168 Publicacao17062009123349 PDF

Pagamentos por servios ambientais
perspectivas para a Amaznia legal

Repblica Federativa do Brasil
Presidente Luiz Incio Lula da Silva
VicePresidente Jos Alencar Gomes da Silva
Ministrio do Meio Ambiente

Ministro Carlos Minc Baumfeld
Secretaria Executiva
Secretria Izabella Mnica Vieira Teixeira
Departamento de Articulao de Aes da Amaznia

Diretor Mauro Oliveira Pires
Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil

Coordenadora Nazar Lima Soares
Secretaria Executiva SECEX

Departamento de Articulao de Aes da Amaznia DAAM
Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA
SEPN 505 bloco B Edifcio Marie Prendi Cruz 2 andar Asa Norte
70.730542 Braslia DF
Tel.: 55 61 31052093
Fax: 55 61 3274-7704
Email: ama@mma.gov.br
Pagamentos por servios ambientais
perspectivas para a Amaznia legal
Sven Wunder (Coord.)

Jan Brner
Marcos Rgnitz Tito
Lgia Pereira
Ministrio do
Meio Ambiente
Braslia, 2009
Srie
Estudos 10
Srie Estudos uma publicao do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise
do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, vinculado ao
Departamento de Articulao de Aes da Amaznia Secretaria Executiva, Ministrio
do Meio Ambiente.
Conceitos emitidos e informaes prestadas nesta publicao so de inteira responsabilidade
dos autores, e no refletem, necessariamente, a posio do Ministrio do Meio Ambiente.
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA

Coordenadora: Onice DallOglio
Estudos Cooperao tcnica alem GTZ
Egaz Ramirez de Arruda Monika Rper
Kelerson Semerene Costa
Apoio administrativo
Monitoramento Deise da Silva Damio
Rosiane de Jesus Pinto Francisco da C. Rodrigues Araujo
Sonia Maria de Brito Mota
Responsveis por esta edio
Disseminao Egaz Ramirez de Arruda
Clia Chaves de Sousa Larissa Ribeiro Barbosa
Larissa Ribeiro Barbosa
Reviso tcnica
Egaz Ramirez de Arruda
Kelerson Semerene Costa
Monika Rper
Onice DallOglio
Projeto Grfico: Formato 9 Ministrio do Meio Ambiente

Diagramao: Semear Editora Distribuio Dirigida: 3.000 exemplares
Gerson Reis Venda proibida
Capa: Ibama
Denys Mrcio
Orelha da capa (arte original): Isabela Lara
Normalizao Bibliogrfica:
Ibama
Heliondia Carvalho de Oliveira
Catalogao na Fonte
Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
P128
Pagamentos por servios ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal / Sven Wunder,
Coordenador; Jan Brner, Marcos Rgnitz Tito e Lgia Pereira. 2 ed., rev. Braslia:
MMA, 2009.
144 p. : il. color.; 28 cm + 11 lms. (Srie Estudos, 10)
Bibliografia
ISBN 978-85-7738-114-2
1. Poltica ambiental. 2. Planejamento ambiental. 3. Amaznia Legal. I. Wunder, Sven.

II. Brner, Jan. III. Tito, Marcos Rgnitz. IV. Pereira, Ligia. V. Ttulo. VI. Srie.
CDU(2.ed.)502.33
Lista de siglas
AMA Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise

APP rea de Preservao Permanente
CCX Chicago Climate Exchange (Bolsa do Clima de Chicago)
CF Constituio Federal
CGPG Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico
CIAT Centro Internacional de Agricultura Tropical
CIFOR Center for International Forestry Research
(Centro Internacional de Pesquisa Florestal)
CIM Centro de Migrao Internacional
CONAB Companhia Nacional de Abastecimento
COP Conferncia das Partes
CRP Conservation Reserve Program
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
ESPAAA Ecosystems Sustainably for Poverty Alleviation Andes / Amazon
FMAM Fundo para o Meio Ambiente
FNMA Fundo Nacional do Meio Ambiente
FUNAI Fundao Nacional do ndio
FUNBIO Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
FNP FNP Consultoria
GEF Global Environment Facility (Fundo para o Meio Ambiente Global)
GHG Greenhouse Gas (Gases de Efeito Estufa)
GTZ Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Cooperao Tcnica Alem)
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios
ICRAF International Centre for Research in Agroforestry
(Centro Internacional de Pesquisa Agroflorestal)
IMAZON Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia
Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
ISA Instituto Socioambiental
ITERPA Instituto de Terras do Par
ITR Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural
IVVC Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos
KfW Kreditanstalt fr Wiederaufbau (Cooperao Financeira Alem)
MBRE Mercado Brasileiro de Reduo de Emisses
MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MP Medida Provisria
ONG Organizao NoGovernamental
PA Projeto de Assentamento
PAE Projeto de Assentamento Agroextrativista
PAF Projeto de Assentamento Agroflorestal
PAM Produo Agrcola Municipal
PDS Projeto de Desenvolvimento Sustentvel
PEV Produo da Extrao Vegetal e da Silvicultura
PICD Projeto Integrado de Conservao e Desenvolvimento
PL Projeto de Lei
PLANTAR Empresa Plantar S.A.
PLP Projeto de Lei Complementar
PNMA Poltica Nacional do Meio Ambiente
PPM Produo Pecuria Municipal
PROAMBIENTE Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural
PRODES Programa de Clculo do Desflorestamento da Amaznia
PROFAFOR Programa Face de Forestacin
PSA Pagamentos por Servios Ambientais
RCE Reduo Certificada de Emisso
RED Reduo de Emisses Provenientes do Desmatamento
REDD Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation
(Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal)
RISEMP Regional Integrated Silvopastoral Ecosystem Management Project
SAF Sistemas Agroflorestais
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
SEMMA Secretaria Municipal de Meio Ambiente de BelmPA
SHIFT Studies on Human Impact on Forest and Floodplains in the Tropics
TI Terra Indgena
TQ Terra Quilombola
UC Unidade de Conservao
VPL Valor Presente Lquido
WWF World Wildlife Fund
Lista de tabelas
Tabela 1 Experincias nos moldes de PSA dentro e fora do Brasil

Tabela 2 Fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA
Tabela 3 Caractersticas principais de mercados de carbono
Tabela 4 Categorias fundirias na Amaznia e implicaes para PSA
Tabela 5 Distribuio das categorias fundirias na Amaznia Legal
Tabela 6 Infraestrutura de meio ambiente nos municpios da Amaznia Legal
Tabela 7 Custos totais de oportunidade
Tabela 8 Fontes de dados espaciais utilizados neste estudo
Lista de figuras
Figura 1 Modalidades genricas de PSA
Figura 2 Representao esquemtica do potencial de captao de benefcios num

mercado de servios ambientais
Figura 3 Contribuio dos principais usos da terra na expanso da agropecuria na

Amaznia Legal (20002006) com base em dados da PAMIBGE e do Censo
Agropecurio 1996
Figura 4 Principais fontes para o clculo do custo de oportunidade por hectare de

desmatamento evitado na Amaznia Legal
Figura 5 Ilustrao esquemtica do clculo de custos de oportunidade do desmatamento

evitado em mbito municipal
Figura 6 Oferta (quantidade e preos correspondentes) do desmatamento evitado na

Amaznia
Lista de mapas
Mapa 1 Plos pioneiros do Proambiente no seu desenho original, segundo Medeiros et al.
(2007)
Mapa 2 Contedo de carbono na vegetao florestal presente na Amaznia Legal
Mapa 3 Espcies endmicas de mamferos e pssaros nas reas de prioridade de

conservao da biodiversidade
Mapa 4 Desmatamento histrico e cenrio de desmatamento entre 2007 e 2050,

segundo SoaresFilho et al. (2006)
Mapa 5 Potencial de adicionalidade para reduo de emisses do desmatamento e da

degradao (redd) na Amaznia Brasileira (20072050)
Mapa 6 reas prioritrias para conservao da biodiversidade aqutica e terrestre

perdidas em funo do desmatamento previsto at 2050
Mapa 7 Custo mdio de oportunidade do desmatamento evitado nos municpios da

Amaznia Legal
Mapa 8 Localizao de UC e TI na Amaznia Legal
Mapa 9 Situao fundiria nas reas com adicionalidade de fato
Mapa 10 Competitividade e reas de prioridade para PSA
Mapa 11 Competitividade e reas de prioridade para PSA de conservao

Agradecimentos
Pelos valiosos comentrios e sugestes para

o aprimoramento deste estudo, especialmente
Dra. Monika Rper e Johannes Scholl GTZ,
Dr. Shigeo Shiki, Dra. Onice DallOglio e
Egaz Arruda MMA.
Pelo apoio tcnico, a Maren Hohnwald,

Dr. Roberto Porro, Flavia Cunha, Zingara
Azevedo, Sandra Velarde e Fabricio Boaventura
Iniciativa Amaznica.
Pelo apoio logstico, ao Dr. Adriano Venturieri e

a Nathalia Nascimento (estagiria) Laboratrio
de Sensoriamento Remoto da Embrapa Amaznia
Oriental, e ao Marcos Bauch Ibama.
Pela contribuio de informaes valiosas,

ao Dr. Girolamo Treccani Iterpa e
Dra. Ana Cludia Cruz da Silva Semma/Belm.
Sumrio
Resumo...................................................................................................................... 11
Introduo.............................................................................................................. 19
1 Teoria e experincias...................................................................................... 29
1.1 Marco terico e conceitual...................................................................... 29
1.1.1 Definies e conceitos................................................................. 29
1.1.2 Diferentes modalidades potenciais de psa com e sem
benefcios para moradores locais. ................................................ 31
1.2 Experincias de psa no Brasil e no exterior.................................................. 34
1.2.1 Escopo de psa pioneiros: abrangncia e definio
do servio ambiental. ................................................................... 34
1.2.2 Efetividade de psa pioneiros............................................................ 37
1.2.3 Custos de psa pioneiros................................................................ 39
1.3 Lies aprendidas de psa pioneiros: condies necessrias. ........................ 40
1.3.1 Precondies econmicas........................................................... 40
1.3.2 Precondies competitivas. ........................................................... 41
1.3.3 Precondies culturais................................................................. 41
1.3.4 Precondies institucionais.......................................................... 42
1.3.5 Precondies informacionais e tcnicas...................................... 43
1.4 Resumo e concluses preliminares.............................................................. 44
1.4.1 Implicaes para iniciativas de psa na Amaznia brasileira............... 45
1.4.2 Implicaes para o desenho de contratos de psa........................... 46
2 Anlise do potencial de psa na floresta amaznica.......................... 49
2.1 Demanda: mecanismos e oportunidades. .................................................... 49
2.1.1 Tipos de fontes e mecanismos de captao e
gesto de recursos...................................................................... 50
2.1.2 Oportunidades nacionais e internacionais para psa
na Amaznia............................................................................... 52
2.1.3 Sntese e implicaes..................................................................... 56
2.2 Oferta: servios ambientais e ameaas. ....................................................... 57
2.2.1 Custos de oportunidade. .............................................................. 61
2.2.2 Custos de transao. .................................................................. 68
2.3 Situao fundiria...................................................................................... 69
2.3.1 Direitos de propriedade e psa. ......................................................... 70
2.3.2 PSA e a situao fundiria na Amaznia Legal. ............................ 71

2.3.3 Resumo e implicaes.................................................................... 76
2.4 Limitaes para psa: legislao, estrutura institucional
e economia local....................................................................................... 77
2.4.1 Limitaes legais............................................................................ 77
2.4.2 Limitaes institucionais................................................................ 80
2.4.3 Implicaes da estrutura da economia rural para psa..................... 81
2.5 Principais resultados: reas prioritrias para psa na Amaznia Legal,

custos e implicaes para moradores locais............................................... 84
2.5.1 reas prioritrias para psa e seus moradores locais........................ 84
2.5.2 Custo total de cenrios de psa e potenciais benefcios
para moradores locais.................................................................. 85
Concluses e perspectivas. ................................................................................. 89
Referncias bibliogrficas. .................................................................................. 97
Mapas..................................................................................................................... 107
Anexos
I Modelos de contrato para psa privados e pblicos. ......................................... 133
II Fontes de dados espaciais utilizados................................................................. 136
III Anlise de sensitividade de diferentes pontos na curva de oferta

de emisses reduzidas........................................................................................ 137
IV Quadroresumo da legislao brasileira com relevncia para psa
na rea florestal............................................................................................... 138
Resumo
A Amaznia abrange a maior floresta tropical e uma das ltimas grandes fronteiras
de colonizao do mundo. A expanso agrcola traz benefcios substanciais a moradores locais
e contribui para o desenvolvimento da regio. Por outro lado, o avano da fronteira agrcola
compromete os processos e as funes intrnsecos ao bioma Amaznia que contribuem para
a sustentao da vida no planeta. O valor destes servios ambientais providos pela floresta
consideravelmente alto, tendo em vista os grandes riscos ambientais associados sua perda. Por
exemplo, a Floresta Amaznica contm em quantidade de carbono armazenada o equivalente a uma
dcada e meia de emisses antropognicas globais e, portanto, apresenta um papel fundamental
na regularizao do clima global. A Amaznia tambm representa prioridade mundial para a
conservao de biodiversidade.
A Amaznia Legal registrou os mais altos ndices de desmatamento nas duas ltimas
dcadas. Desde a dcada de noventa, o governo brasileiro passou a reconhecer a necessidade de
conservao dos servios ambientais providos pela Floresta Amaznica e vem implementando
ambiciosos programas de conservao da floresta na regio. Atualmente, em terras pblicas,
as reas protegidas representadas por Unidades de Conservao UC e Terras Indgenas TI
ocupam mais de 40% do territrio da Amaznia Legal. Em terras privadas, a legislao ambiental
estabelece como reas de preservao ambiental as Reservas Legais, que na regio amaznica
devem equivaler a 80% da superfcie total de propriedades particulares, e as reas de Preservao
Permanente APP.
Recentemente, a crescente preocupao com o aquecimento global veio reacender a temtica

do desmatamento em arenas de debate internacional como a 13 Conferncia das Partes COP 13
sobre as Mudanas Climticas, em 2007. Paralelamente, observase que vrios pases no mundo
j vm experimentando novas abordagens de gesto ambiental. A Costa Rica foi um dos primeiros
pases a implementar esquema de Pagamentos por Servios Ambientais PSA para conservao
de florestas. No Brasil, o Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar
Rural Proambiente realizou experincias pioneiras, mas ainda incipientes, com compensaes
comunitrias pela prestao de um conjunto de servios ambientais para pequenos produtores na
Amaznia. Mais recentemente, foi institudo o programa Bolsa Floresta no estado do Amazonas,
com enfoque na reduo do desmatamento em unidades de conservao.
A literatura estabelece o conceito de PSA como:
1.uma transao voluntria, na qual

2.um servio ambiental bem definido ou um uso da terra que possa assegurar este
servio
11
Srie Estudos 10
3. comprado por, pelo menos, um comprador

4.de, pelo menos, um provedor
5.sob a condio de que o provedor garanta a proviso deste servio.
Quase todos os PSA existentes compreendem servios ambientais associados a uma das
quatro categorias distintas representadas pela:
1.reteno ou captao de carbono;

2.conservao da biodiversidade;
3.conservao de servios hdricos e
4.conservao de beleza cnica.
Por representarem as oportunidades mais frequentemente discutidas no contexto da

Amaznia, este trabalho limitase a analisar PSA relacionados a carbono e biodiversidade.
De maneira local, PSA so definidos como pagamentos diretos aos provedores de servios, em
contraposio a PSA internacional, em que um pas ou entidade administrativa receberia
pagamentos para implementar polticas voltadas proviso de servios ambientais sob seu
domnio. Os PSA internacionais esto sendo discutidos como medidas para o desmatamento
evitado ou Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal REDD. Recursos
internacionais que viabilizam REDD poderiam, tambm, financiar pagamentos diretos em mbito
local, mas uma grande parte seria aplicada pelos governos para reforar mecanismos de comando
e controle, de forma a assegurar a conservao ambiental em reas com baixa governana.
Por que pensar em PSA na Amaznia brasileira?
A poltica ambiental na Amaznia brasileira tem se apoiado sobretudo em instrumentos

de comando e controle. Apesar da rgida legislao, os ndices de desmatamento continuam
altos. As redues detectadas nos anos de 2005 e 2006 parecem estar associadas mais aos baixos
preos internacionais de commodities, como soja e carne bovina, do que a uma fiscalizao
mais eficiente do cumprimento da legislao ambiental. Em 2007, com a elevao dos preos
dessas commodities, a taxa de desmatamento tambm voltou a subir. Diante da perspectiva da
crescente demanda mundial por produtos agropecurios, pouco provvel que essa tendncia
possa ser revertida em um futuro prximo e meramente por meio dos instrumentos da poltica
ambiental existentes.
A Amaznia brasileira abrange mais de cinco milhes de quilmetros quadrados em

reas muitas vezes de difcil acesso. Isso faz com que uma poltica ambiental que se ampare,
principalmente, em controle e fiscalizao, implique em altos custos de implementao. Alm disso,
muitos dos mais de 500 mil pequenos agricultores na Amaznia Legal no poderiam cumprir
com a legislao ambiental sem comprometer, em muitos casos, sua baixa qualidade de vida.
12
Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal
Nesse contexto, a proposta de PSA traz duas inovaes em relao poltica de conservao
e uso sustentvel da Floresta Amaznica. Primeiramente, os esquemas de PSA tm um alto
potencial de se autofiscalizarem. A participao voluntria e os pagamentos podem ser
simplesmente reduzidos ou dispensados, caso seja detectado o no cumprimento do contrato por
parte do provedor. Segundo, os PSA no diminuem, ao contrrio, podem resultar em provvel
aumento de renda dos provedores de servios ambientais. Ao cumprir com a legislao ambiental,
o provedor geralmente enfrenta custos de oportunidade, isto , os valores que correspondem ao
lucro perdido por no converter a floresta em outros tipos de uso do solo. Sendo voluntria, a
participao em esquemas de PSA s interessante se houver perspectiva de que os benefcios
excedam os custos de oportunidade, aumentando assim a renda do provedor. Dessa forma, os
PSA no funcionariam em situaes nas quais os custos de oportunidade da proviso de servios
ambientais so muito altos.
Condies necessrias para o funcionamento de PSA
Experincias de PSA em vrias partes do mundo tm mostrado que existe uma srie de
condies necessrias para sua implementao. A precondio econmica para PSA referese
existncia de uma externalidade (um benefcio externo ao provedor de servios ambientais)
que vale a pena ser compensada. Ou seja, PSA s se estabelecem caso exista disposio para o
pagamento de um valor maior do que o custo da proviso da externalidade. Os nossos clculos
indicam que para cerca da metade da rea de floresta ameaada pelo desmatamento na Amaznia
Legal, essa precondio seria satisfeita.
A precondio cultural consiste em que os provedores de servios ambientais respondam

positivamente a incentivos econmicos. Se os atores principais sentiremse pouco motivados em receber
pagamentos para mudar sua conduta em relao ao tipo de uso da terra, ou os considerarem socialmente
inapropriados, os PSA no funcionaro. Na maioria dos contextos sociais, entretanto, PSA so
atualmente aceitos o que provavelmente incluiria tambm a maioria dos contextos amaznicos.
Uma precondio institucional para PSA referese perspectiva de que se estabelea

uma condio de confiana mnima entre usurios e provedores de servios apontando para
uma expectativa de cumprimento mtuo de contrato e excluindo motivos mpios. Usurios e
provedores tm interesses conflitantes e, em poucas vezes, a confiana se desenvolve naturalmente.
Dessa forma, um intermediador honesto poderia se mostrar necessrio. Associada a essa
condio, encontrase a necessidade de uma infraestrutura institucional capaz de administrar a
transferncia condicional do PSA de forma eficiente e transparente fator que poderia constituir
um entrave em partes da regio amaznica. Porm, a precondio mais crtica na Amaznia,
como em outras regies de fronteira agrcola, que exista ou possa ser estabelecida alguma
forma de direito de uso da terra que assegure, de fato, direitos efetivos de excluso de uso por
terceiros. Se os direitos de propriedade, uso e excluso se mostrarem inconsistentes e frgeis,
13
Srie Estudos 10
em decorrncia da indefinio de domnio, sobreposio e conflitos da terra ou, na pior das

hipteses, constiturem de fato um cenrio de livre acesso simplesmente no haver condies
para a implementao de esquemas de PSA.
Finalmente, existem precondies informacionais relacionadas necessidade de definio

(e mensurao) dos servios ambientais pelos quais os provedores seriam compensados, bem como
monitoramento de sua proviso e negociao de contratos. Os custos de transao associados a essas
tarefas podem, em alguns casos, representar verdadeiros pontos de estrangulamento para PSA,
dependendo do servio ambiental em questo, da infraestrutura tcnica e institucional e do nmero
de provedores e compradores envolvidos. Porm, no caso de pagamentos por desmatamento evitado,
por exemplo, no h indicao de que os custos de transao seriam necessariamente proibitivos.
Barreiras a superar
A relao de condies necessrias pode, primeira vista, parecer assustadora, mas em

muitos casos apenas torna explcitas algumas complexidades que tambm se aplicam a outras
ferramentas de conservao. No contexto do desmatamento evitado na Amaznia, concluise que
seriam as precondies institucionais, sobretudo as referentes propriedade da terra, aquelas que
representariam os impedimentos mais crticos. No existem barreiras que tornem impossvel a
aplicao de esquemas de PSA em toda a Amaznia Legal, embora existam barreiras que possam
limitar a escala de sua aplicao, sobretudo no curto prazo.
Esquemas de PSA pblicos aqueles nos quais o governo atua como comprador ou
intermedirio dependem de uma base legal que institua e regulamente a prtica de pagamentos
compensatrios, bem como a destinao de recursos oramentrios a serem alocados para esse fim.
Poucos estados, como o Amazonas e o Acre, dispem de uma legislao que estabelea PSA como
instrumento de gesto. A falta de uma base legal em mbito federal tem sido o principal entrave
para o Proambiente. Contudo, no existem limitaes legais significativas para PSA privados
aqueles liderados por fundos ou outros intermedirios, que transferem recursos de compradores
como empresas privadas, doadores ou agncias de cooperao internacional para o pagamento
de servios. A atual discusso sobre a aprovao de Projetos de Lei, como o PL 792/2007, para
instituir servios ambientais e sua compensao em mbito federal, torna possvel acreditar que
essa barreira para PSA pblicos possa vir a ser superada em um futuro prximo.
Outra barreira legal que limitaria a escala espacial de PSA pblicos referese legislao
que estabelece a Reserva Legal em propriedades rurais. Sob esse aspecto, pagamentos pblicos
para proprietrios com passivos florestais seriam difceis de justificar, considerando que estes j
se encontrariam no campo da ilegalidade. Em princpio, PSA privados no seriam afetados por
esta limitao.
Embora o Brasil j venha desenvolvendo experincias promissoras com o maior programa

social de transferncias condicionais do mundo, o Bolsa Famlia, a proposta de PSA apresenta
14
novos desafios para administraes pblicas na regio amaznica. Poucos municpios na Amaznia
dispem de rgos ambientais com capacidade institucional suficiente para administrar
pagamentos diretos e condicionados em grande escala. Alm disso, os processos de contratao,
monitoramento e sanes demandam esforos adicionais de coordenao interinstitucional.
Finalmente, colocase a questo dos impactos de PSA na economia local. Em alguns

contextos econmicos, PSA por desmatamento evitado poderiam ter efeitos negativos nos
casos em que o desmatamento e as atividades a ele associadas representem as principais fontes
de emprego, por exemplo, em plos madeireiros e a sua reduo no for acompanhada de um
aumento da demanda de modeobra propiciado por outras atividades produtivas. Anlises da
estrutura da economia local devem preceder a implantao de um PSA, de modo a avaliar seus
possveis impactos e polticas a eles associadas.
Potencial para PSA na Amaznia Legal
A Amaznia brasileira apresenta um grande potencial de oferta de servios ambientais

relacionados biodiversidade e reteno de carbono em florestas naturais. Esta anlise indica que
apenas os PSA de conservao (desmatamento evitado) seriam economicamente competitivos.
No que se refere a preos considerados plausveis de serem pagos por compradores de servios
ambientais em um futuro prximo, PSA voltados conservao poderiam cobrir os custos de
oportunidade em uma rea entre 8,3 e 13 milhes de hectares na Amaznia Legal. Estas reas
se caracterizam pelo predomnio da pecuria extensiva e sistemas de produo itinerantes. A
agricultura comercial em larga escala (por exemplo, produo de soja) geralmente apresenta
custos de oportunidade demasiadamente altos.
Devido situao fundiria, entretanto, pagamentos no sero possveis na totalidade

dessas reas. De acordo com os dados espaciais disponveis para este estudo, 17% das reas
potencialmente aptas para implantao de PSA encontramse em UC de proteo integral que,
pelo fato de j constiturem reas de proteo, no deveriam ter que recorrer a PSA para existirem.
No entanto, nada impede pagamentos a moradores locais que apiam o manejo e a proteo dessas
UC. Das reas aptas para PSA, 16% esto localizadas em UC de uso sustentvel e TI, onde PSA
so possveis desde que orientados por planos de manejo ou licenciamentos ambientais que essas
categorias fundirias geralmente exigem. Mais de 10% da oferta para PSA se origina em terras
de projetos de assentamento do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra
que, por terem sua situao fundiria relativamente bem estabelecida, poderiam representar as
oportunidades mais tangveis para PSA num futuro prximo.
Finalmente, a maior parte da rea competitiva para PSA (53%) est localizada em terras
com pouca ou nenhuma informao confivel a respeito de sua situao fundiria. Estas reas
abrangem propriedades privadas (teoricamente os principais alvos de PSA) e terras devolutas
(onde PSA no so recomendveis). PSA nessas reas dependero da regularizao da situao
fundiria e do recadastramento efetivo das propriedades privadas.
15
Srie Estudos 10
A falta desses dois importantes prrequisitos para o funcionamento efetivo de PSA,

portanto, faz com que pagamentos para muitos dos grandes produtores na Amaznia Legal no
sejam recomendados pelo menos, at que o processo de recadastramento seja concludo.
Benefcios para moradores locais e modalidades de PSA
Os PSA no podem substituir uma poltica social ou investimentos em servios pblicos

bsicos, cuja falta ou deficincia muitas vezes a causa central das situaes de pobreza existentes
na Amaznia. Observado isso, os benefcios para moradores locais que participariam de
PSA como provedores seriam, de certa forma, assegurados, porque os PSA so voluntrios. A
proporo dos benefcios que podem ser captados pelos provedores depende da forma de pagamento
de um esquema de PSA. Preos fixos implicariam em mais benefcios para os provedores do que
pagamentos de forma diferenciada (de acordo com os custos da proviso). Porm, preos fixos
tambm tornariam o esquema de PSA mais caro, isto , menos custoeficiente do ponto de vista
do comprador. Por exemplo, supondo-se que existisse uma demanda correspondentemente grande,
PSA poderiam reduzir de 8,3 milhes de hectares (estimativa conservadora) a 13 milhes de
hectares (estimativa otimista) a rea de desmatamento na Amaznia Legal at 2016 (baseado
em taxas histricas de desmatamento). O valor total dos custos de oportunidade, no caso de
pagamentos diferenciados, giraria em torno de R$ 11 a 16 bilhes, respectivamente. Entretanto,
o custo total do esquema de PSA poderia atingir entre R$ 18 e 36 bilhes, caso fossem pagas
taxas uniformes por cada hectare de floresta protegida.
Pagamentos diferenciados pelo custo de oportunidade dos provedores podem, portanto,

aumentar o custoefetividade do PSA. Em contrapartida, pagamentos diferenciados diminuiriam
os benefcios captados pelos provedores. Os provedores poderiam captar um lucro entre R$ 670
(estimativa conservadora) e R$ 1450 (estimativa otimista) por hectare de desmatamento evitado,
num cenrio de pagamentos uniformes. Os benefcios num cenrio de pagamentos diferenciados
seriam menores e dependeriam da capacidade de determinar os custos de oportunidade dos
provedores.
Um critriochave de impacto ambiental de PSA a ser considerado a adicionalidade,

que corresponde ao grau de sucesso de um programa de PSA em aumentar a proviso de servios
ambientais em comparao com um cenrio sem PSA. Para obter adicionalidade, um programa de
PSA deve focar, primeiro, em reas verdadeiramente ameaadas, ao invs de reas mais remotas
que no sofrem presso real de desmate. Por outro lado, estas reas devem cobrir uma superfcie
suficiente para impedir o vazamento de presses para outras reas. Em segundo lugar, necessrio
escolher reas com alto valor do(s) servio(s) enfocado(s), quer dizer, com alto contedo de carbono
florestal ou alto grau de endemismo de espcies. Finalmente, para a implementao de PSA,
importante haver alta condicionalidade do esquema, a qual assegurada por uma combinao
de monitoramento eficiente (detectando-se o seu nocumprimento) e sanes estritas (reduo
16
ou dispensa de pagamentos) queles provedores que no cumprirem com o estipulado em seus

contratos.
Do ponto de vista conceitual, os PSA so mais apropriados para proprietrios privados

de terras e para moradores em terras pblicas com direitos de fato de uso e excluso sobre as terras
que ocupam. Devido alta concentrao de terras na Amaznia Legal, provvel que isto se
aplique de maneira desproporcional a grandes proprietrios. Porm, a incerteza sobre a situao
fundiria na maioria das reas sob risco de desmatamento dificulta uma definio detalhada,
por no existirem dados acurados que permitam estimar a rea total de terras que cumpririam
essa precondio.
No entanto, TI e UC de uso sustentvel tambm esto ameaadas pelo desmatamento.

Estas, tanto quanto os projetos de assentamentos do Incra e alguns dos mais antigos projetos de
colonizao encontramse com sua situao fundiria relativamente bem definida. Portanto, com
uma poltica pblica que privilegie a recompensa de pequenos agricultores e povos tradicionais,
os PSA para moradores locais nestas categorias fundirias poderiam ser factveis. Tambm
necessrio estabelecer claramente quais os servios adicionais de proteo que esto sendo pagos
e identificar melhoramentos sobre uma linha de base bem definida.
H que se reconhecer, porm, que ainda no existe uma demanda estabelecida em

mbito internacional suficiente para aportar esquemas de PSA em escala regional na Amaznia
brasileira. Por exemplo, o mercado voluntrio atual de carbono no comportaria nem 10% dos
crditos da Amaznia brasileira sem produzir um colapso total nos preos. irrealista pensar
num sistema de PSA em larga escala, financiado predominantemente com recursos domsticos.
Por outro lado, desdobramentos recentes indicam que futuras oportunidades de maior escala
surgiro principalmente para PSA do tipo REDD. Quase todos os PSA existentes se construram
a partir de uma demanda especfica, como aquela decorrente da preocupao sobre mudanas
climticas em mbito mundial.
importante, portanto, valerse da experincia do Proambiente para evitar construir

servios e regras de oferta de forma independente da demanda (por exemplo, por REDD),
inviabilizando, assim, o uso de novas fontes de financiamento. Para que seja possvel tirar
proveito das oportunidades que surgem da crescente demanda por servios ambientais prestados
pela Amaznia, duas precondies mostramse essenciais: a regularizao do caos fundirio e a
instituio de um sistema de licenciamento de propriedades rurais. No atender a estes requisitos
de boa governana inviabilizaria investimentos em PSA em grande parte da regio. A planificao
de uma poltica nacional de servios ambientais deveria estar orientada para atingir estes dois
objetivos no sentido de poder demonstrar capacidade de implementar PSA do tipo REDD, por
exemplo, com os recursos internacionais do Forest Carbon Partnership Fund e a partir da
perspectiva de novos acordos bilaterais. Assim, os PSA no devem ser considerados como puras
alternativas de substituio dos sistemas de comando e controle existentes, mas apresentam uma
interdependncia que deve ser considerada.
17
Introduo
Pagamentos por Servios Ambientais PSA esto sendo discutidos em mbito

global, tendo sido apontados como promissores instrumentos para gesto ambiental
em diferentes escalas. Experincias pioneiras como, por exemplo, o esquema nacional
de PSA na Costa Rica ou mecanismos locais em vrias microbacias hidrogrficas na
regio andina apontam que PSA podem ser uma alternativa efetiva e economicamente
eficaz para complementar tradicionais instrumentos de comando e controle que ainda
dominam a poltica ambiental da regio (Sera da Motta et al., 1996; Southgate e Wunder,
2007). Atualmente, uma nova modalidade de PSA est sendo discutida como medida
para o desmatamento evitado ou REDD, que poderiam financiar PSA diretos a mora
dores locais e, tambm, o fortalecimento de outras polticas ambientais.
Alm da suposta eficcia de PSA em atingir objetivos de conservao, vrios au

tores defendem a idia de que esquemas de PSA podem trazer benefcios substanciais
para a melhoria da qualidade de vida dos potenciais provedores de servios (Landell
Mills e Porras, 2002). Contudo, evidncias empricas que comprovem estas duas hip
teses ainda so escassas. Prevalece, em muitos casos, o desconhecimento sobre quais
servios podem ser negociados e como poderiam vir a ter acesso a mercados.
A partir de 2000, iniciouse no Brasil uma discusso mais intensa sobre o poten
cial de PSA com o lanamento do programa Proambiente1, cuja experincia pioneira
em vrias localidades da regio amaznica mostrou uma srie de barreiras a serem
superadas na implementao de esquemas de PSA na Amaznia (Hall, 2007). Desde
ento, vrios projetos de lei foram propostos2 visando incluso de PSA no portfolio
de instrumentos de poltica ambiental do pas. Esse portfolio atualmente tem como
principal componente instrumentos de comando e controle e a criao de reas pro
tegidas, que vm a contribuir direta ou indiretamente para a manuteno de servios
ambientais na Amaznia.
O Proambiente ou Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural surgiu a partir

1
de reivindicaes de setores da sociedade civil (mais especificamente ligados produo familiar rural), que
culminaram com o evento Grito da Amaznia, em 2000. Transformado em poltica pblica nacional, atrelada
ao MMA, o programa tem como objetivo conciliar conservao e desenvolvimento com base no incentivo
produo rural sustentvel, por meio da compensao pela proviso de servios ambientais. O Proambiente,
em andamento em 11 Plos Pioneiros de Agricultura Familiar distribudos por todos os estados da Amaznia
Legal, ser abordado mais adiante na seo 1.2 que apresenta uma reviso de experincias de PSA.
2
Os projetos de lei, seus proponentes e sua situao atual esto documentados em: www2.camara.gov.br/
proposicoes.
19
Srie Estudos 10
Superar a principal barreira legal, que o estabelecimento de uma base legislativa

para a insero de PSA no oramento federal, apenas o primeiro passo. Alm disso,
h muitas peculiaridades, numa regio to grande e diversa como a Amaznia brasi
leira, que precisam ser levadas em considerao no desenho de mecanismos pblicos
de transferncia de recursos em prol do meio ambiente. Muitas destas peculiaridades
continuam sendo relevantes quando se trata de acordos privados entre fornecedores de
servios ambientais e potenciais compradores, dentro ou fora do Brasil.
Este estudo tem como objetivo caracterizar, contextualizar e, onde for possvel,
quantificar os fatores que delimitam o potencial para PSA, tanto para manter ou aumen
tar a proviso de servios ambientais relacionados a carbono e biodiversidade, quanto
para melhorar as condies de vida da populao rural na Amaznia brasileira. Com
base nisso, pretendese delinear as perspectivas para uma aplicao de PSA na regio,
como medida complementar poltica ambiental atual, alm de identificar ingredientes
essenciais para o desenho dessa aplicao.
Os servios ambientais das florestas tropicais na Amaznia brasileira
Na literatura cientfica que trata dos benefcios obtidos pelo homem mediante os
ecossistemas, h duas correntes relevantes para um estudo sobre PSA. Com a publicao
da Avaliao dos Ecossistemas do Milnio (2005)3, grande parte da literatura passou a
adotar o termo servio ecossistmico para referirse quilo que, de acordo com Daily
(1997), abrange as condies e os processos pelos quais os ecossistemas sustentam a
vida humana. Enquanto Daily distingue produtos de servios dos ecossistemas, o mar
co conceitual da Avaliao dos Ecossistemas inclui produtos dos ecossistemas na sua
categoria de servios de proviso. Produtos dos ecossistemas incluem, por exemplo,
produtos madeireiros e nomadeireiros das florestas ou frutos do mar.
A literatura sobre pagamentos e compensaes ambientais, no entanto, segue

empregando o termo servio ambiental. Alguns autores adotam o conceito de servio
ambiental como uma atividade humana que contribui para manter ou aumentar a pro
viso de benefcios por meio do ambiente (Chomitz et al., 1999). Outros usam conceitos
equivalentes definio de Daily mencionada acima (Smil, 2002; Wunder, 2005). Daqui
em diante, o estudo emprega o termo servios ambientais segundo a definio de Daily
por duas razes. Primeiro, porque nem todos os servios so igualmente sistmicos; a
captura de carbono, por exemplo, depende mais de condies ambientais gerais do que
de caractersticas especficas dos ecossistemas, como o caso da funo de habitat natural
para uma alta diversidade de espcies. Segundo, porque o termo servio ambiental
3
www.milleniumassessment.org
20
mais comumente empregado tanto na literatura em lngua portuguesa como espanhola

sobre o tema, como tambm em arenas de debate poltico na Amrica Latina.
Os processos pelos quais os ecossistemas sustentam a vida humana so mltiplos

e seu detalhamento situase alm do escopo deste estudo. Com relevncia para PSA
so apenas os servios ambientais afetados por externalidades, ou seja, servios cujos
benefcios so capturados fora do domnio dos atores que modificam sua proviso (veja
tambm seo 2.1).
Os esquemas de PSA florestais documentados at hoje, na maioria das vezes, se

encaixam em uma ou vrias das seguintes categorias (veja, por exemplo, LandellMills
e Porras, 2002):
1. Captura e reteno de carbono

Exemplos: captura de carbono por vegetao em crescimento, ou a condio
de reteno de carbono no solo e na vegetao.
Benefcio pelo qual se paga: efeito potencial de mitigao das mudanas
climticas causadas por emisses antropognicas.
2. Biodiversidade
Exemplos: regulao e estrutura do ecossistema, diversidade gentica e de
espcies.
Benefcios pelos quais se paga: valor de opo (uso futuro) e existncia (co
nhecimento da existncia e importncia).
3. Proteo hdrica
Exemplos: purificao da gua, regulao de fluxo e sedimentao.
Benefcios pelos quais se paga: qualidade e quantidade de gua.
4. Beleza cnica
Exemplos: paisagens naturais (e, em alguns casos, culturais).
Benefcio pelo qual se paga: recreao e opes para turismo.
Por representarem as oportunidades mais frequentemente discutidas no contexto

da Amaznia, este estudo limitase aos primeiros dois itens desta lista captura e reten
o de carbono; biodiversidade. Esquemas de pagamento por proteo hdrica e beleza
cnica tm surgido principalmente em regies montanhosas, como nos Andes. Alm
dessas quatro categorias, outros servios prestados por florestas tropicais (veja tambm
Myers, 1997) como, por exemplo, o controle de riscos (inundaes e deslizamentos) e
a regulao de clima (local e regional) so geralmente afetados por externalidades am
bientais, uma precondio importante para PSA. Estudos recentes indicam ainda que a
Floresta Amaznica tem um papel importante tambm na regulao da precipitao em
21
Srie Estudos 10
outras regies, podendo afetar, por exemplo, a produtividade da agricultura no Sul do

pas. Servios ambientais como a regularizao do clima so difceis de localizar espacial
mente (ESPAAA, 2008). Sua anlise baseiase geralmente em abordagens de modelagem
complexa que fogem do escopo deste estudo. Da mesma forma, no existe uma base de
dados suficientemente refinada para avaliar o potencial da beleza cnica de atrair PSA.
A maior floresta tropical do mundo, a Floresta Amaznica, sem dvida, assume

papel importante na prestao de todos esses servios. SoaresFilho et al. (2006), por
exemplo, estimam que a quantidade de carbono armazenada na vegetao da Floresta
Amaznica equivale a uma dcada e meia de emisses antropognicas. Alm disso,
estudo global recente (Turner et al., 2007) situa na Amaznia a maior rea contnua prio
ritria para conservao de biodiversidade do mundo. Estudos de valorao de servios
ambientais so, em geral, altamente questionados, mas ao mesmo tempo julgados neces
srios como insumos para o desenho de estratgias visando conservao. Costanza et
al. (1997), numa tentativa de valorar os servios ambientais globais, sugerem que o seu
valor em grande parte da Floresta Amaznica seja cinco vezes maior do que a mdia
das florestas tropicais no mundo. Fearnside (1997), enfocando principalmente servios
relacionados gua, mitigao de mudanas climticas e biodiversidade, argumenta
que o custo de manuteno desses servios muitas vezes menor do que a potencial
disposio dos seus beneficirios a pagar por esses servios. Isso leva a contemplar as
principais ameaas proviso de servios ambientais na Amaznia brasileira e s po
tenciais oportunidades para a sua gesto, relacionadas a seguir.
Servios ambientais: ameaas e oportunidades
Recursos naturais da floresta representam a principal fonte provedora de servios

ambientais na Amaznia. O desmatamento acelerado da floresta natural em favor de
atividades pecurias, agrcolas e de extrao madeireira tem sido, portanto, a tnica de
trabalhos cientficos, como os de Cattaneo, 2002; Fearnside, 2005; Ferreira et al., 2005;
Margulis, 2004; Vosti et al., 2003. A extrao de madeira e converso de floresta para
outros fins tm, indiscutivelmente, gerado benefcios substanciais para a economia lo
cal e nacional (Andersen et al., 2002). Contudo, SoaresFilho et al. (2006) postulam que
at 40% da Floresta Amaznica poder ser desmatada nos prximos 42 anos. Alm do
desmatamento, outras atividades como, por exemplo, grandes projetos para gerao de
energia hidroeltrica, tambm representam ameaas proviso de servios ambientais
pela Floresta Amaznica (Fearnside, 1989).
Vrios estudos recentes identificam a mudana climtica como uma das grandes
ameaas atuais para a manuteno dos servios ambientais na Amaznia (Betts et al.,
2004; Oyama e Nobre, 2003). Segundo esses autores, vastas reas da Amaznia Orien
22
tal podem estar sujeitas savanizao at o final do sculo em funo de mudanas

no regime de precipitao e temperatura da regio. Alm da perda de habitat natural
da flora e fauna nativas relacionada a esse cenrio, Alencar et al. (2005) apontam que a
intensificao de perodos de seca na Amaznia vir associada a altas taxas de emisso
de carbono em decorrncia de incndios acidentais.
Existem, portanto, duas ameaas principais aos servios ambientais florestais

na Amaznia:
1. a modificao e degradao da base da sua proviso (vegetao natural) para

fins de gerao de benefcios econmicos locais, regionais e nacionais;
2. impactos da mudana climtica global.
Oportunidades existem tanto para aumentar a proviso de servios ambientais

em face de um cenrio de perda perpetuada em forma de estratgias de conserva
o (por exemplo, desmatamento evitado) e uso de tecnologias e prticas de impacto
reduzido (por exemplo, sistemas de produo mais intensivos ou sistemas agroflores
tais); como tambm em forma de recuperao de reas j alteradas, revitalizando sua
potencial funo na proviso de servios ambientais (reflorestamento) (Perz, 2003; Br
ner et al., 2007a). No entanto, observase que a disseminao dessas tecnologias ainda
relativamente baixa (Mercer, 2004). O desafio para o desenvolvimento sustentvel
consiste, portanto, na criao de condies favorveis conservao e uso de tecnologias
e prticas sustentveis, dentro de uma estratgia de conciliao entre desenvolvimento
econmico e conservao ambiental.
Necessidade de internalizar externalidades ambientais para o manejo

sustentvel de servios ambientais na Amaznia
Uma estratgia de integrao de objetivos de conservao ao crescimento eco

nmico, sem dvida, deve reconhecer que desenvolvimento muitas vezes implica no
comprometimento de estoques de recursos naturais e seus servios (Lee e Barrett, 2001).
Porm, alguns servios ambientais vm sendo comprometidos em excesso, ao passo que a
manuteno desses servios poderia trazer benefcios adicionais tanto em mbito nacional
como global. Embora longe de ser resolvido, esse fenmeno bastante conhecido e estu
dado pela economia ambiental (Pearce e Turner, 1990). Tratase geralmente de servios
ambientais afetados por externalidades. Ou seja, os benefcios da proviso desses servios,
ou os custos relacionados reduo da proviso, esto sendo captados externamente ao
meio do modificador. Agricultores, por exemplo, se preocupam pouco com os benefcios
potenciais da reteno de carbono na floresta para o clima global ou o valor da fauna e
flora ainda desconhecidas para os fins das indstrias cosmtica e farmacutica.
23
Srie Estudos 10
Para o produtor, individualmente, tende a prevalecer o benefcio direto do uso

de recursos naturais pelos meios acessveis a ele. Isso pode ser verificado, no mbito da
Amaznia brasileira, pela comparao entre os preos de terras nos mercados fundi
rios. Os preos de terras com floresta em p encontramse geralmente abaixo do valor
de terras desmatadas com caractersticas semelhantes. Por exemplo, no ano de 2005, os
preos de terras no estado do Amazonas variavam entre R$ 39/ha e R$ 102/ha para terras
com cobertura florestal, enquanto que reas com pastagens valiam entre R$ 204/ha e R$
918/ha. No mesmo ano, em Mato Grosso, terras florestadas eram cotadas entre R$ 208/
ha e R$ 1441/ha, em contraste com a cotao de R$ 689/ha a R$ 3793/ha para pastagens4.
Isso implica que grande parte dos compradores de terras atribuem um valor negativo
floresta em p (dependendo do custo da sua converso para outros usos).
Numa regio to extensa e pouco acessvel como a Amaznia, esta situao

sempre representar um desafio para polticas ambientais, cuja efetividade depende do
controle e da fiscalizao de medidas reguladoras e/ou desincentivos fiscais. No caso de
haver disposio ao pagamento pela manuteno de um determinado servio ambiental
florestal, o valor deste servio poderia ser internalizado na avaliao custo/benefcio de
algum que contempla aes com impactos negativos para a sua proviso. Da mesma
forma, esperase que a atratividade de tecnologias e prticas alternativas que permitam
elevar ou restituir a proviso de servios ambientais em reas degradadas aumente na
medida em que estes servios possam trazer benefcios reais a quem investir neles. Em
contraste com polticas ambientais de comando e controle e taxas de uso ou impostos
ambientais, esquemas de PSA incentivam a proviso (ou no degradao) dos servios
ambientais remunerados e, portanto, podem contribuir para o aumento da renda de
moradores rurais. Estas noes tm levado a uma srie de expectativas e constataes
associadas proposta de PSA:
...os pagamentos por servios ambientais constituem uma das medidas mais
apropriadas que devem adotar e aplicar os pases da Amrica Latina e Caribe,
em carter prioritrio, como forma de mitigar, controlar e reverter os acelerados
processos de deteriorao do meio ambiente... (Espinoza et al., 1999, p. 50)
...apesar das barreiras ao desenvolvimento de um sistema de contratos de

conservao em pases de baixa renda, minha anlise sugere que pagamentos
de desempenho tm o potencial de melhorar a forma em que ecossistemas esto
sendo manejados nestas naes. (Ferraro, 2001, p. 1)
4
Consultora FNP: Anlise do mercado de terra. Ano 2005. Disponvel em: http://www.fnp.com.br/terras.
Acessado em 17.04.08.
24
Por outro lado, h crticas:
...o uso do chamado menor custo de conservao nos pases mais pobres,
[...] permite a rentabilidade de operaes de grande escala para os investidores
ecolgicos, [...] e levanta tambm questes ticas, j que esta prtica implica o
pagamento de indenizaes aos grupos interessados [mantendoos] em seu nvel
atual de pobreza. (Karsenty, 2007, p.1)
Essa estratgia [pagamentos pelo desmatamento evitado] para reduzir a emisso

de carbono no vai beneficiar o desenvolvimento regional da Amaznia nem ajudar
a incorporar a Amaznia economia nacional, se for usada apenas como forma
de compensao econmica voltada s para um agente econmico, os produtores
rurais. (Costa, apud Fioravanti, 2007)5
Como Wunder (2006b) nota, as principais preocupaes de crticos consistem

em que pagamentos diretos (por exemplo, para produtores rurais) possam desa
trelar conservao de desenvolvimento, no sentido de consolidar o estado atual de
desenvolvimento em que se encontram os moradores locais; que uma assimetria
na distribuio de poder de negociao na elaborao de contratos de conservao
comprometer os direitos de uso dos recursos naturais pelas comunidades locais; que
os esforos na rea de manejo florestal sustentvel tenham sido em vo; e que uma
estratgia comercial de conservao corrompa valores tradicionais de conservao
sem fins lucrativos.
Essas crticas no se dirigem ao instrumento de PSA em geral, mas a aspectos do

seu desenho e contextos de aplicao que precisam ser avaliados e discutidos em cada
caso. Sugeremse, portanto, as seguintes hipteses opostas como pontos norteadores
para o presente estudo:
1. Por terem a vantagem de uma interveno direta, esquemas de PSA se tornaro

cada vez mais instrumentos de preferncia para conservao de florestas na maioria dos
pases tropicais. Alm de serem mais eficientes do que os instrumentos tradicionais, eles
traro benefcios considerveis para usurios e provedores de servios ambientais.
2. Esquemas de PSA so apenas um conceito terico com pouco potencial para

gerar impactos significativos nos trpicos. Sua aplicao severamente limitada por
prrequisitos especficos, custos de transao subestimados e pela limitada disposio
a pagar por servios ambientais.
5
Pesquisa Fapesp 139, 2007 Ventos Verdes.
25
Srie Estudos 10
Este estudo pretende delimitar, no contexto da Amaznia brasileira, o campo

aberto entre esses dois tipos de discurso e assim contribuir para desmistificar o conceito
de PSA que vem sendo discutido h anos, em vrios contextos, enquanto a sua aplicao
na maioria dos pases tropicais ainda incipiente (Wunder, 2007a). Tratase, porm, de
uma avaliao ex ante e com base em informaes muitas vezes incompletas. Desde j
se registra a necessidade de dar continuidade a experincias pioneiras, incorporando
lies aprendidas a fim de entender melhor as possveis implicaes da introduo
desse instrumento para o desenvolvimento regional.
Objetivos do estudo
O objetivo geral deste estudo identificar as oportunidades e as limitaes para o

desenvolvimento de mecanismos de pagamentos por servios ambientais prestados pela
populao na Amaznia brasileira. Para considerar os aspectos mais relevantes que deter
minam estas oportunidades e limitaes, o Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise
AMA do Ministrio do Meio Ambiente MMA definiu os seguintes objetivos especficos:
a) identificar o potencial de ofertas de servios ambientais pelos moradores locais

da Floresta Amaznica, com enfoque em sequestro de carbono, desmatamento
evitado (e emisses evitadas) e proteo da biodiversidade;
b) fazer avaliao crtica das metodologias existentes de avaliao e monitora

mento dos servios ambientais prestados pelos moradores locais, destacando
os procedimentos de medio e verificao baseados nas experincias nacionais
e internacionais;
c) identificar obstculos como fatores tcnicos, institucionais e legais, para im

plantao de esquemas de remunerao por servios ambientais no Brasil e
apontar as possveis solues;
d) avaliar implicaes de custos de transao e oportunidade para a viabilidade

de esquemas de compensao por servios ambientais;
e) avaliar a situao de demanda por estes servios amaznicos e identificar os

requerimentos para sua insero nos mercados existentes e futuros;
f) avaliar modelos de mecanismos financeiros para disponibilizar recursos para

remunerao por servios ambientais e para realizar a transferncia desses
recursos aos moradores locais.
Para atender ao objetivo a, foram utilizados como instrumentos principais a

visualizao de indicadores para servios ambientais em forma de mapas e uma anlise
da situao fundiria na Amaznia Legal (sees 2.2, 2.3 e 2.5).
26
Para o objetivo b, foram avaliados estudos em vrios contextos com base em

uma reviso de casos existentes de esquemas de PSA (sees 1.2 e 1.3). Foram analisa
dos dados secundrios e informaes da literatura para atender ao objetivo c (sees
1.3 e 2.4).
Quanto ao objetivo d, por falta de dados, este estudo se concentra na questo

dos custos de oportunidade e avalia as implicaes potenciais de custos de transao
quando possvel (subsees 1.2.3, 1.3.5 e 2.2.2).
A situao da demanda por servios ambientais revisada neste trabalho ob

jetivo e juntamente com os mecanismos financeiros objetivo f que podem ser
utilizados para viabilizar PSA na Amaznia (seo 2.1).
Estrutura do livro
A parte analtica do livro est dividida em dois captulos. O primeiro se dedica

aos fundamentos tericos e conceituais de PSA (seo 1.1) e extrai lies aprendidas
a partir de uma reviso de casos de PSA existentes (sees 1.2 e 1.3). A seo 1.4 apre
senta concluses preliminares para PSA na Amaznia e para o desenho de contratos
de PSA.
O segundo captulo est dividido em cinco sees. A seo 2.1 trata das fontes e
dos mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA e identifica as oportunida
des de demanda para viabilizar PSA. As sees 2.2 e 2.3 caracterizam a oferta potencial
de PSA e as implicaes da situao fundiria para o aproveitamento dessa oferta. A
seo 2.4 revisa potenciais limitaes para PSA na Amaznia Legal. A seo 2.5 conclui
o segundo captulo do estudo destacando os resultados mais relevantes.
As recomendaes, perspectivas e lacunas de conhecimento para PSA na Ama

znia Legal so apresentadas na ltima parte do livro, intitulada Concluses e pers
pectivas.
27
1 Teoria e experincias
Este captulo do livro est dividido em quatro sees. A seo 1.1 define e explica
os termos e conceitos utilizados neste estudo e serve como base para a interpretao e
discusso dos resultados. A seo 1.2 apresenta uma reviso de experincias com carac
tersticas de PSA, realizadas dentro e fora do Brasil, destacando pontos crticos para o
desenho de esquemas de PSA. A seo 1.3 aborda lies extradas dessas experincias,
apontando condies necessrias para o funcionamento de PSA, como referencial para
possveis cenrios de PSA na Amaznia.
1.1 Marco terico e conceitual
Alm da definio de PSA (subseo 1.1.1), tratamos aqui das potenciais modalida
des em que moradores locais podem se beneficiar de esquemas de PSA (subseo 1.1.2).
1.1.1 Definies e conceitos
Segundo Wunder (2005), um pagamento por servios ambientais :
1.uma transao voluntria na qual

2.um servio ambiental bem definido ou uma forma de uso da terra que possa
assegurar este servio
3. comprado por pelo menos um comprador
4.de pelo menos um provedor
5.sob a condio de que o provedor garanta a proviso deste servio.
Foi adotada esta definio neste estudo por ser a mais aceita e atualmente em
pregada na literatura.
Em princpio, pode ser comprador de um servio ambiental qualquer pessoa fsica

ou jurdica que tenha disposio a pagar pelo mesmo. Isto inclui empresas privadas,
setor pblico e Organizaes NoGovernamentais ONG nacionais ou internacionais,
entre outros. Uma distino bsica relacionada ao tipo de comprador pode ser feita,
por um lado, entre PSA privados (aqueles financiados diretamente pelos usurios dos
servios) e, por outro lado, por PSA pblicos (onde o Estado atua como comprador,
representando os usurios de servios ambientais). Existem vrias fontes e mecanismos
distintos de captao, gesto e transferncia de recursos para PSA, de que se tratar mais
29
Srie Estudos 10
adiante (seo 2.1), na discusso sobre a potencial demanda por servios ambientais na
Amaznia brasileira.
Provedor de servios ambientais pode ser apenas quem demonstra domnio sobre
o servio ambiental, no sentido de poder garantir sua proviso durante o perodo de
finido no contrato de transferncia. Isto faz com que o grupo de potenciais provedores
se limite a pessoas ou entidades com capacidade e direito de excluir terceiros do acesso
e/ou uso da terra que prov o servio ambiental em questo.
Segundo a definio acima, um esquema de PSA deve ser uma transao volun
tria e o objeto da transao deve ser bem definido. Nisso ele difere da maioria dos
instrumentos tradicionais de gesto ambiental. Principalmente no que se refere segunda
exigncia, a definio do servio representa um desafio para sua operacionalizao, pois
quanto menos tangvel mais difcil tornase a atribuio de unidades mensurveis a um
determinado servio. Por exemplo, a captura de carbono pode ser satisfatoriamente
medida por toneladas de biomassa, sendo que duas toneladas valem mais do que uma.
Porm, tornase mais difcil estipular um ndice que capte as diversas formas em que a
conservao da biodiversidade pode gerar benefcios ao homem. Por isso, observase
que muitos PSA j existentes definem unidades de terras sob determinados tipos de
uso ou caractersticas especficas como unidade de transao.
Uma transao do tipo PSA apenas faz sentido se ela aumenta a proviso de
um servio ambiental em comparao com um cenrio hipottico sem o PSA (adicio
nalidade). Este cenrio de referncia geralmente chamado cenrio linha de base e
representa o segundo desafio na elaborao de propostas de PSA (Sathaye e Andrasko,
2007; Wunder, 2005). A necessidade de estabelecer uma linha de base implica em pres
suposies que devem ser feitas sobre a proviso do servio em questo no futuro.
Especificamente, para serem elegveis junto ao Mecanismo de Desenvolvimento Lim
po MDL6, projetos de reflorestamento devem demonstrar no apenas que o projeto
proposto ir aumentar a captura de carbono, em comparao com usos alternativos
da terra que possam surgir na ausncia do projeto durante o perodo previsto, mas
necessrio comprovar tambm que o investimento do projeto no seria rentvel sem
a contribuio do MDL.
A discusso sobre a linha de base est tambm relacionada ao conceito de va

zamento, ou seja, o fenmeno em que os fatores responsveis pela perda de servios
ambientais (por exemplo, o desmatamento) podem ser deslocados para fora da rea de
abrangncia de esquemas de PSA. O estabelecimento de uma linha de base deve levar
este fenmeno em conta.
6
O MDL um instrumento previsto no Protocolo de Kyoto, por meio do qual os pases com compromisso
de reduo de emisses podem investir na reduo de emisses em pases no comprometidos com as
metas definidas em Kyoto.
30
1.1.2 D
iferentes modalidades potenciais de PSA com e sem benefcios para
moradores locais
Adotase aqui o termo moradores locais de forma genrica para designar a

populao rural, sendo estes potenciais provedores de servios ambientais ou no, in
cluindo agricultores, pecuaristas, populaes tradicionais e outros grupos ou indivduos
com algum papel na manuteno ou modificao destes servios na regio amaznica.
Ser feita referncia, porm, a grupos especficos quando for oportuno.
Figura 1: Modalidades genricas de PSA
Como mostrado na figura 1, num esquema de PSA os compradores podem ser os

prprios beneficirios ou intermedirios (por exemplo, governo, organizaes nogover
namentais ou agncias internacionais). Como notam Pagiola e Platais (2007), a compra
de servios ambientais por governos e outras fontes financiadoras frequentemente ocorre
quando se trata de servios ambientais com carter de bem pblico (por exemplo, captao
de carbono), que se caracterizam por trazerem benefcios a serem usufrudos pela sociedade
como um todo, sem possibilidade de excluso de determinados grupos. Os beneficirios
desses servios geralmente no tm informao suficiente para a sua valorao, nem po
dem controlar sua proviso. Teoricamente existem trs modalidades de PSA compatveis
com a definio mencionada na seo anterior (ver figura 1). Estas se referem compra
direta e sem intermediao; compra direta com intermediao e compra indireta de
servios ambientais. Na realidade, no entanto, a modalidade em que os compradores
pagam diretamente aos provedores praticamente ainda no se estabeleceu.
Tomando como exemplo o caso do esquema nacional de PSA na Costa Rica (Rojas e
Aylward, 2003), o governo pode ser visto como comprador principal, ainda que parte dos
recursos provenha de fontes externas. Neste esquema, a transao de servios ambientais
entre comprador (governo) e provedor (moradores locais com domnio sobre terras que
provem servios ambientais) ocorre via intermediao de um fundo nacional.
31
Srie Estudos 10
Na terceira modalidade, os servios ambientais no so comprados diretamente do

provedor, mas de uma entidade (por exemplo, o governo local) com poder de implemen
tar medidas e polticas que aumentem a proviso de servios na regio sob seu domnio.
Neste ltimo caso, os moradores locais no se beneficiam diretamente da transao e o
efeito lquido do PSA no bemestar local depende da forma por meio da qual o governo
local investe os recursos recebidos. Alguns moradores podem se beneficiar indiretamente
de investimentos na melhoria da qualidade ambiental (por exemplo, com saneamento
bsico e tratamento de guas residuais), enquanto outros (principalmente provedores)
podem perder frente a uma implementao rgida de regulamentaes ambientais que
restrinjam atividades com impactos negativos na proviso de servios ambientais.
Dentre estas modalidades, ento, h duas formas pelas quais moradores locais
podem se beneficiar de PSA:
1. mediante a venda de servios ambientais (benefcios diretos);
2. mediante impactos positivos de um PSA no meio ambiente ou na economia
local (benefcios indiretos).
Nos esquemas de PSA com benefcios diretos, a captao destes benefcios pelos
provedores depende da diferena entre o preo pago por determinado servio e o custo
de oportunidade decorrente da sua proviso, ou seja, o lucro que o provedor deixa de
ter por adotar atividade alternativa que no seja prejudicial manuteno do servio
ambiental em questo. Para ilustrar este aspecto, oportuno aqui uma breve incurso
terminolgica (figura 2).
Figura 2: R
epresentao esquemtica do potencial de captao de benefcios num mercado de servios ambientais.
Onde p = preo de mercado, q = quantidade de servio proporcionado no nvel de p.
Suponhase por um momento que o PSA funcione como um mercado em que se

estabelea um preo de equilbrio (p) pelo qual compradores adquirem um servio am
biental, cuja quantidade comercializada seja (q). Numa situao como esta, geralmente h
provedores que conseguem proporcionar o servio a um custo mais baixo do que o preo
nico pago (p) captando, assim, um excedente econmico como benefcio da transao.
32
O total desse excedente est simbolizado pela rea B na figura 2. O termo pagamento
abrange essa forma de captao de benefcios por parte dos provedores.
O termo compensao, entretanto, implica que os provedores apenas sejam

ressarcidos pelo custo da proviso do servio (custo de oportunidade) representado
pela rea A na figura 2. Neste caso, admitidamente terico, a renda dos provedores
no sofreria alterao em relao ao status quo (as implicaes prticas disso sero dis
cutidas na seo 2.5).
Do ponto de vista do comprador, a mera compensao se tornaria mais atrativa

se fosse possvel eliciar o custo de oportunidade individual de todos os provedores,
pois os compradores, alm de captar o seu respectivo excedente (rea C na figura 2),
captariam tambm o potencial excedente do provedor (rea B na figura 2). Do ponto
de vista de uma poltica pblica direcionada a PSA, portanto, seria desejvel estipular
pagamentos diferenciados, de acordo com os custos de oportunidade dos provedores,
j que a adoo de um preo fixo poderia implicar em perda de recursos potenciais para
a gerao de servios ambientais adicionais.
Quais seriam os possveis benefcios para terceiros (no participantes no PSA)?

No h resposta definitiva para esta pergunta, uma vez que estes benefcios geralmente
dependem do encadeamento econmico do PSA. Provedores de servios (por exemplo,
proprietrios de terras) podem investir os recursos obtidos via PSA em tecnologias mais
intensivas no que se refere modeobra, gerando assim novos empregos. Porm, nada
impede que a maioria dos recursos seja investida fora do local de aplicao do PSA.
Portanto, crticos de pagamentos pelo desmatamento evitado temem que, sem medidas
colaterais para o fortalecimento da economia local, esta forma de PSA possa comprometer
o crescimento da economia local, com efeitos desfavorveis para moradores locais.
Os fatores aqui apresentados so entendidos como base conceitual para elucidar

a forma como PSA podem ou no gerar benefcios para moradores locais. Na prtica,
entretanto, existe uma srie de outros fatores que determinam a captao de fato destes
benefcios. Vrios estudos trataram de identificar condies necessrias para a incorpo
rao de benefcios, principalmente para a populao de baixa renda (veja, por exemplo,
Bracer et al., 2007; Pagiola et al., 2005; Wunder, 2007b). Os principais resultados desses
estudos enfatizam os seguintes fatores como tendo um papel importante de repartio
de benefcios de PSA:
1. garantia de direitos de propriedade;

2. plataformas e instituies adequadas assegurando a participao de atores
locais;
3. reduo dos custos de transao para participao efetiva desses atores;
4. medidas colaterais de reduo de pobreza.
33
Srie Estudos 10
Sem entrar em detalhe, ressaltase que esses pontos estaro considerados na

anlise realizada no restante deste estudo, quando for oportuno. Apenas cabe mencio
nar de antemo que uma das principais concluses obtidas pela maioria dos estudos
que avaliaram o potencial de PSA para a reduo de pobreza foi a constatao de que
PSA consiste principalmente em um instrumento de gesto ambiental. Ele no um
substituto para polticas bsicas de reduo de pobreza e a atribuio desse objetivo a
PSA pode comprometer a eficcia em atingir seu objetivo principal.
1.2 Experincias de PSA no Brasil e no exterior
Apesar de ser relativamente inovadora a idia de realizar pagamentos condi

cionais pela proviso de servios ambientais, o conceito de transferncias financeiras
condicionais j foi implementado em vrios pases. O Brasil, inclusive, reconhecido
em mbito global por manter um dos maiores programas de transferncias condicionais
(Hall, 2006). O Programa Bolsa Famlia segue a tendncia de outros pases da Amrica
Latina de destinar transferncias financeiras de assistncia social condicionais, por
exemplo, ao atendimento escolar e de servios pblicos de sade. Obviamente, esta
poltica apenas funciona quando as condies de famlias de baixa renda permitem o
cumprimento das exigncias do programa. Em princpio, a introduo de PSA no Bra
sil implicaria apenas na substituio das condies s quais se encontram atrelados os
pagamentos nos programas de cunho social. Na prtica, entretanto, existe uma srie de
condies necessrias para que isto possa ser realizado.
O objetivo principal da presente e da prxima seo a identificao dessas

condies necessrias (econmicas, institucionais, culturais, informacionais e tcnicas)
para que PSA possam emergir e funcionar. H uma srie de experincias de PSA e nos
moldes de PSA dentro e fora do Brasil. A tabela 1 resume uma seleo dessas experi
ncias, destacando algumas das suas caractersticas bsicas. Ainda que nem todas elas
se enquadrem perfeitamente na definio de PSA adotada acima, decidiuse inclulas
por ilustrarem aspectos relevantes para a anlise subsequente.
1.2.1 Escopo de PSA pioneiros: abrangncia e definio do servio ambiental
A maioria de esquemas pioneiros de PSA estabelecida em mbito local, embora

experincias com esquemas nacionais j estejam sendo implementadas desde 1985, nos
Estados Unidos (CRP), e em 1996, na Costa Rica. O projeto Risemp o primeiro esquema
de PSA incluindo trs pases na Amrica Latina (ver tabela 1).
A rea de abrangncia da maioria dos esquemas de PSA existentes relativamente

pequena, especialmente quando se trata de esquemas em bacias hidrogrficas, como
34
Tabela 1:Experincias nos moldes de PSA dentro e fora do Brasil
Escala de
Esquema Pas(es) Servio(s) Pagamentos por Comprador Tamanho Fonte(s)
transao
Colmbia
Biodiversidade Recuperao Agncia Internacional Pagiola et al.
Risemp Costa Rica 3.500 ha
e carbono (Silvipastoril) internacional (GEF) (3 pases) (2005, 2007)
Nicargua
Echavarria et al.
Conservao /
Pimampiro Equador gua Gov Municipal Local 496 ha (2004), Wunder
Recuperao
& Albn (2008)
Recuperao
Conservation gua,
(prticas agrcolas Claassen et al.
Reserve USA biodiversidade, Gov Central Nacional 14.500.000 ha
e retirada de terras (2008)
Program (CRP) solo etc.
da produo)
Regional Albn & Argello

Restaurao
Profafor Equador Carbono Cias. Privadas (provncias 22.300 ha (2004), Wunder
(plantao)
selecionadas) & Albn (2008)
Carbono, gua,
Conservao /
PSA program Costa Rica biodiversidade, Setor Pblico Nacional 270.000 ha Pagiola (2008)
Recuperao
beleza cnica
Conservao /
PerrotMaitre
Vittel Frana gua Recuperao Cia. Privada Local 5.100 ha
(2006)
(prticas agrcolas)
Hall (2007),
Vrios (carbono, Desmatamento 4.000 famlias
Viana et al. (2006),
Proambiente Brasil gua, qualidade evitado e prticas Governo Federal Nacional em 10 plos
Medeiros et al.
de solo etc.) agrcolas pioneiros
(2007)
Carbono e Desmatamento Estadual At 8.500 Governo do

Bolsa Floresta Brasil Governo Estadual
biodiversidade evitado (reas protegidas) famlias Amazonas (2007)
Agncia
Captura de Toneladas de internacional
Plantar Brasil Local 23.100 ha May et al. (2003)
carbono carbono capturado (Prototype Carbon
Fund)
35
Srie Estudos 10
no caso do esquema Pimampiro, que abrange uma rea menor do que 500 ha. Porm,
experincias de PSA tambm existem em escala maior. Os programas de PSA da Costa
Rica e o CRP nos Estados Unidos, em escalas nacionais, abrangem 0,27 e 14,5 milhes de
hectares respectivamente, sendo que este ltimo valor corresponde aproximadamente
rea desmatada na Amaznia brasileira em 2006.
Alm da rea de abrangncia, observase que muitos esquemas contemplam v

rios servios ambientais. Como foi discutido na seo 1.1, o PSA requer uma definio
explcita do servio ambiental remunerado, o que geralmente implica na necessidade
de desenvolver medidas e indicadores para os mesmos. Os projetos resumidos (tabela
1) adotaram diferentes metodologias de quantificao de servios, sendo que metodo
logias padronizadas apenas existem para projetos florestais de captura de carbono no
mbito do MDL.
No projeto Risemp, por exemplo, desenvolveuse um sistema de pontuao (para

biodiversidade e contedo de carbono) para os atuais e potenciais tipos de uso da terra
nas regies abrangidas. Com base nesse sistema, construiuse um ndice de servios
ambientais segundo o qual os pagamentos so efetuados. A atribuio de pontuao de
servios ambientais associados a determinados usos da terra (tambm praticada no pro
grama CRP) em vez da medio direta dos servios tem se tornado uma prtica comum
por permitir um monitoramento a custos razoveis. Porm, esta prtica no igual
mente adequada para todos os servios ambientais. Em programas de proteo hdrica
(por exemplo, Vittel e Pimampiro), a atribuio de servios ambientais a usos da terra
geralmente mais complicada. A consequncia um custo maior de monitoramento e
avaliao de servios, como mostra principalmente a experincia do programa Vittel.
De maior relevncia para a Amaznia brasileira so os programas Proambiente

e Bolsa Floresta. Por ser um programa ainda incipiente, pouca informao sobre a me
todologia de medio e monitoramento de servios ambientais existe no caso do Bolsa
Floresta. Fica claro, no entanto, que o objetivo principal do programa, no mbito da po
ltica de mudanas climticas do estado do Amazonas, consiste na reduo de emisses
causadas pelo desmatamento. O Proambiente, por outro lado, no estabelece uma clara
distino entre os servios ambientais abrangidos pelo programa. Enquanto os objetivos
de reduo do desmatamento, captura de carbono, restabelecimento de funes hdri
cas e conservao de biodiversidade apresentam potencial para serem abordados por
esquemas de PSA (por constiturem servios tipicamente afetados por externalidades),
a conservao dos solos geralmente produz apenas benefcios internalizados7.
7
O fato de se observar preocupante degradao dos solos na regio amaznica devese, em muitos dos
casos, a condies como a falta de definio de direitos de propriedade ou de acesso a tcnicas de menor
impacto, condies sob as quais a aplicao de PSA muitas vezes no indicada ou no pode atacar a raiz
do problema.
36
Como medida de verificao da proviso de servios, o Proambiente desenvolveu

uma abordagem ambiciosa de certificao de servios ambientais que envolve, alm da
certificao por instituio externa, processos de autocertificao com a participao
das famlias provedoras de servios ambientais. O sistema de certificao, documentado
por Medeiros et al. (2007), abrange um total de 29 critrios em diferentes categorias.
Este sistema, embora vlido como instrumento de avaliao da qualidade de vida e
sustentabilidade junto a comunidades rurais, tornase problemtico quando relaciona
do a esquemas de PSA. Compradores de servios ambientais, sejam eles governos ou
beneficirios individuais, precisam de informao especfica sobre a qualidade e quan
tidade dos servios ambientais a serem comprados. pouco provvel que o sistema de
certificao do Proambiente seja capaz de convencer potenciais compradores da sua
capacidade de garantir a proviso de servios ambientais pelas seguintes razes:
1. contrria maioria dos esquemas de PSA existentes, a abordagem de certifi

cao do Proambiente mescla critrios internalizados, como a otimizao da produo
e uso de recursos, com indicadores potencialmente relevantes para PSA (mas difceis
de monitorar), como controle do uso de fogo, agregandoos ainda por meio de coe
ficientes de ponderao, o que dificulta sua interpretao;
2. a abordagem de autocertificao, embora possa ser til para outros fins, contra
diz o princpio comumente adotado em casos de transaes de servios pouco tangveis,
que geralmente requerem uma certificao independente (como o caso, por exemplo,
dos inmeros esquemas de certificao de produtos orgnicos em diferentes partes do
mundo). Arranjos do tipo lobo guardando cordeiros, portanto, parecem problemticos
tambm no contexto de PSA.
1.2.2 Efetividade de PSA pioneiros
Para a maioria dos casos apresentados na tabela 1, ainda no possvel tecer

concluses definitivas a respeito da sua efetividade no que se refere s expectativas
de conservao. Um dos casos melhor estudados corresponde ao Programa de PSA na
Costa Rica. Pagiola (2007), numa reviso de vrios estudos que avaliam a efetividade
deste programa em aumentar a cobertura de floresta do pas, conclui que o esquema de
PSA representa apenas um dos fatores no conjunto das mudanas definidas pela poltica
nacional de meio ambiente, que tem contribudo para atingir este objetivo.
Porm, a adoo de esquemas de PSA em maior escala sempre depender de

evidncias empricas que comprovem sua efetividade e, portanto, sua superioridade em
relao a intervenes alternativas. O conceito de adicionalidade crucial neste contexto.
O ponto de partida para avaliar a adicionalidade potencial de um esquema de PSA
a linha de base. Atualmente existem metodologias criadas para estabelecer linhas de
37
Srie Estudos 10
base, principalmente para projetos relacionados captura de carbono. Com a perspec

tiva de incluir o desmatamento evitado como instrumento da poltica internacional de
combate mudana climtica, o debate mais recente se concentra no estabelecimento
de linhas de base para projetos e programas de conservao de carbono armazenado
em florestas naturais.
Existem mtodos estabelecidos para medir e monitorar estoques de carbono

associados a diferentes usos da terra como, por exemplo, por meio da combinao de
imagens de sensoriamento remoto com verificaes e medies no campo. Sathaye e
Andrasko (2007) recomendam empregar a abordagem de estratificao na construo
de linhas de base em mbito regional para considerar heterogeneidades de vegetao
e armazenamento de carbono.
Para serem teis na construo de uma linha de base, projees de desmatamento

evitado teriam que indicar onde e quando o desmatamento possivelmente acontecer.
A preciso espacial e temporal da metodologia utilizada determinar a efetividade da
interveno planejada. Por exemplo, se a linha de base superestima a taxa de desmata
mento num determinado local, apenas uma parte da interveno seria de fato verda
deiramente adicional e o comprador do servio ambiental pagaria por uma reduo de
desmatamento no constatada efetivamente.
O desmatamento incentivado por interesses econmicos que continuam exis

tindo a despeito de projetos de pagamentos por desmatamento evitado. Uma grande
preocupao, portanto, a de que PSA apenas provoquem um deslocamento do des
matamento (vazamento) para regies no atingidas por ele. Sohngen e Brown (2004)
mostram para o caso do projeto de desmatamento evitado no Parque Noel Kempff
(Bolvia), que este vazamento pode ser estimado em modelos utilizados para estabelecer
linhas de base. Isto permitiria computar eventual perda no clculo da adicionalidade
do esquema de PSA.
Alm disso, possvel que os fatores externos que determinam a definio da

linha de base mudem de forma inesperada ao longo da execuo do projeto. Metodo
logias que consideram estes fatores (taxa de cmbio e mudanas no sistema de fisca
lizao, entre outros) permitem ajustes na linha de base, por exemplo, em perodos
prestabelecidos.
Finalmente, colocase a questo do clculo da adicionalidade de PSA. Uma vez

estabelecida a linha de base, a adicionalidade da interveno pode ser verificada com
exatido apenas ex post. Uma comprovao ex ante da adicionalidade apenas garante o
potencial de efetividade de PSA. Tanto o programa Bolsa Floresta quanto o Proambiente
no tm demonstrado seu potencial de adicionalidade de forma explcita. Realizado,
na sua fase inicial, em unidades de conservao, o programa Bolsa Floresta ainda pre
38
cisa demonstrar que os servios ambientais remunerados so adicionais sob restries

decorrentes da regulamentao de uso dos recursos naturais dessas unidades.
O Proambiente estabeleceu seus plos pioneiros inicialmente em 12 localidades

com diferentes situaes fundirias (mapa 1). Considerando que a maioria dessas loca
lidades se encontra em regies ameaadas pelo desmatamento (veja tambm mapa 4),
constatase um potencial de adicionalidade nessas reas, com exceo daquelas em que
o programa remunere por servios ambientais j protegidos pela categoria fundiria
em que um determinado plo est localizado.
Por fim, a condicionalidade de pagamentos, por meio do monitoramento peri

dico e a opo de sancionar o no cumprimento de contratos de proviso de servios
ambientais, que determinar a efetividade do resultado esperado do PSA.
A maioria dos esquemas de PSA da tabela 1 prev pagamentos condicionados

proviso de servios ambientais. Por exemplo, no caso do CRP, o pagamento est condi
cionado entrega, enquanto o Bolsa Floresta prev sanes, com a excluso de famlias
do programa em caso de repetida violao de contrato. No Proambiente, considerase
que os critrios para aplicar sanes sejam elaborados de forma participativa. Pelas
mesmas razes expostas no caso da autocertificao (seo anterior) consideramos esta
abordagem pouco indicada a PSA de maior escala.
1.2.3 Custos de PSA pioneiros
O custo total de um esquema de PSA composto pelo valor repassado como

pagamento e pelos custos de transao relacionados implantao e manuteno do
esquema. Os custos de transao incluem, por exemplo, custos de informao, procura,
negociao e certificao anteriores ao incio do projeto, como tambm os custos de
negociao entre vendedores e compradores, monitoramento, controle, fiscalizao e
validao dos servios providos durante o perodo de execuo do projeto (Cacho et
al., 2005; Milne, 1999).
No caso do projeto Plantar, por exemplo, a contribuio do Prototype Carbon Fund

de R$ 9,8 milhes8 (May, 2003). Os dados documentados por May indicam ainda que o
valor total dos crditos emitidos pelo projeto suficientemente alto para cobrir os custos
totais. No caso do Proambiente e do Bolsa Floresta, no garantido que os pagamentos
previstos de cerca de R$ 600 por famlia ao ano possam cobrir os custos de oportunidade
da conservao que as regras dos programas estabelecem. Como foi mostrado em Brner
et al. (2007b), por exemplo, o requerimento do Proambiente de no utilizar fertilizantes
8
Utilizouse um fator de 0.54 para converso de moedas: Dlar para Real.
39
Srie Estudos 10
qumicos implica em custos de oportunidade exorbitantes para estabelecimentos tpicos

na regio em que se encontra o plo do Rio Capim (mapa 1).
Em relao aos custos de transao, h dados preliminares referentes a vrios

esquemas de PSA. No CRP nos Estados Unidos, por exemplo, estes custos foram es
timados abaixo de 1% das transferncias de PSA. No caso do programa Pimampiro
(Equador), estimase valores ao redor de R$ 141/ha, no incio, e R$ 13/ha, anualmente,
durante o perodo de execuo do programa. Custos de transao no projeto Vittel tm
sido consideravelmente altos (R$ 428/ha/ano) devido ao controle e acompanhamento
necessrios para garantir a qualidade da gua mineral produzida pela companhia e
tambm em decorrncia de um patamar de custos gerais mais elevado num pas indus
trializado como a Frana.
1.3 Lies aprendidas de PSA pioneiros: condies necessrias
Nesta seo, precondies so definidas para que PSA possam funcionar, com
base nas teorias e reviso de experincias de PSA expostas nas duas sees anteriores.
Os resultados e informaes acerca do potencial de PSA com benefcios para morado
res locais na Amaznia brasileira, apresentados no segundo captulo deste livro, sero
avaliados de acordo com essas condies.
1.3.1 Precondies econmicas
O fundamento econmico chave para PSA que exista uma externalidade,

um servio ambiental que a terra (e seu proprietrio) potencialmente ou de fato presta
a beneficirios externos. PSA reconhecem assim difceis impasses relacionados con
servao: o proprietrio e os beneficirios externos (usurios de gua, compradores
globais de carbono etc.) tm interesses divergentes e, a menos que o ltimo compense
o primeiro, o servio ser perdido.
Em segundo lugar, o valor dos servios disponveis deve exceder os custos de

oportunidade de provedores de servios ambientais, isto , o lucro perdido por aban
donar uma opo lucrativa de uso do solo, mais os custos de transao. O valor dos
servios ambientais est associado disposio dos usurios de servios ambientais a
pagar por eles, enquanto que os custos de oportunidade esto atrelados disposio
dos provedores para aceitar PSA. Em algumas situaes, os lucros sobre determinados
usos da terra podem ser demasiadamente altos para competir com a disposio dos
usurios a pagar pelos servios afetados por estes usos; ou ainda os custos de transao
para realizar PSA podem ser proibitivos. Nestas situaes, o esquema de PSA no o
instrumento de conservao adequado.
40
1.3.2 Precondies competitivas
Um malentendido frequente o de que PSA requerem mercados para funcionar.

Apenas para servios relacionados ao carbono, um servio ambiental homogneo sendo
provido universalmente, alguns mercados (como por exemplo, Bolsa do Clima de Chica
go) se desenvolveram. Os outros trs servios ambientais comumente abordados em PSA
(biodiversidade, gua, beleza cnica) so, na maioria dos casos, localmente especficos.
Isto dificulta o surgimento de condies competitivas sob as quais os beneficirios possam
interagir com os provedores que ocupam a terra onde se originam os servios ambientais
alvos. A maioria dos PSA autoorganizados so, assim, monopsnios (transaes com um
nico comprador, em geral, o Estado ou uma usina hidroeltrica) ou oligopsnios (pou
cos compradores). Sob condies de mercado com mltiplos provedores e compradores
espacialmente dispersos, a maioria dos esquemas de PSA no iria surgir, pois os custos de
transao de acordos de negociao de PSA seriam extremamente altos. Nestas situaes, as
chamadas ferramentas baseadas em mercado (direitos comerciveis de desenvolvimento)
podem s vezes ajudar a atingir a meta ambiental. Contudo, mercados e competio no
so precondies necessrias ou suficientes para PSA. Portanto, desenhos de PSA precisam
basearse muito mais na teoria de contratos do que em literatura sobre marketing.
1.3.3 Precondies culturais
Incentivos econmicos constituem o ponto central de esquemas de PSA. Se pro

vedores de servios ambientais sentemse pouco motivados em receber pagamentos,
ou os consideram socialmente inapropriados, ento os PSA no funcionaro. Quando
sistemas de valores noeconmicos so importantes e funcionam, pode haver forte
resistncia introduo de PSA. Em nenhum outro aspecto isso to aparente quanto
aquele relacionado ao acesso gua, sendo este frequentemente considerado um direito
humano ameaado pela monetarizao de PSA. A chamada Viso de gua Andina,
construda sobre sistemas indgenas de reciprocidade rioacimarioabaixo, tem par
ticularmente provado ser conflitante com PSA de gua, sendo localmente considerada
um Cavalo de Tria neoliberal. De acordo com experimentos psicolgicos, introduzir
(pequenos) pagamentos monetrios sobre (fortes) valores intrnsecos prexistentes
(pagando pessoas para proteger suas prprias florestas sagradas) pode, na pior das
hipteses minar, ao invs de fortalecer, a conservao.
Na maioria dos contextos sociais, PSA so atualmente aceitos. Onde sistemas

tradicionais tornamse disfuncionais (devido ao aumento de presses por recursos), PSA
podem tambm gradualmente adquirir aceitao. Usar pagamentos nomonetrios por
servios ambientais pode, em algumas circunstncias culturais, ser prefervel. O meca
nismo de PSA pode assim ser desenhado adaptativamente, de forma a complementar
valores prexistentes e sistemas de manejo de recursos naturais.
41
Srie Estudos 10
1.3.4 Precondies institucionais
Apesar de externalidades do uso de recursos naturais serem onipresentes, em

poucos lugares PSA tm sido desenvolvidos localmente de forma independente. Esque
mas de PSA requerem confiana entre usurios e provedores de servios na expectativa
de cumprimento mtuo de contrato, e excluindo motivos mpios (por exemplo, usurios
incorporando terras de provedores). J que usurios e provedores tm inerentes interes
ses conflitantes, confiana raramente se desenvolve naturalmente entre eles; e um inter
medirio honesto tornase necessrio. De fato, a idia de implementar PSA na maioria
dos casos parte de intermedirios externos. Entretanto, em situao de intenso conflito,
e quando direitos ligados terra que provem esse servio no so e nem podem se
tornar exclusivos, PSA no podem ser aplicados. Dada a frequncia dessas situaes
no Hemisfrio Sul, limitaes institucionais de PSA so geralmente inevitveis.
Por outro lado, o desenho dos PSA frequentemente permite responder a defici
ncias institucionais, sob dificuldades particulares para aplicar polticas de comando e
controle em pases em desenvolvimento. Em pases desenvolvidos, muita proteo de
mananciais tem ocorrido mediante efetiva proteo legal da terra. Em outras palavras,
onde ferramentas de comando e controle esto funcionando bem, PSA pode ser menos
necessrio como incentivo para uma mudana voluntria. Contudo, PSA pode ainda
ser usado aqui como compensao para mudanas obrigatrias, assegurando justia e
igualdade, ou condicionalmente, pode ser introduzido por meio de subsdios produti
vos dependentes de conformidade com comando e controle ambiental, como o caso
de muitos esquemas agroambientais no Hemisfrio Norte.
Em pases em desenvolvimento, a eficincia de mecanismos de comando e

controle frequentemente restringida por instituies frgeis e pouca governana,
especialmente em fronteiras agrcolas. H ainda o imperativo moral de no prejudicar
agricultores pobres por meio de proibies estritas, tradicionalmente ocupando terras
produtivamente marginais e ambientalmente frgeis. Terras so geralmente conside
radas abundantes, e sua ocupao e transformao so comumente aceitas como uma
estratgia de vida para os pobres, tornando a fiscalizao de comando e controle poli
ticamente invivel. PSA pode, portanto, ser uma proposta mais efetiva e igualitria de
conservao frente a essas limitaes institucionais.
Como se daria, ento, a fiscalizao efetiva de PSA? Em princpio, contratos podem

ser associados ao sistema jurdico existente, de forma que provedores nocumpridores
de determinaes estabelecidas possam ser legalmente punidos. Servido ambiental9
uma das ferramentas com caractersticas de PSA, satisfazendo os cinco critrios da
9
Traduzido do ingls conservation easements, o termo utilizado para designar a transferncia de direitos
de uso do proprietrio de terra aos beneficirios de servios ambientais.
42
sua definio (subseo 1.1.1). Entretanto, sua efetividade depende da condio de o

sistema judicial estar disposto e apto a assumir os custos de transao para implementar
efetivamente o contrato de PSA. Em pases em desenvolvimento, servides ambientais
podem assim esbarrar em alguns dos mesmos obstculos de implementao como os
sistemas de comando e controle. Pela mesma razo, servides ambientais tm sido
aplicadas muito mais frequentemente em pases desenvolvidos do que em pases em
desenvolvimento. Nesses ltimos, geralmente prefervel ter contratos independentes,
ou ao menos no completamente dependentes do sistema judicial. O principal ponto
crtico aqui seria a existncia de um sistema de pagamentos contingentes recorrentes,
que so interrompidos/ reduzidos/ suspensos no caso de descumprimento (dependendo
da severidade da infrao). Esse sistema pode ser bastante eficiente, mas pode incorrer
em problemas quando os custos iniciais de implementao so altos (em geral, no caso
de plantao de rvores): pagamentos recorrentes no sero, ento, suficientemente
atrativos para o vendedor de servios ambientais, ao mesmo tempo em que pagamentos
altos faro o comprador perder poder de influncia.
1.3.5 Precondies informacionais e tcnicas
PSA so relativamente intensivos em informaes, o que desencadeia custos de

transao. Entretanto, custos de transao tendem a ser comparativamente mais altos no
incio, anteriormente ao primeiro pagamento (devido negociao de custos, avaliao
de linha de base do servio ambiental, desenho do sistema etc.) do que na fase operacional
(monitoramento, implementao, aprovao, administrao), quando a implementao
de esquemas de PSA normalmente eleva o custoefetividade. Por exemplo, nos dois
casos equatorianos de Pimampiro (gua) e Profafor (carbono), custos iniciais eram de
R$ 141/ha e R$ 342/ha, respectivamente, ao passo que os custos de transao recorrentes
na fase operacional eram de R$ 13/ha e R$ 6/ha (Wunder e Albn, 2008).
Custos de transao podem representar um ponto real de estrangulamento para

PSA dirigido conservao, especialmente quando h mltiplos compradores e vende
dores de servios ambientais, com composio social diversificada, e quando o servio
alvo biofisicamente complexo. Por exemplo, a medio e comprovao de relaes
entre usos da terra e propriedades hdricas em padres cientficos pode implicar em
custos que excedam exageradamente os prprios pagamentos necessrios, o que na
maioria dos casos ir constituir uma quebra de contrato.
Embora existam metodologias relativamente consolidadas10 para quantificar e

monitorar o contedo de carbono na vegetao em diferentes usos do solo, a medio
de carbono subterrneo apresentase mais complicada e sua associao com usos da
10
http://cdm.unfccc.int/methodologies/index.html
43
Srie Estudos 10
terra deve considerar no apenas a cobertura atual, mas tambm tecnologias anterior
mente empregadas em determinados usos do solo (Wiesenmller, 1999). Indicadores
que podem ser monitorados por meio de sistemas de informao geogrfica e com base
em imagens de satlite ou fotografias areas (com poucas intervenes no campo) so
geralmente preferveis, em funo do seu custoefetividade (Brown, 1996).
A medio de servios relacionados biodiversidade requer uma definio espec

fica do servio a ser conservado para permitir o desenvolvimento de indicadores adequa
dos. Quando se trata de valores referentes fauna endmica, por exemplo, necessrio
caracterizar condies mnimas de habitat, o que pode implicar no uso de indicadores
como a fragmentao da floresta ou caractersticas dos usos da terra que asseguram esta
funo de habitat (Debinski e Holt, 2000). A consequncia que, especialmente, esque
mas em pequena escala sofrem os efeitos de altos custos iniciais para demonstrar que a
interveno proposta pode, de fato, aumentar a proviso de servios ambientais.
1.4 Resumo e concluses preliminares
primeira vista, os obstculos para implementao de PSA podem parecer desa

lentadores. Porm, em muitos casos, PSA apenas tornam transparentes as contradies
que, implicitamente, se aplicam a outras ferramentas de conservao. Por exemplo,
se potenciais provedores de servios se recusam a mudar para atividades produtivas
ambientalmente positivas porque seus custos de oportunidades no so cobertos
obstculo econmico , isso ser claramente caracterizado durante as negociaes de
PSA; em muitas outras aes de conservao, isso pode permanecer uma razo subja
cente real de fracasso, que no abertamente reconhecida. Direitos de excluso e de
acesso terra obstculo institucional constituem condio sine qua non para PSA,
mas tambm o so indiretamente para outras aes. Por exemplo, os chamados Projetos
Integrados de Conservao e Desenvolvimento PICD* podem ser bastante efetivos
em engajar uma comunidade na mudana de seu meio de vida para uma direo mais
ambientalmente amigvel. Mas, se uma ocupao local mais frgil da terra destinada
conservao induzir estranhos a tomar controle sobre ela, a linha PICD de ao ir falhar,
devido mesma limitao original. Finalmente, linhas de base de proviso de servio
so fundamentais para PSA, e podem ser difceis e custosas de implantar obstculos
informacionais. Contudo, como tem sido corretamente frisado, qualquer conservao
de fato deve cuidadosamente definir e monitorar o que aconteceria na ausncia da
interveno almejada (Ferraro e Pattanayak 2006).
* Projetos Integrados de Conservao e Desenvolvimento so projetos de campo que objetivam compati

bilizar aspectos sociais com a conservao da natureza. PICD podem ser implementados para viabilizar
unidades de conservao por meio do estmulo a alternativas econmicas sustentveis, com a participao
das comunidades locais. [Nota do Editor N.E.]
Fonte: http://www.ibama.gov.br/siucweb/unidades/rebio/planos_de_manejo/97/html/encarte4/texto.htm
44
Quais campos e cenrios em que PSA provavelmente iro enfrentar ento obs
tculos de implementao, que so genuinamente superiores queles de outras ferra
mentas de conservao?
Como mencionado, provavelmente alguns custos iniciais so mais altos e alguns

obstculos mais evidentes, simplesmente porque PSA requer um maior grau de expli
citao. Aqueles casos acima de tudo reafirmam que conservao per se uma tomada
de trajetria com obstculos. Entretanto, um campo onde PSA verdadeiramente deixa a
desejar em relao a outras ferramentas so os altos custos de negociao de contratos,
ao menos em esquemas autofinanciados pelos usurios, com completa voluntariedade
de ambas as partes. Onde muitos compradores e vendedores (de talvez vrios servios
de uma mesma parcela da terra) esto presentes, esquemas de PSA so improvveis de
emergir, a menos que as partes da negociao sejam extremamente bem organizadas
desde o incio. Contudo, o prprio processo de negociao de PSA poderia, por sua vez,
tambm prover benefcios adicionais em termos de plataformas para democratizao e
melhor governana, que constitui um dos motivos pelos quais doadores tendem a estar
interessados em PSA. Portanto, alguns custos de transao no so piores, na verdade,
por tambm serem positivos em algum aspecto.
1.4.1 Implicaes para iniciativas de PSA na Amaznia brasileira
Grande parte da preocupao em relao ao desmatamento da floresta surge

das externalidades dessa atividade na proviso de servios ambientais do bioma ama
znico, cujos benefcios so usufrudos fora da regio e do Brasil. Na medida em que
esta preocupao aparece cada vez mais justificada por resultados cientficos, ela se
manifesta tambm em compromissos financeiros para a conservao da floresta nativa,
numa disposio maior a pagar pela conservao.
Em situaes como essas, as experincias de PSA revisadas aqui, e muitas ou

tras, mostram que a atratividade de PSA para potenciais compradores/beneficirios de
servios ambientais depende criticamente da transparncia e clareza na definio dos
servios ambientais abordados e da capacidade de comprovar adicionalidade na sua
proviso em face de uma linha de base. Da mesma forma, cabe ressaltar que a credibili
dade de um esquema de PSA funo da sua capacidade de garantir a condicionalidade
da proviso de servios, mediante regras bem estabelecidas e da perspectiva real de
sanes (por exemplo, em forma da suspenso de pagamentos) em casos de descum
primento de contrato.
Devese ainda evitar tentativas de vender pacotes de servios ambientais (mesmo

que bem definidos) que incluam servios cujos benefcios geralmente so internaliza
dos pelos provedores (por exemplo, fertilidade de solo). Primeiramente, porque no
45
Srie Estudos 10
h motivos para que atores externos demonstrem disposio a pagar pelos mesmos.
Segundo, porque a falha em manter a proviso desses servios est frequentemente
associada a fatores que PSA podem ou no influenciar ou que fazem com que PSA no
possam trazer os benefcios esperados (por exemplo, a ausncia de servios pblicos
bsicos e a falta de direitos assegurados de uso e acesso s terras que do origem aos
servios ambientais).
1.4.2 Implicaes para o desenho de contratos de PSA
O carter da maioria dos servios ambientais, hoje abrangidos por esquemas de

PSA (intangveis, difceis de medir) diretos aos provedores, geralmente exige o esta
belecimento de acordos formais entre compradores e provedores para instituir regras
sobre assuntos como:
1. a definio do servio ambiental ou o uso da terra e tecnologia necessrios

para assegurar o servio;
2. condicionalidade da proviso monitorada e sanes, em caso de diferentes

graus de descumprimento (e da atribuio de responsabilidades);
3. a durao da transao que envolve assuntos de permanncia na proviso dos

servios ambientais e nos usos da terra;
4. as modalidades de pagamento (forma, frequncia, momento de entrega, re

ceptores etc.).
Brner et al. (2007b) sugerem, no caso de pequenos agricultores na Amaznia,

que se conceda ao provedor a deciso de como fornecer um determinado servio para
atingir um mais alto nvel de eficincia econmica. Esta recomendao teve como con
texto o plano do Programa Proambiente de atrelar os benefcios do programa ao uso
de determinadas tecnologias de preparao da terra. H vrias formas e tecnologias
disponveis para utilizao de uma determinada unidade de terra. Contudo, programas
de PSA que pressupem o pagamento por tipos de uso da terra devem avaliar at que
ponto agricultores tm acesso ao conhecimento e tecnologia necessria para adotar
determinado procedimento de uso do solo. Neste sentido, a proposta do Proambiente
pode servir como um bom exemplo para o acompanhamento de transferncias do tipo
PSA com atividades de extenso rural.
Segundo a definio de PSA aqui adotada, imprescindvel que pagamentos

sejam condicionais proviso de servios. A regulao da condicionalidade no con
trato e sua realizao, na prtica, pode ser um dos maiores desafios para esquemas de
PSA (Gouyon, 2002). Principalmente quando se trata de provedores de baixa renda, o
46
adiantamento de recursos tornase necessrio nos casos em que investimentos iniciais

sejam exigidos para garantir a proviso de servios. Neste caso, a dificuldade consiste
em desenhar o acordo de uma forma que viabilize o investimento inicial sem com
prometer o incentivo proviso do servio ambiental no futuro. A previso inicial do
Proambiente de resolver esta questo por meio de um esquema de crditos subsidiados
ainda representa uma sada atrativa.
A regulamentao da condicionalidade envolve geralmente a definio de medi

das a serem tomadas como forma de sanes, caso uma das partes no cumpra com o
que foi estipulado em contrato. Sanes representam um tema delicado, especialmente
quando afetam pagamentos j feitos para grupos ou pessoas de baixa renda. De forma
ideal, no caso de esquemas de PSA, a sano se efetiva mediante o no pagamento do
valor ou parcelas do total, se assim for estipulado, quando se observa que o servio no
est sendo devidamente provido. A atratividade deste mecanismo de sano que ele
no requer os mecanismos de fiscalizao necessrios para garantir a efetividade de
instrumentos de comando e controle. O incentivo para cumprir o contrato a perspec
tiva de no receber a remunerao pelo servio ambiental. Bastaria, ento, monitorar a
proviso do servio e cancelar o pagamento quando ele deixar de ser provido.
Como mencionado acima, a proviso de servios ambientais na maioria dos

esquemas de PSA existentes garantida apenas pelo perodo de durao do prprio
contrato. Excees seriam, por exemplo, PSA para o estabelecimento de novas unidades
de conservao ou a construo de terraos para cultivos em regies montanhosas, desde
que, aps instalao, os servios ambientais se autofinanciem. Portanto, acordos sobre
PSA devem definir principalmente a durao do perodo em que provedores recebero
pagamentos pela proviso de servios ambientais. Os desafios relacionados a este ponto,
porm, esto mais intimamente relacionados ao ponto anterior condicionalidade e
ao prximo ponto a ser abordado forma de pagamento. Acordos de longa durao
so mais vulnerveis a alteraes decorrentes de fatores externos como, por exemplo, o
surgimento de novas tecnologias, polticas ou mudanas nas condies econmicas em
geral. Estes tipos de mudanas podem tornar necessria uma renegociao das condi
es do contrato se elas implicarem em prejuzos para, pelo menos, uma das partes. Nas
experincias revisadas aqui, um perodo de cinco anos tem mostrado ser, tipicamente,
uma boa soluo prtica, considerandose o compromisso inevitvel relacionado
flexibilidade, estabilidade e aos custos de transao envolvidos no desenvolvimento
dos contratos.
Finalmente, o contrato deve especificar a forma de pagamento, se ele ser rea

lizado ex ante ou ex post a verificao da proviso de servios, de forma parcelada ou
integral, com que periodicidade e para quem (o Bolsa Floresta, por exemplo, prev que
os pagamentos sejam feitos para a esposa da famlia). Wunder (2005) ainda nota que
47
Srie Estudos 10
existem casos excepcionais em que o pagamento em mercadoria poderia ser mais eficaz
do que em dinheiro, embora na prtica essa forma de pagamento apresente problemas
de flexibilidade reduzida por parte do receptor.
Cabe ressaltar que contratos podem ser feitos com provedores de forma indivi
dual ou coletiva. A opo coletiva pode se tornar interessante no caso, por exemplo, de
comunidades quilombolas, onde a posse da terra coletiva, como se ver adiante, ou em
casos de recursos comumente manejados por comunidades em assentamentos diferen
ciados, como Projetos de Desenvolvimento Sustentvel ou em UC de uso sustentvel.
Neste sentido, o Programa Bolsa Floresta no estado do Amazonas tem criado

modalidades interessantes que envolvem pagamentos a comunidades e associaes, in
centivando a participao coletiva. O Programa Bolsa Floresta Associao, por exemplo,
transfere 10% do valor total pago por cada famlia associao comunitria local para
o Programa, de forma que o valor dessa contribuio aumenta de forma diretamente
proporcional ao nmero de famlias participantes.
Em sntese, no existe um padro nico de contrato para todos os casos. Elabo

radores e negociadores de contratos devem levar em conta os cinco critrios da defi
nio de PSA (seo Concluses e perspectivas) e se ater, especialmente, maneira
como regulada a questo da condicionalidade, de forma a viabilizar o cumprimento
do contrato pelo provedor. No anexo I, so apresentados dois modelos de contratos
(privados e pblicos) sobre transaes de servios ambientais que apresentam esses
componentes. O modelo para contratos pblicos chama ateno especial necessidade
de implementao de polticas pblicas que prevejam a participao do poder pblico
como comprador ou intermediador em acordos de PSA.
48
2 Anlise do potencial de psa
na floresta amaznica
Neste segundo captulo do livro so analisadas informaes existentes na lite

ratura, estatsticas oficiais e dados espaciais, com o objetivo de avaliar o potencial de
PSA, principalmente como instrumento de conservao da floresta na Amaznia bra
sileira. Essa questo abordada com um enfoque especfico nas possveis implicaes
da aplicao deste instrumento no bemestar dos moradores locais em propriedades
rurais na regio amaznica. As principais fontes de dados esto documentadas no
anexo II. Conforme mencionado na introduo, limitase aqui aos servios ambientais
relacionados a carbono e biodiversidade.
Este captulo est dividido em cinco sees. A primeira (2.1) trata da demanda
por servios ambientais oriunda da Amaznia, destacandose as diferentes modalidades
e combinaes de fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos com relevncia
para a viabilidade de PSA na regio. A segunda seo (2.2) apresenta uma avaliao
quantitativa do potencial de oferta de servios ambientais, relacionados a carbono e
biodiversidade, para PSA. Uma questo de fundamental importncia para o funciona
mento de PSA foi contemplada na terceira seo (2.3). Tratase da situao fundiria nas
reas com adicionalidade de servios ambientais da Amaznia brasileira, bem como suas
implicaes para a aplicao de esquemas de PSA na regio. A quarta seo (2.4) aborda
as condies institucionais e legais enfrentadas por iniciativas voltadas introduo
de PSA na Amaznia e identifica possveis barreiras para sua implementao. A ltima
seo (2.5) destaca os resultados principais deste segundo captulo, delineando reas
prioritrias a serem consideradas, com base nas oportunidades de PSA na Amaznia
Legal identificadas por esse estudo.
2.1 Demanda: mecanismos e oportunidades
PSA geralmente se iniciam pela manifestao de uma demanda por servios

ambientais afetados por externalidades. Uma discusso sobre a situao da demanda
por servios ambientais deve, portanto, preceder a avaliao da oferta de servios am
bientais na Amaznia. Esta discusso iniciada com uma breve reviso dos diferentes
tipos de fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA (subseo 2.1.1),
seguida por uma caracterizao das atuais oportunidades para a realizao de PSA na
Amaznia brasileira (2.1.2).
49
Srie Estudos 10
2.1.1 Tipos de fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos
De forma simplificada, um esquema de PSA representa o pagamento em dinheiro

em troca de um servio ambiental prestado. Para viabilizar esta troca, necessrio criar
mecanismos que permitam que os benefcios obtidos por esses servios se transformem
em uma demanda real. As caractersticas de oferta e demanda dos servios ambien
tais relacionados ao carbono e biodiversidade (por exemplo, mltiplos provedores e
beneficirios, veja tambm subseo 1.3.2) fazem com que PSA geralmente dependam
de intermediao para concretizarse. Excees seriam usos diretos da biodiversidade
como, por exemplo, a bioprospeco e o ecoturismo, que dependem de uma interao
mais direta entre usurios especficos e provedores. Ambas podem vir a ter relevncia
em contextos locais e especficos, mas a grande maioria dos esquemas de PSA para
conservao de biodiversidade tem sido implementada em funo de benefcios indi
retos como, por exemplo, valores de existncia. Caso os benefcios da biodiversidade
para turismo ou bioprospeco no possam ser captados e, portanto, internalizados por
proprietrios de terras privadas, eles podem ainda adquirir relevncia, como acontece
com mecanismos de financiamento para a criao de reas protegidas em terras pblicas
(veja tambm Wunder et al., 2008).
Quais as principais fontes de recursos e modalidades de gesto com potencial

para a construo de esquemas com caractersticas de PSA?
Distinguemse aqui, por um lado, fontes e mecanismos de captao de recursos

por meio dos quais podem ser gerados recursos financeiros para fins ambientais e, por
outro lado, mecanismos de gesto de recursos utilizados para administrar a aplicao
de recursos. A tabela 2 resume as principais categorias de fontes e mecanismos de cap
tao e gesto de recursos que podem ter relevncia para esquemas com caractersticas
de PSA.
Tributos (impostos, taxas e cobranas) so os mecanismos mais comuns de

captao de recursos em esquemas de PSA pblicos. Impostos representam o clssico
mecanismo de captao de recursos utilizados por governos, enquanto taxas (sobre
servios prestados) e cobranas (sobre usos diretos de servios e produtos ambientais)
podem tambm ser utilizadas por entidades privadas, provedoras de servios ou com
domnio sobre recursos naturais. Impostos podem ainda ser empregados para corrigir
externalidades quando for possvel atribulos s mesmas como, por exemplo, no caso
de impostos sobre poluio e uso da gua.
Acordos representam um importante e flexvel mecanismo de captao de re

cursos financeiros para fins ambientais e podem se consumar por meio de mecanismos
como doaes, acordos de cooperao internacional, parcerias pblicas e privadas e
troca de ttulos de dvidas, entre outros.
50
Tabela 2:Fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA
Funo Categoria Exemplos/Tipos Limitaes para PSA Potencialidades para PSA
Lento processo de aprovao; Institucionalizao da fonte

Impostos Alocao de recursos atrelada de recursos, fluxo de recursos
opinio pblica e a processos polticos relativamente estvel
Tributos Vinculao a usos diretos de produtos

Cobrana Fonte complementar de recursos
e servios ambientais
Destinao especfica (por exemplo,

Taxas Fonte complementar de recursos
manuteno de servios prestados)
Fontes e Cooperao Alto custo administrativo;
captao Principal fonte de experincias
internacional; privilgio a grupos com maior poder
de pioneiras quando as condies ainda
parcerias nacionais/ de barganha;
recursos Acordos bi e no so favorveis para investimento
internacionais; sustentabilidade do recurso
multilaterais privado;
doaes; determinada por incentivos
menores custos de transao;
troca de ttulos de econmicos (ex. metas de reduo de
flexibilidade na alocao de recursos
dvidas emissores)
Altos custos de transao;

Mecanismo complexo para pequenos Institucionalizao da fonte de
Mercados Cotas e comrcio e mdios produtores; recursos;
Alta variabilidade de preos alocao eficiente de recursos
(ex. mercados de carbono)
Ministrio/
Administrao Suscetibilidade a tendncias polticas;
Secretarias de Meio Potencialmente importante em etapas
pblica (nacional, altos custos de administrao, poucas
Ambiente (Estado/ iniciais de implementao de PSA
local) vezes eficiente;
Municpio)
Fundos de caixa Recurso no sustentvel Maior disponibilidade de desembolso

Fundos
Gesto de independentes Fundos fiducirios Menor disponibilidade de desembolso Maior sustentabilidade do recurso
recursos (nacionais ou
internacionais) Montante de recurso desembolsado Maior possibilidade de captao de
Fundos rotativos
determinado pelo risco do projeto emprstimos iniciais
rgos e agncias Maior propenso para a atrao de

Vrios Alto custo administrativo
internacionais recursos internacionais
ONG (nacionais e Nem sempre aceitos como gestores Maior propenso para a atrao de
Vrios
internacionais) de recursos recursos internacionais
Mercados podem ter caractersticas de PSA caso os bens comercializados re

presentem servios ambientais bem definidos como, por exemplo, mercados que co
mercializam certificados de carbono. Nestes mercados, a participao dos provedores
e compradores voluntria11 e a proviso condicionada ao pagamento, preenchendo
assim os requisitos intrnsecos definio de PSA.
A gesto de recursos para fins ambientais muitas vezes organizada por enti
dades especficas, na esfera da administrao pblica, como ministrios e secretarias
de meio ambiente em diferentes nveis de administrao estadual ou municipal. Em
princpio, estas administraes podem tambm assumir responsabilidade ou parti
11
Mesmo que a deciso do comprador esteja vinculada a metas obrigatrias de reduo de emisses (por
meio da compra de certificados de reduo), esta pode ser considerada voluntria sempre que existir a
opo de no comprar certificados e reduzir as prprias emisses.
51
Srie Estudos 10
cipao na gesto de recursos financeiros em esquemas de PSA. Porm, uma prtica

frequente consiste em delegar a gesto de recursos financeiros a fundos dependen
tes ou independentes , tanto no mbito nacional como no internacional. Desde que
comearam a ser estabelecidos, no incio da dcada de 90 principalmente a partir da
criao do Global Environment Facility GEF (Fundo para o Meio Ambiente Global), os
grandes fundos ambientais internacionais vm alocando recursos a programas e proje
tos de preservao e conservao ambiental e promoo do desenvolvimento susten
tvel. Tais fundos usualmente recebem doaes do setor pblico e privado, agncias
de cooperao e ONG. Entretanto, atualmente, os fundos ambientais so constitudos
por complexas instituies de gesto ambiental, com atribuies que extrapolam a de
captao e gesto de fundos.
rgos e agncias internacionais, alguns com caractersticas de fundos, tambm

assumem um papel importante na gesto de recursos para fins ambientais, com alta
relevncia para experincias pioneiras de PSA.
Finalmente, existem arranjos pioneiros com carter de PSA administrados por

ONG, principalmente internacionais, indicando que a gesto de recursos por ONG
representa uma alternativa vivel em esquemas de PSA privados.
2.1.2 Oportunidades nacionais e internacionais para PSA na Amaznia
As principais limitaes e potencialidades dos mecanismos de gesto de recursos

esto documentadas na tabela 2. A seguir, algumas dessas questes sero abordadas,
com enfoque na identificao de potenciais fontes de recursos nacionais e internacionais
para PSA, tendo como referncia os mecanismos de gesto relacionados.
O uso de tributos como fontes e mecanismos de captao de recursos para

fins ambientais no uma novidade no Brasil. O instrumento conhecido como ICMS
Ecolgico, que se baseia no Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de
Servios, h anos vem sendo empregado como forma de incentivo a investimentos
ambientais em vrios municpios do pas. Na Amaznia, o ICMS Ecolgico tem sido
utilizado como medida compensatria para municpios afetados pela criao de reas
protegidas (Loureiro, 2002).
O j extinto Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos

IVVC, de mbito municipal12, por sua vez, constitui um exemplo estrito de imposto
12
Art.156, III, da Constituio Federal. O IVVC foi extinto pela Emenda Constitucional n 3, de 1993. Atual
mente se encontra arquivado o Projeto de Lei Complementar (PLP) 304/2002, que dispe sobre normas
gerais aplicveis ao Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos (exceto o leo
diesel) de competncia dos municpios.
52
ambiental (relacionado fonte poluidora), estratgia utilizada pela Costa Rica para
cofinanciar o programa nacional de PSA. Tanto taxas (por exemplo, cobradas pelo
acesso a reas protegidas), como cobranas (uso da gua13 ou concesses florestais14)
so mecanismos comuns de captao de recursos em mbito nacional. Porm, a deciso
de utilizar recursos pblicos, captados pelo governo em mbito nacional, depende de
debates e arenas de decises em esferas polticas, e precisa tambm ser justificada diante
do pagador de impostos ou outros tributos. Os servios ambientais localmente no inter
nalizados e relacionados a carbono e biodiversidade geram, em sua maioria, benefcios
fora do Brasil. Portanto, o uso de tributos nacionais para financiar pagamentos por estes
servios desponta apenas como uma medida complementar no contexto de PSA.
A experincia do estado do Amazonas (seo 1.2) demonstra que a estratgia de

comprometer recursos pblicos como contrapartida para atrair recursos de terceiros,
por meio de acordos, apresenta alto potencial para captao de recursos internacionais
e do setor privado em mbito nacional (Governo do Amazonas, 2007). A maioria das
contribuies destinadas pelo setor privado, porm, ainda assume carter de doao.
Isto decorre do fato de inexistirem mecanismos nacionais de incentivo a investimentos
privados que revertam em benefcios ambientais. So excees as compensaes obriga
trias por danos ambientais, que assumem caracterstica de multa. Entretanto, mesmo
na ausncia de incentivos explcitos, como impostos, isenes fiscais ou medidas para
regulamentao da produo, uma maior insero em determinados nichos de merca
dos pode vir a se tornar uma fonte de recursos para PSA. Por exemplo, uma imagem
verde pode trazer vantagens a alguns segmentos de mercado, o que faz com que
algumas empresas se interessem em investir na conservao de ecossistemas naturais.
Dessa forma, acordos nacionais e internacionais entre provedores pblicos ou privados
e compradores (setor privado) podem se tornar uma fonte significativa para transaes
com carter de PSA, como demonstram alguns exemplos de atuao de empresas pri
vadas e outras entidades na Amaznia brasileira.
Com a deciso assumida na 13 Conferncia das Partes (COP 13) sobre o clima,
em dezembro de 2007, de incluir a opo de REDD em futuras negociaes envolvendo
instrumentos de poltica internacional para mitigao de mudanas climticas, novas
oportunidades para PSA baseados em carbono esto surgindo. Estas oportunidades se
verificam, por exemplo, em forma de novos acordos bilaterais que podem surgir do
comprometimento de recursos significativos por governos de pases industrializados,
13
Com a aprovao da Lei de Recursos Hdricos (Lei 9433/97), foi introduzida legislao especfica prevendo
a cobrana pelo uso da gua.
14
A Lei de Gesto de Florestas Pblicas (Lei 11.284/2006) estabelece que as florestas pblicas devem ser
conservadas e utilizadas de forma sustentvel. Entre os instrumentos institudos para garantir a cobrana
pelo uso ou explorao de recursos naturais, figuram tambm os contratos de concesso florestal, de at
40 anos, com empresas brasileiras por meio de processo de licitao pblica.
53
Srie Estudos 10
como a Noruega, para incentivar a conservao de florestas naturais. Na COP 13 foi

tambm lanado um novo fundo de carbono, o Forest Carbon Partnership Facility, cons
titudo por recursos provenientes de ONG e vrios pases industrializados, destinado
conservao de florestas.
A criao de mercados um mecanismo potencialmente eficiente de captao

de recursos. Mas para funcionar como mecanismo de financiamento direcionado
conservao e proviso de servios ambientais, ele depende de polticas de incentivo
demanda como no caso do mercado de carbono, que surgiu em funo de metas
de reduo de emisses adotadas por vrios pases industrializados no mbito da
poltica internacional do clima. Porm, na medida em que a criao de um mercado
pode oferecer incentivos para conservao, ele tambm depender do cumprimento,
por parte dos compradores, das metas estabelecidas. Considerando que a fiscalizao
representa o maior ponto de estrangulamento para as polticas de comando e controle
para conservao de florestas no Brasil, este requerimento representa uma limitao
para o funcionamento dos esquemas de cotas de arrendamento de reserva florestal no
Brasil que vem sendo discutidas por diferentes autores h alguns anos (por exemplo,
Chomitz, 2006; Sera da Motta, 2006).
Com o cumprimento das regras estabelecidas para o mercado podendo ser con
trolado de forma efetiva, ou com mercados que surgem em decorrncia de acordos mul
tilaterais, as experincias mostram que a criao de mercados pode funcionar. A tabela
3 ilustra as principais caractersticas de trs dos maiores mercados que comercializam
crditos de carbono. Alm desses mercados, vrios pases tm estabelecido plataformas
para comercializao de redues de emisses com carter de mercado, como o caso
do Mercado Brasileiro de Redues de Emisses MBRE15.
Com 1101 Mt de CO2eq, volume de carbono comercializado em 2006, o mercado

europeu superou as transaes realizadas em projetos no mbito dos instrumentos do
Protocolo de Kyoto (492 Mt CO2eq).
Tabela 3:Caractersticas principais de mercados de carbono
European Union Emissions Chicago Climate New South Wales GHG

Trading Scheme Exchange Abatement Scheme
Participao Voluntria (com metas) Voluntria (sem metas) Voluntria (com metas)
Volume anual Mt/CO2eq (2006) 1101 10 20
Preo mdio R$/t CO2 (2006) 41 7 21
daptado de Rugnitz e Coto (2006) e World Bank, 2007. State and Trends of the Carbon Market 2007.
Fonte: A
http://carbonfinance.org/
15
www.bmf.com.br/portal/pages/MBRE/conheca.asp
54
Porm, a experincia do mercado europeu tambm demonstra uma das des

vantagens da abordagem de mercado. Devido instvel oferta e demanda, ocasionada
pela situao de indefinio do futuro da poltica internacional sobre o clima, o preo
de carbono encontrase sujeito a altas flutuaes e no representa, portanto, uma boa
base de planejamento para investidores privados16. Em geral, grandes diferenas nos
preos de carbono so observadas entre os mercados, o que se deve apenas em parte
aos diferentes padres na certificao dos crditos comercializados nestes mercados. No
mercado Chicago Climate Exchange CCX, o fato de que a participao no seja induzida
por metas obrigatrias de reduo de emisses contribui para a manuteno de preos
em nveis mais baixos.
A comercializao de certificados de carbono gerados pelo desmatamento

evitado ainda praticamente inexistente nos mercados de carbono e mercados se
melhantes, para valores de existncia da biodiversidade que, atualmente, tambm
inexistem. Porm, os atuais e futuros mercados de carbono tm o potencial de se
tornarem nas oportunidades mais tangveis para a comercializao de certificados de
carbono oriundos de PSA do tipo REDD, se esta modalidade for institucionalizada
em mbito internacional.
Alm de serem relevantes para a gesto de recursos, fundos independentes tam

bm podem representar fontes de financiamento para preparao e execuo de projetos
de PSA. Exemplos em mbito nacional so o Fundo Nacional do Meio Ambiente FNMA,
criado em 1989 com o objetivo de contribuir para o financiamento da implementao da
Poltica Nacional do Meio Ambiente PNMA e o Fundo Brasileiro para a Biodiversida
de Funbio. Em 2006, o Funbio criou a Carteira Fauna Brasil, voltada para projetos de
conservao da fauna e de recursos pesqueiros, que promove a captao permanente de
recursos necessrios para o financiamento desses projetos. Com esse objetivo, foi criado
pelo Ibama, Ministrio Pblico Federal e Funbio o Fundo Fauna Brasil, com um aporte
inicial de R$ 2,7 milhes. Este fundo receber recursos oriundos de multas e sanes
aplicadas por crimes ambientais contra a fauna. Os recursos devero ser aplicados na
recuperao de espcies ameaadas e na proteo da fauna.
Dentre os fundos internacionais destacase o Fundo para o Meio Ambiente

Mundial FMAM17. Desde 1991, este Fundo alocou cerca de R$ 13,7 bilhes em do
aes e mais de US$ 52 bilhes em cofinanciamento com outras fontes para apoiar
mais de 1.950 projetos que produzem benefcios ambientais globais em 160 pases em
desenvolvimento18.
16
The Economist: Doffing the Cap. 14.06.07
17
Do ingls: Global Environment Facility (GEF)
18
http://www.gefweb.org/interior.aspx?id=44
55
Srie Estudos 10
Alm dos fundos especiais da Conveno sobre Mudana Climtica, que assu
mem funes de apoio, por exemplo, a projetos de adaptao e mitigao de mudan
as climticas, existe uma srie de fundos que representam uma oportunidade para
projetos florestais de MDL na regio da Amrica Latina. Entre eles, esto o Bio Carbon
Fund, o European Carbon Fund, o Japan Carbon Finance e o KfW Carbon Fund, totalizando
um montante superior a US$ 400 milhes (Rugnitz e Coto, 2006). Contudo, o MDL tem
se mostrado extremamente limitado no que se refere promoo de projetos florestais
para mitigao de mudanas climticas. Isto no decorre necessariamente do teto esta
belecido no Protocolo de Kyoto para certificados de emisses reduzidas provenientes
de projetos florestais19. Mas so os altos custos de transao, resultantes em grande
parte de requerimentos administrativos necessrios aprovao de projetos florestais
que, por sua vez, representam a principal barreira para a implantao especialmente
de projetos de menor escala.
2.1.3 Sntese e implicaes
Vrias fontes e mecanismos de captao e gesto so potencialmente aptos

para viabilizar PSA. Porm, em funo da atual demanda e discusso em mbito
pblico, fica claro que a maioria das oportunidades para PSA atualmente est vol
tada para servios ambientais relacionados ao carbono. Considerando que o MDL,
com seus mecanismos de apoio, tem sido pouco efetivo em promover projetos de
mitigao de mudanas climticas na rea florestal, esperase que as lies aprendi
das contribuam para um desenho mais atrativo de novos mecanismos como REDD,
mas tambm para a reestruturao dos existentes, em funo de futuras negociaes
internacionais.
Contudo, experincias pioneiras, como aquela do programa Bolsa Floresta, de

monstram que no necessrio esperar para que mudanas na poltica internacional
aconteam. Opes existentes e recentes desdobramentos (por exemplo, Forest Carbon
Partnership Facility, que tem comprometimento de recursos por vrios pases industria
lizados) oferecem amplas oportunidades para experincias de carter pioneiro, como
tambm para investimentos com objetivo de criar condies necessrias (veja tambm
subsees 1.3.4 e 1.3.5) ao funcionamento de PSA j existentes. O aproveitamento destas
oportunidades pode ser visto como forma de demonstrar, a investidores e tomadores
de deciso poltica, que PSA podem de fato ser opes custoefetivas para proviso
de servios ambientais, principalmente por meio da conservao, como sugerido na
seo seguinte.
19
Este teto foi estabelecido em 1% das redues de emisses totais no ano base (1990), o que equivale a
137.283.060 tCO2 (Pedroni, 2004).
56
A escolha das fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos depende

do contexto local em que se aplica o PSA. Por exemplo, a criao de fundos ambientais
pode representar, em mbito nacional ou estadual, uma opo atrativa para garantir
e institucionalizar o fluxo financeiro de PSA na Amaznia. Porm, um fundo nacional
para implementar PSA em larga escala demandar um financiamento inicial extrema
mente alto. Mecanismos de PSA em grande escala podem, alternativamente, vir a ter
seus custos iniciais parcialmente cobertos por fontes externas como os grandes fundos
internacionais.
No entanto, no cenrio atual, parece ser mais promissora uma estratgia que
integre:
1. a criao de fundos de escala menor para definidos servios ambientais e

contextos de proviso;
2. com a participao em mercados internacionais voluntrios e formais (o que

inclui a competio por recursos disponibilizados por fontes internacionais
de financiamento); e
3. o estabelecimento de parcerias nacionais e internacionais com o setor privado,

por intermdio de convnios bilaterais em prol da conservao ambiental.
Esta estratgia e o seu componente de fundos podem (e devem) ser alimentados

e cofinanciados por mecanismos tributrios nacionais ou estaduais, como o caso da
poltica estadual contra a mudana climtica do estado do Amazonas.
2.2 Oferta: servios ambientais e ameaas
Esta seo pretende responder a duas perguntaschave para o desenho de es

quemas de PSA na Amaznia brasileira:
1. quais as reas que mais contribuem para a proviso de servios ambientais

na Amaznia Legal?
2. onde PSA teria o maior potencial de gerar servios ambientais adicionais?
Apesar do enfoque maior em PSA para conservao de florestas, tratase aqui,

tambm, do potencial para proviso de servios ambientais adicionais em reas j
desmatadas.
Com base em dados publicados por Saatchi et al. (2007), o mapa 2 apresenta a
distribuio do contedo de carbono na vegetao florestal na Amaznia Legal.
57
Srie Estudos 10
Esse mapa sugere que as reas com densidade de biomassa bastante alta e, por
tanto, alto teor de carbono (at cerca de 200 toneladas por hectare), concentremse na
parte ocidental da Amaznia Legal, no estado do Amazonas. Algumas reas com esta
caracterstica tambm podem ser encontradas na ilha de Maraj e no noroeste paraense.
O mapa mostra tambm que, em funo de intervenes no passado, no chamado Arco
de Desmatamento e ao redor de aglomeraes de centros urbanos identificados pelas
sedes municipais no mapa , o contedo mdio de carbono na vegetao geralmente
menor que 100 toneladas por hectare.
Com relao biodiversidade, no existem dados concretos para realizar um

mapeamento da diversidade gentica na Amaznia. Porm, um trabalho recente
mente realizado pelo World Wildlife Fund WWF (Rodrigues et al., 2008), utiliza
tcnicas de modelagem e simulao espacial com dados considerados aproximados
para biodiversidade terrestre e aqutica (por exemplo, vegetao, bioclima, geomor
fologia etc.) e indicadores de vulnerabilidade para identificar reas prioritrias para
conservao da biodiversidade, principalmente de espcies, na Amaznia. No mapa
3, estas reas esto sobrepostas com dados sobre nmeros de espcies endmicas de
mamferos e pssaros20. Observase que reas com elevada concentrao de espcies
endmicas encontram-se geralmente afastadas de centros urbanos, no sudoeste da
Amaznia Legal e ao Norte, na fronteira entre Par e Amap, mas tambm na regio
central, entre os estados do Par, Amazonas, Mato Grosso e Rondnia.
Podese, ento, entender todas essas reas como possibilidade real de oferta de
servios ambientais com potencial para PSA? Economistas geralmente definem oferta
como a quantidade e qualidade de produtos e servios que um produtor (provedor) est
disposto a fornecer por um determinado preo. Em outras palavras, para gerar oferta
so necessrios agentes econmicos e, no mbito de PSA, a oferta se torna dependente
da existncia de uma externalidade.
No contexto da Amaznia, as reas com potencial para PSA no so a totali

dade daquelas que mostram um alto ndice de carbono armazenado, indicadores de
biodiversidade ou reas com potencial para captura de carbono. So principalmente as
reas em que estes servios ambientais so ameaados pelo desmatamento (ou reas j
desmatadas nas quais poderiam ser gerados servios ambientais adicionais com exter
nalidades positivas) sob domnio de potenciais provedores.
A disponibilidade de dados sobre o desmatamento na Amaznia possibilita uma

identificao relativamente acurada, em escala regional, das ameaas histricas relacio
nadas ao armazenamento de carbono em florestas nativas. No mapa 4, esto sobrepos
tos os dados de desmatamento no perodo entre 2002 e 2006, segundo InpeProdes21,
20
www.worldwildlife.org/wildfinder
58
aos do cenrio de desmatamento chamado Business as usual (sem mudanas no regime

de governana e planejamento do desenvolvimento de infraestrutura), publicado por
SoaresFilho et al. (2006), para o ano 2050.
A simulao de SoaresFilho et al. sugere que se perderia uma rea de aproxi

madamente 1,5 milhes km2 entre 2007 e 2050 em toda Amaznia Legal (mais de 60%
disso apenas nos estados do Amazonas e Par). Segundo este cenrio, o desmatamento
se estender a outras regies alm daquelas ao redor de reas recentemente desmata
das. A abertura de novas estradas e a consolidao da agricultura nas atuais margens
florestais permitiro ainda a chegada de agentes do desmatamento em novas fronteiras
agrcolas.
A figura 3 indica os principais tipos de usos da terra que vm ocupando reas

desmatadas na Amaznia Legal entre 2000
e 2006.
Estes dados confirmam observaes

anteriores de que as pastagens ocupam
a maior parte das terras desmatadas na
Amaznia (Chomitz e Thomas, 2001). En
tretanto, dados fornecidos pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE
para o perodo de 2000 a 2006 apontam para
aceleradas taxas de crescimento de reas
destinadas a culturas anuais. Estudos de
imagens de satlites confirmaram que, no
caso de MT, estas taxas se devem ao au
mento da soja em reas recmdesmatadas
Figura 3: Contribuio dos principais usos da terra
(Morton et al., 2006). na expanso da agropecuria na Amaznia Legal
(20002006) com base em dados da PAMIBGE22 e
De acordo com duas importantes do Censo Agropecurio 1996
condies necessrias para PSA (existncia de uma externalidade e potencial de adi

cionalidade, ver seo 1.1), podese considerar a totalidade dessas reas sob risco de
desmatamento como potencialmente aptas para PSA. Porm, verificase adiante, na seo
2.3, que a aplicabilidade de PSA depende tambm da situao fundiria dessas reas.
21
O Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Inpe publica estimativas do desmatamento da Amaznia no
seu Programa de Clculo do Desflorestamento da Amaznia Prodes.
22
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE publica anualmente os dados das pesquisas Produo
Agrcola Municipal PAM, Pesquisa Pecuria Municipal PPM e Produo Extrativa Vegetal PEV.
59
Srie Estudos 10
Box 1: Potencial de captura de carbono adicional em reas j desmatadas
A identificao de reas com potencial para captura adicional de carbono

(sem gerao de externalidades negativas) mais complexa. Ela se daria pela
identificao de reas em que as condies biofsicas e socioeconmicas fossem
favorveis para proviso destes servios por meio de PSA. Na Amaznia brasileira,
vrios estudos isolados e extensos programas de pesquisa foram realizados e
forneceram informaes teis para esta identificao. Nepstad et al. (1994), por
exemplo, demonstraram que existem vastas reas, principalmente na Amaznia
Oriental, cuja vegetao primria e secundria apresenta razes profundas e, por esse
motivo, representam um papel fundamental na fixao subterrnea de carbono.
O projeto de cooperao cientfica Studies on Human Impact on Forests and

Floodplains in the Tropics Shift confirmou a importncia dessa vegetao para a
sustentabilidade de sistemas de produo baseados na agricultura familiar, em
reas desmatadas desde a metade do sculo passado, no nordeste paraense. Brner
et al. (2007b) demonstram que PSA podem fazer parte de uma estratgia integrada
para aumentar a proviso de servios ambientais nessa regio e trazer benefcios
econmicos para pequenos agricultores. Antes ainda, Carpentier et al. (2002) chegaram
a concluses semelhantes analisando reas semiabertas na Amaznia Ocidental.
Estimase, com base nos dados do Censo Agropecurio de 1996, que

aproximadamente 13 milhes de hectares (11% da rea no universo censitrio)
estejam ocupados por estabelecimentos agrcolas menores que 100 ha. Em grande
parte dessas reas, predominam sistemas de produo itinerante caracterizados
pelo uso de tcnicas tradicionais de corte e queima. Estudos pontuais sugerem
que um melhor manejo destes sistemas (por meio do uso controlado do fogo, por
exemplo) pode resultar em ganhos significativos de carbono fixado em florestas
secundrias (capoeiras), o que tornaria estas reas particularmente interessantes
para um estudo de viabilidade de PSA.
Os mapas 5 e 6 indicam a potencial adicionalidade de medidas de conservao

nessas reas com risco de serem desmatadas at 2050, apontando o contedo de carbo
no na vegetao florestal e a distribuio de espcies endmicas nas reas prioritrias
a serem atingidas.
O mapa 5 sugere que haja adicionalidade de REDD (compare com mapa 2),
principalmente na regio do norte paraense e nordeste amazonense, mas tambm no
sul do Amazonas, em reas de fronteira com Rondnia e Mato Grosso, onde as emis
ses por hectare de floresta desmatada podem ser muito altas. Porm, o fato de que a
60
maioria das terras desmatadas acaba sendo convertida em pastagens, implica que as
emisses do desmatamento em reas com baixo contedo de carbono na vegetao
(50 100 toneladas por hectare) tambm sero considerveis. Um alto contedo de
carbono da vegetao implica em um alto valor monetrio, de acordo com a cotao de
preos nos mercados de carbono. Isto pode indicar uma oportunidade para conservar
estas reas por meio de esquemas de PSA.
O mapa 6 mostra que uma poro significativa das reas prioritrias (mais de
42 milhes de hectares, reas verdes no mapa) para conservao de biodiversidade
encontrase ameaada pelo desmatamento futuro. Grande parte das reas com alto
ndice de espcies endmicas, especialmente no sudoeste do Amazonas e no Acre, mas
tambm no noroeste do Par, na fronteira com Amap, desapareceriam em funo do
desmatamento projetado at 2050. reas prioritrias para conservao da biodiversidade
tambm diminuiriam no centro do Par e Amazonas, onde a sua maior parte encontrase
legalmente sob proteo. Como tambm no caso do carbono, a manuteno da biodi
versidade em paisagens alteradas depende dos tipos de uso da terra que se seguem ao
desmatamento. Mosaicos que tipicamente se originam em funo de atividades agr
colas tradicionais, como a agricultura familiar, geralmente registram nveis mais altos
de manuteno da biodiversidade do que aqueles associados pecuria extensiva e
monocultura de soja, atividades dominantes na expanso da fronteira agrcola.
Finalmente, o mapa 6 considera apenas as reas com alta biodiversidade em

florestas com contedo de carbono na vegetao acima de 50 t/ha. Isto implica que
um esquema de pagamentos pelo desmatamento evitado (tipo REDD) poderia gerar
cobenefcios substanciais em termos de biodiversidade conservada, caso fosse pos
svel priorizar as reas aqui destacadas.
A sobreposio de cenrios espaciais de desmatamento com indicadores de ser

vios ambientais til para a identificao de reas prioritrias para conservao em
geral. Entretanto, no suficiente detectar onde servios ambientais de alto valor se
encontram ameaados por externalidades para poder concluir que, neste caso, PSA seja
efetivamente a soluo do problema. necessrio caracterizar as condies da oferta
para fazer concluses mais definitivas. Neste sentido, so analisados, como primeiro
passo, os custos de oportunidade da reduo do desmatamento na subseo seguinte.
2.2.1 Custos de oportunidade
Existem vrias abordagens metodolgicas para estimar os custos de oportuni

dade, isto , o valor perdido por no se optar por atividade econmica considerada
lucrativa, em prol da conservao de florestas. Cattaneo (2002) utiliza um sistema
de modelagem de equilbrio geral em mbito local, enquanto Brner et al. (2007b)
61
Srie Estudos 10
e Carpentier et al. (2002) utilizam modelos econmicos. Outros estudos estimam os

custos de oportunidade com base em preos da terra (Micol et al., 2008). Nepstad et al.
(2007), por sua vez, calcularam os custos de oportunidade de conservao na regio
amaznica utilizando retornos econmicos simulados, provenientes de atividades
como o cultivo de soja, extrao de madeira e pecuria.
Atualmente, no existem mo
delos econmicos ou de simulao
que permitam analisar os custos de
oportunidade em mbito regional,
incluindo sistemas de produo com
relevncia para a agricultura familiar
(por exemplo, corte e queima). Por
tanto, o clculo de custos est emba
sado em dados municipais fornecidos
pelo IBGE, nas suas bases de dados
sobre produo agrcola, pecuria e
vegetal por municpio (PAM, PPM e
PEV). Estes dados no so medidos
em campo, mas representam estimati
vas feitas por profissionais e tcnicos
geralmente alocados em sedes muni
cipais. Uma comparao com dados Figura 4: Principais fontes para o clculo do custo de
oportunidade por hectare de desmatamento evitado na
do Censo Agropecurio do IBGE de Amaznia Legal
1996, proporciona a segurana de que
estes dados, pelo menos historicamente, tm sido razoavelmente realsticos no que se
refere a preos e produtividade mdia das culturas agrcolas. H menos confiana, no
entanto, nos dados sobre expanso das pastagens e culturas anuais e perenes, uma vez
que as taxas de desmatamento publicadas pelo Inpe e calculadas com base em imagens
de satlite so geralmente mais altas do que aquelas sugeridas nos bancos de dados
do IBGE. A figura 4 esquematiza os principais passos e fontes de dados utilizados no
clculo do custo de oportunidade.
A distribuio dos usos da terra por municpio foi calculada com base nos dados
da PAM e PPM do IBGE. Pressupese que o nmero de cabeas de gado por hectare
de pastagem no ano de 1996, segundo o Censo Agropecurio conduzido neste ano pelo
IBGE, se aplica da mesma forma no perodo de 2000 a 2006. Com base nesses dados, so
calculadas as taxas de expanso das culturas perenes e anuais em mbito estadual para
identificar as culturas que mais se expandiram no perodo entre 2000 a 2006. Definemse,
a partir disso, categorias de uso da terra como, por exemplo, culturas anuais de subsis
tncia, culturas anuais comerciais, culturas perenes e pastagens extensivas representadas
62
pelas atividades dominantes na expanso total das reas agrcolas. Uma projeo linear
do desmatamento anual entre 2001 e 2006 serve como linha de base para um perodo de
10 anos (20072016), no qual estas categorias de uso da terra se repetiriam anualmente
em propores histricas nas reas anualmente desmatadas.
Devido falta de informao sobre os custos de produo, tomam-se como

base estatsticas oficiais publicadas anualmente pela Conab23 e FNP (2007), no caso de
culturas anuais e perenes; em clculos de custos publicados por Margulis (2004), para
pecuria; e Barreto et al. (1998) e Holmes et al. (2004) para extrao madeireira. Tendo
em vista que estas informaes correspondem a estudos de caso que no podem ser
considerados representativos para toda a Amaznia brasileira, uma maior acuracidade
dos clculos de custo depender de estudos futuros com maior representatividade de
levantamentos de campo.
Os principais passos do clculo de custos de oportunidade anual por hectare de

desmatamento evitado consistem, ento, em:
1. identificao dos usos da terra que mais se expandiram historicamente em cada

estado (IBGE);
2. clculo da linha de base de desmatamento por municpio (Inpe) e a pressuposio

de que os usos da terra, identificados no passo 1, se repitam nas suas propores
atuais nas reas a serem desmatadas no futuro (perodo 2007 a 2016);
3. clculo do retorno bruto por hectare em relao aos usos da terra, identificados
no passo 1 (IBGE), multiplicado posteriormente pelo valor da taxa de lucro,
obtido por meio das vrias fontes mencionadas acima, de forma a estimar o
retorno lquido24 (lucro) associado a cada uso da terra.
O objetivo do PSA a manuteno ou recuperao de servios ambientais

durante um perodo prolongado. Para poder calcular o custo de oportunidade, este
perodo precisa antes ser definido. Supese aqui um contrato de PSA por um perodo
de 10 anos25.
A figura 5 ilustra o clculo do custo de oportunidade total durante este perodo

para um determinado municpio, de forma esquemtica.
23
Companhia Nacional de Abastecimento.
24
O retorno lquido ajustado por um ndice de custos de transporte que, de forma simplificada, adota va
lores altos (mx. 20% do retorno lquido) quando dados do Departamento Nacional de Trnsito apontam
para pequenas frotas municipais de veculos.
25
Do ponto de vista da conservao, seria favorvel definir um perodo mais longo. Porm, a possibilidade
de mudanas estruturais e de mercado pode tornar contratos mais prorrogados pouco atrativos tanto para
compradores como para provedores de servios ambientais.
63
Srie Estudos 10
Supese que, anualmente, sejam desmatadas reas com o mesmo tamanho total,
de acordo com a taxa histrica municipal. Este processo se repete dez vezes, sendo que a
cada ano se iniciam nas reas recmdesmatadas as mesmas trajetrias de usos da terra,
de acordo com as propores histricas destes usos no municpio. Assumese que todas
as categorias de uso da terra se iniciam pela extrao de madeira, seguidas por um ciclo
de culturas anuais (veja Vosti et al., 2002 para uma descrio das trajetrias tpicas do
uso da terra na Amaznia). Aps esse ciclo inicial, seria introduzida (dependendo das
propores histricas dos usos da terra em cada municpio) a pecuria extensiva (1),
ciclos de produo de culturas de subsistncia intercalados por perodos de pousio (2),
culturas anuais comerciais (3) como a soja, ou culturas permanentes (no ilustrado). O
custo de oportunidade da conservao das reas anualmente desmatadas estimado
em funo do Valor Presente Lquido VPL26 total dos usos da terra que ocupam es
tas reas (VPL t na figura 5), enquanto que o custo de oportunidade para o municpio

representado pelo VPL de todas as novas trajetrias de usos da terra estabelecidas

durante o perodo de 10 anos (VPL T na figura 5).

VPLT = V
alor presente
lquido total
por municpio
VPLt = V
alor presente
lquido da
parcela
desmatada
anualmente
Figura 5: Ilustrao esquemtica do clculo de custos de oportunidade do desmatamento

evitado em mbito municipal
Com base nesta metodologia e considerando a totalidade das reas do universo

censitrio do Censo Agropecurio 2006 (dados preliminares do IBGE), apresentado a
seguir um clculo aproximado dos custos de oportunidade do desmatamento evitado
em escala municipal. O clculo se concentra na reduo de emisses de carbono, sen
do que no existem preos estabelecidos para servios relacionados biodiversidade.
26
O VPL a soma de um fluxo de lucros futuros multiplicados por uma taxa de desconto, reconhecendo que
lucros atuais tenham geralmente mais alto valor do que o mesmo lucro no futuro. Aplica-se aqui uma taxa
de desconto de 10%, reconhecendo que as taxas de juro no Brasil so tradicionalmente altas.
64
O mapa 7 mostra a distribuio dos custos de oportunidade em mbito municipal na

Amaznia Legal.
Os custos mdios de oportunidade por tonelada de dixido de carbono27 nos

municpios so altamente variveis (entre R$ 0,22 a R$ 123). Porm, o mapa 7 destaca
apenas os municpios com custos mdios de oportunidade entre 0 e R$ 30/tCO2, uma vez
que valores acima de R$ 30/tCO2 so, na maioria, causados por um baixo contedo m
dio de carbono na vegetao florestal (reas em cor cinza). O mapa 7 mostra claramente
que, considerando o atual nvel do preo da bolsa de carbono CCX, a maioria das reas
competitivas para esse mercado se encontra na parte ocidental do Par e nos estados do
Amazonas, Roraima e Acre. No Mato Grosso, bem como no sul e leste do Par e leste de
Rondnia, os custos de oportunidade estimados so geralmente mais altos. Altos custos de
oportunidade se devem, por um lado, a contedos mais baixos de carbono na vegetao
florestal e, por outro lado, a retornos econmicos maiores do que aqueles provenientes
da extrao de madeira e agricultura intensiva (por exemplo, soja). Alm disso, custos de
oportunidade so tambm determinados em funo da proximidade de aspectos infraes
truturais proporcionados por rodovias e centros urbanos. Da mesma forma, observase
que baixos custos de oportunidade se verificam em reas com alto contedo de carbono
na vegetao, porm, com acesso limitado a rodovias (transporte) ou preponderncia de
pastagens e agricultura de corte e queima.
A figura 6 apresenta a oferta do desmatamento evitado no universo censitrio da

Amaznia Legal. Ela a representao emprica do esquema de oferta e demanda para
PSA introduzido na subseo 1.1.2 do primeiro captulo deste livro. O eixo horizontal
representa a quantidade (rea/hectares) de desmatamento evitado, e o eixo vertical, os
Obs.
1.Linha laranja mostra o preo por
tonelada de dixido de carbono
na bolsa Chicago Climate
Exchange (CCX) com um
desconto de 39% para crditos
temporrios (veja Dutschke &
Schlamadinger, 2003);
2.Linha vermelha mostra
preos da CCX para crditos
permanentes;
3.rea em cinza indica
sensitividade do custo mdio
de oportunidade (linha preta)
a variaes no contedo de
carbono por hectare, taxa de
desconto e preos de mercado
para produtos agrcolas e carne.
Figura 6: Oferta (quantidade e preos correspondentes) do desmatamento evitado na Amaznia
Para estimar a quantidade de dixido de carbono emitida pelo desmatamento, calculase o contedo mdio
27
de carbono por hectare presente na biomassa florestal de cada municpio com base em Saatchi et al. (2007).
Segundo Nepstad et al. (2007), supese ainda que, em funo do desmatamento, se perca tambm a bio
massa existente no solo (21% da biomassa area) e a biomassa em decomposio (9% da biomassa area).
65
Srie Estudos 10
preos por tonelada de dixido de carbono (unidade tipicamente comercializada no

mercado de carbono). A linha preta representa a curva de oferta de carbono, indican
do o preo de dixido de carbono necessrio para compensar a conservao de uma
determinada rea (quantidade em hectares).
Destacase como primeira observao que os lucros obtidos por mais de 40% do
desmatamento previsto no universo censitrio, durante os prximos 10 anos, estariam
compensados por pagamentos abaixo de R$ 4,21 por tonelada de dixido de carbono.
Este valor representa uma base de clculo extremamente conservadora, assumindo
o preo mais baixo atualmente existente nos mercados de carbono e aplicando ainda
uma taxa de desconto devido natureza no permanente da reduo de emisses pelo
desmatamento evitado, segundo proposto por Dutschke e Schlamadinger (2003). Como
visto na subseo 2.1.2, o preo de carbono pode atingir valores bem mais altos em
mercados obrigatrios. Como a curva de oferta apenas sobe em flecha quando atinge
altos nveis de preos, pequenos acrscimos causam aumentos significativos na rea
total competitiva no incio da curva. Por exemplo, supondo preos mdios da bolsa CCX
para crditos permanentes (R$ 7,05) de carbono, a rea competitiva aumentaria ainda
para 64% do total de desmatamento esperado no universo censitrio at 2016.
Uma anlise de sensitividade (veja tambm anexo III) revela os fatores que in
fluenciam a variabilidade dos custos de oportunidade (rea cinza na figura 6). O contedo
de carbono na vegetao florestal tem a maior influncia na variabilidade dos custos
em todos os nveis de preos, indicando que a margem de erro em funo desse fator
pode ser relativamente grande. Da mesma forma, mantmse a taxa de desconto como
fator de influncia mdia em todos os nveis da curva. O valor da taxa de desconto
uma pressuposio necessria para este tipo de clculo e este resultado mostra que a
escolha dessa taxa um fator importante. Uma taxa de desconto maior diminuiria os
custos de oportunidade estimados e vice versa. Alm desses dois fatores, analisado
o efeito de variaes no lucro das atividades que promovem o desmatamento. Este
lucro pode variar, por exemplo, em funo de mudanas de preos para insumos ou
produtos e est, portanto, sujeito a incertezas. No incio da curva de oferta, os custos
de oportunidade so influenciados principalmente por variaes no lucro da pecuria
e da cultura de arroz. O lucro do sistema de produo do tipo corte e queima tem ainda
uma influncia razovel nos custos de oportunidade at que estes atinjam o patamar de
preo CCX (permanente). Neste nvel, os fatores que mais determinam o custo mdio
de oportunidade so os lucros da extrao de madeira e da pecuria e, cada vez mais,
o lucro de culturas permanentes e da soja.
Estes resultados so geralmente consistentes com valores calculados por outros

estudos recentes da viabilidade de PSA do tipo REDD na Amaznia (veja, por exemplo,
Nepstad et al. 2007; Swallow et al. 2007).
66
Box 2: Custo de oportunidade da captura de carbono adicional
Com base no estudo publicado por Brner et al. (2007b), foram calculados
os custos de oportunidade da captura de carbono e conservao da biodiversidade
nas florestas secundrias de sistemas de produo da agricultura familiar, no
nordeste paraense. Em funo da alta dependncia desses sistemas de produo
em relao ao uso das florestas secundrias como acumuladoras de nutrientes
para a agricultura itinerante, o custo de oportunidade por tonelada de CO2
nestes sistemas elevado. Em sistemas sem acesso a tecnologias modernas (por
exemplo, mecanizao no preparo de solo), um mnimo de R$ 10/tCO2 capturada
necessrio para compensar um estabelecimento tpico da agricultura familiar,
de forma a permitir que uma maior poro das suas florestas secundrias atinja
um estgio mais avanado de crescimento e, portanto, mais altos contedos de
carbono sequestrado (veja figura abaixo).
O acesso a tecnologias modernas reduz a dependncia em relao vegetao

secundria e permite nveis baixos de sua conservao e preos menores. Porm,
estabelecimentos com acesso a tecnologias modernas tendem a aumentar sua
escala de produo, o que faz com que o nvel total de carbono fixado na vegetao
e no solo destes estabelecimentos seja geralmente menor em comparao com
estabelecimentos tradicionais.
67
Srie Estudos 10
Os clculos de custos de oportunidade apresentados aqui abrangem na sua

maioria terras privadas, mas tambm terras cuja situao fundiria no est regu
larizada. Embora no se espere que os lucros obtidos pelo desmatamento ilegal em
terras pblicas sejam muito diferentes dos lucros em terras privadas, no foi possvel
incluir, por exemplo, terras devolutas em nossos clculos por falta de informao.
O clculo dos custos de oportunidade para captura de carbono em terras j

desmatadas tambm requer informao adicional e no disponvel para ser realizado
em mbito regional. O box 2 resume os resultados de um estudo de caso, indicando
que esta modalidade de PSA enfrentaria custos de oportunidade bem mais altos do
que aqueles relacionados ao desmatamento evitado.
2.2.2 Custos de transao
Os custos de transao relacionados ao desenho e execuo de um PSA na

Amaznia dependem de fatores que fogem do escopo da anlise deste livro (veja
tambm subsees 1.2.3 e 1.3.5). Porm, as experincias de outros programas dentro
e fora do Brasil que envolvem o repasse de recursos condicional ou incondicional
mente indicam que esses custos no so insuperveis, especialmente para esquemas
de PSA em larga escala. Por exemplo, a tecnologia de monitoramento na Amaznia
encontrase em estgio bastante avanado. Alguns estados, como o Mato Grosso e
Rondnia, por exemplo, j dispem de sistemas de licenciamento ambiental que
poderiam permitir o monitoramento anual do desmatamento em mbito estadual,
com investimentos adicionais relativamente baixos (por exemplo, compra de imagens
de satlite e anlise mais frequente). Altos custos surgem em funo da necessidade
do recadastramento e licenciamento de propriedades rurais ainda no incorporados
por estes sistemas. Estes investimentos, no entanto, so tambm necessrios para
viabilizar qualquer outra forma de poltica ambiental, inclusive a atual.
Alm dos custos da gesto, os custos de transao a serem arcados pelos pro
vedores podem ser significativos para moradores locais em reas remotas. Viagens
de um dia ou mais apenas para chegar sede municipal representam a realidade de
uma parte significativa da populao rural na Amaznia. Nestes casos, os custos de
transao podem aumentar o valor necessrio para estimular uma mudana de com
portamento em prol da proviso de servios ambientais. Neste contexto, apresentase
como desafio, em mbito local, a criao de um mecanismo flexvel, ao mesmo tempo
eficiente e pouco vulnervel corrupo, para viabilizar o repasse (condicional) de PSA.
Especialmente no caso de esquemas de PSA de carter pblico, as administraes locais
assumiriam, assim, um papel crucial para a superao deste desafio, como mostram as
experincias do Programa Bolsa Famlia (Hall, 2006) (veja tambm subseo 2.4.2).
68
Segundo estimativas atuais, o desmatamento de florestas naturais continuar

sendo a maior causa de emisses e perda de biodiversidade na Amaznia Legal.
Isto no se deve apenas ao fato de que o desmatamento tem avanado rapidamente,
mas tambm porque o contedo de carbono por hectare (e os valores de existncia
e opo da biodiversidade) em florestas naturais maior do que na maioria das
terras destinadas a outros tipos de cobertura do solo na regio.
A estimativa mais conservadora dos custos de oportunidade da conserva

o de florestas na Amaznia Legal sugere que os mais baixos preos nos atuais
mercados de carbono poderiam compensar mais do que 40% do desmatamento
esperado em terras privadas at 2016. Custos de transao implicam em uma re
duo desse potencial, mas pouco provvel que o comprometam completamente.
Pagamentos para reduzir emisses do desmatamento de florestas naturais, alm de
enfrentar custos de oportunidade claramente mais competitivos do que os custos
da captura de carbono em reas j abertas, ainda podem trazer o benefcio adicio
nal da conservao da biodiversidade (com endemismos em muitas regies), cuja
recuperao em terras j desmatadas se torna pouco vivel tanto ecolgica quanto
economicamente.
2.3 Situao fundiria
Conforme assinalado acima, a identificao de reas prioritrias para a imple

mentao de esquemas de PSA na Amaznia Legal, bem como a anlise da potencial
participao dos moradores locais nestes esquemas demanda considerao sobre
a estrutura fundiria na regio. Isto porque um dos pontos cruciais relacionados
viabilidade de esquemas de PSA referese garantia que o provedor tem que dar
ao comprador sobre a proviso de servios ambientais (condicionalidade, ver sub
seo 1.1.1). Esta garantia envolve condies diretamente relacionadas ao tipo de
ocupao da terra e ao direito de propriedade dos moradores locais sobre a rea
que d origem a estes servios.
Esses aspectos sero abordados nas duas subsees seguintes. A primeira

(2.3.1) revisa brevemente as principais categorias de direitos de propriedade de
moradores em diferentes categorias fundirias existentes na Amaznia Legal. A
segunda subseo (2.3.2) analisa a distribuio das categorias fundirias na regio
e suas implicaes para a aplicao de PSA nas reas ameaadas pelo desmata
mento.
69
Srie Estudos 10
2.3.1 Direitos de propriedade e PSA
Quais seriam, ento, os critrios especficos atrelados a aspectos de direitos de

propriedade que condicionariam a implementao de esquemas de PSA e a participao
de potenciais provedores entre os moradores locais?
Em primeiro lugar, para um esquema de PSA com carter privado, normalmente

so apenas os direitos de fato de propriedade aqueles que se verificam na prtica,
em detrimento dos direitos de propriedade de jure adquiridos por lei , que so consi
derados decisivos para que potenciais provedores sejam elegveis a participar nesses
esquemas. Porm, para um programa financiado ou cofinanciado com verbas pblicas,
alm dos direitos de fato, tambm devem ser considerados os direitos de jure. Isto por
que difcil de imaginar que governos, seja em esfera federal, estadual ou municipal,
faam pagamentos para moradores que ocupam terra sem a devida legitimao (ttulo
de propriedade ou permisso de uso).
Schlager e Ostrom (1992) identificam cinco nveis distintos de direito de proprie

dade com relevncia para PSA:
1. acesso: direito de entrar em uma determinada propriedade e apenas usu

fruir e no extrair benefcios (por exemplo, reas destinadas a atividades
recreativas etc);
2. extrao: direito de extrair recursos naturais (madeira, plantas medicinais

etc);
3. manejo: direito ao uso e transformao de recursos;
4. excluso: direito de determinar quem ter direito de acesso e extrao de

recursos e a forma como estes podem ser transferidos a terceiros;
5. alienao: direito de transferir um ou vrios direitos de propriedade.
Em princpio, estes diferentes nveis de direitos de propriedade podem ser en

tendidos como dimenses cumulativas. Assim, quem apresenta direito de manejo (3)
tambm deve possuir, ao menos, o direito de extrao (2), assim como direito de acesso
(1). Porm, h excees. Por exemplo, moradores de UC podem ter o direito de acesso
(1) e de excluso (4), tendo limitados os direitos de extrao (2), manejo (3) e alienao
(5).
Essas dimenses devem ser cuidadosamente analisadas antes da elaborao

de qualquer proposta de PSA em terras amaznicas. Afinal, ser o direito de excluso
(4) que determinar a efetividade da proviso de servios ambientais (Wunder, 2005).
70
Assim, aqueles que no possuem algum tipo de direito (de jure e de fato) de excluir
terceiros sejam madeireiros, grileiros, pequenos agricultores ou populaes tradicio
nais tambm no sero capazes de garantir a manuteno ou acrscimo de estoques
de carbono ou valores de biodiversidade. Restries aos direitos de acesso, extrao e
manejo, como no caso de moradores locais de UC de uso sustentvel e algumas catego
rias de assentamentos, podem tambm reduzir a adicionalidade de jure28 da proviso
de servios ambientais, embora no representem um impedimento para PSA. Isso, da
mesma forma, tambm vale para o direito de alienao.
Em terras pblicas na Amaznia Legal, os moradores locais (por exemplo, em UC,

Projetos de Assentamentos PA e TI) no possuem o direito de alienao das terras que
ocupam, por estas constiturem reas de patrimnio pblico de domnio do Estado,
seja em esfera federal, estadual ou municipal. Entretanto, em algumas dessas categorias
fundirias, moradores locais podem, teoricamente, alienar os direitos de manejo e ex
cluso adquiridos, como tambm gozar dos demais direitos relacionados acima: acesso,
manejo, uso e excluso nos limites estabelecidos para cada categoria fundiria.
Em terras privadas, comunidades locais (por exemplo, quilombolas) e pro

prietrios particulares tambm partilham de todas as formas de direito especificadas
anteriormente. A diferena com relao s populaes em terras pblicas referese ao
fato de que proprietrios com ttulo definitivo individual tm o direito adicional de
transferncia dominial de suas terras. No caso das Terras Quilombolas TQ, onde a
titulao coletiva, a alienao de parcelas de terras deve reverter em favor da coleti
vidade, caso algum decida retirarse da comunidade.
Os direitos inerentes ocupao legtima tanto de terras pblicas como privadas

esto sujeitos, contudo, a normas e restries legais definidas pelo poder pblico, de
vendo o uso do solo obedecer a planos de utilizao e manejo, bem como licenciamento
ambiental. Em terras devolutas ou de domnio indefinido, embora inexistam direitos de
propriedade de jure, estes podem vigorar de fato, sendo exercidos na prtica de forma
menos restrita do que previsto por lei.
2.3.2 PSA e a situao fundiria na Amaznia Legal
A tabela 4 resume as principais categorias fundirias existentes na Amaznia,

indicando as implicaes dos direitos de jure de propriedade de moradores locais sobre
as respectivas categorias de terras para a aplicabilidade de PSA.
Por exemplo, o desmatamento numa unidade de conservao integral pode ser alto, implicando em uma alta
28
adicionalidade de fato de medidas de conservao como PSA. Porm, se o desmatamento nesta UC for ilegal,
no haver adicionalidade de jure, uma vez que esse desmatamento, segundo a lei no deveria acontecer.
71
72
Tabela 4:Categorias fundirias na Amaznia e implicaes para PSA
Titulao
Potencial PSA
Categorias Situao Destinao Gesto / Manejo
Domnio Direito de propriedade
Srie Estudos 10
fundirias fundiria das terras Concesso de de recursos

Ttulo definitivo de Jure (uso/excluso)
direito real de uso
Potencial PSA apenas para

Unidades de
Gesto pelo poder pblico/ eventuais proprietrios
Conservao de Poder pblico Pblico No se aplica No se aplica
Plano de manejo particulares na UC ou para
proteo integral
manejo e proteo
Unidades de Gesto compartilhada (populao
Populaes Posse coletiva em PSA a moradores com
Conservao de Pblico No se aplica residente, sociedade civil e poder
tradicionais terras pblicas concesso de direito de uso
uso sustentvel pblico)/Plano de manejo
Terras
pblicas Gesto comunitria
Populaes Pblico Posse coletiva Explorao comercial de recursos PSA a povos indgenas em
Terras Indgenas No se aplica
indgenas (Unio) permanente naturais limitada por normas/ TI aprovadas pela FUNAI
Restries legais
Agricultores
Titulao apenas Gesto compartilhada (populao
Projetos familiares/ PSA a assentados em PA
Pblico em assentamentos Posse coletiva residente e poder pblico)/Plano
Assentamento Trabalhadores homologados pelo INCRA
emancipados de manejo/Desenvolvimento
rurais
Terras
Quilombolas Comunidades Coletivo e PSA a Quilombolas em
Particular No se aplica Autogesto
(federais/ quilombolas prindiviso terras tituladas
estaduais)
PSA a proprietrios
Terras Autogesto (compatvel com plano
Unidades de Proprietrios particulares
privadas Particular Individual No se aplica de manejo/Normas jurdicas e
Conservao particulares principalmente aqueles com
restries de uso)
ativo florestal
PSA a proprietrios
Propriedades Proprietrios
Particular Individual No se aplica Autogesto particulares com ttulos
particulares particulares
definitivos
Trabalhadores
Na maioria dos casos,
Terras apossadas rurais/Pequenos Pblico No se aplica No se aplica Autogesto
PSA pblico no factvel
produtores
Terras Sem ttulo
Terras griladas Grileiros Pblico No se aplica Autogesto PSA no desejvel
devolutas legitimado
Terras devolutas
Unio/Estados/ reas sem governana/gesto
sem ocupao Pblico No se aplica No se aplica PSA no desejvel
Municpios Ameaa latente de ocupao
efetiva
A primeira coluna da tabela 4 distingue trs grandes categorias fundirias

(terras pblicas, terras privadas e terras devolutas) dentro das quais se identificam
diferentes categorias de ocupao por moradores locais (segunda coluna) e seus res
pectivos domnio e titulao. A tabela indica tambm restries relacionadas gesto e
manejo em cada uma dessas categorias fundirias e implicaes para a aplicabilidade
de PSA.
De acordo com a tabela 4, concluise que, em princpio, PSA so possveis nas

trs grandes categorias fundirias (coluna 1). Porm, existem limitaes que dependem
das situaes fundirias dentro de cada uma delas. difcil justificar PSA pblicos para
moradores locais com situao fundiria no regularizada (sem ttulo juridicamente
legitimado e, portanto, desprovidos de direito de propriedade de jure). Isso desquali
ficaria, praticamente, todos os moradores locais em terras devolutas e tambm alguns
moradores em terras pblicas e privadas, com exceo eventualmente daqueles cujo
direito de propriedade possa reconhecidamente vir a ser juridicamente legitimado pelo
Estado (por exemplo, quilombolas em TQ j aprovadas e em vias de titulao pelo Incra).
Por outro lado, ainda que em situao de posse sujeita efetiva regularizao, alguns
moradores locais posseiros em terras devolutas, assentados em projetos de assenta
mentos ainda no homologados etc. tambm seriam elegveis para participar de PSA
de origem privada, desde que sejam capazes de demonstrar de fato direitos de excluso.
Em contrapartida, PSA pblicos e privados para grileiros ou para conservao em terras
devolutas no permanentemente ocupadas no seriam desejveis, pois poderiam gerar
incentivos perversos para a titulao irregular e o desmatamento ilegal de terras.
Dentro das limitaes fundirias, distinguemse, ento, trs diferentes modali

dades de PSA, de acordo com os diferentes nveis de direitos de propriedade e de uso
inerentes s categorias fundirias acima descritas:
1. PSA sem restries de direito de uso: por conservao ou recuperao de ser

vios ambientais por moradores locais em terras privadas (no protegidas) e
para posseiros em terras devolutas com direitos de excluso de fato;
2. PSA com restries de direito de uso: por conservao ou recuperao de

servios ambientais por moradores locais em terras pblicas com direitos de
excluso de fato. Com a restrio de que apenas servios com adicionalidade
de jure (dependendo da categoria fundiria, por exemplo, usos permitidos em
UC de uso sustentvel) possam ser remunerados;
3. pagamentos/compensaes para atividades de apoio: por manejo e proteo am

biental, para moradores em diversas situaes fundirias em terras pblicas.
Dados sobre o tamanho e distribuio das terras privadas fornecidos pelas duas
fontes oficiais disponveis (em escala regional) no permitem uma concluso definitiva e
73
Srie Estudos 10
de grande utilidade para o desenho de esquemas de PSA na Amaznia Legal. Na tabela

5, as terras privadas fazem, portanto, parte da categoria reas Restantes que tambm
inclui terras devolutas. Os dados preliminares do Censo Agropecurio do IBGE sugerem
que a totalidade das reas de estabelecimentos rurais no seu universo censitrio (cerca
de 800 mil estabelecimentos), teria aumentado de 121 para 130 milhes de hectares
entre 1996 e 2006. Estes valores incluem terras com diferentes tipos de ocupao, mas
no permitem uma comparao com dados oficiais do Incra, por se basearem em con
ceitos diferentes para definio de categorias fundirias. Em sua pgina na internet, o
Incra disponibiliza um cadastro rural apenas declaratrio29 e, segundo a verso oficial
divulgada para o ano de 2005, a rea total das terras cadastradas como imveis rurais
somaria 330 milhes de hectares um valor superior ao dobro daquele estimado pelo
IBGE , com aproximadamente 650 mil imveis. Estes dados do Incra, porm, no so
consistentes com os limites municipais em alguns casos, especialmente no estado de
Mato Grosso, onde, segundo o cadastro rural declaratrio, a rea dos imveis rurais
excede a rea total do estado.
Tabela 5:Distribuio das categorias fundirias na Amaznia Legal
rea do UC UC PA reas
TI PAc* PDS PAE PAF
Estado integral uso total Restantes
milhes km2 % % % % % % % % %
Acre 0,15 10,6 23,5 21,4 37,6 90,1 3,0 5,1 1,8 6,9
Amap 0,14 33,8 29,9 8,0 15,1 95,8 0,5 3,7 13,1
Amazonas 1,57 5,6 11,0 30,2 12,3 73,3 1,5 25,2 40,9
Maranho 0,33 4,0 0,2 5,8 13,4 76,6
Mato Grosso 0,9 3,1 0,1 17,1 6,6 73,1
Par 1,25 10,1 14,6 25,1 14,8 81,8 12,0 35,4
Rondnia 0,24 8,0 15,6 14,0 24,2 96,8 0,8 2,4 38,3
Roraima 0,22 4,8 1,7 18,4 7,0 96,3 3,7 68,0
Tocantins 0,28 3,8 8,5 4,2 100,0 83,5
Amaznia Legal 5,1 7,0 9,3 21,6 12,7 69,3 4,3 8,1 0,4 49,0
Fonte: ISA, Incra, Imazon, Ibama (consultas diretas ou pginas WEB entre janeiro e maro de 2008)
*PAc = PA convencionais
O recadastramento e consequente regularizao de grande parte dessas reas

passaram assim a exigir, a partir de 200430, alm de outros aspectos, a planta e o me
morial descritivo georreferenciado dos imveis pelo Incra, suspendendo o cadastro de
Cadastro elaborado pelo Incra com base em dados declarados pelo respectivo proprietrio do imvel.
29
Segundo a diretoria do Departamento de Estatsticas Cadastrais em Braslia, apenas cerca de 10% dos imveis
chegaram a ser vistoriados at o presente, para comparao entre rea declarada e a rea real do imvel.
30
Aps instituio da Portaria Conjunta n 10 do MDA e Incra.
74
imveis rurais irregulares e definindo novos parmetros para titulao de terras pbli
cas em 352 municpios da Amaznia31. Estudo mais recente (Barreto et al., 2008) estima,
no entanto, que a rea total de propriedades privadas regularizadas at o presente na
Amaznia Legal totaliza apenas 4%, enquanto que 31% (o equivalente rea do estado
do Amazonas) no dispem ainda de cadastro vlido. Devido a esses entraves tcnicos
e institucionais, a associao espacial entre reas privadas e reas ameaadas pelo des
matamento constitui, portanto, tarefa para estudos futuros. Informaes mais acuradas
sobre terras privadas existem a respeito de TQ federais e estaduais. Localizadas em sua
maioria no estado do Par, TQ atualmente tituladas pelo Incra contemplam um total de
aproximadamente 5000 famlias, distribudas sobre uma superfcie total de 580 mil hec
tares (>1% da Amaznia Legal). Outras TQ encontramse ainda em vias de titulao.
Com relao s terras pblicas, grande parte (cerca de 40%) encontrase sob pro
teo em diferentes categorias de conservao, atualmente equitativamente distribudas
entre UC e TI na Amaznia Legal (tabela 5). No entanto, 46% das TI e 74% das UC esto
concentradas nos estados do Acre, Par, Amazonas e, especialmente, no Amap, onde
mais de 70% do territrio estadual foi declarado sob a forma de reas protegidas em UC
ou TI. Com relao aos dados populacionais, estimativas baseadas em fontes de dados
do Instituto Socioambiental ISA indicavam, em 2007, um total de aproximadamente
173 mil pessoas em TI oficiais na Amaznia Legal. Dados populacionais referentes a
UC federais e estaduais no se encontram oficialmente disponveis. Segundo dados
do Incra para o mesmo ano, PA ocupavam aproximadamente uma rea de 65 milhes
de hectares, abrigando uma populao total de mais de meio milho de habitantes. A
maioria dos PA foram criados em moldes convencionais (sem algum apelo ecolgico),
embora aproximadamente cerca de 12% do total atual tenham sido posteriormente esta
belecido em projetos diferenciados, como os Projetos de Desenvolvimento Sustentvel
PDS, Projetos de Assentamentos Agroextrativistas PAE ou Projetos de Assentamen
tos Agroflorestais PAF, que pressupem a elaborao de planos de manejo alm do
cumprimento da Reserva Legal.
O mapa 8 ilustra a distribuio de TI, UC e PA na regio amaznica. Por falta

de dados espaciais mais atualizados, entretanto, no inclui, em nmeros absolutos, a
totalidade das terras atualmente existentes nestas diferentes categorias fundirias. A
comparao com o desmatamento histrico indica que, entre 2000 e 2006, perdas de
florestas ocorreram principalmente em reas de assentamentos, terras sobre as quais
no h informaes fundirias consistentes disponveis, e em UC e TI no centrosul do
Par, em Mato Grosso e Rondnia.
31
Estabeleceuse ainda que o Incra s deve emitir Certificados de Cadastro de Imveis Rurais mediante do
cumentao comprobatria de propriedade efetiva da rea, de acordo com normas especficas estipuladas
pelo rgo.
75
Srie Estudos 10
Supondose que haja adicionalidade, PSA sem restries de uso seriam te

oricamente possveis em Projetos de Assentamento convencionais (8% da Amaznia
Legal), TQ (>1%) e nas reas Restantes indicadas na tabela 5, em que proprietrios
ou posseiros de terra possam demonstrar direitos de excluso de fato. No entanto, a
dificuldade de identificar estes proprietrios, em contraposio a grileiros, na maior
parte dos cerca de 50% da Amaznia Legal apontados na tabela 5, limitaria esta ltima
opo em um futuro prximo.
Tanto em UC de uso sustentvel, quanto em TI e assentamentos diferenciados,

que ocupam 9,3%, 21,6% e 1,6%, respectivamente, da Amaznia Legal, seria possvel
implementar PSA com restries de direito de uso. Nesta modalidade de PSA, seriam
apenas adicionais os servios ambientais no sujeitos proteo, de acordo com os
dispositivos estabelecidos em planos de manejo ou licenciamento ambiental que estas
categorias de terras pblicas geralmente exigem. Aproximadamente 26 milhes de hec
tares em UC, que permitem o uso sustentvel de recursos naturais e TI na Amaznia
Legal, encontramse ameaados pelo desmatamento no cenrio previsto at 2050.
A terceira modalidade de PSA para o apoio a manejo e proteo ambiental se

aplicaria s UC de proteo integral (7% da Amaznia Legal), rea que em grande parte
se encontra em zonas sob risco de desmatamento.
2.3.3 Resumo e implicaes
O funcionamento efetivo de PSA depende da capacidade do provedor em garantir a

proviso dos servios ambientais. Portanto, PSA para moradores locais so factveis apenas
quando estes so capazes de assegurar direitos de excluso de fato sobre a terra que d
origem aos servios em questo. Alm disso, possvel pagar moradores locais pelo apoio
ao manejo e proteo de reas fora de seu domnio ou posse, como UC, por exemplo.
A indefinio da situao fundiria em grande parte da Amaznia Legal, resul

tando na sobreposio de ttulos e entre diferentes categorias de terras pblicas e pri
vadas, no entanto, representa um verdadeiro entrave para PSA. No caso de provedores
com propriedades em situao fundiria no regularizada, por exemplo, PSA de carter
pblico no seriam viveis. Por outro lado, desde que provedores possam demonstrar
direitos de excluso de fato, PSA privados, financiados por fontes externas, ainda se
riam possveis. Em quase metade da Amaznia Legal, PSA enfrentariam dificuldade de
implementao, pelo fato de que propriedades particulares no podem ser facilmente
identificadas em decorrncia da inconsistncia de informaes cadastrais.
Assentamentos, UC de uso sustentvel, TI (e tambm TQ, em terras privadas)

emergem como oportunidades mais tangveis a curto prazo para experincias pioneiras
76
de PSA na Amaznia Legal. No entanto, em UC e TI e tambm em projetos de assenta

mentos diferenciados (com restrio de uso), planos de manejo e o requerimento do
licenciamento ambiental podem limitar a adicionalidade de jure para PSA. Assim, alm
da questo fundiria, o desenho de PSA deve considerar tambm restries ambientais
determinadas pelo tipo de uso do solo permitido em diferentes reas, de forma a via
bilizar sua efetiva implementao.
A longo prazo, porm, parece impossvel dissociar a ameaa de desmatamento

da necessidade de um efetivo ordenamento territorial na Amaznia Legal. Assim,
considerase que o potencial de PSA como contribuio significativa para a reduo
do desmatamento depender, entre outros aspectos, de esforos adicionais direcio
nados regularizao fundiria na regio. Primeiramente, estes esforos deveriam
ser orientados ao recadastramento das propriedades rurais com domnio ou posse
passveis de serem legitimados, mas cujas extenses no podem ser definidas com
exatido. Posteriormente, ser necessrio regularizar a situao fundiria em situaes
de sobreposio ou conflito.
2.4 Limitaes para PSA: legislao, estrutura institucional e economia local
O mero potencial de demanda e oferta no suficiente para concluir onde e de

que forma PSA podem contribuir para aumentar a proviso de servios ambientais e,
ao mesmo tempo, trazer benefcios para moradores locais. Nesta seo, as implicaes
do contexto legal (2.4.1), institucional (2.4.2) e da economia local (2.4.3) so avaliadas
em relao ao funcionamento de PSA na Amaznia brasileira.
2.4.1 Limitaes legais
Uma anlise exaustiva do contexto legal para PSA no Brasil no o objetivo

principal deste estudo. So avaliados, no entanto, os seguintes pontos como potenciais
limitaes para o desenho, abrangncia e funcionamento de PSA na Amaznia, alm
daqueles j discutidos anteriormente:
1. ausncia de base legal para PSA em mbito nacional, instituindo mecanismos

para insero de PSA no oramento da Unio (limitao para PSA pblicos);
2. deficincia na implementao de legislao ambiental existente. Por exemplo:

dificuldade de fiscalizao e cumprimento de legislao vigente, ocasionando
uma discrepncia entre adicionalidade de fato e de jure em reas de proteo
ambiental, dentro de propriedades rurais, como Reservas Legais e reas de
Preservao Permanente (limitao principalmente para PSA pblicos);
77
Srie Estudos 10
3. sobreposio de mecanismos legais e adicionalidade de reas protegidas por

lei limitao, mas no impedimento para PSA;
4. tratamento de propriedades improdutivas pela reforma agrria (limitao

geral para PSA nestas terras).
Um resumo da legislao com potencial relevncia para PSA apresentado

no anexo IV.
(1)A inexistncia de uma base legal para PSA em mbito nacional, que permitisse
PSA no oramento da Unio, representa notadamente o principal ponto de estrangu
lamento do programa Proambiente. Em mbito estadual, o Amazonas veio a criar sua
prpria base legal para viabilizar PSA dentro das diretrizes de sua poltica estadual de
mudana climtica e, no estado do Acre, foi institudo instrumento legal semelhante.
Segundo Viana et al. (2006), a aprovao de lei que institua PSA em mbito federal, es
tabelecendo a alocao de verbas pblicas para tal, representa uma precondio para a
viabilidade de um programa nacional de servios ambientais e de PSA pblicos. Cabe
ressaltar que PSA privados, financiados por outras fontes, no requerem bases legais
em mbito nacional para a sua implementao.
(2)O Cdigo Florestal prev a conservao de 80% da floresta em todas as

propriedades rurais na Amaznia Legal, como Reserva Legal, e a proteo de flores
tas nas margens de rios e igaraps como rea de Proteo Permanente. A deficincia
na implementao efetiva da legislao ambiental no pas e da fiscalizao para o
cumprimento da lei representa um outro entrave para PSA pblicos. Em princpio,
esta limitao no se aplicaria a PSA privados no integrados poltica ambiental
do pas, uma vez que PSA privados voltados conservao de florestas legalmente
protegidas poderiam minar esforos federais de fiscalizao para o cumprimento do
Cdigo Florestal. Porm, necessrio reconhecer que, diante da atual ausncia de um
sistema de fiscalizao eficiente, PSA para conservao de remanescentes de Reserva
Legal poderiam aumentar a rea efetivamente conservada. Nesse sentido, valeria a
pena considerar solues que combinem elementos de PSA com esforos adicionais
de fiscalizao. Por exemplo, proprietrios com passivos florestais poderiam receber
incentivos menores (em vez de no receber) do que proprietrios com ativos florestais,
ou PSA poderiam ser estabelecidos como incentivo para legalizao de propriedades
mediante reflorestamento etc.
A legislao ainda prev que, teoricamente, a Reserva Legal pode ser diminuda
para 50% havendo zoneamento ecolgicoeconmico e agrcola, mas no especifica sob
quais condies32. Esse fato e a constante presso para uma reduo da Reserva Legal
32
Lei n 4.771/65 Cdigo Florestal e Medida Provisria n 2.16667, de 2001.
78
indicam que poder haver futuros incrementos na potencial adicionalidade de jure para
REDD nas propriedades rurais da Amaznia Legal.
(3)Estabelecer um programa de PSA em reas protegidas ou atingidas por outros

mecanismos da poltica ambiental pode ser vista como sobreposio de instrumentos
jurdicos nacionais ou internacionais. Um bom exemplo disto a discusso sobre elegi
bilidade de reas protegidas, tema de intenso debate no mbito da poltica internacional
de mudanas climticas. Desde a retirada da premissa de que: projetos florestais somente
seriam adicionais se fossem alm dos requerimentos institucionais e legais do pas hospedeiro
do projeto do documento oficial que institui as regras do MDL, reas protegidas (tanto
privadas como pblicas), que cumpram outros critrios de MDL e que permitam o
reflorestamento, passaram a ser elegveis para a implementao de projetos florestais
MDL. Como foi esclarecido em parecer jurdico elaborado por Frangetto e Lima (2003):
Desde que no haja uma lei especfica que proba a implantao de projetos de MDL florestais
em reas protegidas, uma lei que obriga o proprietrio a recompor reas degradadas no elimina
a adicionalidade do ponto de vista do MDL. Ou seja, reas protegidas so potencialmente
elegveis para implementao desta modalidade de PSA. Neste sentido, levando em
considerao o prazo mximo de 30 anos para recomposio da Reserva Legal, o re
florestamento em um perodo mais curto poderia ser considerado adicional. A mesma
lgica que possibilita a elegibilidade de projetos MDL florestais em reas protegidas
poder ser utilizada para viabilizar tambm projetos de desmatamento evitado em reas
protegidas, uma vez definidas as regras para este tipo de mecanismo.
No caso de Florestas Pblicas em UC, as legislaes relacionadas no apresentam

carter restritivo, dispondo que a explorao de produtos, subprodutos ou servios nes
sas reas deva ser compatvel com os objetivos de cada categoria de UC estabelecidos
em plano de manejo. Entretanto, a legislao referente concesso de reas para gesto
de florestas pblicas, em seu artigo 16, veda a outorga dos direitos bioprospeco e
comercializao de crditos decorrentes da emisso evitada de carbono nestas reas,
limitando assim a negociao de tais servios em UC sob concesso. O direito de co
mercializar crditos de carbono de reflorestamento nas reas degradadas poder ser
includo no objeto da concesso, dentro dos termos estabelecidos em regulamento.
(4)Em funo do artigo 185 da Constituio Federal, produtores que negociem

servios ambientais em propriedades consideradas improdutivas, por exemplo, por
terem caractersticas de abandono ou uso inadequado, podem sofrer constante presso
da reforma agrria. Esta situao pode abranger pequenos e mdios produtores com
mais de uma propriedade e grandes produtores em geral. Embora esta prtica possa
fazer sentido do ponto de vista da reforma agrria, ela pode limitar a predisposio de
proprietrios para destinar suas terras a proviso de servios ambientais. Numa poltica
nacional de servios ambientais devese assegurar que terras no utilizadas no possam
ser consideradas improdutivas pela reforma agrria.
79
Srie Estudos 10
2.4.2 Limitaes institucionais
Servios pblicos relacionados sade, educao e rea ambiental, esto cada

vez mais sujeitos a um processo de descentralizao, por meio do qual a responsabilidade
administrativa de rgos federais passa a ser alocada em esferas estaduais e municipais
do poder pblico (Philippi Junior et al., 1999; Souza, 1998). Porm, esta descentralizao
nem sempre acompanhada pelas devidas atividades de fortalecimento da capacidade
institucional dos governos locais. Toni e Kaimowitz (2003) mostraram, por meio de
uma srie de estudos de caso em municpios da Amaznia brasileira, a importncia da
capacidade institucional e administrativa dos municpios para a efetividade da gesto
ambiental. Na tabela 6, so indicados alguns ndices referentes estrutura administra
tiva dos municpios nos respectivos estados da regio amaznica.
Tabela 6:Infraestrutura de meio ambiente nos municpios da Amaznia Legal
Servidores na
Municpios Conselhos com Municpios com
Municpios com estrutura de meio
com conselhos participao de fontes financeiras
Secretaria de ambiente por km2
municipais de associaes de para o meio
Meio Ambiente desmatado entre
meio ambiente moradores locais ambiente
2000 e 2006
% % % % %
Acre 72 0,04 27 83 13
Amap 100 1,80 31 40 43
Amazonas 85 0,13 24 73 19
Maranho 70 0,09 16 60 6
Mato Grosso 81 0,01 33 59 20
Par 78 0,02 28 50 19
Rondnia 55 0,01 25 54 19
Roraima 73 0,03 27 50 33
Tocantins 41 0,13 10 36 5
Fonte: IBGE (Perfil dos municpios brasileiros Meio Ambiente, 2002)
A porcentagem de municpios que dispem de Secretaria de Meio Ambiente varia

entre 41% em Tocantins e 100% no Amap, entre os estados da Amaznia brasileira.
A probabilidade de se encontrar uma Secretaria de Meio Ambiente nos municpios da
regio aumenta em proporo direta com o nmero de habitantes. O nmero de servi
dores ambientais por rea desmatada (terceira coluna da tabela 6) indica que a maioria
dos municpios nos estados da Amaznia conta com uma capacidade administrativa
relativamente pequena e provavelmente insuficiente para atender a demanda admi
nistrativa de um esquema pblico de PSA. Mesmo com um nvel relativamente alto
de participao de moradores locais, apenas entre 10 e 33% dos municpios lograram
instalar um conselho municipal de meio ambiente para a gesto ambiental participa
80
tiva. A porcentagem de municpios com fontes de recursos financeiros especficos

altamente varivel (543%) e mostra que as estruturas municipais de meio ambiente
ainda dependem, na maioria dos casos, de recursos provenientes do oramento geral
administrado pelos governos estaduais. Apenas 34 municpios na regio contam com
convnios, por exemplo, de cooperao tcnica internacional, e s dois relataram ter
recebido recursos do ICMS ecolgico. No Par, h ainda 13 municpios que arrecadaram
verbas mediante multas ambientais.
Condies necessrias para o funcionamento efetivo de pagamentos condiciona

dos proviso de servios ambientais num esquema de PSA pblico, envolvem meca
nismos de comunicao direta entre os rgos locais que efetuam os pagamentos e os
rgos estaduais ou federais responsveis pelo seu monitoramento. A capacidade de
processar o fluxo de informao de acordo com a periodicidade dos pagamentos que,
especialmente no caso de contratos com famlias de baixa renda, seria relativamente
alta, tambm depende de comunicao interinstitucional eficiente. Manter os custos
de transao em nveis tolerveis tambm implica na necessidade de maiores esforos
colaborativos entre rgos locais, no sentido de coordenar visitas de campo de agentes
do servio de sade pblica ou de representaes institucionais dos moradores locais,
com as atividades relacionadas execuo de PSA.
2.4.3 Implicaes da estrutura da economia rural para PSA
A estrutura e o funcionamento da economia rural, em princpio, no representam

limitaes para o funcionamento efetivo de PSA. Porm, ela tem implicaes importantes
para a captao de benefcios por moradores locais como pequenos produtores e traba
lhadores rurais. Destacase aqui a distribuio da propriedade de terras e os potenciais
efeitos de encadeamento econmico em funo de diferentes contextos econmicos
locais, como pontos importantes a serem considerados no desenho de PSA.
Devido ao contexto histrico de ocupao, a estrutura da economia rural na

Amaznia Legal se caracteriza por uma alta concentrao de terras. Chomitz (2006)
demonstra que apenas 19% do desmatamento observado entre 2000 e 2003 ocorreu em
parcelas com rea total inferior a 20 hectares, ou seja, em pequenas propriedades. Estas
propriedades so tipicamente caracterizadas por estabelecimentos onde predomina
a atividade agrcola baseada na modeobra familiar e poderiam ser consideradas
potencialmente acessveis maioria da populao rural da Amaznia. O restante do
desmatamento no perodo 20002003, mais de 45 mil km2, ocorreu em maior escala
em reas entre 20 e 200 hectares. Isto faz suspeitar que a maior parte da potencial adi
cionalidade de servios ambientais, proporcionados pela reduo do desmatamento,
caracterizariase efetivamente como principal oferta junto a agropecuaristas, isto ,
81
Srie Estudos 10
produtores em escala comercial. O fato de que estes potenciais provedores de servios

ambientais muitas vezes se encontram melhor organizados e estabelecidos em reas de
mais fcil acesso, em comparao com pequenos agricultores individuais ou famlias
estabelecidas em assentamentos, pode ainda contribuir para a captao da maioria dos
benefcios relacionados a programas de PSA na Amaznia. Isto no representa necessa
riamente um argumento contra PSA como instrumento efetivo de incentivo proviso
de servios ambientais, especialmente se os recursos utilizados provem de fontes
exteriores. Com isso, vlido questionar a prioridade da destinao de verbas pbli
cas, para compensao pela proviso de servios ambientais em grandes propriedades
rurais, em detrimento de outras prioridades de investimento de recursos arrecadados
por meio de impostos nacionais.
Crticos de pagamentos diretos a provedores de servios ambientais tm levan

tado a questo do impacto destes pagamentos nas economias locais e regionais enca
deamento econmico de PSA. Na realidade, estes impactos podem se dar de formas
distintas, tanto positivas como negativas. O efeito lquido da interveno depender,
contudo, da estrutura da economia local e concluses mais definitivas requerem estudos
de caso especficos. Aqui resumese, brevemente, os impactos potenciais no contexto
dos servios ambientais considerados neste estudo.
1. Pagamentos pelo desmatamento evitado
Este tipo de pagamento implica em uma reduo da expanso espacial das ati
vidades de potenciais provedores, mas no necessariamente em uma reduo da escala
de produo atual. Os provedores do desmatamento evitado podem decidir investir
o pagamento recebido na intensificao da produo em sua rea e, dependendo da
tecnologia adotada, isto pode gerar efeitos positivos em mercados de trabalho locais e,
de forma mais ampla, em outros setores. Em contrapartida, se a expanso da atividade
em questo for a principal demanda de modeobra (por exemplo, plos madeireiros),
devem ser esperados impactos negativos na economia local. Da mesma forma, impactos
locais negativos devem ser previstos, se o receptor de PSA decidir investir esses recursos
fora da regio em que os servios ambientais so gerados.
2. Pagamentos pela captura adicional de carbono
A captura de carbono adicional pode ser estabelecida por meio da implantao

de formas alternativas de uso do solo, seja pela introduo de culturas com maior capa
cidade de captao de carbono do que as atuais ou pelo aumento do tempo de pousio
em sistemas de agricultura itinerante. No primeiro caso, Sistemas Agroflorestais SAF
ou plantaes florestais seriam exemplos de atividades que captariam carbono adicio
nal em comparao com a maioria dos sistemas de produo agropecuria na regio.
82
Os SAF, entretanto, em comparao com as plantaes apenas de espcies florestais,

geralmente exigem um maior volume de modeobra e apresentam menor potencial
de captao de carbono por hectare.
A simulao da introduo de PSA em sistemas de produo itinerante sugere

uma pequena reduo da modeobra contratada, como consequncia da diminuio
da demanda por trabalhadores no perodo de corte e queima. Por outro lado, boa parte
da demanda por modeobra mantida, em funo do aumento da rea cultivada, em
culturas perenes, viabilizadas pela aplicao de recursos do PSA. Quando esta forma
de intensificao do uso da terra no for possvel, efeitos sobre o mercado local de
modeobra podem vir a ser negativos.
Se os efeitos de encadeamento econmico dependem de contextos especficos,

concluses gerais sobre o impacto de PSA no bemestar de moradores locais nopro
vedores de servios ambientais na Amaznia seriam antecipadas. Portanto, sugerese
tal abordagem para futuros estudos de viabilidade de PSA.
Existem algumas limitaes legais para PSA relacionadas a carbono e biodiver

sidade, mas nenhuma dessas limitaes deve ser considerada inteiramente proibitiva.
Enquanto a falta de base legal para PSA com verbas pblicas limita as modalidades de
PSA a transaes de carter privado, as outras limitaes legais podem apenas afetar a
proporo da oferta de servios ambientais a ser efetivamente disponvel para PSA. Por
exemplo, a preservao efetiva da Reserva Legal diminui a adicionalidade de jure de servi
os ambientais prestados pela floresta em p, em comparao com a adicionalidade de fato,
isto , na ausncia de fiscalizao que garanta o cumprimento efetivo da legislao.
Limitaes na capacidade institucional so identificadas, principalmente em

mbito municipal, e podem vir a ter relevncia para esquemas de PSA com pagamen
tos diretos a moradores locais. Estes esquemas dependem de mecanismos flexveis e
eficientes para o repasse de pagamentos a moradores em localidades remotas, o que
representa um desafio para administraes locais com pouca ou sem infraestrutura para
a implementao de polticas ambientais.
Finalmente, deve ser considerado o fato de que PSA podem ter efeitos nega
tivos ou positivos na economia local, dependendo da sua estrutura e principalmente
da atividade que gera a externalidade que o PSA pretende internalizar. Estudos ex
ante de viabilidade de PSA deveriam, portanto, incluir a anlise dos contextos em
que as externalidadesalvo emergem, de forma a evitar que efeitos negativos venham
a prevalecer.
83
Srie Estudos 10
2.5 P
rincipais resultados: reas prioritrias para PSA na Amaznia Legal,
custos e implicaes para moradores locais
Conforme apresentado, dentro das limitaes fundirias, institucionais e legais,

existe um potencial considervel e economicamente competitivo de adicionalidade para
PSA voltados conservao (desmatamento evitado). Esta seo caracteriza esse poten
cial mais detalhadamente (subseo 2.5.1) e ilustra as implicaes de diferentes cenrios
de PSA para a captao de benefcios pelos moradores locais (subseo 2.5.2).
2.5.1 reas prioritrias para PSA e seus moradores locais
reas prioritrias para PSA so todas aquelas sob risco de desmatamento at

2050 e com custos de oportunidade competitivos no atual nvel de preos do mercado
de carbono CCX. Esta definio exclui, portanto, terras j desmatadas, uma vez que
os custos da proviso de servios ambientais nessas reas so geralmente mais altos.
As reas prioritrias incluem, por outro lado, locais em que PSA no sero viveis, na
maioria dos casos, por se encontrarem situaes fundirias no recomendveis para
implementao de PSA (como terras griladas, reas com sobreposio de categorias
fundirias etc. Veja subseo 2.3.2). Em outros casos podem existir limitaes legais
para PSA ou restries determinadas pela estrutura da economia local, situaes em
que sua aplicao tambm no seria recomendvel (subsees 2.4.1 e 2.4.3). No se
dispe de informaes conclusivas para definir onde cada uma dessas limitaes pode
ser relevante ou no. Como, porm, nem todos esses entraves so insuperveis a longo
prazo, baseiase aqui na totalidade das reas com potencial de adicionalidade de fato.
O mapa 9 caracteriza a situao fundiria nas reas sob risco de desmatamento (153
milhes de hectares at 2050).
A cor laranja no mapa 9 representa os 88 milhes de hectares de terras sob risco

de desmatamento (53% do total) para os quais no h informao precisa sobre sua
situao fundiria. Isso no permite determinar qual proporo dessas reas seria de
domnio pblico (terra devoluta) ou particular. Supese, no entanto, que o desmatamen
to nestas reas futuramente ser causado principalmente por grandes proprietrios de
terra, grileiros e posseiros promovendo a pecuria e atividades agrcolas em diferentes
escalas. Os estados do Amazonas, Par e Mato Grosso concentram 85% dessas reas em
seus territrios (26,7; 26,3 e 16,1 milhes de hectares, respectivamente).
Mais que 10% (15,9 milhes de hectares) das reas sob risco de desmatamento
encontramse em projetos de assentamentos do Incra e, na sua maioria, nos estados do
Par e Amazonas. Finalmente, segundo o cenrio de desmatamento futuro, TI e UC
de uso sustentvel contribuiriam cada qual com cerca de 9% da rea total desmatada
84
no perodo de 2007 a 2050. Muitas TI esto situadas em regies afastadas e distantes

das principais vias de transporte. As oportunidades para PSA em TI, portanto, recaem
sobre reas mais esparsas e localizadas principalmente no Par e no Amazonas (6 e 2,5
milhes de hectares, respectivamente).
O mapa 10 destaca as reas sob risco de desmatamento at 2050, nas quais PSA
para REDD e conservao de biodiversidade poderiam ser competitivos (cor verde).
Estas reas correspondem a 122 milhes de hectares, sendo que 37 milhes de hecta
res se encontram em terras desprovidas de informaes acuradas sobre sua situao
fundiria. Os custos de oportunidade so competitivos tambm em 43 milhes de
hectares de floresta ameaada, sob proteo em UC e TI, e em 13 milhes de hectares
em projetos de assentamento. Cerca de 25% (38,7 milhes de hectares) das florestas
ameaadas que apresentam baixos custos de oportunidade encontramse em reas de
prioridade para conservao de biodiversidade (83% disso no Amazonas e no Par).
Isto poderia ainda aumentar seu valor de conservao do ponto de vista de potenciais
investidores.
Conforme indicado no mapa 10, reas especialmente competitivas para PSA

(cor verde escuro) esto localizadas, na sua maioria, no centro, norte e nordeste do
Amazonas. H tambm oportunidades extremamente competitivas no centroleste
do Par e na fronteira entre Acre e Amazonas. reas no competitivas (cerca de
15 milhes de hectares no cenrio at 2050) encontramse predominantemente no
Mato Grosso, em Rondnia e no leste do Par, representadas pelo atual arco de
desmatamento.
2.5.2 C
usto total de cenrios de PSA e potenciais benefcios para moradores
locais
Os resultados seguintes se baseiam no clculo dos custos de oportunidade da

proviso de servios ambientais relacionados ao desmatamento evitado no perodo
20072016, apresentado na subseo 2.2.1. Como demonstrado, o tamanho total da rea
florestal passvel de conservao neste perodo depender do preo pago pelos servios
ambientais; no caso, o preo de certificados de reduo de emisses de dixido de car
bono no mercado voluntrio CCX. Aqui, calculamse os custos totais em dois cenrios
distintos de PSA, que envolveriam potenciais provedores localizados em terras privadas,
assentamentos e terras devolutas (reas de cor laranja e rosa no mapa 9).
Um fator importante para captao de benefcios por moradores locais consiste

na determinao do valor do pagamento. Caso este pagamento se estabelecesse como
compensao apenas capaz de cobrir os custos de oportunidade pagamento de va
lores acima da curva de oferta , os moradores locais (provedores) no captariam o
85
Srie Estudos 10
excedente econmico de produo, como seria observado em um mercado ideal (veja

subseo 1.1.2). Porm, se o valor do pagamento fosse estabelecido, por exemplo, com
base no preo CCX temporrio (tabela 7), os ganhos poderiam ser significativos para
provedores, cujos custos de oportunidade encontramse na parte inicial da curva de
oferta. Na tabela 7, encontramse resumidas as implicaes dessas duas formas de
pagamento, tanto em relao aos benefcios potenciais para os provedores de servios
ambientais, quanto para o custo total de um esquema de PSA no universo censitrio do
Censo Agropecurio de 2006.
Tabela 7:Custos totais de oportunidade
Custo total de Excedente econmico

rea conservada
oportunidade (mdio)
milhes ha bilhes R$ R$/ha
Compensao at CCX temporrio 8,3 10,7 0
R$ 4,21/tCO2
Preo fixo (CCX temporrio) 8,3 16,3 671,00
Compensao at CCX permanente 13,0 17,9 0
R$ 7,05/tCO2
Preo fixo (CCX permanente) 13,0 36,8 1.452,00
Se todas as reas de florestas, incluindo Reservas Legais, nos estabelecimentos do

universo censitrio fossem contempladas por esquemas de PSA, um preo de carbono
de R$ 4,21/tCO2 poderia cobrir os custos de oportunidade em uma rea total equivalente
a 8,3 hectares. Os custos totais variariam entre R$ 10,7 e 16,2 bilhes, e os benefcios
captados pelos provedores, entre 0 e R$ 671/ha, dependendo da forma de pagamento
(compensao ou preo fixo). Se o preo de carbono correspondesse ao preo mdio no
mercado CCX em 2006, os benefcios para provedores poderiam chegar at R$ 1.452/
ha, com um custo total de quase R$ 37 bilhes.
Este clculo preliminar mostra os dois lados extremos do tradeoff33 entre cus
toefetividade e benefcios sociais enfrentado por tomadores de deciso. Do ponto de
vista do comprador, Wnscher et al. (2008) confirmam esta observao para o caso do
PSA nacional da Costa Rica. Segundo os autores o programa poderia atingir nveis de
conservao mais altos utilizando abordagens que diferenciam espacialmente o valor
do PSA, de acordo com os custos de oportunidade dos provedores.
33
Termo utilizado em ingls para caracterizar uma deciso que implica o comprometimento de um objetivo
em favor de um outro.
86
Finalmente, h de se reconhecer que os clculos de custo de oportunidade

baseiamse em pressuposies que tm implicaes na validade dos resultados:
1. valorizase a quantidade produzida pela agricultura de corte e queima, por

meio da utilizao de preos de venda. Porm, os agricultores que empregam
este sistema de cultivo agrcola muitas vezes consomem grande parte da
produo, de forma que estes custos adicionais deveriam ser valorizados em
preos de compra, o que no possvel em todos os municpios da Amaznia
Legal (potencial subestimao dos custos de oportunidade do desmatamento,
causado pela agricultura itinerante);
2. pressupese tambm que os benefcios das florestas em p, compatveis com

REDD (por exemplo, extrao de produtos florestais nomadeireiros) seriam
equivalentes a zero (potencial superestimao dos custos de oportunidade,
onde provedores dependem do extrativismo);
3. assumese que a atual distribuio municipal de diferentes tipos de usos da

terra e respectivos lucros obtidos se repetiria integralmente em reas futura
mente desmatadas o que pode resultar tanto em uma subestimao, quanto
em uma superestimao dos custos de oportunidade, dependendo de fatores
como fertilidade do solo, oscilaes de preos, restries de liquidez monetria
e mudanas nas polticas pblicas.
87
Concluses e perspectivas
Estabeleceuse, neste estudo, um marco conceitual para a anlise do poten

cial de PSA na Amaznia. Com base nesse marco, o estado atual do potencial de
demanda por servios ambientais do bioma amaznico foi verificado dentro e fora
do Brasil e a legislao em relao a estes servios. Foram abordadas tambm as
condies necessrias para sua proviso, com base em uma sntese de estudos de
caso realizados em diferentes contextos, e a situao fundiria foi contextualizada.
Com o objetivo de caracterizar a oferta destes servios ambientais, foram mapeados
dados espaciais que indicam sua existncia e possveis ameaas para a sua conser
vao. Alm disso, foi elaborada uma estimativa preliminar do potencial custo de
oportunidade da proviso dos servios ambientais relacionados floresta em p (e
da proviso adicional de servios de captao de carbono por florestas em regene
rao) e foram determinados os fatores que mais influenciam o custo de proviso.
A seguir, foram apresentados e analisados os principais resultados deste estudo que
apontaram para concluses a respeito do potencial e perspectivas de introduo de
PSA na Amaznia brasileira.
Ao retomar as duas hipteses levantadas no final da introduo desse estudo,

concluise que, de forma geral, PSA para conservao de servios ambientais prestados
por florestas so viveis na Amaznia brasileira. Alm de factveis, PSA representam
um mecanismo inovador, complementar aos atuais instrumentos da poltica ambiental
existentes nessa regio. Experincias com PSA e outros programas de pagamentos con
dicionais (por exemplo, Bolsa Floresta) mostram que custos de transao constituem
obstculos superveis. Da mesma forma, a maioria das condies necessrias para o
funcionamento de PSA na regio amaznica brasileira favorvel, ainda que isso no
se aplique a toda a Amaznia Legal, mas ao menos a dimenses relevantes para lograr
uma reduo significante do desmatamento.
Janelas de oportunidade para PSA na Amaznia e implicaes para moradores

locais
1. Demanda: atualmente, no h demanda internacional suficiente para im

plementar PSA em larga escala na Amaznia. Mercados atuais entrariam em
colapso diante do potencial de oferta da regio. Ao mesmo tempo, difcil
acreditar que o Brasil possa arcar com toda a responsabilidade (embora
89
Srie Estudos 10
deva assumila em parte) e custos associados conservao dos servios

ambientais da floresta na Amaznia Legal, de forma a corresponder a nveis
desejveis do ponto de vista da sociedade global. A conservao de servios
ambientais neste patamar implicaria no apenas em custos administrativos,
mas tambm em custos de oportunidade, tanto em mbito nacional como
localmente, para as populaes que mais dependem dos recursos naturais
da regio. A demanda por proteo de servios ambientais relacionados
biodiversidade muitas vezes citada, embora, na prtica, ainda no tenha
se manifestado em maior escala. A deciso da COP 13, em Bali, de incluir
a opo da reduo de emisses de desmatamento e degradao (REDD)
em futuras negociaes, envolvendo instrumentos da poltica internacio
nal de clima, representa, portanto, uma das oportunidades mais prximas
e tangveis para pagamentos pelo desmatamento evitado no Brasil. Esta
deciso induziu investimentos considerveis na infraestrutura financeira
existente (veja seo 2.1) e na criao de novos mecanismos de financiamen
to para proviso de servios ambientais. Compatibilizar o aproveitamento
desta infraestrutura financeira com uma estratgia e poltica nacional de
conservao ambiental representa, assim, uma janela de oportunidade
que merece ser considerada. Os passos iniciais podem e devem ser dados
apenas em pequena escala, na medida em que atuais e novas experincias
pioneiras venham gradualmente a revelar informaes valiosas para afinar
o desenho de uma estratgia de PSA na Amaznia brasileira e demonstrar
sua efetividade.
2. Oferta: a Amaznia brasileira a maior floresta tropical e com a menor

densidade populacional do mundo. Este e outros estudos do retorno
econmico resultante da converso de florestas indicam que o custo de
oportunidade da conservao, em grande parte das zonas rurais na regio
amaznica, seja inferior disposio a pagar por emisses reduzidas nos
atuais mercados de carbono. Com base em cenrios de desmatamento fu
turo at 2050, o total das reas competitivas e sob risco de desmatamento
seria de 122 milhes de hectares. Este potencial abrange grandes reas
prioritrias para conservao de biodiversidade, o que contribuiria ainda
mais para o aumento do valor da sua conservao, sob o ponto de vista
de potenciais compradores de servios ambientais. Clculos sugerem que
os mais baixos preos de crditos de carbono no mercado voluntrio po
deriam compensar quase 40% (8,3 milhes de hectares) do desmatamento
projetado (com base em taxas histricas de desmatamento) para o perodo
de dez anos, entre 2007 e 2016, em estabelecimentos do universo censitrio
definido pelo IBGE. Neste perodo, a ameaa de desmatamento atingiria
90
predominantemente zonas de expanso de pastagens extensivas e sistemas

agrcolas de corte e queima, cujo potencial para extrao madeireira seria
baixo ou j teria se exaurido. Num cenrio mais otimista (que pressuponha
preos superiores pagos por emisses reduzidas), 64% das reas sob risco
de desmatamento at 2016 (13 milhes de hectares) poderiam ser compen
sadas. O custo total para compensar a conservao dessas reas em mbito
local variaria ente R$ 11 e 16 (baixos preos de dixido de carbono) ou 18 e
37 bilhes (mais altos preos), dependendo da eficincia do PSA em cobrir
apenas os custos de oportunidade dos provedores. O retorno da explorao
madeireira constitui um dos principais fatores que determinam a oferta.
Considerando que muitas vezes so diferentes os atores que se beneficiam
da extrao madeireira e aqueles que se beneficiam do corte raso das
florestas para outros usos, tornase oportuno enfatizar pagamentos que
incentivem uma menor degradao. Este incentivo se efetivaria por meio
da compensao de prticas de manejo sustentvel em florestas que con
tm madeira de alto valor para pagamentos pelo desmatamento evitado.
Alternativamente, seria possvel pensar em promover uma estratgia do
tipo extrair e proteger, isto , aquela em que os custos de oportunidade
da preservao seriam muito mais baixos (enquanto que os ganhos advin
dos do carbono armazenado ainda seriam considerveis) aps a retirada
das espcies de maior valor comercial, mediante o emprego de tcnicas de
impacto reduzido.
3. Benefcios para moradores locais: em concordncia com outros analistas, o

objetivo principal de PSA deve ser a proviso adicional de servios ambien
tais. Um PSA no pode substituir uma poltica social ou investimentos em
servios pblicos bsicos, cuja ausncia ou deficincia representa, muitas
vezes, a causa central das situaes de pobreza encontradas na Amaznia.
Contudo, moradores locais que provem servios ambientais num esquema
de PSA podem captar excedentes econmicos significativos, sendo que um
PSA deve ser de carter voluntrio e que o valor exato do custo de oportu
nidade nem sempre pode ser determinado individualmente. No cenrio de
PSA para o perodo de 2007 a 2016, os benefcios alm da compensao dos
custos de oportunidade para moradores locais variam entre 0 e R$ 670/ha
(preos baixos de dixido de carbono) e 0 e R$ 1470/ha (maiores preos).
Sendo assim, quais os moradores locais que poderiam se beneficiar de PSA
e em quais dimenses?
a. Em princpio, PSA sem restries de direitos de uso seriam possveis em

uma rea de aproximadamente 10 milhes de hectares, sob risco de des
matamento at 2050, localizada em projetos de assentamentos e em Terras
91
Srie Estudos 10
Quilombolas. Moradores locais com direitos de excluso de fato nos 81

milhes de hectares ameaados, porm desprovidos de informao fundi
ria consistente, tambm poderiam participar dessa modalidade de PSA;
diferentemente daqueles que no dispem deste direito adquirido. A alta
concentrao de terras fora de assentamentos, faria com que a maioria
dos benefcios fosse prioritariamente captada por grandes proprietrios.
A exigncia relacionada a reas protegidas de Reservas Legais e APP limi
ta o potencial de PSA onde o governo assumiria a funo de comprador
principal, mas no em reas com ativos florestais;
b. PSA com restries de direitos de uso seriam possveis em UC de uso

sustentvel, TI e projetos de assentamentos diferenciados, onde o reque
rimento de planos de manejo ou licenciamento ambiental restringiria os
direitos de uso de recursos naturais por moradores locais. Nestas catego
rias fundirias, as reas sob risco de desmatamento totalizam mais de 26
milhes de hectares;
c. finalmente, existe tambm a possibilidade de remunerar o apoio de morado

res locais em UC de proteo integral ao manejo e proteo dessas reas.
Considerando as inevitveis ameaas de desmatamento nesta categoria
fundiria, esperamse benefcios significativos para a conservao dessa
modalidade de pagamento.
Barreiras a superar para PSA em larga escala
Existem barreiras que limitam o tamanho real das janelas de oportunidade suge
ridas acima. Aqui, destacamse aquelas essenciais, segundo anlise sobre as condies
necessrias para viabilizar PSA.
1. Situao (e incerteza) fundiria: PSA no devem servir para consolidar a

posse ilegal da terra por grileiros ou para compensar o desmatamento ilegal
em terras pblicas. A falta de um sistema de cadastramento rural que permi
ta a localizao exata e a identificao do estado legal de ttulos de grande
parte dos imveis rurais na Amaznia representa um ponto crtico para PSA
em grande escala. Nesta situao, PSA se limitariam a estados ou regies
cobertas por sistemas mais sofisticados de licenciamento de propriedades
rurais ou a assentamentos regulares, cujas extenses seriam bem delimi
tadas. Porm, quanto menor a cobertura de um esquema de PSA, maior o
risco do deslocamento do desmatamento para outras reas vazamento.
Neste sentido, seria prefervel adotar a maior rea de abrangncia possvel
92
e utilizar parte de recursos disponveis para fortalecer os instrumentos de

comando e controle ao redor da terras abrangidas pelo PSA.
2. Questes legais e governana: esperase que a insero de PSA como

instrumento opcional de poltica ambiental em mbito federal venha a
ocorrer a curto ou mdio prazo. As disposies estabelecidas no Cdigo
Florestal com relao conservao de reas florestadas limitam a rea
em que PSA pblicos podem efetivamente ser aplicados sem sobreposio
com a legislao ambiental. Propostas visando uma remunerao do
proprietrio pela rea instituda como Reserva Legal, de forma a permitir
que proprietrios com ativos florestais possam vir a se beneficiarem por
meio da cesso destes ativos para compensar passivos florestais em outras
propriedades, num sistema de quota e comrcio, parecem interessantes
neste contexto. Existe ainda a opo de empregar estes sistemas como
veculo para PSA. Alm disso, o Cdigo Florestal permite uma flexibilizao
da Reserva Legal em reas indicadas pelo zoneamento econmicoecolgico
e agrcola. Para que esquemas pblicos de PSA possam abranger tambm o
desmatamento que ocorre de fato, estas e outras formas de tornar a Reserva
Legal como ativo econmico (sem comprometer seu objetivo principal)
parecem inevitveis. Contudo, alm da necessidade de uma fiscalizao
mais rgida da legislao ambiental na Amaznia, para reduzir o potencial
de vazamento, PSA em maior escala dependero tambm do fortalecimento
institucional em mbito municipal, uma vez que mecanismos flexveis
e pouco vulnerveis corrupo so necessrios para o funcionamento
efetivo de PSA.
3. Alternativas de produo sustentvel: a viabilidade de PSA para reduzir

a perda de servios ambientais relacionados floresta depende tambm da
disponibilidade de alternativas tecnolgicas para a substituio de prticas
agropecurias que requerem a converso peridica de florestas nativas (e
secundrias). PSA podem ajudar a financiar o acesso a essas tecnologias
quando elas no se mostram rentveis diante dos lucros esperados
advindos do emprego de tecnologias de produo extensiva. Porm, poucas
alternativas tecnolgicas adequadas existem para a agricultura familiar.
Nestes casos, estudos feitos em outros contextos sugerem que os efeitos
de encadeamento econmico de PSA podem ser negativos e a efetividade
do PSA comprometida. Pesquisa e desenvolvimento na Amaznia tm
gerado uma gama de tecnologias potencialmente mais amigveis ao meio
ambiente do que as prticas atuais. Porm, a realizao desses benefcios
depende das condies socioeconmicas de cada local, que so geralmente
menos estudadas.
93
Srie Estudos 10
Perspectivas
Para fazer desabrochar PSA de seu atual estado incipiente, o que poderia
ser feito para contornar as limitaes e aproveitar as oportunidades que se apre
sentam?
A maioria dos aspectos tcnicos, relacionados medio e monitoramento de

servios ambientais, ou s deficincias de desenvolvimento e adaptao ou dissemi
nao de tecnologias alternativas, por terem se mostrado superveis, no devem ser
consideradas limitaes estruturais para PSA. Visto que as precondies econmicas
e competitivas (seo 1.3), referentes aos servios ambientais aqui analisados, se
cumprem na maioria das situaes, parecem ser as precondies informacionais
relacionadas a custos de transao e institucionais, em primeiro lugar, a situao
fundiria aquelas que potencialmente representam as principais limitaes para
PSA na Amaznia brasileira.
Estas limitaes apenas podem ser superadas se o poder pblico federal e

estadual assumir o papel de facilitador e intermediador nesse processo, propiciando
assim um clima favorvel para investimentos de terceiros. Os desdobramentos recentes,
por exemplo, perspectivas de convnios bilaterais para REDD e a possvel incluso
desse mecanismo como instrumento da poltica internacional de mudanas climticas
representam oportunidades de financiamento que merecem ser consideradas para este
fim. Uma regularizao da situao fundiria, sem dvida representaria esforos e
custos adicionais de colaborao interinstitucional entre entidades governamentais e
setores da sociedade civil brasileira. Isto se aplicaria tambm a esforos com objetivo
de aprimorar a governana na implementao efetiva das polticas ambientais atuais
(Cdigo Florestal, SNUC), condio que se demonstra necessria para fazer PSA flo
rescer. Estes esforos potencialmente resultariam em uma srie de benefcios associa
dos no apenas para PSA como, por exemplo, a melhoria do bemestar de moradores
locais, que atualmente se encontram sujeitos aos mltiplos conflitos relacionados
insegurana fundiria.
Experincias realizadas no contexto do Proambiente precisam ser consideradas.

Devese evitar construir servios e regras de oferta de forma independente da de
manda, comprometendo em ltima instncia o uso de novas fontes de financiamento.
O mesmo perigo paira sobre experinciaspiloto implementadas em reas que no
atendem as precondies necessrias para PSA como, por exemplo, aquelas que no
preenchem as exigncias de adicionalidade e competitividade da oferta de servios.
Alguns dos plos pioneiros do Proambiente (Rio do Capim, Imperatriz e Bico do Pa
pagaio) foram estabelecidos em regies identificadas aqui como no competitivas para
PSA de conservao (compare os mapas 1 e 11). Outros plos (Transamaznica, Juna,
94
Ouro Preto DOeste, Xapuri, Manaus e Vale do Apia) parecem estar localizados em
reas com condies econmicas favorveis para PSA.
Resumidamente, PSA para conservao em larga escala na Amaznia no ir

funcionar sem essas condies mnimas. Dadas as condies, as perspectivas parecem
promissoras. Porm, ainda antes de embarcar em esquemas de PSA de grande porte,
h que se considerar algumas lacunas de conhecimento que necessitam ser abordadas
em experinciaspiloto em menor escala.
Lacunas de conhecimento
Alm do conhecimento insuficiente a respeito da situao fundiria da maioria

dos potenciais provedores de servios ambientais, existem lacunas de conhecimento
em relao a aspectos de PSA, que podem ou no se tornar barreiras significativas para
sua implementao na Amaznia.
1. Custos de transao: os custos de transao de um PSA podem ser consider

veis e, em alguns casos, at inviabilizar sua operacionalizao. Especialmente
no caso de programas pblicos, faltam ainda anlises mais detalhadas do
componente de custo de transao dessas intervenes. Avaliase, portanto,
ser necessria uma anlise dos potenciais custos de transao de uma inter
veno pblica com base em PSA. Esta anlise deve levar em considerao
as estruturas de administrao existentes e contemplar potenciais efeitos de
sinergia da colaborao entre diferentes entidades administrativas em todos
os nveis. Ressaltase mais uma vez, que as experincias realizadas em pro
gramas de transferncias condicionais de assistncia social representam um
bom ponto de partida para avaliar potenciais custos de transao de PSA.
Porm, experinciaspiloto de PSA na Amaznia ainda precisam ser conduzi
das para que seja possvel entender melhor os fatoreschave que determinam
os custos de transao.
2. Custos de oportunidade: o clculo dos custos de oportunidade se baseia

numa srie de pressuposies que implicam em altas margens de erro, tanto
positivas como negativas. Por exemplo, as taxas de desmatamento em reas
privadas so geralmente maiores do que as taxas mdias oficiais, dados dos
quais a anlise depende, na falta de informaes disponveis mais refinadas
(o que implicaria em custos totais maiores do que os estipulados aqui). Mu
danas nos preos de commodities agrcolas podem modificar a composio
dos usos da terra e, com isso, tambm os custos de oportunidade. Alm
disso, no possvel considerar as relaes de custo/benefcio adotadas
como representativas para toda Amaznia o que pode implicar maiores ou
95
Srie Estudos 10
menores custos. Contudo, observase que as experincias com leiles, como

mecanismo que permite a revelao dos custos de oportunidade por parte
dos provedores, tm demonstrado tanto a utilidade em determinar os custos
verdadeiros, quanto o potencial para aumentar a eficincia de esquemas de
PSA (Ferraro, 2004). Acreditase, portanto, que experimentos com base em
leiles deveriam fazer parte de metodologias empregadas para estabelecer
os custos reais e individuais para a implementao de futuros esquemas de
PSA na Amaznia.
3. Efeitos de encadeamento: finalmente, poucos estudos analisaram os efeitos de

encadeamento de PSA existentes de forma sistematizada. No planejamento de
PSA em grande escala, colocase ainda a necessidade de executar este tipo de
anlise ex ante na forma de um estudo de viabilidade. Ferramentas existentes
de anlise e novos dados gerados pelo Censo Agropecurio do IBGE para o
ano de 2006 podem se mostrar teis neste contexto e ajudar num desenho de
PSA que permita compatibilizar objetivos de desenvolvimento econmico
com objetivos de conservao ambiental.
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106
Mapas
Mapa 1 Plos pioneiros do Proambiente no seu desenho original, segundo Medeiros et al. (2007)
Mapa 2 Contedo de carbono na vegetao florestal presente na Amaznia Legal
Mapa 3 Espcies endmicas de mamferos e pssaros nas reas de prioridade de conservao da biodiversidade
Mapa 4 Desmatamento histrico e cenrio de desmatamento entre 2007 e 2050, segundo SoaresFilho et al. (2006)
Mapa 5 Potencial de adicionalidade para reduo de emisses do desmatamento e da degradao (REDD)
na Amaznia brasileira (20072050)
reas com contedo de carbono acima de 50 t/ha
Mapa 6 reas prioritrias para conservao da biodiversidade aqutica e terrestre perdidas em funo
do desmatamento previsto at 2050
Em florestas com contedo de carbono acima de 50 t/ha
Mapa 7 Custo mdio de oportunidade do desmatamento evitado nos municpios da Amaznia Legal
CCX = Preo mdio do certificado de uma tonelada de dixido de carbono na bolsa Chicago Climate Exchange em 2006
Mapa 8 Localizao de UC e TI na Amaznia Legal
Mapa 9 Situao fundiria nas reas com adicionalidade de fato
Mapa 10 Competitividade e reas de prioridade para PSA
Mapa 11 Competitividade e reas de prioridade para PSA de conservao
Anexos
ANEXO I Modelos de contratos para PSA privados e pblicos
A MODELO DE CONTRATO PARA PSA ENTRE PESSOAS FSICAS

OU JURDICAS DE DIREITO PRIVADO
Entre os abaixoassinados a saber, de um lado o senhor ___________________________,

maior de idade, identificado com o registro de identidade ___________________ de ___________
domiciliado na cidade de _______________________, que atua na qualidade de proprietrio
ou possuidor do terreno localizado em ______________________________________ e que para
efeitos deste contrato se denominar PROVEDOR DO SERVIO, de uma parte, e da
outra _________________________________________________, maior de idade, identificado com
o registro de identidade ___________________ de ___________, atuando por conta prpria ou
na qualidade de representante legal e que para efeitos deste contrato se denominar
COMPRADOR DO SERVIO, celebrase o seguinte contrato que ser regido pelas se
guintes clusulas: PRIMEIRA: OBJETO. O COMPRADOR DO SERVIO, mediante a
celebrao deste contrato, realiza um reconhecimento econmico do servio ambiental
ao PROVEDOR DO SERVIO, pelo desenvolvimento das atividades necessrias para o
mantimento, conservao, ou incremento do servio ambiental selecionado ou para prover
um novo. SEGUNDA: VALOR E FORMA DE PAGAMENTO. O valor deste contrato de
___________________ (valor este associado diretamente com a utilidade da atividade produ
tiva que se deixar de realizar e do qual derivamse as obrigaes de fazer ou no fazer, s
quais se compromete o provedor para garantir a prestao do servio). TERCEIRA: PRA
ZO. o tempo fixado para o cumprimento. O prazo estipulado dever ser razovel, isto ,
que permita o cumprimento do objeto do projeto ou desenho que se props para tal fim.
QUARTA: OBRIGAES DAS PARTES. DO PROVEDOR DO SERVIO. A de fazer ou
no fazer algo que garanta o mantimento ou incremento do servio. DO COMPRADOR
DO SERVIO. a) Estabelecer a concordncia entre o programa ou projeto e as polticas
ou planos ambientais relevantes na rea onde se situa; b) Registrar o programa ou proje
to perante a Autoridade Ambiental; c) Reportar Autoridade Ambiental as informaes
relacionadas com a execuo com base em um formato prestabelecido. d) Verificar que
por efeito e de conformidade com a metodologia estabelecida que a ao ou inao esteja
diretamente relacionada com a prestao do servio ambiental para poder ser efetuado o
pagamento ou reconhecimento econmico correspondente. e) Realizar o reconhecimento
econmico correspondente. QUINTA: CLASULA COMPROMISSRIA. Este contrato
dever contar com clusulas compromissrias, que assegurem no somente o cumprimen
to das obrigaes mas tambm que em caso de no se cumprirem, possa a parte cumprido
ra exigir a indenizao pelos prejuzos causados.
Para vigncia se assina em _______________ aos ______________ (____) dias do ms

de _________________ de dois mil _______ (20____).
133
Srie Estudos 10
B MODELO DE CONTRATO PARA PSA PBLICOS OU MISTOS
CONTRATO n _________________ de ______________
CONTRATANTE: ___________________________________
CONTRATADO: ____________________________________
OBJETO: Reconhecimento econmico do servio ambiental.
VALOR: ___________________
DURAO: _________________
Entre os abaixoassinados a saber _______________________________ maior e morador

da cidade ____________________, identificado com o registro de identidade ________________
de _________________, trabalhando em sua qualidade de representante legal da Corporao
Autnoma Regional ________________, quem daqui em diante e para os efeitos do presente
Convnio se chamar COMPRADOR DO SERVIO ou CORPORAO e de outro lado,
_______________________________ identificado com o registro de identidade ________________
de _________________, que trabalha em representao de ____________________ identificado
com NIT.* ________________________ e que daqui em diante se denominar simplesmente
O PROVEDOR DO SERVIO, por outra parte, celebrase o presente contrato, descrito
e contido nas seguintes clusulas, prvias as consideraes que a seguir se assinalam:
A) Que em desenvolvimento dos programas de poltica nacional ambiental e as obriga
es que em virtude da Lei 99/93** encontramse atribudas Corporao, vivel a par
ticipao conjunta entre entidades pblicas e privadas para alcanar os objetivos e metas
ambientais. B) Que a Corporao uma Entidade Estatal de Ordem Nacional, criada pela
Lei 99/93 e portanto sujeita a aplicar em seus processos contratuais o Decreto 2170 de 2002.
C) Que de acordo com o estabelecido no Decreto 2170 de 2002, as Entidades Pblicas de
vem cumprir com o princpio de publicidade em matria contratual mediante a divulga
o das etapas prcontratual, contratual e pscontratual na pgina eletrnica da entidade
ou em um meio de divulgao que faa as suas vezes. D) Que dada a natureza jurdica,
* NIT: Nmero de Inscrio do Trabalhador. [N.E.]

** A Lei 99/93 define os fundamentos da Poltica Ambiental Colombiana. Os modelos de contratos apresen
tados neste livro foram desenvolvidos na Colmbia e traduzidos para o portugus pelos autores. [N.E.]
134
poder contratarse diretamente a uma pessoa Fsica ou Jurdica, para desenvolver o pro
jeto de pagamento por servios ambientais, de acordo com os delineamentos tcnicos de
finidos no projeto formulado pela mesma Corporao. Feitas as anteriores consideraes
as partes acordam as seguintes clusulas: PRIMEIRA: OBJETO. O objeto do presente
contrato o reconhecimento econmico do servio ambiental de _______________________.
PARGRAFO PRIMEIRO: O PROVEDOR DO SERVIO se sujeitar totalmente aos ter
mos estabelecidos pela Corporao e ao projeto formulado para tal fim que fazem parte
integrante do presente contrato. SEGUNDA: OBRIGAES DAS PARTES: OBRIGA
ES DO PROVEDOR DO SERVIO. Fazer ou no fazer algo que garanta o manti
mento ou incremento do servio. OBRIGAES DO COMPRADOR DO SERVIO.
a) Realizar o reconhecimento econmico do servio ambiental ao provedor. b) Verificar
que por efeito e de conformidade com a metodologia estabelecida, que a ao ou inao
estejam diretamente relacionadas com o servio ambiental para poder efetuar o pagamen
to ou reconhecimento econmico correspondente. TERCEIRA PRAZO DO CONTRATO:
O prazo do contrato se define como o tempo estabelecido para o cumprimento do contrato.
O dito prazo dever ser razovel, isto , que permita o cumprimento do objeto do projeto
ou desenho que se props para tal fim. QUARTA: VALOR DO CONTRATO. Para efeitos
do presente contrato, o valor deste contrato estaria associado diretamente com a utilidade
da atividade produtiva que se deixar de realizar e do qual derivamse as obrigaes de
fazer ou no fazer, s quais se compromete o provedor para garantir a prestao do ser
vio QUINTA: FORMA DE PAGAMENTO. Esta dever estar estipulada no contrato e as
metodologias que se utilizaro para monitorar o uso do solo, que o suporte tcnico do
valor a pagar SEXTA: SUPERVISO E CONTROLE. A Corporao supervisionar e
controlar a correta execuo do presente contrato, por meio do ________________________
dependncia da Corporao Autnoma Regional de __________________________, que ter
alm das funes que pela ndole e natureza do contrato lhe sejam prprias, as seguintes:
a) Certificar a prestao do servio contratado dentro das condies exigidas. b) Revisar
os relatrios de trabalhos que devam render o PROVEDOR DO SERVIO CORPO
RAO. c) Levantar e firmar as atas respectivas. STIMA: TERMINAO, MODIFI
CAO E INTERPRETAO UNILATERAIS DO CONTRATO. Em conformidade
com o disposto no Artigo 14 da Lei 80 de 1993, o presente contrato poder ser terminado
unilateralmente.
Em vigncia, se assina na cidade de ______________, aos ____________________.
O COMPRADOR
O PROVEDOR DO SERVIO
135
Srie Estudos 10
ANEXO II Fontes de dados espaciais utilizados
Informaes a respeito da localizao e distribuio espacial de servios ambientais

ou de seus indicadores e os fatores que determinam sua proviso so cruciais para o
desenvolvimento de esquemas de PSA. Neste sentido, de forma a facilitar a visualizao
desses dados foi adotada como metodologia o mapeamento do potencial de oferta para
este instrumento de gesto ambiental. As fontes esto documentadas abaixo.
Tabela 8:Fontes de dados espaciais utilizados neste estudo
Dados espaciais Fontes
Dados em formato shape:

Sedes municipais
IBGE (servidor de mapas)
Rodovias
Drenagem

Limite da Amaznia Legal
Limites estaduais na Amaznia Legal IBAMA (servidor de mapas), INCRA (2008)
Limites municipais na Amaznia Legal dados fornecidos ao MMA
Unidades de Conservao, Terras Indgenas e
Projetos de Assentamentos

Desmatamento
Desflorestamento
reas de Floresta INPE (2000 a 2005) servidor de mapas
Dados em tabelas:
Desmatamento
reas de Floresta
Dados em tabela:
rea plantada e colhida
Quantidade de produo Bases de dados PAM, PPM e PEV do
Valor da produo para culturas anuais e perenes IBGE (Sistema SIDRA)
Rebanho
Extrao Vegetal
Dados em tabela:
Censos Agropecurios 1996 e 2006 (dados
rea e nmero de estabelecimentos
preliminares) IBGE
Cabeas de gado por hectare de pastagem
Dados em formato raster:

Saatchi et al. (2007)
Distribuio de biomassa na Amaznia
SoaresFilho et al. (2006)

Dados em formato raster:
Disponveis em:
Cenrio de desmatamento at 2050
www.csr.ufmg.br/simamazonia

reas de prioridade para conservao de Rodrigues et al. (2008), WWF
biodiversidade terrestre e aqutica
136
Para o mapeamento foram utilizados os programas ArcView, ArcGis e SPRING.

Os dados disponveis em forma de tabela foram analisados e os resultados transformados
em formato shape para visualizao espacial. Em alguns casos, os dados espaciais foram
quantificados (clculo da rea de polgonos) para apresentao em tabelas.
ANEXO III Anlise de sensitividade de diferentes pontos na curva

de oferta de emisses reduzidas
Sensitividade no incio da curva de oferta Sensitividade no ponto CCX (temp)*
Contedo de carbono Contedo de carbono
Lucro madeira
Lucro arroz
Lucro pecuria
Taxa de desconto Taxa de desconto
Lucro corte e queima

Lucro pecuria
Lucro banana
-1 -0.5 0 0.5 1
-1 -0.5 0 0.5 1
coeficientes de regresso (b)
coeficientes de regresso (b)
Sensitividade no ponto CCX (perm)* Sensitividade no final da curva
Contedo de carbono
Contedo de
Lucro madeira carbono
Taxa de desconto
Lucro banana
Lucro pecuria
Lucro banana Taxa de

desconto
Lucro corte e queima
Lucro soja Lucro madeira
-1 -0.5 0 0.5 1 -1 -0.5 0 0.5 1

coeficientes de regresso (b) coeficientes de regresso (b)
* Temp: Temporary. Perm: Permanent. [N.E.]
137
Srie Estudos 10
ANEXO IV Q
uadro-resumo da legislao brasileira com relevncia
para PSA na rea florestal
Aspectos Legais Pontos Crticos
Inciso VII do Artigo 23, VI do 24 e 4 do Art. 225 da CF

e Leis n 4.771/65 Cdigo Florestal e 7.803/89 tratam da
proteo das florestas brasileiras.
Inciso II, do Art. 16, da MP n 1.956-50/2000 dispe
PSA em reas a respeito de limite do direito de uso da propriedade e Boa parte das
florestais percentuais de Reserva Legal. florestas brasileiras
protegidas por remanescente
Lei Lei 8.171/91 estabelece prazo para recomposio da protegida por lei.
Reserva Legal.
MP 2.166-67/01 altera o tratamento legal das reas de
Preservao Permanente (APP) estabelecidas nos termos
do Art. 2 da Lei 4.771.
1, do Art. 10, da Lei n 9.393/96 determina iseno do

ITR.
Decreto n 4.382 determina a excluso de APP e RL do
valor de rea tributvel pelo ITR.
Imposto ecolgico (ICMS Ecolgico) um mecanismo Pode ocorrer
adotado pelos estados do Brasil para subsidiar e incentivar sobreposio
as aes de conservao. entre instrumentos
Inciso I do Art. 156 e Art. 147 da CF possibilitam a iseno econmicos de
Sobreposio
do IPTU por meio da competncia privativa dos municpios compensao,
de
e do DF. incentivos
mecanismos
ambientais e
Taxa de reposio florestal (Polticas Estaduais) cobrada mecanismos de
quando a madeira nativa explorada. financiamento de
Lei n 7.990/89 discrimina a distribuio de royalties a partir PSA.
da compensao financeira pelo resultado da explorao de
petrleo ou gs natural.
Lei no 9.433/97 que possibilita a cobrana pelo uso da gua.
Lei n 11.284/06 que permite as concesses florestais.
Lei n 6.383/76 dispe sobre o Processo Discriminatrio de

Terras Devolutas da Unio e d outras providncias. Em seu Inexistncia de
Limitaes Art. 13 trata da arrecadao de terras pelo Poder Pblico. informao sobre
fundirias Lei n 11.481/07 prev medidas voltadas regularizao exata localizao de
fundiria de interesse social em imveis da Unio e d reas privadas.
outras providncias.
Provedores
devem possuir o
Art. 1.228 da Lei n 10.406/02 caracteriza o proprietrio. efetivo direito de
Art. 176 da CF garante ao concessionrio a propriedade do propriedade da
produto da lavra. terra.
Direito de
reas consideradas
negociar Art. 185 da CF determina patamares insuscetveis de
improdutivas podem
servios desapropriao para fins de reforma agrria.
sofrer constante
ambientais Art. 191 da CF delimita o perodo para usucapio. presso da reforma
Art. 68 da CF reconhece propriedade definitiva aos agrria.
remanescentes das comunidades dos quilombos. Sobreposio de
reas devido
delimitao dupla.
138
Aspectos Legais Pontos Crticos
MP 2.186-16/01 protege conhecimentos tradicionais.

Decreto n 2.519/98 promulga a Conveno sobre
Diversidade Biolgica que, no seu Art. 3 ratifica a
soberania da Nao sobre os seus recursos naturais e no
Art. 15 dispe sobre o acesso a Recursos Genticos
apresenta que o acesso deve estar sujeito ao consentimento
prvio fundamentado da Parte Contratante provedora destes
recursos.
Tema incipiente
Art. 225 da CF trata do acesso ao patrimnio gentico e ao no cenrio jurdico
conhecimento tradicional associado. nacional.
Art. 226 da CF protege o patrimnio cultural brasileiro, Falta de
composto de bens portadores de referncia identidade, transparncia das
ao e memria dos diferentes grupos formadores da negociaes de
sociedade brasileira. contratos.
Bioprospeco Decreto n 3.945/01 cria o Conselho de Gesto do Insuficiente e
Patrimnio Gentico CGPG. confusa regulao
dos direitos de
Resolues CGPG n 2 e 16 estabelecem procedimentos acesso.
para a remessa de amostra viva de componentes do Legislao nacional
patrimnio gentico de plantas, lquens, fungos e algas no prev priso
macroscpicas para o desenvolvimento de pesquisas, sem para o crime de
fins comerciais. biopirataria.
Art. 3 da Resoluo CGPG n 8 aclara que caso venha
a ser identificado potencial de uso econmico, de produto
ou processo, passvel ou no de proteo intelectual,
originado de amostra de componente do patrimnio
gentico, a instituio de pesquisa beneficiria obriga-se a
comunicar este fato ao CGPG, bem como s demais partes
interessadas, para a formalizao de Contrato de Utilizao
do Patrimnio Gentico e de Repartio dos Benefcios.
Definio dos valores de bosque para o MDL-F/R: valor

mnimo de 30% coberto de copas; superfcie arborizada;
rvores de altura de 5m.
Inexistncia de
PL no 493/07 dispe sobre a organizao e regulao do regulamentao
mercado de Carbono na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. tributria para a
Lei n 6.385/76 dispe sobre o mercado de valores compra e venda de
Carbono mobilirios. crditos de carbono
Lei Estadual n 3.135/07 institui a Poltica Estadual no pas.
sobre Mudanas Climticas, Conservao Ambiental e Indefinio de
Desenvolvimento Sustentvel do Amazonas. natureza jurdica das
RCE.
PL n 755/07 institui a Poltica Estadual sobre Mudana
Global do Clima e Desenvolvimento Sustentvel do Estado
do Rio de Janeiro.
139
Os autores
Sven Wunder
Doutor em Macroeconomia e em Economia de Meio Ambiente, pela Universidade

de Copenhague, Dinamarca. Atua como economista principal do CIFOR. autor de
vrios livros e artigos cientficos a respeito de temticas que envolvem florestas da
Amrica do Sul, frica e sia, como pagamento por servios ambientais, desmatamento,
turismo, desenvolvimento e polticas macroeconmicas.
Jan Brner
Doutor em Economia Agrcola, pela Universidade de Bonn, Alemanha. Economista

de Recursos Naturais e Agrcola, com experincia de pesquisa e trabalho na Amrica
do Sul e Central, frica e Europa. Atua como Pesquisador em Servios Ambientais
do Centro Internacional de Agricultura Tropical CIAT com apoio do CIM/GTZ, no
Consrcio Iniciativa Amaznica. Contato: j.borner@cgiar.org
Marcos Rgnitz Tito
Mestre em Agrofloresteria Tropical, pelo CATIE Centro Agronmico Tropical de

Investigacin y Enseanza, em Turrialba, Costa Rica. Engenheiro Florestal, pela USP/
ESALQ, em Piracicaba, SP. Pesquisador em Polticas Pblicas, no consrcio ICRAF/
Iniciativa Amaznica. Apresenta experincia em aspectos metodolgicos relacionados
com estimaes de gases de efeito estufa e mercados de carbono florestal.
Lgia Pereira
Mestra em Cincias Florestais e Ambientais pela Universidade de Freiburg,

Alemanha. Biloga com experincia em temas relacionados a polticas pblicas,
conservao de florestas e manejo de recursos naturais em pases da Amrica do Sul,
sia e Europa. Antes de atuar no Centro Internacional de Pesquisa Florestal CIFOR,
trabalhou junto ao Ministrio de Cincias e Tecnologia MCT e Instituto de Pesquisa
Ambiental da Amaznia IPAM.
Srie Estudos
Os documentos reunidos na Srie Estudos abordam grande diversidade de temas

relacionados a fenmenos e processos envolvidos na construo de caminhos para o
uso sustentvel da Amaznia e da Mata Atlntica. So produzidos no mbito do Projeto
de Apoio ao Monitoramento e Anlise (AMA), a partir da experincia do Programa
Piloto, bem como por colaboradores eventuais. Com a Srie Estudos, o Projeto AMA
pretende divulgar conhecimentos, fundamentar a elaborao de polticas pblicas
especficas e convidar ao debate o leitor interessado pela conservao das florestas
tropicais do Brasil.
Ttulos publicados
1.Preveno de incndios florestais na Amaznia: lies aprendidas no Projeto Proteger

Srgio Sauer
2.Projetos Demonstrativos PDA e sua influncia na construo do Proambiente

Paul E. Little
3.Influncia do Promanejo sobre polticas de manejo florestal sustentvel na Amaznia

Adalberto Verssimo
4.Aprendizados do Projeto de Manejo dos Recursos Naturais da Vrzea ProVrzea

Marli Teresinha dos Santos
5.Polticas de desenvolvimento sustentvel no Acre: contribuies do SPRN

Olympio Barbanti Jr.
6.Gesto ambiental descentralizada: um estudo comparativo de trs municpios da Amaznia

brasileira
Fabiano Toni e Pablo Pacheco
7.Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais do estado de Mato Grosso:

anlise de sua implementao
Instituto Socioambiental, Instituto Centro de Vida
8.A grilagem de terras pblicas na Amaznia brasileira

Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia
9.Experincias inovadoras em preveno e controle de queimadas na Amaznia brasileira

Srgio Sauer, Luciana Miranda Costa, Soraya Fernandes Martins e Arthur Oscar Guimares

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Pagamentos por servios ambientais

perspectivas para a Amaznia legal

Ministrio do Meio Ambiente

Departamento de Articulao de Aes da Amaznia

Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil

Secretaria Executiva SECEX

Sven Wunder (Coord.)

Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA

Projeto Grfico: Formato 9 Ministrio do Meio Ambiente

1. Poltica ambiental. 2. Planejamento ambiental. 3. Amaznia Legal. I. Wunder, Sven.

AMA Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise

Tabela 1 Experincias nos moldes de PSA dentro e fora do Brasil

Figura 1 Modalidades genricas de PSA

Figura 2 Representao esquemtica do potencial de captao de benefcios num

Figura 3 Contribuio dos principais usos da terra na expanso da agropecuria na

Figura 4 Principais fontes para o clculo do custo de oportunidade por hectare de

Figura 5 Ilustrao esquemtica do clculo de custos de oportunidade do desmatamento

Figura 6 Oferta (quantidade e preos correspondentes) do desmatamento evitado na

Mapa 2 Contedo de carbono na vegetao florestal presente na Amaznia Legal

Mapa 3 Espcies endmicas de mamferos e pssaros nas reas de prioridade de

Mapa 4 Desmatamento histrico e cenrio de desmatamento entre 2007 e 2050,

Mapa 5 Potencial de adicionalidade para reduo de emisses do desmatamento e da

Mapa 6 reas prioritrias para conservao da biodiversidade aqutica e terrestre

Mapa 7 Custo mdio de oportunidade do desmatamento evitado nos municpios da

Mapa 8 Localizao de UC e TI na Amaznia Legal

Mapa 9 Situao fundiria nas reas com adicionalidade de fato

Mapa 10 Competitividade e reas de prioridade para PSA

Mapa 11 Competitividade e reas de prioridade para PSA de conservao

Pelos valiosos comentrios e sugestes para

Pelo apoio tcnico, a Maren Hohnwald,

Pelo apoio logstico, ao Dr. Adriano Venturieri e

Pela contribuio de informaes valiosas,

1.1 Marco terico e conceitual...................................................................... 29

1.1.1 Definies e conceitos................................................................. 29

1.1.2 Diferentes modalidades potenciais de psa com e sem

benefcios para moradores locais. ................................................ 31

1.2 Experincias de psa no Brasil e no exterior.................................................. 34

1.2.1 Escopo de psa pioneiros: abrangncia e definio

do servio ambiental. ................................................................... 34

1.2.2 Efetividade de psa pioneiros............................................................ 37

1.2.3 Custos de psa pioneiros................................................................ 39

1.3 Lies aprendidas de psa pioneiros: condies necessrias. ........................ 40

1.3.1 Precondies econmicas........................................................... 40

1.3.2 Precondies competitivas. ........................................................... 41

1.3.3 Precondies culturais................................................................. 41

1.3.4 Precondies institucionais.......................................................... 42

1.3.5 Precondies informacionais e tcnicas...................................... 43

1.4 Resumo e concluses preliminares.............................................................. 44

1.4.1 Implicaes para iniciativas de psa na Amaznia brasileira............... 45

1.4.2 Implicaes para o desenho de contratos de psa........................... 46

2 Anlise do potencial de psa na floresta amaznica.......................... 49

2.1 Demanda: mecanismos e oportunidades. .................................................... 49

2.1.1 Tipos de fontes e mecanismos de captao e

2.1.2 Oportunidades nacionais e internacionais para psa

2.2.1 Custos de oportunidade. .............................................................. 61

2.2.2 Custos de transao. .................................................................. 68

2.2.3 Sntese e implicaes..................................................................... 69

2.3 Situao fundiria...................................................................................... 69

2.3.1 Direitos de propriedade e psa. ......................................................... 70

2.3.2 PSA e a situao fundiria na Amaznia Legal. ............................ 71

2.4 Limitaes para psa: legislao, estrutura institucional

2.4.1 Limitaes legais............................................................................ 77

2.4.2 Limitaes institucionais................................................................ 80

Figura 2 Representao esquemtica do potencial de captao de benefcios num

Figura 3 Contribuio dos principais usos da terra na expanso da agropecuria na

Figura 4 Principais fontes para o clculo do custo de oportunidade por hectare de

Figura 5 Ilustrao esquemtica do clculo de custos de oportunidade do desmatamento

Figura 6 Oferta (quantidade e preos correspondentes) do desmatamento evitado na

Mapa 3 Espcies endmicas de mamferos e pssaros nas reas de prioridade de

Mapa 4 Desmatamento histrico e cenrio de desmatamento entre 2007 e 2050,

Mapa 5 Potencial de adicionalidade para reduo de emisses do desmatamento e da

Mapa 6 reas prioritrias para conservao da biodiversidade aqutica e terrestre

Mapa 7 Custo mdio de oportunidade do desmatamento evitado nos municpios da

1.1.2 Diferentes modalidades potenciais de psa com e sem

2.5.2 Custo total de cenrios de psa e potenciais benefcios

O Proambiente ou Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural surgiu a partir

1. a modificao e degradao da base da sua proviso (vegetao natural) para

2. impactos da mudana climtica global.