde a concepo do PPTAL at o seu desenvolvimento, foram
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 149
previstas e estabelecidas vrias parcerias com diversas comisses, associaes
indgenas, ONGs, entidades e organismos internacionais, com o objetivo de
materializar um espao de planejamento, de decises e de controle transparente,
horizontalizado e democrtico para a execuo do projeto. Se, por um lado, esse
esforo otimizou seu desempenho, por outro, produziu lutas concorrenciais,
tenses, choques e redundncia de aes, entraves burocrticos, enfim, conflitos
de distintas naturezas a mobilizar os agentes em torno de objetos que os faziam
polemizar desde a dimenso prtico-operacional at a questo da soberania do
Estado e as relaes de poder estabelecidas no eixo Norte-Sul.
Essa ressalva parece-me importante para que no restem dvidas sobre a
extenso e complexidade dos problemas surgidos. Entretanto, meu olhar buscou
focalizar os conflitos, principalmente sob o prisma de uma determinada relao a
to criada para o desenvolvimento do PPTAL, a CTPPTAL incluindo tambm a
participao da cooperao tcnica alem, GTZ, cuja atuao se deu no prprio
contexto da articulao Funai e CTPPTAL. Se essas relaes requisitaram e se
constituram a partir de outros agenciamentos intermedirios e no menos impres-
cindveis, busquei entend-las como parte de um universo comum, mas no como
prioritrias dentro do recorte emprico da investigao.
Contudo, se um recorte se fez metodologicamente necessrio, no houve como
isolar os problemas percebidos e as relaes travadas dentro do emolduramento
observado, como se fossem realidades rigorosamente separadas e no articuladas:
informaes truncadas; resolues no compartilhadas e tomadas fora do contexto
do planejamento acordado; procedimentos improvisados (Funai) versus regras
operacionais rigorosas a serem seguidas na relao do PPTAL com os doadores
(Banco Mundial e KFW/Alem) e com as agncias de cooperao tcnica (PNUD/
ONU e GTZ/Alem) e ONGs; desvio dos recursos do projeto para outros fins;
intolerncias; acusaes; desconfianas e atitudes hostis. Enfim, tudo isso configu-
rou uma totalidade de problemas de natureza distinta, com localizaes precisas e
envolvendo atores especficos: consultores do projeto e externos, tcnicos da Funai,
membros de ONGs, representantes das agncias de cooperao PNUD e GTZ
representantes indgenas e doadores. Todavia, apesar das especificidades oriundas
de certas relaes e agenciamentos criados, esse elenco de problemas tinha como
pano de fundo o cenrio institucional e operacional, bem como as proposies e
discursos gerados em torno do PPTAL e do PP-G7.
Essa reflexo me parece oportuna na medida em que, cada vez mais, e sobretudo
no que diz respeito s aes voltadas para a proteo do meio-ambiente, a construo
de parcerias e de rede de cooperadores para a implementao de polticas de governo
vem se tornando, seno uma condio, um dos instrumentos mais procurados para
a viabilizao de projetos e de programas que tm o desenvolvimento sustentvel
150 Gestar e gerir
como foco. Todavia, como procurei demonstrar a partir da situao investigada,
apesar de novos discursos e experincias estarem sendo produzidas como frutos
de um processo marcado por irreversveis mudanas no campo do planejamento e
da implementao de polticas pblicas, ainda so inmeros os obstculos e con-
tradies presentes nesse percurso. do que tratar este artigo.
No prximo item, apresento uma discusso sobre o vis terico que orien-
tou a anlise, bem como uma sntese sobre a insero do PPTAL e do PP-G7 no
cenrio das aes voltadas para a proteo do meio ambiente. Na seqncia, o
leitor encontrar uma breve reflexo sobre o campo discursivo gerado a partir
do movimento ambientalista, no sentido de verificar at que ponto ele perpassa
o PPTAL, tanto no que se refere s suas proposies pragmticas, quanto ao que
compe o seu repertrio de justificativas. Para finalizar o artigo, analiso o dilema
do mudar x permanecer no contexto das experincias de parceria e de cooperao
possibilitadas pelo projeto.
Sobre o PPTAL e o PP-G7
As formas de resistncia e de conflito instauradas contra o exerccio de certas
modalidades de dominao foram os temas centrais analisados em minha tese
de doutorado. O foco da investigao incidiu sobre o campo relacional de poder
configurado a partir das interaes entre os diversos atores envolvidos na im-
plementao, pela Funai, do Projeto Integrado de Proteo s Populaes e Terras
Indgenas da Amaznia Legal (PPTAL).
O Projeto em questo parte integrante ou o componente indgena de um
programa do governo brasileiro denominado Programa Piloto para a Proteo das
Florestas Tropicais do Brasil (PP-G7).4 Este Programa recebe apoio financeiro dos
pases membros do Grupo dos Sete,5 bem como da Comisso das Comunidades
Europias e da Holanda, na forma de emprstimos e de doaes a fundo perdido.
Em 1992, a convite da Comisso de Coordenao do Programa Piloto, a Funai
elaborou a proposta de um componente indgena a ser integrado s aes do
PP-G7. Nesse momento, ficou acordado que os recursos seriam disponibilizados
principalmente para a regularizao fundiria, na medida em que se julgava ser
esta providncia essencial e primordial para a defesa do patrimnio natural das
comunidades indgenas. Nascia, portanto, o desenho inicial do PPTAL, aps uma
srie de negociaes que se estenderam at 1995, quando ento foram assinados os
contratos de contribuio financeira com os organismos dos pases financiadores.
O PPTAL tem como objetivo central concluir a regularizao das terras ind-
genas da Amaznia Legal, conforme o estabelecido na Constituio brasileira, e
tem a regularizao como o seu prprio alicerce ou componente fundamental. Sua
organizao inclui, alm do componente Regularizao Fundiria, os compo-
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 151
nentes Vigilncia e Fiscalizao, Estudos e Capacitao e Gerenciamento.
O projeto executado pela Funai e coordenado por uma unidade de gerenciamento
ligada diretamente presidncia do rgo, denominada Coordenao Tcnica do
PPTAL CTPPTAL. Na verdade, um grupo formado por profissionais de distintas
formaes, distribudos em uma gerncia administrativa e uma gerncia tcnica,
com o objetivo de colaborarem, junto Funai, no desenvolvimento do projeto.
Conheci o PPTAL por motivos profissionais. Devido minha formao em
antropologia, fui convidada a integrar a equipe de tcnicos e consultores con-
tratados e lotados na gerncia tcnica da CTPPTAL e, nessa condio, atuar na
implementao do projeto, sob um contrato de trabalho de vigncia inicial de um
ano. Quando fui contratada para prestar uma consultoria no PPTAL, pensei ini-
cialmente apenas no que essa experincia iria me trazer em termos de desafio, do
inusitado e de contribuio minha formao, bem como na colaborao que eu
poderia oferecer ao Projeto e populao que ele pretendia beneficiar: os grupos
indgenas da Amaznia Legal. Somente aps algum tempo observei que, na es-
pecificidade daquele contexto, surgiam boas questes para pensar sob o respaldo
terico da antropologia.
Mencionei anteriormente que as preocupaes primordiais da tese tiveram
como foco as relaes de poder e as formas de resistncia e de conflito surgidas
como respostas ao impacto decorrente da execuo do PPTAL pela Funai, in-
cluindo, nesse processo, o campo de parcerias configurado para a consolidao
das metas do Projeto. Ressalto que, embora o recorte da pesquisa tenha se estabe-
lecido dentro de um campo organizacional especfico a Funai cuja dinmica e
funcionamento vm sendo objeto de diversos estudos,6 o foco da investigao no
incidiu tanto sobre essa realidade. Tampouco houve, a partir do campo investigado,
a inteno de contribuir com novos elementos para o enriquecimento das anlises
sobre formas especficas de atuao do Estado e, por esse vis, examinar uma
configurao representada pela mquina estatal permanentemente negocivel e
sujeita a mudana, reformas e redefinies. Embora reconhea a relevncia dessas
dimenses, o desdobramento da anlise nessas direes faria com que o objeto
ganhasse novos contornos e prismas analticos distintos dos que foram priorizados.
Na verdade, o que me despertou o interesse, tornando o PPTAL na Funai
uma coisa boa para pensar, foram as relaes que se estabeleceram a partir desse
encontro. Encontro que gerou um espao de lutas singular, na medida em que
desencadeou, no nvel das interaes cotidianas, conflitos de diversas naturezas,
muitos dos quais inerentes a todo e qualquer ambiente de trabalho, o que no exclui
a importncia de se buscar entend-los. Encontro no qual se revelou a ao de um
campo de foras e de poder estabelecido em outros nveis, a saber: o da cooperao
internacional a pases em desenvolvimento, definida na forma de emprstimos
e doaes de recursos financeiros e apoio tcnico implementao de projetos
152 Gestar e gerir
voltados construo do desenvolvimento sustentvel, bem como proteo do CTPPTAL, ambas insuficientes para fazer frente e gerar respostas satisfatrias ao
patrimnio ambiental das florestas tropicais desses pases. Por fim, um encontro
que me colocou diante de questes tericas, metodolgicas e polticas familiares,
mas ainda estimulantes e controversas no campo da antropologia.
A comear pela percepo de que, para alm de impasses institucionais,
gerenciais, operacionais e tcnicos apontados como centrais para o entendimento
dos problemas enfrentados na execuo do PPTAL, outras dimenses poderiam
ser investigadas, como, por exemplo: o campo polissmico e polifnico que se
configurou pelo agenciamento das parcerias constitudas para a concretizao do
Projeto, e que deu visibilidade difcil tarefa do gerenciamento da pluralidade; o
campo poltico e hierrquico dentro do qual o Projeto nasceu, na medida em que
envolveu no s relaes estabelecidas no eixo Norte-Sul configuradas a partir
de demandas de interveno e de doao de recursos como expressou lutas
concorrenciais entre os diversos atores envolvidos; a problemtica da ruptura e
da continuidade ressurgindo por meio de uma experincia construda como nova e
aplicada, como oposio, a um contexto consagrado como ultrapassado e vicioso.
Enfim, um universo perpassado por singularidades, arranjos e conflitos que,
embora possam ser pensados como experincias resultantes de combinatrias locais,
frutos do encontro dos atores envolvidos na implementao do Projeto, so tambm
produto de princpios estruturais interiorizados, os quais organizam as relaes que
os agentes estabelecem no espao social e nos diversos campos e subcampos que o
constituem, como, por exemplo, o campo da cooperao internacional a projetos
voltados proteo ambiental e ao desenvolvimento sustentvel.7
Como veremos adiante, no contexto das preocupaes ambientais geradas
nas ltimas dcadas, o meio ambiente ganhou visibilidade poltica e tornou-se
um dos focos primordiais das polticas de desenvolvimento praticadas no campo
da cooperao internacional. H que ressaltar, em relao a esse campo, tanto o
jogo de interesses que ele revela, quanto a pluralidade de intenes e orientaes
ideolgicas dos agentes que nele se mobilizam, disputam e concorrem em torno
dos objetos pelos quais lutam.
Em relao ao contexto8 estudado, como mencionei h pouco, possvel que
grande parte dos problemas se relacione a fatores gerenciais, s qualidades e perfis
organizacionais dos agentes institucionais envolvidos e forma como se buscou
engendrar o dilogo entre eles. Destaco, por exemplo, a insuficiente articulao
entre a CTPPTAL e os departamentos da Funai, agravados pelo prprio desenho
institucional do Projeto, o qual criou uma instncia de coordenao (CTPPTAL)
sem autonomia hierrquica e sem vnculo organizacional direto com os departa-
mentos da Funai responsveis pela execuo de seu componente fundamental,
o da regularizao fundiria. Outro fator que veio dificultar o gerenciamento do
Projeto refere-se capacidade tcnica e administrativa tanto da Funai quanto da
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 153
volume de demandas do Projeto.
Todavia, no h como limitar o entendimento do problema apenas a essas
dimenses, como grande parte dos atores envolvidos e diversos informantes en-
trevistados supunham. O fator gerenciamento9 de um Projeto um aspecto funda-
mental a ser observado, no somente quando se trata de definir as aes voltadas
sua implementao, como tambm quando se pretende investigar esse processo
em curso, j com o foco incidindo sobre os diversos problemas e conflitos surgidos
no contexto das aes e relaes estabelecidas.
Mas isso no tudo, ou nem tudo; o que acontece e se desencadeia no contexto
de uma organizao ou de um conjunto organizado de relaes formal e legalmente
institudas pode ser interpretado pelo vis do gerenciamento, embora esse aspecto
seja importante, j que inerente prpria dinmica de um universo organizacional.
Contudo, quando se trata de compreend-lo o universo organizacional ou de
investigar fenmenos que dele emergem, a questo gerencial no pode tudo explicar:
h dimenses submersas, esquecidas, como acentua Chanlat (1996), e muitas vezes
invisveis nesse mundo to rigorosamente planejado, aparentemente previsvel e
organizado, as quais no necessariamente esto relacionadas a programas de ao,
estrutura material, a comandos eficientes, controles precisos e coordenao eficaz
de todos os atos e esforos coletivos. Da, segundo o autor, a importncia de um
dilogo mais estreito entre a administrao e a antropologia para a anlise dos
fenmenos desencadeados no mundo das organizaes.
Assim, para alm do problema gerencial, outros aspectos foram conside-
rados no estudo dos impactos e conflitos desencadeados no contexto de imple-
mentao do PPTAL. Procurei analis-los partindo das formulaes de Bourdieu
(1983,1987,1998) sobre os campos sociais campos de luta onde se manifestam
relaes de poder e os mecanismos e estratgias que os movimentam, reprodu-
zem e alteram.
As reflexes de Bourdieu parecem-me adequadas, na medida em que tratam
o universo social funcionando como campos que movimentam diferentes espcies
de capital e de lutas. A sociedade ganha visibilidade atravs de espaos sociais que
se particularizam pela manifestao de relaes de poder, em que os agentes vo
lutar em torno de interesses especficos, ocupando posies previamente fixadas e
determinadas pelo capital social adquirido ao longo de suas experincias biogrficas.
Nesse sentido, as relaes e conflitos desencadeados a partir do PPTAL pode-
riam ento ser pensados como frutos de um campo polinucleado de poder e de lutas,
no qual aqueles que desfrutam de posies hierarquicamente reconhecidas como
superiores possuem maior prestgio e o poder de impor aos demais aquilo que lhes
parece melhor e conveniente. Criam-se entre os agentes relaes de dominao e,
tendo os mesmos interiorizado um conjunto de vises e divises, valores, crenas
154 Gestar e gerir
e representaes, por meio de suas aes e discursos, a lgica do funcionamento
do campo tender a se reproduzir, como acentua Bourdieu, de uma maneira rela-
tivamente imprevisvel, mas sem atingir os princpios de poder que o estruturam.
H, dentro desse modelo terico, a idia de que os espaos sociais e os subcampos
que o conformam integram simultaneamente aes voluntrias dos indivduos e
presses objetivas que limitam essas aes. O conceito-chave que permite integrar
essas dimenses o de habitus, o qual permite tambm a superao da oposio
terica entre objetivismo e subjetivismo.
Os habitus so, de alguma forma, realidades objetivas incorporadas na vida
cotidiana; experincias passadas absorvidas pela lgica prtica dos atores e das
instituies, dando sentido s aes, no porque as determinam mecanicamente,
mas porque as explicam em funo de disposies adquiridas. Cabe lembrar que
o fato de se observar numa sociedade um certo modelo de organizar as relaes
sociais nos mais diversos nveis, ou certas regularidades, no suficiente para que
se conclua que todos os indivduos dessa sociedade se submetam automaticamente
a ele, ou que ele a regra que todos cegamente obedecem. Se as regras so objetos
de lutas, no lugar da obedincia passiva deve-se buscar apreender as estratgias
engendradas pelos atores e grupos para lidar com elas e alter-las. Por outro lado,
isso no significa que os atores faam escolhas ao acaso. Estas obedecem aos im-
perativos dos habitus individuais e sociais.
Assim, na perspectiva de Bourdieu (1980), as prticas sociais no so meca-
nicamente determinadas por uma fora exterior (a sociedade e suas regras), mas
por uma ao livre, condicionada pelo habitus que, como sistema de disposies
adquiridas, torna-se eficiente e operacional quando encontra as condies de sua
eficcia. Partindo do princpio de que o PPTAL, na qualidade de um acontecimento
interpretado dentro de um campo de lutas com base nas categorias de percepo
interiorizadas, nos elementos retricos que o perpassam e em todos os liames
institucionais que o compem , foi concebido no s como suporte a uma pol-
tica governamental, como tambm para transformar uma determinada realidade,
em que dimenses ocorreram transformaes ou foram autorizadas mudanas?
Supondo a existncia de limites intrnsecos ao processo, seria possvel supor que
uma proposta de desenvolvimento ou projetos induzida de fora no conduziria
mais a adaptaes e, portanto, conservao de certas estruturas, vises e divises
entre os agentes sociais e menos transformao e ao desaparecimento do modelo
existente, em parte negado, em parte mantido? Em suma, de que maneira ou por
que caminhos mudanas foram negociadas, assim como relaes de poder mantidas
ou explcita e implicitamente contrariadas?
Antes de mais nada, convm lembrar que as prticas dos atores resultam de
presses baseadas em propriedades estruturais que so, ao mesmo tempo, co-
ercitivas e capacitadoras, isto , tanto empurram quanto permitem a ao, de tal
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 155
modo que o momento de produo da ao tambm um momento de reproduo
e de transformao das presses estruturais (Giddens, 1987: p. 76). Em outras pa-
lavras, os indivduos agem sempre dentro de contextos que lhes so preexistentes
e que, por isso, orientam o sentido de suas aes. Assim, a construo do mundo
social parece engendrar mais a reproduo que a reconstruo total das relaes
existentes, o que no significa que no haja espao para a mudana na dinmica
desse processo.
Retornando ao ponto de partida, para a compreenso dos conflitos desencade-
ados no contexto de implementao do PPTAL foi necessrio levar em conta a con-
figurao de um conjunto complexo de problemas: desentendimentos e limitaes
gerenciais, sobretudo quando se trata de lidar com a pluralidade e a polissemia que
ela engendra, bem como com os princpios hierrquicos que organizam as prticas
dos agentes no campo institucional; compromissos e disputas visveis e invisveis
geradas pelo contato entre verses indigenistas10 oficiais e alternativas; relaes
de poder estabelecendo-se em diversos nveis; construes hierrquicas e valora-
tivas distintas interiorizadas de forma durvel e embates ideolgicos em torno de
verdades que se buscam construir como legtimas. No que se refere aos conflitos
desencadeados dentro desse campo ou espao permeado por mltiplas relaes, ou
configurado a partir delas, sua anlise supe uma determinada maneira de olhar e
interpretar os conflitos sociais. Considero a perspectiva de anlise de Simmel (1983)
uma das mais apropriadas para orientar-me nesse tipo de investigao, na medida
em que a nfase recai sobre a dialtica dos conflitos, ou seja, busca averiguar at
que ponto os conflitos no carregam em suas manifestaes aparentemente desa-
gregadoras algum tipo de unidade ou a afirmao de algo indissolvel.
No caso em estudo, possvel que os antagonismos observados sejam um
indicador de um consenso no necessariamente explcito nos discursos ou cons-
cientemente elaborado ou talvez de um acordo tcito estabelecido pelos agentes
sociais quanto aceitao das posies ocupadas no campo de lutas em que se
encontram e quanto ao sentido de limites agregado s suas aes. Da resulta que
se os conflitos do visibilidade s distncias e hierarquias que se constroem entre
os agentes, ao mesmo tempo as reatualizam por um processo que faz com que os
mesmos ajam e disputem dentro de certos limites. Na medida em que os princpios
que regem os campos e o que eles contm de arbitrrio restam inabalveis e
desconhecidos em sua lgica, no h lugar para drsticas rupturas, mas para arranjos
e novas configuraes permitidas.
Tudo se passa como se os agentes assumissem um certo parti pris em relao
quilo que atinge suas disposies adquiridas e que pode repercutir no campo de
algo j estruturado como, por exemplo, relaes hierarquicamente estabelecidas,
fronteiras e identidades construdas. Nesse sentido, o conflito parece carregar, em
sua continuidade, no a possibilidade de uma ruptura, mas a necessidade de afirmar
156 Gestar e gerir
a permanncia de uma tenso aparentemente insolvel, j que referida a realidades
e representaes que os indivduos no conseguem facilmente mudar. E mais: em
sua continuidade, ele parece refletir uma necessidade intrnseca aos campos sociais
estruturados dentro de uma lgica de poder: a de demonstrar no sentido de dar
visibilidade pelo conflito, as divises e as hierarquias que organizam as relaes
sociais e o fato de que fora desse modelo, nunca radicalmente transformado, no
h como pensar e estruturar o mundo.
A proposta de Simmel parece-me adequada por buscar uma interpretao dia-
ltica das situaes de conflito, ou procurar, nas interaes sociais entre indivduos
ou grupos, processos que, embora lidos como desagregadores ou aniquiladores
de uma das partes envolvidas, por vezes carregam, na oposio, algum tipo de
consenso ou unidade. Assim, resulta que o antagonismo entre os agentes sociais,
definido como conflito, pode sugerir a existncia de relaes cuja unidade reside
na tenso e no na harmonia.
A partir do caso estudado, pode-se dizer que naes e intenes foram conec-
tadas, mobilizando os mais diversos atores e objetos de luta, ou objetos pelos quais
se passou a lutar, como o desenvolvimento sustentvel, o etnodesenvolvimento,
o direito diversidade cultural, novas formas de gesto na esfera pblica, enfim,
todo um repertrio construdo como os grandes temas da contemporaneidade. Te-
mas que suscitaram objetividades discursivas novas e paradigmticas, amparadas
cientificamente e professadas por todos aqueles a quem foi concedido o direito de
falar, de propor a mudana e de intervir, com o respaldo dessa legitimidade, em
universos imersos numa desordem ou numa ordem inadequada, ultrapassada ou
no suficientemente desenvolvida totalmente contrria ao novo padro civiliza-
trio que se busca alcanar.
Cabe lembrar o que acentua Escobar em suas anlises sobre o desenvolvimen-
to e o subdesenvolvimento na qualidade de conceito intrnseco a um discurso
historicamente produzido. Segundo o autor, in the history of the modern West, non
European areas have been systematically organized into, and transformed accor-
ding to, european constructs. Representations of Asia, Africa, and Latin America
as Third World and underdeveloped are the heirs of an illustrious genealogy of
western conceptions about those parts of the world (1995: p. 7). Assim, caberia
examinar por que razes, a partir de um determinado momento, alguns pases
comearam a se ver como subdesenvolvidos e por que o desenvolver-se tornou-se
ento um problema fundamental, assim como passou a ser legtima a proposta da
interveno externa como meio de se viabilizar o desenvolvimento perseguido.
Segundo Pareschi, a noo de desenvolvimento, formulada por volta dos
anos 50 deste sculo, mostra-se bastante inclusiva tanto no senso comum, como
na literatura especializada uma das idias bsicas da cultura moderna europia
ocidental (Ribeiro, 1991: p. 61), algo como uma religio secular j que opor-se
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 157
a ela uma heresia quase sempre severamente punida, diz ainda Maybury-Lewis
(1990: p. 1). no ps-Segunda Guerra que a discusso sobre o desenvolvimento
toma flego e se institucionaliza, na medida em que os pases arrasados pela guerra
s podero se reestruturar e se desenvolver basicamente com o auxlio dos planos
econmicos do governo norte-americano, ao mesmo tempo que criada uma srie
de organismos multilaterais com enfoque no desenvolvimento e na cooperao de
carter mundial (1997: p. 34).
Um aspecto importante a ressaltar que, tanto no espao multidimensional das
relaes entre doadores e receptores de modernidade, quanto nos diversos subcam-
pos que o compem, embora os ocupantes das posies dominantes e dominadas
estejam envolvidos em lutas de diferentes formas, no necessariamente se repre-
sentam como antagonistas: em certos momentos e relaes, apresentam-se como
parceiros, estabelecendo trocas de diversas naturezas, cooperando por objetivos
comuns, construindo solidariedades e interdependncias. Segundo Bourdieu, esse
tipo de concordncia resulta do fato de que as categorias de percepo do mundo
so essencialmente produto da incorporao das estruturas objetivas do espao
social. Em conseqncia, levam os agentes a tomarem o mundo social tal como ele
, a aceitarem-no como natural, mais do que a rebelarem-se contra ele (1989: p.
141). Nesse sentido, instauram-se conflitos, mas tambm alianas e ambigidades
entre dominantes e dominados. Simultaneamente, surgem mediadores dessa rela-
o e anuncia-se o que se pode ou no permitir-se a si mesmo, o que implica uma
aceitao tcita das posies ocupadas no campo e um sentido de limites para as
transformaes efetuadas.
Por outro lado, bom lembrar, como acentua Foucault (1992) que, onde h
poder h resistncia, assim como o carter relacional do poder implica que no se
pode v-lo como uma relao unvoca e unilateral. O pressuposto terico de que os
agentes disputam dentro de um campo de lutas que os posiciona em funo de um
quantum adquirido em um plo dominante e outro dominado no significa que
se estabelea entre eles um sistema de dominao e de sujeio absoluto. Apesar
de permanecerem inabalveis os princpios que estruturam os campos dentro dos
quais os agentes se inserem, margens de manobra, manipulaes e reciprocidades
de diversas ordens podem surgir. Talvez a resida a complexidade e a dialtica,
bem como a imprevisibilidade, de um processo que contm e proporciona tanto os
elementos da mudana quanto os da reproduo daquilo que se quer transformar.
Sobre o PPTAL e o Ambientalismo
Em momentos anteriores, mencionei que, embora o PPTAL representasse o
ncleo a partir do qual o objeto de estudo foi se constituindo, a determinao de
relacion-lo ao conceito de campo, seguindo a orientao de Bourdieu (1989),
158 Gestar e gerir
implica a necessidade de analis-lo no contexto de um conjunto de relaes e
discursos que no s justifica sua existncia, como tambm lhe desenha um certo
perfil, assim como nele produz efeitos. Ou seja, o PPTAL no pode ser compreendido
fora de suas relaes com um todo que abarca desde o PP-G7 at o panorama
configurado no mundo em torno da problemtica ambiental que, por seu turno,
tornou-se uma das grandes preocupaes nacionais e internacionais no contexto
do processo de globalizao.
Analisaremos agora em que medida o campo discursivo gerado pelas preocu-
paes com o meio ambiente se refletiram no PPTAL, seja para fundament-lo em
suas proposies, atribuindo-lhe um determinado papel e perfil, seja tambm para
utiliz-lo como instrumento demonstrativo de alguma coisa que se busca alcanar.
Veremos que os discursos gerados em torno da problemtica ambiental amparam-se
em argumentos que evocam a idia de novidade, de transformao e de um novo
horizonte que se revela humanidade, a partir de sua mobilizao para a defesa
e proteo do patrimnio ambiental do planeta. O PPTAL, na medida em que se
integra a um Programa maior, o PP-G7, voltado para essa finalidade, no deixaria
de incorporar tal iderio e ser concebido luz dessas inspiraes inovadoras. Assim,
suas proposies, objetivos maiores e propostas pragmticas de execuo refletem
as formulaes e, por que no, as prprias utopias que perpassam o movimento
ambientalista. A questo que se coloca a de examinar a relao entre o plano
retrico-discursivo e o prtico-operacional, no contexto do PPTAL, no no sentido
de investigar at que ponto essa transio revela uma continuidade, mas de averiguar
as contradies e os paradoxos surgidos nessa passagem. At que ponto aes
concretas e integradas traduzem a exteriorizao de uma realidade interiorizada?
Esse processo de transio, ao produzir ambigidades e manipulaes, no estaria
tambm acirrando conflitos e alimentando tenses entre o que se representa como
novo e ultrapassado, intensificando assim o dilema do mudar/permanecer? pos-
svel presumir que esse dilema tanto possa apontar para a mudana, como redundar
em controles e reproduo de ordens que se buscam transformar?
Faremos agora uma breve retrospectiva sobre esse cenrio de politizao do
meio ambiente com vistas a um melhor entendimento do campo dentro do qual o
PPTAL foi criado e desenvolvido. Campo que elegeu a problemtica ambiental
como uma nova utopia neste final de sculo, cheia de purezas, boas intenes,
de teorias, de aes e de atitudes peculiares (Pareschi, 1997: p. 13). Campo que
inaugurou uma nova era dos direitos. Depois das liberdades individuais, dos
direitos polticos e dos direitos sociais (...) surgem os direitos da terceira gerao,
o direito relativo natureza, onde os sujeitos no so os indivduos, categorias
ou grupos sociais, mas a humanidade (Bobbio, 1992, apud Barros, 1996: p.
123). Campo que posicionou o meio ambiente no foco das chamadas polticas de
desenvolvimento e que, por esse vis, vem buscando engendrar um novo sentido
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 159
de conscincia e solidariedade e criar diferentes sujeitos sociais adequados a uma
nova ordem mundial.
Ao investigar o discurso ambientalista como uma nova utopia do sculo
XX, Pareschi (1997) vai buscar os primrdios daquilo que se caracterizou como
primeiras preocupaes com a questo ambiental. Em suas anlises, argumenta
que, o ambientalismo no tem um comeo claro, no sentido de delimit-lo num
tempo ou num espao especficos. Nem mesmo pode ser ressaltado em seu meio
algum lder, grande orador, idealizador ou messias. O movimento no comeou em
um pas para depois espalhar-se para outros, mas em vrios ao mesmo tempo (...).
Mesmo assim, possvel dizer que tais preocupaes surgem, inicialmente, nos
lugares mais afetados pelo avano e desenvolvimento das cidades e das atividades
industriais e agrcolas que transformaram rapidamente as paisagens, restringindo
a natureza a florestas, terras no utilizveis e outras ilhas no mar da habitao (ou
influncia) humana (idem: 1997).11
Aqui, o meu olhar sobre o ambientalismo focalizar sobretudo o campo que
engendrou as noes de ecodesenvolvimento e de desenvolvimento sustentvel, bem
como consolidou a perspectiva da construo de parcerias e da articulao de atores
diversos numa rede cooperativa, como um verdadeiro caminho das pedras rumo a
uma nova ordem social. Esses temas esto na base das justificativas e proposies
do PP-G7 e do PPTAL. Antes de mais nada, caberia ressaltar o carter de novidade
e mudana subjacente construo de uma problemtica ambiental no contexto
das preocupaes e debates internacionais e nacionais nas ltimas dcadas. Como
acentua Bernardo, o prprio fato de conferir personalidade poltica base fsica
do planeta, de entrar na compreenso das relaes sociais pelo foco da posse, uso
e degradao dos recursos naturais, abre um fascinante leque de possibilidades
explicativas e interaes heterodoxas (...). Est-se, assim, lidando com uma com-
plexidade invulgar de relaes dinmicas e com o desafio de penetrar no mago da
suposio, bastante difundida, de que se est diante de algo novo (1996: p. 160).
O que poderamos eleger como ponto de partida para a anlise de um problema
que sabemos estar articulado ao processo da globalizao e que, tal como ele, nos
coloca diante de um mundo aparentemente em reconstruo pelo impacto de novas
preocupaes e aes de atores sociais de um novo tipo? De onde partir para pensar
questes que apontam para a necessidade de se redefinir tambm antigos atores e
o prprio papel do Estado e da sociedade civil?
Seguindo a orientao de Viola (1998), Arajo (1996) prope que primeiramen-
te voltemos o olhar para um processo que, aps a Segunda Guerra Mundial, dividiu
o mundo em dois blocos capazes de destruir o planeta: blocos antagnicos, onde a
multiplicao do conhecimento humano incidiu tanto sobre a produo material
de que o fenmeno da globalizao parte quanto sobre a possibilidade de sua
destruio. Assim, tem-se a problemtica ambiental articulada da globalizao,
160 Gestar e gerir
desde quando se definiu no tempo a era nuclear como o marco zero de um pro-
cesso que, tendo gerado um aumento significativo da capacidade de interveno
humana sobre a natureza, fez tambm surgir a possibilidade de sua destruio e,
conseqentemente, a necessidade de sua preservao.
Alm da ameaa da destruio do planeta inscrita numa competio, em que
fundamentos poltico-ideolgicos vo se converter em esforos e investimentos
voltados ao incremento e sofisticao do potencial blico dos citados blocos em
luta, outros aspectos concorrem para o entendimento da articulao entre a pro-
blemtica ambiental e a globalizao. Dentre eles, destacam-se a ao de certas
formas de ocupao do meio ambiente e usos dos recursos naturais como matria-
-prima e fonte de energia, cujo carter predatrio veio impulsionar o desequilbrio
e a degradao ambiental, no contexto do capitalismo avanado.
Por outro lado, se tal degradao resulta das formas de interveno e disperso
dos processos econmicos promovidos pela expanso capitalista, essa expanso
tambm veio gerar a crescente subordinao de economias nacionais lgica do
mercado e ao estreitamento da interdependncia entre os pases em termos de re-
cursos naturais (Barros, 1996).12 Ressalta-se ainda o fato de que, medida que se
intensificou e avana o processo da globalizao, vem ocorrendo um retraimento
das fronteiras do mundo, ou estas se tornam mais porosas, para utilizar a expresso
de Viola. Assim, de uma preocupao local e nacional, o meio ambiente conver-
tido numa preocupao de todos os habitantes do mundo, isto , sua degradao e
recuperao passa a ser colocada como responsabilidade de todos, na medida em
que intervenes locais danosas podem gerar efeitos e prejuzos em larga escala,
e no somente dentro do raio diretamente afetado.
A partir desse prisma, os Estados nacionais13 e seus mecanismos tradicionais
de atuao para reverter certos processos no encontram mais lugar. So enfatiza-
das sua ineficcia e defasagem para apontar solues, sobretudo para problemas
representados como globais: estes requisitam decises conjuntas que implicam
no s a expanso de fronteiras, como o investimento em novas formas de go-
vernabilidade que substituam, por exemplo, modelos centralizadores, verticais e
no participativos. Convm lembrar, entretanto, que o Estado, com todas as suas
deficincias e defasagens, ainda funciona como referente simblico hegemnico,
definindo-se como autoridade e como um valor supremo e legtimo dentro de um
espao-territrio personificado como nao, a qual, por sua vez, somente existe
como entidade social quando relacionada organizao poltica territorial que o
Estado (Almeida, 1998: p. 73). Apesar do reconhecimento de suas atuais fragilidades
e vcios, e de ser indiscutvel a irreversibilidade do processo que torna suas tticas
de governabilidade inadequadas, ele ainda possui a primazia no ordenamento da
vida social e poltica.
Como acentua Richard Pfetsch, em seu artigo Capacidade de atuar e legiti-
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 161
mao do Estado Democrtico de Direito:
O Estado nacional continua sendo o destinatrio principal das exigncias
de bem-estar geral (...). Os problemas cruciais das sociedades industriais ou
ps-industriais (crescimento econmico, emprego, seguridade social, forneci-
mento de matria-prima etc.) recaem, afinal, por sobre os governos nacionais
(...). O princpio do Estado nacional ainda prevalece na diplomacia nacional.
Nas organizaes internacionais (...) o princpio da autodeterminao nacional
e da independncia est inscrito de forma destacada. A percepo mesma, a
compreenso ou incompreenso de integrantes de outras nacionalidades d-se
mediante representaes nacionais consagradas (imagens, esteretipos), que
constituem (...) fator de coeso e facilitam a orientao. As exigncias de mais
autonomia, de mais liberdade cultural, de mais prosperidade econmica so
dirigidas ao Estado e constituem bens que seguem administrados por esse...
como poder instituidor de paz, como fator de integrao e de identificao,
no plano interior e exterior, e como quadro de referncia de atuao, tambm
nas organizaes internacionais, o Estado desempenha um papel decisivo
(1998: pp. 110-11).
Assim, o advento da globalizao e da comunicao interplanetria, bem como
as propostas de um novo padro de governabilidade que atenda aos imperativos de
uma nova ordem que se busca consolidar, ainda esbarram em ncleos centralizadores
e burocraticamente organizados que chamamos de Estado-nao: estes ainda no
perderam sua competncia decisria no plano governamental. Ademais, embora em
termos de poltica externa refiro-me do Brasil a tendncia seja a de reduzir a
autonomia do Estado por meio de consensos internacionalmente compartilhados,
caberia examinar at que ponto isso reflete os valores e aspiraes da sociedade como
um todo ou se, de fato, ela incorporou a proposta do no-lugar do Estado dentro
de um padro sustentvel de desenvolvimento.
Ainda que a este se imponha cada vez mais a necessidade de atender a uma
infindvel rede de negociaes com outras naes, empresas transnacionais,
bancos internacionais e organismos de financiamento, apontando para interesses
nem sempre convergentes e que sobre ele recaiam crticas fundamentadas em evi-
dncias empricas que indiquem suas inadequaes e contradies apesar dessa
combinao de fatores preciso lembrar que uma coisa so presses a refletir o
bvio, ou a necessidade da mudana, outra coisa a desconstruo de algo que no
se estrutura apenas em cima de estatutos, objetivos e arcabouo legal, mas que se
ergue pela evocao de valores e sentimentos de forte carga simblica e emocional,
criando lealdades e proclamando identidades.
No artigo, A poltica externa do governo FHC: continuidade e renovao, o
ministro das Relaes Exteriores, Lus Felipe Lampreia, afirma que nela se busca
162 Gestar e gerir
a autonomia pela integrao, ou seja, ao invs de uma autonomia isolacionista,
uma autonomia articulada com o meio internacional (1998: p. 11). Prossegue
afirmando que, dentro dessa perspectiva, os pases fatalmente renunciam a certa
parcela de sua soberania, da liberdade de tomar decises sem coordenao com
seus respectivos parceiros, criando obrigaes e restries que significam algum
sacrifcio de autonomia nacional. No caso brasileiro, afirma o Ministro que: No
plano mundial o Brasil continuou a contribuir ativamente, nos foros multilaterais
e em nossas relaes bilaterais, para a construo de uma ordem internacional
fundada em normas acordadas coletivamente e, no, ao contrrio, na lei do mais
forte. Temos seguido essa linha em todas as reas temticas, desde o campo da
segurana internacional at o terreno das questes econmico-comerciais (...) a
diplomacia brasileira trabalhou ativamente para que o patrimnio de impecvel
boa convivncia com nossos vizinhos se traduza cada vez mais em cooperao e
integrao (...). Enfim, deu-se continuidade a uma linha de conduta que, historica-
mente, tem feito da poltica externa um fator de credibilidade para o pas e asse-
gurado o seu lugar como participante respeitado e influente da vida internacional
(...) o compromisso do Presidente com os princpios da democracia, da paz, dos
direitos humanos, da justia social e da preservao do meio ambiente, e o fato
de as polticas governamentais estarem voltadas para a realizao desses ideais,
ajudaram a aproximar o Brasil dos valores e prticas dominantes neste momento
da histria mundial, com ganhos inegveis para a credibilidade e a capacidade de
influncia do Pas (idem: pp. 15-16).
Sem dvida, o texto oficial descreve uma afinao perfeita entre as perspectivas
da poltica externa brasileira e os ideais que compem o repertrio discursivo da
contemporaneidade no que se refere ao padro civilizatrio que se busca construir.
Padro em que o Estado-nao surge como uma inveno moderna decadente, pelo
que ele carrega de inadequado e contraditrio em relao s exigncias do presente.
Contudo, no se pode maquiar relaes historicamente construdas dentro de um
interminvel ciclo de imposies e aceitaes como poltica de boa vizinhana se desenhem segundo as especificidades de cada pas e daquele que se representa
voltada construo da credibilidade do pas diante de seus parceiros credores.
Tampouco deve-se presumir, como mencionei anteriormente, que os consensos
internacionalmente compartilhados sobre a ineficincia do Estado reflitam valores
e aspiraes da sociedade brasileira como um todo.
Jos Lus Fiori, no artigo hora de voltar a pensar,14 afirma que depois
que o Brasil assinou, em 1999, o acordo falimentar com o FMI que lhe deu US$ 40
bilhes e permitiu ao governo enfrentar a crise terminal do Plano Real (...) ningum
mais discute se o pas ainda tem uma poltica econmica prpria. Os que ainda
desconhecem agora j sabem como o Tesouro americano e o FMI tutelam, juntos,
os pases administrados ou no por pequenos burocratas locais ou representantes
diretos dos organismos multilaterais. Na seqncia, Fiori ressalta que as alianas
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 163
estabelecidas entre esses parceiros esto levando s ltimas conseqncias um
projeto de insero internacional e transnacionalizao radical de nossos centros de
deciso e das estruturas econmicas brasileiras. a que se esconde a explicao
para o aparente paradoxo de termos hoje uma populao enraivecida e um gover-
no ausente, mas ao mesmo tempo uma autoridade que cumpre pontualmente suas
obrigaes com metas fiscais e monetrias controladas pelo FMI. Na verdade, do
ponto de vista do pequeno nmero de brasileiros que vive da bolsa e do cmbio,
o pas segue uma rota cada vez mais transparente, comandado por uma poltica
extensa e heterognea, mas confivel e arbitrada por um grupo de intelectuais e
tecnocratas alrgicos palavra nao.
Os argumentos que venho de apresentar apontam para interpretaes diver-
gentes sobre a forma e a inspirao sob as quais o Brasil construiu suas relaes
com os pases que a nomeao oficial define como parceiros. Estou certa de que
essa discusso extremamente complexa e contm desdobramentos que no vejo
como abordar agora. Optei por enunci-la para demonstrar o quanto certas supo-
sies revelam-se equivocadas ou o quanto um processo que implica transformar
e expurgar concepes to arraigadas como a do papel/funo do Estado pode
revelar distores e caminhos imprevisveis. No que se refere ao PPTAL, um dos
pontos que mais suscitaram polmicas na relao do Projeto/doadores versus Fu-
nai foi o que trouxe tona a questo da soberania e do dever do Estado, e de seus
representantes, de tomar a frente de processos representados como problemas
internos, como os que se referem Amaznia e questo indgena.
Sobre a soberania nacional,15 nos discursos que buscam desconstruir a repre-
sentao do Estado como uma unidade poltica necessria, ela surge como um dos
obstculos concretizao de uma nova governabilidade. Contudo, como men-
cionei h pouco, em que pese a irreversibilidade de um processo que aponta para
novas projees no mbito da governabilidade, no h como negar que o Estado
ainda seja o sujeito responsvel pela instituio de polticas pblicas e que estas
como gestor do territrio nacional. Estamos aqui, sem dvida, diante de algo que
anda pari passu com soberania, como nos lembra Barros (idem), ou ainda, diante
de uma realidade que, tendo a populao como alvo, dado, campo de interveno
e objeto da tcnica de governo, supe um conjunto ainda no desmembrado, como
nos lembra Foucault (op.cit., 1992).
Assim, embora haja o reconhecimento de que, em certas dimenses, como
em relao s normas orientadoras dos mecanismos de mercado, j tenha ocorrido
uma diminuio significativa de entraves justificados, a partir da defesa de uma
empoeirada soberania nacional, muito resta caminhar. Segundo Arajo: Institui-
es como FMI e o Banco Mundial seriam porta-vozes de um consenso acerca do
funcionamento ideal dos mercados e estariam em condies de impor esse consenso
164 Gestar e gerir
a pases desviantes. No entanto, no que toca a questes polticas de interesse global,
particularmente quelas referentes ao meio ambiente, os organismos internacionais
encontrar-se-iam amarrados ainda s decises da Assemblia Geral da ONU e do
Conselho de Segurana, instncias decisrias morosas e incapazes de garantir a
aplicao de seus resultados, em razo da ausncia de mecanismos coercitivos
independentes sobre os Estados membros (idem: p. 152).
No que se refere problemtica ambiental, h um consenso, dentro de um certo
campo discursivo, em relao necessidade de criao de mecanismos e princpios
de integrao e ordenao e, acrescento, de interveno mnimos para que as gadora que perpassa esse campo. H uma espcie de apelo construo de uma
polticas que se buscam implementar tenham sua eficcia garantida em termos
globais, a despeito das suscetibilidades nacionais, das divergncias de interesses e
das distintas perspectivas adotadas pelos atores envolvidos para abordar o problema
focalizado. Todavia, h que lembrar o fato de que a converso do meio ambiente
em patrimnio da humanidade mobilizou uma grande diversidade de agentes e
grupos sociais em sua defesa. Populaes locais, ONGs, comunidades cientficas,
partidos polticos, governos, organismos nacionais e supranacionais, agncias de
financiamento, empresariado, enfim, um conjunto extremamente diferenciado no
que se refere a interesses, posies polticas, ideolgicas e campos de atuao. cao s assimetrias e particularismos exarcerbados pela globalizao (Santos,
Ao analisar essa multiplicao de atores e movimentos sociais no espao pbli-
co, sobretudo no que se refere ao problema ambiental, Arajo (idem) comenta que,
antes de o desenvolvimento cientfico-tecnolgico ter atingindo os patamares atuais
de sofisticao, a sociedade e as identidades sociais relevantes constituam-se em
torno da oposio estabelecida entre o capital e o trabalho, a qual dava suporte aos
movimentos sociais tradicionais. A partir do momento em que o trabalho perdeu o
seu sentido estruturante, novas identidades, com reivindicaes prprias, foram sur-
gindo e se aglutinando para criar movimentos de novo tipo, como o ambientalismo.
Ainda que o argumento de Arajo parea convincente no sentido de apontar o fato
de ter o ambientalismo resultado de um processo gerador de novas identidades,
concordo com Barros (idem) quando afirma que o seu surgimento tambm est
relacionado necessidade de reproduo do sistema poltico-econmico mundial
que exigiu a fuso entre economia e ecologia.
Se antes essas realidades eram vistas como excludentes, dentro de uma nova
forma de acumulao de capital e diante das transformaes dos padres de produ-
o e consumo cria-se a exigncia de um ecodesenvolvimento16 e, na seqncia, a
de um desenvolvimento sustentvel17 como forma de sublinhar o reconhecimento de
que o ideal da preservao no pode excluir a necessidade real do desenvolvimen-
to. Da no se poder pensar no ambientalismo sem relacion-lo a um determinado
modelo voltado ao desenvolvimento adotado no mundo, e mais especificamente
no Ocidente. Este tem sido o carro-chefe da produo de valores capitalistas e
individualistas, e mais ainda, na idia de progresso do Ocidente que subjaz a de
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 165
desenvolvimento (Pareschi, idem: p. 30).
De um modo geral, a literatura nos tem mostrado que, se o campo discursivo
gerado em torno da questo ambiental revela uma tendncia homogeneidade e
uma busca de referenciais de ao globais, ele tambm se apresenta heterogneo e
multivocal, haja vista as matrizes ideolgicas que para ele convergem, os interes-
ses que nele se expressam e as leituras locais e culturais feitas sobre o problema
ambiental (Barros, 1996; Pareschi, 1997; Arajo, 1996; Bernardo, 1996).
A homogeneidade poderia ser traduzida sinteticamente pela inteno agre-
solidariedade interplanetria e de chamada a um comprometimento global com
a causa ambiental, tanto no nvel retrico quanto no pragmtico. quando se
ressalta a cooperao transnacional envolvendo a construo de parcerias entre
diversos atores, como Estados nacionais, organizaes internacionais, entidades
de financiamento, ONGs, empresariado, instituies cientficas e associaes ci-
vis como forma e soluo democrticas de se efetivarem aes em prol de uma
sociedade futura efetivamente capaz de preservar o meio ambiente, patrimnio da
humanidade, para as geraes futuras. Busca-se criar assim vnculos de identifi-
1995, apud; Barros, 1996).
O pano de fundo que recobre o ambientalismo como movimento que se
apresenta portador de valores e interesses postos como universais, ultrapassando
as fronteiras de classe, sexo, raa e nao (Viola, 1987, apud; Pareschi, 1997), foi
sendo alinhavado desde os movimentos sociais dos anos sessenta e setenta. Nessas
dcadas, os prprios fundamentos ideolgicos do Ocidente foram questionados:
suas nfases no progresso e nos valores individualistas, sobretudo no que diz res-
peito ao que neles pode ser traduzido como egosmo, particularismo, mesquinhez
e indiferena em relao s injustias e opresses praticadas nas relaes sociais.
Alm disso, interessante perceber que o que se apresenta como novo paradig-
ma justamente a valorizao do todo sobre a parte, ou aquilo que estrutura um
modelo tradicional de sociedade, relembrando Dumont. Da a busca de uma nova
conscincia que gere outras formas de relaes dos homens com a natureza e destes
entre si e a proposta de atuaes cooperativas e de construo de parcerias como
meio de se estruturar uma solidariedade interplanetria.
Por outro lado, a heterogeneidade discursiva que perpassa o ambientalismo,
fruto da prpria pluralidade de intenes, interesses e orientaes ideolgicas dos
agentes sociais envolvidos, revela o campo de lutas em que o movimento se ins-
creve. Assim, embora se mobilize e convoque a participao da sociedade civil,
de ONGs, do capital privado, de Estados nacionais e de organismos internacionais
diversos para a construo de uma solidariedade planetria, esse esforo no chega
a abafar a polifonia, a dissonncia e o jogo de interesses que ele revela. O que
166 Gestar e gerir
deveria, em tese, resultar em consenso, termina se traduzindo em conflito. Um
conflito que no se resolve: propaga-se como um implacvel meio de se demonstrar
instncias e agentes (legtimos), criadores de discursos, paradigmas e pragmticas.
Aos demais, para que suas vozes sejam ouvidas e tendo interiorizado o sentido de
limites que molda suas aes, restam-lhes os pactos e vnculos provisrios com
aqueles cujo capital social acumulado lhes conferiu a prerrogativa de propor e de
protagonizar mudanas.
importante lembrar ainda que, se o processo de globalizao gerou cons-
cincia de que o mundo um s lugar e de que a maior parte dos problemas que
nele se desencadeia, como o ambiental, passa a dizer respeito a toda a humanidade,
no se pode esperar que da resulte um consenso planetrio que, englobando as
diferenas, imponha-se como resposta nica e universal aos impasses globais. O
reconhecimento de que, no cenrio mundial, confrontam-se diversas interpreta-
es sobre o prprio significado do mundo, formuladas segundo as perspectivas
de tradies nacionais e culturais distintas, j seria suficiente para a aceitao das
dificuldades inerentes a esse processo. A concretizao de solues consensuais,
ancorada no pressuposto de uma racionalidade compartilhada e de intencionalidades
polticas favorveis a um novo padro civilizatrio capaz de enfraquecer tradies
e interesses locais e nacionais, parece-me, assim, uma projeo ainda distante.
Em suma, esse panorama discursivo de base plural e horizonte universali-
zador ao se configurar como um cenrio que manifesta tendncias concorrentes,
reflete um campo de lutas entre agentes cujas posies esto a priori fixadas e
em que lutas so travadas em torno de determinados interesses (Bourdieu, 1983).
As estratgias que orientam as aes dos agentes nesse campo tm como foco a
conquista e a manuteno de certas posies almejadas, as quais vo depender de
um quantum social ou capital social adquirido que, por seu turno, estabelece e fixa,
no plo dominante, aqueles que o conseguiram maximizar e, no plo dominado,
aqueles que ficaram em desvantagem nesse processo de acumulao. Aos que al-
canaram a posio dominante e de dominao cabe conservar intacto o capital
acumulado e determinar possibilidades de ascenso dentro da hierarquia do campo.
Aos demais dominados restam pactos temporrios e, no mximo, a tentativa de
engendrar prticas que promovam o descrdito dos que se legitimaram em funo
do capital adquirido. Num jogo de prticas ortodoxas e heterodoxas em confronto,
os conflitos parecem ter um lugar demonstrativo: revelam posies estruturais e
uma lgica que no se altera; explicitam quem so os detentores reais de um ca-
pital legtimo e as relaes de poder que se estabelecem entre adversrios que no
deixam de ser cmplices; do visibilidade contestao e aos limites que lhes so
impostos, pois como todos participam dos mesmos pressupostos que ordenam o
funcionamento do campo, os antagonismos se erguem dentro de certos limites de
um espao reconhecido como legtimo (Bourdieu, 1983: p. 23).
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 167
Em sua anlise sobre o processo de desenvolvimento e consolidao do am-
bientalismo, Barros destaca que a articulao e rearticulao de diversas foras
sociais, polticas e econmicas representantes de diferentes conjuntos de interesses
que, influenciando-se mutuamente, disputam o poder sobre o estabelecimento de
proposies e mecanismos que visam prevenir e/ou remediar os fenmenos de
degradao ambiental e suas conseqncias. Assim, marcado por tais articulaes
e disputas, o lcus conquistado pelo ambientalismo resultante da instituciona-
lizao de vrios dos seus preceitos e corresponde conformao de um campo
especfico de aes que, em ltima instncia, so canalizadas sob a forma de aes
polticas (idem: pp. 125-6).
No contexto das relaes PPTAL versus Funai, percebeu-se o quanto os
tcnicos da casa se constroem como legtimos intrpretes dos problemas e ne-
cessidades das populaes indgenas e o quanto essa autopercepo, fundada no
reconhecimento de um capital social alimentado pela experincia, termina fun-
cionando como um demarcador de fronteiras e identidades no campo profissional.
E mais, como um emblema estrategicamente acionado para a elaborao de toda
sorte de descrdito em relao queles com quem disputam. Alm disso, embora
o curso de desenvolvimento socioeconmico e tecnolgico tenha provocado uma
interdependncia cada vez maior de todos os grupos humanos, integrando-os sob
a gide de uma humanidade globalmente entrelaada por objetivos comuns, isso
parece no ter sido ainda to bem percebido pelos grupos ou pelas diversas socieda-
des de indivduos, fazendo com que, ainda segundo Elias, a imagem-do-ns esteja
defasada em relao realidade da integrao alcanada: Falar da humanidade
como a unidade global de sobrevivncia perfeitamente realista nos dias atuais.
Mas o habitus social do indivduo, sua identificao com subgrupos limitados da
humanidade, em especial os Estados isolados, est reiterando a afirmao anterior,
aqum dessa realidade (idem: p. 189).
O campo discursivo criado a partir do movimento ambientalista parece refletir
o prprio mosaico ideolgico constitutivo das sociedades contemporneas. Vimos
anteriormente como ele articula o particular e o universal; o todo e a parte, bem como
o desencantamento diante do individualismo e a utopia diante da perspectiva
de uma sociedade mundial cooperativa e interdependente. Se o ambientalismo
pode ser compreendido como um campo social de lutas concorrenciais, como
vimos anteriormente, em algumas formulaes ele aparece associado noo de
rede, na medida em que o sentido de articulao que o perpassa pode e vem sendo
reelaborado como uma viso de rede constituda atravs de complementaridades
de ideais e experincias de atores e setores plurais e diversificados.
Vejamos o que dito no trecho de uma palestra proferida, por ocasio do F-
rum de Cooperao Internacional ocorrido em Braslia, em setembro de 1993, por
um representante do Estado,18 sobre o tema Poltica do Governo Brasileiro para a
168 Gestar e gerir
Cooperao Internacional:
Precisamos vencer nossas compreensveis dificuldades para absorver no-
vas tecnologias e idealizar formas para minorar as limitaes impostas por
nossa realidade financeira. Sabemos que hoje o processo de renovao deve
tambm levar em conta a reviso do prprio modelo de desenvolvimento
que vnhamos perseguindo (...). Mais do que nunca devemos recorrer
cooperao internacional, no com a esperana de que possa suprir nossas
deficincias, mas convencidos de que a unio de esforos certamente viabi-
lizar projetos com os quais no podemos arcar sozinhos. Estamos, de fato,
destinados a cooperar. E enfrentamos esse desafio em um ambiente novo
que traz profundas implicaes para o nosso processo de desenvolvimento.
Nesse contexto, essencial contar com conceitos claros sobre as prioridades
a adotar. Esse processo comea em casa, com a descentralizao necessria
e com a articulao intra-institucional (...) que passa a ter um papel impor-
tante no desenho de projetos de cooperao a serem negociados com nossos
parceiros internacionais (grifos meus).
Como acentua Scherer Warren, neste cenrio de globlizao nos campos da
informao, da cultura e da ao poltica, a interao entre os novos atores da so-
-ciedade civil tende a realizar-se de forma descentralizada, assumindo a metfora
de rede (...) a formao de redes (...) tem por caracterstica a no-centralidade
organizacional e a no-hierarquizao do poder (...) onde as relaes sociais so
mais horizontalizadas, complementares e, portanto, mais abertas ao pluralismo
e diversidade cultural. So precursores de uma nova utopia de democracia, de
sociedade equilibrada e socialmente justa (1996: p. 144) (grifo meu).
Estamos aqui diante de um desdobramento do debate ou de uma reelaborao
discursiva sobre o ambientalismo que tenta conciliar as polarizaes que o per-
correm a unidade e a pluralidade; o local e o planetrio e, ao mesmo tempo,
organizar e reordenar, no pensamento e na ao, valores culturais e ticos que
justifiquem uma nova proposta de atuao pblica. Ao se ressaltar a formao de
redes como uma forma de ao descentralizada, pressupondo relaes horizontali-
zadas, no-hierrquicas e complementares, tenta se demonstrar sua eficcia para a
concretizao do modelo pretendido, ao mesmo tempo que se sugere implicitamente
a inadequao do formato anterior. Como toda produo de discurso pressupe um
controle, uma seleo, uma organizao e formas de redistribuio, existem aqui
regras que limitam os seus poderes, controlam sua apario aleatria e definem as
pessoas que falam (Foucault, 1996). Dentro da cultura ocidental, o controle dos
poderes do discurso requisitaram procedimentos de excluso que se fizeram repre-
sentar pela supervalorizao da racionalidade e da cincia como modos legtimos
de produo de verdades. Nesse sentido, h uma relao de continuidade entre a
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 169
racionalidade cientfica e as prticas e instituies sociais; entre a cincia enquanto
discurso e a poltica; entre saber e poder dentro da cultura ocidental.
Em relao ao ambientalismo, percebe-se todo um empenho em conectar
conhecimento (cientfico), valores morais (tica ecolgica) e prtica poltica (po-
licymaking) para viabilizar a concretizao de uma nova ordem. Estudos e pesquisas
cientficos so feitos para fundamentar polticas pblicas voltadas para a recuperao
do meio ambiente, prticas de manejo e desenvolvimento sustentvel.19
As formulaes elaboradas sobre o presente e o passado, bem como as pro-
postas de novos ordenamentos para a ao pblica e poltica tm amparo na cincia
ou no saber tcnico-cientfico de especialistas. So eles os sujeitos que falam, ou
melhor, que esto autorizados a falar, questionar, revisar, reconceituar, planejar,
criar paradigmas e metodologias de interveno para reordenar possveis desordens.
Esse campo discursivo e certos dispositivos de controle e poder a ele intrn-
secos perpassam os fundamentos do PPTAL e do PP-G7: na verdade, um conjunto
organizado de aes orientado por uma vontade de reordenar, reconceituar e
redefinir pragmticas , empenhado em contribuir simultaneamente para conservar
e desenvolver, ou seja, criar um novo campo de controle e de interveno, dis-
ciplinado e participativo, sobre o mundo, particularmente no que diz respeito s
relaes do homem com a natureza e tambm destes entre si. Assim, admitindo a
existncia de uma leitura mltipla dos propsitos do Projeto e dos papis desem-
penhados pelos agentes envolvidos, o que ocorreu na transio do plano discursivo
para o prtico operacional? Ao lado da solidariedade e da cooperao visadas e
amparadas por posturas democrticas e ticas convictamente assumidas por todos
os agentes dispostos a fazer com que haja aceitao das mudanas propostas a
rejeio e a desconfiana, como diria Mary Douglas. Isso, em parte, devido s di-
ferenas de expectativas que os atores criam uns em relao aos outros, as quais,
pela impossibilidade de serem atendidas, terminam gerando desentendimentos e
descrditos em relao ao que cada parte envolvida est propondo. Acresce-se
tambm o fato de que se esse se dilogo estrutura em torno de regras explcitas ou
tacitamente admitidas, rudos hierrquicos certamente vo surgir no decorrer das
trocas estabelecidas dentro dessa comunidade de interlocutores.
Por exemplo, na relao da CTPPTAL/GTZ com a Funai, j havia o pressuposto
de que uma das partes os que representavam o Projeto queria impor sua maneira
de conduzir as aes como legtima, amparada pela desqualificao do modo de
atuar da outra parte, a Funai. Esta ltima, sustentando-se no capital acumulado da
experincia, bem como na legitimidade de seu papel de representante do Estado,
reatualizava seu descrdito em relao ao outro e s suas novas proposies.
De um lado, era como se houvesse a crena de que o fato de se estar munido
com um certo tipo de saber e de capital econmico com o reforo de uma ret-
rica de fundo tico bastante afinada com as mais modernas formulaes levadas
170 Gestar e gerir
a cabo sobre o desenvolvimento sustentvel fosse suficiente para gerar, nos
parceiros, um acolhimento automtico do que estava sendo proposto. Ademais, se
o funcionamento do outro era construdo como desordem, a partir de evidncias
empricas e de avaliaes consideradas legtimas, nada mais natural que uma in-
terveno eficaz e eficiente.
Do outro lado, era como se um certo direito de propriedade sobre a questo
indgena justificasse que o empreendimento se limitasse ao repasse de recursos
financeiros. Intervenes e imposies de condies para que isso fosse feito, nem
pensar! Pelo confronto dessas distintas expectativas e haja vista a dificuldade de
compor e gerar alinhamentos, improvisavam-se consensos provisrios e bloque-
avam-se outros. Tudo alimentado pela interiorizao de princpios hierrquicos
intrnsecos s relaes estabelecidas no binmio doadores e receptores.
Transcrevo um trecho do depoimento de um tcnico da Funai, ligado DAF:
Dilogo com o PPTAL? ah, faz favor n, esse dilogo no existe! Cada
um ocupa seu espao e o dilogo se reduz ao estritamente necessrio para
que ambos desempenhem o seu papel, mas no no sentido de haver um pla-
nejamento conjunto, ajuda e confiana mtuas e o exemplo efetivo de um
processo participativo. A colaborao vem na forma de um suporte material.
O PPTAL isso pra ns: suporte material para que terras indgenas sejam
demarcadas. E eu reconheo que so raras as aes na Amaznia, que a
DAF desenvolve hoje, quanto regularizao, que no passem pelo suporte
do PPTAL. S isso j diz a dimenso do Projeto dentro do rgo. S que
tem uma coisa, o campo indigenista tem alto valor simblico e as pessoas
disputam pra ter a hegemonia desse campo. Disputa-se o que deve ser feito
e sobre como e quem deve fazer e tambm quem tem o poder de julgar o que
est sendo feito. Por exemplo, um exemplo simples at: existe o maior conflito
sobre a prerrogativa de quem vai indicar os nomes do GT de identificao
ao Presidente da Funai. Isso uma atribuio da DAF, mas as pessoas de
l (do PPTAL) no querem respeitar isso de jeito nenhum. Querem ter uma
autonomia que no est prevista e nem deve, ora essa. Tem limite pra tudo,
inclusive para as trocas! E digo mais, os objetivos do Projeto, o que est
sendo feito em regularizao est sendo alcanado quase que revelia do
PPTAL. No existe da parte da CTPPTAL e da GTZ controle sobre a prtica
efetiva da regularizao. Querem ajudar, que ajudem, mas sem essa de querer
tomar a frente do processo... Eu entendo que tambm queiram estabelecer
uma interlocuo direta com as populaes indgenas, tirar a Funai de cena,
mas esses canais criados funcionam s na aparncia. Onde ficaram os ndios
na hora de desenhar o Projeto, de opinar na tal lista de prioridades? Alis
que exigncia maluca foi essa dessa lista? Em cima de que parmetros foram
elaborados, ou melhor, que critrios foram definidos para afirmar que uma
terra tem prioridade e mais vulnervel que outra? No d, n? A coisa no
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 171
funciona desse jeito. Todas as terras so vulnerveis pra mim e no vai ser
uma racionalidade necessria ao funcionamento de um Projeto que vai me
obrigar a categorizar e a classificar as situaes dos ndios desse jeito.....
Em suma, a falta de canais de interlocuo e de articulao entre os diversos
parceiros do PPTAL veio agravar o fato da inexistncia de um dilogo mais con-
sistente entre eles. As dificuldades transitavam pelos bastidores e os conflitos no
eram abordados na transparncia. Como chegar a acordos e construir parcerias e
interlocues diretas na ausncia de uma linguagem adequada, ou diante da prpria
incapacidade e inabilidade dos agentes envolvidos de levarem s ltimas conse-
qncias tanto o que pode ser feito quanto o que se pede para ser feito? Como nos
lembra Bourdieu, os agentes compartilham dos princpios que estruturam o campo
em que se encontram, sem contest-los. A contestao puramente simblica, no
chegando a romper o ciclo de poder que no campo se instala. Assim, a ortodoxia
tem necessidade da heresia, porque sua oposio implica o reconhecimento dos
interesses que esto em jogo, da explicitao do jogo de dominao inerente
dinmica do processo: Dominantes e dominados so necessariamente cmplices
que, atravs do antagonismo, delimitam o campo legtimo de discusso (Bour-
dieu, apud, Ortiz, 1983: p. 23). No mximo, constroem uma espcie de consenso
operacional, como sugere Goffmann, ou uma concordncia superficial em que
certas questes so temporariamente acatadas, havendo um acordo real quanto
convenincia de se evitar um conflito aberto de definies da situao (1989: p. 18).
Tudo se passava como se o PPTAL tivesse, desde o incio, sido concebido
como mola de reestruturao de uma estrutura de capacidade financeira e opera-
cional bastante limitada e precria. Assim, apesar de toda a retrica que constitua
o seu pano de fundo e o perpassava, bem como de todas as tentativas de operar
mudanas, o Projeto no conseguiu se enquadrar no perfil pretendido, surgindo mais
como reforo de uma atividade preexistente e menos como algo demonstrativo do
desenvolvimento e aplicao de modelos inovadores, como era a inteno inicial
dos doadores, no momento da negociao do componente indgena do PP-G7.
Se o eixo inovador que sustenta o PPTAL um conceito ampliado de poltica
pblica pensada no contexto do Projeto mais como um conjunto integrado de
aes de agentes pblicos articulados e menos como poltica governamental isso
implicaria renegociaes de diversas ordens entre os atores envolvidos. A partir
da, o problema j comeava pela disputa, entre os agentes, em torno das distintas
perspectivas que adotavam para tratar de temas de grande valor simblico, como
polticas pblicas, projetos de desenvolvimento voltados para ndios e meio am-
biente, cooperao internacional, papel do Estado, globalizao e novas formas
de governabilidade. Na medida em que esses atores esto inseridos num campo
de lutas concorrenciais, suas divergncias vo criar polarizaes, onde relaes de
172 Gestar e gerir
fora se manifestam tanto para que no se alterem posies de poder alcanadas,
como para que novas sejam aparentemente conquistadas, ou estabelecidas dentro
de certos limites e permisses.
Por outro lado, se estamos diante de uma multiplicidade de atores em inte-
rao, na passagem do discurso para o nvel prtico-operacional, a pluralidade,
supervalorizada no campo retrico, converte-se em dificuldade e debilidade, na
medida em que as diferenas que expressa carregam marcas de distino, valores
e nortes ideolgicos interiorizados de forma durvel. Ademais, essas diferenas
terminam tambm se tornando objetos pelos quais se luta, mesmo que a maioria
compartilhe dos paradigmas da cooperao, da solidariedade e da parceria; mes-
mo que os princpios retrico-discursivos que os justificam estejam sustentados
por fundamentos ticos e por uma racionalidade compartilhada em escala global;
mesmo que a intencionalidade poltica dos agentes sejam reconhecidas como da
mais alta relevncia para o bem comum, estendido humanidade.
Em sntese, os objetivos gerais do Projeto, expostos no documento original/
junho de 1992, so:
1. Assegurar os direitos dos grupos indgenas posse de suas terras;
2. Garantir a integridade fsica e o controle territorial das reas indgenas;
3. Compatibilizar o manejo tradicional indgena da floresta com tecnologias
ambientalmente apropriadas, de forma a conservar e melhorar a qualidade de
vida destas populaes ameaadas.
Tais objetivos alinham-se perspectiva do PP-G7, sobretudo no que diz
respeito ao melhoramento, conservao e ao manejo sustentvel dos recursos
naturais da Amaznia. Parte-se do pressuposto de que o PPTAL, ao financiar
estudos destinados melhoria de todas as etapas da regularizao fundiria, far
com que novas metodologias sejam incorporadas aos procedimentos usuais. Com
isso, ser identificada uma gama completa dos recursos naturais e microambientes
usados pelos ndios ao longo de um ciclo anual, contribuindo para assegurar que
a demarcao no prejudique importantes atividades de sustento.
Durante a fase de negociao do PPTAL, foram identificadas atividades cujo
desenvolvimento requisitava a participao de colaboradores, dentro de uma mo-
dalidade de parceria conhecida como cooperao tcnica. Para tanto foi proposta a
Cooperao Tcnica do Governo Alemo, atravs da GTZ, em adio aos recursos
financeiros alocados por aquele governo, visando, em especial, o fortalecimento
e capacitao de tcnicos da Funai para uma execuo fluida e participativa dos
componentes do Projeto. Essa Cooperao Tcnica conta com a experincia ale-
m em planejamento e execuo de projetos participativos e com o envolvimento
direto da populao-alvo, contribuindo para aumentar a capacidade da Funai e de
seus parceiros em elaborar e executar projetos de desenvolvimento sustentvel e
identificar fontes de financiamento.
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 173
Nesse sentido, coube GTZ contratar um perito de longo prazo para apoiar a
Funai no desenvolvimento da cooperao financeira com a KFW; na contratao de
peritos externos e locais para dar suporte ao treinamento de tcnicos da Funai, de
ONGs parceiras e comunidades indgenas no planejamento e execuo de projetos
participativos de desenvolvimento sustentvel; no fortalecimento de experincias
de desenvolvimento sustentvel em terras indgenas com capacitao e aquisio
de pequenos equipamentos necessrios ao treinamento; na promoo de encontros
e seminrios com participao indgena e parceiros da execuo do PPTAL.
Deve-se ressaltar que, desde a dcada de 1970, o governo alemo, atravs da
GTZ, vem apoiando projetos de proteo ao meio ambiente no Brasil e no mundo.
Essa iniciativa insere-se na Poltica de Cooperao para o Desenvolvimento,20 que
representa hoje um componente essencial das relaes exteriores da Alemanha,
cujo objetivo melhorar as condies de vida das pessoas, sobretudo das camadas
mais pobres da populao, nos pases parceiros. Os pases parceiros devem dirigir
seus esforos no sentido de envolver cada vez mais as pessoas, principalmente as
populaes carentes e discriminadas, nas decises polticas, econmicas e sociais.
A participao do grupo-alvo na escolha, planejamento, execuo e controle de
todas as medidas princpio transcendental da Cooperao Alem para o Desen-
volvimento (...). Quanto preservao do meio ambiente e recursos naturais (...)
pretende-se preservar os elementos vitais da natureza e moldar, nos pases parceiros,
um desenvolvimento econmico compatvel com os princpios ecolgicos, inserin-
do, assim, esses pases no esforo mundial de proteo ambiental21 (grifos meus).
Algumas questes j discutidas reaparecem no texto apresentado, como se tudo
fizesse parte do mesmo conjunto, ou como se estivssemos diante de informaes e
argumentos cujo objetivo maior o de reforar certas mensagens. Jonathan Crush,
na introduo de seu livro Power of Development,22 ressalta o quanto a linguagem
um meio fundamental de se ordenar, intervir e justificar intervenes diversas,
seja no mundo natural ou social:
Language is fundamental to the way in which we order, understand, in-
tervene and justify those interventions into the natural and social world.
Admittedly, most writing on development is prosaic in the extrem leaden,
jargon-ridden, hackneyed and exclusionary. In addition, the structure and
form of the development text is highly stylized and repetitive. Nevertheless, for
all their pedantry and pretension, the texts of development are, of necessity,
also written in a representational language a language of methafor, image,
allusion, fantasy and rhetoric (...). The texts of development have always been
avowedly strategic and tatical promoting, licensing and justifying certain
interventions and pratices, delegitimizing and excluding others (s/d: 4-5).
Observa-se, no campo discursivo analisado, a centralidade do conceito de
174 Gestar e gerir
desenvolvimento sustentvel no que se refere tanto a uma definio de objetivos a
alcanar num projeto especfico, quanto no mbito de uma poltica governamental
de cooperao voltada para pases em desenvolvimento, sempre definidos como
parceiros. Ressalta-se tambm o fato da cooperao no implicar uma substituio
de responsabilidades, nem de iniciativas locais no que se refere implementao
dos projetos planejados, mas de representar uma estimulao para que os parceiros
ou interessados tomem a frente do processo, em todas as suas etapas. Acentua-se
a importncia da participao ativa das pessoas como essencial para que se obte-
nha resultados eficazes e duradouros. O envolvimento do grupo-alvo na escolha,
planejamento, execuo e controle de todas as medidas princpio transcendental
da Cooperao Alem para o Desenvolvimento.
Contudo, um dos grandes problemas da GTZ no PPTAL foi o de estabelecer
um dilogo com a Funai para, junto com ela, construir esse canal de participao
voltado tanto para os ndios, quanto para ela prpria, haja vista que, dentre os obje-
tivos do projeto de solicitao de cooperao tcnica, ressaltava-se como objetivo
imediato: Apoiar a Funai no cumprimento de suas funes institucionais para a
regularizao fundiria e o desenvolvimento sustentvel das Terras Indgenas da
Amaznia Legal, para que se possa alcanar, como resultado, Modelos de De-
senvolvimento Sustentvel nas Terras Indgenas fortalecidos e coordenados pela
Funai. Da se depreende que, embora o grupo-alvo do PPTAL seja o ndgena, sua
participao na escolha, planejamento, execuo e controle de todas as medidas
no pode se concretizar sem que uma interlocuo com a Funai agncia gover-
namental executora do Projeto seja estabelecida, a despeito das dificuldades que
porventura surjam nesse processo.
bom lembrar que consta no referido projeto de Solicitao de Cooperao
Tcnica do Governo Alemo23 uma projeo em relao construo de uma o sentido universalizador que conduz o ambientalismo, ao mesmo tempo que se
parceria entre Funai e GTZ, no s para o alcance do objetivo maior do PPTAL,
como tambm no sentido de fortalec-la institucionalmente para que os objetivos
do Projeto pudessem se concretizar. Ou seja, busca-se uma ajuda para a auto-ajuda,
reconhecendo-se que a responsabilidade maior de criar condies internas para o
desenvolvimento pertence aos pases parceiros, cabendo Cooperao proporcio-
nar os recursos financeiros e tcnicos para tal, haja vista a experincia alem em
planejamento e execuo de projetos participativos, e com o envolvimento direto da
populao-alvo. No que se refere a programas e projetos voltados a pases parceiros,
estes so apoiados por meio da Cooperao Financeira, na forma de emprstimos
e/ou financiamentos a fundo perdido; e por meio da Cooperao Tcnica, na for-
ma de prestao de servios de consultoria e de aperfeioamento tcnico. Todos
os projetos executados em mbito governamental esto sujeitos a um controle de
resultados, com vistas a garantir a continuidade do processo de aprendizagem e
a reaproveitar as experincias bem-sucedidas. Nota-se aqui a mesma linha de
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 175
intenes expostas no PP-G7: ensinar a fazer e repetir o que deu certo.
A Cooperao Financeira foi assumida, por determinao do governo alemo,
pela KFW, a Agncia Alem de Cooperao Financeira, que, alm do repasse de
recursos aos parceiros, coloca sua disposio assessoria e servios tcnicos du-
rante a fase preparatria e no decorrer da execuo dos programas e projetos. J
a Cooperao Tcnica resulta da assinatura de um Convnio Intergovernamental
(Ajuste Complementar ao Acordo Bsico de Cooperao Tcnica Brasil-Alemanha).
Ressalto que a GTZ a agncia de cooperao tcnica alem uma empresa
pblica de direito privado, criada em 1974, com o objetivo de gerenciar projetos
de cooperao tcnica, sendo responsvel, por delegao do Ministrio Federal
de Cooperao Econmica e Desenvolvimento-BMZ, pela implementao da
contribuio alem aos pases parceiros.
Como j foi dito anteriormente, no contexto do PPTAL, buscou-se concretizar
uma rede de parcerias, envolvendo o BIRD, o governo alemo por intermdio da
KFW e da GTZ o governo brasileiro por intermdio da Funai ONGs e asso-
ciaes indgenas, de modo a construir uma experincia participativa que traduza
uma nova forma de atuao no campo das polticas pblicas, as quais, nesse novo
contexto, adquirem um carter mais amplo, menos descentralizado e vertical, se
comparado ao modelo anterior tradicional, entendido muito mais como poltica
governamental; solicitou-se um savoir-faire, pelo reconhecimento da legitimidade
adquirida por certos cooperadores no que diz respeito implementao e gerencia-
mento adequado de projetos participativos que contem com recursos provenientes da
cooperao financeira internacional; procurou-se moldar, nos pases parceiros, um
desenvolvimento econmico compatvel com os princpios ecolgicos, inserindo,
assim, esses pases no esforo mundial de proteo ambiental; buscou-se reforar
investiu na pluralidade de suas bases de sustentao.
No h nessa exposio de objetivos uma inteno tutelar? Vejamos o que nos
diz Joo Pacheco de Oliveira F sobre o empreendimento da tutela:
Em geral, o aspecto mais destacado da tutela, aquele que a envolve de uma
necessidade e que a pretende justificar, a dimenso educativa, pedaggica,
de que se reveste a relao (suposta de aprendizado e proteo) entre tutor
e tutelado. Este ltimo sempre aquele sobre o qual se supe que disponha
de um conhecimento parcial ou deformado dos cdigos culturais (...). A
finalidade da tutela justamente transformar, atravs de um ensinamento e
uma orientao dirigidas, tais condutas desviantes em aes e significados
prescritos pelo cdigo dominante. Assim, a tutela fator de controle (...)
diferena de outras formas mais explcitas e utilitrias de dominao, a
relao da tutela se funda no reconhecimento de uma superioridade inques-
tionvel de um dos elementos e na obrigao correlata que esse contrai (...)
176 Gestar e gerir
de assistir (acompanhando, auxiliando e corrigindo) a conduta do tutelado
de modo que o comportamento deste seja julgado adequado (1988: p. 224).
O processo da cooperao pela parceria parece trazer implcita a necessidade
do ensinamento fornecido pelos doadores e do aprendizado a ser adquirido
pelos receptores de um modelo considerado melhor e mais adequado aos novos
cdigos e ideais que se buscam inculcar. Reatualiza-se, assim, a imagem daqueles
que esto autorizados a falar e a moldar, lembrando Foucault, porque, dentro do
campo, so vistos como detentores legtimos de um certo capital social, confor-
me demonstra a experincia e determina a hierarquia que faz o campo funcionar.
Tudo parece muito bem programado no sentido de demonstrar a possibilidade
de se praticarem experincias mais adequadas s novas exigncias percebidas
como essenciais construo de outro tipo de governabilidade, outra modalidade
de desenvolvimento em escala global, outra sociedade, mais justa e finalmente
democrtica e novos indivduos, desta vez, indivduos-globais-responsveis ou
pessoas-planeta, conforme defende Viola (op. cit., 1998).
Todavia, volto a insistir no fato de que, se houve no processo de implementao
do PPTAL e do PP-G7 a tentativa de uma articulao na forma de rede, caracterizada
por novos formatos organizativos, onde as relaes sociais so mais horizonta-
lizadas, complementares e, portanto, mais abertas ao pluralismo e diversidade
cultural (Scherer Warren, op. cit.: p. 144), essa articulao ocorreu dentro de um
campo de lutas concorrenciais e polinucleado de poder (Barros, op. cit.: p. 127).
Como pensar, em termos prticos, numa efetiva concordncia de base racional
universal aplicada a uma variedade de temas e projees de ao polticas, quando
se sabe que o campo em questo insere os agentes numa dinmica de lutas concor-
renciais e que os conflitos da decorrentes evocam tenses permanentes e para as
quais parece no haver soluo, seno na forma de meros consensos operacionais?
Teriam esses conflitos um carter demonstrativo, no sentido de reavivarem a f e
a crena sobre o funcionamento dos campos sociais?
Por esse prisma, ou por essa forma de analisar certas interaes, envolvendo
acordos e disputas, que tm como foco a mudana, em vez de um ingnuo otimismo,
mais realista pensar que estamos diante de processos marcados pela instabilidade
e imprevisibilidade que tanto contm elementos de transformao, como tambm
conservam a possibilidade da permanncia do modo hierrquico de estruturar as
relaes sociais em micro e macroesferas. Como acentua Barros, bom lembrar
que estamos diante de um intenso jogo de interesses de diversas naturezas que
deflagram, por seu turno, foras de diferentes diretrizes poltico-ideolgicas. Tudo
isso podendo constituir, em tese, tanto um fator de mudana, apresentando a pos-
sibilidade de diferentes graus de emancipao social, como um fator de controle
e manuteno, de estabilidade da ordem social em curso, ou ainda, redundar em
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 177
mecanismos que favoream tendncias retrgradas e autoritrias (op. cit.: p. 127).
tambm importante que se diga que a maior parte da sistemtica opera-
cional do Projeto foi cumprida pela CTPPTAL, apesar de todas as dificuldades
em relao a prazos e distribuio dos produtos. No entanto, a ateno conferida
a detalhes e exigncias operacionais era tal que, muitas vezes, perdia-se de vista
o prprio objetivo central do Projeto. Isso parece decorrer do fato de que, como
cada passo no desenvolvimento das aes estava sujeito s regras operacionais de
cada um dos participantes institucionais do Projeto, procedimentos burocrticos e
a dimenso formal terminavam adquirindo um peso maior do que a atividade que
esse processo buscava implementar. Parece haver a um princpio hierrquico a
demonstrar e sustentar a fora da dimenso formal e burocrtica diante do objeto
a realidade sobre o qual ele se aplica.
Situao bastante parecida com a que Weber descreve em suas anlises do
funcionamento da burocracia moderna: As atividades regulares necessrias aos
objetivos da estrutura governada burocraticamente so distribudas de forma
fixa como deveres oficiais (1982: p. 229). Diz ainda Weber mais adiante: O
cumprimento objetivo das tarefas significa primordialmente um cumprimento de
tarefas segundo regras calculveis e sem relao com pessoas (...) (a burocracia)
desenvolve-se mais perfeitamente na medida em que desumanizada, na medida
em que consegue eliminar dos negcios oficiais o amor, o dio e todos os elementos
racionais que fogem ao domnio do clculo (idem: pp. 250-1).
Os consultores da CTPPTAL, por exemplo, freqentemente queixavam-se da
excessiva sujeio do Projeto aos ditames burocrticos do campo dos doadores:
O PPTAL fica refm do tempo, dos prazos, dos procedimentos e das da regras
do PP-G7, do Banco, do Kfw, da GTZ, do PNUD (...) um horror (...) E o
pior que os ndios to l, esperando que as coisas aconteam. Voc j viu que
coisa mais louca, a gente submeter todo um processo que envolve pessoas,
profissionais, todo mundo com sua disponibilidade, tem coisa que envolve
at o clima da regio (...) E no final tem que esperar que a GTZ libere, que o
PNUD autorize o contrato pra UAP, que a UAP faa o depsito, que o depsito
chegue, pro cara viajar pra rea. Como diz a Carola, muito cozinheiro. E
eu digo, muita regrinha, procedimento, SAA, SVD, no objection pra lidar
e muita gente, ser humano envolvido... eu no consigo lidar com as coisas
desse jeito, no! Os doadores no querem nem saber, n? A norma um fato
e pronto, o resto que se dane. Mas eu sempre fico pensando no resto, nos que
esto na floresta e nos que a gente t contratando.
Assim, quando se tratava de propor alguma coisa e decidir sua aprovao, o
tempo empreendido na negociao entre os parceiros (CTPPTAL, GTZ, BIRD,
PNUD, Funai, ONGs) e, na seqncia, o percurso levado na observao e cumpri-
178 Gestar e gerir
mento das exigncias normativas no estavam jamais em sintonia com a realidade
que, por seu turno, apresentava-se sempre como uma urgncia. Apesar de todo o
planejamento e de toda a flexibilidade atribuda s instituies e entidades parcei-
ras, as dificuldades eram inmeras e todos terminavam, entre acordos e conflitos,
entrando no ritmo do apaga incndio e da atuao sobre a presso da urgncia.
Se essa a descrio do modo de trabalhar da agncia executora do PPTAL a
Funai difcil imaginar o Projeto imune sua influncia. Contudo, no creio que
o(s) problema(s) resulte(m) apenas dessa situao de contato, como se um modo
de fazer tpico da Funai tivesse criado uma desordem na ordem do PPTAL. Talvez
a lei de funcionamento da casa tenha contribudo apenas para tornar mais agudo o
problema do descompasso do Projeto em relao ao que ele planeja e ao que executa,
o que diferente de apont-la como a causa maior das dificuldades enfrentadas.
Segundo Oliveira e Almeida, na Funai impera um pragmatismo institucional
regido pela representao de que se uma deciso qualquer no for tomada urgen-
temente, tudo pode redundar em catstrofes, tanto para os ndios como para a
instituio:
Esse esquema constitui uma verdadeira lei de funcionamento da Funai no
sentido de gerar regularidades de ao (...). Os prprios operadores dessa m-
quina (indigenistas, ndios e funcionrios) j aprenderam tal fato e oralmente
transmitem esse conhecimento aos no-iniciados atravs de uma mxima
utilitria: A Funai s atua sob presso (...) mostrando a inocuidade de
estabelecer planos e prioridades, bem como alertando os prprios membros
da corporao sobre a letargia, a impotncia e a insensibilidade do rgo para
cumprir suas responsabilidades mais primrias e indeclinveis (Oliveira e
Almeida, 1998: p. 70).
Em suma, a Funai atua para a resoluo da crise do momento, at que outro
caso seja eleito como catastrfico e emergencial e passe a requisitar as atenes,
sem que critrios objetivos justifiquem a seqncia das prioridades estabelecidas.
Assim, as solues oferecidas, ainda segundo Oliveira e Almeida, validam-se
mostrando serem melhores do nada a fazer.
Em outro trecho da reflexo sobre o pragmatismo institucional vigente na Fu-
nai, os autores recorrem a uma imagem que ilustra bem o modo de atuao do rgo:
Em muitos momentos o rgo indigenista mais parece uma nau que, sem
timoneiro ou plano de navegao, prossegue sua viagem em um mar enca-
pelado. Todo o esforo da tripulao se resume tentativa de no submergir
na prxima onda, avaliando um funcionrio ou uma poltica exclusivamente
por suas repercusses na ltima crise. O desejo de atender s expectativas
das comunidades indgenas funciona como um verdadeiro instinto de sobre-
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 179
vivncia, sem conduzir no entanto a uma hierarquizao das necessidades
que seja discutida, compartilhada e operacionalizada pelo grupo dirigente
(idem: pp. 73-4).
Em que pese a relevncia dos aspectos anteriormente ressaltados, vimos
que o PPTAL se props a engendrar parcerias para dar voz pluralidade e que
esta ao se manifestar num campo que tem a negociao, envolvendo mltiplos
atores, como estratgia e a hierarquia como princpio estruturante terminou
gerando lutas concorrenciais entre os diversos atores Funai, CTPPTAL, GTZ,
PNUD, BIRD, KFW e ONGs que a conformavam. Assim, o desafio de ter de se
gerenciar alinhamentos e confrontos entre o novo e o ultrapassado, o tradicional
e o moderno, j que entendidos sob o prisma dessas polarizaes, deve levar em
conta que, a partir delas, surgem disputas e desentendimentos gerados dentro de
um campo maior, onde esto em jogo desde questes operacionais e burocrticas,
at distintas concepes de natureza poltico-ideolgica e interesses concorrentes.
Sobre Mudar e Permanecer
Nas pginas anteriores, procurei discutir em que medida o campo discursivo
gerado pelas preocupaes com o meio ambiente se refletiu no PPTAL, nele im-
primindo um certo perfil que o fizesse um instrumento demonstrativo de um novo
paradigma a alcanar.
Procurei discutir a relao entre o plano retrico-discursivo gerado no contex-
to do ambientalismo e o prtico-operacional visto sob o prisma da experincia
de implementao do PPTAL, para examinar at que ponto o Projeto se constituiu
como uma experincia demonstrativa de uma nova realidade interiorizada pelos
agentes envolvidos. Alm desse aspecto, procurei investigar se, nessa busca de
implementar mudanas e de operar uma que fosse de transio de um modelo para
outro, no se produziram ambigidades e manipulaes entre o que se representa
como novo ou ultrapassado, tornando assim o mudar/permanecer um conflito que
jamais se resolver pela excluso radical das alternativas dominantes, mas por
meio de adaptaes e consensos freqentemente distantes do padro idealizado.
Elegendo esse dilema como preocupao de fundo, tentei verificar at que
ponto podemos falar em mudana e transformao de pragmticas e formas de
ao pblica, tendo como horizonte a perspectiva de um novo padro de gover-
nabilidade e de uma sociedade mais justa, democrtica e devotada consolidao
do desenvolvimento sustentado e afirmao do respeito diversidade cultural .
Em relao aos povos indgenas, indiscutvel a visibilidade de novos rumos de
encaminhamento de seus problemas nessa ltima dcada. Ressaltam-se a ampliao
do reconhecimento de seus direitos; o aumento de sua capacidade de organizao
180 Gestar e gerir
e de criao de instncias de representao poltica para atuar em diversos nveis,
isto , o fortalecimento de sua reorganizao social e poltica; o estabelecimento
de novos canais de interlocuo com os mais diversos agentes e atores; a multipli-
cao das parcerias em nvel nacional e internacional. Todavia, estamos diante de
um processo que, embora aponte para mudanas e benefcios, tambm apresenta
fragilidades e problemas de solues ainda imprevisveis.
A experncia do PPTAL, no meu entender, reflete o que acabo de afirmar: uma
experincia feita de avanos e recuos, mudanas e continuidades, reformulaes e
distores. Tudo isso sob o invlucro do novo e sob o fantasma do antigo a exorcizar,
dentro de um curioso processo em que esperanas e utopias misturam-se a todo
tipo de descrena e medo. Creio que novas investigaes ou abordagens possam
sugerir outros caminhos interpretativos para os problemas analisados. Contudo, no
encontrei modo melhor de pensar as relaes constitudas atravs do PPTAL sem
referi-las a um campo de lutas estabelecido entre diversos parceiros que, servindo-
-me das palavras de Souza Lima, se definem pela pretenso de arbitrar sobre os
destinos dos povos indgenas no Brasil.24
No caso do PPTAL, bom que se lembre que esse arbtrio no recaiu somente
sobre os ndios, mas sobre a gesto de seus territrios, no sentido de que, no contexto
do Projeto, estes foram vinculados noo de espao ambiental a ser protegido e
encampado no projeto de construo do desenvolvimento sustentado da Amaznia.
Assim, se o universo focalizado apontou para pragmticas gerenciais em conflito,
diferenciadas e orientadas por distintos modelos organizacionais, seriam esses
fatores suficientes para justificar disputas desencadeadas dentro de um campo de
poder? A partir do que pude observar, no: h que considerar tambm a manifestao
de um conjunto de princpios hierrquicos estruturante a organizar a experincia
dos atores envolvidos; assim como valores, verdades e crenas interiorizados de
forma durvel, isto , disposies adquiridas e permanentes (Bourdieu, 1980) que
norteiam suas percepes em relao a si e ao outro e, conseqentemente, suas
aes. Se, por um lado, buscam-se implementar novos paradigmas de atuao, de
forma articulada, na perspectiva de se formar uma rede descentralizada e democr-
tica de atores sociais como fundamento de uma nova governabilidade e sociedade
(Scherer Warren, op. cit.), por outro, antigos modelos persistem, so defendidos
e se configuram como objetos pelos quais os agentes lutam dentro do campo em
que esto inseridos.
Explico-me melhor. Observa-se, no conjunto das falas e textos oficiais ela-
borados para publicao em espaos tambm oficiais, toda uma preocupao em
conferir ao PPTAL um carter organizacional dinmico, participativo, democr-
tico e transparente, bem como em apont-lo como uma experincia alternativa
altamente inovadora em sua finalidade de proteger, com a cooperao internacio-
nal, as populaes indgenas e o patrimmio ambiental de suas terras, margem
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 181
das aes governamentais expressas no indigenismo oficial retrgrado da Funai.
A ttulo de exemplo dessa roupagem positiva e no engessada do Projeto
(servindo-me aqui de um adjetivo largamente utilizado para caracterizar a forma
de atuao da Funai), vale lembrar que, desde a sua concepo inicial, com ex-
ceo do componente da Regularizao Fundiria, o PPTAL foi estruturado em
componentes no amarrados ou definitivos, justamente para que sua definio se
desse no correr da prpria implementao e de acordo com a dinmica e urgncias
do Projeto. Outros exemplos da necessidade de reforar esse dinamismo: a proposta
de um sistema de monitoramento e a previso de avaliaes peridicas do PPTAL
as famosas e tensas Misses de superviso25 programadas com a finalidade de
avaliar as aes, mas tambm de repens-las e redirecion-las.
Ressalta-se ainda a montagem de uma srie de pragmticas e rotinas:
reunies peridicas, seminrios, workshops, oficinas de trabalho, contratao de
consultorias para aprendizado de monitoramento e avaliao, a fim de reforar o
perfil democrtico e transparente do Projeto, em oposio ao perfil autoritrio da
Funai, cujas metodologias o PPTAL buscaria mudar e aprimorar atravs de estudos
e consultorias especializadas.26 A Funai, por sua vez, resiste s proposies de seus
inmeros colaboradores; ausenta-se das reunies e workshops; ressente-se por no
ter sido convocada e convidada a opinar em certas atividades; e, por fim, reatualiza
suas aes inspirada numa espcie de cultura do improviso e do apaga incndio,27
fortalecendo, assim, o contraste estabelecido com a cultura do planejamento e da
transparncia, vista como um pressuposto execuo eficaz de um projeto.
Em suma: o PPTAL tem como agncia executora, o rgo governamental
Funai, atribuio que parece se concretizar apenas em relao execuo do com-
ponente da Regularizao Fundiria, ficando os demais componentes (Vigilncia
e Capacitao Indgena) resguardados da interferncia dos tcnicos da casa (da
Funai). Estes, por um lado, se no tomam a iniciativa de participar, pelos vcios
que incorporaram como funcionrios pblicos e por no se sentirem estimulados
e obrigados a se envolverem no planejamento e execuo das atividades previstas,
por outro, no so tambm consultados, ou melhor, tornam-se invisveis, porque
problemticos e incompetentes, aos olhos do Banco Mundial, da Cooperao
Tcnica Alem e tambm da Coordenao do PPTAL.
Temos, portanto, de um lado, burocracias demonstrativas, sustentadas por uma
impecvel racionalidade e eficincia dadas por instrumentos de controle, previso
e clculo e amparadas por todo um campo de representaes altamente favorvel a
esse modelo. E temos uma burocracia sectria, para a qual convergem e disputam
diversas faces indigenistas; e hbrida, por ter o seu funcionamento assentado
num modelo hierrquico, normativo e legal mas, ao mesmo tempo, na prtica do
improviso e da imprevisibilidade.
Como sntese desse encontro, em vez de transformaes substantivas, chegou-
182 Gestar e gerir
-se a alteraes parciais e reproduo de relaes de poder preexistentes, apesar
de a retrica discursiva do PPTAL ter sublinhado o seu empenho em concretizar
um empreendimento democrtico, antiautoritrio e participativo nos mais diversos
nveis. Cabe relembrar a afinidade dessa retrica com os novos ideais e com-
promissos assumidos no contexto do mundo globalizado e na agenda dos pases
desenvolvidos atravs de suas agncias de cooperao em suas propostas e
acordos voltados ajuda para o desenvolvimento. Todos em busca da construo
de solidariedades e parcerias em torno de causas politicamente corretas, como a
ambiental e a indgena.
Algumas falas ilustram bem o tipo de tenso e conflitos desencadeados a
partir do PPTAL, tendo como pano de fundo um olhar sobre o outro integrantes
da agncia executora carregado de negatividade e desconfiana, o qual terminou
reforando sua gradativa excluso em lugar do seu fortalecimento, como previsto
nos objetivos do Projeto.
1.Tcnicos da Funai:
Ns, participando da concepo e da execuo do PPTAL? Nem pensar (...)
sabe o que aconteceu? Eles (os doadores) juntaram uns intelectuais daqui,
chamaram outros dali, fizeram o projeto e disseram toma, seus burros, exe-
cutem que a gente diz como (...) A contrataram gente (consultores) sem
a menor experincia com o ndio, ganhando muito mais do que o pessoal
da casa, juntaram umas ONGs sustentadas por eles e comearam a coisa...
Esse projeto um projeto autoritrio, sim senhora. Ningum foi ouvir os
interessados (ndios) para fazer o projeto. A Funai ficou de lado e tudo foi
feito por ONGs e pelos donos dos recursos. Ou voc acha que est todo
mundo dando uma de bonzinho nessa histria? Quem que sustenta o seu
ISA (Instituto Socioambiental)? Ficam com esse discurso moderno de coo-
perao, mas no final o que eles querem outra coisa...
Por que ser que essa poltica de cooperao tem de repassar iniciativas e
responsabilidades do Estado para organizaes externas? E por que ns somos
incompetentes para cuidar dos nossos problemas? Voc est me perguntando
minha opinio sobre o dilogo estabelecido entre a Funai e o PPTAL? Eu
que te pergunto: que dilogo? Ser que a gente pode chamar isso de dilogo?
Pra mim ele nunca existiu.
2. Consultores:
Acho que a Funai est resistindo a um processo irreversvel que a pluralidade
de vozes e parcerias em relao aos ndios, e como a Funai no se renova por si
mesma, um projeto como o PPTAL vira um corpo estranho dentro da Funai...
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 183
Por que ser que s se investem em projetos que interessam aos financiado-
res? E por que eles s financiam projetos ambientais? Por que s os ndios
da Amaznia tm visibilidade e outros ficam mngua? E ser que o ndio
que se quer beneficiar mesmo? Imagina o tanto de conhecimento que no se
est acumulando e levando pra fora nesses projetos ambientais?
3. Cooperao Internacional:
Pra que vai chamar a Funai pra discutir isso? O pessoal da Funai s atrapalha,
no entendem de nada, mais cozinheiro ainda...
Se eles no sabem e no querem fazer, ns fazemos...
Por que a desconfiana em relao Funai? Porque ela no demonstra
confiana e isso depois de avaliaes feitas. Me d exemplos de projetos
realizados pela Funai que deram certo?
Pensar as relaes e conflitos desencadeados a partir do PPTAL como frutos e
manifestao de um campo social de lutas, particularizado num espao onde se
manifestam relaes de poder, implica identificar os agentes que nele desfrutam de
posies hierarquicamente reconhecidas como superiores e que, por isso, possuem
maior prestgio e o poder de impor aos demais aquilo que lhes parece melhor e
conveniente. Sabe-se que o Banco Mundial/BIRD28 hoje o maior captador de
recursos financeiros e o principal financiador de projetos de desenvolvimento no
mundo, exercendo grande influncia no mercado internacional, particularmente no
contexto do campo que se configurou e mobilizou os mais diversos segmentos e
atores sociais em torno da problemtica ambiental.
Em outras palavras, em sua trajetria, enquanto agncia financeira de coopera-
o para o desenvolvimento, houve todo um investimento orientado para a maximi-
zao de um certo capital referido ao domnio de lgicas e modelos de interveno
voltados para a elaborao e desenvolvimento de polticas pblicas, bem como de
normas e sistemticas de financiamento. Enfim, um quantum suficientemente forte
para consagr-lo numa posio legtima de poder: o poder de impor aos demais
concorrentes a definio mais adequada de gerenciamento, de negociao e de
formulao de estratgias apropriadas para a implementao de programas de
desenvolvimento. No por acaso foi convidado a administrar os recursos do PP-
G7: trata-se do reconhecimento de sua eficcia em gerenciar negociaes globais,
sobretudo as que envolvem confrontos e alinhamentos em diversos nveis.
Ainda no contexto desse campo mobilizado pela problemtica ambiental, o
qual Barros (op. cit., 1996) caracteriza como um campo polinucleado de poder,
a agncia financeira alem, a KFW, atravs de suas contribuies financeiras a
programas voltados ao desenvolvimento sustentvel, como o PP-G7, vem ma-
ximizando o seu capital social e multiplicando seus raios de ao em pases que
se definem como parceiros. Trata-se, portanto, de mais um agente-ncleo, assim
184 Gestar e gerir Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 185

como o BIRD, dentro de um campo polinucleado de poder, onde os principais mais adequada de gerenciamento, de negociao e de formulao de estratgias
agentes traduzem-se em ncleos que atuam como matrizes geradoras e difusoras de apropriadas para a implementao de programas de desenvolvimento.
iderios; lgicas; modelos de interveno; regras e normas que orientam a criao Este artigo procurou analisar as relaes de poder e conflito desencadeadas
de novos direitos e deveres; sistemticas de financiamento; princpios, critrios e a partir do PPTAL como frutos de um campo social de lutas, particularizado num
recomendaes bsicas para a formulao de polticas ambientais globais, nacionais espao em que se manifestam sistemas de dominao, como mencionei anterior-
e locais (idem: p. 127). mente. Ou seja, o PPTAL, enquanto um projeto inserido dentro de um programa
No mbito da cooperao tcnica e no contexto desse mesmo campo polinucle- de desenvolvimento gerado no contexto desse campo polinucleado de poder, no
ado, o PNUD e a GTZ tambm poderiam ser considerados como agentes-ncleos deixou de manifestar, ou de ser ele prprio uma manifestao dos iderios, lgicas,
provedores de um reconhecido savoir-faire no que se refere implementao de normas, diretrizes e recomendaes que constituem, por seu turno, o prprio capital
projetos de desenvolvimento. Em suma, no contexto da cooperao financeira e especfico que mobiliza e conforma o campo em questo.
tcnica, teramos, dentro desse campo polinucleado que se constituiu em torno da Se partirmos do princpio de que esse campo polinucleado polariza os agen-
problemtica ambiental, o BIRD e a KFW e a GTZ e o PNUD como agentes-ncleos tes a partir de uma distribuio desigual de poder, teramos, no plo dominante,
de grande influncia no cenrio global. Nesse sentido, embora se reconheam como ainda que concorrentes, certos agentes-ncleos, como BIRD, KFW, PNUD e
matrizes provedoras de referenciais de ao adequados e eficazes, no deixam de GTZ, ocupando posies privilegiadas e sendo representados como autoridades
concorrer entre si e de buscar, cada vez mais, aumentar um capital especfico, cujo mundialmente reconhecidas por suas atuaes eficazes e comprometimento com o
acmulo e domnio sero os indicadores legtimos de uma autoridade conquistada iderio que mobiliza o campo: o desenvolvimento sustentvel, o etnodesenvolvi-
dentro do campo. A essa autoridade corresponde tambm uma determinada posi- mento, um modelo alternativo de sociedade e uma nova forma de governabilidade
o de poder reconhecida e inabalvel, j que sua prpria contestao atua sob no contexto do mundo global.
certos limites, sem que sejam atingidos os princpios que fazem o campo funcionar. Cabe, no entanto, assinalar que o fato de identificar esse agenciamento no plo
Assim, no caso da cooperao financeira, devido a uma trajetria de investi- dominante no implica negar as incompatibilidades e diferenas que o perpassam
mento em tempo e esforos na implementao de projetos voltados ao desenvol- e as disputas que nele se estabelecem. Implica reconhecer que os alinhamentos
vimento, o BIRD adquiriu mais fora que a KFW, embora ambos sejam parceiros pretendidos e efetuados baseados num consenso tanto ideolgico quanto pro-
num sentido mais amplo. Levando-se em considerao, entretanto, que esse campo positivo, isto , no nvel de suas proposies pragmticas tm sido eficazes na
polinucleado supe uma distribuio desigual de poder, o BIRD leva vantagem e implementao das trocas almejadas. A cooperao internacional est hoje em todo
ainda mantm intacto o seu capital acumulado. Da mesma forma, o PNUD,29 en- lugar. Por outro lado, os Estados nacionais, atravs de seus rgos federais, estaduais
quanto Programa/agncia de cooperao da Organizao das Naes Unidas-ONU, e municipais, como sujeitos responsveis pela instituio e execuo das polticas
coloca-se numa posio privilegiada em relao a outras agncias de cooperao. ambientais, representam a prpria exteriorizao de um fazer tradicional que se
Todavia, cabe lembrar que todos, tendo interiorizado um conjunto de vises busca expurgar. sobre eles que recai a crtica quanto debilidade, inadequao e
e divises, valores, crenas e representaes tendem a reproduzir, em suas aes, defasagem de suas aes intervencionistas e quanto ao estilo centralizador, vertical
a lgica do funcionamento do campo, sua axiomtica fundamental, o pedestal das e autoritrio de suas tticas. Assim, num contexto em que suas aes so cada vez
crenas ltimas sobre as quais repousa o jogo inteiro, como acentua Bourdieu, de mais reguladas por outros atores, e em que os mais diversos agenciamentos como
uma maneira relativamente imprevisvel, mas sem atingir os princpios de poder entidades de financiamento, organismos internacionais de cooperao, Ongs,
que o estruturam (1983: p. 91). Assim, disputam como concorrentes, construindo comunidades cientficas e partidos polticos alinham-se em rede para pression-
descrditos recprocos, mas estabelecendo acordos operacionais provisrios, -los e exigir que assumam uma postura nova, certo que ficaro em desvantagem.
espaos de atuao e de interveno, em busca de afirmarem suas respectivas Nesse sentido, dentro da estruturao desse campo polinucleado de poder,
lgicas, normas e sistemticas de financiamento e cooperao como mais adequa- surgido no contexto da problemtica ambiental, e tendo em vista o fato de que essa
das, eficientes e flexveis. E, dentro de um espao controlado de aes autorizadas estruturao se deu no conjunto mais amplo das relaes de poder no eixo Norte-
e permitidas, acumulam, cada um dentro de sua posio e espao conquistado, um -Sul, no h como posicionar os agentes representantes do Estado em outro plo
quantum suficientemente forte para consagr-los segundo a hierarquia ditada pelo que no seja o dominado. Embora no papel de conservadores de sua posio e
campo em posies legtimas de poder: o poder de impor aos demais a definio funo centralizadora, reguladora e monopolizadora, na sua relao com o plo
186 Gestar e gerir
dominador so eles os herticos que tentam, em vo, manter um certo status quo
na dinmica de um campo de poder onde esto em desvantagem.
Eis, portanto, o espao-lutas dentro do qual o PPTAL se inscreve. Assim, alm
dos contrastes gerenciais e das especificidades da prpria Funai, cujo funcionamen-
to traz as marcas da interao de mltiplas redes de relaes que a perpassam, o
PPTAL desencadeou um mosaico de problemas: desentendimentos e limitaes
gerenciais internas, isto , no nvel da CTPPTAL, compromissos e disputas visveis
e invisveis geradas pelo contato entre verses indigenistas30 oficiais e alternativas;
relaes de poder estabelecendo-se em diversos nveis, inclusive entre os agentes-
-ncleos que, embora alinhados pelo mesmo iderio e compromissos, disputam
de forma concorrente dentro do prprio agenciamento construdo; construes
hierrquicas e valorativas distintas entre os segmentos profissionais envolvidos e
entre identidades alinhadas em torno da nacionalidade; embates ideolgicos em
torno dos objetos pelos quais se luta, como o desenvolvimento sustentvel e as
condies objetivas de sua realizao, bem como o desmantelamento da mquina
estatal e novas propostas de governabilidade.
Busquei, portanto, compreender e interpretar uma situao que envolveu
dilogos e trocas entre representantes de pases centrais desenvolvidos e um
pas que se reconhece como perifrico, a partir do pressuposto de que, se essas
trocas desencadearam conflitos e excluses recprocas, pelo menos no contexto
do PPTAL, e apesar do objetivo maior do empreendimento ter sido delineado de
forma consensual no mbito dos acordos de cooperao assinados, um conjunto
extremamente complexo de fatores deve ser considerado para o seu entendimento.
Em outras palavras, justificar os conflitos e a resistncia mudana a partir das
caractersticas do funcionamento institucional da Funai e do fato de ela prpria estar
inserida no espao de lutas constitudo dentro do campo indigenista no creio que
seja suficiente. Tampouco me parece que o problema possa ser pensado unicamente
sob o prisma da debilidade operacional da casa frente s demandas do Projeto. No co-
tidiano da implementao do PPTAL, pude perceber o quanto certos temas, sobretudo
os que dizem respeito a valores culturais, posicionamentos polticos, representaes
hierrquicas, interiorizados de forma durvel, so capazes de desencadear tenses e
desentendimentos que, se no chegaram a estrangular o processo, nele introduziram
distores, descrditos e manipulaes.
Para comear, caberia a pergunta: se as formas de atuao da Funai so incom-
patveis com os novos modelos que se buscam instaurar, podendo-se interpretar
a resistncia como fruto de determinadas disposies que levam reproduo de
certas relaes e prticas condenveis e negativamente avaliadas, o que dizer da
atuao dos demais parceiros, como ONGs e entidades internacionais de coopera-
o tcnica e financeira? Se as aes desses ltimos refletem um empenho justo e
humanitrio em fortalecer as populaes tradicionais diante de um Estado injusto
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 187
e comprometido com outros interesses, por outro, valeria investigar o que poderia
estar ocorrendo nos espaos abertos pelo prprio Estado ausente e incompetente,
ou nos vazios preenchidos por essa modalidade de apoio e cooperaes locais e
externas, laterais e multilaterais: talvez um novo modo de dizer como fazer e o
que trocar, seguindo a orientao de uma agenda redesenhada e formatada dentro
dos novos padres do capitalismo globalizante.
Talvez uma nova verso dos mitos ocidentais da evoluo e do progresso, bus-
cando reduzir as sociedades a um conjunto homogneo de agenciamentos humanos
altamente eficazes para a instaurao do que se pensa ser uma nova era. Talvez,
por fim, um sistemismo tcnico de poltica internacional, o que representaria mais
um indicador de como sistemas de dominao podem adaptar-se a e contribuir
para novas exigncias de processos de racionalizao (Habermas, 1975, apud,
Barros, op. cit.: p. 126).
Ao analisar as principais dimenses do processo de globalizao e suas re-
percusses para o Brasil, Viola (1998) destaca a inadequao de permanecermos
sujeitos lgica do amigo-inimigo para pensarmos nossa insero no mundo global.
Segundo o autor, essa lgica, implicando a idia de uma fronteira territorial e
ideolgica separatria entre universalismo e particularismo, marcou a poltica
moderna at a queda do comunismo, perdendo portanto seu valor e funo num
mundo cada vez mais transfronteirio. Assim, ainda segundo o autor, aqueles que
no mundo pr-global estavam separados por conflitos, estariam hoje atravessados
por idnticas orientaes culturais e interesses, estabelecendo parcerias que so o
eixo de uma nova governabilidade.
Em que pese a certeza de que a sociedade futura no ser nem poder ser go-
vernada da mesma forma que no passado; em que pese o fato de no precisarmos ir
to longe para percebermos a magnitude das mudanas produzidas no mundo e no
Brasil, bem como seus complexos desdobramentos na dimenso da governabilidade
e na projeo de uma sociedade sustentvel,31 creio no ser possvel desconsiderar
a assimetria que comanda a interdependncia criada nessa espcie de integrao
promovida pelo capitalismo globalizado.
Todavia, apesar de ter sublinhado a necessidade de uma investigao mais
cuidadosa sobre a atuao conjugada de diversos parceiros comprometidos com
determinadas causas e empenhados em apoiar a construo da cidadania e da
autonomia dos segmentos excludos, cujas vozes o Estado insiste em silenciar;
embora tenha proposto uma determinada forma de pensar o dilema da mudana
e da continuidade no contexto de relaes embaladas por propostas inovadoras e
sintonizadas com os novos rumos do mundo, preciso deixar claro que no busquei,
como afirmei anteriormente, implantar paradigmas explicativos ou construir gene-
ralizaes sobre relaes de poder no eixo Norte-Sul, a partir do caso em estudo.
Estou certa de que a tentativa de estabelecer ligaes entre um sistema capi-
188 Gestar e gerir
talista internacional e um processo local pode levar o investigador a um modelo
reducionista e homogeneizador, em sua busca de decifrar o velho formato das rela-
es de dominao e de dependncia erguidas historicamente no mundo. Assim,
preciso ter um certo cuidado para no se cair em impressionismos e nas armadilhas
das generalizaes superficiais. Isto significa que, se parto do princpio de que existe
no mundo uma ordem capitalista internacional, acredito que esta ordem no tenha
sido conectada, nem venha se conectando no mundo da mesma forma: resistncias
e assimilaes; arranjos, obstculos e choques foram desigualmente construdos,
gerando sincretismos diversos, apropriaes e revitalizaes, perdas e ganhos,
assim como snteses culturais distintas e mltiplas leituras acerca dessas snteses.
Assim, voltando argumentao de Viola que sustenta o fato da sociedade
moderna pr-global ter sido construda a partir da idia de fronteira, criando sepa-
raes que hoje, num mundo cada vez mais transfronteirio, no teriam mais lugar,
caberia examinar se, efetivamente, essa dissoluo e a proposta de integrao de
uma civilizao compartilhada (Aug, 1997) esto sendo aceitas e incorporadas
pelos agentes sociais. Ou ento, se no estaramos apenas diante do objeto central
de um campo discursivo novo que, buscando legitimar uma unidade global como
proposta de sobrevivncia para a humanidade, passou a construir slidos argumen-
tos fundamentados na cincia e na tica contra a permanncia dos modelos
anteriores? As experincias observadas na implementao do PPTAL demonstram o
quanto difcil engendrar transformaes sob o amparo de elaboraes discursivas
e de uma intencionalidade poltica favorvel, mesmo quando os agentes envolvidos
aparentemente aprovam as linhas gerais ou os objetivos ltimos do empreendimento.
No pretendo, com essas indagaes, colocar em dvida o fato de que as
sociedades ocidentais ps-modernas tenham debilitado antigos paradigmas pela
construo de suas contradies. Apenas considero prematuro supor que uma com-
plexa sntese entre valores culturais e interesses sociais esteja sendo praticada, ou
que j faa parte da paisagem mental dessas sociedades de indivduos, servindo-me
aqui novamente da expresso de Elias (1990).
Portanto, a afirmao de Viola de que Aqueles que no mundo pr-global es-
tavam separados por conflitos encontram-se hoje, no mundo global, atravessados
por idnticas orientaes culturais e interesses, estabelecendo parcerias que so
o eixo de uma nova governabilidade (1998: p. 51), ainda me parece precipitada.
bom lembrar que habitus, como disposies adquiridas, no se dissolvem to
facilmente no ar, assim como possvel que persistam na ruptura, imprimindo
contedos especficos s prticas e relaes estabelecidas como novas.
Reproduzo aqui um pequeno texto impresso na contra-capa de uma publicao
da Embaixada da Repblica Federal da Alemanha sobre a cooperao internacio-
nal: A cooperao entre pases um mosaico de iniciativas que se integram e se
completam dentro do objetivo comum de construir um mundo melhor. Digamos
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 189
que esta utopia perpasse o PPTAL por inteiro, como se ele representasse, dentro de
um mosaico de aes bem-intencionadas, uma das tentativas de contribuir concre-
tamente para o surgimento de um mundo melhor: um mundo onde a interveno
sobre a natureza no venha gerar sua destruio. Um mundo em que a diversidade
cultural se fortalea por meio de trocas e solidariedades planetrias, sob o ineditismo
de reciprocidades simetricamente constitudas. Um mundo comprometido com a
salvao do planeta e da humanidade.
Apesar de tudo, parece persistir, no texto e na prtica, uma empoeirada iluso,
um desagradvel sabor de continuidade, como se estivssemos diante de testes de
uma receita que, embora tenha incorporado novos ingredientes sua composio
original, no produziu, dentre as combinaes experimentadas, resultados radical-
mente distintos daquilo que existia antes. No por acaso, para falar do incmodo
gerado pela obrigatoriedade da negociao com vrios parceiros no desenvolvi-
mento do PPTAL, a representante da GTZ tenha utilizado a imagem: O grande
problema que so muitos cozinheiros para fazer uma receita s, a ningum se
entende e melhor no misturar muito... Esta afirmao no vem contrariar jus-
tamente o que a proposta da parceria e da cooperao subentende?
Assim, a perspectiva de uma futura sociedade planetria estandartizada,
que seja ao mesmo tempo diversa e semelhante ou pluralmente constituda por
pessoas-planeta, reconhecidas como iguais em direitos e deveres, parece afastada
da realidade. Ao que tudo indica, teremos, no mximo, amlgamas locais de formas
antigas e novas, j que cada encontro propiciado pelo estreitamento das fronteiras
mundiais tem uma lgica prpria, dada pelas singularidades de cada contexto.
Por outro lado, embora seja til e confortvel pensar em modelos mais justos e
solidrios de se organizarem as relaes entre homens, mulheres, sociedades e
naes, a virtude e o vcio parecem estar sempre convivendo: nas boas intenes
da poltica internacional, nas reciprocidades instauradas entre doadores e receptores
de modernidade, nas propostas apresentadas como novas, nos discursos da sobe-
rania e nos que lhe so contrrios nos intercmbios de saber e na cooperao
entre tantos parceiros.
Certamente, novos discursos esto sendo produzidos em meio a transfor-
maes que destroem modelos praticados no passado pela demonstrao de sua
incompatibilidade com os novos contextos que se apresentam, dando lugar, assim,
elaborao de contradies. Nesse sentido, provvel que estejamos aqui contras-
tando regimes de discurso e representao, como prope Escobar em sua anlise
do desenvolvimento enquanto experincia histrica produzida tanto no domnio
do pensamento, quanto no da ao. Diz ele:
Regimes of representation can be analysed as places of encounter where
identities are constructed (...) as places of encounter of languages of the
190 Gestar e gerir
past and languages of the present (such as the languages of civilization
and barbarism in postindependence latin America), internal and external
languages, and languages of self and other (1995: p. 10).
Resta saber por que, entre ns, sempre vigoram discursos e representaes
que nos desqualificam, ou por que freqentemente nos representamos, em diver-
sos campos, a partir da ausncia de algo: do desenvolvimento, da competncia,
do profissionalismo e do savoir-faire para, a partir da, construirmos a demanda
da interveno e, assim, alimentarmos a idia de que somente por esse meio ser
possvel desconstruirmos nossas desordens para ingressarmos definitivamente
numa nova ordem. O curioso e lamentvel que, apesar de todo empenho e
cooperao, terminamos sempre reassumindo nossa posio de receptores: nunca
suprimos nossas deficincias, sempre nos vemos diante de projetos com os quais
no podemos arcar sozinhos para lembrar as palavras do representante do ABC
e, assim, voltamos a ocupar o lugar que nos foi reservado no mundo, com a nossa
conivncia, cumplicidade e permisso.
Notas
1 Refiro-me ao Projeto Integrado de Proteo s Populaes e Terras Indgenas da Amaznia
Legal (PPTAL), inserido como subprograma ou componente indgena do Programa Piloto para
a Proteo das Florestas Tropicais Brasileiras (PP-G7).
2Utilizo o termo impacto inspirando-me na prpria representao construda sobre o Projeto,
qual seja: a de que ele representaria algo novo e impactante, em termos de objetivos e proposta
de atuao. Esse pressuposto traz implcita a idia da mudana de um contexto preexistente, bem
como desperta, em termos analticos, o interesse de se buscar entender at que ponto e em que
nveis transformaes foram efetuadas e tambm possibilitadas, haja vista a articulao do Projeto
a um campo extremamente denso em termos de iderio e ideologias e diverso em termos
da multiplicidade dos atores a ele relacionados. Voltaremos a essas questes em outro momento.
3KFW: Kreditanstalt Fr Wiederaufbau/Agncia Alem de Cooperao Financeira; GTZ:
Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit/Agncia Alem de Cooperao Tcnica;
PNUD/UNDP: Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento; MMA:Ministrio do
Meio Ambiente; ONGs: ISA/Instituto Socioambiental, CTI: Centro de Trabalho Indigenista,
Amigos da Terra; Associaes Indgenas: FOIRN: Federao das Organziaes Indgenas do
Rio Negro; UNI-Acre; OPIMP: Organizao dos Povos Indgenas do Mdio Purus etc.; CPC:
Comisso Paritria Consultiva.
4 O PP-G7 um programa articulado de proteo s florestas amaznica e atlntica que comeou
a ser negociado entre o governo brasileiro e o grupo de pases integrantes do G7, no ano de
1990, tornando-se efetivo em 1992. Conta com uma Comisso Interministerial de Coordenao,
formada por representantes dos ministrios do Meio Ambiente (que a preside), da Justia, da
Fazenda, das Relaes Exteriores, do Oramento e Gesto, da Cincia e Tecnologia, da Secre-
taria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica e, ainda, representantes de governos
estaduais e organizaes no-governamentais.
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 191
5 Grupo dos Sete um termo utilizado para definir os sete pases mais desenvolvidos do mundo.
6 Ver,por exemplo, Oliveira F, J.P. (org.) 1998, Indigenismo e territorializao: Poderes, roti-
nas e saberes coloniais no Brasil contemporneo, Rio de Janeiro, Contra Capa.; (idem),1997,
Sociedades indgenas e indigenismo no Brasil, Rio de Janeiro, Marco Zero.
7 Entendo espao social da forma como Bourdieu o define: (...) um espao multidimensional,
conjunto aberto de campos relativamente autnomos, quer dizer, subordinados quanto ao seu
funcionamento e s suas transformaes, de modo mais ou menos firme e mais ou menos direto
ao campo de produo econmica: no interior de cada um dos subespaos, os ocupantes das
posies dominantes e os ocupantes das posies dominadas esto ininterruptamente envol-
vidos em lutas de diferentes formas (sem por isso se constiturem necessariamente em grupos
antagonistas) (1989: p. 153).
8 Utilizo o termo contexto para deslocar o foco do Projeto em si, bem como da Funai, deixando
claro que no pretendi realizar uma espcie de etnografia da Funai enquanto estrutura buro-
crtica, mas apontar a direo da anlise para o campo das vrias relaes estabelecidas desde
a concepo at a implementao do Projeto, em que se inclui a relao ou o impacto junto
prpria agncia executora, a Funai.
9O termo gerenciamento comumente utilizado para fazer referncia a um conjunto de aes
relacionadas ao ato de administrar, ou ao campo da administrao. Na literatura consultada
(Chiavenato, 1987, Teoria geral da administrao, So Paulo, McGraw-Hill), os dois termos
gerenciamento e administrao no surgem como sinnimos no mbito das diversas teorias
administrativas analisadas. Mas tudo leva a crer que, a despeito das variaes encontradas em
cada teoria, o que definido como funo administrativa engloba aquilo que o gerenciamento
supe. Segundo Chiavenato, Fayol ressalta que, dentre as vrias funes essenciais da empresa
tcnicas, comerciais, financeiras, contbeis e de segurana (...) nenhuma tem o encargo
de formular o programa de ao geral, de constituir o corpo social, de coordenar esforos e
de harmonizar os atos (idem: p. 104). Essas atribuies referem-se funo administrativa e
ao ato de administrar que, por seu turno, compreende os atos de prever, organizar, comandar,
coordenar e controlar as aes dentro de um universo organizacional.
10 RobertoCardoso de Oliveira analisa a separao entre o indigenismo oficial e um alternati-
vo, sendo este formulado por algumas ONGs e muitas vezes captado pela Funai, quando esta,
excepcionalmente, dirigida por uma administrao mais esclarecida. Ver Oliveira, R.C. 1998,
O trabalho do antroplogo, SP, UNESP/Bsb, Paralelo.
11 Pareschi sugere que seja possvel pensar o ambientalismo como uma ideologia dentro daquilo
que Louis Dumont (...) conceitua como tal: um conjunto de idias e valores prprios de uma
sociedade (ou conjunto de sociedades) ou ainda um conjunto social de representaes, que tm um
carter englobante, como uma unidade da representao que engloba todo lo que es socialmente
pensado, credo, actuado (Pareschi, 1997: p. 38). A partir dessa perspectiva, ainda segundo a
autora, o ambientalismo pode ser visto como um caso particular da ideologia geral o Individu-
alismo , configurando-se ainda como o que Foucault conceitua como um discurso ou sistema
de conhecimento que seleciona e hierarquiza valores que considera fundamentais: a natureza;
a harmonia nas relaes homem-natureza e homem-homem; a justia social; a solidariedade; o
desenvolvimento sustentvel; o crescimento zero (idem: p. 41).
12 Segundo Barros (1996), a questo ambiental est estreitamente relacionada globalizao nas
suas mais diversas dimenses, seja porque ressaltada por esse processo, seja porque suscita
elementos que concorrem para o seu fortalecimento.
13 Dentro dos limites a que me propus em relao a essa reflexo preliminar, no caberia uma
192 Gestar e gerir
discusso aprofundada sobre o conceito de Estado-Nao-Governabilidade. Contudo, faz-se
necessrio apontar o enfoque que ser adotado nesta discusso. Procuro orientar-me pela lei-
tura de Foucault, para quem o Estado uma realidade compsita e uma abstrao mistificada,
interessando mais pens-lo a partir da sua governamentalizao, isto , das tticas de governo
que tornaram possvel sua existncia e que permitem definir o que compete ou no a ele, o que
pblico ou privado, estatal ou no. Somente assim, no entender de Foucault, pode-se tentar
reconstituir, ainda que de forma inexata, as grandes economias de poder do Ocidente: o Estado
de justia, nascido no contexto da territorialidade feudal; o Estado administrativo dos sculos
XV-XVI, de tipo fronteirio; e o Estado de governo, que tem como alvo a populao, utiliza a
instrumentalizao do saber econmico e os dispositivos de segurana como forma de controle
(1992: pp. 292-3).
14 Fonte: Artigo publicado no jornal Correio Braziliense (02/07/2000).
15 A soberania definida como: a) autoridade para fazer e alterar a lei dentro das normas de um
sistema jurdico; b) a autoridade poltica ou moral do Estado; c) a fonte do exerccio do poder
legal ou poltico; d) a condio de independncia moral ou jurdica de uma comunidade. (Fonte:
Dicionrio de Cincias Sociais, 1987-FGV/MEC). Em Foucault (op. cit.: p. 284), a soberania
se define pela sua finalidade que a obedincia lei, da seus instrumentos terem a forma de
lei e o exerccio do poder ser pensado como exerccio da soberania. Ainda segundo Foucault,
a idia de um novo governo da populao torna mais agudo o problema da soberania e ainda
mais aguda a necessidade de desenvolver a disciplina. Devemos compreender as coisas no em
termos de substituio de uma sociedade de soberania por uma sociedade disciplinar e desta para
uma sociedade de governo. Trata-se de um tringulo: soberania-disciplina-gesto governamen-
tal, que tem na populao seu alvo principal e nos dispositivos de segurana seus mecanismos
essenciais (op. cit.: p. 291).
16 Segundo Pareschi, o movimento ambientalista prope um novo sistema de valores sustentado
no equilbrio ecolgico, na justia social, na no-violncia ativa e na solidariedade diacrnica
com as geraes futuras. O ecodesenvolvimento noo que mais tarde evolui para a de forte hegemonia americana, 44 pases ali reunidos buscaram criar instituies para estabilizar a
desenvolvimento sustentvel aparece como idia-fora do movimento ambientalista, onde o
meio ambiente uma dimenso fundamental do desenvolvimento (1997: p. 35).
17 Lins Ribeiro ressalta no apenas os traos utpicos presentes na idia de desenvolvimento
sustentvel, mas os parmetros de racionalidade que nele se expressam como similares aos que
orientaram o projeto Iluminista: (...) suspenso de conflitos e correo de deficincias atravs
da implementao de uma soluo tima: apelo possibilidade de estabelecer uma etapa mais
avanada do que a anterior, se determinado modelo for estabelecido e seguido: conceber a
humanidade como uma s e com o mesmo destino universal (...) recuperao de uma noo de
totalidade centralizada na relao homem/natureza e na construo de uma viso holstica da
realidade; manuteno do planejamento como requisito fundamental, j que o desenvolvimento
sustentvel requer uma nova e complexa sntese de planejamento racional adequada s novas
tecnologias e contratos sociais (1991: p. 91).
18 Dr. Carlos Pimentel, do Departamento de Cooperao Cientfica, Tcnica e Tecnolgica do
Ministrio das Relaes Exteriores/MRE.
19 Tanto o PP-G7 quanto o PPTAL so projetos articulados a polticas pblicas e amparados por
estudos cientficos que asseguram a legitimidade de suas propostas.
20 Essa poltica insere-se nas metas do Ministrio Federal de Cooperao Econmica e
Desenvolvimento-BMZ, criado em 1961, para tomar a frente do planejamento, coordenao e
negociao dos programas de cooperao com os pases parceiros. de sua responsabilidade
Cooperao e Parceria no contexto de um projeto piloto 193
tambm o financiamento, a orientao e coordenao de projetos realizados em colaborao com
organizaes multilaterais e no-governamentais, bem como o controle da aplicao de recursos.
21 Fonte: Cooperao para o Desenvolvimento Brasil-Alemanha (s/d). Publicao da Embaixada
da Repblica Federal da Alemanha-GTZ/KfW/DED (Coords.).
22 Crush, Jonathan. (1995), Imagining development, in: Power of Development, London &
New York, Routledge.
23 Fonte: Documento-base de Solicitao de Cooperao Tcnica/dezembro de 1995. Pro-
ponente: Funai. Entidades Participantes: Executora Funai; CTPPTAL/SETEC; GTZ; ONGs
indgenas e Indigenistas; Associaes Indgenas. Prazo de Execuo: cinco anos. Ttulo do
Projeto: Apoio Funai para a execuo do PPTAL.
24 Ver Lima, 1987.
25 As Misses de Superviso do PPTAL podem ser pensadas como rituais que engendram dispo-
sitivos acionados para a atuao de um poder disciplinar, ou de relaes de poder disciplinares.
Ao analisar as relaes de poder constitudas fora do Estado, Foucault (1992) investiga as mais
diversas construes de dominao e sujeio acionadas na modernidade para gerir, controlar
e aperfeioar continuamente a capacidade dos sujeitos. O poder disciplinar, segundo o autor, se
institucionaliza por meio de superviso hierrquica, da sano normalizadora e de um exame
levado a alto grau de ritualizao. Para Foucault, no cerne do dispositivo que melhor se con-
figura a atuao do poder disciplinar. tambm nele que se aloja o princpio da dominao que
se exerce pela vigilncia, controle e correo. Em outro momento da anlise, retornaremos s
formulaes de Foucault.
26 Miguel Caldas ressalta a freqncia com que se buscam, no domnio governamental, solues
estrangeiras aos modelos de gesto e influncias locais. Ver Caldas, 1997.
27 Ver Oliveira e Almeida, 1998.
28 O Banco Mundial foi criado em 1944, no correr da Conferncia de Bretton Woods quando, sob
economia mundial e impulsionar o crescimento. At 1956, o Banco atuou sobretudo na Europa.
A partir da, seu foco passou a incidir sobre os pases do Sul, com vistas ao financiamento da
infra-estrutura necessria ao processo de sua industrializao e desenvolvimento de tecnologia
(Soares, op. cit.).
O Banco Mundial composto atualmente por um conjunto de instituies lideradas pelo BIRD
(Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento) que abrange quatro outras agncias:
a IDA (Associao Internacional de Desenvolvimento), a IFC (Corporao Financeira Internacio-
nal), a ICSID (Centro Internacional para Resoluo de Disputas sobre Investimentos) e a MIGA
(Agncia de Garantia de Investimentos Multilaterais). Em 1992, O Banco Mundial assumiu a
administrao do GEF (Fundo Mundial para o Meio Ambiente), aprovado pela ECO-92 como
principal fundo para gerenciamento do meio ambiente, tornando-se o seu principal gestor de
recursos no mbito global. Ver Soares, 1998.
29Segundo Nota Tcnica Informativa da ABC (11/09/1995) sobre a Cooperao Tcnica
Brasil-PNUD, da dcada de 1980 para a de 1990, s no Brasil , o PNUD passou a atuar em 60
projetos executados no mbito ministerial.
30 Roberto Cardoso de Oliveira analisa a separao entre o indigenismo oficial e um alterna-
tivo, sendo este formulado por algumas ONGs e muitas vezes captado pela Funai, quando
esta, excepcionalmente, dirigida por uma administrao mais esclarecida. Ver Oliveira, 1998.
31 Para Viola, a sociedade sustentvel vista como produto do capitalismo globalizado
194 Gestar e gerir
informatizado cujos alicerces seriam a insero na globalizao, a eficincia econmica, a
democracia poltica, a eqidade social e a proteo ambiental. Para o termo desenvolvimento
sustentvel convergem as expectativas atuais dos setores considerados como os mais progres-
sistas do mundo, sintonizados com as mudanas ocorridas e afinados com a necessidade da
implementao de ajustes na esfera da governabilidade e das polticas pblicas, em relao ao
que se deve almejar como modelo para uma sociedade futura.
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198 Gestar e gerir 199
Captulo 7

Gesto territorial e geogrfica

dos vales do Amazonas
Maria Lcia Pires Menezes

Introduo
ecorridos mais de dez anos, quando uma srie de transformaes no aparato
administrativo-estatal incorreu em mudanas no processo de territorializao
e, portanto, com manifestaes polticas e econmicas que geraram um novo
contexto nessa rea, a Amaznia brasileira transitou e incorporou sua dinmica
territorial outros agentes, diversos espaos e territrios. Diferentes relaes de poder
se inscreveram a partir de um novo empreendimento administrativo do Estado.
A partir do momento em que uma srie de atos e aes busca implementar e
normatizar reformas dentro do Estado brasileiro, incluindo um programa de priva-
tizao, enxugamento do aparato burocrtico e administrativo e, principalmente,
a descentralizao poltica, quais as vias e mecanismos de controle territorial que
o Estado federal mantm sobre o territrio?
Voltando ao incio: a sensibilidade dos gegrafos ao desconforto e descon-
fiana quanto s reformas do Estado implica a busca e nela se complica de um
novo modelo de gesto territorial? A face tradicionalmente burguesa da geografia
tem no territrio nacional a identificao de um objeto analtico extremamente frtil
e fecundo para estudo, no qual o campo geogrfico, principalmente o institucional,
se debruou, produzindo inegavelmente pesquisas, interpretaes e ideologias que
deram suporte compreenso, aceitao e ao reconhecimento de ns, gegrafos,
do nosso espao prprio de vivncia (a ptria que comungamos) e de sobrevivncia
(o Brasil que pesquisamos): o territrio nacional. Nenhum conceito geogrfico
to bem construdo quanto o de territrio (Souza, 1995a e b). Por isso, o que fica
subjacente e nos causa perplexidade que no se entende territrio sem que se
incorpore a idia de soberania sobre o espao; da, freqentemente sinnimo
de nosso espao brasileiro. No bojo desse consenso, encontram-se a revoluo
tecnolgica, um novo padro de relaes internacionais e a democratizao na-
cional, colocados num caldeiro onde se processa lentamente a alquimia desses
novos ingredientes. Paralelamente, elucubraes e grandes conferncias tentam
montar um discurso digervel, enquanto a comida, propriamente dita, no fica
200 Gestar e gerir
pretensamente pronta.
Parece que estamos em compasso de espera. Discordo. Se pretendemos
continuar preocupados com a gesto e com o controle sobre o conhecimento do
espao e mais precisamente sobre o territrio brasileiro advogo que se faa
um pequeno ajuste de escala e, a despeito das dificuldades de fomento, se volte
pesquisa para a investigao do espao concreto e emprico. A pesquisa sobre o
local parece ser a melhor forma de se enfrentar tanta tecnologia, adversidades e
incertezas. No se pretende questionar se para a gesto territorial h importncia
do peso poltico dos atores envolvidos, mas sublinhar que sob o domnio acad-
mico cientfico e o saber estratgico est a pesquisa de base. No caso especfico
da geografia, produz-se sobre o local (espao fsico e social) e o territorial (espao
poltico), primordialmente.
A emergncia do modelo de desenvolvimento sustentvel estabelece novas
variveis na problemtica da gesto territorial. A atual dinmica da economia mun-
dial est apoiada, principalmente, no desenvolvimento tecnolgico e na velocidade
e ubiqidade da informao, reverberada pelas caractersticas muito peculiares
dimenso e dinmica espacial da Amaznia brasileira. Frente complexidade e
velocidade da insero de lugares, a economia de mercado parece ter forjado, nesses
ltimos decnios, uma nova fronteira para a alocao de recursos financeiros, pro-
dutivos e de reservas de valor. Por outro lado, dadas as mesmas razes, as questes
ligadas natureza e ao seu estoque de recursos passam a ser preocupaes globais
e inserem a Amaznia como patrimnio mundial, resultando da presses que
visam a estabelecer um novo modelo de ocupao e aproveitamento econmico
sob a gide do chamado desenvolvimento sustentvel.
Sob o ponto de vista espacial, a complexidade se forma na incorporao de
espaos de mltiplas historicidades. lgica do capital e da economia de mercado
abstraem-se as peculiaridades culturais, importando apenas que tais lugares tenham
condies infra-estruturais bsicas que permitam o deslanchar dos investimentos
numa rede cada vez mais eficiente de complementaridade funcional econmica,
financeira que impe aos espaos valor logstico, transformando-os em territrios
de domnio e de controle operacional dos investimentos e de uma vida de relaes
multifacetadas.
Este um corte possvel e pertinente anlise geogrfica, tradicionalmente
interpretada como valorizao do lugar-espao sob desenvolvimento das foras
produtivas, isto , da vantagem locacional. A cada momento histrico de expan-
so econmica, assume o espao papel como paciente/produtor, alvo da expanso
horizontal econmica, e como agente/produtor/condio elementar da gnese do
desenvolvimento do sistema econmico. Portanto, a esse desenvolvimento agrega-
-se a necessidade de produzir o pensar a ao e a necessidade de implementar a
viabilidade da ao. So noes e pr-condies inerentes e, portanto, tradicionais,
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 201
do planejamento territorial.
A questo de passagem da concepo de planejamento gesto territorial que
se pretende apreender com a anlise do material divulgado durante o Seminrio I
de Doutorado e a disciplina geopoltica da Amaznia, ambas sob a coordenao da
professora Bertha Becker. A anlise emprica sobre a Amaznia ocidental permitir
exemplificar como sobre o local, aqui entendido como recorte para pensar a ao,
reverberam poderes de mltiplas escalas que devem ser considerados e avaliados
para se implementar a viabilidade da ao.
Sobre a Gesto
A legalidade da ao sobre o espao sempre esteve respaldada na propriedade
privada e na ao pblica, sob a esfera dos poderes federal, estadual ou municipal.
Assim, o controle do espao, sob a forma jurdica, se apresenta separado entre pro-
priedade privada ou reservada, isto , no franqueada, pelo menos temporariamente,
ao uso coletivo. Dentro desta ltima categoria, poderamos tomar como exemplo as
unidades de conservao, as reas de produo controladas por empresas estatais,
as terras indgenas e as reas militares.
Primeiramente sobre o espao aplica-se o preceito jurdico da propriedade.
Historicamente, porm, a dinmica espacial produz uma complexa forma de controle
e uso do espao, muitas vezes reorganizando novos domnios que, invariavelmente,
se tornam palco de disputas entre poderes constitudos e/ou diversas fraes sociais.
Uma luta significa organizar, dominar, produzir um espao-tempo. Se ainda
h inverses geo-estratgicas porque ainda h situaes antigas, porque
ainda no atingimos o nirvana cronopoltico, porque ainda h espao em
alguma parte e este espao ainda impe algumas limitaes... o fato do poder
naval, o das armas orbitais, ser poder absoluto, bem mostra que o espao
fsico est se desmaterializando e perdendo cada vez mais sua importncia
(Virilio, P. 1984: p. 152).
O texto acima instiga o pensar sobre a gesto territorial na Amaznia ociden-
tal. E como a gesto pressupe a ao sobre o espao, inicialmente necessrio
que se reporte sob instncia jurdica para que se assente o status legal da terra.
Por se constituir a Amaznia ocidental numa geografia, em que a rede hidro-
grfica e a cobertura vegetal constroem um mero ambiente que impe um ritmo
prprio dinmica de circulao de fluxos na regio, tem-se um certo choque
frente aos avanos da tecnologia, em especial dos sistema de informao sobre o
espao.
Seguindo o raciocnio de Virilio (op. cit.), a questo seria a tendncia de
202 Gestar e gerir
subtrair o espao fsico, isto , desmaterializ-lo, tornando assim as dificuldades
do espao amaznico fluidas e sem limitaes, o que significa menos produo
material e mais produo virtual. Por um lado, o meio ambiente preservado man-
tm estoque de biodiversidade e, ao mesmo tempo, reduzem-se as transformaes
sobre o meio fsico (trabalho morto). Por outro lado, preserva-se o capital-natureza
e aumenta-se o controle e a vigilncia na rea. O projeto SIVAM no deixa de ser
um investimento territorial com base em tecnologia de ponta: exatamente aquele
que pode dar carter virtual ao territrio amaznico; ao mesmo tempo, produz um
novo espao-tempo mais imediato e global, em contrapartida ao biorritmo da na-
tureza amaznica. Um sistema de informao e de vigilncia tambm cumpre um
papel ideolgico, qual seja, o tipo e a forma com que as informaes vo circular,
como vo ser apreendidas pela mdia, quais as que entraro nas redes e, portanto,
atuar na construo de conscincia e no exerccio da cidadania.
A gesto territorial, em suas mais diversas escalas, deve considerar e mensurar
o efeito da produo de informao, formao da opinio pblica e novas formas riores reforam a centralizao e a concentrao da capital do estado e da posio
de construo da conscincia. Quais sero os seus efeitos sobre as formas legais e
tradicionais de legislar sobre os lugares?
No Brasil, a onda neoliberal encontra-se diante da crise fiscal do Estado,
uma ncora concreta bastante favorvel, com um agravante em relao aos
pases ditos desenvolvidos: aqui, onde jamais existiu mais que uma caricatura
populista de Estado de bem-estar, a demolio do Estado de solapamento
de garantias e fatores de qualidade de vida (sade e educao pblica etc.)
tm, necessariamente, de acarretar conseqncias sociais perversas ainda
mais graves. Com isso, no apenas a ordem sistmica, provocando um
certo tipo de desordem, contribuiu em carter conjugal, para o aguamento
de problemas sociais objetivos e, por tabela, de tenses e conflitos sociais
(Souza, 1995a: p. 4).
Se a tecnologia impe velocidade e se velocidade violncia (Virilio, 1984); se
o ritmo da Amaznia ocidental primordialmente ditado pelo regime hidrogrfico
de circulao; como mensurar o impacto da velocidade das redes de informao
com morosidade sazonal do ritmo da rede hidrogrfica?
No momento em que o Estado reflui e se reorganiza, o vcuo deixado, prin-
cipalmente no campo social, grande. A afirmao de Becker (1992) sobre o fato
de ser a Amaznia uma selva urbanizada remete importncia para a gesto
territorial de se considerar os seguintes fatos:
1. A rede urbana dendrtica da Amaznia ocidental estabelece uma vida de
relaes dependentes da rede hidrogrfica. Esta rede urbana historicamente pro-
duzida, via de regra, se foi destruda pelo processo de ocupao recente pode ser
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 203
compreendida a partir das heranas de diferentes momentos na histria regional,
a seguir relacionadas:
2. principalmente atravs da rede hidrogrfica que se d a mobilidade da
fora de trabalho e da circulao de cargas.
3. O consumo, os servios e a informao como subprodutos da urbanizao
intensificam o xodo rural.
4. A intensificao do xodo rural periferizou as cidades que dispem de
baixssimo investimento em infra-estrutura.
5. A falta de investimentos sociais e de fomento produo de iniciativa estatal
vem gerando bolses de misria urbana.
6. A predominncia de atividades extrativas torna o mercado de trabalho rural
muito reduzido, o que direciona diretamente o fluxo da migrao para os centros
urbanos.
7. A primazia de Manaus e a fraca hierarquizao dos centros urbanos inte-
privilegiada da cidade em relao rede hidrogrfica.
8. A hegemonia, no sentido gramsciano, da Zona Franca de Manaus constitui
um bloco econmico poltico que comanda a estrutura produtiva regional. A tran-
sio do modelo estatal centralizador dos governos militares para a nova onda
ideolgica neoliberal (op. cit.), na verdade, atingiu a Amaznia ocidental de forma
complexa. O entendimento da organizao espacial aparentemente imutvel, j
que no houve aparecimento de novos ncleos urbanos, nem construo de estra-
das e muito precariamente as vias navegveis foram modernizadas ( exceo do
rio Madeira, pressionado pela premncia do escoamento de soja do norte de Mato
Grosso).
Dentre os novos elementos que tendem a reorganizar a Amaznia ocidental
destacam-se: a) a velocidade do ritmo de urbanizao; b) a intensificao da pre-
sena militar na regio; c) a criao de unidades de conservao; d) o asfaltamento
da BR-174 ligando Manaus a Caracas; e) a intensificao da explorao madeireira;
f) a implantao inicial de radares do Projeto SIVAM e a presena de experincias
levadas adiante por organizaes no-governamentais. A estao Ecolgica Mami-
rau ilustra a parceria entre os dois ltimos casos citados. No plano econmico, os
projetos minerais (ex.: petrleo e gs na bacia do rio Urucu, municpio de Coari) e
o garimpo em algumas reas (ex.: vale do Japur) so atividades que efetivamente
mobilizam investimentos na regio.
O binmio mobilidade do trabalho e urbanizao crescente e desaparelhada
constitui um dos maiores problemas ecolgicos da regio. Constitui tambm
um processo doloroso de aprendizagem social e elevao de aspiraes me-
diado pelo urbano (Becker, 1995: p. 14).
204 Gestar e gerir
Atualmente, as cidades dos vales da Amaznia ocidental viram aumentar em
muito sua populao urbana, o que se d no s em razo de um forte crescimento
vegetativo. Como aponta Becker, esse processo doloroso atinge principalmente
um percentual de jovens na populao. A carncia de educao formal e profissio-
nal vem se acentuando com a sada de cena de empreendimentos federais, como
o fechamento dos Campi Avanados, mantidos pelo extinto Projeto Rondon, e de
cursos tcnicos, principalmente aqueles ligados s atividades agrcolas que foram
no passado implantadas pelo Ministrio da Agricultura e que formaram quadros
na regio; muitos hoje esto desempregados por falta de projetos que absorvam
a fora de trabalho. O crescimento da rede escolar ainda o mercado de trabalho
urbano qualificado que mais abre possibilidades de incorporao da mo-de-obra
na regio. Um exemplo disso o sucesso do projeto Licenciaturas Plenas, conv-
nio da Universidade Federal de Juiz de Fora com as prefeituras de Tef e regio;
setor que acolhe cerca de 150 profissionais locais, muitos j formados, ou mesmo
empregados nos mais diversos postos de trabalho e que buscam na licenciatura a
possibilidade de um emprego efetivo. A urbanizao gera uma demanda crescente
no setor educacional e no de sade. Por isso, quaisquer projetos a eles ligados
encontraro acolhida na sociedade local, principalmente pela classe mdia carente
de formao e informao.
A realidade dos vales da Amaznia ocidental contm, como todo espao pro-
duzido historicamente pelo capitalismo, uma srie de contradies. Ao movimento
de organizao interna desse espao, somam-se as inovaes que vo-se sucedendo
e abrindo novas oportunidade para os lugares; mesmo que de forma muito pontual
como, por exemplo, a criao do Museu Maguta, em Benjamin Constant, atualmente
organizado e administrado pelos ndios ticuna. Contribui, tambm, para aqueles que
operam com a necessidade e/ou oportunidade de investir na regio a construo de
um imaginrio que acopla a perspectiva e a concepo de rea, enquanto fronteira
de recursos e reserva de valor.
O mvel da conquista territorial permanece ativo, exercitando-se sobre lu-
gares, recursos naturais e populaes. Em primeiro lugar, o fundo territorial
ainda no explorado pela economia (agora) nacional permanece espera de
novas aes, o que recoloca a noo de conquista no centro da estruturao
das novas naes; inclusive dando alguns traos comuns construo dos
respectivos aparelhos de Estado, com destaque para um forte carter cntrico...
o ideal da conquista numa mesma argumentao fornece um elemento de
coeso das elites (o da construo do pas) e uma legitimao para o Estado
que ter na ocupao do territrio uma de suas tarefas bsicas (Moraes,
s/d: pp. 84-5).
O texto de Moraes, ao se referir questo da conquista territorial, se relaciona
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 205
a este trabalho quando:
a) Introduz o conhecimento histrico sobre a Amaznia e contextualiza o
significado dos recursos naturais e do territrio;
b) Releva a noo de conquista, atravs da ao (gesto) sobre o fundo terri-
torial que ainda a Amaznia; em especial, a poro norte-ocidental.
c) Redimensiona o papel do Estado na construo do pas;
d) Complexifica o significado da ao econmica sobre a regio para alm das
fronteiras do nacional, na globalizao econmica, quando passa a ser a Amaznia
uma fronteira mundial.
Historicamente, a conquista do interior do Amazonas est ligada base eco-
nmica extrativista e necessidade de manuteno da soberania territorial. A rede
hidrogrfica desempenhou a funo de viabilizar a comunicao do interior ama-
znico e, tambm, de permitir o fluxo internacional. Na medida em que o controle
mercantil, auxiliado pela drenagem dos rios, manteve-se fortemente centralizado
pelas aduanas de Manaus e principalmente de Belm, o sentido das rotas sempre
esteve preferencialmente inserido no espao interno do pas, isto , em territrio
nacional. Das drogas de serto ao extrativismo vegetal da borracha, tanto a rede
hidrogrfica quanto a rede urbana serviram de base logstica ao sistema mercantil.
Sob a gide da vocao econmica extrativa-exportadora se organiza o poder
local, baseado nas redes municipais e tendo no centro urbano seu espao de reali-
zao, constitudo na cidade atravs do locus de convergncia, comercializao e
distribuio da produo extrativa.
A presena da Igreja est ligada ao sistema mercantil e ao controle territorial
da Amaznia (Machado, 1989). Muitos ncleos foram fundados por religiosos, a
partir da necessidade de constituio da estrutura das misses. Muitos desses ncleos
se transformaram em sede administrativa, inicialmente da comarca e, posterior-
mente, do municpio. Em 1910, algumas sedes municipais passaram ao status da
diviso territorial eclesistica como Prefeituras Apostlicas, tais como So Gabriel
da Cachoeira, Tef e So Paulo de Olivena: os principais ncleos urbanos do rio
Negro e do Solimes. Promove a Igreja, alm da ao de catequese, assistncia
social e profissional, a realizao de seminrios e a fundao de unidades escolares.
Atravs dessas atividades, dinamiza as relaes, atuando como agente propulsor e
dinamizador da vida comunitria, regulando o intercmbio social e o modo urbano.
Nesse particular, a localizao das prelazias confere uma dinmica urbana;
implica atividades do setor de educao e sade, atribuindo importncia qualita-
tiva e econmica aos ncleos. O status de sede municipal nem sempre incorreu
na estruturao urbana. Por exemplo: o municpio de Mara, criado em 1955
e desmembrado de Tef, instalou sua sede numa vila de apenas 26 habitantes.
Enquanto Alvares, que permaneceu at 1955 como distrito de Tef, contava, na
poca, com 808 habitantes.
206 Gestar e gerir
A historicidade do fenmeno urbano nos vales da Amaznia ocidental constitui-
-se, ainda hoje, em pesquisa capaz de revelar a hierarquia dos ncleos urbanos e
suas articulaes internas. No s no contexto geogrfico-econmico, mas tambm
no sociolgico, quando a engenharia do poder local sedimentou, h pelo menos
dois sculos, a formao de uma elite urbana representada por comerciantes e
setores religiosos.
So elementos que permitem a constatao de que o urbano, em sua mate-
rialidade, apresenta caractersticas elementares e precrias, mas que so bsicas e
fundamentais para o funcionamento do circuito poltico e econmico. Donde se
conclui que o poder se territorializa no urbano, onde se localizou (a) historicamente
a governabilidade local.
O motor da histria inclui um novo significado a essa regio e complexifica o
papel de agentes interessados na gesto territorial. H novos e velhos significados
para a conquista territorial. No plano internacional, as interferncias sobre a regio
se fazem atravs
Dos mecanismos de investimentos e emprstimos que tendem a condicionar
preservao do meio ambiente e comunidades autctones s experincias
do modelo de desenvolvimento sustentado para definir linhas de crdito;
Do incentivo ao turismo na regio, baseado em experincias de hotis de
selva que introduzem o turista diretamente nesses locais, sem que haja ne-
cessidade de utilizao da infra-estrutura de servios urbanos;
Da permisso da explorao mineral por companhias estrangeiras;
Da interconexo direta com as redes de informao, o que muda substan-
cialmente o sentido do uso do espao e do controle sobre o territrio;
Da criao de zonas de livre comrcio que dinamizem cidades-fronteira,
como Tabatinga, atraindo o turismo de compras e inserindo um novo padro
de consumo ao mercado local.
Os empreendimentos tornam-se potencialmente mais fluidos e ubquos, como
decorrncia da produo de cincia e tecnologia. Redefine-se, assim, para fora e
para dentro um novo papel para a Amaznia incluindo-se, especialmente a rea
de que trata este estudo, na diviso territorial do trabalho.
O quadro mundial atual indica que as mudanas globais em curso esto pro-
vocando sobretudo alteraes profundas na base tecnolgica dos processos
produtivos, particularmente no mbito das relaes entre o patrimnio natural
e a atividade industrial (Costa, 1995: p. 3).
A produo de cincia, tcnica e informao cada vez mais importante na
construo do territrio.
Internamente, a produo de dados bsicos, informaes estatsticas e cartogr-
ficas no tem atendido velocidade de transformao da regio. Acredita-se, inclu-
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 207
sive, que haja razes geopolticas para a no-divulgao da cartografia da regio.
Em muito fica prejudicada, porm, a produo acadmica. Por outro lado,
o instrumento cartogrfico fundamental para a organizao e orientao de es-
tratgicas sobre o espao. Nenhuma cidade da Amaznia ocidental confeccionou
mapas urbanos e municipais. Todo e qualquer detalhamento em grande escala sobre
o territrio no se encontra em base para software de construo cartogrfica. A
escala das fotografias tambm no fornece subsdios para operaes e conhecimento
detalhado sobre o territrio.
Friedmann (1992) faz interessante crtica aos indicadores econmicos utiliza-
dos amplamente, em detrimento dos indicadores sociais; ressaltando, sobretudo, a
importncia da anlise territorial em micro e mesoescalas.
A problemtica levantada pelo autor em relao proposta de um desenvolvi-
mento alternativo traz sugestes interessantes e algumas medidas mais pragmticas,
isto , medidas possveis, desde que haja vontade poltica.
Para a produo acadmica h o que se pensar, a partir das premissas e da
orientao metodolgica sobre o levantamento de dados e pesquisas que privile-
giam as relaes culturais e sociais. Estas serviriam de base para a comunidade se
reconhecer e se autogerir.
In speaking of a households allocation of time, skills income of its members,
we must bear in the interative domains of social practice (...) this methodo-
logical commitment leads him to at institution and, more broadly, at socio-
cultural relations through which our relations with the natural environment
are mediated in the process of gaining a livehood (Friedman, 1992: pp. 45-8).
A herana missionria, a vida em comunidades ribeirinhas, a composio
social com predominncia de indgenas e a forte centralizao da rede de cidades
a partir das capitais regionais (Belm e Manaus) e a inexistncia de articulaes
entre os diversos nveis hierrquicos urbanos compem um quadro regional com
estrutura sociocultural e configurao territorial muito prprias.
O impacto da modernidade e das inovaes deve ser investigado, ou mesmo
previsto, levando-se em considerao formas de tecnologia que possam se adequar
ao ritmo imposto pelo ambiente natural e pela potencialidade da biodiversidade.
Historicamente, sobre essa estrutura ambiental se desenvolveu uma sociedade
com prticas sociais que revelam a forma de insero da regio (no sentimen-
to) e de suas relaes nos mbitos local, regional, nacional-internacional. A
contemporaneidade do local, atravs de novas articulaes, frente dinmica
fortemente tecnolgica e globalizada da economia atual, insere novos vetores
de transformao, criando e recriando a outras relaes a partir e para o local.
Reinventam-se possibilidades, recriam-se interesses, incorporam-se necessi-
dades. Nesse movimento, instaura-se uma nova modalidade de conquista.
208 Gestar e gerir Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 209

No plano poltico:
Mas a busca da competitividade, tal como apresentada por seus defensores - democracia
governantes, homens de negcio, funcionrios internacionais parece
- parceria entre todos os atores do desenvolvimento
bastar-se a si mesma de qualquer justificativa tica, como, alis, qualquer
outra forma de violncia. A competitividade um outro nome para a guerra, - discusso direta
desta vez uma guerra planetria, conduzida, na prtica, pelas multinacionais, - incorporao do princpio das relaes de poder
as chancelarias, a burocracia internacional, e com apoio, s vezes ostensivo, - governabilidade
de intelectuais de dentro e de fora da Universidade (Santos, 1994: p. 35). - nova relao pblico/privado

Quais os efeitos desse processo sobre o territrio? No plano administrativo:

- diferena
Em outras palavras, o padro global da produo no moldado apenas pelas
foras da acumulao, mas co-determinado por uma mquina de guerra
- eficcia
mundial que movimenta a tecnologia (...). Paradoxalmente, um espao de - descentralizao
fluxos, de vetores, calado na comunicao e na velocidade acelerada, tende - nova racionalidade
a superar o espao dos lugares, as fronteiras e os Estados. As sociedades - administrativo de empresas
territorialmente localizadas perdem autonomia em face dos atores da escala
mundial que agem segundo uma lgica global em grande parte por elas
ignorada e no controlada, em unidades que por seu tamanho e transnaciona- No plano espacial:
lidade permanecem acima das presses sociais e controles polticos, e cujas - redes
comunicaes e decises se pautam em informaes e instrues recebidas - informao
segundo a posio de cada local na rede de trocas e no segundo valores - logstica
sociais e culturais das localidades (Becker, 1988: p. 102).
- mecanismo de regulao do uso do territrio
- ordenamento do territrio
Um dos caminhos de investigao aponta para as diferentes escalas de poder
- biodiversidade
atuando sobre o territrio. Uma das interfaces diz respeito gesto territorial;
podemos dar a ela atributos que se sobressaiam no lxico da economia liberal - sociodiversidade
globalizada:
Quadro 2
Quadro 1 Sntese das (In)Compatibilidades afeitas Gesto Territorial
Atributos da gesto
(IN) COMPATIBILIDADES NA GESTO SNTESE

No plano econmico: I. LOGSTICA X FLEXIBILIDADE
- flexibilidade II. REDES X GOVERNABILIDADE X
- nova forma de produo INFORMAO X DEMOCRACIA
- desenvolvimento sustentvel III. REGULAO NO USO DO
- vantagens comparativas TERRITRIO X DISCUSSO DIRETA
- agregar valor IV. ORDENAMENTO DO
- fundamento da possibilidade de competir TERRITRIO X DESCENTRALIZAO

- novo padro de insero na economia-mundo V. BIODIVERSIDADE X COMPETIO

210 Gestar e gerir
VI. SOCIODIVERSIDADE X
ADMINISTRAO DE EMPRESAS
EFICCIA
Mais do que um jogo de palavras, a construoRELAES
dos quadrosDEfoiPODER
uma tentativa
E
de refletir sobre situaes que assumem um carterDIFERENA
de modernidade e hegemonia
de concordncia, mas em que, freqentemente, no PBLICO/PRIVADO
se consideram cientificamente
as caractersticas geogrficas e sociolgicas da regio sobre a qual paira o apangio
da modernidade e do desenvolvimento. PARCERIA
Deve-se orientar a construo da pesquisa cientfica a partir de um trabalho
srio de reflexo sobre o que se tem a propor. Numa primeira etapa, possvel
VANTAGENS
construir a importncia e a justificativa da proposta. Tem-se, ento, o plano
COMPARATIVAS
retrico.
NOVA RACIONALIDADE
Os exemplos que orientam o quadro 2 buscam, atravs de pares associati-
vos, retirados da literatura e do discurso sobre a gesto, ir alm do plano ret-
rico, com o objetivo de aprofundar a reflexo sobre os fatos empricos. Alguns
pares se opem, outros se completam, mas possvel deles retirar uma sntese
conclusiva sobre os fatos relacionados entre si. Foram destacados os fenmenos
que operam sobre o espao geogrfico, mesmo aquele que se restrinja apenas
ao ciberespao. A cada fenmeno geogrfico agrupou-se uma condio ou um
fato da ordem poltica ou econmica ou administrativa. Ao se juntarem, formam
um minilaboratrio situacional/locacional, cuja condio no espao viabiliza ou
no a possibilidade de sucesso do empreendimento, a partir dos parmetros da
lgica capitalista sobre a qual transita a proposta de gesto territorial.
Os Meandros do Objetivo-meta
A flexibilidade dos processos de produo e gesto assume uma verso
contempornea na administrao empresarial; lugar este em que a reengenharia
vem sendo efetivamente aplicada. Contrariamente, o setor pblico estatal vem a
reboque nesse processo.
A flexibilidade, na verdade, no est remetida idia de cooperao e com-
placncia. sim uma metodologia que tem por finalidade aumentar o coeficiente
de competitividade, muito mais prximo da guerra pura, permanente. a guerra
operando nas cincias (Virilio, 1984: p. 28). Nesse sentido, a flexibilidade est
mais prxima da idia de velocidade para competir melhor, para ser eficiente e
atingir a eficcia. A logstica a sua mentalidade, traduzida como:
Parte da arte da guerra que trata do planejamento e da realizao de: a)
projeto e desenvolvimento, obteno, armazenamento, transporte, dis-
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 211
tribuio, manuteno e evoluo de material (para fins operativos ou
administrativos); b) recrutamento, incorporao, instruo e destramento,
designao, transporte, bem-estar, evacuao, hospitalizao e desligamento
de pessoal; c) aquisio ou construo, manuteno e operao de instala-
es de acessrios destinados a ajudar o desempenho de qualquer funo
militar; d) contrato ou prestao de servio (Holanda Ferreira, 1975: p. 849)
Na relao entre flexibilidade e logstica, o limite dado pela eficcia; flexibi-
liza-se at o no-comprometimento deste parmetro. A logstica ordem e controle
que, por aparente paradoxo, induz afirmativa de que no h flexibilidade na ordem.
Nesse mundo, onde as questes econmicas se tornam mais importantes,
assistir-se-o a atritos entre diretrizes neoliberais e diretivas neomercantilistas
(Arajo, 1995: p. 275).
A logstica opera no sentido de vencer o atrito e a a flexibilidade s um
expediente de luta para atingir a eficcia.
No campo espacial, a logstica opera no sentido de flexibilizar os entraves,
isto , as fronteiras e os limites, criando relaes transnacionais, superando as rela-
es internacionais e, at mesmo, suprindo-as. Nesse sentido, a rede de transporte
tem um papel fundamental, pois no plano econmico lhe aplicado um sentido
logstico de reduo de custo e complementaridade econmica, tendo por base o
espao geogrfico. Essa rede cumpre, no sentido geopoltico, a tarefa de efetivar
a transnacionalidade das relaes, atravs das rotas (area, terrestre, fluvial e ma-
rtima) por onde circulam os fluxos da produo, fora de trabalho e informao.
Acune activet nest, essence, plus territoriale que le transport, dont le rle
est simplesment de vaincred lespace avec du temps. Cest directement
sur le terrain que sinscrivent les dispositifs de transport, quipaments fixes
et mobiles, entreprises et services, qui doivent tre au contact immdiat des
produits, dans lespace, pour pouvir oprer leur dplacement: pas dactive
plus territorialise, et dont lobjet sort plus directement spatial (Sauvy,
1993: p. 13)
Deve-se acrescentar o papel da rede de transporte e das rotas internacionais
na economia informal, como o caso do narcotrfico na Amrica do Sul, onde a
flexibilidade assume o mximo de eficcia, de modo a manter o funcionamento
da atividade (produo e transporte), operando na condio de ilegalidade.
Eu nem quero saber o que voc no sabe, eu s quero saber do que pode
dar certo
212 Gestar e gerir
A liberdade e a aleatoriedade das infovias e a expanso das redes de teleco-
municao constituem fenmenos que, pensados a partir do controle do governo
sobre o territrio, representam situaes no muito exploradas e cujos efeitos ainda
necessitam de maiores evidncias empricas.
O acesso aos bens de produo sempre se deu sobre o carter de conflito,
expropriao e excluso sociais. A funo do Estado para governar tem na popu-
lao seu objetivo final e no interesse geral, o alvo e o instrumento fundamentais
do governo da populao.
E gerir a populao no queria dizer simplesmente gerir a massa coletiva dos
fenmenos ou geri-los somente ao nvel de seus resultados globais. Gerir a
populao significa geri-la em profundidade, minuciosamente, no detalhe. A
idia de um novo governo da populao torna ainda mais agudo o problema
do fundamento da soberania e ainda mais aguda a necessidade de desenvolver
a disciplina. Devemos compreender as coisas no em termos de substituio
de uma sociedade de soberania por uma sociedade disciplinar e desta por uma
sociedade de governo. Trata-se de um tringulo: soberania-disciplina-gesto
governamental, que tem na populao seu alvo principal e nos dispositivos
de segurana seus mecanismos essenciais (Foucault, 1982: p. 291).
Para Foucault, a populao um objeto nas mos do governo; a populao,
frente ao governo, consciente daquilo que ela quer e consciente daquilo que se
quer que ela faa. Inicialmente, so a disciplina e os dispositivos de segurana os
mecanismos fundamentais a essa tarefa. H toda uma engenharia e arquitetura
produzida para circunscrever a populao ao espao da ordem, da excluso e da
diferena. Contemporaneamente, a tecnologia assume o papel (ou o governo?) de
gerir e circunscrever territorialmente a populao.
A informao tem um papel cada vez mais substancial na seleo/segregao
espacial; e as redes informacionais e de telecomunicaes desgovernam o governo
do duplo papel de produtor ideolgico e estrategista espacial; isto porque o acesso
s redes annimo, sincrnico e mltiplo. Porm, no deixa de haver o carter sonncia com o processo de globalizao acelerada dos fluxos internacionais, vem
seletivo que dado pela capacidade econmica de aquisio do equipamento. Com
isto, tem-se uma nova instncia espacial o ciberespao superposto em grande
escala ao conjunto de fluxos, ns, ligaes, comunicaes, redes e circuitos do
espao racional; produzido e gerido pelo Estado. Ao conjunto da malha interestatal-
-internacional superpe-se a malha individual-global, a qual escapa do exclusivo
controle do Estado.
O caso do Amazonas norte-ocidental exemplifica o acoplamento da rede hidro-
grfica e de transportes com a rede urbana e as redes informacionais, criando uma
diacronia entre as velocidades de fluxo e impondo a diferena a partir dos objetos
que podem ser inseridos nas redes de fluxos de alta velocidade.
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 213
Como conseqncia das novas condies trazidas pelo uso da cincia e da
tcnica da transformao do territrio, h uma maior expresso do assala-
riado em formas diversas (segundo as regies) e uma necessidade maior de
capital adiantado, o que vai explicar a enorme expanso do sistema bancrio,
de tal forma que poderamos falar de uma creditizao do territrio, dando
uma nova qualidade ao espao e rede urbana (Santos, 1994: p. 44)
A governabilidade do Estado e a expanso das redes telemticas se relacionam
na medida em que a ltima impe lgica estatal a redimenso do espao no
como exclusivamente seu, mas sim enquanto produtor de fluxos. Amplia a escala
de possibilidade de conexes, indiferenciado o espao estatal na homogeneidade
aleatria do espao global das redes. Atravs do espao, no sentido lato, incorpo-
ram-se novos princpios na relao de poder, na busca de uma governamentalidade
das relaes transnacionais dos mltiplos espaos mundiais. Governar no
s e apenas disciplinar a populao em espaos restritos; a governamentalidade
no mais exclusiva dos Estados, enquanto as redes tecem um novo territrio
cuja configurao no assume a forma poligonal bidimensional, na base da qual
se estruturou historicamente a representao centro-perifrica.
No se descontrole. Est tudo como sempre sob controle
A regulao no uso do territrio sempre esteve atrelada ao aparelho admi-
nistrativo-estatal, atravs de sistemas institucionais e de poder que controlam a
propriedade, a distribuio e o uso do territrio. Cabe ao sistema poltico produzir e
adotar uma poltica fundiria, tendo como pilar legislaes especficas que, atravs
de organismos normativos, operacionalizam e fiscalizam o comrcio e o uso da
terra e dos recursos naturais.
A instaurao do Estado de direito democrtico no Brasil, retomado em con-
conduzindo o Estado brasileiro no caminho de diversas reformas (institucional,
administrativa, tributria), tentando o ajuste frente ao movimento geral capitalista
de forte incremento economia de mercado e tendncia multipolaridade.
Em tese, no s o regime democrtico assegura uma maior participao popular
atravs da criao de diversos partidos polticos e entidades de representao de
ordem civil, mas inclui-se tambm nesse processo a emergncia das organizaes
no-governamentais (ONGs), em que as mais importantes e atuantes, via de regra,
congregam associados, participantes e simpatizantes de vrias origens e nacionali-
dades, constituindo redes de solidariedade transnacionais. As redes de informao
tm sido o veculo de difuso e agregao de movimentos, principalmente os de
origem ecolgica, social e cultural. O efeito de mobilizao tem-se constitudo no
214 Gestar e gerir
poder paralelo capaz de pressionar politicamente tanto no mbito nacional, quanto
no internacional.
As mudanas conjunturais e estruturais da dinmica poltica e econmica
nacional/mundial afetam a regulao no uso do territrio, introduzindo-a no bojo
da transitoriedade da reforma do Estado e da emergncia de novas formas de or-
ganizao e presso da sociedade civil, reconduzindo as perguntas: Quem produz
a regulamentao?; So necessrias novas formas de regulao? restrita. No tocante regulao no uso do territrio, a tendncia a prevalncia
De imediato, alguns elementos esto se processando num jogo de superpo-
sio de escalas de atuao que calibram ainda muito debilmente a possibilidade
da discusso direta e a redefinio do espao do pblico e do privado, enquanto
mbito de competncia de cada esfera.
Em sntese, a questo da regulao atualmente se coloca frente da seguinte
conjuntura: enxugamento do aparelho estatal, definio da funo do Estado, ter-
ceirizao da produo e novas parcerias, flexibilizao da produo, velocidade bem a questo na qual se entrecruzam o pblico e o privado; a regulao do uso
de fluxo das operaes financeiras da rotatividade da informao, emergncia do
federalismo na forma econmica da guerra fiscal e interveno poltico-financeira
de organismos internacionais.
O cenrio se torna particularmente estimulante em relao Amaznia oci-
dental A fronteira, hoje, est na Amaznia ocidental prolongando-se pela
Amaznia sul-americana e o posto avanado que a baliza Manaus, seguida
das capitais estaduais e de centros do estado do Amazonas a serem fortalecidos
com a poltica de descentralizao espacial (Becker, 1995: s/pp).
Um determinado espao historicamente inserido como territrio de fronteira
no Brasil regido por movimentos e processos muito prprios. No caso especfico,
tem-se um amlgama de agentes e atores locais e seus tipos de uso de territrio
tradicionais (incluindo-se a o prprio Estado) versus os ditos agentes moder-
nizantes (incluindo-se a, tambm, o Estado) que circunscrevem novos usos ao
territrio.
Advm as seguintes questes:
Como regular o uso e integrar economicamente o espao?
Deve a legislao regular e prever o impacto territorial?
A Amaznia ocidental, principalmente o vale do Mdio Solimes e o vale do
rio Negro, constitui uma rea que se manteve distante do processo de integrao
econmico-espacial impulsionado a partir da dcada de 1950. Os projetos implan-
tados na regio, a partir da dcada de 1970, restringiram-se aos Campi Avanados
das universidades brasileiras instalados na regio, como parte da estratgia da
atuao do Projeto Rondon.
A esse estado de coisas se conforma, como a toda rea apartada de investi-
mentos e inovao, a carncia subserviente da pobreza esquecida pela Nao. As
elites locais to conservadoras quanto exguas de representao, mais volumosas
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 215
no controle sobre a terra, impem seu poder, ainda em moldes ditatoriais, onde
o pblico e o privado, muitas vezes, se confundem nos mesmos atores sociais. A
no-organizao das classes subalternas, oprimidas pelo poder autoritrio local,
e as lutas polticas so responsveis pela presena constante dos municpios nas
manchetes policiais dos jornais da regio.
A possibilidade da efetiva prtica da discusso direta ainda procede muito
dos segmentos detentores do poder (econmico, poltico, intelectual, religioso)
no s efetivando a prtica democrtica fechada em frum de elite, mas tambm
prejudicada por causa do sucateamento das instuies e do redirecionamento de
suas funes tradicionais em detrimento de outras formas modernas da presena
oficial na regio.
O caso da Estao Ecolgica Mamirau localizada no Amazonas ilustra
do territrio e a discusso direta.
Constituda como organizao no-governamental, a Sociedade Civil Mami-
rau financiada, majoritariamente, por instituies estrangeiras e conta atualmente
com o apoio direto do CNPq. A Sociedade Civil Mamirau controla a Estao
Ecolgica Mamirau, reserva estadual, portanto, unidade de conservao e terri-
trio pblico, de propriedade do governo estadual. A ONG administra, desenvolve
pesquisas e controla o acesso rea delimitada como reserva. Recentemente, em
convnio com o CNPq, elaborou-se um projeto de construo de um centro de
pesquisa, sediado em Tef e destinado investigao do ambiente de vrzeas.
Como dentro da reserva vivem comunidades historicamente instaladas no local,
a Sociedade Civil Mamirau desenvolve projetos comunitrios que englobam desde
educao ambiental at a constituio de um conselho vigilante de membros da
comunidade que controla a entrada de possveis predadores, instituindo de fato
um poder-polcia sobre a rea da reserva. Cabe ONG tambm presidir o conselho,
em que tm assento os principais representantes da elite local e dos sindicatos de
trabalhadores das categorias que com ela se relacionam diretamente (por exemplo,
pescadores). As aes e deliberaes referentes reserva so assim legitimadas num
frum democrtico (sic) que busca autenticar a discusso direta sobre a regulao
do uso do territrio da Estao Ecolgica Mamirau.
A Sociedade Civil Mamirau realizou esforos junto Assemblia Legislativa
do Estado do Amazonas para que a E.E.M se tornasse de direito a primeira Reserva
de Desenvolvimento Sustentvel do pas (A Crtica, Manaus 28/04/1996 pp. A
5). Com isso, os pesquisadores do projeto tentam mudar a legislao das unida-
des de conservao, criando uma nova categoria Reserva de Desenvolvimento
Sustentvel.
Estao Ecolgica Mamirau: novas parcerias ou uma nova/velha forma de
216 Gestar e gerir
regulao do uso do territrio, onde a democracia e a discusso direta se fazem
num conluio entre o pblico e o privado que parece ser a verso moderna, mas no
transformadora, do controle sobre o territrio.
S vou se voc for
Se ainda o Estado o principal agente regulador no uso do territrio, na
incorporao territorial da fronteira que ele aparece com mais nitidez como o
promotor da ordem no caos. A modernidade histrica introduz novos e mais
complexos atores no processo espacial que, acoplados s recentes tendncias de
forma do Estado, instaura a possibilidade de parcerias, gerando um processo mais
intricado, em que a hegemonia da lgica racional estatal, que embora sempre tenha
sido desenvolvimentista, soma-se agora lgica privada empresarial e lgica
ecolgicosocial. Nos extremos, as esferas supranacional e local, freqentemente
dspares e conflitantes, criam demandas a partir de vivncias e concepes sobre
o lugar. Este configura-se tambm como posio, poro esta relacionada sua
insero e integrao no fluxo das redes internacionais.
O conceito de gesto viria, ento, buscar dar conta de um projeto de ordena-
o do territrio como, por exemplo, o Zoneamento Ecolgico-Econmico para a
Amaznia Brasileira.
La definicin de objetivos de desarrollo en las diversas escalas de gestin:
local, regional y nacional presupone la definicin de un espacio de nego-
ciacin entre los distintos propsitos de uso del territorio por los agentes
pblicos y privados. Es evidente que son elementos claves para diferenciar
la toma de posicin de las distintas partes involucradas en la negociacin.
De la misma manera, lo niveles de intervencin son distintos sgun el poderio
econmico y poltico de los agentes comprometidos en la gstion (Egler,
1994: p. 15).
Nesse sentido, ordenar se coloca como uma ao muito mais complexa do
que regular o uso no territrio. A ao derivada da ordenao requer o princpio da
gesto, entendida e possibilitada na prtica histrica muito mais como uma parceria
entre detentores de poder do que participao igualitria de todos os segmentos
sociais envolvidos; situao em que a concepo de gesto se identifica com a de
planejamento.
Segundo Machado (1995), a passagem do planejamento gesto resulta da
diferenciao que marca os novos parmetros da acumulao capitalista, produ-
zindo outros eventos na produo e representao do espao. A perspectiva que se
coloca que para o ordenamento do territrio o processo de gesto deva, portanto,
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 217
considerar a concepo de que
o territrio produzido por uma teia de relaes sociais, mais ou menos
dinmicas, responsveis por prticas materiais e por prticas de domnio e
controle que, no entanto, s se tornam operativas atravs do consentimento
ativo dos governados, ou seja, no um poder sobre os outros, na sua expres-
so mais primria, mas um poder exercido com os outros; se o territrio um
produto desta teia complexa de relaes sociais, alteraes em um tm efeito
sobre o outro, impedindo que se reduza a gesto do territrio ao exerccio
genrico do poder, ou que a relao entre territrio e poder seja considerada
de forma unvoca e unidirecional (Machado, 1995: p. 24).
O conservadorismo poltico enraizado nas estruturas de poder dos vales do
Amazonas perpetua formas de relao de poder sobre o territrio que comeam
a ser redimensionadas, na medida em que o processo de urbanizao se intensi-
fica e a emergncia de conflitos sobre posse e uso da terra revela a velocidade
da insero da regio nos novos tempos. O grande desafio para a proposta de
descentralizao, implicando no apenas a distribuio territorial da deciso mas,
sobretudo, uma nova forma de planejamento e governo (Becker e Gomes, 1993:
p. 168), no o que resulta de parcerias j oficializadas em projetos concebidos
para a regio. Para que a sada parceria se faa, necessrio que se assuma a
premissa de se redefinir a funo de estado, para que alguns setores privados e
civis possam penetrar no processo e, ento, buscar conjuntamente a melhor forma
de uso e produo do territrio.
O desafio parece se configurar quanto capacidade do Estado em exercer,
atravs da descentralizao, a funo de medidor no ajuste e na negociao da su-
perposio escalar de poderes e grupos sociais que buscam sua forma de realizao
social sobre o territrio. Ao condicionarem abertura de crdito para a Amaznia a
conservao ambiental, os organismos internacionais restringem as possibilidades
das elites locais de promover projetos que dem alternativas sua prpria condi-
o de latifundirios, comerciantes extrativos e aviadores de fora de trabalho. As
formas de produo que construram as classes de poder tendem atualmente a se
tornar ilegais, ou por agredirem o meio ambiente, ferindo a prpria legislao
nacional, ou porque continuam superexplorando e expropriando a fora de traba-
lho. E a reboque desse processo, acirra-se o oportunismo poltico, alianado com
o setor ilegal do narcotrfico e da atividade extrativa, principalmente, a madeira.
Ordenamento do territrio e descentralizao necessariamente no desem-
bocaro em novas parcerias promotoras do desenvolvimento sustentvel, se no
se alterarem as formas de dominao de classe. Reengenharia administrativa e
investimento tecnolgico (SIVAM) no bastam para garantir a qualquer poltica
218 Gestar e gerir
de ordenamento do territrio um mnimo de exeqibilidade, caso no haja investi-
mento na gerao de renda para garantir a produo da fora de trabalho local, isto
, evitar o esgotamento das formas histricas de obteno de recursos familiares
e comunitrios da populao rural. Uma das caractersticas observadas na cidade
de Tef a manuteno de laos com sua comunidade de origem, de famlias que
passam a residir na cidade. Esses laos se mantm em funo de uma movimen-
tao constante de ida e volta s comunidades e pela permanncia de membros da
famlia, em geral mulheres e idosos, ainda residentes no local. So exemplos de
territorialidade muito especfica da dinmica de formas de poder sobre o territrio.
A despeito da intensa urbanizao verificada nos ltimos anos no vale do
Amazonas e que tudo leva a crer deve ser incrementada preocupante constatar
que no caso de investimentos sociais a descentralizao estatal criou um vcuo que
no h parcerias capazes de preencher ou de resolver os problemas acumulados
a montante do processo. Na verdade, as parcerias se transformam, nessa escala,
em mutiro.
Mesmo Adam Smith disse que o governo tem trs deveres. Um deles a
defesa da nao, outro a manuteno da justia. E o terceiro dever do go-
verno construir obras e instituies pblicas que jamais seriam erguidas
por um indivduo ou por um grupo de indivduos particulares, porque os
lucros seriam insuficientes para cobrir as despesas. Entretanto, trata-se de
bons investimentos para uma boa sociedade. Damos a isso o nome de infra-
-estrutura. Existe, portanto, um papel a ser desempenhado pelo governo
como provedor de capital pblico. Isso significa que o governo uma parte
necessria de um capitalismo bem-sucedido (Heilbroner, Robert. Revista
Exame 8/05/1996: p. 55).
A natureza nas boutiques
Um dos aspectos da globalizao atual dualiza meio ambiente e competio
por mercados, isto , a fenomenologia da concorrncia oligoplica em mercados
disputados em escala planetria. Nesse sentido, a Amaznia uma grande reserva
de natureza, na qual a biodiversidade, quando a ela referida, representa suas riquezas
naturais, que incluem uma enorme diversidade de substrato geolgico, os solos e
suas biotas; de climas, flora e fauna.
A biodiversidade amaznica tem o potencial de tornar-se uma vantagem
comparativa do Brasil no mbito da geopoltica global, j que a biotecno-
logia a fronteira tecnolgica onde o pas tem talvez maiores chances de
se firmar, considerando-se que, ademais da disponibilidade dos recursos
naturais, o pas conta com a tradio de sua cincia na rea biolgica... No
entanto, muito ainda preciso desenvolver nesse campo, o que depende em
grande medida do acesso aos avanos tecnolgicos realizados fora de nossas
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 219
fronteiras (Albagli, 1994: p. 3).
H um duplo movimento nesse processo. Primeiro: a biodiversidade um
trunfo na manga; segundo: a tecnologia um calcanhar-de-Aquiles. E quais as
vantagens comparativas possveis de se realizarem, ao mesmo tempo conservando
e preservando a Amaznia?
De imediato surge uma resposta: atravs do desenvolvimento sustentvel;
concepo que parte da premissa de que necessria e desejvel a manuteno do
estoque de recursos e da qualidade ambiental para a satisfao das necessidades
bsicas das geraes atuais e futuras. O aprofundamento da reflexo e o debate
sobre o desenvolvimento sustentvel avanam no sentido de incorporar ao conceito
a persistncia de velhos problemas, como as desigualdades sociais e regionais, o
respeito cultura e etnicidade e as relaes mais estreitas entre tica e governa-
bilidade. Sobre tal contexto e considerando-se o que este trabalho j apontou na
estrutura social e poltica da Amaznia, depreende-se que de algum instrumento
poderoso h de se lanar mo para que seja garantido que a biodiversidade amaz-
nica saia da sua condio potencial e, atravs da sustentabilidade socioeconmica,
obtenha vantagens comparativas na competio generalizada por mercados para
produtos, bens e servios.
Como a biodiversidade pode transformar-se em produtos, bens e servios? Se
a lgica competitiva no for a de relacionar biodiversidade e mercadoria, no se
explica, inclusive, a geopoltica da biodiversidade (Albagli, 1994)! A apreenso
do conceito de biodiversidade inclui o estoque de natureza preservado e possvel
de ser disponibilizado por descobertas, novos usos e alternativas de produo.
importante destacar que h um grau elevado de desconhecimento e uma expectativa
muito grande quanto viabilidade econmica de produtos extratos. Tal situao
direciona, num primeiro momento, para a necessidade de inventariar. Para se
proceder pesquisa de inventrio, faz-se necessrio um outro tipo de pesquisa
que ir identificar o consumo de produtos da fauna e da flora j conhecidos pela
populao autctone. Uma outra vertente busca a descoberta do que, inclusive,
desconhecido da prpria populao residente na Amaznia.
Atores e agncias envolvidos em projetos de pesquisa sobre a biodiversidade
amaznica lidam com estas duas situaes: usos que j possuem alguma referncia
(mesmo que histrica) e a descoberta de novos materiais totalmente desconhecidos
e sem referncia de uso. A tecnologia penetra neste contexto atrelada pesquisa
de inventrio.
A mercantilizao do uso e da produo do potencial de biodiversidade da
Amaznia transforma esta ltima em recurso natural, e como tal possvel entrar
no circuito da produo, abastecendo mercados consumidores.
No plano poltico, o governo do estado vem produzindo discurso e aes vol-
220 Gestar e gerir
tadas para a interiorizao da produo econmica no Amazonas. Um dos pilares
desse projeto apia-se no aumento da escala de produo dos chamados produtos
nativos: pesca, frutas, oleaginosas, madeiras esto dentre os mais importantes.
O projeto, denominado III Ciclo, pretende atingir seu objetivo com o aumento da
receita municipal das atividades primrias e a elevao do percentual de fora de
trabalho empregada, evitando assim dois grandes problemas do estado: o xodo
rural e o crescimento acelerado de Manaus. Uma das agncias mais importantes
desse processo tem sido a Emater, dando assistncia ao pequeno produtor e s
comunidades ribeirinhas, incentivando a produo, desde que possvel de se de-
senvolver dentro das caractersticas ambientais locais.
A biodiversidade amaznica, sob o ponto de vista do setor comercial e indus-
trial, pode se constituir como vantagem comparativa para o comrcio nacional e
internacional. Embora de baixo valor agregado, o que venha a ser considerado como
estoque (ex.: madeira/minrios) ou produo sustentvel (frutas) pode alcanar a
balana comercial regional, pois as tendncias das
mudanas em curso no contexto regional sul-americano apontam para um
alargamento dos circuitos de produo e uma intensificao de fluxos, com
rebatimentos na presso sobre recursos naturais e patrimnios naturais em
geral. As polticas ambientais dos governos da regio devem estar atentas
para a necessidade de compatibilizao das suas respectivas gestes e para
a potencialidade de impactos dos projetos de integrao terrestre em curso
(Costa, 1995: p. 11).
O desafio ser, portanto, aliar competitividade e regulamentao ambiental, a
fim de manter a biodiversidade como patrimnio ecolgico-econmico, garantindo
a sustentabilidade do desenvolvimento.
Sim, ns temos a festa
O desenvolvimento sustentvel revela-se como portador de uma proposta
alternativa e, por outro lado, deve dotar de contedo real as propostas de trans-
formao do estilo de desenvolvimento (Guimares, 1995). O mundo amaznico
se apresenta como imenso laboratrio de revisionismos e insero do territrio na
dinmica do capitalismo.
A histria territorial da Amaznia, frente ao seu sistema ecolgico-ambiental,
representa e apresenta uma grande complexidade de gneros de vida, onde diferen-
tes grupos sociais e tnicos produziram uma organizao econmica com padres
de povoamento muito diferentes do restante do pas. A histria recente introduz
diferenciaes no nvel interno da regio.
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 221
O impacto da modernizao homogeneizada imposta pela ao governamental
vigoroso, provocando a alterao do espao e da antiga identidade regional.
Ainda assim, o contato direto com experincias localizadas na rea permite
duas constataes: a primeira se refere ao fato de que essa homogeneizao
no de forma alguma total e absoluta, como podem fazer crer as teorias, pois
que a Amaznia se fragmenta hoje em unidades sub-regionais diferenciadas
constitudas por novos grupos sociais em formao; a segunda diz respeito
ao papel atuante na prtica social, inclusive da resistncia da populao na
redefinio desse imenso espao (Becker, 1990: p. 117).
Inmeras so as excepcionalidades da Amaznia. Os estudos e pesquisas geo-
grficos vm buscando de forma recorrente apreender as territorialidades entendidas
como um certo tipo de interao entre homem e espao, a qual , alis, sempre
uma interao entre seres humanos mediatizada pelo espao (Souza, 1995a: p.
99). Desse modo, os vales do Amazonas exemplificam a diferenciao regional
que, a despeito da ordem econmica mais geral, busca identidade a partir de uma
histria de relaes, em que sempre esteve presente a floresta e o rio.
Qual o destino dos vales do Amazonas, no momento em que a tecnologia
imprime uma velocidade aos fluxos to imediata e o mercado passa a ser a mo
invisvel que (des)regula a produo e o sistema financeiro?
Diferentemente da apreenso e da concepo que se faz da biodiversidade,
a sociodiversidade emerge como um conceito capaz de reconhecer a alteridade
dos atores que produzem a prtica social que (re)define o espao amaznico.
Cultura, etnicidade, religio, mercado de trabalho e emprego so questes que
esto presentes de uma forma visvel e latente. O que se apreende ao se estudar
a Amaznia ocidental um esforo de insero dos diversos segmentos sociais
frente nova racionalidade do mundo global. O ritmo letrgico do isolamento, do
transporte fluvial e das atividades extrativas se choca com a velocidade de contato
dos fluxos informacionais, redefinindo a prpria identidade regional. A demanda
por diferentes investimentos traz para o nvel local imediato o conflito entre novas
formas de administrao de empresas e a fora de trabalho, at o momento pre-
parada e qualificada para atender s necessidades da economia tradicional. Para
que os municpios sejam portadores de novos empreendimentos, ou melhor, de
sua eterna expectativa, deflagram-se por mecanismos ainda no to claramente
identificados estratgias comuns tendncia atual do planejamento, das
promoes da indstria cultural, a criao de um clima ecolgico, a
esttica arquitetnica urbana como o signo do lugar, a integrao dos movi-
mentos sociais aos programas de melhoria da qualidade de vida (Machado,
1995: p. 20).
222 Gestar e gerir
Embora estratgias aplicveis ao espao metropolitano, o conhecimento da vida
cultural dos municpios amazonenses induz algumas aproximaes materializadas
na concorrncia entre as festas: Festa da Castanha, em Tef; Festa da Banana, em
Coari; Festa do Guaran, em Maus etc. A expresso mxima do calendrio cultural
do Amazonas a Festa do Boi-Bumb, em Parintins, j de projeo internacional
e promovida pela Coca-Cola at o ano 2000. Nesse perodo, a produo do mu-
nicpio triplica pela grande afluncia de turistas, principalmente de Manaus, onde
efetivamente se d a preparao do desfile de cada um dos boi- bumbs.
(...) a outra face dessas novas polticas enfatiza investimentos direcionados
preservao ou criao de uma imagem de marca (...) da cidade, filtrada
atravs dos meios de comunicao com precisos objetivos promocionais
(...). Uma imagem positiva, coincidentemente, que possa funcionar como
elemento diferenciador no s na esfera da produo a atrao de certos
tipos de investimentos (a cidade-mquina), como na esfera do consumo a
venda de caractersticas nicas, ou seja, a cidade se converte, ela mesma, em
mercadoria. (...). O aparato tcnico-administrativo municipal na Amaznia
ocidental incipiente, clientelista e familiar. Portanto, no a racionalidade
do planejamento tcnico que produz eventos na cidade. , antes de tudo, a
consolidao da construo de uma identidade econmica baseada na produ-
o agrria que emerge, na busca por posio de cada municpio no quadro
econmico regional (Machado, 1995: p. 12).
A cidade congrega, atravs dos festejos, a possibilidade de expressar, juntamen-
te com a produo econmica, a sociodiversidade representada pelas comunidades
ribeirinhas que se renem populao urbana residente. Quanto mais prximo de
Manaus, maior a possibilidade de atrao de turistas e maior notoriedade das
festas no calendrio cultural do estado.
A interiorizao do desenvolvimento econmico no Amazonas deve considerar
a dimenso do impacto das inovaes tecnolgicas e da administrao empresarial
sobre a diversidade ambiental e sociocultural. A proteo sociocultural se configura
como questo geopoltica, na medida em que concepes sobre a regio se orientam
entre imprimir dinamismo econmico, acentuar a vigilncia sobre a fronteira e
construir alternativas de insero modernidade para os diferentes segmentos
sociais, garantindo a reproduo futura e a sua identidade regional.
O Lugar como Concluso
O norte e o oeste do estado do Amazonas se orientam no que concerne ao meio
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 223
ambiente, produo e circulao em torno dos eixos comandados pelas bacias
hidrogrficas do rio Solimes e do rio Negro. praticamente nula a comunicao
por via terrestre nessa rea considerada. A densa floresta, as extensas vrzeas de
rios e os inmeros lagos, igaraps e furos contribuem para dificultar a circulao
terrestre, deixando para a tradicional navegao fluvial o fluxo de fora de trabalho.
No basta apenas citar a preponderncia da navegao fluvial em termos
estatsticos. necessrio salientar que, devido s dimenses e caractersticas
ecolgicas das bacias hidrogrficas, a navegao se rende por ritmos diferentes de
tempo, dependendo:
1) do fluxo a favor ou contra a correnteza; 2) da qualidade de meandros do
rio, que faz com que se despreze qualquer relao de distncia medida em linha
reta estas s valem para o deslocamento areo; 3) condies de navegabilidade
tanto da embarcao, quanto do rio (bancos de areia, cheia, vazante, afloramento
rochoso etc.).
Dos primrdios da conquista amaznica at praticamente os nossos dias, esse
tem sido o ritmo de deslocamento na quase totalidade do espao do Amazonas. Tal
contexto implica considerar uma relao com o espao muito especfica em que a
distncia entre os lugares invariavelmente considerada como intervalo de tempo
entre dois momentos (lugares), mais do que meramente o espao entre dois locais.
Dada s condies ecolgicas acima descritas, considera-se que a rede coman-
dada pelos rios Solimes e Negro constitui-se espao geogrfico com caractersticas
prprias e semelhantes.
Frente s presses de incorporao da rea aos circuitos de produo e valo-
rizao do espao, a gesto territorial deve considerar tais caractersticas na forma
de apropriao do espao, como veculo de transformao da rea ao acompanhar
a dinmica produtiva nacional e internacional.
Continuando o raciocnio de considerar caractersticas geogrficas relacionadas
gesto territorial, deve-se salientar a presena histrica de uma rede urbana, mes-
mo que fracamente hierarquizada, mas importante e exercendo forte centralizao,
enquanto sede administrativa municipal. O vale do Solimes, o vale do Negro,
Japur e Juru contam com cidades-sede de municpios localizadas sempre beira
de rios. Assim como no h cidade que no seja ribeirinha, no h cidade nova,
isto , ncleo urbano de formao recente. Mesmo nos municpios h pouco tempo
criados, como Tonantins e Amatur, os ncleos-sede so anteriores criao dos
municpios. No caso de Alvares e Uarini, estes j se constituam como distritos
de Tef desde o incio do sculo. A caracterizao da rede urbana deve estar rela-
cionada s mesorregies existentes e assim denominadas de bacia do rio Solimes,
compreendendo as microrregies: Japur, Alto Solimes, Juru, Tef e Coari. No
vale do rio Negro, forma-se uma nica microrregio autodenominada Rio Negro.
A intricada rede hidrogrfica, comandada principalmente pelos rios Solimes,
224 Gestar e gerir
Japur e Negro, tem suas cabeceiras e altos cursos fora do pas, em terras do Peru,
Colmbia e Venezuela. A rede comandada pelo rio Japur, embora tendo suas nas-
centes no Peru, atravessa o Acre antes de penetrar no Amazonas. Existem, portanto,
vias naturais perfeitamente navegveis ao longo do ano e que constituem, por si
s, uma rede de transporte internacional por onde circulam fluxos legais e ilegais.
As cidades-sede dos municpios drenados por esses rios so importantes pontos
de apoio nas rotas que interligam pases limtrofes e municpios do norte e sudoeste
do Amazonas com Manaus e Belm. As cidades apiam trajetos que percorrem e
sobrepem rotas que unem a capital do estado e sua hinterlndia.
Dos municpios que compem as microrregies consideradas, apenas So
Gabriel da Cachoeira e So Paulo de Olivena possuem distritos (IBGE, 1991).
Tal fato revela que os ncleos urbanos se restringem sede dos municpios e
que as chamadas comunidades, em geral de base agrcola-extrativista, no so
computadas pelo censo oficial como localidades ou distritos, sendo diludas no
total de populao rural.
O padro espacial predominantemente dendrtico caracteriza-se, primei-
ramente, pela localizao ribeirinha dos centros urbanos ao longo do rio
Amazonas e de seus afluentes: ao ser orientada especialmente de acordo com
a rede fluvial, a rede de centros adquire assim a forma de rede dendrtica
(Correa, 1987: p. 256. Grifos MLPM).
Modelo-padro dos anos sessenta na Amaznia, a rede dendrtica estabelece
a relao rio-cidade pela referncia posio de confluncia, estratgica, re-
lacionada ao controle sobre a circulao, ou posio de stio sobre um terrao
fluvial, em que importncia do rio acrescenta-se o resguardo por sua amplitude
de descarga nos perodos de cheia-vazante. O padro espacial referido ainda o
predominante no sudoeste e nordeste do Amazonas, em contraposio, principal-
mente, ao sudeste e nordeste do estado em que a implantao de estradas conjuga
rede fluvial um padro diferenciado e que tende a posicionar estrategicamente a
confluncia estrada-rio, enquanto fator locacional privilegiado.
A relao interurbana depende fundamentalmente das caractersticas de volume
da rede hidrogrfica; o que conforme j referido impe um ritmo tempo-espao
bem peculiar a esta poro do pas. Eis alguns exemplos:
Distncias para Manaus (Km)
FLUVIAL AREA
(rio abaixo)
So Paulo de Olivena
Gesto territorial e geogrfica dos vales do Amazonas 225
(rio Solimes) 1.432 1.146
Tef (lago Tef) 663 535
Coari (lago Coari) 463 361
Barcelos (rio Negro) 1.061 893
Eirunep (rio Juru) 3.193 1.156
Juta (rio Juta) 2.064
Japur (rio Japur) 1.432 1.461 (via fonte boa)
Benjamin Constant (rio Solimes) 1.628 1.128
Fonte: IBGE, 1957.
Como nenhuma da sedes municipais se liga capital de estado por rede rodo-
-ferroviria, e considerando-se a distncia-tempo de deslocamento, a circulao
de produo em grandes volumes depender exclusivamente da capacidade de
transporte fluvial. Logicamente, o mximo possvel, considerando-se volume e
custo, ser destinado ao transporte areo, em detrimento das vantagens de velo-
cidade/tempo.
Quanto navegabilidade, apresenta a calha do Solimes-Amazonas devido
ao volume dgua, largura e maior linearidade do leito as mais favorveis con-
dies, se comparadas a de seus afluentes no estado do Amazonas, fato que pode
ser comprovado pela tabela anteriormente apresentada.
As dificuldades impostas pela rede hidrogrfica ao transporte de carga, no
entanto, parecem servir de vantagem para o transporte, implementao e uso da
rede hidrogrfica pelo narcotrfico na regio. Um estudo mais detalhado, relacio-
nando rede urbana e hidrogrfica, poder revelar o funcionamento das rotas que o
trfico de drogas utiliza para circular entre as reas produtoras e as vias de acesso
e escoamento em direo aos mercados consumidores.
Evidencia-se, assim, o uso de rotas que contam com as variveis distncia,
tempo e percurso como componentes do sistema hidrogrfico. Este, por sua vez, se
utiliza das redes, no caso a rede urbana, como ponto de conexo de fluxos que do
cidade uma posio privilegiada enquanto locus de convergncia da produo
e a fora de trabalho que circula na rea.
Assim, o sudoeste e o nordeste do estado do Amazonas se apresentam como
uma rea de estudo que, para alm da carncia bibliogrfica e de estudos sistemticos
mais atualizados, se mostra como extenso de uma srie de fenmenos geogrficos
que lhe do um recorte muito especial.
Supondo que um conjunto de lugares se estruture enquanto frao do espao
regional por uma variada rede de relaes historicamente construdas, tem-se como
premissa que a anlise das interconexes entre rede urbana e rede hidrogrfica seja
fundamental na compreenso da organizao espacial do Amazonas e, portanto,
base informacional principal, quando da construo da gesto do territrio.
226 Gestar e gerir
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__________. Jornal A Crtica Manaus. Pesquisa realizada de set. 95 a jul. 96
Desenvolvimento e tecnologia
de controle populacional
Joo Paulo Macedo e Castro

s processos de interveno pblica em diferentes reas (rural e urbana) tm-se

tornado cada vez mais um instrumento de instaurao da modernidade, a
partir da idia de re-ordenamento dos espaos pblicos. Numa perspectiva
histrica, a interveno, como modalidade de organizao dos espaos e das demar-
caes de territrio, no novidade, tendo caracterizado diferentes momentos, em
particular depois da Segunda Guerra Mundial com a formao da Organizao das
Naes Unidas (ONU). No entanto, a novidade dos anos noventa, como afirmou
um funcionrio da Diviso de Desenvolvimento Sustentvel da CDS, reside no fato
de as polticas pblicas serem pensadas como processo de interveno realizado
por mltiplos agentes sociais.

O Secretariado geral da ONU est muito mais aberto e acessvel s ONGs

e seus pontos de vista do que h cinco ou dez anos. No nvel operacional,
muitos rgos e agncias desenvolveram orientaes que do nfase a um
trabalho mais prximo, como o das ONGs e incluindo-as nos vrios nveis
de um projeto, desde a idealizao at a implementao e monitoramento
(Vieira, 2001: p. 143).

A nova orientao da ONU tem-se respaldado num conjunto de elaboraes

acerca do poder poltico e dos diferentes agentes sociais envolvidos. Uma parte da
literatura mais recente tem procurado enfatizar essa nova orientao entendida
como uma mudana qualitativa no estabelecimento dos mecanismos de interlo-
cuo entre poder pblico e sociedade (Fisher 1997; Ribeiro, 1998; Gohn, 2000;
Navarro, 2000). Dentre as novidades, a questo da participao popular adquire um
significado particular, sendo percebida como uma interveno social planejada
em oposio idia que prevaleceu nas dcadas anteriores, quando a participao
era definida como um conjunto de foras organizadas para garantir o controle dos
recursos pblicos (Gohn, 2000).1 No plano dos discursos, a mudana do contedo
do termo participao popular gerou a constituio de formas de mensurao do
230 Gestar e gerir Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional 231

grau de atuao dos indivduos e agentes sociais, estabelecendo dessa maneira um
controle sobre a forma como indivduos e grupos intervinham (Navarro, 2000).
A mudana de status da idia de participao popular tem sua origem numa
srie de desdobramentos nacionais e internacionais. No plano nacional, o processo
de democratizao e a abertura poltica dos anos oitenta, assim como a ampliao
dos chamados movimentos sociais, so apontados como grandes impulsionadores
da participao popular, percebido no primeiro momento como um movimento de
massas (Doimo, 1995). No plano internacional, o eixo da anlise tem-se apoiado
nas premissas habermasianas sobre a redefinio do espao pblico e nas definies
de Norberto Bobbio sobre os mecanismos de governo, em especial sobre poder
local e governo local.
Para Habermas, a idia de espao pblico tem de ser vista como uma esfera
ordenada na qual se concretize a interao entre os grupos organizados da sociedade,
de diferentes unidades, organizaes, corporaes, associaes, movimentos sociais
etc. A natureza dessa esfera a da argumentao, ou seja, um espao para o con-
fronto dos problemas coletivos. O espao pblico se diferencia do espao estatal,
onde o que est em jogo so questes de cunho moral produzindo demandas ao
Estado. Do ponto de vista dos desdobramentos dessas premissas, encontramos as
definies de Norberto Bobbio sobre o reordenamento dos mecanismos de gesto
e coordenao das polticas pblicas, no que se convencionou chamar de teoria
democrtica.
De forma muito resumida, podemos sugerir que o discurso da teoria democr-
tica se fundamenta a partir de dois eixos; em primeiro lugar, na afirmao da perda
da legitimidade do Estado no que se refere s aes pblicas (crise do walfare
state); em segundo lugar, na percepo de que vem se ampliando a participao dos
setores organizados na elaborao de projetos de interveno pblica. Os dois
eixos permitem concluir que as funes estatais vm sendo redefinidas, sugerindo,
dessa maneira, a idia de uma nova governana. Fisher (1997: p. 440) chama a
ateno para a redefinio da idia de ao coletiva, que pe em movimento atores
dispersos tanto no local como globalmente, configurando uma nova dimenso s
aes pblicas e, conseqentemente, noo de governana. Como sugere o autor:
Study of these changes not only enriches our understanding of local and
translocal connections that enable and constrain flows of ideas, knowledge,
funding, and people, but also invites us to reconsider both conventional
notions of governance and foucaultian ideas of governmentality and how
technologies of control affect both the personal and the political, and to
examine changing relationships among citizenry, associations, and the state
(Op. cit: p. 441).
importante salientar que o conceito de governana adquire um teor de expli-
cao para determinados fenmenos da organizao poltico-administrativa local,
a partir do estabelecimento de fruns internacionais, como a Comisso Mundial
sobre Governana Global, ocorrido em 1993 (Gohn, 2000). A materialidade da idia
de governana se efetua no estabelecimento de espaos de cooperao e atravs
da integrao entre diferentes agentes sociais, econmicos, polticos, privados,
nacionais e internacionais. Nesse sentido, a idia de governana entendida como
uma outra forma de definir o papel do Estado que passa a deter nova caractersti-
ca: a de coordenar os projetos de servios pblicos. A governana pode ento ser
compreendida a partir das premissas habermasianas, como a instituio de um novo
espao pblico no-estatal, composto de diferentes atores sociais, inclusive dos
agentes estatais. Para a teoria democrtica o contedo da idia de governana
aparece como um elemento em disputa no qual, como estabeleceu Ribeiro (1998),
o que estaria em jogo seria um modelo de desenvolvimento orientado por valores
e objetivos de integrao, justia e solidariedade sociais e de fortalecimento da
cidadania.2
Desenvolvimento como discurso
As preocupaes sobre o desenvolvimento, como muito bem assinalado por
Mair (1984); Crush (1995); Crewe e Harrison (1998); Fisher (1997), Cowen e Shen-
ton (1998); Hoben (1982), levaram antroplogos e cientistas sociais a indagarem
sobre quais os efeitos produzidos pelas aes desenvolvimentistas e como se insere
o cientista social, muitas vezes assumindo a funo de expert. Por outro lado,
Mair, Crush, Crewe e Harrison chamam ainda a ateno para o significado positivo
que o termo (desenvolvimento) vem assumindo no campo das cincias sociais nos
ltimos 30 anos, com a idia de desenvolvimento como um conjunto de aes que
visa melhoria da qualidade de vida, em oposio aos debates do passado.3
Os autores mencionados anteriormente tendem a coincidir em suas anlises
com algumas particularidades mostrando que o discurso sobre desenvolvimento
tem como marco aquele pronunciado pelo presidente dos Estados Unidos, Harry
Truman, em 1949. No entanto, nos anos subseqentes com a instituio dos orga-
nismos de cooperao internacional , o discurso do desenvolvimento se consolida
em projetos de ao, partindo da idia de que era preciso organizar economicamente
as naes atrasadas e essencialmente rurais, denominadas Terceiro Mundo.4
A empresa desenvolvimentista no Terceiro Mundo suscitou em conjuno
com as reflexes sobre a modernidade (Habermas e Bobbio) um conjunto de
crticas de autores que procuraram refletir a respeito dela sob diferentes aspectos.
Partindo dos efeitos gerados pelas aes desenvolvimentistas, os estudos diri-
giam suas investigaes aos mecanismos e aos procedimentos operacionais da
interveno. Matrizes diferentes orientaram trabalhos bem diversificados no que
tange ao objeto de anlise privilegiado (Escobar, 1995; Ferguson, 1994; Grillo e
232 Gestar e gerir
Stirrat, 1997; Pels, 1997).
Se, de um lado, a crtica habermasiana separao estado/sociedade suscitou
diversos trabalhos com nfase na redefinio dos espaos pblicos e nos debates
sobre modernidade e racionalidade (Navarro, 2000; Gohn, 2000; Ribeiro, 1998),
de outro, os trabalhos de Foucault tambm instigaram uma srie de reflexes acerca
das relaes entre poder, saber, conhecimento e formas de controle administrativos,
no que tange s aes desenvolvimentistas, como vimos anteriormente.
Pensar o desenvolvimento como discurso permitiu deslocar o eixo de anlise
das aes cunhadas como desenvolvimentistas para o campo que Foucault deno-
minou de formaes discursivas (Foucault, 1995: p. 37). Dessa forma, foi possvel
refletir sobre o desenvolvimento como uma forma de identificao e construo
do outro, do nativo, do pobre, do subdesenvolvido. Dessa perspectiva,
possvel perceber nas aes desenvolvimentistas certos traos de continuidade das
experincias e prticas coloniais, ou ainda, nos termos de Foucault, na incorporao
de novos mecanismos de exerccio do poder ao direito de soberania. O eixo de
continuidade com a empresa colonial talvez resida menos nas tecnologias empre-
gadas e mais na perspectiva de incorporao a um tipo de dominao, tcnicas e
procedimentos disciplinares.5
Cowen e Shenton (1998) apontam para o fato de o desenvolvimento ser
construdo como um conjunto de aes que permite aos indivduos realizarem
escolhas, capacitarem-se para o trabalho, promoverem crescimento econmico.
Um dos trabalhos que talvez se aproximem dessa perspectiva seja o de Escobar
(1995), que procura mostrar como a construo do Terceiro Mundo e a idia de
pases mais desenvolvidos e pases menos desenvolvidos se apia em uma srie
de formulaes que orientaram a empresa colonial, fornecendo um fio condutor
entre um tipo de interveno e outra.6 Para tentar explicar sua tese de continuidade,
Escobar parte das definies de Bhabha sobre a empresa colonial, onde:
The objective of colonial discourse is to construe the colonized as population
of degenerate types on the basis of racial origin, in order to justify conquest
and to establish systems of administration and instruction... I am referring
to a form of governmentality that in marking out a subject nation appro-
priates, directs and dominates its various spheres of activity (Bhabha, 1990:
p. 75, apud, Escobar, 1995: p. 9).
A empresa desenvolvimentista deve ser entendida ento como uma relao
complexa entre formas de conhecimento e estabelecimento de mecanismos de
ao. Escobar organiza sua anlise sobre o desenvolvimento em trs eixos: como
uma experincia histrica que elaborou um tipo de conhecimento com categorias
e conceitos prprios; como um sistema de poder que regula as prticas; como
conseqncia, o desenvolvimento promovendo uma srie de representaes que
Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional 233
identifica, ordena e organiza as aes dos indivduos entre os desenvolvidos e os
subdesenvolvidos. Ou seja, o desenvolvimento pensado como um complexo
aparato, produtor de conhecimento e tcnicas de exerccio de poder, para agir sobre
populaes do Terceiro Mundo (Escobar, 1995).
A questo ento para Escobar no apenas desvendar as origens do processo
de construo do problema da interveno, mas mostrar como este se constitui
em aes, e quem so os agentes que participam da empresa desenvolvimentista.
Partindo do desenvolvimento como uma experincia discursiva que cria conheci-
mentos, age sobre populaes e estabelece uma srie de modelos de ao, Escobar
realiza sua pesquisa procurando estabelecer quais foram as condies histricas
que permitiram a emergncia desse tipo de formao discursiva.
A investigao de Escobar orientada pelas premissas foucaultianas de
anlise do discurso e, nesse sentido, poderamos sugerir que ele trata o discurso
sobre desenvolvimento a partir da idia de que este formado por diferentes
enunciados. O que identifica o desenvolvimento como objeto o fato de existirem
diversas formas de explic-lo, compreend-lo, interpret-lo. Por outro lado, os
enunciados no se relacionam apenas a um nico objeto. Os objetos de que falam
os diferentes enunciados foram e so modificados, reorganizados e explicados de
forma diferente. Logo, nos termos de Foucault, a unidade do discurso no estaria
nos seus diferentes enunciados, mas nas regras discursivas que regem e orientam
as formaes discursivas (Foucault, 1995).
O autor procura uma origem, um momento de nascimento da idia de desen-
volvimento. No ps-guerra (1945-1950), as preocupaes com a misria e a fome
levaram as agncias internacionais a empreenderem uma srie de estudos e projetos
de interveno para propor solues para esses problemas. Nesse plano, a anlise
interessante, pois desnaturaliza os processos de interveno, inserindo-os no seu
processo de constituio.
Como, a partir de uma srie de imagens, representaes, identificaes de
causas e efeitos, o desenvolvimento se transforma em prticas discursivas? Dentro
dessa dinmica, o trabalho de Escobar realiza uma anlise interessante sobre as
prticas polticas, principalmente aquelas orientadas para as polticas pblicas. A
poltica deixa de ser pensada do ponto de vista do contrato social e passa a ser como
uma complexa articulao de diferentes agentes sociais. Noes como Estado e
administrao pblica, agentes privilegiados da anlise sobre poder e ao poltica,
perdem seu carter totalizador e se organizam em forma de redes mltiplas. Escobar
procura desvelar como so estabelecidas certas relaes, no caso, entre Estados
nacionais, agncias locais, agncias internacionais. Parte do pressuposto de que o
processo de interveno pblica uma construo coletiva para a qual confluem
diferentes experincias, ideologias e representaes que constituem prticas de
regulao, criando e controlando realidades. Como afirmou Foucault, o poder no
234 Gestar e gerir
uma substncia, mas um conjunto de aes que se exercem de forma relacional.
Talvez a pergunta de Escobar seja: como as aes cunhadas como polticas e outras
como no-polticas se revertem em prticas de interveno? Se as esferas tradi- Escobar procurou mostrar como o desenvolvimentismo, entendido como prtica
cionais, como Estado, administrao e partidos, no so detentoras do monoplio
da ao poltica, como so e quais so as aes que geram relaes de poder? A
pergunta proposta por Escobar, no meu entender, est correta; no entanto, a forma
como o autor procura respond-la evidencia alguns limites da sua investigao.
Escobar parte analisando um processo de interveno realizado na Colmbia
sob a orientao do INPP (International Nutrition Planning Program) (Escobar,
1995: p. 114), nos anos setenta, que tinha com objetivo solucionar o problema da
fome e da misria de uma determinada comunidade local. O autor realiza uma in-
vestigao sobre os diferentes momentos de elaborao do processo de interveno.
A anlise abrangente do ponto de vista dos diversos agentes que o autor investiga:
agncias internacionais, governamentais locais, ONGs. Enfim, procura mostrar a
articulao entre esses atores no processo de organizao de uma interveno. A
ao poltica articula uma rede de interdependncia entre mltiplos atores, com
objetivos distintos e formas variadas de ao. A questo ento sugerida por Es-
cobar como pensar a unidade discursiva a partir da investigao das formas e
mecanismos de profissionalizao e institucionalizao realizadas no mbito dos
saberes relacionados fome (nutricionistas, planejadores, agricultores). Do ponto
de vista das prticas discursivas, Escobar empreende uma anlise rica ao se deter
nos processos da institucionalizao dos saberes via sua profissionalizao, o que
o leva necessariamente a levantar um outro feixe de preocupaes que mostra a
forma como determinados saberes se efetivam atravs da constituio de um corpo
tcnico, especialistas detentores de um conjunto de instrumentos que os legitimam
a agirem numa determinada localidade. Nesse sentido, a noo de disperso (Fou-
cault, 1995: p. 37), sugerida por Foucault, ganha uma contribuio importante
para pensar os gestores pblicos. Foi preciso ento incorporar ao discurso desen-
volvimentista, sob um tipo de corpus de conhecimento, para que se torne eficaz
do ponto de vista dos seus objetivos, um conjunto disperso de saberes. Por outro
lado, Escobar chama a ateno para o fato de novas disciplinas com seu corpo
tcnico terem sido criadas como forma de ampliar as possibilidades de ao e
de reagrupamento a esses saberes dispersos. Nesse sentido, a idia de disperso
compreendida como um mecanismo metodolgico que permite apreender formas
e modalidades diversas das formaes discursivas. O poder deixa de ser uma subs-
tncia e passa a ser uma das formas de relaes sociais. No caso do trabalho de
Escobar, este procurou perceber, a partir da premissa de que populaes devem ser
desenvolvidas definindo quais eram as caractersticas do no-desenvolvimento
como foram operacionalizados os processos de ao. A combinao de esferas
diferentes (Estado nacional, administrao local e ONGs) com a participao de
Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional 235
indivduos (ministro da Sade, tcnicos do BM, profissionais de ONGs) gerou
prticas distintas e formas de exerccio do poder tambm diversas e fragmentadas.
institucional e representao, gerou diferentes modalidades de exerccio do poder.
A metodologia proposta pelo autor fornece inteligibilidade na dimenso das
estruturas narrativas, ou seja, na forma como apreende um conjunto de formaes
discursivas, fornecendo-lhes concretude, materialidade (procurando inteligibilidade
a partir da compreenso das regras que regem a transformao dos objetos). No
entanto, faltou a Escobar mostrar como essas relaes foram organizadas. Num
certo sentido, o autor delimitou os nveis de inter-relao existentes entre insti-
tuies locais e internacionais, entre agncias nacionais e internacionais; porm,
no campo das prticas no fica claro como os diferentes discursos orquestraram
e viabilizaram a interveno. O problema da sua anlise talvez esteja no fato de
realizar uma investigao dos regimes de representaes.
O trabalho de Escobar sofreu inmeras crticas, em especial as encontradas
em Grillo e Stirrat (1997); mas levantou questes interessantes do ponto de vista
da anlise do campo discursivo do desenvolvimento. Ao tomar o desenvolvimento
como um discurso, colocamos para ns um problema que encontrado no traba-
lho de Escobar (1995): como compreender as aes dos indivduos para alm dos
objetivos e das intenes? Ou: como operar com o que Simmel denominaria as
incertezas dos processos interativos?
Dentro da mesma metodologia de anlise, mas enfocando outros aspectos,
alguns autores, como Kaufmann (1997); Rew (1997); Woost (1997); Mosse (1997);
Ferguson (1994), deslocaram o eixo da interpretao dos regimes discursivos para
as prticas institucionais. Como sugere Ferguson (1994: p. 9), a questo aqui diz
respeito ao desenvolvimento como uma entidade social em seus prprios direitos:
um conjunto de instituies de desenvolvimento, agncias e ideologias peculiares
da nossa prpria poca. O que esses autores tm em comum a preocupao em
tentar mostrar como a mquina desenvolvimentista ou nos termos de Fergu-
son, a mquina antipoltica composta por um conjunto de conhecimentos e
procedimentos tcnicos, cientficos que operam como contraponto aos saberes
e conhecimentos locais, constituindo-se como um componente a mais no processo
de dominao. Analisando a interveno no Lesoto, Ferguson afirma
(...) the project was set up to provide technical solutions to problem which
were not technical in nature. We have seen that the conceptual apparatus
systematically translated all the ills and aliments of the country into simple,
technical problems and thus constituted a suitable object for the apolitical,
technical development intervention which development agencies are in
the business of making (Ferguson, 1994: p. 87).
236 Gestar e gerir
Com esse tipo de anlise, o autor aponta para alguns aspectos interessantes. As
instituies e agncias internacionais detm nveis de autonomia em relao a outras
esferas sociais, mantendo graus de interdependncia com estas. So possuidoras de
certas regras de conduta e normatizadas por alguns dispositivos. Dentre as regras
e procedimentos, a questo tcnica (discurso cientfico) assume uma importante
dimenso. Ao mesmo tempo que afirma que o discurso se sustenta numa construo
tcnica da realidade (que determina ser tambm poltica), utiliza a oposio tcnica
x poltica para diferenciar objetos discursivos. Ou seja, pensar o desenvolvimento
como unidade institucional permite olhar para aquilo que Foucault denominou
de contexto institucional (Foucault, 1995: pp. 51, 56) da formao discursiva,
compreender a posio do sujeito que fala. Nesses termos, a anlise de Ferguson
interessante, pois ao fornecer autonomia relativa aos discursos das agncias
interventoras, possibilita um olhar mais complexo sobre as prticas, regras e nor-
mas institucionais. No entanto, a anlise de Ferguson no leva em considerao
uma das condies necessrias para o aparecimento de um objeto discursivo e,
conseqentemente, de uma prtica discursiva.
O objeto no espera nos limbos a ordem que vai liber-lo e permitir-lhe
que se encarne em uma visvel e loquaz objetividade; ele no preexiste a
si mesmo, retido por algum obstculo aos primeiros contornos de luz, mas
existe sob as condies positivas de um feixe complexo de relaes. (...)
Essas relaes so estabelecidas entre instituies, processos econmicos e
sociais, formas de comportamentos, sistemas de normas, tcnicas, tipos de
classificao, modos de caracterizao; e estas relaes no esto presentes
no objeto: (...) elas no definem a constituio interna do objeto, mas o que
lhe permite aparecer (Foucault, 1995: p. 51).
Ao tratar das agncias interventoras e de suas prticas, Ferguson destaca que
no campo do regime das representaes o que orienta a interveno so saberes
e conhecimentos deslocados dos saberes e conhecimentos locais. Assim, possvel
conceber as intervenes, no caso, aquelas providas pelo Banco Mundial, como
um large standardized package, acatando a afirmao de Tendler de que (...)
a prime institutional need of the agencies and the bureaucrats is to move money
(...) Their problem is to find the right kind of problem; the kind of problem that
requires the solution they are there to provide. (Ferguson, 1994: p. 70).
Orientando sua anlise deste ponto de vista, fica mais clara sua percepo da
mquina desenvolvimentista como uma mquina antipoltica com efeitos polti-
cos. Ou seja, no plano das representaes, o que orienta as prticas institucionais
so imagens, modelos e percepes hegemnicas do pensamento ocidental que se
opem s representaes e imagens locais.
Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional 237
No meu entender, falta anlise de Ferguson uma maior percepo daquilo
que Foucault chamou de relaes que permitem ao objeto discursivo aparecer.
Operando com discursos opostos (poltica x cincia), em que a poltica entendida
como um conjunto de procedimentos de gesto e administrao do poder7 e cincia
como dispositivo que orienta procedimentos e prticas institucionais, Ferguson
deixa de perceber a prpria dinmica da constituio dos dispositivos polticos e
tcnicos que, no plano local, garantem a interveno. Dispositivos estes que no
so opostos e nem se operacionalizam de forma distante.8
Alguns dos trabalhos organizados em coletnea editada por Grillo e Stirrat
(1997), Discourse of Development, ao abordar diferentes situaes de interveno,
chamam a ateno para aspectos distintos das suas prticas. O trabalho de Georgia
Kaufmann, Watching the Developers: A Partial Ethnography, por exemplo, enfoca
a situao de interao entre os developers e os nativos, enfatizando que a arena
da interveno modifica, afeta e reordena os prprios objetivos dos developers,
causando, em alguns casos, a prpria redefinio das orientaes institucionais.
Atravs da anlise de algumas motivaes que levaram os developers a trabalharem
em certas situaes de interveno, foi possvel para a autora perceber que, em
determinadas situaes, aquilo que Ferguson denominou de large standardized
package um conjunto de prticas, signos, termos adquire significados distintos.
The choice of words reflects not only different ideological positions, but also
different goals. Institutions and bureaucracies define their goals and courses
of action (policy and projects) as a result of their comprehension and definition
of what constitutes a problem and its resolution (Kaufmann, 1997: p. 117).
O interessante da abordagem da autora que permite pensar a fora dos
processos interativos na constituio das prticas discursivas. A ao social, a
interao aparecem como um momento privilegiado para investigar os processos
de constituio dos discursos e prticas. E, nesse sentido, possvel perceber a
polissemia do uso dos jarges desenvolvimentistas.
A bibliografia aqui referida demonstrou por vieses diferentes que a consti-
tuio de uma interveno pressupe a definio e o estabelecimento de unidades
sociais fator necessrio para conceber um projeto de interveno. Os atributos
dessas unidades so ordenados e definidos a partir de diferentes critrios, como
territorialidade, tipo de economia, grau de infra-estrutura, enfim, critrios que mais
ou menos confirmam o pacote ao qual Ferguson se refere, podendo ser aplicados
a outras realidades.9
Espao urbano e democratizao dos acessos
238 Gestar e gerir
O processo de interveno do Programa Favela-Bairro, iniciado em 1995, usou
mtodos e procedimentos diferentes nas favelas em que atuou. Ainda no ano de
1994, a ento Secretaria Extraordinria de Habitao (que posteriormente viria a
ser Secretaria Municipal de Habitao), partindo de dados existentes em instncias
administrativas, elaborou uma srie de documentos que visavam a organizar os
dados sobre favelas, fragmentados nas diferentes secretarias municipais. A partir
desse levantamento, foram elaborados os indicadores que serviriam de base para
classificar e identificar as favelas do Rio de Janeiro, o que foi denominado ndice
de Qualidade Urbana.10
Identificadas e devidamente classificadas, foram escolhidas 16 favelas que
comporiam a primeira parte do Programa Favela-Bairro (Castro, 1998, em especial
o quarto captulo). No documento intitulado Metodologia de Classificao das Fa-
velas so estabelecidos os procedimentos que nortearam o processo de interveno
que ser conhecido como Programa Favela-Bairro.
A adeso dos moradores ao programa condio sine qua non da sua im-
plantao em uma determinada localidade, um dado que s se pode aferir
quando do incio efetivo do mesmo. Tal adeso implica no s aceitao das
normas essenciais do programa, como tambm participao ativa da comu-
nidade e de suas organizaes representativas (Secretaria Extraordinria de
Habitao, 1994).
No decreto 14.332, de novembro de 1995, que institui o Programa de Urbaniza-
o de Assentamentos Populares do Rio de Janeiro (PROAP-RJ), os procedimentos
quanto metodologia da interveno, assim como o perfil institucional do programa
tornam-se cada vez mais claros.11 Nesse decreto, reafirma-se a importncia de co-
municar comunidade todos os processos de interveno, desde a fase preparatria
at a execuo das obras. Alm desse informe comunidade, o decreto garante que:
A participao das associaes representativas e da populao organizada
ser assegurada em todas as fases da realizao do PROAP-RIO, atravs de
assemblias, reunies informativas, discusses orientadas e outros meios
apropriados (Decreto 14.332 de 1995).
Aparece nesse documento um tema recorrente nas propostas de interveno:
a necessidade de interlocuo do poder pblico com associaes e organizaes versus no-integrao, cidade versus no-cidade, aglomerado subnormal versus
representativas da localidade. Por outro lado, importante destacar que o texto
reproduz resolues definidas no mbito federal.12
O tema sobre gesto da organizao e dos espaos urbanos no novidade.
Nas experincias anteriores de interveno, em especial aquelas que privilegiaram
a urbanizao das favelas, a criao de mecanismos de interlocuo era aponta-
da como uma das necessidades para o funcionamento adequado do processo de
Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional 239
interveno. Tal questo foi amplamente debatida pela literatura nas dcadas de
1970 e 1980 (Leeds & Leeds, 1978; Valladares, 1978; Mangin, 1967; Santos,
1981). Procurava-se, em certa medida, encontrar os procedimentos necessrios
para possibilitar uma melhoria das condies de vida das populaes faveladas.
Para alm das intenes e motivaes que levaram antroplogos, socilogos
e diferentes pesquisadores a estudar as favelas, apontando suas particularidades,
normas, regras de comportamento etc., possvel perceber que o conjunto desses
estudos trouxe um acmulo de conhecimentos sobre o assunto, gerando formas de
ao. O resgate da heterogeneidade das favelas, ao mesmo tempo que permitiu
complexificar o universo da excluso, tambm possibilitou processar outros me-
canismos de gesto e interveno nesses espaos, fornecendo novos dados para
classificar as favelas.
O consenso compartilhado pelos diferentes pesquisadores, tcnicos e admi-
nistradores de que a favela deve ser desenvolvida, que deve haver uma melhoria
das condies de vida. O que ento precisava ser definido era como realizar a inter-
veno. As experincias de remoo e urbanizao que ocorreram nas dcadas de
1960, 1970 ainda fornecem os principais contedos das intervenes atuais (Castro,
1998). No entanto, a novidade dos anos noventa reside na dimenso do lazer, da
cultura e dos direitos. Ou seja, os atributos indexados sob a gide de termos como
cidadania ativa e cidadania participativa revelam a novidade dos projetos atuais.
As favelas so avaliadas e classificadas a partir da existncia maior ou menor de
espaos que sejam capazes de atuar como portadores desses direitos, da cultura e do
lazer.13 A interveno procura ento fortalecer/criar potencialidades, investir em
grupos culturais, ou reorientar os objetivos das escolas tradicionais.14 O conjunto
dessas diretrizes, em certa medida, redefine uma srie de pressupostos e imagens
sobre as favelas e suas populaes.
A favela ento percebida como uma unidade social, detentora de atributos
prprios, formas de organizao social, lideranas naturais, espaos de sociabili-
dades e um conjunto de normas internas que regularizam suas relaes. Por outro
lado, constata-se que os padres internos de organizao so instveis e desvincu-
lados da ordem metropolitana. As populaes faveladas no so mais vistas como
um grupo homogneo, mas compostas de trabalhadores, pobres, vagabundos,
bandidos, marginais e traficantes. Estabelece-se um novo modo de diferenciao
e uma nova retrica de estratificao social. Permanece a oposio integrao
aglomerado ilegal, mundo legal versus mundo ilegal; reafirmando, no plano
ideolgico, a demarcao e o estabelecimento de fronteiras.15
Como consta no documento Instrues para a implementao do Programa
Favela-Bairro.
240 Gestar e gerir
O Programa Favela-Bairro objetiva complementar (ou construir) a estrutura
urbana principal (saneamento e democratizao dos acessos) e oferecer
condies ambientais de leitura da favela como um bairro da cidade; assim
como pressupe a introduo de valores urbansticos da cidade formal como
signo de sua identificao como bairro; ruas / praas / infra-estrutura / servios
pblicos.16 (Secretaria Municipal de Habitao, 1994: p. 1)
Nas prximas pginas, tentarei percorrer uma experincia de interveno do
Favela-Bairro em uma favela, procurando mostrar algumas situaes concretas
em que os agentes tiveram de se deparar com uma srie de aes e contra-aes,
sendo necessrio redefinir estratgias e realizar escolhas. Essas escolhas foram
fundamentais para a avaliao positiva do programa naquele local.
Favela, favelados, associaes, arquitetos, tcnicos. Experincias
dentro de uma comunidade favelada
O Favela-Bairro consiste num conjunto de prticas orquestradas por diferen-
tes indivduos e instituies, configurando linhas de trabalho e uma seqncia de
aes que necessitam ser coordenadas e dirigidas. Essas prticas geram um amplo
processo de articulao para que medidas e procedimentos previamente definidos
apresentem resultados passveis de serem mensurados e avaliados. O programa
deve ento ser compreendido como um complexo sistema que movimenta uma
rede ampla de relaes e interconexes entre diferentes instncias administrativas
(secretarias municipais, rgos pblicos), privadas (ONGs, associaes de mora-
dores, escritrio de arquitetura, empreiteiras etc.) e entre indivduos (arquitetos,
engenheiros, lderes comunitrios, funcionrios pblicos etc.).17
Como vimos, o programa previa que fossem realizadas assemblias dos agentes
com a populao local, ou seja, de acordo com o decreto 14.332 era preciso criar os
conselhos deliberativos. Segundo os moradores, os tcnicos do Programa utilizaram
os seguintes termos para se referirem aos objetivos do conselho: explicar, escla-
recer, ouvir. Vale ressaltar que o termo ouvir apareceu em poucas entrevistas,
em especial naquelas que foram realizadas com as lideranas locais.18 A idia
do conselho visava a atingir no apenas as lideranas, mas tambm o conjunto da
populao residente. No entanto, a explicao quanto aos objetivos do programa,
ao significado do conselho e ao papel dos moradores foi feita de forma diferente.
Uma das dificuldades relatadas pelos arquitetos e engenheiros era saber como
identificar as lideranas locais que deveriam compor os conselhos deliberativos,
pois isto suscitava um problema de outra natureza: quem tinha a capacidade de
legitimar um indivduo como liderana?19 Como afirmou um dos responsveis pela
interveno nessa favela: Era preciso contemplar todos os grupos, pois cada um
representava uma parcela da comunidade. E era preciso escolher aquelas pessoas
Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional 241
mais influentes.
A conversa com alguns planejadores revelou que, em certa medida, a empre-
sa responsvel pelo projeto numa determinada rea respeitaria as orientaes do
lugar, ou seja, acataria uma determinao local no que diz respeito indicao dos
membros do conselho. Partia-se do pressuposto de que em cada favela existisse
uma associao de moradores, ou uma professora de escola, ou um lder religioso,
ou um comerciante influente, ou ainda grupos (famlias) vinculados a algum tipo de
organizao cultural (funk, reggae, jongo, samba) que poderiam tornar-se membros
do conselho. Procurava-se identificar uma pessoa influente, tal como um morador
mais antigo, um ex-diretor de associao. A responsabilidade pela criao e fun-
cionalidade do conselho era de responsabilidade da empresa vencedora do edital.
Como forma de resposta a esse problema, a favela foi dividida em trs reas que
obedeciam ocupao geogrfica da localidade e abarcavam a heterogeneidade
do local. As reas foram divididas entre associao de moradores e arredores, que
contemplava a escola municipal; o grupo cultural da rua da Travessa, que contem-
plava os moradores ligados a um grupo cultural de samba local; e os nordestinos,
que ficavam no alto da favela, englobando o conjunto dos moradores que eram
identificados como vindos da regio Nordeste do pas.
Essa primeira demarcao vai orientar a escolha das lideranas locais e definir
o critrio de participao no Conselho Comunitrio. Nas outras reas, foi decidido
que a associao de moradores e o grupo cultural indicassem residentes que con-
siderassem representativos.
A partir dessas informaes, possvel fazer algumas consideraes. Em pri-
meiro lugar, a demarcao entre as trs reas ajudou a delimitar identidades, acir-
rando os traos distintivos de cada espao. Determinados valores e caractersticas
dos grupos comearam a ser acionados para reconhecer os moradores: Fulano
pertence ao grupo da rua da Travessa, beltrano da associao. Como estratgia,
os grupos passaram a construir uma histria prpria, uma origem, capaz de ho-
mogeneizar traos, marcar identidades e definir o seu significado para a histria da
localidade. A partir desse novo contexto, a histria da favela recontada. Por outro
lado, espao e certos valores se conectaram; por exemplo, morar na rua da Travessa
passou a significar estar perto do samba, o que por sua vez identifica um tipo de
postura, uma viso de mundo, um tipo de comportamento. Essa mesma rua tambm
comeou a ser associada a valores negativos, como lugar da boemia, da farra, em
oposio ao trabalho; do barulho, em oposio tranqilidade e da malandragem.
J a associao de moradores e seus arredores passaram a ser identificados como
o lugar das pessoas mais novas. A rea dos nordestinos ficou sendo vista como
o espao dos mais pobres. Por outro lado, este espao estabeleceu padres de
identidades, como ser mais solidrio, ter mais noes dos direitos, ter viso coletiva
(Castro, 1998). Uma srie de imagens e formas de auto-referncia foram acionadas
242 Gestar e gerir
como mecanismos de individualizao e particularizao desses espaos.
Em segundo lugar, a indicao dos residentes das reas no contempladas na
diviso serviu como forma de os grupos ampliarem e constiturem influncias junto
a outros moradores, pois as alianas eram importantes nas definies dos rumos do
processo de interveno. Os indicados poderiam vir a ser contratados pela emprei-
teira para trabalharem nas obras, como coordenador de campo, operrio, chefe de
obras, enfim uma srie de cargos que, entre outras coisas, aumenta a renda familiar.
Em relao aos nordestinos, havia uma imagem que era compartilhada pelos
diferentes grupos. Por serem mais pobres, eram identificados com certas profis-
ses menos qualificadas (porteiros, trabalhadores da construo civil) e seu local
de moradia era considerado pssimo, pois estavam no alto do morro, sem acesso
infra-estrutura bsica (gua, luz, esgoto) e perto do chamado trfico de drogas.
Para a realizao da interveno, era necessrio criar uma sede local da em-
presa interventora. Como posto de comando das obras construdo o chamado
barraco, geralmente ocupando um espao fechado por tapumes, onde se rene o
conjunto dos planejadores (diretores da empresa, arquitetos, empreiteiros, diretores
de obras, gelogos, urbanistas, gegrafos e outras autoridades que fazem parte da
equipe que comandar as execues das obras).20 O barraco torna-se um ponto de
referncia na favela para os moradores, informando a presena do poder pblico.
Ele permanece em mdia de trs a quatro meses, dependendo da extenso e difi-
culdade das obras. Circulam pelo barraco os operrios (que em muitos casos so
contratados na prpria comunidade), tcnicos da Prefeitura e algumas lideranas
locais. Nele fica armazenado o material para as obras: equipamentos e mquinas
(retroescavadeiras, caminhes), material de construo etc.
A presena dessa ampla equipe, composta pelos agentes executores da obra,
pode ser observada no conjunto de smbolos presente na localidade (outdoors,
cartazes, mquinas etc.), mudando significativamente a ocupao do espao da
favela, estabelecendo novas relaes entre os moradores e entre estes e os agentes
executores. A favela ento percebida como uma grande comunidade heterognea,
porm disposta a trabalhar em conjunto com o poder pblico para a melhoria da
qualidade de vida. A unidade-favela reordenada sob a gide da idia de comuni-
dade, em oposio ao passado desorganizado.
Construindo a interveno
A associao de moradores passou a ser a instncia oficial de articulao
entre o Programa Favela-Bairro e os moradores do local. Esta atribuio oficial
de interlocutora permitiu uma maior visibilidade de si mesma e de seus diretores,
pois os moradores a procuravam seja para se informarem sobre a possibilidade de
aquisio de terrenos ou casas, seja para se oferecerem como mo-de-obra para
Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional 243
o trabalho em alguma atividade. Do seu lado, a associao passou a procurar os
moradores para discutir os eventuais processos de remoo, transferncia de pessoas
em funo das obras que iriam ser realizadas e para informar sobre as atividades
a serem executadas. Em certa medida, a associao assumiu para si a idia de
representante dos moradores.
A chegada do Programa Favela-Bairro foi alvo de um longo processo de
negociao entre moradores, associao de moradores e planejadores (escritrio
de arquitetura e secretarias municipais de Habitao, Desenvolvimento Social e
Urbanismo).
Segundo a presidente da associao, a escolha da favela para integrar o Pro-
grama foi fruto de iniciativas individuais e mobilizaes constantes promovidas
pelos integrantes da associao.21
Eles prometeram ms aps ms que o projeto ia sair. Ento, para pressionar,
resolvi fazer uma entrevista para o jornal. Botei a boca no trombone. S para
eles verem que a comunidade queria o projeto. () Finalmente o projeto
chegou. Foram reunies e mais reunies. A comearam os problemas. O
pessoal ainda no sabia direito o que ia ser feito, porque no projeto do es-
critrio algumas casas teriam que ser removidas, algumas casas tinham que
ser demolidas para fazer uma conteno de encosta () O problema foi que
o arquiteto no tinha voz de comando.
Na realidade, no perodo em que foi organizado o conselho, a presidente da
associao estava ausente por motivo de sade, levando o arquiteto a organiz-lo
sem a sua presena, o que foi interpretado, pela presidente, como um desrespeito.
Eu tenho diabete, cheguei a ficar internada e ele viu tudo isso e achou vivel
que se formasse um Conselho, sendo que na poca eu no entendia ainda o
que era o Favela-Bairro; ele no tinha sentado e explicado, acho que por-
que ele no ia com a minha cara por eu ser uma pessoa franca, que fala pra
qualquer um, seja engenheiro () Muita coisa do projeto dele eu no achei
vivel, era dispendioso, ia prejudicar o trabalho, ento, ele procurou fazer
tudo fora da associao. Aconteciam reunies, eu participava, fazia parte do
Conselho, agora que eu sa. Ele meteu o p na associao, esquecendo que
eu era presidente-fundadora.
A tenso com o arquiteto aumentava, medida que ele ia tomando decises
sem consultar a associao, o que estava sendo interpretado como um desconhe-
cimento da sua atuao como liderana. No jogo de foras, a presidente procurou
inviabilizar as reunies do conselho e descaracterizar as pessoas que estavam
trabalhando para ele.
244 Gestar e gerir
Fiquei sentada no meu porto. Eu tinha que imprensar ele de alguma maneira.
A, quando ele viu que no dava pra ele, veio conversar comigo, eu botei tudo
que eu sentia pra fora, fiz ele ver que eu no era criana e que a associao
pra mim era como um filho, eu fundei a associao e uma me no admite
que falem mal do seu filho na cara dela. o que ele mais fazia. O negcio
dele era derrubar a associao.
Poderamos chamar a ateno aqui, a partir da perspectiva de Chambers
(1992), de que a tirania do profissional seria um dos elementos possveis para
explicar o fracasso de uma interveno. No entanto, acredito que no caso analisado
no esteja em jogo o fracasso ou o sucesso da interveno, mas um mecanismo de
reordenamento das relaes entre atores sociais.
A desqualificao do arquiteto com afirmaes do tipo no basta ter um
conhecimento tcnico, tem que ter confiana, tem que ter conhecimento da co-
munidade estabelece os limites da relao e/ou impe determinadas obrigaes
para o seu estabelecimento. Ao mesmo tempo, a desqualificao tambm pode ser
utilizada para (re)estabelecer hierarquias e redefinir papis. Ou seja, a manuteno
da posio hierrquica e de prestgio da presidente da associao dependia do tipo
de relao que ela estabelecesse com seus interlocutores, no caso, o arquiteto.
Assim, o arquiteto, por no conhecer a comunidade, no estava apto a agir sobre
ela e menos ainda a passar por cima da associao.
Sobre o mesmo processo existiram outras avaliaes. Entre elas, pode-se des-
tacar a fala de um dos integrantes do grupo da Travessa. Assim como a presidente
da associao, ele teria sido um dos primeiros a serem contatados pelo Programa.
Na sua avaliao, ao contrrio do que afirmava a presidente da associao, a
chegada do Favela-Bairro tinha sido muito tranqila, no havendo maiores pro-
blemas, sendo as dificuldades existentes percebidas dentro de uma normalidade.
A comunidade no incio ficou meio desconfiada. Mas era normal. As pessoas
queriam saber o que ia ser feito e como ia ser feito. Depois, o arquiteto ex-
plicou nas reunies o que ia acontecer, que obras iam ser feitas, quem ia ser
desalojado, explicou que os desalojados teriam suas casas reconstrudas e todo
mundo se convenceu que o projeto era vivel e interessava para a comunidade.
Para ele, diferente do caso da presidente da associao, o tipo de relao
estabelecida entre o arquiteto e a comunidade estava dentro do que definiu como
normalidade, no sendo, portanto, vista como um momento de conflito ou de ten-
so. Ao considerar que implementar obras de infra-estrutura em locais pblicos
deve ser reconhecido como um dever do estado, reconhece que o arquiteto estava
apenas tentando viabilizar a execuo das obras.
Ao contrrio da associao, o grupo da Travessa desenvolvia atividades
Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional 245
com crianas da comunidade, participava de eventos culturais organizados pela
Prefeitura, tinha influncia junto s escolas de samba, enfim, tinha uma srie de
atributos e relaes que corroboravam com os princpios mais gerais do Programa
Favela-Bairro e das diretrizes que norteavam o processo de interveno. Esses
atributos e o reconhecimento externo permitiam ao grupo um dilogo privilegiado.
Diferente da associao que, com o Programa, procurava se constituir como uma
liderana local.
O trabalho do arquiteto aparentemente seguiu as exigncias e diretrizes defini-
das pelas secretarias de criar nas favelas os conselhos, onde moradores poderiam
discutir e opinar sobre a execuo das obras. Mas o que estava em jogo no era
apenas criar os canais de dilogo, mas sim estabelecer a forma desse conselho,
definir quem seriam as lideranas, os interlocutores e, principalmente, qual seria o
seu carter. Um dos argumentos da presidente da associao era de que o arquiteto
estava dando ao conselho um carter formal, consultivo e no-deliberativo, um
espao de explicao e no de elaborao. Com tal postura, o programa percebido
no como um projeto de parcerias, mas como uma imposio.
J para os integrantes da rua da Travessa, o fato do conselho ser formal e con-
sultivo no representava uma quebra nas relaes de cooperao entre comunidade
e Programa, pois estas passavam por outros mecanismos que no eram formais e
no se localizavam especificamente na favela.22
Aps esse conflito inicial com a associao, um outro arquiteto assumiu a
execuo das obras e, atendendo aos pedidos da presidente da associao, retomou
o conselho no mais como um espao aberto apenas para ouvir a comunidade, mas
como um lugar de elaborao da prpria interveno. A mudana de estratgia em
relao ao dilogo com a associao permitiu que o segundo arquiteto fosse
reconhecido como representante da comunidade, o que significava um reconhe-
cimento do programa como uma atividade da e para a comunidade.
O Marcos, primeiro, fez um levantamento completo da comunidade, ele j
se tornou conhecido da comunidade de tanto mapa que ele j fez, j ganhou
confiana. Quando o fulano t no meio, o pessoal confia, ele no viveu
de promessa dentro da comunidade, ele no chegou fazendo reunio, ele
chegou mostrando as obras. Ele trabalhou at o ms passado sem receber
nada. Ele virou um representante da comunidade, isso faz dele uma pessoa
da comunidade.
Ao ser considerado como de dentro da comunidade, o arquiteto viabilizou o
Programa, pois este passou a ser reconhecido como um programa de todos, no
mais como algo externo localidade. Marcos pde discutir e encontrar uma for-
ma de atender, dentro do que previa o escopo do projeto, aos diversos interesses
246 Gestar e gerir Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional 247

dos diferentes grupos. A demarcao inicial entre associao, rua da Travessa e capacidade do arquiteto. Era necessrio, portanto, reafirmar e restabelecer junto aos
nordestinos permitiu tanto aos planejadores sob a orientao do arquiteto, como moradores que ele era digno dessa confiana, sem entrar em conflito com a senhora.
aos moradores estabelecerem os parmetros de negociao de como se efetuaria a Para a resoluo do caso era preciso internamente reordenar as alianas, re-
interveno, cujos mecanismos so ordenados e definidos no contexto da ao.23 Os definir as estratgias de relacionamento. O caminho passava por planejar a ao
moradores, assim como os planejadores, manipulam as regras e traam estratgias especfica para cada grupo, ou seja, era preciso apoiar-se nas contradies e
de forma dialgica. Como salientou Escobar, as estratgias locais e os projetos oposies que demarcavam os grupos. A idia da favela como uma unidade he-
locais devem ser instrumentalizados na hora de se propor solues de melhoria terognea permitiu ao arquiteto reordenar suas aes e manter o bom andamento
das condies de vida de certas populaes. No entanto, esse caminho encontrado das atividades do Programa.
pelo segundo arquiteto tambm gerou tenses. Retomando o caso Tia Ana, verificou-se que houve a violao de uma regra
Um episdio ocorrido com uma moradora durante a execuo das obras, rela- bsica da relao estabelecida a confiana. O fato de Tia Ana ter-se dirigido ao
tado pelo segundo arquiteto, contribuiu para mostrar a fragilidade dos mecanismos presidente do BID para pedir que ele intercedesse a seu favor pode ser interpretado
criados para o estabelecimento de uma negociao e tambm permitiu perceber como uma desconfiana da prpria eficincia da relao com o arquiteto. Este, ao
que os moradores em contextos especficos traam estratgias diferentes de ao. procurar alguns moradores, tenta preservar e reafirmar os laos pessoais que podem
Uma das primeiras moradoras do morro, com mais de 80 anos integrante ter sido abalados com o episdio ocorrido.
do grupo da rua da Travessa queria uma casa. Sabendo e vendo que algumas
pessoas estavam ganhando casas, foi at o arquiteto e pediu a sua. Nesse momento, Concluso
o arquiteto explicou que esse tipo de construo estava relacionado passagem das
obras. S seriam desalojadas as pessoas que estivessem com suas casas no caminho Os relatos aqui apresentados, atravs dessa situao especfica, podem ajudar
das obras. A casa de Dona Ana no estava includa, pois ela morava na parte j a compreender a complexidade das relaes que se estabelecem no processo de im-
asfaltada do morro. Diante das insistncias, props fazer uma vaquinha junto aos plantao desse tipo de programa. Props-se implementar melhorias nas condies
seus amigos da Zona Sul para ajud-la na nova construo. Tudo parecia resolvido de moradia daquelas populaes, visando integrao com o bairro. A comunidade
quando, meses depois, uma comitiva da Prefeitura em que estavam presentes o foi chamada a participar junto com os poderes pblicos para definir o projeto a
presidente do BID, Francisco Iglesias; o prefeito Cesar Maia; o subprefeito do ser implementado. As vrias redes internas, como a associao de moradores e o
bairro e diversos secretrios se dirige ao morro. Entre passeios e visitas, Dona grupo da rua da Travessa, disputaram os diferentes benefcios a serem imple-
Ana conseguiu aproximar-se do presidente do BID e pedir sua casa. Diante do mentados pelo Programa, de forma que atendessem sua comunidade. Ou seja,
constrangimento, o subprefeito afirmou, em alto e bom som, que, sem sombra de as prioridades do Programa eram negociadas tambm a partir dos interesses das
dvida, Dona Ana, uma das mais antigas e respeitadas moradoras do morro, tinha redes sociais preexistentes ao Programa. O que poderia ser interpretado como um
que ter uma casa nova. Satisfao para todos, menos para o arquiteto. Chamado conflito entre as duas redes tambm deve ser compreendido como parte de um
pelo subprefeito, teve de explicar por que Tia Ana no tinha uma casa. O arquiteto mesmo processo de negociao. A relao conflitiva entre os representantes das
usou a mesma explicao dada anteriormente, mas esta no foi aceita. O arquiteto diversas redes apareceu como mais um elemento de negociao junto ao arquiteto,
concluiu seu relato dizendo que estava numa situao complicada, pois no tinha principalmente junto ao segundo, que baseou sua atuao no reconhecimento da
verba para resolver o problema. Ao mesmo tempo, para o bom relacionamento com diversidade interna, legitimando os mltiplos atores sociais que se apresentavam
a comunidade e conhecendo o prestgio da velha senhora, sabia que a construo como porta-vozes da comunidade.
teria de ser feita. Diante do constrangimento criado, procurou alguns moradores Os problemas que surgem no processo de implantao dos projetos so, via de
para discutir o caso de maneira informal. regra, explicados tanto pelos tcnicos, como por alguns pesquisadores, a partir de
A informalidade da conversa s foi possvel porque o arquiteto mantinha rela- razes externas, de ordem socioeconmica (especulao imobiliria, desemprego,
es baseadas em vnculos pessoais com esses moradores. Procurava nas conversas distncia dos locais de trabalho etc.). Essas razes so evidentes e no podem ser
explicar a dificuldade em que se encontrava, pois gostava muito de Tia Ana, mas minimizadas. Existem, no entanto, outros elementos que conseguem trazer pers-
no era possvel atend-la. Estava, porm, buscando uma alternativa. Ao procurar pectivas novas s anlises j existentes.
o presidente do BID, Tia Ana demonstrou no depositar confiana na vontade ou Os programas de interveno nas favelas, por um lado, trazem, como descrito
anteriormente, benfeitorias fundamentais para a melhoria da qualidade de vida dos
248 Gestar e gerir
seus moradores. Por outro, frente ao pouco investimento nessas localidades em
relao s reas nobres da cidade, geram expectativas, insatisfaes e at mesmo
revolta por parte da populao.
Assim, procurei mostrar como a interveno dos poderes pblicos, atravs
do Programa Favela-Bairro, combinou diferentes estratgias, criando vrios me-
canismos de interlocuo. Ou seja, o Programa, desde a sua organizao poltico-
-administrativa at a sua execuo, foi baseado em estratgias bem diversificadas.24
A mudana de arquiteto implicou alteraes significativas no modo de construo
das aes do Programa e tambm na redefinio das alianas e antagonismos. Por
outro lado, a interveno no considerada como uma benfeitoria, a priori, mas
pode vir a ser percebida como tal a partir do momento em que determinadas relaes
sejam estabelecidas. Os moradores se posicionam como atores sociais que reivindi-
cam desde o acesso aos programas de melhorias, at a participao na definio da
forma e do contedo desses programas. Internamente, pode-se observar como tais
reivindicaes passam por confrontos e disputas entre os diferentes grupos sociais
que se conformam. Apesar da preocupao dos poderes pblicos e dos agentes
administrativos em definir um nico interlocutor formal conselho comunitrio
o processo de interveno foi fruto de uma negociao extremamente delicada.
As favelas e os favelados so construdos como unidades detentoras de uma
variedade de caractersticas, como vida sociativa, organizao familiar forte, so-
lidariedade etc. Assim mostram os diferentes trabalhos produzidos sobre o tema,
a partir da dcada de 1960 (Perlman, 1977; Valladares, 1978; Leeds & Leeds,
1978; Parisse, 1969, entre outros). A percepo das favelas enquanto unidades,
comunidades ou aglomerados criou um conjunto de imagens e representaes,
contribuindo para o pensar da cidade de forma desigual e excludente.
Ao mesmo tempo que diferentes saberes tcnico, acadmico, cientfico
informavam/constituam (e eram formados em tais processos), dispositivos de
demarcao e identificao de pessoas/grupos e espaos iam remodelando o espao
urbano. Os saberes administrativos e as polticas sociais decorrentes tambm eram
formados e informados por eles. O que foi denominado historicamente como ques-
to das favelas um problema construdo a partir da interveno de diferentes
saberes concebidos por instituies (pblicas e privadas) e pessoas (administrado-
res/tcnicos/intelectuais), buscando a constituio de poderes (e contra-poderes)
capazes de atuar sobre as populaes faveladas.
Nesse sentido, a experincia de interveno do Programa Favela-Bairro, aqui
descrita, permite apreender uma srie de mecanismos que foram colocados em
prtica e que a garantiram, trazendo o reconhecimento positivo dessa experincia.
importante salientar que qualquer busca por uma maior racionalizao para a
realizao de determinados procedimentos leva a padronizar prticas e estratgias
e, em muitos casos, inviabiliza o estabelecimento de uma relao, o que pode gerar
Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional 249
o fracasso no alcance de um determinado objetivo.
Analisando mais detidamente a forma como o segundo arquiteto orientou
sua ao, percebe-se que ele no concebeu a interveno como um conjunto de
procedimentos tcnicos em oposio a procedimentos polticos. Talvez seja til
para pesquisas futuras procurar perceber, a partir das trajetrias dos planejadores,
como eles orientam suas prticas, como essas trajetrias podem informar e nortear
as aes interativas.
Their understanding of development is the result of an interaction between
personal experience, political commitment and technical training. These
coalesce to form a specific development discourse in which individuals think
and ser agendas for their operational activities (Kaufmann, 1997: p. 129).
Diferentemente da percepo sobre o primeiro arquiteto, que no conhecia a
comunidade, o segundo (Marcos) goza de um status particular no morro. amigo
de algumas pessoas do local, como pode ser deduzido pelos vnculos que mantm
com alguns diretores da escola de samba da favela. Certas prticas e ligaes,
construdas anteriormente e em outras reas, possibilitaram a sua entrada no morro
como representante da Prefeitura. Ele era reconhecido por deter uma qualificao
externa que o capacitava e autorizava tecnicamente; sua atuao era legitimada por
ser reconhecido como pertencendo comunidade. Assim, relaes entre poderes
pblicos e comunidade que poderiam ser vistas como impessoais, assumem uma
feio marcadamente pessoalizada.
A literatura sobre favelas, produzida nas dcadas de 1970, 1980 (Leeds &
Leeds, 1978; Parisse, 1969), analisava as relaes entre favelados e polticos como
sendo do tipo clientelista, em que se efetuava a troca de benfeitorias pblicas por
votos. Tal perspectiva tende a destacar os aspectos materiais que so objetos de
negociao, negligenciando outros elementos, como prestgio, poder, gentilezas
(Mauss, 1995 e Elias, 1985). Vale ressaltar que no senso comum o termo cliente-
lismo est associado a prticas polticas consideradas tradicionais, atrasadas
e negativas. A tentativa de desassociar essas prticas polticas do termo clien-
telismo, em especial na relao entre aes do poder pblico e moradores de fa-
velas, constituiu um dos eixos da campanha do candidato do PFL (Cesar Maia) ao
governo do estado do Rio de Janeiro. No programa eleitoral, exibido no dia 15 de
outubro de 1998 (dedicado essencialmente ao Programa Favela-Bairro), a expres-
so profissionais competentes era utilizada tanto para enfatizar o carter tcnico
e no-poltico do Programa, quanto para qualificar a ao dos seus executores.25
Vem sendo construda na cidade do Rio de Janeiro, nos ltimos dez anos, uma
imagem na qual a gesto pblica cada vez mais percebida como uma administrao
tcnica, no-ideolgica, o que gera, em alguns casos, interpretaes de que estaria
havendo uma nova modalidade de ao poltica fundada numa racionalidade da
250 Gestar e gerir
gesto administrativa.26
Como procurei demonstrar em minha dissertao (Castro, 1998), existiam
na favela outros segmentos e comunidades (no sentido weberiano) que reivin-
dicavam para si o papel de interlocuo e de mediadores. Tal reivindicao no
estava apoiada por relaes com os poderes pblicos em geral, mas correspondia
imagem que esses setores construam sobre si mesmos e sobre o morro. Um dos
aspectos que distinguiam essa favela das outras que participaram do programa na
sua primeira etapa foi o fato de nunca ter sido atingida pelos diversos programas de
remoo ou urbanizao nas dcadas passadas (com exceo dos programas de mento cultural, este documento tinha como objetivo tentar explicar por que certos projetos de
conteno de encostas). At ento, a presena dos poderes pblicos se limitara a
intervenes pontuais ou a iniciativas individuais de polticos da regio.
Para finalizar, importante salientar que a anlise das prticas de interveno
pblica do passado e do presente podem revelar que, para alm do que salientou
Swaan (1988), as polticas de proteo social visavam administrao dos efeitos
negativos da formao do Estado nacional. Estava em jogo a construo, nos termos
de Foucault (1997), da insero dos sujeitos sociais, das suas histrias, compor-
tamentos e costumes no s como mecanismo de ampliao da cidadania, mas
tambm como medida de aprimoramento das formas de controle e de gesto das
populaes por parte dos poderes pblicos.
Numa outra perspectiva, mas no muito distante, podemos retomar as conside-
raes de Charles Tilly (1996) sobre os processos de reordenamento dos estados na-
cionais ps-Segunda Guerra Mundial. Para este autor, os pases do Terceiro Mundo,
por influncia de diferentes fatores, procuraram seguir o modelo de organizao de
estado implementado na Europa nos ltimos sculos. No entanto, chama a ateno
para a diferena existente entre essas unidades. Diferenas que no estariam nas
estruturas formais (tribunais, legislaturas, burocracias, Exrcito), mas nas relaes
que tais organizaes formais mantm com seus cidados no contexto em que
operam (op. cit., p. 277). O fato da unidade Estado Nacional ser considerada um
modelo de organizao social no deve impedir de serem constatados os mecanis-
mos diferenciais que a tornaram uma unidade nacional. A bipolaridade gerou um
novo perfil de relaes entre as unidades nacionais. E significativo o papel das
colnias, ou mais precisamente, a maneira como as grandes potncias vencedoras
da Segunda Guerra Mundial participaram das lutas pela autonomia dessas colnias.
A coero e o capital (motor) de anlise do autor compreendem novas estratgias
e novas modalidades de ao a partir do final da Segunda Guerra Mundial.
O que a anlise deste autor nos permite, luz da literatura aqui tratada,
perceber que, apesar da existncia de um certo modelo de interveno desenvol-
vimentista, a empresa interventora, por lidar em vrios contextos com diferentes
profissionais e organizaes sociais diversas, teve de impingir mecanismos e formas
de interveno capazes de se adaptar s realidades locais.
Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional 251
Notas
1 Como salientou Gohn (2000: p. 4), a partir da constituio de 1988 Leis orgnicas especficas
passaram a regulamentar o direito constitucional participao por meio de conselhos delibe-
rativos, de composio paritria entre representantes do poder executivo e de instituies da
sociedade civil.
2 Em 1988, o ento secretrio das Naes Unidas Javier Prez de Cullar e o diretor geral da
Unesco, Federico Mayor, lanam um documento intitulado Dcada mundial do desenvolvi-
desenvolvimento haviam fracassado. Segundo os autores, isto se dava porque a importncia do
fator humano a teia complexa de relaes, crenas, valores e motivaes existente no centro
de toda a cultura fora subestimada em muitos projetos de desenvolvimento (Cullar, 1997).
Este relatrio gerou uma srie de discusses em especial na 26 Sesso Conferncia Geral da
Unesco, em que se criou, em cooperao com as Naes Unidas, a Comisso Mundial de Cultura
e Desenvolvimento Independente. O objetivo da Comisso era, junto com homens e mulheres
eminentes de todas as regies do mundo, versados em diversas disciplinas, preparar um Relatrio
Mundial sobre Cultura e Desenvolvimento e propostas para ao urgente e de longo prazo, a fim
de responder s necessidades culturais no contexto de desenvolvimento (id. 12). Esta proposta
foi aprovada no mesmo ano na Assemblia Geral das Naes Unidas. O relatrio foi publicado
em 1996 (e em 1997 no Brasil) sob ttulo Nossa Diversidade Criadora: Relatrio da Comisso
Mundial de Cultura e Desenvolvimento. Uma anlise mais minuciosa do relatrio poder for-
necer pistas importantes para compreender a mudana de postura das agncias internacionais
em relao s premissas que orientam as polticas pblicas.
3 Vale salientar como mostrou Pels (1997), nas dcadas de 1940/1950 houve uma mobilizao
da comunidade cientfica americana contra a participao de cientistas sociais nos projetos de
desenvolvimento.
4 Dentro dessa perspectiva cunhado o termo LDC (Less Developement Country). Para maiores
informaes ver Ferguson 1994; Escobar, 1995.
5 Esse novo mecanismo de poder apia-se mais nos corpos e seus atos do que na terra e seus
produtos. um mecanismo que permite extrair dos corpos tempo e trabalho mais do que bens e
riqueza. um tipo de poder que se exerce continuamente atravs da vigilncia e no descontinu-
amente por meio de sistemas de taxas e obrigaes distribudas no tempo; supe mais um sistema
minucioso de coeres materiais do que a existncia fsica de um soberano. Finalmente, ele se
apia no princpio, que representa uma nova economia de poder, segundo o qual se deve propiciar
simultaneamente o crescimento das foras dominadas e o aumento da fora e da eficcia de quem
as domina. E mais adiante, a teoria da soberania est vinculada a uma forma de poder que se
exerce muito mais sobre a terra e seus produtos do que sobre aos corpos e seus atos: se refere
extrao e apropriao pelo poder dos bens e da riqueza e no do trabalho; permite transcrever
em termos jurdicos obrigaes descontnuas e distribudas no tempo; possibilita fundamentar
o poder na existncia fsica do soberano, sem recorrer a sistemas de vigilncia contnuos e
permanentes; permite fundar o poder absoluto no gasto irrestrito, mas no calcular o poder com
um gasto mnimo e uma eficincia mxima (Foucault, 1984: pp. 187-8).
6 Umoutro exemplo desta perspectiva o trabalho de Rist (1999) que situa o desenvolvimento
como uma ordem de pensamento originado nas idias evolucionistas.
7 Como pode ser percebido no seguinte trecho, em que procura definir o papel da burocracia no
252 Gestar e gerir Desenvolvimento e tecnologia de controle populacional 253

Lesoto: The bureaucracy becomes the vehicle for the exercise of a particular kind of power; and la Brecha, com financiamento do Integrated Rural Development (IRD) e do Integrated Urban
this is not as some kind of mistake or pathology, but as an essential part of what the bureaucracy Development (IUD). O projeto visa integrar s reas pobres as reas mais ricas da cidade de
in fact is, what it is all about. (Ferguson, 1994: p. 194). Em outra passagem o autor afirma Bogot. A novidade do programa, segundo Everett (1998), era o fato de contar com mliplos
In this perspectives the development apparatus in Lesotho is not a machine for eliminating atores sociais. Porm, como mostrou a autora, o plano encontrou resistncia por parte das
poverty that is incidentally involved with the state bureaucracy; it is a machine for reinforcing lideranas das associaes e de outras lideranas dos bairros que iriam ser afetados, porque
and expanding the exercise of bureaucracy state power, which incidentally takes poverty as its estas achavam que no estavam sendo incorporadas ao processo de elaborao do projeto, e
point of entry (op. cit.: p. 255). pela forma autoritria com que as autoridades e tcnicos impunham as comunidades locais.
8 Neste sentido, talvez a leitura weberiana sobre as articulaes entre administrao e autoridade 18 Vale ressaltar que as entrevistas utilizadas neste texto foram recolhidas nos anos de 1996 e
e comunidades polticas nos fornea uma chave de leitura mais complexa sobre a ao estatal 1997, e o Favela-Bairro iniciou a interveno nesta favela no final de 1995, logo, as lideranas
pensada como uma ao sobre aes. Weber (1987) chama ateno para os diferentes tipos j haviam sido definidas.
de afinidades e de relaes que podem ser constitudas entre tipos de comunidades (polticas, 19 Muitas favelas tm lideranas locais publicamente reconhecidas, como lideranas religiosas,
familiares, econmicas). Essencialmente uma comunidade poltica para este autor se define diretores da associao de moradores, diretoras de escolas pblicas, integrantes de organizaes
pela capacidade de dominao de uma rea por um determinado perodo e um conjunto de locais (como escola de samba). Sem esquecer as lideranas identificadas como traficantes.
aes desenvolvidas para a manuteno desta rea. Uma das caractersticas fundamentais da 20 A variaes quanto s pessoas que circulam e forma do barraco.
comunidade poltica sua capacidade de associao com outros tipos de comunidade e sua
21 Algumas entrevistas desta parte do trabalho foram coletadas durante minha participao no
capacidade de mudana, seja territorial, seja de interesse. A comunidade poltica pensada como
uma ordenao que regula coisas distintas (valores, interesses, identidades, objetivos), podendo projeto Avaliao do Programa Favela-Bairro: Avaliao da Receptividade das Comunidades
desempenhar funes normalmente atribudas ao Estado, estabelecimento de direitos, proteo, Includas no Programa (IPPUR/IEC), em 1997.
defesa de direitos adquiridos, cuidado de interesses higinicos e pedaggicos e de proteo 22 Kaufmann (1997) chama a ateno para uma distino importante entre formas distintas de
externa. Essas diferentes funes podem ser encontradas em um ou mais tipos de comunidades. pensar as prticas de interveno (...) institutional culture, including academic disciplines,
Pensar as agncias desenvolvimentistas a partir do conceito de comunidade poltica pode mould the manner of conceptualizing and dealing with the process of development. They provide
fornecer um conjunto mais amplo de questes acerca das diferentes relaes estabelecidas no a discourse for thinking, and acting. The palpable tension that exists between the scientists
mbito das prticas institucionais. on the one hand and the social developers on the other arises from the potency of a situation
9 Com isso no estou querendo minimizar a crtica realizada acima sobre os riscos de se tomar in which two ideologies are brought into conflict. (p. 126). Grabois (1973) analisando os dis-
certos critrios como universais. cursos dos planificadores que atuavam diretamente nos programas de remoo e urbanizao
10 A metodologia empregada para classificar as favelas foi baseada na metodologia utilizada pela
da favela na dcada de 1960 chama a ateno para a tenso existente entre os que defendiam a
remoo e aqueles que defendiam a urbanizao. Em um momento de forte tenso ideolgica, as
Organizao das Naes Unidas, para confeco e medio do ndice de Desenvolvimento Hu- representaes sobre a favela e sobre o favelado eram carregadas de valores e posicionamentos
mano. Os indicadores que nortearam o desenvolvimento do ndice de Qualidade Urbana, foram polticos. Em uma outra experincia, Carlos Nelson dos Santos (1981), mostra como o trabalho
retirados dos dados existentes no IPLAM-RIO referentes aos ndices das regies administrativas em favela era visto por alguns como uma participao poltica, uma iniciativa de interveno
da cidade do Rio de Janeiro (Favelas Cariocas ndice de Qualidade Urbana). transformadora e extremamente controlada pelas agncias governamentais. Naquela poca no
11 Isto
no quer dizer que na prtica o programa tenha funcionado de acordo com estas normas Rio de Janeiro, um arquiteto ou urbanista que estivesse disposto a trabalhar para os mais pobres
(ver Castro, 1998; e IBAM, 1996). teria de faz-lo atravs de uma agncia de governo, se enfrentamento com seus clientes
12 Isto
fica mais claro se tivermos em mente que a Constituio de 1988 prev a criao de con- (Santos, 1981: pp. 12-3).
selhos, no mbito dos municpios, de carter consultivo e deliberativo que venham a compor os 23 Comentando a seguinte passagem de Escobar (1991: p. 67): The encounter between, say,
programas de polticas pblicas (Gohn, 2000). peasants and development experts is a socially constructed, that is structured by Professional
13 Existem outros critrios associados violncia urbana, tais como taxa de homicdio, fora e and bureaucratic mechanisms which are anterior to the encounter, Kaufmann, mostra na sua
atuao do trfico de drogas. pesquisa, as diferentes estratgias adotadas pelos developers no que tange aos processos intera-
14 A Unesco, em parceria com a Secretaria de Educao, criou o programa Escola de Paz. Que tivos necessrios para garantir a interveno. Institutions and bureaucracies define their goals
and courses of action (policy and projects) as a result of their comprehension and definition of
visa a incentivar atividades de lazer com jovens em situao de risco. As atividades so rea-
what constitutes a problem and its resolution (op. cit.: p. 117).
lizadas nos fins de semana.
24 Marques (1999: p. 8) chama a ateno para as relaes que so estabelecidas entre pro-
15 Mais recentemente surgem novas dicotomias (cidade partida e/ou cidade sitiada) a partir fissionais de empresas privadas e profissionais do setor pblico: Os profissionais de dentro e
da idia de que a violncia o elemento que hoje separa e demarca populaes urbanas. de fora do Estado foram formados nas mesmas universidades (ou at nas mesmas turmas) e
16 Como observou Ferguson (1994), fundamental para a empresa interventora que a populao-
depois disso continuaram a se encontrar e a se relacionar no interior de instituies do setor,
-alvo seja devidamente classificada como no detendo os atributos da modernidade. como clubes, associaes, sociedades etc. Grande parte da cultura tcnica, da viso do setor e
17 Em 1972 o presidente da Colmbia oficializou um plano de ao intitulado Plan Para Cerrar da sociedade compartilhada por profissionais de ambos os campos. As distines so menores
254 Gestar e gerir
entre os profissionais do Estado e do setor privado do que entre as geraes de profissionais
dentro de cada campo.
25 Tais imagens que opem tcnica e poltica tm caracterizado uma srie de outras intervenes
dos governos tanto no mbito municipal quanto estadual, o caso por exemplo dos programas
Baixada Viva e Rio Cidade.
26 Alguns autores como Herszfeld (1992) e Reis (1998), a partir das anlises weberianas sobre
prticas e aes burocrticas, criticam a viso de que uma certa racionalidade fundaria as ima-
gens e representaes acerca do tipo ideal de relao que poderia ser estabelecida entre cliente
e prestador de servios. Os autores procuraram mostrar nos seus trabalhos que na construo
das imagens e representaes acerca de determinadas prticas administrativas eram acionadas
diferentes percepes e representaes sobre o significado da burocracia, sendo esta no detentora
de uma propriedade intrnseca, mas como salientou Reis, a burocaria transcende as intenes
e motivaes dos burocratas (Reis, 1998: p. 253).
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258 Gestar e gerir 259
Captulo 9

SOM/Popular:
uma experincia poltica na
Baixada Fluminense
Ana Lucia Silva Enne

A Sobenco e sua atuao beneficente

ma das formas de pensar a administrao pblica a anlise de casos em que
ela se mostra pouco presente, ocupando o papel de coadjuvante frente a ini-
ciativas da sociedade civil. Nesse contexto, apresentamos aqui uma reflexo
sobre a Sobenco Sociedade Beneficente Nuclear Comunitria atravs de seu
projeto SOM/Popular, sigla para Sistema de Organizao do Movimento Popular,
desenvolvido no incio dos anos noventa, no municpio de Nilpolis, Baixada Flu-
minense. A regio, com suas diversas apropriaes e significados, tem sido objeto
de reflexo por parte de alguns autores da Antropologia Social, entre os quais se
inclui esta pesquisadora.1 Em minha dissertao de mestrado,2 Umbanda e assis-
tencialismo: um estudo de caso sobre representao e identidade em uma instituio
da Baixada Fluminense, apresentei anlise sobre a Sobenco, uma instituio civil
fundada h cerca de 25 anos por aquele que ainda hoje seu dirigente principal,
Carlos Salvador. Criada, a princpio, como um ncleo espiritualista para sediar
encontros, cursos e sesses umbandistas, a Sobenco foi inicialmente batizada como
NEXPP (Ncleo Espiritualista Xang da Pedra Preta). Alm de servir umbanda, o
Ncleo tinha a funo de prestar servios comunidade, atravs de diversas reas
de atuao. A pouca aceitao do nome de batismo fez com que se criasse a sigla
Sobenco, que substituiu o nome original.
Meus primeiros contatos com a Sobenco se deram durante os dois anos em
que trabalhei na regio como reprter do jornal O Globo (1990/1991). Na poca,
o caderno Globo-Baixada estava sendo fundado, e a equipe de reprteres precisou
implementar os primeiros contatos na rea. Como fui destinada a ser setorista
exatamente de Nilpolis, mantive com a Sobenco um convvio contnuo que gerou
um tipo de relao mais cotidiana, de certa forma pouco usual no meio jornalstico,
caracterizado pelo imediatismo e pela mobilidade com que o profissional transita
pelas notcias. O fato que, dadas as circunstncias, pude visit-la em muitas
ocasies, conversando com diversas pessoas, acompanhando suas atividades e,
260 Gestar e gerir
evidentemente, divulgando seu trabalho atravs do veculo em que eu trabalhava.
Desse convvio surgiu um grande interesse pela instituio que poderia ser
explicado por trs fatores principais: a) o alcance do trabalho empreendido por
uma entidade civil, mantida basicamente com recursos prprios que, segundo
clculos obtidos nos registros da prpria Sobenco, j atendeu a pelo menos um
tero da populao total de Nilpolis;3 b) a possibilidade de, atravs da Sobenco,
compreender como se estrutura a rede de relaes dos indivduos e atores sociais
que a compem ou a tangenciam; c) e, finalmente, a figura carismtica de Carlos
Salvador, seu fundador e lder.
A escolha da Sobenco como objeto de estudo pode ser explicada tanto por seu
carter singular, quanto por sua exemplaridade. Durante o perodo em que trabalhei
como reprter na Baixada (no qual fiz matrias tambm em outras cidades, como
Duque de Caxias, So Joo de Meriti, Nova Iguau, Paracambi, Queimados e Japeri,
embora tenha ficado cerca de um ano trabalhando diretamente em Nilpolis), pude
perceber que h, em toda a regio, uma incidncia de instituies civis que atuam
junto comunidade, muitas vezes cumprindo parte do papel do Estado e, em outras,
se aliando a ele numa atuao conjunta. No entanto, a Sobenco rene caractersticas
especiais que me levaram a escolh-la, entre tantas outras que conheci na Baixada.
E exatamente a singularidade da Sobenco o motivo principal desta escolha, fato
que o trabalho de campo realizado sistematicamente acabaria por confirmar.
A Sobenco funciona como uma associao beneficente,4 regida por um esta-
tuto e presidida, sob forte hierarquia, por Carlos Salvador. Dividida em sete reas
(espiritual, filosfica, beneficente, cultural, desportiva, filantrpica e recreativa),
que administram as atividades e projetos, a instituio reflete em tudo a histria de
vida de seu fundador. A trajetria pessoal de Salvador se cruza todo o tempo com
a Sociedade que preside, o que gera, em muitos momentos, a fuso da instituio
e do lder, fazendo com que, em certa medida, Salvador seja no s o dirigente
maior da Sobenco, mas a sua prpria representao. Nesse sentido, algumas de suas
referncias pessoais, como a umbanda, a vida militar e a atuao no Rotary Club
de Nilpolis acabam por se refletir na composio da prpria Sobenco. A seguir,
detalharemos como funcionam as sete reas da instituio:
rea Espiritual
a responsvel pelo funcionamento do templo umbandista. De acordo com
o estatuto, mantida sob uma rgida hierarquia, criada a partir dos princpios da
Umbanda Integral. Tem ainda a responsabilidade de unir trs correntes espirituais
extrnsecas entre si: Umbanda, Kardecismo e Esoterismo.
Em 1994, foi criado o GAME (Grupo de Amigos Msticos e Esotricos), com
fins ecumnicos. Sua primeira reunio foi realizada, por exemplo, numa igreja ca-
SOM/Popular 261
tlica e as seguintes em diversas outras sedes religiosas, entre as quais a Sobenco.
Nas reunies, os representantes das diversas religies, alm de realizarem oraes
pela paz mundial, procuravam, atravs de uma proposta de trabalho batizada de
Refrato (Religiosidade, Fraternidade e Tolerncia), articular uma ao
conjunta rumo a uma maior integrao de todas as crenas.
rea Filosfica
a responsvel por todo o trabalho de evangelizao e iniciao religiosa,
atravs dos seguintes cursos:
a) Formao das crianas, de 7 a 14 anos, atravs da JUCE (Juventude Umban-
dista Crist da Esperana). Busca a formao moral do jovem, luz do Evangelho,
sendo aberta a crianas de qualquer religio.
b) Dos 15 aos 21 anos, ao sair da JUCE, o jovem passa a ser postulante,
fazendo uma srie de cursos. No necessrio ter feito a JUCE para participar.
c) Iniciado aps passar pelos cursos pr-iniciticos, o postulante pode
escolher se quer se iniciar na umbanda ou no. Caso queira, ter de cursar os sete
arcanos de iniciao, com durao mdia de sete meses para cada arcano, ao final
dos quais poder ser sagrado sacerdote umbandista.
Para apoiar a rea filosfica, Salvador criou uma srie de movimentos espe-
ciais5 que so:
TUPAN (Torneio Umbandista de Ponto e Atabaques em Nilpolis) tem
como finalidade aproximar os diversos centros para divulgarem e aprimorarem
seus trabalhos;
EDEN (Encontro de Dirigentes Espiritualistas em Nilpolis) tem a funo
de criar frmulas que facilitem a divulgao da doutrina;
MOVIMENTO UNIR (Movimento da Umbanda Nacional, Integral e Ri-
tualista) busca evitar que o centro se feche para a realidade, fazendo com que a
Umbanda Integral trabalhe tambm no universo externo religiosidade.
OM-AUM (Ordem Mstica de Aperfeioamento Umbandista) idealizado
para reunir as lideranas e ampliar seus conhecimentos doutrinrios.
rea Beneficente
Segundo Salvador, esta rea tem a preocupao de orientar toda a comunidade
a respeito da medicina preventiva, visando conservao da sade. Durante muitos
anos, atravs de um convnio firmado com a Bemfam (Sociedade Civil de Bem-
-Estar Familiar), a Sobenco oferecia, duas vezes por semana, servios mdicos e
odontolgicos. Alm dos servios mdicos, a Sobenco realizava ainda uma srie
262 Gestar e gerir
de palestras e campanhas preventivas (por exemplo, sobre doenas sexualmente
transmissveis, clera, cuidados para a gestante, entre outras). Algumas dessas
palestras e campanhas continuam a ser feitas, independentemente da suspenso do
convnio, bem como a distribuio de anticoncepcionais e o encaminhamento de
doentes de baixa renda, principalmente idosos, para farmcias que vendem com
desconto a pedido da Sobenco.
Em 1995, foi criado na Sobenco o Clube da Sade. Cerca de dez estudantes,
cedidas pela Escola Municipal Maria da Conceio Cardoso, atendem no horrio
da manh, s teras e quartas, em sua sede. Ali, prestam primeiros socorros, do
esclarecimentos populao e realizam campanhas preventivas. Os membros do
Clube da Sade percorrem a comunidade buscando cadastrar a sua clientela poten-
cial, para depois criar um roteiro de trabalho voltado para as principais carncias
da rea. Para profissionalizar um pouco mais o trabalho e oferecer ao pblico um
atendimento mais ampliado, Salvador estava tentando contratar um mdico para
supervisionar o Clube da Sade.
rea cultural
Para Salvador, uma rea de suma importncia, pois, segundo ele, a educa-
o fundamental. O principal projeto da rea Cultural era o Jardim de Infncia
Nuclear que funcionou regularmente at o fim de 1994, tendo suas atividades
suspensas no ano de 1995, depois de mais de 20 anos de funcionamento.
O Jardim oferecia ensino do maternal at a alfabetizao. As aulas eram
ministradas numa sala de aula tradicional, na sede da Sobenco, com carteiras,
quadro-negro, mesas e cadeiras de um minirrefeitrio e paredes enfeitadas com
motivos infantis. Salvador conta que a idia inicial era a de criar tambm o ensino
de 1 a 4 sries, mas para isto seria necessrio ampliar as estruturas da Sobenco, o
que no foi possvel. As crianas estudavam em um turno nico, mas faziam uma
refeio na escola.
Cerca de trs mil alunos passaram pela escolinha e, segundo relato de Dona
Maria, esposa de Carlos Salvador e responsvel por esse setor, em alguns casos,
pais que haviam estudado l voltaram anos depois para matricular seus filhos. To-
dos os alunos preenchiam uma ficha detalhada que, para Salvador, permitia que a
equipe pedaggica pudesse ter um quadro completo acerca de seu aluno, inclusive
sobre aspectos psicolgicos. Para manter as professoras (trabalharam na Sobenco
cerca de 20 professoras em todo o tempo de funcionamento) e comprar o material
necessrio ao funcionamento da escola, Salvador cobrava por ms de cada aluno
uma taxa simblica de cerca de U$ 1 (um dlar). Mas se a famlia alegasse no
ter condies de pagar at mesmo essa quantia, ficava desobrigada do pagamento.
Os recursos para que a escola pudesse funcionar saam, ento, de doaes obtidas
SOM/Popular 263
junto comunidade, de verbas advindas da realizao de bingos e festividades e de
investimentos do prprio Salvador. Aps cursarem os primeiros anos bsicos na
escolinha da Sobenco, todas as crianas eram encaminhadas para escolas municipais
ou estaduais, onde eram aceitas sem problemas.
Paralelamente ao ensino tradicional, a Sobenco procurava oferecer aos alunos
alguns cursos extraclasse, como os de dana, jazz, jud, modelo e manequim. Tanto
as atividades realizadas nesses cursos, quanto as que faziam parte das aulas regulares
eram sempre expostas em ocasies festivas, como nas datas comemorativas anuais
(Pscoa, Dia das Crianas, Semana da Ptria etc.) e tambm em acontecimentos
programados, como desfiles de moda, competies esportivas etc. Esses eventos
permitiam uma integrao maior dos familiares junto escola, alm de efetivar a
participao da comunidade na educao das crianas.
A rea Cultural, alm de gerenciar o Jardim de Infncia, tambm a respon-
svel pela realizao de uma srie de cursos profissionalizantes que periodicamente
so oferecidos na Sobenco, como os de auxiliar de escritrio, datilgrafo e tcnico
em eletrnica, entre outros. No ano de 1990, atravs de um acordo com a equipe
da TV Fareua,6 foram oferecidos cerca de 60 cursos para a comunidade, todos
ministrados por voluntrios.
rea Desportiva
Conforme afirma Salvador, tem como finalidade despertar, desenvolver e
incentivar o hbito da prtica esportiva, visando formao sadia do jovem e de
seu carter. Atravs do projeto Esporte para Todos, realizado pela Sobenco no
Esporte Clube Nova Cidade, de Nilpolis, cerca de 500 jovens participaram de
escolinhas de futebol de campo.
Alm de atividades com os jovens, a rea Desportiva atua tambm junto aos
veteranos, organizando torneios de futebol de campo que chegam a reunir cerca
de 20 equipes.
rea Filantrpica
uma das reas de maior atuao, pois lida diretamente com as necessidades
bsicas da populao, levantadas atravs de enquetes realizadas por voluntrios
ou por membros da Ordem dos Guardies da Ptria (OGP).7 Tem como objetivo
principal desencadear e dinamizar um processo de campanhas diversas nas reas
familiar, privada e governamental, procurando criar condies de atendimento
efetivo s crianas (CANPIDES) e aos idosos (CANPADES).
A CANPIDES (Campanha Nuclear Pr-Infncia Desvalida) responsvel por
realizar eventos em prol das crianas, como o preparo de sopes. Regulados por
264 Gestar e gerir
uma campanha especfica, batizada de CAMA E MESA (Campanha Maternal e
de Merenda Salutar), os sopes so realizados na sede da Sobenco, atendendo
a cerca de 100 pessoas.
Com a criao da Campanha Nacional contra a Fome e a Misria, coordena-
da por Herbert de Souza, o Betinho, Salvador se tornou responsvel pelo Comit
da Campanha em Nilpolis, canalizando para a Ao Nacional os esforos antes
empreendidos pela CAMA E MESA. Atravs de doaes de comerciantes locais,
principalmente das redes de supermercados, o comit local conseguiu distribuir
cerca de duas mil cestas bsicas no Natal sem Fome de 1993.
Os idosos tambm so privilegiados na rea Filantrpica, atravs da CANPA-
DES (Campanha Nuclear Pr-Ancies Desvalidos). Mensalmente, so realizadas
duas reunies voltadas para a terceira idade, uma na sede da Sobenco e a outra em
algum local de lazer, como num stio da regio. Nas reunies, que se realizam na
sede da instituio, os idosos assistem a palestras sobre sade, recebem dicas de
opes de entretenimento para os mais velhos e participam de festividades, como
bailes e serestas. J a excurso tem por objetivo fazer com que o idoso tenha um
dia totalmente voltado para o lazer. Para realizar essas atividades, Salvador conta
com o apoio das empresas de nibus que servem Baixada e que, em geral, forne-
cem gratuitamente o transporte. Alm das reunies mensais, a Sobenco auxilia os
idosos de baixa renda na compra de remdios, atravs de convnios com algumas
farmcias da cidade.
Em 1995, criou-se ainda um trabalho com os sem-teto da Baixada, atravs da
UCPAT (Unidade de Convergncia de Apoio aos Sem-Teto). Este projeto inclui o
levantamento de terrenos aptos a receberem desabrigados e o auxlio a essas pessoas
para a construo de casas prprias, depois de instaladas nas reas determinadas.
rea Recreativa
a de maior alcance da Sobenco, gerenciada pelo Centro Comunitrio Nuclear.
Segundo Salvador, tem por objetivo desenvolver uma atuao eficaz nas cama-
das mais carentes, orientando-as no sentido de proporcionar uma conscientizao
comunitria, efetuando um trabalho grupal para que num curto espao de tempo
possamos inclu-las no Planejamento de Desenvolvimento de Comunidade. , por-
tanto, a rea responsvel pela articulao do movimento comunitrio em Nilpolis.
Nesse sentido, foi criado, ento, o SOM/Popular (Sistema de Organizao
do Movimento Popular) que tem como misso organizar a comunidade por meio
de associaes de moradores e instituies comunitrias (como templos, igrejas,
colgios, clubes etc.), e que ser analisado posteriormente neste trabalho.
A rea Recreativa compreende ainda o projeto Uma Experincia Comunitria,
atravs do qual a Sobenco objetiva efetivar uma ao conjunta de rgos pblicos
SOM/Popular 265
na busca de solues para os problemas da comunidade.
Como j foi dito anteriormente, em seus mais de 20 anos de existncia, a
Sobenco calcula ter atendido cerca de 1/3 da populao de Nilpolis atravs de
suas sete reas de atuao. Ao longo de minha convivncia com a Sobenco, seja
durante o trabalho como jornalista ou depois como pesquisadora, assisti a diversos
eventos promovidos pela Sociedade, como torneios, festas, campanhas beneficentes
e palestras, que se realizavam regularmente. Alm desses eventos, pude acompanhar
tambm uma srie de outras atividades, de carter mais permanente, como o funcio-
namento do jardim-de-infncia mantido pela instituio, as reunies dos Guardies
da Ptria e os encontros religiosos, entre outros. Atravs desse acompanhamento
e dos depoimentos colhidos nas conversas e entrevistas com colaboradores da So-
benco e membros da comunidade, pude, de certa forma, mapear como se articula
a relao entre a Sobenco e a comunidade.
importante observar o papel desempenhado por uma entidade civil mantida
potencialmente por um s homem e, eventualmente, por algumas doaes no
contexto de uma cidade como Nilpolis, marcada por graves problemas polticos
e econmicos. Mais importante ainda observar que o descrdito em relao
poltica oficial to grande que Carlos Salvador candidatou-se pelo Partido Verde
nas eleies municipais e no foi eleito vereador, mas em todas as eleies de as-
sociaes do municpio a chapa vitoriosa quase sempre a apoiada pela Sobenco.
A penetrao da Sociedade, portanto, no se d tanto no que consideramos escalas
maiores do campo poltico. Mas ela no deixa de atuar politicamente, se tomarmos
em considerao sua interferncia em questes de micro-poltica, como eleies
para associaes de moradores, composies de chapas de clubes e agremiaes
esportivas, engajamento em campanhas de cidadania, entre outras. O que exami-
naremos a seguir, neste artigo, a atuao da Sobenco nesse campo, atravs da
rea Recreativa e a implementao do SOM/Popular.
O SOM/Popular
A Sobenco um exemplo claro de integrao entre poltica e cultura. Ela
uma sociedade beneficente e comunitria, como seu prprio nome diz. O que se
procura, atravs de um trabalho de cunho assistencialista, despertar a conscincia
da populao acerca de suas demandas e de como resolv-las. Exatamente por
isso, h uma preocupao clara em promover atividades, como cursos, palestras,
seminrios e fruns comunitrios. A implantao do jardim de infncia, as ativi-
dades desportivas e as articulaes com diversos movimentos culturais da cidade
indicam o interesse em se trabalhar essa dimenso cultural que visa exatamente
criao de uma identificao entre a instituio e a comunidade.
Para que isso possa se consolidar, no entanto, a parceria com as entidades que
266 Gestar e gerir
privilegiam o vis poltico se apresenta como fundamental. Por essa razo, acredito
que uma anlise mais detalhada sobre a atuao da rea Recreativa e, especialmente,
do SOM/Popular se faz importante e bastante reveladora.
O Sistema de Organizao do Movimento Popular, batizado de SOM/Popu-
lar, foi criado por Salvador em 1989, depois de intensas reunies, realizadas na
Sobenco, unindo as principais lideranas comunitrias de Nilpolis. Na poca, o
municpio contava com apenas seis associaes de moradores, sendo que todas
ainda estavam sob a tutela das antigas lideranas polticas da cidade que durante
cerca de vinte anos dominaram a Prefeitura. A idia de criar um mecanismo para
organizar e direcionar o movimento popular nasceu exatamente da necessidade
de uma ao conjunta para arrefecer o domnio dos polticos profissionais e de se
estabelecer condies para a apresentao de reivindicaes que beneficiassem as
comunidades locais.
Para implantar esse projeto, criou-se um estatuto-padro, nos moldes do que
havia sido implantado na Sobenco, a fim de que o movimento comunitrio pudesse
se organizar de maneira uniforme. Segundo Sergislan Nunes, da Ama-Cabral,8 a
Sobenco funciona como uma federao de moradores, articulando todo o movi-
mento. Salvador o mais organizado, ele que articula tudo. Havia muita gente
infiltrada no movimento popular s com fins eleitoreiros. Com o SOM/Popular
conseguimos criar chapas de lideranas espontneas que queriam mesmo ajudar a
comunidade. Isso deu muito certo.
Para facilitar o trabalho de implantao do SOM/Popular, Nilpolis foi sim-
bolicamente dividida em quatro quadrantes, mapeados de acordo com os quatro
pontos cardeais. Cada um desses quadrantes compreenderia um conjunto de bairros
da cidade, formando ncleos que seriam coordenados por um esforo conjunto
de instituies de atendimento pblico, como associaes de moradores, escolas, quantos votos iria receber nas urnas, mas a experincia me mostra que esse nmero
templos, igrejas, centros, clubes, enfim, entidades que mantivessem contato com a
comunidade.9 Assim, como nos conta Nildo Faustino, da Associao de Moradores
de Novo Horizonte, em cada um desses quadrantes, essas instituies se reuniriam
e elegeriam um representante que o Agente Inovador de Bem-Estar Social. Esse
agente vai levantar e procurar resolver os problemas de sua localidade. Tem de
ser uma pessoa de liderana, indicada por um consenso, para mediar as questes.
Alm do mais, esse Agente ser auxiliado por um outro, uma espcie de suplente,
que no tem tanto poder de deciso, mas pode ajudar a levantar os problemas.
Alm dos agentes de Bem-Estar Social, cada quadrante comportaria uma
unidade de interveno, uma espcie de conselho de notveis, que agregaria tao, levaram derrota eleitoral de Salvador so muitos. Podemos citar a pouca
pessoas de prestgio local, para regulamentar e organizar toda a estrutura do SOM/
Popular na sua prpria comunidade. Alm de buscar solucionar problemas prticos
de cada localidade, caberia tambm a esses agentes a iniciativa de promover de-
bates, mobilizar a sociedade civil, empreender festividades e campanhas e buscar
SOM/Popular 267
parcerias para a realizao de cursos, entre outras atribuies.
Esse projeto se mostrou bastante eficaz, pois em menos de cinco anos o nmero
de associaes de moradores de Nilpolis saltou de seis para 28, todas articuladas
com a Sobenco. Alm disso, muitas pessoas se engajaram no projeto, sendo que os
agentes de Bem-Estar Social continuaram trabalhando conjuntamente e se reunindo
aos sbados na Sobenco ou em alguma das sedes das associaes. Alm do mais, a
Sobenco se mostrou um grande cabo eleitoral nas eleies para a presidncia das
associaes. Quase sempre, a chapa apoiada pela instituio presidida por Salvador
ganhava as eleies, como aconteceu, por exemplo, nos pleitos da Ama-Cabral e
da Ama-Cabana. Ser apoiado pela Sobenco designava prestgio para o candidato
e este advinha do reconhecimento do trabalho da instituio e de sua liderana.
De certa forma, a comunidade passou a reconhecer o papel de mediao desem-
penhado pela Sobenco, o que explica grande parte da credibilidade da instituio e
do prprio Salvador perante a comunidade. No entanto, se a populao legitimou
esse trabalho de criao de um movimento comunitrio forte e reconheceu a fora
poltica da Sobenco nas eleies para as associaes de moradores, da mesma
forma boicotou o candidato a vereador Carlos Salvador nas eleies de 1990. O
depoimento da ex-estagiria da Sobenco Meny Alvim fornece boas pistas sobre
o porqu disso ter acontecido: Salvador no ganhou como vereador porque o
pessoal poltico est mais ligado aos polticos mais antigos. Ele fica meio de fora
dessa parte poltica, mais ligado cultura, promove muitos eventos, mais com
educao, lidando com os jovens. Se for procurar eventos, vo atrs dele, mas
poltica, vo procurar outras pessoas.
Para Salvador, parte de sua derrota pode se explicar pelo prprio sistema elei-
toral: Tive poucos votos, cerca de 200, quando me candidatei. No tinha idia de
no real, acho que meus votos desapareceram estranhamente. Na verdade, rola
muito dinheiro, teve fraudes. Escolhi o Partido Verde, que tinha menos fora, porque
acho que tenho de estar em um partido condizente com os meus ideais, e na minha
liderana frente aos jovens priorizo muito a questo ecolgica.
O reconhecimento do trabalho comunitrio feito pela Sobenco e da atuao de
Salvador em termos de micropoltica, com a organizao do movimento popular
e uma prtica assistencialista de mais de 20 anos, no foram suficientes para que
a populao depositasse nele seus votos nas eleies municipais que terminaram
por manter no poder os polticos tradicionais. Os motivos que, em nossa interpre-
expressividade do Partido Verde em Nilpolis. Ou ainda as estratgias e a presso
exercida pelos polticos mais tarimbados. E mais: as denncias de uso da mquina
administrativa para favorecer os candidatos da situao, em contrapartida falta
de recursos para incrementar a campanha de Salvador.
268 Gestar e gerir
Mas nitidamente, em meio a esses e outros motivos, podemos indicar um que
transparece nas falas de quase todas as pessoas com quem conversei em Nilpo-
lis, colaboradores da Sobenco ou membros da comunidade, durante os meses de
trabalho de campo. Na verdade, a populao no reage passivamente ao que se faz
em termos polticos e produz vereditos prprios. Assim, o trabalho de Salvador,
frente da Sobenco, sempre foi considerado muito bom. E no desejo da comu-
nidade perder o seu lder e muito menos os benefcios trazidos pela instituio. A
desconfiana quanto s mudanas de atitudes de lderes comunitrios, que ao se
elegerem para cargos pblicos abandonam suas origens e preocupaes primeiras,
constante e aparece claramente nos discursos. A no-eleio de Salvador, entre
outros fatores, pode se explicar como uma resistncia da comunidade ao que ela
considera uma traio. Ao negar a ele seus votos, a comunidade no estava con-
testando a validade de seu trabalho; ao contrrio, no votar em seu nome foi uma
maneira de legitimar e reconhecer sua obra, uma espcie de articulao para que
a Sobenco e seus projetos no fossem abandonados. O Salvador comunitrio
diferente do Salvador poltico, aos olhos do povo. A populao acha que qualquer
pessoa vai comear um trabalho comunitrio e vai ter um fim poltico. As pessoas
tm uma viso de que ele serve para ser o lder comunitrio, que serve para tudo,
mas na hora de votar, vota no candidato que mora na Barra da Tijuca e s vem
aqui para tirar dinheiro. Alguns chegaram mesmo a dizer: Eu no vou votar no
Salvador, porque seno ele vai embora. As pessoas gostam do trabalho dele, querem
conservar, aponta Sergislan Nunes.
Podemos perceber que h um limite visvel, para a comunidade que no ele-
geu Salvador, entre os campos da assistncia e da poltica profissional, fazendo
com que no se realize a transferncia de um universo para o outro. Nessa anlise,
evidencia-se claramente o quanto a figura de Salvador aparece misturada, aos olhos
da comunidade, com a da instituio por ele presidida. evidente, para a clientela
que se utiliza dos servios prestados pela Sobenco, a certeza de que sem Salvador
no h Sobenco. Mant-lo ligado instituio antes de tudo uma maneira de
assegurar a existncia da prpria instituio. Nesse sentido, a figura de Salvador se
projeta ainda mais em termos de personificar a sociedade que fundou h mais de 20
anos. Assim, a recusa em votar no candidato Salvador, muito mais do que apontar
para um repdio ao seu nome, revela significativamente o quanto a comunidade
reconhece e legitima o trabalho das instituies civis que desempenham o papel
de mediadores entre a sociedade e o poder institudo e, em muitos casos, chegam
mesmo a substituir a ao pblica quando esta se mostra ineficaz e inoperante.
Notas
1 Entre esses, citamos BASTOS (1977), BELOCH (1986), ENNE (1995), GRYNZPAN (1987) e
SOUZA (1992). Apesar da riqueza do objeto, no percebemos uma ateno maior voltada para
SOM/Popular 269
a problematicidade da Baixada Fluminense como fonte de pesquisas acadmicas, o que pode se
refletir em um nmero proporcionalmente reduzido de trabalhos sobre a regio. Voltei ao tema
de forma mais detalhada em minha tese de doutorado (Enne, 2002).
2 A dissertao foi defendida em agosto de 1995. Portanto, os dados so referentes a contextos
anteriores quele perodo, no correspondendo, necessariamente, realidade atual do municpio
e da prpria Sobenco.
3 H algumas controvrsias sobre a populao total de Nilpolis. Segundo dados do Boletim
Estatstico da Baixada Fluminense (1994), ela estaria estimada em 157.936 moradores (dados
relativos ao censo de 1990/1991). Membros da Prefeitura de Nilpolis, que entrevistei na poca do
trabalho de campo, argumentaram que este dado est completamente equivocado, subestimando
o nmero real, estimado pelos funcionrios locais em cerca de 300 mil pessoas.
4 Leilah Landim (1993) afirma que as associaes beneficentes pertencem a um conjunto que
contm as entidades mais antigas e tradicionais, sempre presentes numa sociedade de polticas
sociais ineficientes e de muita religiosidade: so as que se dedicam prestao de servios de
natureza diversa a grupos fragilizados da populao, como crianas pequenas ou abandonadas,
nutrizes, idosos, deficientes fsicos e mentais, alcolatras, desempregados, os que se encontram
na linha da pobreza absoluta. No poderia ser enquadrada no conceito de ONG apesar da
definio de Ong como um termo que evoca o mundo da poltica, da militncia, da cidadania,
da modernidade (...), o que, de certa forma, tambm remete Sobenco pois, segundo Landim,
h uma oposio forte entre ONGs e associaes beneficentes no que diz respeito ao assisten-
cialismo. (Landim, 1993: pp. 34-5).
5 Alm de criar os movimentos, Salvador inventou todas as siglas da Sobenco (inclusive esta).
Ele revelou, numa de nossas conversas, ter paixo por criar siglas. Disse mais: Chego a ficar
sem dormir noite s para ficar buscando a melhor sigla. Segundo ele, esta uma herana
dos tempos do quartel.
6 A TV Fareua uma criao de um grupo originado do movimento negro de Nilpolis que, por
um bom tempo, desenvolveu um trabalho muito interessante na cidade, nos moldes do realizado
pela TV Maxambomba, em Nova Iguau. Trata-se de uma TV comunitria, cujas filmagens e
transmisso so feitas no local (muitas vezes as imagens so passadas em teles, em praas p-
blicas), e que trabalha em diversas dimenses culturais, sempre com muita nfase na questo da
representao. A TV Fareua promoveu uma srie de cursos gratuitos em parceria com a Sobenco
mas, por incompatibilidade entre as lideranas, esse convnio foi interrompido.
7 A Ordem dos Guardies da Ptria compreende uma organizao composta por menores que
recebem de Salvador uniformes e todo um treinamento para servir comunidade. Estruturada
segundo o modelo de uma colmia, a Ordem dos Guardies obedece a uma rgida hierarquia,
em que todos tm patentes, cumprimentam-se com senhas e contra-senhas e cujo lema maior
servir para fazer o bem.
8 As associaes de moradores aqui citadas so de bairros de Nilpolis, Baixada Fluminense.
9Os quadrantes foram divididos da seguinte forma: Quadrante Sul Cabral, Manoel Reis e
Olinda; Quadrante Norte Nova Cidade, Cabuis, Novo Horizonte e Paiol; Quadrante Leste
Nova Olinda, parte de Olinda, Cabana, Ponte Azul e parte do Paiol; Quadrante Oeste Chatuba,
parte da Manoel Reis, Santos Dumont e Centro.
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271
Captulo 10
Quem deve guardar as crianas?
Dimenses tutelares da gesto
contempornea da infncia
Adriana de R. B. Vianna
Introduo
ao da administrao estatal sobre a infncia pode ser considerada um foco
privilegiado para pensar a dimenso tutelar do Estado, na medida em que
exercida sobre os personagens sociais que mais facilmente podem ser tomados
como naturalmente tutelados ou tutelveis. Na legislao brasileira, crianas ou
menores aparecem como objeto de intervenes de carter explicitamente tutelar,
sobretudo a partir do Cdigo Civil Republicano, alinhadas a outros personagens tam-
bm considerados por lei relativamente incapazes de responderem por si prprios,
como silvcolas, prdigos e mulheres casadas.1 Para alm da meno condio
especial de menores no Cdigo Civil ou Penal, a partir de 1927 inaugurou-se a
preocupao em formalizar um corpo de leis voltado especificamente para eles, o
que aponta para sua singularizao enquanto objeto de interveno legal. Em vez
da menoridade ser compreendida como uma condio para o acesso aos direitos e
obrigaes sociais, esta passa a ser tomada como motivadora de um campo legal
relativamente autnomo, no qual tais direitos e obrigaes receberiam um contorno
especfico.
A literatura sociolgica e historiogrfica sobre infncia tem chamado a aten-
o para a conotao punitiva no apenas do Cdigo de 1927, mas tambm de seu
sucessor, promulgado em 1979. Tais cdigos se orientariam fundamentalmente
pela preocupao em intervir sobre infncias e famlias erradas, frente s quais o
aparato estatal seria chamado a agir como ordenador social, impedindo que infncias
mal geridas por seus responsveis naturais viessem a se tornar uma ameaa para
a sociedade. Essa perspectiva, normalmente retratada como menorista por seus
crticos e estudiosos, teria sido derrotada, no campo jurdico, em finais dos anos
oitenta, por uma nova compreenso da infncia, mais afinada com a concepo de
crianas e adolescentes como sujeitos de direito especiais, aos quais no apenas
a famlia, mas tambm o Estado deveriam proporcionar certos mnimos sociais
(estudo, lazer, alimentao etc.).2
272 Gestar e gerir
Tal viso, materializada no Estatuto da Criana e do Adolescente, de 1990,
viria a enfrentar vrias dificuldades para ser implementada completamente, seja
por confrontar-se com situaes concretas em que fica impossvel exigir mnimos
sociais para esses sujeitos especiais, sem que haja como oferec-los aos que esto ao
seu redor, ou como dispor de mecanismos polticos de redistribuio de benefcios
sociais atravs do aparato estatal; seja porque a prpria legislao apresenta, como
apontam Fonseca e Cardarello, contradies internas aparentemente insolveis.3
Frente a esses dilemas, atores polticos e analistas encontram-se divididos entre
usar um bordo j recorrente no circuito de discusses sobre a aplicabilidade do
ECA, de que este seria avanado demais para a sociedade, ou indicar uma tenso
mais profunda entre legislaes inspiradas na tradio universalizante dos direitos
humanos e os sujeitos sociais concretos e absolutamente diversificados em termos
de classe social e referncias culturais, aos quais essa legislao deve ser aplicada.4
O objetivo deste texto no nem o de testar os limites culturais de tal legis-
lao, nem o de indicar sobrevivncias da tradio menorista no contexto mais espectro de ordem. Os limites entre o que pode ser concebido como normal ou
recente, o que reeditaria perigosamente o argumento civilizador de que a sociedade
e os profissionais do judicirio como parte dela ainda no se modernizaram
o bastante para honrar a nova concepo legal que devem aplicar. Em vez disso,
proponho-me a discutir algumas reas de tenso na gesto de crianas e adolescen-
tes, atravs de uma situao especfica: as negociaes em torno da transferncia o que de algum modo se apresentaria como incontornvel, obrigando a que essa
da sua guarda para parentes ou conhecidos. Para tanto, parto de trs processos
diferentes em torno da guarda de menores que sero analisados individualmente
e, em uma parte seguinte do texto, confrontados entre si e com a problemtica
mais ampla que busco abordar. A escolha da guarda como recorte no conjunto
de processos que compem as tarefas civis do Juizado de Menores (atualmente
tambm renomeado como Juizado da Infncia e Juventude),5 por sua vez, deveu-se
ao fato de que ela permite por ser uma figura jurdica que no supe a anulao
completa da maternidade/paternidade, como a adoo plena que se reflita de
forma mais evidente sobre vrias facetas tutelares da gesto contempornea do
destino desses sujeitos especiais.
Com isso, pretendo discutir sobretudo uma dimenso da concepo e da
prtica tutelares que comporia a administrao de sujeitos sempre tomados como
parcialmente cidados: a tensa e curiosa complementaridade entre o aparato bu-
rocrtico voltado a esses sujeitos (como o Juizado) e as unidades domsticas nas
quais esto inseridos ou para as quais seu controle direto transferido. Para tanto,
suponho, por um lado, que a ao administrativa sobre tais unidades domsticas
se processa de modo muito diferente do que ficou consagrado por Donzelot (1986)
como o complexo tutelar montado pelo Estado francs para intervir nas famlias a
partir de suas crianas e jovens; por outro, que a singularidade dessa ao no se
encontra menos preocupada com a manuteno e a construo de certos parmetros
Quem deve guardar as crianas? 273
de ordem social. Nesse sentido, parto do princpio que est em jogo na variedade
de questes levantadas pelos dramas diversificados em torno da transferncia da
guarda de crianas o exerccio de uma faceta peculiar de um poder tutelar, aquela
que supe que a melhor forma de controle de certas populaes potencialmente
perigosas se faz pela escolha das melhores situaes possveis de imerso ou
manuteno de membros dessa populao em unidades domsticas.6
As aes dos profissionais aptos a mediar e tomar decises em tais casos se
orienta, como se ver a partir dos processos descritos, pelo clculo do que h de
disruptivo e perigoso na situao apresentada, ou seja, no que levou a criana ou o
adolescente e seus responsveis pretritos ou futuros ao Juizado, e o horizonte de
escolhas possveis a partir da. Com quem guardar tais crianas e adolescentes
obedece, nesses termos, ao objetivo no de garantir-lhes os direitos fundamentais,
como no texto descarnado do ECA, mas de impedir que situaes de impasse sobre
a gesto de tais jovens possam se transformar em outras que rompam com um certo
tolervel nos dramas apresentados e o que no pode parecem ser de especial valia
para pensar essa economia de gesto, uma vez que constroem, no prprio exerccio
da sua definio, as fronteiras entre o que estaria sob controle, pela ratificao da
autoridade domstica na qual a criana ou o jovem permanece ou passa a estar, e
criana ou jovem passasse, ao menos temporariamente, a ficar sob administrao
direta do Estado.
importante frisar aqui que a opo pelo termo economia, usado anterior-
mente se faz como forma de destacar as complexas relaes de custo e benefcio
presentes na construo de decises finais (sentenas) sobre os processos de
guarda. Tais relaes e sua calculabilidade podem ser traduzidas no em termos
estritamente econmicos, mas naquilo que Ewald denominou como o custo social
envolvido no controle, interveno e regulao sobre aqueles que no podem ser
tomados como indivduos plenos de uma sociedade. Desse modo, a economia
de gesto das infncias que chegam ao Juizado necessariamente estaria lidando
com o clculo dos vrios riscos envolvidos na escolha de seus guardies, tanto em
termos de seu sustento material, quanto de sua formao moral.7 Como se ver a
partir dos processos selecionados, a escolha do melhor guardio para uma criana
envolve o esforo em coadunar diferentes elementos tomados como positivos ou
negativos para essa criana, configurando uma certa economia moral que lida no
apenas com o momento presente levado ao judicirio, mas com a projeo de quais
seriam os resultados dessa gesto no futuro.
Os casos escolhidos
Os processos envolvendo a guarda de crianas e adolescentes podem tramitar
274 Gestar e gerir
nas varas de famlia, quando a disputa se d entre os pais biolgicos, ou no Juizado,
quando esto envolvidos um terceiro indivduo ou um casal, com ou sem laos de
parentesco com os pais biolgicos.8 Tive acesso aos processos de guarda atravs
do Arquivo Nacional do Rio de Janeiro, onde esto depositados. Sendo processos
de natureza civil, a sua consulta dependeu de uma autorizao da instncia judicial,
assegurando a preservao da identidade dos envolvidos. Por essa razo, optei neste
texto por no apenas substituir os nomes de todos os que ali foram citados, mas
tambm por no deixar registrados os nmeros dos prprios processos, preservan-
do com isso tambm um certo anonimato burocrtico dos casos aqui tratados.9
Para pensar algumas dimenses tutelares da gesto contempornea da in-
fncia, como anuncia o subttulo deste texto, foram escolhidos trs processos de
guarda, todos tendo incio quando ainda vigia o Cdigo de Menores de 1979 e
sendo desdobrados at depois da promulgao do ECA. Cada qual, como se ver,
apresenta um perfil bastante distinto dos demais, envolvendo contextos e histrias
de relaes diferentes. Alguns pontos em comum entre os casos como tratarem
todos da guarda de meninas, e no de meninos podem ser relevantes, na medida
em que contribuem indiretamente para o que se pretende efetivamente investigar,
ou seja, como as prticas judiciais envolvendo questes de guarda de menores
mantm, com formatos e preocupaes singulares, forte vis tutelar, independente
da legislao em curso.
Aps um breve apanhado de cada um desses casos, torna-se possvel explorar
temas e problemticas que parecem ser significativos na definio do tolervel
ou do intolervel em torno da infncia. O contexto em que o abandono de uma
criana transcorreu ou aquele em que se decide qual o melhor para uma criana
com pais vivos, cuja guarda requisitada por um terceiro, ajuda a desenhar o que
poderia ser chamado de qualidade dos problemas da infncia. Ou seja, coloca
temas, que aparecem cristalizados na legislao como parte da problemtica da
infncia, em uma dimenso mais complexa e varivel do que pode ser apreendido
a partir apenas do texto legal e de uma perspectiva normativa.
Por outro lado, importante chamar a ateno para as implicaes singulares
de se trabalhar apenas com os processos e no com uma etnografia dos Juizados.
Se esta opo apresenta limitaes bvias, como o fato de trazer cena apenas o
que o processo sedimenta e constri de seus personagens, sem a possibilidade de
buscar outras falas ou atitudes desses mesmos personagens, por outro, configura
um universo de dimenses bastante peculiares e, creio, ricas em si mesmas. pre-
ciso pensar no apenas no que os processos ocultam como uma impossibilidade
de conhecimento, mas naquilo que oferecem, inclusive atravs de seus aparentes
vazios e de seus intervalos de tempo. Desse modo, creio que as lacunas de tempo
dentro dos processos, supostamente lugares de vazios de informao, podem ser
indicativos de outros nveis de negociao e, sobretudo, da dinmica muito singular
Quem deve guardar as crianas? 275
que envolve a ida ao Juizado para resolver questes de famlia.
Um outro elemento tambm merece ser destacado para justificar a escolha
por trabalhar com a narrativa dos processos e no com falas ou registros de ob-
servao: ao construir meu material de anlise a partir de tais documentos, estou
lidando com a faceta mais pblica desse encontro entre administrao e unidades
domsticas ou, dizendo de outro modo, estou tomando como objeto o que j foi
socialmente construdo tambm como objeto. No so as relaes familiares ou
domsticas em sua complexidade fora do Juizado, como no so os especialistas
em suas reflexes paralelas elaborao dos autos mas, ao contrrio, tudo aquilo
que, em longa negociao entre fala e silncio, vai sendo moldado como o efetivo
objeto de administrao, aquilo que vai circular, ser guardado e arquivado ou ainda
ser recuperado quando uma nova etapa administrativa se colocar para os mesmos
personagens da burocracia. Nesse sentido, as verdades parciais que os processos
encerram, bem como as outras verdades parciais que uma pesquisa centrada ne-
les pode produzir, dizem respeito ao que fica sedimentado como registro oficial
de processos variados de negociao, embora em outros nveis e instncias essas
negociaes possam ser refeitas ou transformadas.10 O que proponho aqui, ento,
antes de mais nada, refletir sobre que tipo de realidade ou que tipo de verdade
pode ser acessada atravs dos processos, pensando-os ao mesmo tempo como
objetos socialmente construdos, como foi dito anteriormente, mas tambm como
objetos socialmente construtores: de novas realidades, de capitais de autoridade,
de limites e formas de interveno administrativa.
Antes de discutir com mais cuidado essas questes, acredito ser importante, j
que se est falando aqui da produo de uma narrativa a partir de outras narrativas
de determinado gnero, descrever um pouco como tais processos se apresentam
para quem os l e de que partes se compem. Os processos de guarda tm incio
com uma petio por parte dos que esto requisitando a guarda do menor, seguindo
em ordem cronolgica at a sentena final. Os processos se compem como uma
investigao, ou como vrias investigaes agregadas, cujo primeiro passo consiste
em verificar a situao legal original em torno do menor que est motivando o
pedido de guarda. Em alguns casos, a responsabilidade legal est definida atravs
do ptrio poder de um ou ambos os pais. Nesses casos, ou o prprio detentor do
ptrio poder endossa desde o princpio a petio de guarda, sendo de qualquer
forma chamado a uma entrevista no Juizado para esclarecer essa concordncia,
ou, caso um dos pais ou ambos estejam ausentes, so expedidos comunicados
atravs da imprensa, solicitando seu comparecimento ao Juizado. Caso este(s) no
se pronuncie(m), a guarda pode ser passada revelia, o que implica obviamente a
cassao do ptrio poder.
O processo pode se compor, desse modo, de vrias audincias, dependendo do
grau de concordncia ou discordncia entre os envolvidos. Crianas e adolescentes
276 Gestar e gerir Quem deve guardar as crianas? 277

podem tambm ser chamados a depor, o que, entretanto, no muito comum. Alm
dos depoimentos, uma pea- chave dos processos so os estudos sociais, realizados
por assistentes sociais no local de moradia do menor ou daqueles que pretendem ser
seus guardies. Desses estudos sociais constam itens como: situao civil-familiar
(dos requisitantes), situao socioecnomica, situao habitacional e visita do-
miciliar. Em alguns deles, as falas de crianas e adolescentes so registradas, mas
na sua maior parte o que prevalece o discurso indireto de assistentes, inclusive
quanto a essas falas (fulano disse-nos que...). Os relatrios de assistentes sociais
podem ser tomados como a alma dos processos civis, j que sobretudo neles
que tanto juizes quanto promotores se baseiam, seja para solicitar audincias
que acreditem ser necessrias, seja para construir sua verso/deciso sobre qual
o melhor interesse da criana, de acordo com a doutrina preconizada pelo ECA.
O pronunciamento dos promotores que assumem o posto de curadores de
menores ou seja, aqueles que so designados pelo MP como responsveis pela
defesa dos interesses destes menores tambm costuma ser muito sucinto. Agindo
em parte como fiscalizadores do processo como um todo, os promotores/curadores
solicitam informaes que consideram estar faltando ao processo ou indicam a
necessidade de novas audincias com os envolvidos, quando julgam necessrio.
Uma outra possibilidade para a situao da guarda quando esta ocupa um
papel intermedirio em processos de adoo. Tambm nestes casos, mais de uma
situao possvel. Em alguns casos, a adoo um objetivo definido desde o in- relativa simplicidade do acordo. Me, filha e a requerente da guarda, a patroa da me,
cio e a guarda funciona como um dispositivo legal semelhante ao que ocorre com
processos envolvendo crianas e adolescentes que se encontravam em instituies
de internao, ou seja, permite que seja feito um acompanhamento do perodo
normalmente tratado como de adaptao. Singularmente, quando o desejo de
adoo explicitado desde o princpio do processo, h um esforo bem maior em estas transparecem em algumas falas, em alguns silncios e preenchem o tempo
acompanhar esse perodo, perceptvel no volume de visitas de assistentes sociais.
Essa maior preocupao est relacionada, sem dvida, ao prprio estatuto mais
definitivo da adoo em relao guarda.
Uma segunda possibilidade, porm, de o desejo de adoo manifestar-se
legalmente aps um perodo de guarda. Nesses casos, em vez da guarda ser uma
espcie de estgio intermedirio da adoo, o que se tem a produo de dois dados e ajuda, alm de salrio. Esclarece ainda que, em face da harmonia dessa
processos diferentes, mas interligados. Ou seja, inicialmente tem-se os trmites que
viabilizam e consolidam a guarda e, aps um intervalo bastante variado de tempo,
inicia-se um novo processo para adoo definitiva da criana ou adolescente que
j se encontrava sob a guarda de um indivduo ou casal.
Alguns desses elementos podem ser percebidos nos casos escolhidos para
anlise. Em seu conjunto, tais casos revelam, ao mesmo tempo, os esforos de
padronizao e sistematizao prprios da administrao estatal que transformam da menor, a quem jamais deixou de trat-la como filha, para os fins de direito.
uma variedade de dramas singulares em processos de um determinado tipo em
bens administrativos que se acumulam, cristalizam e circulam por instncias
burocrticas e diferentes expedientes de negociao entre todos os envolvidos. O
registro escrito que se deposita no Juizado ou no Arquivo Pblico que responde por
sua preservao depois da promulgao da sentena civil pode ser compreendido,
desse modo, como produto de relaes variadas de autoridade sobre e a partir
dos menores e como criando novas realidades, mesmo que a ttulo de apenas
ratificar decises j acordadas entre os envolvidos.11 Nesse sentido, sua construo
no oculta um real mais real que poderia ser atingido atravs de outras opes
ou tcnicas de investigao, mas efetivamente d forma e concretude a uma nova
situao social: a do reconhecimento/criao legal de um conjunto de relaes em
torno de um menor. Mesmo que o processo legalmente sancionado seja apenas uma
forma possvel de negociao entre demandantes ou demandados, incapaz de esgotar
outras que o antecedam, sucedam ou mesmo se desenrolem paralelamente sua
construo, sua existncia, concluso e arquivamento tm o poder de performatizar,
atravs de suas diferentes etapas, a guarda de um menor como produo social.
Alice, sua me e a patroa de sua me
O processo pela guarda de Alice teve incio em 8 de janeiro de 1990, encerran-
do-se no dia 30 do mesmo ms. A rapidez do processo, como se ver, deveu-se
chegaram juntas ao Juizado, apresentando um discurso primeira vista j bastante
arrumado, requerendo do Juizado que desempenhasse o papel de homologador de
um acordo previamente acertado. Em que pese a brevidade do processo, porm,
o que se v que o acerto prvio entre as partes no eliminou todas as tenses, e
entre o incio e o fim do processo.
O pedido de guarda, com o qual o processo se inicia, foi apresentado pela sra.
Zil, advogada e patroa da me de Alice. Nesse pedido, a requerente esclarece que
Madalena, me de Alice, trabalha em sua residncia h 15 anos, desde os tempos
de solteira, gozando tambm de uma relao familiar harmoniosa, recebendo cui-
relao familiar (...) deixou de oficializar a guarda da referida menor, com prejuzo
do ponto de vista previdencirio, pois est pagando plano isolado de sade. Tendo
a empresa onde a requerente trabalha optado por outro plano de assistncia mdica,
Alice s poderia ser includa como beneficiria caso houvesse a oficializao de
sua condio de dependente. Afirmando que conta com o consentimento tanto do
pai quanto da me da menor, a requerente finaliza sua solicitao pedindo a guarda
A petio, assinada pela requerente, pela me e pelo pai de Alice registra dois
278 Gestar e gerir
endereos residenciais distintos: um para a requerente e para a me e outro para o
pai. A condio dos endereos esclarecida pelo relatrio feito em 26/01/199012
pela assistente social encarregada do caso. Segundo ela,
A sra. Madalena Fernandez, 46 anos, natural da PB, de onde partiu h 20
anos para o RJ, em busca de melhores condies de vida, trabalha como
empregada domstica h 16 anos na residncia da sra. Zil Silva (...). Aps
iniciar o perodo de gestao, a sra. Madalena casou-se com o sr. Jos, 46
anos, natural do CE, e em 16/12/1976 nasceu Alice, atualmente com 13 anos
de idade.
A sra. Madalena, com a ajuda da sra. Zil, adquiriu uma casa (...). No en-
tanto, a sra. Madalena reside no emprego, indo para sua moradia nos fins de
semana. Alice reside na casa da sra. Zil e algumas vezes acompanha a me
nos fins de semana.
Em vista das dificuldades da famlia e pela relao que se estabelecera com
as sras. Madalena e Zil, Alice mantida por esta que, desde o nascimento da
menina, se encarrega de suas despesas bsicas, como alimentao, educao,
sade, vesturio etc.
Aps essa caracterizao inicial, em que a assistente claramente assume como
uma informao a declarao de que a menor seria mantida pela requerente, ela
passa a registrar aqueles que viriam a ser os pontos principais da entrevista mantida
com os envolvidos. Aponta tambm que me e filha mantiveram-se muito caladas,
permitindo que a conversa fosse conduzida pela sra. Zil, apesar das tentativas
de participao das mesmas. E, pelo que fica registrado pela assistente, essa
conduo, que nitidamente espelha a relao assimtrica entre os participantes da
conversa, apontou para dois pontos bsicos, j mencionados na petio inicial: a
harmonia da relao entre as trs e a convenincia como motor da iniciativa de
recorrer ao Juizado. Mas h mais. Contrapondo a exposio entre a requerente e a
me, percebem-se tenses que os acertos prvios no foram capazes de desfazer.
Diz a requerente:
Que vivem harmoniosamente, no havendo dificuldade na relao. Que s
requereu a guarda de Alice para fins previdencirios, pois a convivncia das
trs muito feliz. Que Alice tem uma cabea muito boa, no havendo con-
flito entre a pobreza e a riqueza. Que apesar do casamento de Madalena ter
fracassado, refora as relaes familiares entre o casal e a filha.
A me apia o discurso da patroa no que diz respeito a esta se comprometer
com despesas de manuteno da famlia. Afirma ainda que recebe por seu trabalho
o salrio mnimo, mas que da patroa tambm ganha roupas e calados.13 A distncia
entre os discursos cresce, porm, justamente nas representaes de famlia e na
Quem deve guardar as crianas? 279
autoridade de me. Diz esta:
(...) que apesar das dificuldades da famlia, tenta reuni-la sempre que possvel,
e que vai aos fins de semana para casa, onde fica em companhia do marido.
O casal no possui outros familiares no RJ. (...) Reconhece e grata ao que a
sra. Zil faz por sua filha. Numa primeira entrevista, disse-nos que concordaria
em conceder-lhe a guarda da menina somente para fins previdencirios, pois
no desejava perder seus direitos de me, ou necessitar da autorizao da
requerente para decises em relao vida dela com a filha, citando a exemplo
a possibilidade de viagem. Que apesar da sra. Zil se encarregar das despesas
de manuteno da sua filha, a orientao e educao so responsabilidade dela,
me, pois convive a maior parte do tempo com a filha, j que a sra. Zil trabalha
fora e fica ausente durante o dia.
O sr. Jos, seu marido, trabalha como servente, recebendo mensalmente o
salrio mnimo. No entanto, no participa das despesas de manuteno da
famlia, uma vez que sofre de alcoolismo, motivo principal da ausncia de
Alice nos fins de semana.
V-se claramente no depoimento da me, portanto, registrado pela assistente
social, o esforo feito por esta para distinguir aquilo que considera como sendo a
sua famlia, o que inclui o seu marido, pai de Alice, e o que representado pela
requerente como sendo famlia (com a excluso do marido e com ela ocupando
o lugar de provedor). Alm disso, a me demonstra temer perder o que concebe
como os seus direitos de me, necessariamente ligados possibilidade de tomar
decises no que diz respeito sua filha. A autoridade investida na figura da patroa
que mantm Alice, por sua vez, relativizada pela contraposio com o cuidado
cotidiano, que seria fornecido por ela e no pela outra. O reconhecimento de uma
gratido pela patroa tambm pode ter efeito relativizador, j que permite perceber,
e ao mesmo tempo limitar, a ao desta. Por fim, aquilo que representado pela
requerente como um casamento fracassado, ganha nas palavras da me uma outra
colorao. Em momento algum, esta evidencia seu casamento como extinto. Em
vez disso, confere ambgua representao do sofrer de alcoolismo o papel de
responder pelos limites deste mesmo casamento e da relao entre filha e pai.14
A tenso presente na negociao leva, de acordo com o registrado no relatrio
da assistente social, a que outra entrevista seja feita com a me. Nessa segunda en-
trevista, cuja data no est explicitada no relatrio, a me aceita o pedido de guarda,
afirmando que ainda que tivesse que abrir mo de sua filha, concorda em ceder a
guarda da mesma requerente, acreditando que esta no interferir na relao entre
me e filha. O tempo do processo registrou, portanto, o esforo de envolvidos e
mediadores (como a assistente social) em derrotar as desconfianas da me e criar
uma soluo supostamente capaz de preservar interesses divergentes.
Questes em torno dos interesses dos menores, das opes de cuidar/guardar
280 Gestar e gerir Quem deve guardar as crianas? 281

esses menores, da negociao entre os envolvidos e do tempo dessa negociao
sero desenvolvidas mais frente, quando retomaremos o caso de Alice, sua me
e sua guardi.
Cludia e as muitas caras do abandono
O processo em torno da guarda de Cludia congrega, em verdade, dois outros
processos, transformados ao longo da sua trajetria burocrtica em apensos do
processo final.15 Com isso, a narrativa burocrtica move-se em dois sentidos dife-
rentes. Em cada processo h uma seqncia cronolgica, atravs da qual possvel
acompanhar a apresentao de uma demanda, as negociaes para resolv-la e o
seu desfecho. Na inter-relao entre os processos, porm, ocorre uma inverso do
tempo. O processo que vem na frente, puxando os demais, o mais recente e os
outros, secundarizados burocraticamente, transformam-se em adendos explicati-
vos do primeiro. O efeito dessa montagem um incmodo caminhar de trs para
frente: se no incio do processo principal, em 1989, Cludia tem pouco mais de
sete anos, nos processos que esto agregados a esse sua idade cada vez menor,
at chegarmos a um relato em que ela tinha apenas um ano de idade. Nesse cami-
nho invertido, a situao inicial ganha densidade e perspectiva, fazendo com que
o abandono que motiva o pedido de guarda aparea como parte de uma trajetria
mais longa e complexa em que vrios abandonos esto em jogo.
Assim, seguindo a ordem em que a narrativa burocrtica foi montada, en-
contramos em 18 de dezembro de 1989 o incio do processo no qual a sra. Marta
Cardoso requer a adoo simples16 da menor Cludia, da qual j detm a guarda
h um ano e meio. A guardi justifica a transformao da guarda em adoo em
parte por querer oferecer-lhe [ Cludia] os mesmos direitos que tm os seus
filhos naturais e em parte para regularizar a situao antes de viajar para sua
terra natal, onde pretende morar. Sobre sua prpria situao, afirma que os filhos
nutrem grande estima pela menina e que mantm com seu ex-marido uma relao
de amizade. A assistente social responsvel pelo relatrio, feito a partir de visita
domiciliar, frisa o fato de Cludia remeter-se a parentes de sua guardi pelos termos
tia e av e de manifestar o desejo de viajar com ela.17
No mesmo relatrio, a assistente social informa que a criana colabora nas
tarefas domsticas da casa, agregando de imediato a essa informao uma com-
parao com sua situao anterior, na qual Cludia seria responsvel por todo o
servio, alm de cuidar dos irmos menores. De modo semelhante, diagnostica
que a criana apresenta boa adaptao famlia e que s lhe causa preocupa-
es [ guardi] quando visitada pela me, pois apresenta, durante uns trs dias,
comportamento diferente do normal: fica agressiva, no dorme direito etc.. A
alterao de comportamento, por sua vez, atribuda ao drama central do processo,
ao qual, como leitores, somos apresentados pela primeira vez nesse momento, mas
que compe o eixo nervoso de boa parte da trajetria de Cludia como objeto de
interveno do Juizado: os abusos que teria sofrido por parte do padrasto e o dia
em que foi abandonada.
O primeiro ponto, sobretudo, parece ter impacto decisivo na imagem positiva
que construda em relao ao novo lar de Cludia, tornado sempre ainda melhor
em comparao com o anterior (lugar de menos trabalho, de melhores acomodaes
e, sobretudo, de proteo em relao aos abusos sexuais que ocorreriam na casa
original). No parecer redigido pela curadoria de menores, emitido um dia aps o
relatrio da assistente social, a curadora destaca novamente esse ponto, tomando-o
como cerne da situao irregular vivida pela criana. Diz a curadora:
A menor est integrada no lar substituto e manifestou sua vontade de nele
permanecer. H entrosamento entre ela e a filha da requerente, maior de
idade, que tambm demonstra preocupao em relao mesma. A situao
irregular da menor est estampada nos autos em apenso, vtima da prtica
de atos libidinosos por parte do companheiro de sua me.
Dos argumentos desenvolvidos no estudo social realizado pela assistente social
responsvel, portanto, os que merecem destaque na deciso da curadora so os que
dizem respeito, pelo lado positivo, ao ideal da integrao, sempre evocado para
sustentar a continuidade de acordos de guarda e, pelo lado negativo, sexualida-
de presente na relao do padrasto com a enteada. Outros elementos, porm, no
mencionados pela curadora parecem contribuir para tecer um quadro positivo na
manuteno da guarda e sua transformao em adoo. Entre eles, curiosamente,
nos termos da assistente social, est o apoio oferecido me de Cludia para que
ela deixasse o companheiro que, segundo contam a guardi e sua filha, a maltrataria.
O que se percebe, portanto, neste ponto do processo, que determinaria crono-
logicamente o seu final, que existe entre a me natural e a guardi algum tipo de
relao e que, mesmo com o processo sendo encaminhado no sentido da adoo
plena de Cludia por sua guardi, algum contato entre me e filha se mantinha. Os
processos apensados nos revelam, porm, que tal relao no antecede ao desenrolar
judicial do caso, mas foi construda a partir dele.
Em 21/10/1988, ou seja, um ano antes de ser iniciado o processo de adoo,
foi registrado no Juizado de Menores que Cludia, ento com seis anos, havia sido
encontrada na porta de um colgio catlico por Marta, que viria a se tornar sua
guardi, e que trabalhava como secretria nesse mesmo colgio. Pregado roupa
de Cludia havia um bilhete, em pssima ortografia, assinado por sua me, e no
qual estava escrito o pungente relato dos motivos do abandono. Segundo esse
bilhete, a me estava deixando Cludia para livr-la de um cotidiano marcado por
brigas entre ela e seu companheiro, cujo saldo freqente seriam espancamentos
282 Gestar e gerir
que atingiam tambm seus trs filhos. No bilhete, Joana, a me, conta ainda que
apenas Cludia no seria filha desse companheiro, sendo responsabilizada por ele
quando as outras crianas choravam. Joana acusa ainda seu companheiro de ten-
tar se aproveitar da inocncia da filha, deixando claro o componente sexual do
comportamento do padrasto. Por fim, afirma ter escolhido deixar a filha naquele
local na esperana de que pudesse estudar, pedindo ainda que quem a encontrasse
no julgasse a ela, Joana, porque ela no havia tido instruo na vida e no contava
com parentes no Rio.18
O tipo de ao de abandono realizado aqui, nas palavras da curadora de
menores, deixando vestgios, em local em que provavelmente a menor viria a
ser socorrida, contribui para que seja tomada como deciso acertada realizar
uma diligncia casa de Cludia, para a qual ela declara saber ir a partir de uma
estao de trem, e procurar o contato com a me. A diligncia revela, sobretudo
pelo relato de vizinhos, j que nessa ocasio a me de Cludia no encontrada, o
que os funcionrios do juizado descrevem como sendo pssimas condies, nas
quais viveriam a menina e seus irmos. Essas pssimas condies diriam respeito
tanto s acomodaes, quanto ao tratamento que as crianas receberiam do pai e da
me, segundo os vizinhos (periodicamente o casal se desentende, havendo brigas
violentas, que terminam com castigos aos filhos, com surras e cabeas raspadas pelo
pai; ou que as crianas seriam deixadas em crcere privado e at sem comida).
Esse quadro reforado na entrevista feita com Cludia, entrevista essa que
fica registrada no processo a partir do resumo redigido pela assistente social res-
ponsvel pela entrevista. Segundo ela, foi possvel constatar, atravs do relato da
menina, que ela vivia realmente em pssimas condies e que
ela se referiu ao companheiro da me com muito pavor e contou-nos das
pssimas experincias vividas com ele. Era espancada e usada sexualmente.
Cludia tinha um grande hematoma nas ndegas e o nus ferido (...). Tem
muito medo de ser novamente abandonada e no deseja voltar a morar com
a me e s se refere com carinho aos irmos menores. Disse-nos que vai
estudar muito para tirar os irmos daquela casa. Confirmou-nos que a me
saa de casa para trabalhar e que quando a vizinha no podia ficar com eles,
ficavam presos em casa e sem alimento.
Alguns dias aps o sofrido registro da fala de Cludia, a me, ento com 24
anos, comparece ao Juizado e d seu depoimento. Nele, conta de sua chegada
ao Rio, trazendo a filha aps ambas (ela e a filha) terem sido, em suas palavras,
abandonadas pelo pai da menina. Relata tambm o que seria sua relao com
o atual companheiro, dizendo levar uma vida pior que uma prostituta, sendo
constantemente espancada e mostrando marcas desses espancamentos. Declarou
Quem deve guardar as crianas? 283
ainda que pensa em abandon-lo, mas sente-se amedrontada, pois ele anda em
ms companhias, usa drogas e bebe muito. Quanto relao especfica do com-
panheiro com Cludia, declara que este a pressionava a dar a menina, dizendo
que, se isso ocorresse, ele no deixaria faltar nada em casa .
Sobre o ato do abandono em si, ou seja, sobre ter deixado a filha na frente
do colgio, declara que acredita ser melhor para ela ficar com a nova famlia, mas
que no quer que ela pense ter sido abandonada, dizendo que gostaria de visit-la.
Fica claro, portanto, que a questo do abandono no aparece como situao incon-
testvel ou sem contradies, nem para a me, nem mesmo para os profissionais do
Juizado, que registram as condies especficas em que este teria se dado (com o
bilhete, a certido de nascimento e em um colgio de freiras) como algo relevante
para determinar, inclusive, a busca da me. Isto fica particularmente patente na
concluso do relatrio, quando a assistente social explica que
nas entrevistas realizadas com a me da menor, percebemos que esta tomou a
atitude de abandon-la em um momento de grande desespero. Ela comparece
a este Juizado de Menores freqentemente, demonstrando interesse em saber
como a filha se encontra. Porm, no se acha ainda em condies de ter a
mesma em sua companhia, mas deseja muito poder visit-la.
No mesmo relatrio, informa que a me ainda no sabe com quem est a filha,
j que Marta, a guardi, ainda se sente insegura de fornecer-lhe seu endereo.
Esta situao j havia se alterado, porm, na audincia realizada quatro meses de-
pois, quando Joana diz ao Juiz que realmente deseja dar a filha de papel passado.
Na audincia est presente, alm de Joana, Marta, a guardi. Ademais, pelo que
se percebe da fase final do processo, quando a adoo finalmente formalizada,
no apenas as duas mulheres se conheceram, e o fizeram atravs da mediao dos
profissionais do Juizado, como estabeleceram algum tipo de acordo a respeito
de visitas que a me faria filha. Antes de explorar mais o papel mediador dos
profissionais do Juizado, especificamente das assistentes sociais, preciso voltar
no tempo e retraar o percurso burocrtico que j havia sido realizado por Joana e
Cludia alguns anos antes, quando me e filha chegaram ao Rio.
Do mesmo processo consta, como um segundo apenso, o encaminhamento que
havia sido feito em 1985, quando Cludia tinha dois anos de idade, para intern-
-la em albergue estatal a pedido da me. Segundo consta do relatrio feito por
uma assistente social do Juizado, a me solicitou a internao da criana por estar
tentando conseguir emprego, o que se tornaria impossvel com a filha pequena, j
que no a aceitavam com ela. A me, ento com 20 anos, relata que no conhece
ningum na cidade, tendo sobrevivido da venda de balas pelas ruas e da ajuda de
passantes. Na avaliao da assistente, a requerente demonstra grande afeio pela
filha, com muito cuidado no que diz respeito higiene e alimentao da menor.
284 Gestar e gerir
Informa ainda que a menor traz sempre roupas limpas e uma tima aparncia [e
que] a requerente abriu uma caderneta de poupana em nome da menor, com o que
a mesma recebe de auxlio pelas ruas.
No relatrio da assistente transparece claramente a tentativa de qualificar
moralmente, tecnicamente de que tipo de abandono se estaria falando: nesse
caso, no mais a partir apenas dos indicativos prticos em torno do ato em si de
deixar a filha (o bilhete, a escolha do local), mas da reproduo de certo padro
de ordem reconhecido como vlido e mesmo necessrio na relao maternal: as
roupas limpas, o esforo de poupar. O recurso s instituies estatais retratado,
nesse conjunto de condies, como recurso complementar, e no antagnico,
relao de autoridade e responsabilidade da me com a filha. Embora no haja,
na parte processual que trata da adoo de Cludia, indicaes explcitas sobre o
impacto dessas avaliaes pregressas do comportamento da me, parece claro que
uma complexa avaliao moral se estabelece em todos os momentos, com impli-
caes sobre a fase final do processo marcada, como visto, pela aproximao
entre adotante e me.
A trajetria burocrtica de Cludia, aqui traada em flashback, no se encerra
neste ponto, porm. O final do processo revela mais um apenso, no qual consta que
em agosto de 1983, quando Cludia tinha apenas um ano, sua me a deixou na porta
do mesmo colgio onde ela voltaria a ser encontrada anos mais tarde, buscando
depois o Juizado para saber da filha. Na entrevista feita ento com a me, esta
revela ter mais dois filhos em Gois, um sendo criado pela av materna e o outro
pelo pai e estar vivendo, no momento da entrevista, com um novo companheiro.
Lido na estranha ordem em que se apresenta, o processo nos revela que o
aparente ato final do ponto de vista do relato burocrtico, do abandono e posterior
adoo de Cludia apenas um momento de um processo muito maior em que
vrios abandonos esto em jogo: o da prpria me, que se representa como tendo
sido abandonada pelo pai da menina e que deseja, mas no pode, abandonar
o atual companheiro; dos filhos que ficaram em outro estado, cada qual com um
familiar; das vrias e diferentes formas de abandonar ou salvar Cludia: na porta
da mesma instituio religiosa em duas ocasies, diretamente em uma instituio
estatal, em outra. Abandonar para salvar: seja pelo recurso exposio em
local pblico, seja recorrendo ao Estado;19 seja para proteg-la das privaes que
ambas estariam passando, buscando organizar-se para um futuro melhor (emprego,
caderneta de poupana ou um novo companheiro), seja para proteg-la do cotidiano
de violncia e, sobretudo, das investidas sexuais do padrasto.
Parece crucial pensar, portanto, o abandono no como uma situao, mas
como uma configurao moral da qual participam, a partir de posies diferentes,
todos os envolvidos: me, adotante, assistentes sociais, curadores.20 Pensar a comu-
nicao o que inclui a sintonia e a discordncia estabelecida entre esses atores
Quem deve guardar as crianas? 285
acerca dos abandonos em curso importante no apenas para discutir melhor os
sentidos presentes nas diferentes negociaes que o processo judicial registra, mas
para indicar possibilidades de compreender a relao entre moralidades e prticas
de autoridade em torno da infncia. Antes de fazer esse esforo, porm, gostaria
de apresentar um ltimo caso: o de Liliana e suas irms.
As irms e a resistncia de Liliana
Em janeiro de 1990, d Margarida procurou o Juizado para pedir a guarda
de Liliana, uma jovem de 19 anos, e de suas duas irms menores.21 Explicou en-
to que as trs so suas sobrinhas-netas e que residiram com ela por cinco anos,
depois da morte da me, passando a viver com o pai e sua nova companheira h
dois anos. Cinco dias antes de sua ida ao Juizado, porm, as trs irms retornaram
definitivamente, nas suas palavras, para sua casa. O motivo do retorno seria o fato
de o pai beber constantemente e, quando isso acontecia (constantemente, tambm,
supe-se), agredi-las. Dona Margarida afirmou estar disposta a assumir a criao
das menores, mas gostaria que o pai pagasse uma penso, pois o que ganhava
seria insuficiente para mant-las.
Cerca de vinte dias depois, o pai e a requerente (dona Margarida) encami-
nharam um documento ao Juizado, declarando que cessaram os motivos que
ocasionaram o pedido de guarda e que duas menores, Letcia e Ana, voltaro para
a casa do pai. O mesmo documento informa, porm, que Liliana continuar
com a requerente, haja vista a revolta que a menor tem do pai. Apesar dos esforos
dos envolvidos em fazer cessar a demanda ao Juizado, a curadoria considera ser
necessrio realizar um estudo social do caso.
Em maio do mesmo ano, dona Margarida foi ento entrevistada, repetindo as
informaes bsicas que havia dado quando do incio do processo e detalhando o
que seriam as situaes de conflito entre filhas e pai, e o que ela, dona Margarida,
tomaria como explicaes para tal conflito. Segundo ela,
o sr. Joo pessoa trabalhadora e honesta, mas quando bebe torna-se diferente,
tratando as filhas de forma um tanto rspida, principalmente Liliana, pois a
mesma insistia em desobedec-lo. Certa ocasio, a referida menor foi a um
pagode e, como chegou tarde em casa, o pai tentou agredi-la fisicamente.
Em face de Liliana no ter aceitado a atitude do pai, decidiu ir para a casa
de uma colega. Dona Margarida, ao saber do ocorrido, levou Liliana para
sua casa e solicita o termo de guarda dela. (...) afirma que desejaria assistir
tambm s outras duas menores, mas alega no possuir condio financeira
para tal. Tendo em vista Liliana ser mais desobediente com o pai, prefere
assisti-la diretamente.
286 Gestar e gerir
A partir do novo depoimento de dona Margarida, comea a desenhar-se uma
economia de comportamentos, responsabilidades e interesses que vai ocupar o
desenrolar das negociaes: o pai, embora se torne agressivo quando bebe dado
apresentado desde a primeira ida de dona Margarida ao Juizado pessoa traba-
lhadora e honesta,22 e Liliana, que insiste em desobedec-lo, tem sua parcela de
culpa nos conflitos. Por outro lado, e isto fica especialmente claro com o depoimento
da prpria Liliana, o que est em jogo no processo de guarda (e conseqente soli-
citao de penso) no apenas a figura de Liliana, ela mesma j prestes a sair da
menoridade legal, mas as irms menores que dona Margarida no pode assistir
sem que o pai contribua financeiramente.
Essa relao fica reforada pelo depoimento de Liliana, prestado na mesma
ocasio. Segundo ela, o pai bebe e em conseqncia disso a agride, poupando,
porm, as irms. Estas, entretanto, por serem mais novas, no sabem se cuidar e no
recebem cuidados por parte da madrasta, que trabalha. Liliana, ao mesmo tempo,
acusa e absolve o pai pela violncia, no s por justific-la como conseqncia da
bebida, mas ao tentar limit-la atingiria apenas a ela, a mais velha declarando
que o mesmo no ocorre com as irms (informao essa que posteriormente seria
desmentida pelas meninas). As acusaes de Liliana atingem tambm a madrasta,
na medida em que esta, por trabalhar, no poderia cuidar das enteadas menores.
Aps traar esse quadro, Liliana apresenta sua soluo e, ao mesmo tempo, sua
demanda: declara que, pensando nas irms, gostaria de residir na companhia do
pai, desde que esse no batesse mais nela, alm de no cham-la ateno na frente
de suas colegas.
A posio de filha mais velha de Liliana desempenha papel importante na defi-
nio de posies e responsabilidades dentro da famlia e, em especial, em relao
s demais irms.23 A fronteira com a maioridade legal, no seu caso, estimula uma
diferenciao hierrquica entre elas, tanto em termos do que cabe a cada uma das
filhas, quanto ao potencial de conflito envolvido nessas expectativas. A idade opera,
portanto, como importante categoria de autoridade, matizando tanto o que lhe
cobrado a obedincia quanto o que ela se prope a fazer cuidar das irms.
Reproduz-se, assim, na ao de Liliana, o que j havia ficado patente na ida de
dona Margarida ao Juizado: a tentativa de introduzir um novo e poderoso elemento
de negociao e mediao em meio a um conflito aparentemente sem soluo pelas
vias normais (isto , das relaes j estabelecidas entre os envolvidos). Liliana
procura claramente negociar sua volta para casa, buscando um mecanismo externo
sua relao com o pai que coloque limites no comportamento deste, ao mesmo
tempo que utiliza, como moeda de troca, a necessidade de cuidar das irms, essas
as verdadeiras menores pelas quais o Juizado deve zelar. Desse modo, Liliana, ao
contrrio de dona Margarida e do pai, foge da discusso sobre sua desobedincia,
na medida em que se coloca como algum a ser vista como responsvel pelas irms.
Quem deve guardar as crianas? 287
De objeto de guarda busca, portanto, transmutar-se em uma espcie de guardi,
no lugar de dona Margarida, com quem no ficariam morando por essa no poder
sustentar as irms; do pai, tornado relativamente irresponsvel pela oscilao de
comportamento em funo da bebida; da madrasta, que trabalha e no cuida
das meninas.
O sr. Joo, o pai, por sua vez, ao dar seu depoimento na grande entrevista em
que todos foram reunidos, conta, com o acordo de sua companheira, que Liliana
sempre foi desobediente, gostando de chegar tarde em casa. Isto o teria levado
a chamar sua ateno, o que no produziu resultado, j que a menina acabou
saindo de casa. Quando isto ocorreu, de acordo com seu relato, procurou dona
Margarida que levou Liliana para morar com ela. Segundo ele, portanto, a grande
responsvel pelo conflito Liliana e sua desobedincia eterna, e ele, o pai, o
principal ator do acordo entre dona Margarida e Liliana, j que teria sido sua ini-
ciativa acionar a tia-av, a quem, em suas palavras, a filha respeita.24 Sobre a
possibilidade de ceder a guarda das filhas, ou ao menos a de Liliana, o sr. Joo se
ope, apesar da grande considerao que afirma ter por dona Margarida. Nesse
caso, como em outros, fica clara a fronteira entre deixar criar lembremos que a
senhora manteve as trs meninas com ela por cinco anos e o dar de papel pas-
sado, o ceder formalmente a guarda.
Por fim, no relatrio final da assistente social, as duas posies do pai e de
Liliana so recuperadas, sem formarem, porm, um relato conflituoso, mas como
dois lados que se complementam:
Pudemos perceber que Liliana manifestou desejo de retornar para a compa-
nhia paterna, desde que o pai no a agredisse e repreendesse na presena de
colegas, como costumava fazer quando bebia. Por outro lado, o pai, apesar
de confirmar o fato de ingerir bebida alcolica, disse-nos ser mais enrgico
com Liliana em virtude desta gostar de freqentar bailes e chegar de ma-
drugada em casa.
Incorporando ambas as verses, a assistente realiza parte do trabalho concilia-
dor a que o Juizado (tambm) se dedica, suavizando a representao da violncia ou
agresso atravs da idia do ser enrgico, repartindo culpas e responsabilidades
no conflito, de modo a que nenhum trao disruptivo da relao de paternidade/
autoridade fique sedimentado nos autos. Mesmo a ao moralmente condenvel
da bebida, que poderia ser operada como um elemento de condenao global do
pai, com sua conseqente desautorizao enquanto responsvel, empalidecida
no relatrio final. A dimenso moralizadora e, ao mesmo tempo, conciliadora,
dos especialistas do Juizado fica ainda mais clara no final do relatrio, quando a
assistente registra que:
em relao s duas outras menores, estas afirmaram que o sr. Joo j bateu
288 Gestar e gerir
nelas, porm isso no se deu de forma violenta. Afirmaram desejar continuar
na companhia do pai. Este mostrou-se bastante envergonhado ao abordarmos
o assunto acerca do alcoolismo e bastante preocupado com as filhas.
De modo semelhante ao que foi visto com relao ao abandono no caso de
Cludia, a violncia tambm se revela menos um valor absoluto ou um conjunto
definido de situaes e mais uma configurao de condies morais, na qual os
limites no esto dados apenas pelo grau ou intensidade (quantos abandonos, que
tipo de agresso), mas pelo modo como as relaes ocorrem nesse abandono ou
violncia. No de surpreender, portanto, que chamada para um depoimento final
j em julho de 1991 a filha do meio, Ana, declare que est tudo harmonizado
(...); que o pai est sendo delicado e bom.
Espcie de fecho inquestionvel de uma histria de conflitos mediados e re-
solvidos, o depoimento da filha do meio combina uma categoria-chave do discurso
normativo das assistentes sociais, a harmonia, com representaes genricas o
bastante delicado e bom para fornecer uma imagem positiva do pai, sem
deixar registradas perguntas especficas sobre bebida ou violncia, os pivs das
acusaes feitas a ele. importante assinalar ainda que o pai que se apresenta
atravs do depoimento da filha um pai j domesticado pela vergonha de ter ido
ao Juizado, por ter sido moralmente inquirido, se nem tanto pela violncia, com
certeza pelo alcoolismo, nos termos da assistente social.
A ao do Juizado, tanto nesse caso quanto nos anteriores, no pode ser pen-
sada em termos apenas da aplicao ou no das normas explicitadas na letra da
lei. Os diferentes encontros registrados nos autos com os envolvidos ou entre
profissionais, atravs da circulao do texto padronizado dos relatrios sociais
encaminhados pelas assistentes aos curadores e ao Juiz revelam esforos de
avaliao e interveno mais sutis e complexos. Assim, na parte que se segue,
procurarei avaliar alguns aspectos das prticas e representaes que atravessam a
ao do Juizado sobre os seus menores. deciso os profissionais do Juizado
Facetas dos acordos de guarda: abandono, resgate, violncia,
mediao
Como dito anteriormente, a leitura dos processos descritos deixa claro que as
decises em torno dos menores que chegam ao Juizado, para que se determine a
quem cabe sua guarda, se estabelecem levando em conta uma variedade significativa
de avaliaes sobre todos os envolvidos. Mesmo em situaes de abandono formal,
como o que envolve Cludia, deixada na porta de uma instituio religiosa, esto
presentes clculos morais sobre todos os envolvidos que acabam por determinar
no apenas o desfecho oficial do caso, mas a dinmica singular com que este se
Quem deve guardar as crianas? 289
constri. Est em jogo, portanto, o confronto entre representaes acerca do me-
lhor destino para aquele que objeto da tramitao do pedido de guarda, do que
cada envolvido tem a oferecer, do que pode ser tolerado ou no nas relaes entre
responsveis e menores e, de modo mais sutil, das possibilidades de comunicao
e empatia moral entre demandantes e profissionais envolvidos.
A avaliao do melhor destino,25 por sua vez, supe uma leitura tanto da
situao j consolidada em torno do menor em questo, quanto das possibilidades
a partir da transferncia de sua responsabilidade para o novo guardio. No caso
de Alice, h um processo de converso dos argumentos da requerente, Zil, em
argumentos de todos, o que no se faz, como foi visto, sem boa dose de tenso e um
certo trabalho de convencimento da me, levado a cabo no apenas pela requerente,
mas por profissionais do Juizado, ao fazerem eco idia, expressa por ela no final
do processo, de que no perderia seus direitos de me. J no caso de Cludia, as
representaes negativas em relao sua situao familiar anterior, cujo ponto
mais dramtico a acusao de abuso sexual por parte do padrasto, fornecem o
esteio para que a soluo de guarda seja representada como especialmente positi-
va, sobretudo porque na nova configurao esto presentes benefcios no apenas
econmicos, mas do que poderia ser chamado aqui de bens de cuidado, entre os
quais se inclui a disposio de recorrer a psiclogos.26 Por fim, o caso de Liliana
e suas irms oferece uma dinmica um pouco mais complexa, no s pelas idas e
vindas do acordo, mas porque, ao contrrio da manuteno da coabitao entre me,
filha e guardi, que est presente na situao de Alice, ou da substituio de uma
famlia por outra, como ocorre com Cludia, acorda-se uma situao mais ambgua.
Nesse caso, como visto, menos que a argumentao explicitamente centrada na
idia do melhor destino, esteve presente a busca pelo acerto mais tolervel por
todos os envolvidos, com demandas de diferentes nveis sendo, ou no, atendidas.
Para refletir sobre as dinmicas estabelecidas em cada processo e, mais es-
pecificamente, sobre o papel singular desempenhado pelos administradores da
preciso, antes de mais nada, pensar que
bens so trocados na passagem da guarda de um menor e que argumentos justificam
essa passagem. primeira vista, esses bens parecem estar referidos economia
do melhor destino, capazes de serem materializados, inclusive, em algumas
mercadorias-fetiche, como o plano de sade de Alice. Ou, tomando o seu avesso,
a penso requisitada e no obtida por dona Margarida para cuidar de Liliana e
de suas irms. O que se oferece vantagens econmicas e sociais, resgate de uma
situao de abandono ou o que se pede penso, a cesso definitiva sob forma
de adoo envolve, porm, uma transao mais complexa que no se equaciona
atravs de mercadorias ou pagamentos. A passagem da guarda de um menor en-
volve a transferncia de um capital simblico especfico: a autoridade sobre ele, o
exerccio de ser socialmente seu responsvel. Este o bem crucial que est sendo
290 Gestar e gerir Quem deve guardar as crianas? 291

circulado e negociado em tais transaes jurdicas, e sua dupla natureza de o reconhecimento do pai das trs meninas dona Margarida se encontra preso
privilgio e de nus que marca a tenso entre os que cedem e os que recebem, na mesma obrigao discursiva: ser grato, demonstrar considerao pelo que j
os que abandonam e os que resgatam. foi recebido. Nesse caso, como no caso da ajuda da patroa pela qual Madalena
Se em qualquer transao envolvendo a circulao formalizada ou no de afirma sua gratido, est em jogo representar-se como em dbito, mas limitar o
crianas est presente o confronto de representaes acerca de quem est sendo prprio dbito: evitar ou negociar os termos em que ele pode atingir o verdadeiro
efetivamente generoso quem d ou empresta a criana ou quem a pega bem em discusso, a autoridade.
para criar ou salva, como demonstraram Fonseca (1995) e Abreu (1995) no A pergunta que se coloca ento, considerando que essas negociaes se do no
caso especfico dos acordos de guarda um outro elemento constantemente se faz interior do aparato estatal para administrao da infncia, por que tal retrica
notar: a possibilidade, ainda que estabelecida em graus diferentes em cada caso, necessria e, conseqentemente, qual a sua eficcia? Para responder a isto preciso,
do primeiro responsvel relutar em ceder totalmente sua autoridade, procurando antes de mais nada, desfazer qualquer antagonismo simplista entre prticas buro-
negociar os termos em que essa dever se realizar, buscando impor condies, crticas e as concepes e valores veiculados por aqueles que se apresentam ou so
como quem cede um bem, e no como quem pede salvao. chamados ao Juizado. O que a ao dos profissionais do Juizado deixa claro, muito
No caso de Alice, possvel perceber com bastante nitidez que a relutncia pelo contrrio, dado o prprio modo como medeiam e buscam resolver a tenso
da me em passar a guarda da filha para a patroa estabelece-se, em um primeiro presente em tais casos, que em certa medida eles tambm partilham de vrios
nvel, como dilema entre poder oferecer filha um benefcio social considerado de dos valores e representaes que ali circulam. Seja no caso em que a retrao da
valor o plano de sade mas no permitir que a patroa se assenhore ainda mais me desfeita em favor da patroa, algo s resolvido quando esta afirma acreditar
do seu espao de autoridade como me. Em vez de representar-se como algum que que ceder a guarda da filha no interferir na relao entre ambas, ou no caso
precisa da ajuda da patroa, Madalena assume o lugar de algum que cede um bem em que as meninas permanecem com o pai, a ao aparentemente invisvel das
precioso por generosidade. Tal generosidade, por sua vez, contempla em primeiro assistentes sociais se faz no sentido de costurar acordos em que os envolvidos
lugar sua prpria filha, beneficiria direta da moeda de troca explicitamente em no rompam com as redes de relaes previamente estabelecidas. Se a circulao
jogo, mas atinge tambm, de modo mais sutil, a patroa. A naturalidade com que informal de crianas permite a coexistncia de vrias mes, como destaca Fonseca
esta ltima buscou revestir a passagem da guarda, dando-lhe o ar de uma formali- (1995), a circulao mais formalizada que est em curso nos processos de guarda
zao apenas prtica para uma situao de fato (terem uma relao harmoniosa, tambm no se pauta, ao menos em parte dos casos, pela necessidade de escolha
considerando que sempre tratou Alice como filha), desmentida por Madalena radical por um nico responsvel.27
ao enfatizar, como foi dito em outro momento do texto, que a famlia efetivamente Significativamente, o processo que deixa esses elementos mais claros justa-
seria formada por ela, o marido e a filha, independente das relaes de moradia entre mente aquele em que no est presente nenhuma histria prvia de contato entre
eles. Nesse sentido, o bem crucial em circulao a autoridade e a responsabilidade a me que cede a guarda e a que a assume, o caso de Cludia. O que se percebe
sobre Alice teria o poder de articular os limites e a composio de outro bem de nesse caso, por um lado, que a assimetria social entre os envolvidos evidente,
valor inestimvel: a prpria concepo de famlia, de ter uma famlia. Por mais bem como o que se poderia agregar a essa assimetria no plano moral, sobretudo
que a patroa represente a relao entre as trs como sendo uma relao familiar, pelas acusaes de abuso sexual do padrasto, o que faz com que todos os relatrios
preciso uma comprovao legal que d mais peso para esse arranjo informal, alm reforcem enfaticamente que o melhor destino de Cludia ficar com sua guardi,
da sua simples nominao, e esta comprovao que, em certa medida, est sendo inclusive avanando nessa relao at a substituio formal da maternidade, pela
produzida atravs do recurso burocracia estatal. adoo. Por outro lado, essa assimetria e mesmo a ruptura formal entre me e filha,
Por outro lado, a retrica da gratido oferece, ao mesmo tempo, como tambm atravs da adoo e seu smbolo mais poderoso, que encerra o processo, a nova
j foi assinalado anteriormente, o cdigo moral e de respeito hierarquia crucial certido de nascimento, no parecem ser indicativos fortes o bastante para que a
para que as negociaes prossigam sem que haja uma ruptura explcita entre os ao dos profissionais notadamente das assistentes sociais se paute pela lgica
envolvidos, por mais que esses no estejam to acordes assim, como queria fazer da substituio radical do lao anterior pelo atual.
crer o texto de entrada do processo, e uma barreira para o tipo de representao e Em diversos momentos do processo, apresentado aqui em sua ordem narrativa
formalizao de autoridade que Zil, a patroa, est tentando construir. De forma burocrtica (do mais atual para o mais antigo) transparece o esforo de profissionais
semelhante, embora dizendo respeito a relaes sociologicamente muito distintas, do Juizado seno em promover, ao menos em no desestimular ou impedir o con-
292 Gestar e gerir Quem deve guardar as crianas? 293

tato entre as mes (como quando a guardi declara que ainda se sente insegura
em fornecer-lhe seu endereo isto , me de Cludia). Essa ao envolve no
apenas uma avaliao positiva da me natural, mas do prprio ato de abandono,
como foi dito antes. Este, registrado nas palavras da assistente social como reali-
zado em um momento de grande desespero e cheio de cuidados peculiares o
local, a certido de nascimento, o bilhete no tomado como desejo de deixar
a filha, mas sim de preserv-la. A presena de antagonismos externos relao
entre me e filha o padrasto, a impossibilidade de conseguir emprego ameniza
moralmente o ato da me aos olhos dos profissionais, que acabam por assumir
papel de qualificadores deste ato e daqueles que passam a estar ligados entre si a
partir dele, como a me e a guardi.28
Mostrar que a ao de tais profissionais pode se revestir, por um lado, de cono-
taes morais, traduzidas em diferentes qualificaes para rubricas aparentemente
fechadas em termos de significado social, como o abandono e seu personagem
mais vulgarizado e dramatizado, a criana abandonada, parece-me importante
no apenas para apontar a estreita ligao entre regulao legal e regulao moral,
mas tambm para refletir sobre qual o sentido de tal ligao no campo concreto
de problemas que esto sendo apresentados atravs da negociao em torno da
guarda.29 Ou, construindo a pergunta de forma anloga ao que Boswell prope
para o abandono na Antiguidade: qual o medo por trs do impasse em torno da
guarda de um menor?30
No caso especfico de Cludia, a compreenso da situao da me cons-
truda tendo por contraponto a ao de seu companheiro, como sendo aquele que
prope o moralmente mais intolervel em questes envolvendo infncia: a violncia
fsica associada ao sexo. A tolerncia moral com a me, portanto, no se coloca em
momento algum como apoio ou permissividade para que a filha permanea na mes-
ma casa. Nesta situao, inclusive, h indicativos de que os pareceres sociais feitos
pelas assistentes se estendam aos irmos, embora no haja, ao menos no processo
de Cludia, indicativos sobre os desdobramentos disso. possvel pensar, ento,
que a regulao moral sobre a ao da me positivando o abandono enquanto
estratgia de salvao no entra em confronto com a regulao legal a transfe-
rncia da responsabilidade sobre Cludia para outra pessoa. Em vez de ameaar o
processo de transferncia de guarda, portanto, a aproximao entre me e guardi
o suaviza: de situao intolervel pelas condies econmicas destacadamente
registradas em todo o corpo do processo pela violncia e pelo abuso sexual, in-
clusive antes do dia em que foi abandonada, como consta dos autos passa, em
certa medida, a um acordo. H visitas da me filha, h o registro pelas assis-
tentes sociais de que esta no deseja que a filha pense que foi abandonada, h a
vontade, igualmente sedimentada nos autos, da guardi em dar apoio para que a
me abandone o companheiro. De cassao da autoridade, portanto, o processo se
transformou em um acerto de mulheres: me, guardi e assistentes transformam
o abandono intolervel em passagem comumente acordada de responsabilidades.
Voltando pergunta feita anteriormente, inspirada em Boswell, qual o medo
que transparece nesse esforo de diferenciar moralmente a me do conjunto de
condies intolerveis em torno da guarda de Cludia? De algum modo, esse medo
parece ter lugar no espectro de uma ordem domstica totalmente em choque com
as representaes mais definidoras da infncia moderna: a dependncia, o carter
de formao e, portanto, transio da infncia, a proteo/preservao em relao
ao sexo e, de um modo geral, violncia. Embora todas essas representaes sejam
confrontadas com a experincia concreta da infncia de Cludia que fica registrada
nos autos, uma certa dimenso delas ainda que tnue permanece preservada na
figura da me, retratada como vtima tambm da pobreza, em primeiro lugar, e da
violncia do companheiro a partir de certo ponto de sua trajetria.
A preservao da unidade domstica como algum reduto de ordem, esforo
quase impossvel de ser realizado no caso de Cludia e s realizvel, como dito, na
medida em que fica claro que a passagem da guarda, embora v sendo construda
ao longo do processo quase como acordo, no supe em momento algum a possi-
bilidade de retorno de Cludia para o padrasto, tem outras conotaes nos demais
processos. No caso de Liliana e suas irms, ao contrrio do que ocorre no caso de
Cludia, a violncia paterna da qual ela se queixa no tomada como disruptiva
e no chega sequer a se transformar em um questionamento direto ao pai pelo
menos no que diz respeito narrativa dos autos. Esse confrontado diretamente
sobre a questo da bebida, o que, nos termos da assistente social, o envergonha,
explicitando-se aqui mais uma vez a semntica moral da relao entre profissionais
e envolvidos, mas o mesmo no ocorrendo com relao violncia. Sobre esta
so indagadas as outras filhas ou seja, nem Liliana, nem o pai, as partes mais
diretamente em conflito que alegam que este j teria batido nelas, mas que isso
no teria se dado de forma violenta.
Fica ntido nesta situao, em primeiro lugar, como foi destacado antes, que
de modo semelhante ao abandono, a violncia tambm no se constri como
uma situao unvoca, mas sim como uma configurao que agrega inclusive
condicionantes outras alm do grau em que possa ter-se dado. Neste caso, ao
contrrio do caso de Cludia, no h qualquer meno explcita a sexo, havendo,
pelo contrrio, registro de uma ao repressiva do pai sobre a filha mais velha,
quando esta desejava ir a bailes, e a contrapartida da filha, retratada pelo pai como
praticando desobedincia. A violncia do pai, portanto, minimizada frente a
uma representao mais geral de ordem, sendo o nico fator que poderia real-
mente contaminar tal violncia a bebida objeto de indagaes que produzem
vergonha no pai, o que torna a prpria prtica de dar depoimentos no Juizado
uma experincia moralmente controladora de comportamentos. De modo bastante
294 Gestar e gerir
significativo, a ao dos profissionais do Juizado no se deu, neste caso, como
uma ao favorvel transferncia da guarda, sobretudo porque fica claro, desde
a iniciativa de dona Margarida em recorrer ao Juizado para conseguir do sr. Joo
uma penso para continuar a assistir s suas filhas, que essa transferncia no se
faria de forma muito simples.
Mais uma vez, portanto, o que se pode perceber como o medo por trs da
transao em torno da guarda o do conflito levar a uma ruptura radical com a
ordem domstica, buscando-se acomodar todos os fatores de tenso o comporta-
mento violento do pai, a desobedincia de Liliana, o pedido de penso de dona
Margarida em um outro cdigo conciliador: a gratido do pai dona Margarida,
a sua vergonha frente bebida, o compromisso de Liliana com as irms meno-
res. Esse esforo condensa-se, no toa, na expresso est tudo harmonizado,
produzida supostamente pela irm do meio como resposta ao questionamento dos
profissionais. O conflito que motivou a busca ao aparato administrativo aparece,
desse modo, como algo superado, algo que pode voltar a se processar apenas no
interior da sua esfera mais legtima e natural: a ordem familiar, considerando
que esta no exclui a prpria demandante inicial da interveno do Juizado, dona
Margarida.
Nos dois casos, um outro aspecto merece ser destacado: o cuidado narrativo
em deixar nos autos um registro do tolervel e sua contrapartida, o possvel; ou do
intolervel e, conseqentemente, o impossvel. Explicando melhor: o registro de
determinada qualidade de violncia, como a associada ao abuso sexual e descrita
com certos detalhes no s no que diz respeito s marcas fsicas de Cludia, mas
de sua memria e mesmo de seu silncio sobre certos temas, ou ainda dos relatos
dos vizinhos sobre as condies em que ela e os irmos viviam, constri um quadro
de intolerveis com relao infncia. Uma vez enunciadas essas condies, a
ao mediadora ou conciliadora em que os profissionais do Juizado parecem estar
empenhados no pode se estabelecer seno nos termos em que se deu: atuando
sobre o inevitvel da cassao do ptrio poder da me. O intolervel constri, desse
modo, o impossvel.
Por outro lado, a violncia tolervel do pai de Liliana, do modo como fica
registrada nos autos, constri um campo mais flexvel de possveis, em que a ne-
gociao permanece aberta em mais de uma frente. Cria-se em torno da violncia
do pai uma aura de normalidade, de modo que ela no contamina a viabilidade da
ordem domstica e, mesmo que o arranjo final no contemple todas as demandas
como o compromisso de comportamento que Liliana pretendia retirar do pai ele
ainda refora o possvel dessa ordem domstica.31 Nesse sentido, o esforo de
fazer falar dos autos e, com isso, deixar sedimentadas e indelveis certas narrati-
vas do intolervel, to relevante quanto o de fazer calar, o de no permitir que
o registro do conflito ou da violncia, ou da desordem moral atinja um ponto
Quem deve guardar as crianas? 295
em que no haja mais retorno no sentido da conciliao. A economia de mediao
que atravessa as aes dos profissionais do Juizado , dessa forma, uma economia
tambm lingstica, que envolve a percia de deixar registrada a fala ou de suprimi-
-la, construindo, atravs dessa supresso, um lugar para o possvel das negociaes
e, conseqentemente, do controle domstico sobre a infncia.
Por fim, uma outra dimenso do esforo em conceber a narrativa do tolervel
combinada s estratgias de enfatizar a dimenso negociada e apaziguada das
transferncias de guarda est presente no caso de Alice. Se no caso de Cludia o
tempo que corre ao longo do processo permite que a substituio radical do lao
entre me e filha seja recodificada como um acerto, incluindo, como j foi dito,
visitas da me filha em sua nova famlia, no caso de Alice o curto tempo do pro-
cesso corresponde ao registro nos autos da superao dos medos expressos, mesmo
que muito breve e laconicamente, pela me. Os silncios produzidos ao longo do
processo por todos os envolvidos silncios esses que supem, claro, o esforo em
no registrar falas, mesmo que essas se dem abundantemente no prprio Juizado
ou fora dele32 dizem respeito construo da aceitao da me frente extenso
do controle legal da patroa sobre a infncia de sua filha. Nesse caso, embora fique
registrado um certo incmodo por parte da assistente social quanto ao silncio da
me e loquacidade da patroa, a representao do acordo entre todos os envol-
vidos sedimentada na petio que d incio ao processo prevalece sobre as
outras possveis narrativas conflituosas que poderiam eventualmente ficar inscritas.
Nos trs casos est presente a criao de uma soluo legal-administrativa
para infncias problemticas pelo abandono e violncia sexual, pelo conflito
interno famlia, pela assimetria de classe. Cabe agora perguntar o que, para alm
das questes desenhadas nessa parte do texto, perpassa as diferentes estratgias
empregadas para gerir os problemas que chegaram ao Juizado e como uma certa
dimenso tutelar atravessa e se reedita nessas estratgias.
Dominao tutelar, mediao e ordem domstica
Ao discutir a gesto da infncia atravs de processos de guarda, enfatizei que a
relao entre os profissionais do Juizado sejam eles do campo jurdico ou assisten-
tes sociais e aqueles colocados em posio de serem ou virem a ser responsveis
pelos menores em discusso no pode ser traduzida como uma ao de vigilncia
ou de controle estrito, nos termos invocados por Donzelot (1986). Ou seja, no se
trata simplesmente de uma ao em que prticas civilizadoras e policialescas do
aparato administrativo se fazem sentir sobre as famlias ou configuraes domsti-
cas, utilizando-se de crianas e jovens enquanto sujeitos de direito especiais para
tanto. Em vez disso, de formas muito distintas, o que possvel perceber, a partir
dos casos analisados, que essa relao, embora envolva capitais de autoridade
296 Gestar e gerir Quem deve guardar as crianas? 297

muito distintos entre profissionais e no-profissionais, tende a se estabelecer de
forma mais complexa e, freqentemente, complementar.
Destacar essa complementaridade traduzida em alguns casos em simpatias
com relao a um postulante guarda, ou mesmo a uma me que cede a guarda e,
em outros, por buscar conciliar tenses no implica, porm, nem supor que tal
complementariedade se construa de forma aleatria, sem obedecer a parmetros
consolidados de administrao de problemas, nem muito menos que dela esteja
ausente uma forte dimenso de dominao. Desse modo, procurarei nesta parte final
pensar em que medida a administrao de menores deve ser compreendida sobretudo
como um exerccio de dominao e, especialmente, de uma forma de dominao
que se faz to mais eficaz na medida em que opera no a partir do antagonismo
entre o aparato administrativo e as unidades domsticas, mas combinando-os em
uma relao assimtrica.
Creio ser necessrio, para desenvolver esse ponto, chamar a ateno antes
de mais nada para um dos efeitos mais poderosos de ocultao da relao entre
crianas ou adolescentes e seus responsveis como uma relao de dominao:
a naturalizao da infncia ou adolescncia (ou da menoridade, para recorrer ao
termo jurdico e ainda hoje mais preciso para o que se quer trabalhar aqui) como
perodos que necessitam de uma gerncia especial por parte da sociedade. No
pretendo repisar aqui a discusso acerca do quanto a noo de infncia com a qual
lidamos hoje bastante recente em termos histricos e culturalmente relativa,
mas sim enfatizar que o que costuma ser substancializado em personagens sociais
(crianas, jovens, adolescentes etc.) deve ser compreendido sobretudo como uma
forma de ordenar relaes sociais que demarca possibilidades diferenciadas de
autoridade e autonomia.
assimetria de poder presente na relao entre menores e seus responsveis
somam-se outras, como a estabelecida entre diferentes postulantes ao posto de
responsveis, como foi visto, ou entre profissionais que desfrutem da posio de
avaliar tal relao e os que dela fazem parte. Essa assimetria assenta-se, a meu
ver, no apenas nas suas justificativas mais visveis, que podem ser dispostas em
campos semnticos distintos, de acordo com os contextos especficos a que se reme-
tam, mas sobretudo numa preocupao mais profunda no que diz respeito a como
gerir populaes potencialmente perigosas.33 A infncia em risco por pobreza,
abandono, abuso, exposio ao mercado ou qualquer outro tema de compreenso
e construo desse risco encarna ao mesmo tempo a representao da infncia
ameaadora. Em sua dimenso socialmente mais dramatizada e espetacularizada,
surge como aparentemente fora do domnio familiar ou domstico, vivendo nas
ruas ou, na sua faceta mais violenta, em representaes e estatsticas criminais.34
De forma menos espetacular, porm, esse duplo carter aparece tambm nas aes
civis de guarda, vistas nas partes anteriores do texto, na medida em que a respon-
sabilidade e, conseqentemente, a autoridade sobre essa infncia se tornam objeto
de negociao judicial.
Nesse sentido, creio ser importante pensar a figura jurdica da guarda e suas
possibilidades de uso prtico como algo estreitamente vinculado a um certo esforo
de pacificao social e, sobretudo, de rotinizao desse esforo.35 Por no lidar
necessariamente com a substituio da relao de maternidade/paternidade como
a adoo mesmo que esse possa vir a ser um dos desdobramentos do processo
a guarda permite que se negocie de modo mais flexvel a gesto da infncia,
considerando no apenas o que seja o melhor para essa criana, como quer a
retrica legal, mas o que possa ser compreendido como menos disruptivo e, nesse
sentido, socialmente arriscado. Desse modo, a noo de pacificao pode ser til
para pensar a economia de ao administrativa presente nas decises em torno da
guarda de menores, na medida em que sublinha, por um lado, o esforo de conteno
desse risco social que est presente nos autos, buscando-se minimizar tenses ou
aproximar famlias antigas de novas e, por outro, a dimenso de exerccio dessa
forma de poder administrativo.
O saber prtico revelado nos diferentes processos vistos aqui traz como deno-
minador comum a preocupao em evitar que mesmo nas situaes de conflito
explcito entre os envolvidos ou em situaes que tragam tona o que foi carac-
terizado como um conjunto de intolerveis com relao infncia o desfecho
seja a ruptura completa entre o menor em questo e aquele que originalmente seria
seu responsvel. Desse modo, o horizonte da infncia desgarrada aquela que
dramatizada e sintetizada em termos como abandonada, de rua etc. assombra os
processos civis e conforma o saber prtico dos que operam nele enquanto tcnicos
como um saber pacificador e, nesse sentido, construtor da paz civil como guerra
continuada, porm rotinizada.
Desse modo, os critrios mobilizados para soluo das demandas de guarda
podem ser pensados como obedecendo a um tipo de conhecimento especfico dos
profissionais, orientado sobretudo para impedir que o desfecho do processo seja
o completo desligamento dos menores que so objeto de negociao e alguma
unidade domstica na qual fiquem inseridos, mesmo que isto se d, como se viu
nos casos analisados, atravs de expedientes variados. No apenas a rua, mas as
prprias instituies estatais aparecem nesse horizonte como espao da perda de
controle, mesmo que eventualmente a ameaa de retirar as crianas de pais, mes
ou parentela possa ser utilizada como elemento de disciplinarizao de famlias.36
A norma, como organizao desse saber prtico, no se desliga, porm, da
retrica da soberania enquanto distribuio de poderes e direitos, uma vez que
esta a base a partir da qual faz-se possvel e necessria a interveno sobre os
menores e seus responsveis. Tal retrica, porm, no esgota e nem mesmo con-
diciona inequivocamente seus usos prticos, sua dimenso de poder em exerccio.
298 Gestar e gerir Quem deve guardar as crianas? 299

A relao entre os poderes e direitos cristalizados nos termos da lei, inclusive nos compor-se com uma outra ordem de controle, a das unidades domsticas, e no
termos peculiares do ECA, que sobrevaloriza a noo de sujeitos de direito espe- anul-las ou impor-lhes uma forma rgida e pr-definida de organizao. Ratificando
ciais e seu uso, no pode ser retratada, porm, como chamei a ateno no comeo acertos que envolvem relaes de patronagem, mediando conflitos na relao entre
deste texto, simplesmente como uma espcie de deformao ou m utilizao. Os menores e responsveis ou compondo solues entre mes naturais e adotivas, a
sujeitos absolutizados que aparecem no corpo legal aqueles que tm direito s ao do Juizado se constri como uma ao que supe nveis diferentes de controle
melhores condies para sua formao/conformao individual so transforma- dos menores que ali chegam. Ou, dizendo de outra forma, lida com nveis de autori-
dos no cotidiano do Juizado em problemas a serem resolvidos, e o saber prtico dade e administrao da menoridade que no se excluem, mas se ligam, mesmo que
que norteia essa resoluo no desfaz o princpio de soberania expresso pela lei, o peso do saber e o do poder burocrtico possam ser efetivamente mais decisivos,
mas se combina a ele. Nesses termos, a norma, compreendida enquanto parte das caso certos limites sejam transgredidos. Nesse sentido, possvel pensar, a partir
tcnicas e estratgias disciplinares, constri a governabilidade das populaes e de uma certa apropriao do tipo ideal da dominao patrimonial formulado por
situaes ali geridas, sem entrar em confronto direto com a dimenso de soberania Weber, que a relativa flexibilidade da figura jurdica da guarda permite perceber
corporificada no ECA.37 de forma mais evidente o intercmbio entre poderes domsticos e estatais como
Por outro lado, o carter tcnico de que essa interveno se reveste, simbo- mecanismo de conformao e controle de menores.39
lizado sobretudo pelos relatrios sociais padronizados que as assistentes sociais Por outro lado, a busca pelo que chamei anteriormente de inclusividade dos
redigem, traduzindo entrevistas, visitas domiciliares e encontros com os envolvidos menores e, especialmente, de inclusividade atravs de recursos que no desfazem
nos processos, pode ter como efeito minimizar o fato de que o que est em jogo, necessariamente a filiao original, faz parte de uma forma de operao bastante
inclusive sob e a partir das estratgias de conciliao e acordo, uma relao de recorrente e antiga nos Juizados e mesmo, antes destes serem criados, em outras
dominao composta por diferentes facetas. O poder de caracterizao e tipificao agncias estatais, como a polcia. A alocao de menores tidos como abandonados
que est presente em tais relatrios, dos quais se extrai o indelvel do processo e, em casas particulares foi expediente usual durante as primeiras dcadas do sculo,
nesse sentido, o que fundamenta as decises tomadas por curadores e juzes, no podendo ser feita pelo prprio corpo policial ou, aps 1923, pelo Juizado. No caso
apenas revela o poder em exerccio dos profissionais sobre os envolvidos, mas das operaes realizadas por este ltimo, o objeto de fiana que, de modo bas-
constri a margem entre a criana soberana portadora de direitos e a criana a tante sintomtico, se depositava quando da retirada de uma menor para trabalhos
ser normalizada, administrada a que efetivamente fica sob a guarda de algum. domsticos era a certido de casamento do casal que ficava com sua guarda. A patro-
Nesse sentido, o que tais profissionais criam e rotinizam so possibilidades de nagem era percebida claramente como mecanismo de ordem social, administrao/
gesto, possibilidades de controle de populaes que precisam ser pacificadas, formao de menores e estreita colaborao com as tarefas estatais de controle.40
impedidas de se transformarem no seu fantasma mais assustador: crianas mal- A dimenso tutelar de tal dominao aparece, ento, atravs da articulao de
formadas, crianas que alimentem as imagens da sociedade como confronto aberto, nveis de mediao e responsabilidade, de modo que nunca o indivduo sujeito
como guerra.38 de direitos o foco primordial da ao judicial sobre menores, e sim as relaes nas
Mais do que represso, no sentido de impedir que algo se realize, porm, o quais ele est inserido ou nas quais deve ser alocado. O esforo em compor solues,
que est em jogo nessa ao a capacidade de fazer existir a ordem, enunciando-a costurar rupturas e diminuir conflitos atende necessidade de manter tais menores
atravs das solues possveis que o saber tcnico, transformado tambm em em unidades que continuem a responder por eles, a exercer sobre eles o controle
instrumental soberano, cria: diagnosticar e, ao diagnosticar, conduzir a deciso cotidiano necessrio sua transio para indivduos plenamente responsveis do
legal, valendo-se do fundamento de soberania. A capilaridade do saber incorpora- ponto de vista legal. A prpria linguagem tcnica dos relatrios de assistentes
do pelas assistentes sociais saber este que toma emprestada a linguagem de um sociais a pea-chave dos processos est eivada de termos que apontam para a
saber clnico, na forma de uma vulgata psicolgica ou psicologizante dos menores noo de inclusividade dos menores, como harmonia ou adaptao, que ocupam
e suas relaes inventa viabilidades que no esto previstas ou esgotadas no texto o lugar no apenas de categorias operacionais desse discurso tcnico, mas tambm
jurdico, comunica moralidades e, sobretudo, constri uma experincia de ordena- de valores tutelares que orientam a ao dos profissionais.
mento para todos os envolvidos. Nesses termos, impede a guerra ao negociar Nesse sentido, creio que podemos pensar em termos de uma cultura adminis-
formas disciplinadas de existir. trativa, no como algo linear ou holista, mas como um conjunto de tradies de
O que singular nessa gesto burocrtica, porm, que seu exerccio busca gesto que se reatualizam constantemente, mesmo que os textos legais aos quais
300 Gestar e gerir
estejam concretamente remetidas operem com lgicas e pressupostos distintos.
O conhecimento posto em ao ao longo dos processos seria a dimenso crucial
dessa cultura administrativa, na medida em que, na dinmica da interao concreta
com os problemas a serem geridos e com os personagens que protagonizam tais
problemas, toma decises, aponta caminhos e, sobretudo, impe-se como dever
de obedincia.41
Guardar crianas aparece, nesses termos, ao mesmo tempo como obriga-
o soberana do Estado, realizao burocrtica de seu aparato administrativo e
negociao de autoridade e moralidade com unidades domsticas. A dinmica da
experincia singular de um julgamento de guarda, por sua vez, pode ser tomada
como precipitao no sentido mesmo dos precipitados qumicos de um conjunto
de tradies de conhecimento em fluxo: as que orientam uma legislao essencial-
mente afinada com os pressupostos internacionais contemporneos de buscar as
melhores solues para as crianas/indivduos, independente de moldes rgidos
e ideais de famlia ou parentesco; as que se corporificam numa certa cultura de
ao administrativa, que busca unidades domsticas como redutos de ordem e se
preocupa em localizar crianas em casas42 e, sobretudo, de um espectro tutelar
de gesto de conflitos ou perigos, caracterizado nesse caso, como dito, pelo
estabelecimento de nveis de mediao e autoridade.
Nesses termos, olhar para os dramas singulares que foram trabalhados neste
texto, independente de suas peculiaridades, olhar para o exerccio de relaes de
dominao em sua faceta mais positiva, ou seja, como construtoras de realidade
e no repressoras ou punitivas simplesmente e tambm em sua faceta mais
complexa, no sentido de congregar dimenses que por vcio analtico s vezes
nos esforamos por separar. Assim, a avaliao moral dos envolvidos no desfaz o
carter burocrtico da ao administrativa, bem como a busca em compor solues
no nega as assimetrias de poder entre os envolvidos. E, o mais importante aqui, a
aceitao da soberania especial de que crianas e adolescentes seriam objeto com
a promulgao e implantao do ECA no desfaz a compreenso tutelar de que
seu controle deve ser estabelecido a partir, sempre que possvel, de sua incluso
em casas e redes e que, uma vez definida essa incluso, a unidade mnima com a
qual a administrao negocia a unidade domstica e no o indivduo preconizado
e idealizado na lei.
Notas
1 Para o Cdigo Civil Republicano, ver Bevilcqua, 1921. Desde a promulgao do Estatuto
da Criana e do Adolescente ECA, em 1990, o termo menor foi legalmente substitudo por
crianas e adolescentes, incorporando em parte debates acadmicos e polticos sobre o contedo
socialmente discriminatrio do termo menor. Como algumas discusses travadas ao longo deste
artigo remetem-se limitao legal construda em torno da fronteira da menoridade, porm,
Quem deve guardar as crianas? 301
optei por manter a utilizao da categoria menor em diversas passagens, notadamente quando
quero chamar a ateno para a importncia dessa condio legal e no para quando me refiro s
crianas ou adolescentes de que os processos aqui enfocados tratam.
2 Dentre os vrios ttulos que podem ser indicados sobre essa discusso, sugiro, para um panorama
mais amplo, a coletnea organizada por Rizzini e Pilotti, 1995.
3 As autoras destacam especialmente a contradio entre o art. 19 do ECA, que garante que as
crianas tm o direito de serem criadas e educadas no seio de sua prpria famlia e o art. 4, que
lhes garantiria o direito a ter acesso sade, educao, alimentao, esporte e lazer, o que obvia-
mente muitas famlias no podem assegurar a seus filhos (Fonseca e Cardarello, 1999: p. 103).
4 A tenso entre o universal da infncia como valor e o especfico cultural ou social das
infncias concretas tem sido tematizada em relatrios internacionais, como os produzidos pelo
European Centre Childhood Programme, que relatam o resultado de encontros entre representantes
de 16 pases durante os anos de 1987, 1990, 1992 e 1993, buscando chegar a princpios comuns
de anlise e de ao a partir das diferentes realidades nacionais retratadas, ou em publicaes
especializadas, como o peridico Childhood A Global Journal of Child Research, que dedica
regularmente parte de suas edies a temas como o choque cultural entre crianas de minorias
tnicas ou imigrantes e as regulaes nacionais s quais esto legalmente submetidas. Indo alm
desse ponto, autores como Stephens (1995) tm chamado a ateno para o fato de que, por serem
tomadas tambm como smbolos de futuro e objetos de polticas culturais, as crianas permanecem
na encruzilhada de projetos culturais divergentes. A natureza de seus sentidos, linguagem, redes
sociais, vises de mundo e futuro material base de debates sobre pureza tnica, identidade
nacional, auto-expresso minoritria e autogesto, de modo que discutir critrios culturais de
definio da infncia significa necessariamente problematizar a questo das fronteiras no mundo
contemporneo e, conseqentemente, colocar em discusso o prprio conceito de cultura.
5 Embora renomeado, o rgo costuma ainda ser usualmente tratado como Juizado, termo
que usarei neste trabalho. Alm deste termo ser ainda de uso corriqueiro, o fato dos processos
aqui tratados transcorrem no perodo de transio tanto legal, quanto institucional, de finais dos
anos oitenta para incio dos anos noventa colocou-me o problema de precisar de um termo nico
capaz de representar a instncia na qual eles circulam e so produzidos.
6 Os termos tutela e tutor, provenientes do latim, designam o ato de vigiar, proteger, guardar e
correlatos (Machado, 1952). No caso de crianas e adolescentes, a legislao atualmente em
vigor compreende a tutela como mecanismo que pode ser aplicado a indivduos com at 21
anos incompletos, supondo-se necessariamente a perda ou suspenso do ptrio poder e o esta-
belecimento de termo de guarda (artigos 36 a 38). As aes e o direito de guardar, supostos na
tutela, permitem que tal mecanismo seja pensado como indo alm do universo jurdico strictu
sensu, possibilitando que se elabore em torno dele concepes de dominao e construo de
ordens sociais e polticas nas quais as partes esto subsumidas no todo. Essa dimenso foi
explorada especialmente atravs da formulao de Lima sobre o poder tutelar, por ele definido
como modo de relacionamento e governamentalizao de poderes, concebido para coincidir com
uma nica nao (1995: p. 39). Nessa perspectiva, mecanismos tutelares podem ser tomados
como parte da problemtica de administrao de populaes percebidas como heterogneas,
como chama ateno, alm de Lima, Oliveira (1988 e 1999). Paine, por sua vez, ao aproximar
o modo de ao dos tutores dos Innuits, funcionrios da burocracia canadense, daquele que
seria caracterstico das governantas ou babs (nannies), incumbidas de conduzir de modo doce,
porm firme, a formao das crianas, sugere que o complexo viglia/proteo suposto na tutela
implica necessariamente uma certa infantilizao daqueles que so seu objeto (1977: pp. 80-6).
302 Gestar e gerir
7 Para Ewald, a definio de custos sociais supe historicamente, por um lado, a ruptura com
o que o autor chama do diagrama liberal das responsabilidades em que o indivduo o nico
responsvel pelos custos e lucros de seu processo de trabalho, inclusive pelo dano imprevisvel
dos acidentes e a adoo de um outro pressuposto, no qual a sociedade como um todo deve
repartir tais encargos e benefcios. Nesse sentido, a economia de gesto a que me refiro est
pautada pela intermediao das instituies pblicas/governamentais como organizadoras de
tais custos e benefcios como o de gerir crianas que futuramente sero cidados plenos
por um lado e, por outro, como mediadoras e avalizadoras da dimenso moral de tais clculos.
No conjunto desses clculos, por sua vez, a questo do risco desempenha papel fundamental
(no nos esqueamos inclusive que atualmente a categoria infncia em risco central para a
definio de polticas para a infncia, substituindo ou compondo-se com noes anteriores
como infncia abandonada, delinqente etc.). Ainda segundo Ewald, a tecnologia do risco e
seus tcnicos, como os assistentes sociais constitui o elemento comum que permite ao mesmo
tempo a comunicao entre as diversas cincias sociais e o ponto de passagem entre a teoria e
suas prticas, devendo ainda ser considerada como categoria moral a partir da qual a sociedade
prescreve a seus membros o que deve ser feito ou evitado (1986: pp. 383-4; 406-8). Por fim,
para destacar o componente moral dessa economia de gesto, acredito que vale a pena lembrar
o trabalho de Hirshman sobre o nascimento do pensamento econmico moderno, no qual o autor
discute, atravs de uma longa genealogia de autores, o desenraizamento desse pensamento em
relao moral, levando as atividades econmicas a serem tomadas como socialmente benficas,
em lugar de compreendidas como moralmente pecaminosas e socialmente desestabilizadoras
(Hirshman, 1979).
8 apenas que foram necessrias duas entrevistas, em datas diferentes, at que a me concordasse
A figura legal da guarda aparece no ECA em relao Famlia Substituta, ou seja, aquela
que no se enquadra na definio de Famlia Natural (Art. 25: Entende-se por famlia natural
a comunidade formada pelos pais ou qualquer deles e descendentes). Segundo o art. 28, A
colocao em famlia substituta far-se- mediante guarda, tutela ou adoo, independentemente
da situao jurdica da criana ou adolescente, nos termos desta Lei. 1 Sempre que possvel, a
criana ou adolescente dever ser previamente ouvido e sua opinio devidamente considerada. 2
Na apreciao do pedido, levar-se- em conta o grau de parentesco e a relao de afinidade ou de
afetividade, a fim de evitar ou minorar as conseqncias decorrentes da medida.
A guarda propriamente dita, por sua vez, est definida no ECA, ao longo dos artigos 33, 34 e
35, da seguinte forma: Art. 33: A guarda obriga a prestao de assistncia material, moral e
educacional criana ou adolescente, conferindo a seu detentor o direito de opor-se a terceiros,
inclusive aos pais. 1 A guarda destina-se a regularizar a posse de fato, podendo ser deferida,
liminar ou incidentalmente, nos procedimentos de tutela e adoo, exceto no de adoo por
estrangeiros. 2 Excepcionalmente, deferir-se- a guarda, fora dos casos de tutela e adoo,
para atender a situaes peculiares ou suprir a falta eventual dos pais ou responsvel, podendo
ser deferido o direito de representao para a prtica de atos determinados. 3 A guarda con-
fere criana ou adolescente a condio de dependente, para todos os fins e efeitos de direito,
inclusive previdencirios. Art. 34: O Poder Pblico estimular, atravs de assistncia jurdica,
incentivos fiscais e subsdios, o acolhimento, sob a forma de guarda, de criana ou adolescente
rfo ou abandonado. Art. 35: A guarda poder ser revogada a qualquer tempo, mediante ato
judicial fundamentado, ouvido o Ministrio Pblico.
9 Para pesquisa de minha tese de doutorado, atualmente em fase final de redao, sistematizei cerca
de 100 processos, reduzidos mais tarde, de acordo com temas internos por mim recortados, a um
conjunto de aproximadamente 40 casos. Nos limites deste texto, escolhi, como dito antes, trs
processos que oferecem possibilidades diversificadas de anlise, ao mesmo tempo que repetem,
com singularidades, situaes relativamente recorrentes no conjunto total dos que foram vistos.
Quem deve guardar as crianas? 303
Para um quadro quantitativo dos processos que tramitaram na vara civil do Juizado em perodo
anterior ao trabalhado aqui (at 1979), sugiro a dissertao de Bulco, 2001.
10 Uso o termo verdades parciais tendo por referncia a discusso de Clifford sobre as riquezas
e limitaes da etnografia. No texto que tem por ttulo Partial Truths, Clifford destaca, entre
outras questes delicadas para o que poderia ser chamado de ofcio do etngrafo, o fato de a
etnografia se colocar entre a arte e a cincia ao produzir suas verdades literrias as do texto
final (Clifford, 1986). Encontrar a autoridade etnogrfica, assumindo a parcialidade inevitvel
das condies de produo da autoria, parece-me um desafio ininterruptamente colocado para a
disciplina. A autoridade dada por estar l isto , observar, entrevistar, perceber pessoalmente
no parece ser suficiente para dissipar a angstia frente parcialidade intrnseca reconstruo
dos relatos coletados e, sobretudo, elaborao do relato final, o do autor.
11
O peso diferenciado do escrito sobre o falado e, mais especificamente ainda, do legalmente
sancionado sobre o acordado de modo mais informal desempenha aqui um papel central. O re-
gistro das negociaes, seu desfecho oficial e a preservao de uma memria burocrtica desse
processo sob forma do arquivo indicam o quanto a representao do processo como mera
ratificao de transaes domsticas socialmente falsa. Em relao importncia da escrita
na organizao de regras, penalidades e deveres, Goody chama a ateno para o fato de que a
organizao interna do tribunal tambm se torna elaborada porque o uso de precedentes, e qui
a lei feita pelos prprios juizes a qualquer escala, exige a manuteno de registros (Goody,
John R., 1987: p. 165).
12 Note-se que a data relativa ao relatrio, no s entrevistas. Sobre estas no h indicao clara,
plenamente com o pedido de guarda.
13Os salrios indiretos, prtica comum e bastante tradicional em relaes de patronagem,
mereceria uma discusso mais cuidadosa do que a que pode ser feita nos limites deste artigo.
14 A importncia do alcoolismo como categoria de acusao e, paradoxalmente, de absolvio,
dependendo de como usada ser vista com mais calma a partir de outro caso tratado neste artigo.
15Apenso o termo burocrtico utilizado para processos anteriores que so agregados a um
processo em curso.
16Como o processo tem incio em 1989, ainda estava em vigor o Cdigo de Menores de 1979
que reconhecia dois tipos de adoo como vlidos: a simples e a plena, o que ser modificado
pelo ECA, que s reconhece um tipo de adoo. No prprio processo em questo essa transfor-
mao legal ficar registrada.
17 A utilizao de termos que apontem para a recriao do parentesco de sangue em relaes
adotivas um dado simblico da maior relevncia, como indicam os estudos centrados nos pro-
cessos de adoo, como Abreu, 1995, e Costa, 1988. Do mesmo modo, a distino entre tipos de
me (me de criao, me do corao etc.) parece ser um elemento crucial na conciliao
de tenses ou disputas latentes de autoridade e prestgio nos casos de circulao de crianas,
como revela o trabalho de Cludia Fonseca (1995). Para a importncia das representaes em
torno do sangue, ver Abreu F (1980). O que chama a ateno nos processos judiciais que este
dado no desponta apenas como componente legtimo na fala de crianas, pais e guardies, mas
transforma-se em poderosa categoria de julgamento por parte das assistentes sociais, atuando
como indicativo de integrao e outras noes caras ao discurso especializado de tais profissio-
nais/mediadoras. As categorias e a ao avaliativa e mediadora das assistentes sero vistas com
mais cuidado em outro momento do texto.
18 O bilhete, reproduzido aqui literalmente, diz o seguinte:
304 Gestar e gerir
Rio de janeiro, 1,10,88
Senhoras irmas
estou escrevendo para prendi aceiti esta minha filhia pois estou vivendo com um homem que
bebe temos 3 criaas no samos casados. Eu tenho casa pobia preteto vende me sempara dele
trabalho ele me parte na ferte das criaas quebra as coisa vende estaga a casa fala palavrais so que
trabalha com gente que leva pro mal caminho Eu fala com ele para pressa na nossa vida arruma
a casa nos fim da semana mas some somente aveiz que ceapruveita da inucesia de minha filhia
de 7 anos a mais grande em gando eu saio ou dumor ele gando me goeceu que tem uma filhia
mas e s agora que ele fica nos maltratado agora que tenho 2 filhos dele
ele fica alegando a comida fala que eu procura o pai dela que no tem obringao com ela e
gando um dos filhios dele chora ele briga com ela e que bate Eu discuto com ele e ele me bate
e eu bato nele a ele comessa quembra as coissa de casa e mim, Eu encine um prouco a estuda
porrisso pressem procurre deixa ela num luga ela passara a marra e alimentado estuida resprei-
tada no me jugua prois eu vivi com os meus pais brincando no tive muitos estuso na vida.
mardarei noticia de mim. no tenho parete aqui no Rio de Janeiro.
19 Sobre a exposio e o abandono como forma de salvao ou resgate de crianas, fundamental
recorrer anlise de John Boswell, The kindness of strangers, tanto para dimensionar a pro-
fundidade histrica de certas prticas (como deixar na porta de instituies religiosas), quanto
para relativizar o sentido cultural e moralmente absoluto de que o termo abandono costuma
se revestir. Essa discusso ser enfrentada em outra parte do texto. Por outro lado, o recurso
s instituies estatais tambm pode ser pensado como algo que encobre e encoberto por
significados diferentes. Como demonstra Cludia Fonseca, em Febem: o internato do pobre
(in: Fonseca, 1995), a difcil deciso de deixar os filhos em uma instituio estatal, quando no
possvel circul-los entre redes de parentesco ou vizinhana, exige uma radical converso
do discurso acerca dessas instituies e da economia de malefcios e benefcios do internamento.
20 Uso o termo configurao moral de forma a sublinhar a idia daquilo que poderia ser represen-
tado como um diagrama de condies ou atributos morais que no podem ser valorados de forma
isolada. A escolha do termo configurao foi feita tendo por base o trabalho de Elias, que destaca
explicitamente o valor desse conceito para, de um lado, evitar a falsa separao entre indivduo
e sociedade e, de outro, possibilitar que se lide com a noo de interdependncias como recurso
para construir unidades dinmicas, sem cair em falsas homogeneidades. Usando a imagem do
jogo e dos jogadores, Elias coloca que por configurao entendemos o padro mutvel criado
pelo conjunto dos jogadores no s pelos seus intelectos, mas pelo que eles so no seu todo,
a totalidade das suas aes nas relaes que sustentam uns com os outros. Podemos ver que
essa configurao forma um entranado flexvel de tenses. A interdependncia dos jogadores,
que uma condio prvia para que formem uma configurao, pode ser uma interdependncia
de aliados ou de adversrios (1980: p. 142). Assim como os diferentes atores envolvidos nas
situaes sociais, os significados por eles mobilizados tambm podem ser compreendidos como
esse entranado flexvel de tenses, fundamentais no apenas para construir, por exemplo,
categorias de acusao ou de legitimao, mas fronteiras entre os atores, como Elias e Scotson
apontam em outro trabalho (1994).
21O termo d utilizado ao longo de todo o processo, indicando a existncia de uma relao
de respeito pela idade e pela posio da demandante entre os envolvidos, incorporada e
reproduzida pelos especialistas do Juizado.
22 interessante chamar a ateno para o poder da bebida como categoria explicativa para
comportamentos ou representaes aparentemente contraditrias. A bebida e o vcio esta-
belecem uma situao de rompimento do comportamento normal que permite que se ataque
Quem deve guardar as crianas? 305
moralmente algum e, ao mesmo tempo, paradoxalmente, construa-se ou se sustente uma imagem
positiva dessa mesma pessoa. A exceo, o outro eu que se mostra atravs da bebida no
representa a totalidade do indivduo, de modo que o problema aparece nem tanto na dimenso
da pessoa integral, mas da pessoa parcial que se revela na bebida. Desse modo, a bebida
em si transformada no problema, preservando-se a pessoa e, conseqentemente, as relaes.
No toa, esse um expediente explicativo muito recorrente no caso de conflitos amorosos que
chegam s delegacias e aos tribunais, como pode ser visto em Carrara, Vianna e Enne, 2002 (no
prelo) e em Gregori, 1993.
23 Vale a pena lembrar aqui a abordagem de Bourdieu (1962) sobre as transformaes sofridas
pelo campesinato francs. Embora tratando de outro contexto, Bourdieu enfatiza elementos
tambm presentes no caso de Liliana e suas irms, tais como a trama de responsabilidades que
une e coloca em conflito os filhos mais velhos e os mais novos, bem como o compromisso de
todos com a manuteno da unidade domstica e as tenses pela ampliao ou restrio das
opes sociais de cada um como no caso do mercado matrimonial.
24 Aqui, como aponta Foucault para pensar a gestao de modelos normativos de poder, o delin-
qente no caso, Liliana e sua desobedincia construdo antes da delinqncia em si, como
algum que sempre foi, sempre demonstrou, ou seja, que portador de uma essncia que
o faz naturalmente propenso ao ato que um dia, como predestinado, ir finalmente concretizar
(Foucault, M., 2001).
25 No caso dos cdigos de 1927 e de 1979, o melhor destino se estabelece claramente, sobretudo
a partir da lgica da famlia errada, sendo tarefa do Juizado empreender aes no sentido de
consertar o quadro original, algo mais evidente no processo de Cludia e, de maneira mais
sutil, no de Alice. No ECA, prevalece a idia do melhor interesse, balizado sobretudo pela
Conveno Internacional de Direitos da Criana, de 1989, que supe privilegiar os vnculos
afetivos j estabelecidos, mesmo que esses no se coadunem diretamente com a fico idealiza-
da e normatizadora da famlia nuclear. A deciso do melhor destino, porm, nunca algo
matematicamente simples, j que pode envolver desde julgamentos morais sobre os envolvidos,
at tenses, como as mencionadas no comeo do artigo, entre normas universais e contextos
especficos. Um artigo que traz de forma exemplar as implicaes ticas dessa tenso o de
Starr (1997: pp. 93-8), em que a autora avalia, a partir da disputa pela guarda de uma criana,
cuja me imigrante paquistanesa nos EUA e o pai retornou ao Paquisto, o confronto legal e
normativo entre dois parmetros nacionais de avaliao do melhor destino e de quem tem o
direito de ficar com a criana.
26 Uso o termo bens de cuidado para destacar diferentes capitais simblicos (Bourdieu, 1989)
que teriam como caracterstica central operar diretamente sobre o que se concebe usualmente
como os custos sociais, no sentido de Ewald (1986), da formao e manuteno de crianas.
Estariam nessa categoria elementos como plano de sade, escolas particulares, cursos de lnguas,
enxovais de beb e todos os outros produtos que de algum modo fetichizam a idia do cuidado,
do desvelo moralmente valorizado em relao infncia.
27 As transformaes da infncia e da famlia no processo ou conjunto de processos traduzido
genericamente como modernidade tm sido representadas freqentemente, seja no trabalho
de referncia obrigatria de Aris (1981), seja nos estudos sobre famlia brasileira, como um
processo de nuclearizao da famlia. Essa traduo no s subscreve aquilo que Duarte de-
signa como um efeito de escondimento dos outros formatos da famlia contempornea (1995:
p. 33), a partir da generalizao de um projeto de famlia ao qual pode ser atrelada uma marca
no apenas histrica, mas sociolgica, como acaba por criar uma narrativa de transformaes
306 Gestar e gerir Quem deve guardar as crianas? 307

lineares tambm para o Estado. Por outro lado, as tentativas de gerar formas alternativas de pensar
as famlias no Brasil, como aponta Marcelin (1996), ou se mantiveram presas a variveis do
modelo de famlia patriarcal ou, sobretudo a partir dos anos sessenta, tenderam a criar novas
reificaes, como famlia operria, famlia das classes populares etc. A fora da representao representantes legais de uma mulher original do Senegal fazem de sua narrativa pessoal, no
ideolgica do sangue tambm seria uma difcil marca a ser superada, como discute Schneider
sobre os estudos de parentesco (1968 e 1984), capaz de permanecer viva mesmo em trabalhos
que buscam romper com os paradigmas consagrados e contestados do estruturofuncionalismo.
Nesse sentido, o caminho apontado tanto por esse autor, como por Yanagisako (1979), de reali-
zar simultaneamente mais investimentos empricos nas investigaes sobre parentesco, famlia
ou households e na crtica aos prprios fundamentos que do base s categorias analticas dos
pesquisadores parece ser crucial para que se chegue a vises menos estanques sobre tais temas.
28 Talvez seja interessante chamar a ateno para a observao de John Boswell sobre o quanto
a idia abstrata de abandono corresponde a uma realidade historicamente recente, pertencente
ao processo usualmente nomeado como modernidade, ou seja, do sculo XVIII em diante.
Antes disso, afirma o autor, no se falava seno de formas especficas de abandono, fazendo-se
diferenas entre elas. A ao das assistentes sociais, obviamente compreendidas temporalmente
em um momento bastante avanado da dita modernidade, embora se utilizem do termo gen-
rico abandono, operam, na prtica, o esforo de requalific-lo, lembrando, em uma analogia
bastante descompromissada em termos histricos, que a exposio de uma criana pode ser,
como na Antiguidade, a melhor estratgia de salv-la, sendo a associao entre exposio e
morte (ou exposio e abandono, em um sentido genrico) uma construo valorativa muito
apressada (Boswell, 1988: p. 24).
29 Signe Howell chama a ateno, na coletnea que organiza sobre etnografias em torno do tema
das moralidades, para a estreita e freqentemente pouco explorada relao entre situaes legais
estas contempladas em uma antropologia da lei e os cdigos morais ou ordens morais
que as atravessariam e comporiam uma dimenso importante de sua existncia. Howell destaca
tambm que, articulando o universo do dever ser e o do , as moralidades configurariam
uma dimenso crucial da vida social (1997: pp. 4 e 9). Poderamos acrescentar aqui, a partir
inclusive do que pode ser visto nos processos trabalhados, que a dimenso das moralidades no
s parte inseparvel do exerccio cotidiano do legal, mas que age no sentido de torn-lo mais
vivo e, nesse sentido, vivel. Ou seja, fornece regras e bssolas para a transformao concreta
de normas universalizantes em critrios de avaliao, interveno e resoluo de conflitos. melhor expresso. A paz civil que poderia ser substituda pela noo processual de pacifi-
30
Refiro-me aqui proposio deste autor de que o grande medo por trs do abandono, que
tornava o tema inclusive to atraente em diferentes narrativas durante a Antiguidade Romana,
no era o do abandono em si, ou mesmo o do infanticdio, mas o da confuso imprevista entre
escravos e livres, supondo-se que a criana abandonada, sendo de origem desconhecida, poderia
assumir um status social que no era o que lhe caberia (Boswell, 1988: p. 62).
31 A relao entre o que pode e o que no pode ser narrado (ou como pode ser narrado) em si-
tuaes que envolvem profunda dor pessoal tem no texto de Veena Das (1999) uma referncia
fundamental. Comparando duas formas de falar da dor de que sua informante se utiliza, uma mais
linear e outra mais alegrica, Das procura construir o mapa dos dizveis e indizveis da dor.
32Experincia semelhante pode ser extrada dos processos envolvendo conflitos conjugais, em
que possvel perceber claramente a existncia de um outro tempo de negociao para alm
do tempo do processo judicial. Entre uma audincia e outra, os litigantes vo deixando registrada
a mudana no s nos termos da relao ou da relao como apresentada anteriormente aos
profissionais do judicirio mas tambm do que consideram que deve ser o limite da interfe-
rncia da autoridade pblica sobre o seu conflito (Carrara, Vianna e Enne, 2002). A dificuldade
em transcrever para os termos legais apropriados o que tomado como um drama pessoal
o tema tambm do artigo de McKinley (1997), no qual a autora aborda a traduo que os
sentido de garantir-lhe o asilo pleiteado nos Estados Unidos. O esforo em moldar sua narrativa
singular o que implica faz-la calar-se sobre determinados assuntos, como o de nunca ter
desejado imigrar com os prprios filhos, por considerar que pertencem legitimamente ao pai
nos termos aceitveis para o pedido de asilo por perseguio de gnero mostra claramente o
quanto as peas narrativas constitudas por processos judiciais de todos os tipos so compostas
ao mesmo tempo de falas e silncios calculados.
33 Uma comparao interessante para ilustrar o que est sendo dito aqui pode ser feita entre parte
do campo semntico da menoridade e seus problemas, na virada do sculo XIX para o XX e
no contexto atual. No primeiro caso, tm claro peso na literatura de profissionais especializa-
dos mdicos, juristas ou mesmo membros do corpo policial noes como hereditariedade
ou degenerao, indicando que o perigo latente nos menores vinha de uma combinao entre
a carga hereditria que recebiam de seus pais e a forma de vida a que estavam submetidos,
sendo esta s vezes compreendida como marcada pelo abandono moral (Vianna, 1999). No
contexto atual, a noo de infncia em risco ocupa um lugar de destaque, encerrando ampla
gama de significados, como pobreza, violncia, situaes de guerra, ruptura cultural, neglign-
cia familiar, abuso sexual e outras, ao mesmo tempo que transfere para o meio circundante e
no para uma idia essencialista, como a de hereditariedade a responsabilidade de formar
seres potencialmente perigosos. Uma discusso sobre o campo semntico do risco pode ser
encontrada em Kelley et al, 1997.
34 Fonseca e Cardarello observam, por um lado, o quanto a infncia violenta ou de rua chama
mais a ateno como fenmeno de mdia e mesmo de distribuio de esforos e recursos do que
a infncia simplesmente pobre e, por outro, o quanto esse privilgio, quando transformado
em prioridade de atendimento, por exemplo, pode fazer at mesmo com que pais modifiquem o
motivo do pedido de internao de seus filhos em unidades da FEBEM-RS (1999: pp. 89-93).
35 Ao falar em pacificao, refiro-me especialmente a concepes de Michel Foucault, por um lado,
e Max Weber, por outro. A crtica de Foucault s concepes contratualistas de poder, tomando-
-o, na tradio hobbesiana, como algo que cedido, encontra na idia da guerra contnua sua
cao no seria tomada, nesses termos, como fim da guerra, mas sim como um deslocamento
dela. Segundo Foucault, sempre se escreveria a histria dessa mesma guerra, mesmo quando
se escrevesse a histria da paz e suas instituies (1999: p. 23). Weber, por sua vez, destaca o
quanto necessrio para o estabelecimento e manuteno de formas idealmente burocrticas de
dominao que haja o esforo no sentido de uma pacificao absoluta da sociedade, o que s
se realizaria, porm, mediante aes de fora, por um lado, e de certos expedientes para admi-
nistrao burocrtica dessa mesma sociedade (Weber, 1996: pp. 729-30).
36 Pode ser interessante lembrar aqui a longa trajetria institucional de Cludia, colocada em
unidades do Estado quando sua me no tinha condies de sustent-la e o quanto esse expediente
tomado mesmo por profissionais da rede estatal como recurso temporrio, sendo prefervel
devolver a criana sempre que possvel. Avaliando um conjunto mais amplo de processos, o
que no seria possvel fazer nos limites desse texto, fica bastante claro que a cassao do ptrio
poder revertendo em internao dos menores s realizada quando no h qualquer outro recurso
disponvel, como recorrer parentela. Por outro lado, a percepo de que as crianas que ficam
nas instituies estatais ou em condies de pobreza consideradas muito elevadas no tm
308 Gestar e gerir
futuro aparece tanto em argumentos favorveis adoo internacional (Abreu, 1995), quanto
em campanhas eventualmente realizadas pelo prprio Estado para que crianas internadas sejam
tomadas sob a guarda de algum que se disponha a isso. Por outro lado, como chamam a ateno
Fonseca e Cardarello (1999), ao contrrio do que ocorreu no Estado francs, a disciplinarizao
familiar movida por assistentes sociais tem como nico recurso a ameaa cassao do ptrio
poder, j que expedientes do welfare state no foram jamais construdos aqui de forma efetiva.
37 Foucault atenta para a importncia de pensar o poder como algo que se exerce, nas sociedades
modernas, atravs, a partir e no prprio jogo dessa heterogeneidade entre um direito pblico da
soberania e uma mecnica polimorfa da disciplina (1999: p. 45). Ou, de forma mais detalhada,
que temos, nas sociedades modernas, a partir do sculo XIX at os nossos dias, de um lado uma
legislao, um discurso, uma organizao do direito pblico articulados em torno do princpio
da soberania do corpo social e da delegao, por cada qual, de sua soberania ao Estado; e depois
temos, ao mesmo tempo, uma trama cerrada de coeres disciplinares que garante, de fato, a
coeso desse mesmo corpo social (1999: p. 44).
38 Para que essas consideraes no paream recursos literrios desprovidos de correspondn-
cia sociolgica, gostaria de lembrar a intensidade dramtica de cenas como as que envolveram
rebelies de adolescentes infratores em unidades de confinamento nos ltimos anos, chegando
em alguns casos destruio completa de algumas delas, como no caso do Rio de Janeiro, ou
ainda situao ainda hoje de mais impacto em termos de violncia pblica contra crianas e
adolescentes, a chacina da Candelria.
39 O recurso ao tipo ideal weberiano da dominao patrimonial se faz, nesse caso, para enfatizar o
no-antagonismo entre burocracia e comunidade domstica. Na proposta de Weber, nesse tipo
de dominao, a autoridade do dominus no pode ser compreendida nem como circunscrita ao
poder domstico, em um sentido estrito, nem como separada dele. Por outro lado, ao aproximar
a figura do filho do escravo, compreendendo a ambos como parte do domnio patriarcal, Weber
coloca em destaque uma dimenso crucial das relaes que envolvem menores sejam eles
de que tipo forem a parcialidade de sua autonomia e o fato de que a autoridade sobre eles se
constitui um bem de autoridade significativo. Reiterando o que foi dito no corpo do texto, porm,
obviamente o tipo ideal da dominao patrimonial no pode ser aplicado literalmente ao que
est sendo analisado como situao emprica (Weber, 1996: pp. 753-6).
40 Como outros perodos da ao do Juizado de Menores no esto sendo tratados nos limites deste
artigo, gostaria de fazer referncia a dois processos exemplares desse tipo de expediente: o de duas
jovens que, embora com trajetrias bastante distintas uma encaminhada para diversas casas
entre os anos de 1919 e 1926, fugindo de vrias delas, e a outra encaminhada para apenas uma
casa, tambm em 1919, l permanecendo at a maioridade tm o mesmo desfecho. Em ambos
os casos as menores, deslocadas para a tutela de particulares, s conseguem ter sua maioridade
reconhecida e, com ela, o acesso ao pagamento pelos anos de trabalho, aps levarem ao juiz suas
respectivas certides de casamento (processos 46/1919 e 58/1919). Outros casos semelhantes,
mas mediados pela polcia e no pelo Juizado, podem ser encontrados em Vianna, 1999.
41 Estou trabalhando aqui com a idia de knowledge, proposta por Fredrik Barth como modo de
repensar a noo de cultura sem cair em continuismos simplistas e, especialmente, em falsas
uniformidades. Como diz Barth, (...) there are also very divergent bodies of knowledge and
diferent ways of knowing within populations as well as between them. Thus a focus on knowledge
articulates culture in a form that makes it transitive in the interaction between people, because of
its potential use to both parts (1995: p. 66). Falar de cultura administrativa, nesses termos,
falar de fluxos e tradies de conhecimentos operativos e no de um universo simblico fechado
em si mesmo e incomunicvel a outras tradies. A idia da empatia moral que foi enfatizada
Quem deve guardar as crianas? 309
em outro momento do texto pode ser recuperada aqui a partir desta concepo: no apenas est
em jogo o poder de julgar e reprimir, mas a possibilidade do encontro assimtrico de tradies
de conhecimento sobre o que melhor para a criana ou adolescente enfocados no processo.
42 Ao formalizar uma guarda, o Juizado como que circunscreve aquele menor a uma pessoa seu
guardio e ao local onde dever viver com ele sua casa. Nesse sentido, tarefa de localizar
crianas em casas est sendo compreendida aqui como anloga ao esforo administrativo de
mapear populaes, registrando e fixando no apenas locais a que pertenam, mas redes de
relaes em que estejam guardadas. Uma comparao interessante pode ser feita com o esforo
de localizar populaes indgenas, delimitando-as territorialmente e fazendo agir sobre elas
expedientes e instncias da burocracia nacional (ver Lima, 1995).
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312 Gestar e gerir 313
Os autores

Ana Lcia Silva Enne jornalista formada pela PUC, mestre e doutora em an-
tropologia pelo PPGAS/MN/UFRJ, onde defendeu a dissertao Umbanda e assisten-
cialismo: um estudo sobre representao e identidade em uma instituio da Baixada
Fluminense (1995) e a tese de doutorado Lugar, meu amigo, minha Baixada:
memria, representaes sociais e identidades (2002).

ADRIANA DE RESENDE BARRETO VIANNA mestre e doutora em Antropologia

Social pelo PPGAS/MN/UFRJ, onde defendeu a tese Os limites da menoridade: res-
ponsabilidade, tutela e famlia em julgamento, e professora de Histria Contempornea
do Departamento de Histria da PUC-RJ. autora de O mal que se adivinha polcia
e menoridade no Rio de Janeiro, 1910-1920 (Rio de Janeiro, Arquivo Nacional, 1999)
e pesquisadora nas reas de infncia, justia e violncia.

JAIR DE SOUZA RAMOS Professor AdjuntoI do Departamento de Sociologia e

Metodologia das Cincias Sociais da UFF, e membro do Programa de Ps-Graduao
em Antropologia e Cincia Poltica na mesma universidade. Em 2002 defendeu, junto
ao PPGAS/MN/UFRJ, a tese de doutorado intitulada O Poder de Domar do Fraco:
Formao de Autoridade e Poder Tutelar na Poltica de Povoamento do Solo Nacional.

JOO PAULO MACEDO E CASTRO mestre e doutorando em Antropologia pelo

PPGAS/MN/UFRJ, onde defendeu a dissertao No tem doutores da favela, mas
na favela tem doutores. Padres de interao em uma favela de um subrbio carioca
nos anos 90.

JOS GABRIEL SILVEIRA CORRA mestre em Antropologia pelo PPGAS/DA/

Museu Nacional, onde defendeu a dissertao A ordem a se preservar: a gesto dos
ndios e o reformatrio agrcola indgena Krenak. pesquisador do LACED Labo-
ratrio em Pesquisas em Etnicidade, Cultura e Desenvolvimento, DA/Museu Nacional
e doutorando em antropologia pelo PPGAS/MN/UFRJ. Atualmente pesquisa projetos
de desenvolvimento para populaes indgenas.

LUDMILA MOREIRA LIMA mestra em Sociologia pelo Instituto de Filosofia e

314 Gestar e gerir 315

Cincias Sociais-IFCS/UFRJ. Doutora em Antropologia Social pelo Programa de

Ps-Graduao em Antropologia Social do Dept da UnB. Onde defendeu a tese Se
a FUNAI no faz, ns fazemos: conflito e mudana no contexto de um projeto de
cooperao. Professora na Faculdade Euro-Americana e Coordenadora de uma linha
de pesquisa sobre a cooperao internacional junto ao Ncleo de Pesquisas do Dept
de Relaes Internacionais da Euro-Americana.

MARIA LUCIA PIRES MENEZES Professora Adjunta II do Departamento de Geo-

cincias do Instituto de Cincias Humanas e Letras da Universidade Federal de Juiz de
Fora . pesquisadora colaboradora do Laboratrio de Gesto do Territrio (LAGET/
UFRJ) e do Laboratrio de Pesquisas em Etnicidade, Cultura e Desenvolvimento
(LACED/ Setor de Etnologia e Etnografia do Museu Nacional). autora de Parque
Indgena do Xingu. A construo de um territrio estatal (Unicamp, 2000).

MAURCIO PARADA historiador formado pela UFF, mestre em Histria Social da

Cultura pela PUC-RJ e doutorando em Histria Social pela UFRJ. Professor de His-
tria Contempornea da PUC-RJ e do curso de Comunicao Social da UNIVERSO
(Universidade Salgado de Oliveira) e coordenador do Ncleo de Pesquisa em Histria
da Mdia. Pesquisador do Laboratrio do Tempo Presente/UFRJ.

RAFAEL WINTER RIBEIRO gegrafo formado pela UFRJ. Fez mestrado em

geografia na mesma instituio, tendo apresentado a dissertao A construo da Ari-
dez: Representaes da natureza, regionalizao e a institucionalizao do combate
seca, 1877-1909 (2001). membro do GEOPPOL, Grupo de Estudos e Pesquisa
Sobre Poltica e Territrio, no Departamento de Geografia da UFRJ. Foi estagirio do
Departamento de Antropologia do Museu Nacional/UFRJ no perodo de 1999/2002.
Atualmente faz o doutoramento e estagirio do laboratrio Sciet, Environment et
Territoire da Universit de Pau et des Pays de lAdour/CNRS com financiamento da
CAPES.

Srgio Ricardo Rodrigues Castilho doutor em antropologia social pelo

Programa de Ps-Graduao em Antropologia Social do Museu Nacional da Univer-
sidade Federal do Rio de Janeiro. Desde maio de 2001 pesquisador, na qualidade de
recm-doutor pelo CNPq, no Departamento de Antropologia da Universidade Federal
Fluminense. Vm desenvolvendo pesquisas em torno do consumo e da relao entre
poltica e meios de comunicao distncia na sociedade brasileira contempornea.

Impresso pela grfica Imprinta.

316 Gestar e gerir