A Produo brasileira de alimentos e as dificuldades enfrentadas para

sua regularizao sanitria.

Rodrigo A. Noleto1

Nos ltimos anos, quem tem acompanhado o desenvolvimento da agricultura

familiar no Brasil, percebe a crescente corrente do movimento agroecolgico
brasileiro. Esta nova abordagem da agricultura, que busca integrar os diversos
aspectos sociais, econmicos e ambientais na unidade de produo familiar,
enfrenta entraves regulatrios que desconsideram o papel da agroecologia na
economia e na qualidade de vida das famlias envolvidas. A legislao
brasileira de produo de alimentos, por exemplo, no apenas ultrapassada
para atender as demandas desse setor, inadequada, excludente e
moralmente injusta com segmentos sociais que esto margem do apoio do
estado.

O marco legal da produo de alimentos definido por uma srie de leis,

decretos e normas que compem o sistema sanitrio brasileiro. Este,
estabelece as regras para o processamento e consumo de alimentos seguros,

1
Rodrigo Almeida Noleto, engenheiro florestal, assessor tcnico do Instituto Sociedade, Populao e
Natureza (ISPN) e coodenador do Projeto Pequenos Projetos Ecossociais no Arco do Desmatamento
(Fundo Amaznia).
quer dizer, tem o papel de determinar o que seguro para ser consumido por
uma parcela significativa da populao. Porm, o que vem determinando o
padro de segurana do alimento, a esterilizao e homogeneizao nos
processos de produo e transformao alimentar. De fato, uma completa
inverso de valores sociais e culturais, pois privilegia uma indstria rica e
globalizada, em detrimento da ampla diversidade alimentar e do patrimnio
histrico e cultural brasileiro.

Para entender a complexidade do nosso sistema sanitrio atual, necessrio

realizar uma distino entre os diversos tipos de alimentos e os processos de
produo que determinam o produto final. Esta diviso necessria, pois dois
amplos sistemas de regulao sanitria concorrem perante um perplexo setor
regulado. As instituies centrais so o Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (MAPA) e a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA),
que conceituam e determinam as variveis da alimentao brasileira.

Por exemplo, o MAPA regula todos os produtos de origem animal. Porm, caso
haja determinado percentual de vegetal no doce de leite, poderia haver um
questionamento sobre o rgo regulador. O MAPA responsvel pela
regulao de bebidas, inclusive polpas de frutas, mas a ANVISA
responsvel por gua mineral e alimentos processados. No caso de
alimentos prontos para consumo, como o aa processado, que poderia ser
considerado bebida, este regulado pela ANVISA.

O MAPA a instncia central e superior de um sistema que busca padronizar

os rgos estaduais e municipais de vigilncia agropecuria2. A ANVISA uma
agncia que coordena o Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS)3,
podendo delegar estados e municpios suas atribuies. Com isso, para a
regularizao de um empreendimento de alimento necessrio determinar,
pelo menos, o produto final e o mercado a ser acessado para iniciar uma
verdadeira romaria aos rgos licenciadores.

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Em maro de 2006 foi publicado o Decreto 5.741 que instituiu o Sistema Unificado de Ateno
Sanidade Agropecuria (SUASA).
3
O Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS) e a ANVISA foram criados pela Lei 9.782 de 26 de
janeiro de 1999.
Quadro 1: Distino simplificada dos rgos responsveis pela regulao de alimentos, de
acordo com o tipo de alimento.

Essas duas variveis, produto e mercado, possibilitariam localizar o rgo

licenciador de suas atividades, que pode ser nas secretarias de sade do
municpio ou do estado, nos caso dos produtos relacionados ao SNVS.
Tambm poderia ser nas secretarias de agricultura do municpio ou do estado,
caso seja um produto de origem animal ou bebida. De qualquer forma, a
vigilncia sanitria municipal ou estadual deve regularizar a unidade de
beneficiamento, caso seja alimento.

Porm, se o produtor tiver a audcia de atingir o mercado nacional, e este

produto seja de origem animal, necessariamente teria que regularizar sua
situao em um dos oito4 entes federados aderidos ao sistema do MAPA
(SUASA). Assim, o produto pode ser comercializado em todo territrio nacional.
Caso contrrio, tambm pode buscar o registro do seu
produto/empreendimento diretamente nas superintendncias do MAPA, em
geral, localizadas nas capitais.

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Os estados da Bahia (nico do Nordeste); Gois e Distrito Federal; Minas Gerais e Esprito Santo;
Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, tm seus sistemas de inspeo de produtos de origem
animal, equivalentes ao sistema brasileiro (SISBI-POA), o qual permite sua comercializao em todo
territrio nacional.
Por exemplo, um produtor de leite e derivados que realize o registro do seu
empreendimento no municpio5, considerando que o municpio tem institudo o
Sistema de Inspeo Municipal (SIM), mas que no tem sua equivalncia ao
subsistema que regula os produtos de origem animal 6, cuja sigla SISBI-
POA, tem sua comercializao restrita rea daquele municpio.

O SUASA foi idealizado em 2006 para descentralizar a atuao do MAPA para

estados e municpios. Porm, este se tornou um verdadeiro mosaico de
regulamentos e subsistemas, que normatiza a produo de insumos, alimentos
de origem animal e vegetal, cada qual em diferentes setores com total distino
entre si. Entre os trs subsistemas institudos, apenas o SISBI-POA, que regula
produtos de origem animal, existe de fato, pois evidente o interesse
econmico na comercializao de alimentos processados de origem animal.
Alm disso, os subsistemas possuem estgios diferentes de descentralizao
(o SUASA Vegetal permite apenas que estados e o DF solicitem sua
equivalncia ao sistema federal), o que dificulta ainda mais o entendimento e a
interpretao da legislao.

Caso um produtor de alimentos de origem animal ainda deseje regularizar sua

produo, deve buscar o Regulamento de Inspeo Industrial e Sanitria de

5
Segundo a Confederao Nacional dos Municpios (CNM), em 2012, apenas 17% dos municpios tinham
estruturado o Sistema de Inspeo Municipal (SIM), que permitiria o registro de produtos de Origem
Animal e a sua comercializao apenas no municpio de origem da produo.
6
O Decreto de criao do SUASA (5.741/2006), constituiu os Sistemas Brasileiros de Inspeo de
Produtos e Insumos Agropecurios (1. Sistema Brasileiro de Inspeo de Produtos de Origem Vegetal; 2.
Sistema Brasileiro de Inspeo de Produtos de Origem Animal (SISBI-POA); e 3. Sistema Brasileiro de
Inspeo de Insumos Agropecurios). Porm, apenas o sistema de inspeo de produtos de origem
animal (SIBI-POA) est regulamentado e em funcionamento. Em 2014 foi promulgada a IN n. 20 do
MAPA, que instituiu o SUASA-VEGETAL, permitindo que estados e o DF pudessem aderir ao sistema
federal e comercializar sua produo em todo territrio nacional.
Produtos de Origem Animal (RIISPOA7), institudo por decreto em 1952. Este
o regulamento para a produo agroindustrial de alimentos, que acaba por
subtrair da sociedade o papel da produo artesanal e dos processos
tradicionais de produo de alimentos. O processo de reviso desta legislao
est em curso, mas continua a segregar produtores que no se enquadram no
rgido modelo de padro agroindustrial, focado em empresas de grande porte e
no na agroindstria familiar.

Na tentativa de atenuar o fosso entre os setores marginalizados e o MAPA, foi

lanada a IN/MAPA 16/20158 que tenta normatizar a agroindustrializao de
produtos de origem animal nos estabelecimentos de pequeno porte, para
agricultores familiares ou produtor rural, com determinado limite de rea
construda (250m). Alm disso, outras cinco cadeias sero regulamentadas
(carne, pescado, leite, ovos, produtos das abelhas e derivados destas cadeias).
Porm, a Instruo Normativa foi lanada revelia de todo e qualquer setor,
inclusive do corpo tcnico do MAPA, que a questiona e no a reconhece,
causando dificuldades no processo de regulamentao.

Para a agricultura familiar, apesar de no ter havido um processo de consulta,

a IN 16/2015 promove avanos significativos, como os princpios da
razoabilidade, transparncia de procedimentos, racionalizao e
simplificao para o registro sanitrio, entre outras, espelhadas na Resoluo
RDC 499 (ANVISA). Outra questo importante foi o reconhecimento da
multifuncionalidade da unidade de produo, ou seja, mais de uma atividade
produtiva pode ser realizada no mesmo ambiente. Tambm foi determinada a
iseno do pagamento de taxas de registro e de inspeo sanitria.

7
Decreto n. 30.691 de 1952 - Regulamento da Inspeo Industrial e Sanitria de Produtos de Origem
Animal.
8
Instruo Normativa n. 16 de junho de 2015 Estabelece as normas especficas de inspeo e a
fiscalizao sanitria de produtos de origem animal, referente s agroindstrias de pequeno porte.
9
Resoluo da Diretoria Colegiada da ANVISA, N. 49 de 31 de outubro 2013, que regulariza atividades de
interesse sanitrio dos seguintes setores: i) microempreendedor individual, ii) empreendimento familiar
rural e iii) empreendimento econmico solidrio.
Apesar dos avanos verificados, o processo de regulamentao foi iniciado
com a cadeia de leite e derivados. O MAPA realizou reunies com convidados,
mas nenhum representante dos setores diretamente afetados pela norma
participou das discusses. A nica forma de participao das representaes
da agricultura familiar, foi promovida pelo Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA) com a realizao de seminrios. O MDA encaminhava as
propostas e as discutia com o MAPA.

Por fim, o MAPA submeteu a proposta de IN, em 17 de dezembro de 2015,

consulta pblica por 60 dias. Dificilmente representantes da agricultura familiar
ou agroecologia e seus empreendimentos teriam acesso ao tipo de consulta
pblica praticada pelo MAPA, que unicamente por meio eletrnico e com
pouca divulgao. Entendo que as representaes da agricultura familiar
poderiam agregar pontos importantes norma, com seu vasto conhecimento
tcnico e emprico, que fundamenta, muitas vezes, o conhecimento cientfico. A
falta de dilogo e a soberba ideolgica de uma sociedade de classes que trata
com indiferena os desiguais, no poderia ser reproduzida na construo de
uma poltica pblica para a agricultura familiar e para a agroecologia.

No outro lado da moeda, mostrando que possvel ter uma legislao que
atenda a maioria, tivemos o processo de construo de uma norma na
ANVISA. Pela primeira vez, agricultores familiares e empreendimentos
econmicos solidrios, tiveram reconhecimento das suas atividades produtivas,
a fim de proteger prticas, costumes, hbitos e conhecimentos tradicionais.
Diferente de outras normas, inclusive da ANVISA, houve um amplo processo
de consulta pblica nas regies, onde participaram efetivamente
representantes de agricultores familiares, povos e comunidades tradicionais. A
Resoluo da Diretoria Colegiada da ANVISA n. 49/2013 10, buscou, de maneira

10
RDC 49/2013, Publicada no DOU em 01 de novembro de 2013.
geral, ser um instrumento facilitador e orientador para um pblico, at ento,
marginalizado no sistema de vigilncia sanitria.

Diferente dos sistemas e subsistemas criados pelo MAPA, na vigilncia

sanitria, apenas um sistema central (SNVS) descentraliza as aes at o nvel
municipal. Nesse caso, os empreendimentos regularizados pelo municpio
podem comercializar sua produo em todo territrio nacional. Porm, at a
promulgao da RDC 49/2013, no havia qualquer distino na avaliao
discricionria dos agentes de vigilncia sanitria, que salvo raras excees,
adotavam uma postura policialesca e sem qualquer razoabilidade.

A RDC 49 ainda precisa ser regulamentada em alguns estados e municpios,

principalmente em relao iseno de taxas de vigilncia sanitria. Alm
disso, tambm necessria a capacitao de agentes de fiscalizao para que
possam ter uma nova postura, adotando as diretrizes da simplificao,
racionalizao, padronizao de procedimentos e a razoabilidade quanto s
exigncias aplicadas. Esta abertura propiciada pela ANVISA trouxe no
apenas o reconhecimento da produo de empreendimentos familiares e
artesanais, mas provocou ampla discusso nacional para a construo de
novos marcos legais para a agricultura familiar, povos e comunidades
tradicionais. Esta ainda a esperana da populao rural brasileira, produtora
de alimentos saudveis e representante dessa diversidade cultural.