Governo Lula

A poltica social do Governo Lula
(2003-2010):
perspectiva histrica
Eduardo Fagnani
Texto para Discusso. IE/UNICAMP

n. 192, junho 2011.
ISSN 0103-9466
A poltica social do Governo Lula (2003-2010):
perspectiva histrica 1
Eduardo Fagnani 2
Resumo
O objetivo desse ensaio analisar a poltica social do governo do presidente Luis Incio Lula da Silva
(2003-2010) na perspectiva da trajetria da proteo social brasileira nas ltimas cinco dcadas.
Argumenta-se que ela se insere numa longa fase de tenses entre paradigmas (Estado Mnimo versus
Estado de Bem-Estar Social) observadas no perodo entre 1990 e 2002. Essas frices, intensas nessa
quadra, permaneceram vivas entre 2003 e 2005 e arrefeceram entre 2006 e 2010. Mais especificamente,
inserida nessa trajetria, a poltica social de Lula compreende duas etapas bem definidas. A primeira
Mudana ou Continuidade (2003-2005)? marcada pela manuteno da ortodoxia econmica que teve
consequncias nos rumos tensionados da poltica social. Conviviam no seio do prprio governo foras
defensoras do Estado Mnimo e setores que defendiam os direitos universais. A segunda Ensaios
Desenvolvimentistas (2006-2010) marcada pelo arrefecimento dessas tenses. A crise financeira
internacional (2008) mitigou a hegemonia do pensamento neoliberal e a agenda do Estado Mnimo
perdeu fora. O crescimento econmico voltou a ter destaque na agenda do governo. A melhoria do
mundo do trabalho e das contas pblicas abriu espao para a ampliao do gasto social. Caminhou-se
para construo de uma estratgia na qual polticas universais e focalizadas so complementares. A
despeito dessas inflexes positivas, o espectro do retrocesso ainda permaneceu vivo, embora com menor
intensidade.
Palavras-chave: Poltica social; Estado do bem-estar social; Desenvolvimento social.
Abstract
The objective of this essay is to analyze the social policy of Luis Incio Lula da Silvas mandate (2003-
2010) under the perspective of the Brazilian social protection path within the last five decades. Its argued
that this policy is inserted in a long period of tensions between paradigms (Minimum State versus
Welfare State) observed from 1990 to 2002. These frictions, intense in this period, lingered from 2003
through 2005 but weakened between 2006 and 2010. More specifically, inserted in this path, Lulas social
politics is constituted by two well defined steps. The first step - Change or Continuity (2003-2005)? is
marked by the maintenance of economic orthodoxy that had consequences in the stressed directions of the
social policy. Cohabited in the core of the government itself defensive will of the Minimum State and
government sectors that defended the universal rights. The second step Developmental Intents (2006-
2010) is marked by the weakening of these tensions. The global financial crisis (2008) interrupted the
hegemony of the neoliberal thought and the Minimum State agenda lost its strength. Economic growth
regained its importance in the governments agenda. The improvement of the employment universe, also
(1) Ensaio elaborado especialmente para a Revista SER Social do Programa de Ps-Graduao em
Poltica Social da Universidade Nacional de Braslia UNB, cujo tema Poltica Social no Governo Lula
em Perspectiva (v. 13. n. 28, 2011, no prelo).
(2) Professor do Instituto de Economia da Unicamp e Pesquisador do CESIT.
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 192, jun. 2011.

Eduardo Fagnani
in the world of labor as a whole and that of public accounts created space to the social expenditure
amplification. The chosen path was the construction of a strategy in which universal and focused policies
became seen as complementary. Regarding these positive inflexions, regression spectrum remains alive,
despite lesser intensity
Apresentao
O objetivo deste ensaio analisar a poltica social do governo do presidente
Luis Incio Lula da Silva (2003-2010), situando-a na perspectiva histrica.
Na trajetria da proteo social brasileira nas ltimas dcadas, possvel
captar dois movimentos estruturais opostos (Fagnani, 2009, 2011). O primeiro aponta o
rumo da estruturao de polticas inspiradas no Estado de Bem-Estar. Esse processo
ganhou impulso na luta pela redemocratizao e desaguou na Constituio de 1988. O
segundo, ocorrido entre 1990 e 2002, aponta no sentido contrrio, da tentativa de
desestruturao dessas conquistas:
Conquistas na Contramo do Mundo (1975-1988) Com a emergncia do
neoliberalismo em escala global a partir da dcada de 1970, os direitos sociais
estiveram tensionados por reformas visando ao retrocesso. O Brasil seguiu rota inversa.
De meados da dcada de 1970 at 1988, caminhamos na contramo do mundo. Fomos
salvos pelo momento poltico. O movimento social que lutava pela redemocratizao
queria acertar as contas com a ditadura. No havia brechas para a agenda liberal. Aps
rdua marcha, a Constituio de 1988 restabeleceu a democracia e desenhou o embrio
de projeto inspirado no Estado de BemEstar Social. Seu mago reside nos princpios
da universalidade (em contraposio focalizao), da seguridade (seguro) e dos
direitos sociais (assistencialismo).
Tenses entre Paradigmas: Estado Mnimo versus Estado de Bem-Estar
Social (1990-2002) O outro movimento aponta no sentido oposto: o da tentativa de
impedir a consolidao daquelas bases. Aps as primeiras contramarchas (1987-1989),
esse mpeto foi revigorado a partir de 1990, quando o Brasil fez opo tardia pelo
neoliberalismo. A agenda do Estado Mnimo ganhou impulso. Nessa viso, o
desenvolvimento social prescinde de polticas universais. A estratgia resume-se a
uma nica ao: focalizao nos mais pobres. Assim, quando incorporamos as bases
do paradigma do Estado de Bem-Estar, ele j estava na contramo do movimento
global e passou a viver sob fogo cruzado. Entre 1990-2002, a proteo social viveu
tenses entre esses dois paradigmas opostos, com especificidades em dois momentos:
Contrarreforma Truncada (1990-1992) O curto Governo de Collor foi
marcado pela formulao de agenda de reformas liberalizantes, visando reviso
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 192, jun. 2011. 2

A poltica social do Governo Lula (2003-2010): perspectiva histrica
constitucional, prevista para 1993. Todavia, essa reviso no ocorreu devido ao

impeachment. Enquanto esperava a reviso, o governo buscou desfigurar as conquistas
de 1988 no processo de tramitao da legislao complementar.
Retomada da Reformas Liberalizantes (1993-2002) Nessa etapa, houve
antinomia entre a estratgia macroeconmica e de reforma do Estado e as
possibilidades do desenvolvimento social. Em primeiro lugar, essa estratgia acarretou
aumento da crise social, percebida, sobretudo, na desorganizao do mundo do
trabalho, consequncia da estagnao econmica, implcita no Plano Real. Em segundo
lugar, as polticas monetria, cambial e fiscal adotadas desorganizaram as finanas
pblicas e limitaram o gasto social. Esse o pano de fundo para se compreender a
desestruturao do mercado de trabalho e o retrocesso da reforma agrria e dos direitos
trabalhistas e previdencirios; a ausncia de poltica de habitao popular; a opo pela
privatizao do saneamento e do transporte pblico; e o paradoxo das polticas de
sade, assistncia social e educao fundamental, nas quais os inegveis avanos
institucionais foram minados pela macroeconomia. A focalizao ganhou vigor,
sobretudo, aps o acordo com o FMI (1998).
Nesse ensaio defende-se o argumento de que a poltica social de Lula insere-se
nessa longa fase de tenses entre paradigmas iniciada em 1990. Entende-se que essas
frices, intensas at 2002, permaneceram entre 2003 e 2005 e arrefeceram entre
2006 e 2010. Em sntese, inscrita nessa trajetria iniciada em 1990, a poltica social de
Lula compreende duas etapas:
Mudana ou Continuidade (2003-2005)? Essa fase marcada pela
ambiguidade entre a mudana e a continuidade. A manuteno da ortodoxia econmica
teve consequncias nos rumos tensionados da poltica social. Alm disso, conviviam
no seio do prprio governo foras defensoras do Estado Mnimo aglutinadas,
sobretudo, na rea econmica e setores que defendiam os direitos universais. A
estratgia social de Lula permaneceu indefinida.
Ensaios Desenvolvimentistas (2006-2010) Nessa quadra, as tenses
arrefeceram; e dois fatos contriburam para isso. O crescimento econmico voltou a
ter destaque na agenda do governo. Houve articulao mais positiva entre as polticas
econmicas e sociais. A melhoria do mundo do trabalho e das contas pblicas abriu
espao para a ampliao do gasto social. Alm disso, a crise financeira internacional
(2008) mitigou a hegemonia neoliberal, e a agenda do Estado Mnimo perdeu fora.
A tenso entre os paradigmas arrefeceu. Aes focalizadas e universais passaram a ser

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vistas como complementares. Porm, com menor intensidade, algumas dessas tenses
permaneceram nessa quadra e continuam vivas nos dias atuais.
Esse texto subdivide-se em duas partes, que correspondem s etapas
mencionadas acima.
1 Mudana ou continuidade (2003-2005)?
Nesse captulo, pretende-se sublinhar que a continuidade da ortodoxia
econmica limitou o crescimento, a melhoria do mercado de trabalho e o
financiamento da poltica social. E continuou a haver antinomia entre a estratgia
econmica e o desenvolvimento social.
As tenses entre os paradigmas, presentes desde 1990, mantiveram-se
acirradas. Nos primeiros anos do Governo Lula, o principal tema que dominou o
debate acerca dos rumos da estratgia social continuava a ser a disputa entre
focalizao e universalizao. O fato novo foi o pronto acolhimento de pontos da
agenda liberalizante no campo social por segmentos do ncleo dirigente do governo,
com destaque para o Ministrio da Fazenda, que defendia claramente a opo pelo
Estado Mnimo.
Em consonncia com esse posicionamento, a ortodoxia econmica e foras
importantes do ncleo do governo tambm tentavam viabilizar novas reformas do
Estado, de carter liberalizante. Na mesma perspectiva, destaca-se a tentativa de
implantar um programa de ajuste macroeconmico de longo prazo, que tambm
representava ameaava s polticas universais.
Esse quadro tensionado refletia-se na indefinio da estratgia social de Lula,
inicialmente ancorada no Programa Fome Zero, logo substitudo pelo Programa
Bolsa Famlia. Outras evidncias foram o esvaziamento da proposta original de
reforma agrria e as novas presses para a reforma da Previdncia e da Assistncia
Social.
1.1 O continusmo na estratgia econmica
No incio do primeiro governo Lula, a situao da economia era crtica. Em
2002, a inflao bateu 12,5%; a taxa de juros (Selic) atingiu 25%. O risco Brasil
(EMBI) saltou de 861 pontos (2001) para 1445 pontos (2002). As reservas
internacionais atingiram seu menor nvel desde 1994. O saldo de transaes correntes
era negativo. A relao dvida externa bruta/PIB chegou ao patamar mais alto dos
ltimos anos (42%). O crescimento da economia continuou pfio (2,7%). A dvida

lquida do setor pblico atingiu o topo desde o incio dos anos de 1990 (57% do PIB).
As despesas com juros eram elevadas (9% do PIB).
Esse cenrio negativo era amplificado pela desconfiana em relao ao Partido
dos Trabalhadores e ao presidente operrio. Assim, era compreensvel que, por um
curto momento, a rea econmica tivesse de manter a ortodoxia para acalmar os
mercados.
Todavia, no foi o que ocorreu. A mesma orientao da era FHC controle
inflacionrio por meio de taxas de juros elevada, supervit primrio e restrio ao gasto
pblico seguiu at 2005, mantendo um ambiente econmico recessivo, que continuou
colocando limites ao desenvolvimento social. Primeiro, por seus reflexos sobre o
mercado de trabalho. Em 2003, a taxa de desemprego aberto atingiu o pico de 13,4%;
permaneceu em nveis elevados em 2004 (11,5%) e recuou para 9,5% em 2005. O
crescimento anual dos rendimentos mdios reais declinou (-5,1%) em 2003;
estabilizou-se em 2004; e subiu ligeiramente em 2005 (2,4%).
Segundo, pela restrio do gasto social, em funo da necessidade de obterem-
se elevados supervits primrios para pagar juros e amortizaes financeiras. Estudo
realizado por Castro; Ribeiro e Carvalho (2007) revela que, entre 2003 e 2005, tanto o
gasto social federal como a despesa financeira mantiveram-se no mesmo patamar (em
proporo do PIB) observado nos ltimos anos do Governo FHC.
1.2 Focalizao versus universalizao: o Estado Mnimo na Agenda do Ministrio
da Fazenda
A disputa entre focalizao e universalizao continuou a dominar o
debate, o que reforava as apreenses sobre os rumos da estratgia social, que
permanecia indefinida. O fato novo foi o pronto acolhimento de pontos da agenda
liberalizante no campo social por segmentos do ncleo dirigente do governo, com
destaque para o Ministrio da Fazenda, que defendia claramente a opo pelo Estado
Mnimo.
No final do primeiro ano do Governo, o Ministrio da Fazenda (2003)
divulgou um documento contundente sobre a reduzida focalizao do gasto social
federal que provocou um amplo debate nos meios acadmicos e governamentais. O
documento defende explicitamente a prioridade aos programas de transferncias diretas
de renda em oposio s polticas universais. Observe-se a seguinte passagem (p. 3):
A possibilidade de ampliao dos recursos destinados aos brasileiros mais pobres
e de fornecer uma verdadeira rede de proteo social, capaz de amparar a

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populao mais vulnervel, depende de forma decisiva da realizao de reformas

estruturais que reduzam os privilgios concedidos pelo atual sistema tanto por
meio de gastos diretos quanto atravs de renncias fiscais a grupos de renda
mais alta.
O Ministrio da Fazenda endossava, assim, a agenda liberalizante, segundo a
qual a estratgia de desenvolvimento social dever-se-ia encerrar numa nica ao:
focalizao nos mais pobres, sendo esses definidos pelo critrio do Banco Mundial
(quem recebe at US$ 2 por dia). Assim, qualquer programa social cujos benefcios
fossem superiores a R$ 120 no seria focalizado. Abria-se uma nova etapa de
reforma do Estado visando supresso desses programas.
Para espanto de alguns, tratava-se de documento oficial de um governo popular
que sempre se ops ao neoliberalismo. No ano seguinte, uma atualizao do
documento voltou a circular (Ministrio da Fazenda, 2004), reeditando as mesmas
teses. Mais surpreendente que ambos os documentos levavam a assinatura do
Ministro da Fazenda, um dos mais fortes do Governo Lula, que avalizava essa viso.
1.3 Reforma do Estado
O clima de apreenso instalado nessa quadra foi reforado pela tentativa do
governo de viabilizar novas reformas liberalizantes requeridas pela ortodoxia
econmica, que tambm representavam ameaas aos direitos sociais conquistados em
1988. As reformas sindical, trabalhista, tributria, previdenciria (Regime Prprio de
Previdncia do Servidor Pblico e Regime Geral da Previdncia Social) ocuparam o
centro dos debates nessa quadra . 3
No campo das relaes de trabalho, foi institudo o Frum Nacional do

Trabalho, cujo objetivo era criar consensos entre trabalhadores e empresas e propor
uma ampla Reforma Trabalhista e Sindical. Ao longo dos trabalhos, foi priorizada a
Reforma Sindical, objeto de PEC enviada ao Congresso Nacional em 2005.
Em maro de 2003, a Proposta de Emenda Constituio 41/03, que tratava da
Reforma Tributria, tambm foi enviada pelo Executivo ao Congresso Nacional. Seu
principal objetivo era a simplificao da estrutura fiscal, extinguindo-se tributos e
reduzindo-se cobranas cumulativas. Alm da desonerao da folha de contribuio
(3) Outra sinalizao do ambiente de riscos da manuteno das conquistas de 1988 foi a iniciativa
do Deputado Federal Luis Carlos Santos (PSDB-SP) de reviso da Constituio Federal. A PEC 157/2003
objetivava a instalao no dia primeiro de fevereiro de 2007, (da) Assemblia de Reviso Constitucional,
formada pelos membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, com o objetivo de revisar a
Constituio por maioria simples. Essa proposta tramitou no Congresso Nacional at 2008 quando foi
indeferida.

dos empregadores para previdncia social, ela se daria pela a extino de fontes de
financiamento das polticas sociais (Cofins, PIS-Pasep, Salrio-educao e CSLL)
vinculadas pela Constituio de 1988 ao financiamento das polticas universais. Era
ameaa clara sobrevivncia do artigo 195 que vincula constitucionalmente um
conjunto de fontes de receitas para o financiamento dos setores da sade, previdncia,
assistncia e seguro-desemprego. A supresso dessa clusula ptrea implicaria uma
Carta Constitucional capenga, cheia de boas intenes, mas sem garantias de
financiamento. Como veremos mais frente, essa ameaa permanece viva nos dias
atuais.
Junto com a Reforma Tributria, o Executivo encaminhou ao Congresso a PEC
n. 40 que tratava da Reforma da Previdncia do Servidor Pblico. Esse fato tambm
sinalizava um impulso em direo agenda liberalizante. Observe que a originria
privatizao da previdncia no Chile (1981) serviu de paradigma para o reformismo
neoliberal nos anos seguintes. Na dcada de 1990, esse modelo foi implantado em nove
pases da Amrica Latina (Peru, Argentina, Colmbia, Uruguai, Bolvia, Mxico, El
Salvador, Panam e Repblica Dominicana), em onze pases do Leste Europeu e em
dois da sia.
Alinhado com essa corrente, o Brasil de FHC tentou seguir essa trilha. Em
maro de 1995, o Executivo encaminhou ao Congresso a PEC n. 33/95 que tratava da
reforma da previdncia. No final de 1998, aps longa tramitao, foi concluda uma
etapa importante, com a aprovao da Emenda Constitucional n. 20/98. Essa Emenda
implicou retrocessos na Constituio de 1988. Alm de suprimir direitos, seu objetivo
ltimo era fomentar o mercado de previdncia complementar (RGPS e RPPSP) para o
setor financeiro.
O primeiro passo foi tornar restritivas as regras de acesso ao RGPS e ao
RPPSP. Em complementao, foi estipulado um teto nominal de benefcios
extremamente baixo. Com isso, os contribuintes que desejassem uma aposentadoria
maior eram forados a aderir os fundos de previdncia complementar geridos pelo
setor financeiro.
O segundo passo foi pronta regulamentao do Regime da Previdncia
Complementar (RPC), voltado para os trabalhadores do RGPS que pretendessem
receber acima do teto. Concluiu-se com xito essa etapa. Hoje o setor financeiro
gestor de saldos expressivos de recursos da previdncia complementar privada.
O terceiro passo era fazer o mesmo com a previdncia do servidor pblico. A
aprovao da reforma do RPPSP fomentaria a previdncia complementar pblica,

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implicando transferir para o setor financeiro a gesto de parte expressiva dos gastos
com pessoal dos mais de seis milhes de funcionrios ativos dos governos federal,
estaduais e municipais. Com o agravante de que, ao contrrio do trabalhador privado,
no caso da previdncia do setor pblico pretende-se que o empregador (Estado)
complemente a contribuio dos seus funcionrios.
Assim, a pronta incluso da reforma da previdncia do setor pblico na agenda
do executivo, causava apreenses na medida em que se caminhava para completar o
pilar inconcluso da reforma privatizante iniciada por FHC.
Alm da reforma da previdncia do setor pblico, a realizao de nova reforma
da previdncia do setor privado tambm voltou ao debate nacional. Representantes da
ortodoxia econmica, dentro e fora do governo, pressionavam pela adoo de novas
medidas restritivas como, por exemplo, a desvinculao do salrio mnimo do piso
dos benefcios previdencirio e assistencial; e a ampliao do limite mnimo de idade
para aposentadorias sem as quais o pas seria ingovernvel (Giambiagi et al., 2006;
Tafner; Giambiagi, 2007).
As apreenses de que o governo estaria comprometido com esse propsito
foram objeto de manifestao formal do Conselho de Segurana Alimentar (Consea)
que em julho de 2004 aprovou moo na qual solicitava ao presidente da Repblica
esclarecimentos sobre a posio oficial do governo a respeito de propostas que
circulavam na mdia, atribudas a Ministros de Estado: desvinculao do salrio
mnimo dos benefcios permanentes da Previdncia e da Assistncia Social; e
desvinculao das contribuies sociais do oramento da Seguridade Social (Ipea,
2005).
De fato, como veremos adiante, tais apreenses faziam sentido. No primeiro
ms do seu segundo mandato, o presidente Lula instituiu o Frum Nacional da
Previdncia Social
1.4 Ajuste macroeconmico
Outra sinalizao desse ambiente de tenses foi a explicitao, pelo Ministrio
da Fazenda, de um programa de ajuste de longo prazo o programa do dficit
nominal zero , objeto de acalorado debate em 2005.

De forma simplificada, tratava-se de um programa de ajuste fiscal a ser

executado por um perodo de dez anos. O objetivo era reduzir a razo dvida/PIB, de
50% para 30%. Ao invs de focar no denominador (crescimento do PIB), o plano
privilegiava o numerador (reduo da dvida). Pretendia-se aumentar o supervit fiscal
de 4,5% para 7% do PIB atravs do corte das despesas correntes (exceto a financeira)
em 6,5 pontos percentuais do PIB (Netto; Giambiagi 2007).
Um ponto que esteve submerso no debate que a varivel de ajuste repousava
no sistema de proteo social. Em ltima instncia, o sucesso dependia da reduo do
gasto social e da desvinculao de suas fontes de financiamento (propunha-se aumentar
a Desvinculao das Receitas da Unio DRU de 20% para 40%) (Giambiagi, 2006).
Mais que isso, implicava uma nova rodada de reformas da Previdncia Social e das
restries ao acesso do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), criado no mbito da
Lei Orgnica da Assistncia Social (Fagnani, 2006).
Todavia, ocorreu um fato surpreendente. No final de 2005, a proposta foi
duramente criticada pela ministra da Casa Civil, Dilma Rousseff, que colocou o dedo
na ferida, apontando que a pretendida reduo da razo dvida/PIB dependia,
fundamentalmente, da queda dos juros:
Para crescer, necessrio reduzir a dvida pblica. Para a dvida pblica no
crescer, preciso ter uma poltica de juros consistente, porque seno voc enxuga
gelo. Fao um supervit primrio de um lado e aumento o estoque e o fluxo da
dvida. Eu me fechei em mim mesma. uma discusso que tem de ser feita com
muita cautela. Discutir ajuste fiscal de longo prazo no fazer projeo para dez
anos com base em planilha. Fazer um exerccio de nmeros dentro do meu
gabinete e achar que ele ser compatvel com o nosso Pas no consistente (O
Estado de S. Paulo, 9 nov. 2005).
De forma contundente, a Ministra certamente com o aval do Presidente
desautorizou publicamente o Ministro da Fazenda, bem como a trilha da ortodoxia que
vinha sendo seguida. Era um sinal de mudanas que estavam por vir. E de fato vieram,
parcialmente, a partir de 2006, com a mudana na cpula econmica e na orientao da
poltica de governo nesse campo, como mostrarei na segunda parte.
1.5 Indefinio da estratgia social
Esse cenrio se refletia na indefinio da estratgia social de Lula que, no
incio, estava ancorada no Programa Fome Zero. Todavia, ainda em 2003, esse
programa perdeu vigor e o carro chefe passou a ser o Programa Bolsa Famlia. A
proposta de reforma agrria estrutural que havia sido elaborada na campanha

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presidencial foi esvaziada. A Previdncia Social (RGPS e RPPSP) seguia pressionada,

como mencionado, por novas rodadas de reforma. Essas indefinies eram
relativamente menores nas reas de sade e educao que contam com mecanismos
institucionais que garantem maior continuidade.
Simultaneamente, observa-se a lenta emergncia de outro movimento,
impulsionado por alguns ministrios sociais e pelas foras que se opunham s
orientaes da cpula do governo. Os fruns democrticos de deliberao coletiva,
presentes em diversos setores desde 1988, foram se difundindo para outras reas. No
bojo desse processo, gradativamente, emergiram impulsos no sentido de dar
continuidade ao processo de consolidao das polticas universais.
Fome Zero ou Bolsa Famlia?
Como se sabe, a plataforma da campanha presidencial no estava

prioritariamente ancorada nas conquistas de 1988. O combate fome era o ncleo da
estratgia social, e o Programa Fome Zero era o seu carro chefe. Para implant-la foi
criado o Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar e Combate a Fome (Mesa),
subordinado diretamente ao presidente da Repblica.
Com larga abrangncia, o Fome Zero pretendia catalisar uma diversidade de
aes desenvolvidas por diversos ministrios setoriais. Observe-se que, alm da
transferncia direta de renda (Carto Alimentao), atuaria nas seguintes: reforma
agrria, fortalecimento da agricultura familiar, programas de desenvolvimento
territorial, programas de gerao de trabalho e renda, desonerao tributria dos
alimentos bsicos, distribuio de alimentos, merenda escolar, programa de
alimentao do trabalhador; produo para o consumo prprio, bancos de alimentos,
restaurantes populares, cozinhas comunitrias, construo de cisternas para
armazenamento de gua (Graziano da Silva et al., 2010).
Todavia, a centralidade do Programa Fome Zero teve vida curta. Em outubro
de 2003, foi institudo o Programa Bolsa Famlia, que passou a ser a principal poltica
social de Lula. Esse era preocupante, pois reforava a tese da estratgia nica
status
e parecia representar um passo institucional nos rumos desejados pelo Ministrio da

Fazenda, referidos anteriormente.
De certa forma, Lula (Fome Zero e Bolsa Famlia) reprisava FHC (Programa
Comunidade Solidria), ignorando a luta que diversas foras polticas vinham travando
pela consolidao dos avanos sociais de 1988.

Esvaziamento da Reforma Agrria
Outro indicador das tenses e indefinies na estratgia social foi o

arquivamento da proposta de reforma agrria estrutural e massiva elaborada na
campanha eleitoral. O II Plano Nacional de Reforma Agrria, formulado pelo
Ministrio da Reforma Agrria, tinha pretenses mais tmidas e distantes do projeto
inicial, gerando descontentamentos no movimento social.
Crticos da reforma agrria de Lula assinalam a opo do governo pelo modelo
do agronegcio e por medidas compensatrias centradas no Programa Nacional da
Agricultura Familiar (Pronaf, criado em 1995) (Ferreira et al., 2009).
De fato, no governo Lula, o Pronaf foi ampliado e passou a ser o principal
programa de desenvolvimento rural. Articulados ao Pronaf foram criados novos
programas destinados agricultura familiar: o Programa de Aquisio de Alimentos
(2003) e o Seguro da Agricultura Familiar (2004). Alm desses, destaca-se o Programa
Garantia-Safra, que havia sido institudo em 2002 e foi aperfeioado a partir de 2003.
Espaos democrticos de controle social: impulsos para a consolidao das polticas
universais
Em meio a tanta indefinio, observa-se a lenta emergncia de outro
movimento, impulsionado por ministrios setoriais e foras polticas que se opunham
s orientaes da cpula do governo. Note-se que a abertura de espaos democrticos
de presso e controle social uma inovao do caso brasileiro ps Constituio de
1988. Especialmente nas reas da Sade, Assistncia Social e Educao, diversos
mecanismos foram implantados, com destaque para as conferncias nacionais
(precedidas pelas municipais e estaduais).
A partir de 2003, esses mecanismos foram se difundindo para outros setores
como Segurana Alimentar e Poltica Urbana. Da mesma forma, essas mobilizaes
contriburam para o avano da construo institucional de uma diversidade de polticas
coordenadas pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos direitos da pessoa
portadora de deficincia, direitos dos idosos, promoo da igualdade racial e de gnero
e combate ao preconceito sexual . 4
(4) Observe-se que em 2004 realizou-se a I Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres,
cujo documento final serviu de base para a elaborao do I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres,
implantado a partir de 2005. Nesse ano, o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de
Deficincia realizou a I Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia. No campo do
combate ao preconceito sexual e promoo da cidadania, destaca-se a realizao, em 2008, da
I Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais, com o tema direitos
humanos e polticas pblica (Natalino et al., 2009).

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A atuao desses fruns contribuiu, em grande medida, para que,

gradativamente, emergissem impulsos no sentido de modificar a estratgia social
original do governo.
Seguridade social
Esses mecanismos influenciaram a reorientao da ao do governo nas reas

que compem a Seguridade Social, especialmente no tocante assistncia social e
segurana alimentar. Nesse sentido, destaca-se a realizao da IV Conferncia
Nacional de Assistncia Social (2003) e a II Conferncia Nacional de Segurana
Alimentar (2004).
Refletindo em parte essas mobilizaes, em meados de 2004 ocorreram
importantes modificaes institucionais. O Ministrio Extraordinrio de Segurana
Alimentar e Combate a Fome (Mesa) foi extinto. O Ministrio da Assistncia Social
passou a ser denominado Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome
(MDSCF) com a competncia de articular as aes nos campos da Assistncia Social,
Segurana Alimentar e de Transferncia de Renda. Mesmo com a centralidade do
Programa Bolsa Famlia, essa deciso recolocava as polticas de assistncia social e de
segurana alimentar nos rumos que vinham sendo trilhados desde 1988.
Em 2005, foram dados passos adicionais no processo de construo da Lei
Orgnica da Assistncia Social (Loas): aprovao da nova Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS) e a instituio do Sistema nico de Assistncia Social
(Suas). No caso da Segurana Alimentar, nesse ano foi institudo o Sistema nico da
Segurana Alimentar e Nutricional (Susan).
A partir de 2004, o Programa Bolsa Famlia foi-se consolidando pela
unificao dos vrios programas de transferncia de renda criados por FHC (Programa
Bolsa Escola, o Programa Bolsa Alimentao e o Auxlio-Gs) e Lula (Carto
Alimentao, criado no mbito do Fome Zero) (Jaccoud et al., 2009).
No caso da poltica de sade, as indefinies da estratgia do novo governo
eram relativamente menores. Isso porque o Sistema nico de Sade (SUS) fruto de
uma construo progressiva desde meados de 1970, consagrada na Constituio de
1988. Dispe de mecanismos institucionais que o torna menos malevel s mudanas
de orientao dos governos, afirmando-se como uma poltica de Estado.
No final de 2003, ocorreu 12 Conferncia Nacional de Sade, cujo objetivo
a
era deliberar sobre as diretrizes nacionais para o setor. Seguindo as recomendaes da

Conferncia, em 2004 o Ministrio da Sade lanou o Plano Nacional de Sade para o

perodo 2004-2007, no qual se destaca a nfase no aprofundamento do Programa de

Sade da Famlia, voltado para a ateno bsica, a criao do Programa Farmcia
Popular, a reestruturao da ateno de urgncia e emergncia (Samu) e o lanamento
do Programa Brasil Sorridente (Piola et al., 2009).
No caso da Previdncia Social, a manuteno da ortodoxia econmica
continuou a representar limites financeiros ao seu financiamento. Esse cenrio foi
propcio, como mencionado, para a emergncia de presses por novas rodadas de
reforma, tanto no RGPS quanto no RPPSP. Mesmo assim, destaca-se uma medida
positiva: o Estatuto do Idoso, aprovado pelo Congresso em outubro de 2003 e que,
dentre outras inovaes importantes, reduz a idade mnima para requerer o benefcio
do Benefcio de Prestao Continuada de 67 para 65 anos.
Educao
A poltica educacional tambm fruto de um longo processo de construo

coletiva e dispe de instrumentos formais que asseguram maior continuidade
exemplos: Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (1996) e Plano Nacional de
Educao, com vigncia decenal. Assim, o avano institucional dessa poltica
prosseguiu durante o Governo Lula.
O trinio 2003-2005 marcado pela definio das prioridades do Ministrio da
Educao (MEC) O ponto de partida foi a divulgao do documento Alinhamento
Estratgico MEC, que organiza os fundamentos que iriam nortear a concepo do
Plano Plurianual da educao para 2004-2007. Dentre as aes estruturais formuladas
nessa quadra que sero maturadas posteriormente destaca-se o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb) e a reforma da
educao superior.
Em 2004, foi criado o Programa Universidade para Todos (Prouni) que oferece
bolsas de estudo em instituies privadas a estudantes de baixa renda e institui uma
poltica afirmativa em favor de negros e indgenas (Corbucci et al., 2009).
Reorganizao da poltica urbana
Desde o final dos anos de 1980, houve um esvaziamento das polticas

nacionais de habitao, saneamento e transporte pblico. Desde ento, o Brasil no
contou com efetivas polticas nacionais de habitao popular, saneamento ambiental e
transporte pblico (Fagnani, 2005).

Eduardo Fagnani
Refletindo o progressivo fortalecimento do movimento social em torno da

reforma urbana, em 2002 o PT elaborou o Projeto Moradia, que se tornou o ncleo da
ao do Ministrio das Cidades institudo por Lula. Visando elaborao da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano, o Ministrio das Cidades convocou a primeira
Conferncia Nacional das Cidades (2003) e a segunda (2005), ambas precedidas por
conferncias municipais e estaduais (Maricato, 2006).
O Conselho das Cidades, eleito na primeira Conferncia Nacional, comeou a
funcionar no incio de 2004. Nesse mesmo ano, o Conselho aprovou as propostas da
Poltica Nacional de Habitao, Poltica Nacional de Saneamento, Poltica Nacional de
Trnsito, Poltica Nacional de Mobilidade e Transporte Urbano, a Campanha Nacional
pelos Planos Diretores Participativos, o Programa Nacional de Regularizao
Fundiria, dentre outras.
No caso da poltica habitacional, foi criado o Sistema Nacional de Habitao,
dividido nos subsistemas voltados para o mercado e para a habitao popular. Nesse
caso, foi institudo o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e o
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), formado com recursos
fiscais do Oramento Geral da Unio (OGU), para subsidiar as aes voltadas para as
famlias com renda mensal de at trs salrios mnimos. Outra medida relevante foi a
deciso de utilizar recursos subsidiados do FGTS em programas voltados para as
famlias com renda inferior a cinco salrios mnimos.
Todavia, em que pesem esses esforos, na prtica a poltica de habitao
popular continuou a ter alcance reduzido, dados os parcos recursos do OGU repassados
para o FNHIS. Refletindo a antinomia entre a poltica econmica e o desenvolvimento
social, o patamar de transferncias anuais situou-se prximo a R$ 1 bilho,
absolutamente insuficiente para enfrentar os problemas estruturais acumulados nessa
rea. Da mesma forma, os recursos subsidiados (FGTS) representaram parcela
reduzida do total de recursos aplicados.
No caso da poltica de saneamento ambiental, foi aprovada a nova Poltica
Nacional e institudo o Sistema Nacional de Saneamento. Todavia, permaneceram
intactos inmeros entraves financeiros que limitavam os investimentos no setor com
destaque para o alto grau de endividamento de estados e municpios, que os impedia de
contratar novos emprstimos.
Em 2006, o Congresso Nacional aprovou o novo marco de regulao do setor.
Mas a medida, em ltima instncia, s definiu as regras para a participao do setor

privado o que trar respostas pouco efetivas para enfrentar as dificuldades crnicas
existentes.
No caso do transporte pblico, foi criada a Secretaria Nacional de Transporte e
da Mobilidade Urbana, com a finalidade de formular e implantar a poltica para o setor.
Porm, o Ministrio das Cidades no contava com recursos oramentrios para
implantar uma poltica de investimentos compatvel com a magnitude dos problemas.
O BNDES, por meio da concesso de emprstimos e financiamentos (aos governos
estaduais e ao setor privado), supria, em parte, essa necessidade.
2 Ensaios desenvolvimentistas (2006-2010)
Nesse captulo pretende-se sublinhar que, com a mudana na cpula da rea
econmica, ocorrida em 2006, o crescimento voltou a ter destaque na agenda, o que
no se via h 25 anos. Desde ento, passou a haver uma articulao mais convergente
entre os objetivos macroeconmicos e sociais, o que tambm no se via h algum
tempo. Esse movimento foi benfico para o mundo do trabalho e para as contas
pblicas, abrindo maior espao para a ampliao do gasto social.
Alm disso, a crise financeira internacional (2008) mitigou a fora do
pensamento nico e a agenda do Estado Mnimo perdeu impulso. A tenso entre
os paradigmas arrefeceu. Caminhou-se para a consolidao de uma estratgia social
ancorada tanto na defesa e consolidao das polticas universais como no avano das
aes voltadas para o combate da pobreza extrema.
Porm, embora com menor intensidade, as tenses entre paradigmas
permaneceram vivas. O novo encaminhamento da Reforma Tributria (2008), a
realizao do Frum Nacional da Reforma da Previdncia Social (2007) e a
insegurana jurdica da Seguridade Social ilustram esse ponto.
2.1 Crescimento econmico e crise internacional
O crescimento econmico voltou a ter destaque na agenda do governo a partir
do final de 2006. A despeito da postura conservadora do Banco Central e da ausncia
de coordenao da poltica macroeconmica (fiscal, monetria e cambial), houve uma
inflexo positiva na postura Ministrio da Fazenda, da Casa Civil e dos Bancos
Pblicos.
No campo poltico e ideolgico, emergiu um cenrio favorvel para a
ampliao do papel do Estado na economia e na regulao dos mercados. O colapso
financeiro internacional (2008) interrompeu um longo ciclo de hegemonia do

Eduardo Fagnani
neoliberalismo em escala global. Muitos dos dogmas do pensamento nico passaram

a ser questionados. Instituies como BIRD e FMI reconheceram o fracasso das
polticas inspiradas pelo Consenso de Washington. Este cenrio abriu uma nova brecha
para a ampliao do papel do Estado na consolidao do sistema de proteo social
consagrado pela Constituio de 1988.
Antes mesmo da crise internacional, a postura desenvolvimentista do governo
brasileiro havia sido reforada. Prova disso foi o lanamento, em 2007, do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), visando a impulsionar investimentos pblicos e
privados na rea da infraestrutura econmica e social. Com a crise internacional, novas
medidas anticclicas foram adotadas com sucesso (Ipea, 2011).
Entre 1990 e 2005, o PIB cresceu a taxas mdias anuais prximas de 2,5%. No
trinio 2006-2008, esse patamar saltou para cerca de 5%; retrocedeu (-0,2%) em 2009
(crise global); e avanou para 7%, em 2010. As contas pblicas melhoraram, a
arrecadao cresceu e a relao dvida lquida do setor pblico/PIB declinou de 60%
(2002) para 40% (2010).
Esse desempenho abriu maior espao para a ampliao do gasto social.
Tambm foi benfico para o mundo do trabalho. Entre 2003 e 2010, a taxa de
desemprego caiu pela metade (de 12,4% para 5,7%); o rendimento mdio real mensal
dos trabalhadores subiu 18%; e mais de 15 milhes de empregos formais foram criados
(apenas em 2010, foram criados 2,5 milhes de vagas); a renda domiciliar per capita
cresceu 23,5% em termos reais; e, o PIB (US$) passou de 2.870 para 8.217.
per capita
Em consequncia, as fontes de financiamento da poltica social amplamente apoiadas

na contribuio do mercado formal apresentaram melhoras.
Uma das estratgias adotadas para enfrentar os efeitos sociais da crise foi a
deciso de eleger o social como um dos eixos estruturadores do desenvolvimento
econmico (Mercadante, 2010). Conjugou-se, com xito, estabilidade econmica,
crescimento, distribuio de renda, incluso social e promoo da cidadania. Como
vimos, o crescimento teve impactos positivos sobre o mercado de trabalho, dando
vigor ao mercado interno e criando um ciclo virtuoso entre produo e consumo.
Para isso contribuiu o fortalecimento do sistema de crdito, que praticamente
dobrou entre 2003 e 2010 (de 24% para 46% do PIB). Parte desse montante foi
dirigido para pessoas fsicas. Destaca-se ainda o acesso ao crdito de segmentos da
populao marginalizados do sistema bancrio. A democratizao do crdito tambm
realimentou a cadeia do consumo impulsionando o mercado interno.

Outra medida importante foi a valorizao real do salrio mnimo, que

experimentou notvel crescimento real entre 2003 e 2010. Alm de ampliar a renda do
trabalho, a valorizao do salrio mnimo teve impactos positivos sobre a renda dos
beneficirios da Seguridade Social, outro ncleo central da impulso do mercado
interno e da mitigao dos efeitos sociais da crise.
Observe-se que em 2010 a Seguridade Social concedeu cerca de 33,4 milhes
de benefcios diretos, assim distribudos: INSS urbano (15,7 milhes); INSS Rural
(8,1); Assistncia Social (3,6) e Seguro-desemprego (6,1). O carter distributivo desses
programas fica mais evidente se tambm contabilizarmos os seus beneficirios
indiretos. Segundo o IBGE, para cada beneficirio direto h 2,2 beneficirios indiretos,
membros da famlia. Dessa forma, a Seguridade Social beneficia, direta e
indiretamente, cerca de 106 milhes de pessoas, quase a metade da populao do Pas.
Mais de 2/3 desses benefcios equivalem ao piso do salrio mnimo.
Para os setores mais vulnerveis, destaca-se a consolidao e expanso do
Programa Bolsa Famlia, que atende mais de 40 milhes de pessoas e contribuiu para
que a porcentagem de pessoas que vivem em misria extrema declinasse entre 2003 e
2010. Cerca de 28 milhes de brasileiros suplantaram a questionvel linha de
pobreza monetria definida pelo Banco Mundial.
No campo da habitao, outra medida anticclica foi o lanamento de um novo
programa, denominado Minha Casa, Minha Vida, com o objetivo de construir um
milho de novas moradias nos prximos anos; o programa inovou ao adotar
mecanismos mais flexveis de financiamento, o que favorecer o acesso habitao
dos estratos de baixa renda (Ipea, 2011).
2.2 Nova estratgia social
Como mencionado, desde 2003 observa-se a lenta emergncia de um
movimento das foras que se opunham s orientaes iniciais da estratgia social. A
mobilizao social nos debates realizados nos diversos fruns democrticos
fortalecidos nessa etapa representou uma frente de defesa, e gradativamente contribuiu
para a gestao de uma nova estratgia social marcada pela convergncia entre
focalizao e universalizao.
Portanto, no perodo 2006 e 2010, assiste-se consolidao do Programa Bolsa
Famlia e demais aes focalizadas, bem como continuidade do processo, em marcha
desde 1988, de consolidao das polticas universais.

Eduardo Fagnani
Seguridade social
Houve continuidade do processo de consolidao do Sistema nico da

Assistncia Social (Suas) e do Sistema nico da Segurana Alimentar e Nutricional
(Susan) (Jaccoud et al., 2009). No caso da Assistncia Social, destaca-se a o
encaminhamento de projeto de lei que ainda tramita no Congresso Nacional que
estabelece novos objetivos para o Suas e sua composio descentralizada e
participativa; reduz para 65 (sessenta e cinco) anos a idade mnima para o idoso
receber o benefcio de prestao continuada; define a proteo social bsica e especial;
e cria os Centros de Referencia da Assistncia Social (Cras) e Centros de Referncia
Especializado em Assistncia Social (Creas).
No caso da Segurana Alimentar, destaca-se a aprovao da Lei Orgnica da
Segurana Alimentar e Nutricional (Losan) e do Sistema Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (Sisan). Em 2007, foram publicados decretos que alteraram a
estrutura bsica do Sisan na esfera federal, passando a contar com as seguintes
instncias: Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CNSAN),
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) e Cmara
Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (Caisan). Outros passos
adicionais foram dados em 2010, com a instituio da Poltica Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (PNSAN).
Ao longo do perodo 2003-2010, o Programa Bolsa Famlia ampliou-se
significativamente. O nmero de atendidos passou de 3,6 milhes para 12,8 milhes de
famlias. Alm dessa ampliao do alcance do programa, destaca-se a deciso do
governo de aumentar o valor dos benefcios e de incluir jovens com 16 e 17 anos, que
passaram a contar com o chamado Benefcio Varivel Jovem (BVJ).
Na poltica da sade, novas medidas foram adotadas visando a avanar na
consolidao institucional do SUS (Piola et al., 2009). Esse esforo concentrou-se no
chamado Pacto pela Sade, cujo objetivo rever o processo normativo do SUS,
buscando estabelecer novas diretrizes e metodologias e a cooperao entre os gestores
dos trs nveis de governo.
Na mesma perspectiva, em 2008 foi lanado o Programa Mais Sade (PAC da
Sade), que apresenta um plano de investimentos prioritrios do Ministrio da Sade
voltados para a organizao da ateno bsica.
Todavia, em que pesem esses impulsos institucionais, a sria questo do
financiamento da sade, dependente da regulamentao da EC 29, no foi equacionada

at 2010. Mais grave foi a extino da CPMF pelo Congresso Nacional em 2007,
agravando o problema financeiro do setor.
Na Previdncia Social, o principal destaque melhoria das contas financeiras
do segmento urbano que voltou a ser superavitrio o que no ocorria desde 1997. A
maior formalizao do mercado de trabalho ampliou o percentual da PEA contribuinte
da previdncia, que havia declinado de 66,4% para 61,7% entre 1992 e 2002. Com a
melhora do cenrio econmico, esse patamar subiu para 66,9% em 2009.
Esses fatos abriram brechas para que a extino do fator previdencirio
voltasse ao debate poltico ao longo de 2009. Alm disso, a partir de 2006, destacam-se
vrias medidas que visam a ampliar o acesso de segmentos marginalizados da
previdncia social e a formalizao (Lei do Super Simples; nova regulamentao aos
segurados especiais da Previdncia Rural; e novo incentivo tributrio para a
formalizao trabalhador domstico) (Delgado et al., 2009).
A criao da Receita Federal do Brasil fundindo a Secretaria da Receita
Federal e a Secretaria de Receita Previdenciria em uma s entidade foi outra
mudana importante, visando maior eficcia na arrecadao e na cobrana de dvidas
acumuladas. Tambm merece destaque a maior agilidade do processo de concesso da
aposentadoria urbana por idade (apenas 30 minutos). A regulamentao da previdncia
complementar do setor pblico, iniciado com a Emenda Constitucional n. 41/2003
continua tramitando no Congresso (Rangel et al., 2009).
Educao
Diversas medidas que vinham sendo delineadas no trinio anterior

amadurecem nessa etapa, com destaque para a instituio do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb) e a aprovao do Plano de
Desenvolvimento da Educao. Outra iniciativa foi a elaborao do Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educao, uma espcie de pacto nacional pela melhoria da
qualidade da educao bsica.
Tambm merece destaque o incio do processo de reforma da educao
superior que visa a ampliar o oramento das instituies federais e a expandir a rede
pblica.
No campo da formao dos docentes da educao bsica, sublinhe-se a criao
da Universidade Aberta do Brasil (UAB), uma rede de instituies pblicas de ensino
superior voltadas para oferecer cursos a esses profissionais. Outra medida importante

Eduardo Fagnani
foi a regulamentao da determinao constitucional de estabelecer um piso salarial

para professores da educao bsica da rede pblica de ensino (Corbucci et al., 2009).
No financiamento da educao, o avano mais importante foi a aprovao
(2009) da PEC n. 96, que estabelece que a Desvinculao das Receitas da Unio
(DRU) deixar de incidir gradativamente no oramento da Educao at no ser mais
cobrada, em 2011. A DRU um mecanismo que autoriza o governo a reter 20% de
toda arrecadao sem justificar no projeto de oramento a destinao dos recursos. O
ministrio da Educao estima que o setor tenha perdido cerca de R$ 100 bilhes desde
1996, quando a DRU foi instituda.
Desenvolvimento rural
Como mencionado, a partir de 2003 a proposta de reforma agrria estrutural foi

esvaziada e o desenvolvimento rural passou a se ancorar em medidas compensatrias
voltadas para o apoio da agricultura familiar. Esse eixo da ao do governo avanou
com a aprovao da Lei da Agricultura Familiar (2006), que institucionaliza a
categoria agricultor familiar, e pela adoo de uma srie de medidas voltadas para a
ampliao e adequao do Pronaf.
Outra medida importante foi a criao do programa Territrios da Cidadania,
lanado em 2008. Voltado superao da pobreza nas reas rurais, prioriza a
integrao de aes de diferentes reas e nveis de governo em localidades com baixos
ndices de Desenvolvimento Humano (IDHs) e baixos indicadores de dinamismo
econmico (Mercadante, 2010).
Relaes de Trabalho
No campo das relaes de trabalho, abandonou-se o objetivo inicial de realizar

a Reforma Trabalhista e Sindical. As iniciativas por parte do governo tomaram a forma
de medidas pontuais, por vezes negociadas em fruns especficos.
Um dos exemplos bem sucedidos foi a comisso instituda com o objetivo de
formular uma Poltica de Valorizao Gradual do Salrio Mnimo. Encaminhada ao
Congresso Nacional (2006), essa poltica prev uma frmula de clculo da ampliao
do benefcio baseada na variao do PIB de dois anos anteriores acrescida da inflao
no perodo. O acordo definiu o mnimo de 2007 e os critrios de reajuste entre 2008 e
2011.

De fato, a valorizao real do salrio mnimo foi uma poltica buscada ao

longo de todo o Governo Lula. Observe-se que entre o incio de 2003 e o incio de
2011, o salrio mnimo praticamente dobrou em termos reais.
Nesta etapa o Governo Lula tambm aprovou medidas visando a diminuir a
flexibilidade das contrataes, com destaque para a Mensagem Presidencial solicitando
ao Congresso Nacional a ratificao da Conveno 158 da OIT. Por iniciativa do
Congresso, merece nota a aprovao de lei que aumentou a proteo aos estagirios.
5
Maior articulao entre as polticas econmica e urbana
Nessa quadra, houve maior articulao entre a poltica econmica e a poltica

urbana. Destaca-se a deciso da rea econmica de ampliar a capacidade de
endividamento de estados e municpios para a contratao de operaes de crdito
voltadas habitao popular e saneamento ambiental. A reduzida margem de
endividamento desses entes federativos era um dos principais entraves ao
financiamento dessas polticas observado desde o incio dos anos de 1990.
Outra deciso importante foi a incluso do saneamento e habitao no Projeto
Prioritrio de Investimentos (PPI) . At 2007, os recursos do PPI eram destinados
6
basicamente para investimento em logstica.

Na rea habitacional, foram adotadas medidas de desonerao tributria, que
estimularam o setor da construo civil. Alm disso, merece destaque a deciso do
Conselho Monetrio Nacional, que obrigou os bancos a investirem 65% dos recursos
captados por meio dos depsitos de poupana em operaes financeiras imobilirias,
revogando resolues anteriores que permitiam aos bancos aplicarem tais recursos em
ttulos da dvida pblica.
Essas medidas positivas foram fundamentais para viabilizar o Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) nessas reas. O PAC Habitao, lanado em 2007,
veio reforar os instrumentos de poltica habitacional.
(5) Baseado em Mercadante (2010).

(6) O Projeto Piloto de Investimento (PPI) foi lanado em 2005, com o objetivo bsico de
melhorar a qualidade e eficincia do gasto pblico, por meio de rigoroso processo seletivo dos projetos,
planejamento detalhado das aes, garantia do fluxo de recursos necessrios ao seu andamento e
monitoramento da execuo fsica e financeira. Os gastos referentes ao PPI podem ser abatidos da meta de
resultado primrio do Governo Federal. A despesa adicional, por sua vez, no traz maiores consequncias
para a dinmica da dvida pblica no curto prazo, diante dos valores envolvidos.

Eduardo Fagnani
Na mesma perspectiva, se coloca o lanamento do Programa Minha Casa,

Minha Vida, dentre inmeras medidas anticclicas para fazer frente crise
internacional. O Programa prev a construo de um milho de casas populares at
2011 e investimentos da ordem de R$ 34 bilhes. Essa maior articulao entre a
poltica econmica e a poltica habitacional fica evidenciada pela expressiva evoluo
dos investimentos no setor. Comparando os anos de 2003 e 2009, o patamar de
aplicaes saltou de R$ 7,9 para R$ 69,9 bilhes.
Essa maior articulao com a poltica econmica tambm ocorreu no
saneamento. O PAC Saneamento previa investimentos de R$ 40 bilhes at 2010,
visando expanso das redes de distribuio de gua, esgotamento sanitrio, coleta de
lixo e limpeza urbana. Com o PAC tambm houve forte ampliao dos investimentos
federais no setor: de um patamar de R$ 2,7 bilhes (mdia do perodo 2003-2006) para
o patamar de R$ 12 bilhes (2007-2008).
Em 2010, merece destaque a aprovao da lei que de criou a Poltica Nacional
dos Resduos Slidos, cujo objetivo incentivar a reciclagem de lixo e o correto
manejo de produtos usados com alto potencial de contaminao, alm de definir as
responsabilidades compartilhadas entre sociedade, empresas e nveis de governo.
2.3 Tenses imanentes
A despeito das inflexes positivas nos rumos da estratgia social, o espectro do
retrocesso permaneceu vivo nessa quadra, embora com muito menor intensidade. O
novo encaminhamento da Reforma Tributria (2008), a realizao do Frum Nacional
da Reforma da Previdncia Social (2007) e a insegurana jurdica da Seguridade Social
ilustram esse ponto.
Reforma Tributria
Como mencionado, em 2003 o governo encaminhou ao Congresso Nacional a

PEC n. 4, que trata da Reforma Tributria. Aps longa tramitao o projeto foi
reformulado. Em 2008, foi encaminhada uma nova proposta (PEC n. 233) que ainda
tramita no Congresso. O principal objetivo da PEC simplificar a estrutura fiscal,
extinguindo-se tributos e reduzindo-se cobranas cumulativas sobre um mesmo
produto, em diversas etapas de produo e circulao da mercadoria. Em termos
sintticos, prope (Cesit, 2008):
A criao de um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA-F), com a extino
de quatro tributos federais: Contribuio para o Financiamento da Seguridade

Social (Cofins); Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS);

Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a Importao
e a Comercializao de Combustveis (CIDE); e Contribuio Social do Salrio-
educao;
A extino da Contribuio Social do Lucro Lquido (CSLL), incorporada ao
Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ);
A destinao de percentuais da arrecadao do IVA-F e as do IR e IPI para as
aes de governo antes atendidas pelas contribuies definindo a emenda 38,5%
para seguridade social e 6% para o amparo ao trabalhador; e, enquanto no editada
Lei Complementar, 2,5% para o ensino fundamental;
A desonerao gradativa da folha de contribuio dos empregadores para
previdncia social;
A unificao nacional da legislao do Imposto sobre Circulao de
Mercadoria e Servios (ICMS), eliminando-se a guerra fiscal.
A simplificao da estrutura tributria alvissareira. Todavia, h dois pontos
crticos na proposta de reforma que ainda tramita no Congresso. Primeiro, a ausncia
de objetivos voltados para a justia fiscal, na medida em que a PEC no sinaliza a
construo de um sistema tributrio progressivo, pautado pela tributao da renda e do
patrimnio (Pochmman, 2008; Khair, 2008).
Segundo, a ameaa latente de desmonte das bases de financiamento das
polticas sociais conquistadas pela Constituio de 1988 (Salvador, 2008; Delgado,
2008; Sena, 2008; Cardoso Jr.; Barbieri, 2008). Observe-se que por detrs da
simplificao e racionalizao esconde-se o fim das vinculaes, a desonerao da
folha de contribuio dos empregadores para previdncia social e a extino de fontes
de financiamento do Oramento da Seguridade Social (Cofins; PIS; Contribuio
Social do Salrio-educao; e CSLL).
A concretizao dessas mudanas sem a garantia constitucional de
vinculao de recursos fragiliza o financiamento da educao e enterra o Oramento
da Seguridade Social (artigo 195 da Constituio Federal), afetando a sustentao dos
gastos em setores como previdncia social (INSS urbano e Previdncia Rural),
Assistncia Social, Sade, Seguro-Desemprego, gerao de emprego e capacitao
profissional (Fundo de Amparo ao Trabalhador, FAT).
Eliminar a vinculao constitucional de fontes de financiamento significa
ampliar o poder discricionrio da rea econmica. A sociedade dar um cheque em
branco para a ortodoxia econmica. Sabemos todos que nos momentos de aperto fiscal
os gastos sociais so os mais penalizados.
Eduardo Fagnani
Esse espectro de retrocesso permanece vivo nos dias atuais. A PEC 233/08
continua tramitando no Congresso.
Frum Nacional da Previdncia Social
Tambm ilustra esse ponto o fato de que, cedendo s presses por novas
rodadas de reforma da Previdncia Social (RGPS), no primeiro ms do segundo
mandato o residente da Repblica assinou o Decreto n. 6010 instituindo o Frum
Nacional da Previdncia Social com as seguintes finalidades: I promover o debate
entre os representantes dos trabalhadores, dos aposentados e pensionistas, dos
empregadores e do Governo Federal com vistas ao aperfeioamento e sustentabilidade
dos regimes de previdncia social e sua coordenao com as polticas de assistncia
social; II subsidiar a elaborao de proposies legislativas e normas infralegais
pertinentes; e III submeter ao Ministro de Estado da Previdncia Social os resultados
e concluses sobre os temas discutidos no mbito do FNPS.
Os debates permaneceram ao longo de todo o ano de 2007. Em funo de
divergncia entre as posies dos atores envolvidos (trabalhadores, empresrios e
governo) e das inflexes na poltica econmica e social ocorridas nessa fase, no foram
dados novos encaminhamentos questo (Lopes, 2009; Fagnani, Henrique e Lcio,
2008).
7
Insegurana jurdica da seguridade social
A insegurana jurdica na Seguridade Social tambm ilustra a manuteno, em

menor escala, do espectro da ameaa aos direitos universais nessa quadra.
Determinados setores resistem a aceitar os avanos de 1988 no campo da
Seguridade Social. Desde ento, todos os governos optaram por descumprir princpios
fundamentais da Organizao da Seguridade Social, do Oramento da Seguridade
Social e dos mecanismos que asseguravam o controle social (Conselho Nacional da
Seguridade Social . Aps 22 anos, parecem persistir cinco aparentes
8
inconstitucionalidades, sumarizadas a seguir.

A primeira aparente inconstitucionalidade que o Poder Pblico jamais
organizou a Seguridade Social (SS) como rezam os artigos 165, 194, 195, 201 e 59
(Disposies Transitrias). A Constituio de 1988 instituiu a SS integrada pelos
(7) Baseado em Fagnani (2011b).

(8) Artigos 165, 194, 195 e 59 (Atos das Disposies Constitucionais Transitrias).

setores da Sade, Previdncia e Assistncia Social e Seguro-Desemprego (art. 194). O

art. 59 dos Atos das Disposies Constitucionais Provisrias (ADCP) estabeleceu
prazos claros :
Os projetos de lei relativos organizao da seguridade social e aos planos de

custeio e de benefcio sero apresentados no prazo mximo de seis meses da
promulgao da Constituio ao Congresso Nacional, que ter seis meses para
apreci-los. O pargrafo nico complementa: Aprovados pelo Congresso
Nacional, os planos sero implantados progressivamente nos 18 meses seguintes.
Esses prazos no foram observados.
Essa determinao foi mantida pela Lei Orgnica da Seguridade Social (1991)
e pela Emenda Constitucional 20/98. Mas o Executivo jamais formulou o Projeto de
Lei de Organizao da Seguridade Social conforme reza, rigorosamente, a Carta
Magna. Optou por formular projetos de lei setoriais separados e institucional e
financeiramente desarticulados.
Para financiar a SS, a Constituio introduziu o Oramento da Seguridade
Social (OSS), um conjunto de impostos gerais e contribuies de empregados e
empregadores vinculados ao financiamento dos setores da Sade, Previdncia,
Assistncia e Seguro-Desemprego (Art. 195). A segunda aparente
inconstitucionalidade que o Executivo jamais apresentou o OSS, rigorosamente como
reza a Carta Magna. Em primeiro lugar, o ponto de partida da montagem do OSS so
os planos de custeio e de benefcio dos setores que integram a SS (Art. 59 do ADPC).
Em segundo lugar, uma vez consolidado o OSS, suas fontes e usos devem ser
apresentados anualmente numa pea nica visando transparncia e ao controle social:
o pargrafo 5 do Art. 165 determina que a Lei Oramentria Anual compreende o
Oramento Fiscal, o Oramento das Empresas Estatais e o Oramento da Seguridade
Social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao
direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder
Pblico. Esses preceitos constitucionais no foram cumpridos, com rigor, pelo
Executivo.
A terceira aparente inconstitucionalidade a captura dos recursos do OSS para
outras finalidades no previstas na Carta de 1988. Diversos estudos mostram que as
contas do sistema sempre foram superavitrias. Em 2009, por exemplo, o supervit foi
de R$ 32,6 bilhes, capturado pela rea econmica.
Em quarto lugar, destaca-se o desrespeito aos mecanismos de controle social.
Para fiscalizar e verificar se o Executivo organizou a SS de acordo com o previsto no
Art. 194 e se os recursos do OSS no foram desviados (Art. 195), a Constituio
Eduardo Fagnani
determina que ao organizar a SS o Poder Pblico deve observar o seguinte princpio:

carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao
da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados (Pargrafo

nico do Art. 194).
A idia era criar o Conselho Nacional da Seguridade Social, fato ocorrido com
a Lei 8.212/91. Entretanto, esse Conselho nunca foi constitudo. E, mais grave, em
2001, a Medida Provisria 2.216-037 revogou os artigos da LEI que o havia institudo.
Fica minha pergunta aos juristas: uma MP tem fora legal para extirpar um dos ncleos
centrais da Organizao da Seguridade Social determinado pela Constituio da
Repblica?
Outra aparente inconstitucionalidade a forma como o Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social (MPAS) apresenta os dados da Previdncia, desde
1989. O MPAS no considera a Previdncia como integrante da Seguridade. Parte do
princpio de que a folha de salrio do trabalhador urbano deve cobrir o gasto com o
INSS urbano e do INSS rural. O resultado um rombo da Previdncia, em funo
dos gastos do INSS rural na medida em que a Previdncia Urbana superavitria.
Ora, insisto que os artigos 194 e 195 rezam que o INSS rural (no contributivo)
deve ser coberto pelas receitas de impostos (Cofins, CSLL etc.). Ao apresentar
dficit do INSS Rural, o MPAS comete o mesmo equvoco de sentenciar o rombo
das contas do Legislativo, do Judicirio e das Foras Armadas (tambm financiadas
por impostos).
Notas finais
Com as inflexes ocorridas a partir de 2006, caminhou-se no sentido de
construir uma nova estratgia de proteo social baseada no desenvolvimento
econmico com estabilidade, distribuio da renda e convergncia entre as aes
universais e focalizadas.
Todavia, a consolidao desse esforo requer ainda um longo caminho. No
caso das polticas sociais universais clssicas (sade, educao, previdncia,
assistncia e seguro-desemprego) dois desafios so crucialmente graves e tm de ser
enfrentados. Primeiro, construir mecanismos de controle e regulao do setor privado
na gesto das polticas sociais. Em alguma medida, isso depende da flexibilizao da
Lei de Responsabilidade Fiscal, continuamente burlada pela contratao de
organizaes sociais e outros mecanismos, cujos dispndios no so contabilizados
como despesas de pessoal.

Segundo, restabelecer bases de financiamento sustentveis consagradas na

Carta de 1988, o que requer medidas complexas tais como: extino da Desvinculao
das Receitas da Unio; reforma tributria progressiva; aplicao integral dos recursos
do Oramento da Seguridade Social na Seguridade Social; assegurar bases sustentadas
de financiamento do SUS, com a regulamentao da Emenda Constitucional 29 e o
restabelecimento da CPMF; e, ampliar o gasto pblico com educao, reduzido em
comparaes internacionais.
As deficincias crnicas na infraestrutura urbana esto longe de terem sido
enfrentadas. Nos ltimos 20 anos, percebe-se a ausncia de polticas nacionais de
habitao popular, saneamento e transporte pblico. A despeito dos avanos recentes,
as aes na habitao popular no chegam s famlias com rendimento mensal per
capita inferior a trs salrios mnimos (80% das famlias esto nessa faixa). Metade da
populao urbana no tem seus domiclios ligados rede de esgoto, e apenas 20% dos
municpios tratam o esgoto coletado. No transporte pblico, seguimos a rota inversa do
que indica a experincia internacional, segundo a qual o sistema baseia-se na
preponderncia do transporte coletivo sobre o individual; e dentre o transporte
coletivo, prevalece a oferta de metr e trens metropolitanos, sobre os nibus.
Temos ainda vivo o problema da Reforma Agrria. Esse tema deixou de ser
questo para os pases centrais que a fizeram em nome da modernizao do
capitalismo. O Brasil, ao contrrio, teve vrios ensaios abortados e, aqui, o tema
permanece atual.
Finalmente, a transferncia monetria aos mais pobres deve ser um dos eixos
da estratgia. Como mencionado, o equvoco pretender fazer desse eixo a prpria
estratgia. Dentre os desafios, destaca-se o encontro de portas de sada, pela maior
articulao do Programa Bolsa famlia com as aes de capacitao, microcrdito e
economia solidria.
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constitucional, prevista para 1993. Todavia, essa reviso no ocorreu devido ao

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populao mais vulnervel, depende de forma decisiva da realizao de reformas

No campo das relaes de trabalho, foi institudo o Frum Nacional do

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De forma simplificada, tratava-se de um programa de ajuste fiscal a ser

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presidencial foi esvaziada. A Previdncia Social (RGPS e RPPSP) seguia pressionada,

Como se sabe, a plataforma da campanha presidencial no estava

e parecia representar um passo institucional nos rumos desejados pelo Ministrio da

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Esvaziamento da Reforma Agrria

Outro indicador das tenses e indefinies na estratgia social foi o

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A atuao desses fruns contribuiu, em grande medida, para que,

Esses mecanismos influenciaram a reorientao da ao do governo nas reas

era deliberar sobre as diretrizes nacionais para o setor. Seguindo as recomendaes da

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perodo 2004-2007, no qual se destaca a nfase no aprofundamento do Programa de

A poltica educacional tambm fruto de um longo processo de construo

Desde o final dos anos de 1980, houve um esvaziamento das polticas

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Refletindo o progressivo fortalecimento do movimento social em torno da

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neoliberalismo em escala global. Muitos dos dogmas do pensamento nico passaram

Em consequncia, as fontes de financiamento da poltica social amplamente apoiadas

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Outra medida importante foi a valorizao real do salrio mnimo, que

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Houve continuidade do processo de consolidao do Sistema nico da

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Diversas medidas que vinham sendo delineadas no trinio anterior

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 192, jun. 2011. 19

foi a regulamentao da determinao constitucional de estabelecer um piso salarial

Como mencionado, a partir de 2003 a proposta de reforma agrria estrutural foi

No campo das relaes de trabalho, abandonou-se o objetivo inicial de realizar

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 192, jun. 2011. 20

De fato, a valorizao real do salrio mnimo foi uma poltica buscada ao

Nessa quadra, houve maior articulao entre a poltica econmica e a poltica

basicamente para investimento em logstica.

(5) Baseado em Mercadante (2010).

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Na mesma perspectiva, se coloca o lanamento do Programa Minha Casa,

Como mencionado, em 2003 o governo encaminhou ao Congresso Nacional a

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Social (Cofins); Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS);

A insegurana jurdica na Seguridade Social tambm ilustra a manuteno, em

inconstitucionalidades, sumarizadas a seguir.

(7) Baseado em Fagnani (2011b).

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setores da Sade, Previdncia e Assistncia Social e Seguro-Desemprego (art. 194). O

Os projetos de lei relativos organizao da seguridade social e aos planos de

determina que ao organizar a SS o Poder Pblico deve observar o seguinte princpio:

da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados (Pargrafo