A repblica velha e a regionalizao da poltica e da economia nacional

Aps a proclamao da repblica no Brasil e a do governo militar do Marechal Deodoro da

Fonseca, Floriano Peixoto assume a presidncia do Brasil com duas fortes caractersticas polticas:
o militarismo e o nacionalismo. Ambas as tendncias, associadas a um ideal jacobinista defendido
pela base de apoio do marechal, constituram uma primeira tentativa na histria republicana
brasileira de centralizao poltica em contraposio proeminente influncia econmica e poltica
dos dois maiores estados brasileiros: So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Esse projeto,
todavia, enfrentou forte oposio e no vigorou aps a transio poltica que se deu com Prudente
de Morais, um civil cuja principal tarefa cumprida foi a de amenizar as tendncias centralistas
existentes h poca.
Dado essa primeira disputa que marcou o incio do que se convencionou chamar de
Repblica Velha, So Paulo e Minas Gerais, principalmente, hegemonizaram a poltica nacional de
1894 1930, elegendo 9 dos 12 presidentes que governaram o pas. Sua estratgia para tanto
consistia em dois pilares: a) poltica do caf com leite, que consistia no revesamento da presidncia
entre membros do PRP (Partido Republicano Paulista) e PRM (Partido Republicano Mineiro) e b)
poltica dos governadores, que consistia num pacto entre governo federal e estadual no qual a elite
presidencial apoiava as oligarquias locais, no interferindo nos seus circuitos de poder, em troca de
garantia poltica de perpetuao da poltica do caf com leite. Duas consequncias relevantes desse
arranjo poltico so: a) a monopolizao da poltica econmica pelo setor cafeicultor, a citar o
Convnio de Taubat que estabeleceu um compromisso de compra dos excedentes do caf com
moeda lastreada em emprstimos externos e estabilidade do cmbio, dando uma sobrevida artificial
e custosa para as divisas nacionais do ciclo do cafeeiro b) uma maior sobrevida ao modelo poltico
coronelista que condicionava o retorno do investimento pblico a uma estratificao
socioeconmica bastante desigual.
Essa assimetria gerou um desenvolvimento econmico cefalizado em So Paulo e Rio de
Janeiro durante as dcadas de 1910 e 1920, em especial no perodo da Primeira Guerra Mundial
(1914 1918). Nessa data, o paulista Wenceslau Braz assumiu a presidncia aps o afastamento do
gacho Marechal Hermes da Fonseca, representando a ascenso de uma representao da burguesia
paulista emergente, dado que era empresrio e pequeno industrial. Durante seu governo, a indstria
paulista teve significativa ascenso devido ao fenmeno de industrializao por substituio de
importaes, acentuando ainda mais as assimetrias mencionadas.

Vargas I e a permanncia das desigualdades regionais

Em 1930, aps um rompimento parcial do acordo que suportava a poltica do caf com leite,
Vargas sobe ao poder em meio a um momento de alta instabilidade poltica, iniciando um ciclo
poltico que s teve fim em 1945, aps o fim do perodo ditatorial varguista conhecido como Estado
Novo que coincidiu com o fim da Segunda Guerra Mundial. Seu mandato constituiu em uma
aliana de oligarquias no-tradicionais de diversos estados, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e
Paraba em contraposio a poltica dos governadores, ou seja, um encerramento da repblica velha
e da regionalizao da poltica. Durante o governo provisrio, por exemplo, que durou de 1930
1932, decretou interventores polticos para ocuparem o lugar de governadores de estgios
estratgicos, um deles foi So Paulo. Essa demonstrao de fora, todavia, enfrentou grande
oposio, manifesta inclusive em tentativas contrarrevolucionrias como a Revoluo
Constitucionalista de 1932, protagonizada por amplos setores da sociedade paulistana.
Apesar da derrota do ponto de vista militar, So Paulo teve um saldo vitorioso importante: a
perda do monoplio da poltica nacional no se converteu em uma perda de influncia econmica.
Durante o primeiro governo Vargas, o caf permaneceu como uma pauta de exportao relevante na
economia brasileira, protegida pelas medidas econmicas, independentemente da diversificao
produtiva promovida pelo governo. O desenvolvimento industrial, que voltou a ganhar fora
durante a Segunda Guerra Mundial, deu-se de forma bastante concentrada no sudeste, uma vez que
a Companhia Vale do Rio Doce e a Companhia Siderrgica Nacional, os dois maiores polos
indstrias do pas, foram estabelecidos em Minas Gerais e Rio de Janeiro.
Durante o perodo que vai da dcada de 30 dcada de 50 o Brasil vivenciou um processo
de industrializao e urbanizao autoritrias. Os governos varguistas, os quais foram sucedidos
pelo Marechal Eurico Gaspar Dutra, constituram um Estado nacional empoderado para realizar
planejamento, contudo, dentro dessa estrutura centralizada de governo, houve pouco espao para
consolidao de instituies polticas locais capazes de catalisar interesses e pautas regionais. Como
resultado, alm de mais um prolongado entrave democratizao real no pas visto da
oligarquizao da repblica durante a Repblica Velha, as desigualdades regionais foram
suprimidas em uma poltica econmica.

A seca e o problema econmico nordestino

Essa estrutura composta de um sistema poltico centralizado e um sistema econmico
falsamente unitrio, na prtica, gerou disparidades regionais graves e, no trivialmente, esteve e est
diretamente relacionada a grandes problemas sociais brasileiros. O fenmeno da seca nordestina
um grande exemplo de externalidade gerada por esse arranjo, e sobre isso dedicaremos algum
tempo de explicao.
A seca nordestina trata-se de um dfice fluviomtrico numa extensa regio, abrangendo 50%
dos estados nordestinos, denominada Polgono das Secas e uma precipitao pluviomtrica bastante
incerta e concentrada em poucos meses. Esse problema natural, todavia, no deve ser falsamente
generalizado para explicao dos problemas da regio: o nordeste tem sido caracterizado na
literatura como um territrio cuja produo local, agrcola e animal, responsvel por uma dieta
rica em nutrientes, alm de possuir zonas midas e de precipitao regular. As cenas que marcaram
a representao social do nordeste, todavia, destoam dessa imagem. Solos rachados de to secos,
carcaas de bovinos e ondas de flagelados constituram a percepo mais comum da regio,
atraindo grande ateno das autoridades nacionais nos perodos de seca, quando a estiagem
desestruturava a produo, empobrecia as famlias e forava ondas migratrias para as grandes
cidades, contribuindo para um processo de urbanizao catica.
Como aponta Robock (1964), a preocupao oficial com as secas no nordeste se iniciou em
1877, quando um grande seca ocasionou grande mortalidade na regio, comovendo o Imperador D.
Pedro II. Desde ento, medidas foram tomadas a fim de minorar o impacto da estiagem nas
populaes locais, dentre elas a criao da Inspetoria Federal de Obras Contra a Seca (IFOCS), em
1909, que depois veio a se tornar o Departamento de Obras Contra a Seca (DNOCS), como um
rgo responsvel por estudar e implementar obras relacionadas a melhora da infraestrutura,
sobretudo a construo de audes e abertura de poos, alm de oferecer ajuda emergencial, como
abrigo e comida para os migrantes.
O approach hidrulico foi o principal plano desenhado como soluo para o problema
nordestino at 1950 e, como argumenta Robock (1964), falhou parcialmente. Se por um lado a seca
tonou-se um problema minorado pelos investimentos na regio, por outro falhou em possibilitar a
autossuficincia econmica. Isso se deu por uma conjugao de motivos, um deles diz respeito a
descontinuidade dos recursos disponibilizados pela Unio s instituies de execuo dos projetos.
De acordo com dados do Ministrio da Viao e Obras Pblicas e do DNOCS, publicados na obra
Desenvolvimento Econmico Regional, os recursos possuam altssimo desvio padro, variando de
50 milhes 100 bilhes de cruzeiros, entre 1906 e 1956. Alm disso, devemos lembrar que a
poltica de governadores e os governos ditatoriais Varguistas predominaram durante esse perodo,
transformando um problema natural em uma questo politizada, ou seja, algo evocado por coronis
locais para sugar recursos federais. Como expe Robock (1964):
Grande parte do escndalo nas secas de 1951 e 1958 corrupo no manuseio de verbas,
incluso de operrios fictcios em folhas de pagamento, irregularidades na distribuio de
bens de socorro, influncia poltica na seleo de projetos foi diretamente atribuda ao
DNOCS, mas anteriormente a esse perodo ele teve uma existncia geralmente honesta. []
Durante dcadas, os polticos nordestinos fundamentaram seus reclamos urgentes por obter
maiores recursos e mais ateno nacional, no exagero dos relatrios sobre a seca e a fome.
Muitos brasileiros rotulam esse expediente de Indstria da Seca. (ROBOCK, 1964)
 Dessa forma, o nordeste manteve-se numa paralisia que estagnou a regio por dcadas. O
pacto que foi mobilizado na regio durante a Repblica Velha consistia, na prtica, uma
transferncia de recursos para as administraes oligrquicas locais em troca de apoio poltico e no
interferncia.
Mesmo nos governos Vargas subsequentes, a poltica econmica de favorecimento da
produo do sul e sudeste estagnou o desenvolvimento de produtividade devido carncia de uma
poltica econmica focalizada e a impossibilidade de competio com as indstrias mais
desenvolvidas. Conforme Conh (1976) destaca, a economia nordestina fez duas grandes opes do
ponto de vista produtivo: o acar e o algodo, ambas as culturas tpicas de latifndios
monoculturas cuja mo de obra composta por trabalhadores de baixos salrios e baixa
produtividade agregada, ou seja, um modelo produtivo que dificilmente consegue aumentar sua
produtividade mdia. Acresa a isso o fato de que, durante a histria brasileira, esse modelo
tipicamente agroexportador sofreu dois grandes golpes: o primeiro deles aps a Primeira Guerra
Mundial, quando o Sul do pas comeou a diversificar a produo, eliminando parte do mercado
consumidor nordestino e configurando-se como um competidor direto; e outro ainda mais forte
durante a Segunda Guerra Mundial, quando medidas econmicas protecionistas favoreceram a
manuteno do mercado inteiro para o caf, propiciando reservas econmicas responsveis por uma
transferncia setorial de recursos do caf para o algodo e do algodo para as indstrias txteis
incipientes, em So Paulo, as quais geraram uma alavanca de produtividade para o sudeste e uma
alta perda real de divisas comerciais para o nordeste. Nos anos subsequentes, o sul adotou a
produo o cultivo de acar e, beneficiando-se das medidas protecionistas, aumentaram
vertiginosamente sua produo por meio da instalao de usinas ao passo que o nordeste,
progressivamente, foi perdendo relevncia na participao do PIB nacional.
Esses elementos constituem uma realidade social complexa, na qual o problema da Seca
deve ser analisado no como um problema natural, mas como um problema econmico. Um dos
dados mais relevantes levantados por Furtado (1956) foi de que os ndices de mortalidade infantil
so mais altos na Zona da Mata, um permetro beneficiado com maior estabilidade climtica, em
comparao ao serto. Ou seja, onde as terras so mais frteis que a desigualdade econmica
maior, visto que essas so zonas preferenciais para o cultivo de algodo e concentram grandes
latifndios e pouca produo de autossuficincia. O resultado disso uma grande massa de
trabalhos com baixos salrios, baixo capital humano e impossibilitados de ter acesso a uma dieta
suficientemente nutritiva como no serto em perodos de no estiagem. Nas terras onde a fertilidade
do solo motiva menos a ambio dos oligarcas locais, a situao no deixa de pior. O fato de uma
considervel parte da produo agrcola nordestina ser voltada para a autossuficincia pode
amenizar os indicadores de mortalidade, mas representa um grande entrave para a superao da
pobreza: sem ter acesso a salrio ou renda, outra parte da populao se mantm a margem do
mercado, tornando seus empreendimentos bastante frgeis.
Assim, o plano geral que no nordeste a grande concentrao de renda torna uma grande
massa de pessoas hipersensvel aos ciclos econmicos agropecurios. Dado que os empregos so
restritos ou de baixo retorno financeiro no uma opo para grande maioria constituir uma reserva
de recursos para os perodos de estiagem. Na prtica, esses perodos se convertem em ondas de
migrao de mo de obra do interior para as grandes cidades no litoral, onde, devido ao inchao
urbano e o grande exrcito de reserva, boa parte termina por praticar mendicncia ou integra o setor
informal.
Fenmenos como esse foram tratados pela literatura da Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) e do Instituo Superior de Estudos Brasileiros (ISEB). Raul
Prebisch argumentou sobre as diferenas no desenvolvimento econmico das potncias centrais e
das economias perifricas. De acordo com o autor, nas crescentes de ciclos econmicos, a compra
de matrias-primas por parte dos grandes polos industriais do mundo favorece a elevao dos
preos de commodities, gerando crescimento nos pases agroexportadores, os quais, com uma base
monetria menor, podem obter taxas de crescimento superiores. Todavia, no perodo de
descendncia do ciclo as restries comerciais impem maiores custos sobre as economias menos
industrializadas. Com mercadores internos menos capazes de absorver a produo e estimular a
economia nacional por mecanismos endgenos, as taxas de crescimento convertem-se em
estatsticas cruis de desemprego e perda de produtividade. Mo de obra dispensada e o escasso
capital de investimento se reduz a valores mnimos, fazendo com que, no movimento relativo
global, pases perifricos permaneam em lugares comerciais subalternizados e indicadores sociais
baixos.
Conforme aponta Furtado (1956), para o caso nordestino, as medidas para minorar os efeitos
das secas no nordeste que se encaixam no que chamamos de soluo hidrulica falham em manter
como nica estratgia a proviso de bens de consumo e o socorro emergencial as regies. A partir
das estatsticas levantadas pelo economista, essas medidas tinham o impacto de reter maior
proporo de mo de obra no interior, a partir de grandes obras pblicas que provessem trabalho, ao
passo que favoreciam uma maior dispensa de trabalhadores de latifndios visto que os fazendeiros
poderiam com facilidade recontrat-los aps a seca, aumentando a dependncia da regio aos
recursos externos. certo que com o incio dos programas de Audagem em Cooperao pelo
DNOCS, fontes de gua privadas foram construdas nos latifndios, reduzindo a disperso da mo
de obra. Ainda sim, os choques da seca sobre os pequenos produtores geravam uma massa de
trabalhadores que engordavam o exrcito de reserva, aumentando o poder de barganha dos
latifundirios nas relaes trabalhistas.
A tragdia dos comuns nos investimentos no nordeste
A discusso lanada Hardin (1968) acerca de como bens pblicos so predados por atores
privados foi seminal na literatura sobre polticas pblicas. Tomando o ritmo de crescimento
populacional do mundo durante a dcada de 1960, Hardin observou uma tendncia que no futuro
acarretaria um problema de superpopulao. Isso ocorria, de acordo com o autor, na medida em que
uma ausncia de controle substancial sobre as taxas de natalidade das mulheres permitira que,
aquelas que optassem por ter filhos, poderiam faz-lo, maximizando sua utilidade individual. Como
o crescimento populao uma funo exponencial do nmero de mulheres de uma sociedade e o
mundo no ps segunda guerra mundial apresentava um cenrio de paz relativa que restringia as
taxas de mortalidade no naturais, os atores sociais, agindo a partir de uma racionalidade egosta,
maximizariam sua utilidade a cada gerao, tendo tantos filhos quanto achassem necessrios para si,
aumentando enormemente a populao mundial. O problema nesse caso, que o crescimento de
produtividade da sociedade no necessariamente conseguiria acompanhar o crescimento
populacional eternamente, portanto ocorre, simultaneamente a esse processo, uma reduo
progressiva da proporo mdia de recursos da sociedade para cada um dos cidados, em especial
para as geraes futuras.
Esse universo de problemas nos quais a ao espontnea dos agentes sociais, buscando
maximizar sua utilidade, geraria uma externalidade catica prejudicial para todos eles ficou
conhecida como tragdia dos comuns. A partir desse esquema, Hardin e outros autores estenderam
sua aplicao para uma srie de outras questes, por exemplo, a poluio ambiental. Dado que
pases buscam o crescimento econmico e que este possui uma correlao positiva com a
quantidade de gases poluentes emitidos, a busca racional e egosta pela maximizao da criao de
riqueza por parte dos pases impacta em acelerao do aquecimento global. Um ponto importante de
ser levado em considerao em problemas como esse que mesmo que algum dos atores faa a
sua parte, o efeito negativo sobre a sua utilidade seria muitas vezes maior do que o impacto na
reduo da externalidade, uma vez que est um fenmeno coletivo no qual a participao de um
agente sobre seus resultados muito baixo.
No caso nordestino, temos evidncias para crer que os investimentos alocados pelos
governos federais via DNOCS constituam-se como uma tragdia dos comuns. Num perodo de
seca, os pequenos agricultores que possuam uma propriedade tinham sua produo estagnada pela
carncia de gua, diferentemente de grandes produtores que sustentavam parte da produo por
possurem reservatrios prprios de gua. Ento, como medida para minorar os efeitos da estiagem,
o DNOCS realizava um grande investimento em infraestrutura a fim de promover desenvolvimento
para regio e contratar a mo de obra dos pequenos agricultores. Com o dinheiro em mos, o
trabalhador ia comprar do grande latifundirio ou de um intermedirio no comrcio, seus
excedentes produtivos, gerando uma transferncia de recursos que aumentava a desigualdade local.
Fenmenos econmicos como esse so bem conhecidos pela literatura econmica. Um
choque de investimento num mercado local pouco desenvolvido e fortemente estratificado tende a
acentuar as desigualdades econmicas na medida em que o aumento no poder de consumo da
populao de classe mais baixa tende a gerar inflao, que se converte num depressor da renda, ou
aumentar os ganhos relativos das classes mais altas, que no perodo de crescente do ciclo iro
predar estabelecimentos menores, incapazes de competir no mercado aberto. Isso impede a
resoluo do problema da tragdia dos comuns pela estratgia comunitria, conforme identificou
Ostrom (1990) . No seu trabalho de campo em pequenas comunidades pesqueiras, Ostrom observou
que a formao de regras e consensos frutos da cooperao entre os indivduos propiciou um uso
racional dos benefcios pblicos. Boa parte da explicao para tanto, consistia numa mudana no
paradigma de racionalidade adotado por Hardin. Humanos no so ilimitadamente racionais e
egostas, na verdade, so sensveis as relaes emocionais e culturais que estabelecem com outros
membros do grupo.
Numa sociedade estratificada, h baixa capacidade para resoluo de problemas por vias
consensuais porque a baixa disperso de recursos tambm impede a fluidez das relaes comerciais
e sociais, impedindo redes de interao que possibilitem a formao de cooperao local. Sem
dinheiro, as pessoas enfrentam barreiras para estabelecer relaes de troca e isso, em geral, tambm
est associado a uma sociedade mais cristalizada em torno dos lugares de poder vigentes. Foi a
partir de pequenas cidades ao norte da Itlia que o capitalismo se desenvolveu na Europa,
florescendo na medida em que novas regies se integravam as redes de comrcio, e no nordeste, a
ausncia disso impede uma sada para estagnao.
Evidncias na direo de uma concepo de poltica pblica que partisse de uma definio
mais complexa de agente social fortaleceram essa perspectiva. De acordo com Jones (2003),
evidncias vinda do campo da economia comportamental, psicologia cognitiva, inteligncia
artificial e teoria comportamental das organizaes, fortaleceram a perspectiva de poltica pblica
ancorada em definies mais flexveis de racionalidade, capazes de permitir s cincias sociais
maior capacidade de predio. Essa ideia, que est em consonncia com os apontamentos de
Ostrom (1990), foi proposta inicialmente por Herbert Simon precisa levar em considerao as
especificidades envolvidas na tomada de deciso. Como argumenta Jones (2003):
To make predictions we would need to study the formation of the reasons people use for
decisions they make. This is equivalent to exploring preference formation and doing it
inductivily because there are not no a prior reasons (on the part of the investigator) for
assuming any particular set of reasons (on the part of the subject). If we are going to go this
 far, why not threat the mecanisms of choices as subject to empirical study, rather than
assuming maximization given the unspecified set of reasons used by the decision maker?
(JONES, 2003).

Tomando as propostas de Furtado e as metas de reestruturao da estratificao social no

nordeste, no por vias autoritrias, mas por mecanismos econmicos que favoream a formao de
uma indstria de pequeno porte com base nas classes mdias e baixas dado que indstrias locais
empregam proporcionalmente maior quantidade de mo de obra temos uma perspectiva de
poltica regional de desenvolvimento a qual absorve parte do que mencionamos como verso
flexvel da racionalidade. Dado que a hierarquia social sugava os recursos dos investimentos
pblicos por meio de relaes econmicas assimtricas, a autonomia regional s ocorreria, por essa
perspectiva, quando pequenos agricultores tivessem condies de cooperar localmente, a partir de
uma estrutura produtiva mais descentralizada, que fosse capaz de sustentar a populao em perodos
de estiagem.

As eleies de 1958 e uma mudana na conjuntura poltica

No final da dcada de 50 e incio da dcada de 60, o pas era palco de uma srie de
momentos liminares, tais como as eleies para governadores em 1958 e a transio da capital
nacional para Braslia, que estava em acelerada construo. A conjuntura econmica desse perodo
tambm assumia caractersticas especiais: se por um lado o desenvolvimentismo de Juscelino
Kubitschek garantia um baixo nvel de desemprego, por outro o poder de compra dos trabalhadores
de classe mdia era consumido pela inflao, a qual se manteve alta durante o perodo puxada,
sobretudo, pelo componente da demanda domstica. Alm disso, na discusso da opinio pblica,
JK era alvo de crticas dos setores desenvolvimentistas da sociedade que sustentavam o gasto social
como prioridade de investimento governamental.
No que diz respeito a questo nordestina, a situao tornou-se mais crtica com a seca de
1958, as quais coincidiram com as eleies de 1958. O quadro de deteriorao das condies sociais
que ocorria a cada perodo de estiagem, sobre o qual comentamos anteriormente, gerava uma
situao de desgaste que crescia em repercusso miditica e gestava um sentimento de necessidade
por mudana por parte dos cidados. A populao de alguns estados nordestinos, sobretudo de
Pernambuco, explicitou suas insatisfaes nas urnas, elegendo governadores populistas. Como
aponta Furtado (1997): Em seus discursos os governadores denunciavam a malversao dos
fundos pblicos, as estruturas sociais anacrnicas, a espoliao da regio pelos interesses
econmicos do centro-sul do pas (FURTADO, 1997, p.66). Essas novas lideranas utilizavam
linguagem desenvolvimentista, derivada em parte das influncias da CEPAL e do ISEB, porm,
dirigidos contra Juscelino Kubitschek, na medida em que davam nfase a questo social.
 Vale apontar que no trivial que tenha havido uma ascenso de lideranas populistas em
alguns estados nordestinos. H uma tradio na literatura da cincia poltica que frequentemente
atribui baixa capacidade desse formato de liderana capitanear mudanas na estrutura de uma
sociedade, mas dadas as condies locais, lideranas populistas representavam a ascenso de um
discurso de governo para o povo que tinha o efeito positivo que trazer um maior contingente
populacional para a poltica. Igncio Rangel, que fez parte do ncleo de economistas do ISEB,
defendeu a construo de uma poltica econmica nacional que permitisse a superao do que ele
definiu como dualismo econmico, que consistia no fenmeno de reproduo da relao metrpole
colnia nas economias modernas, dado que os pases emergentes, pouco industrializados, sofriam
do efeito de dependncia da trajetria do seu passado colonial. Guerreiro Ramos, socilogo mais
influente do mesmo grupo, tomava essas evidncias como base para postular o que ficou conhecido
como nacionalismo populista isebiano, uma defesa da associao do Estado com a burguesia
nacional, juntamente as lideranas populistas regionais, em prol do desenvolvimento nacional. Ou
seja, as eleies de 1958, por essa perspectiva, aproximavam o Brasil das condies para superao
do subdesenvolvimento.

Os primeiros passos para criao da SUDENE

Nesse clima de agitao poltica, o Presidente da repblica se indagava sobre que medidas
deveria tomar para que os problemas do nordeste no pusesse em risco a obra de redeno nacional
que imaginava realizar (FURTADO, 1997, p.67). O nome que foi sugerido a Kubitschek foi o do
economista de Celso Furtado, o qual trabalhava como diretor do Banco nacional de
Desenvolvimento Econmico (BNDE) aps renunciar o cargo que tinha nas Naes Unidas em prol
da condio de atuar restritamente com a rea do nordeste, sendo, portanto, considerado um perito
no tema.
Furtado possua um extenso trabalho sobre a regio, o qual buscava que ganhasse
visibilidade. Esse trabalho era um diagnstico da problemtica regional que visava deter a
degradao da economia e incorporar a regio nordestina a um processo de desenvolvimento
semelhante ao em curso no centro-sul brasileiro. Guardado em sigilo por certo tempo, este foi
apresentado em uma reunio no dia 06 de janeiro de 1959 a um grupo de pessoas convidadas por
Kubitschek para um brainstorm, a fim de suscitar ideias sobre como resolver o problema
nordestino. Aps a abertura da reunio com as palavras explicativas sobre o que ela se tratava, de
acordo com os relatos de Celso Furtado, ele tomou a palavra e discursou por cerca de 30 minutos
sobre seu diagnstico realista, falando das problemticas do nordeste e sugerindo as intervenes
proscritivas e prescritivas na execuo da nova poltica a qual pretendia ser efetivada. O Presidente,
ento, ficou irritado por no ter cincia da maioria daqueles problemas quase ao fim do seu
mandato, ao passo que desejava ter conhecido Furtado antes. JK, ento, chamou o subchefe da Casa
Civil, embaixador Jos Sette Cmara, e o designou a tomar as providncias para lanar uma nova
poltica que se chamaria Operao Nordeste (OPENO). JK, que havia defendido em campanha o
projeto Operao Pan-Americana, definido por Furtado como complexo demais para posio do
Brasil no cenrio internacional e cristalizando-se com frequncia em slogans, agora poderia
investir em um complexo plano de desenvolvimento.
Em pouco tempo o embaixador Sette Cmara transmitiu as informaes imprensa,
comunicando aos jornalistas a deciso do presidente. Convocou lideranas nordestinas para uma
reunio no Palcio do Catete, onde seria apresentada a nova poltica de desenvolvimento para o
nordeste, comandada por Celso Furtado. Ao espalhar das notcias, a proposta logo angariou
opositores por ter sido interpretada como uma interveno do alto sobre o territrio poltico
daqueles que estavam estabelecidos no nordeste, em especial: latifundirios do acar e do cacau,
alm dos governadores ligados as oligarquias. Dessa forma, se por um lado essa medida foi
combustvel para crticos do governo apontarem que se trataria de mais um investimento ineficiente
do Governo Federal que escoaria pela corrupo, por outro, do ponto de vista das elites locais, isso
representava mais uma entidade competindo por recursos.

Os entraves polticos iniciais

Desde essa poca, a mdia exercia decisiva influncia sobre a opinio pblica e,
consequentemente, sobre a base de apoio das aes governamentais. Por causa disso, Sette Cmara
pediu que Furtado recebesse um dos amigos do embaixador, com intuito de garantir apoio e definir
uma estratgia nesse setor. Tratava-se de Paulo Bittencourt, diretor do jornal de maior circulao e
influncia no Rio de Janeiro, ento capital republicana. Bittencourt era descrito por Furtado como
um homem que sabia do poder de influncia que detinha e tentava us-lo em grandes causas nas
quais se engajava. Com isso, aps Furtado expor o novo projeto, de imediato o diretor decidiu
apoi-lo e enviar um excelente jornalista itinerrio para acompanhar a situao da regio e expor as
consequncias desastrosas que vinham sendo realizadas at ento: o jornalista Antnio Callado,
posteriormente consagrado como membro da Academia Brasileira de Letras.
Por meio de Callado, a exposio do prspero negcio das secas, conceituado como
Indstria da seca, cresceu na medida em que novas publicaes de sua autoria eram vinculadas no
prestigiado Correio da Manh aos seus leitores. O jornalista escreveu sobre o uso arbitrrio dos
maquinrios do DNOCS principal rgo do Governo Federal de intervenes no nordeste por
fazendeiros, o pr-financiamento das obras de emergncia por comerciantes que, de um lado, se
beneficiavam da forte elevao dos preos do gnero de primeira necessidade, e, de outro,
cobravam dos trabalhadores altos juros, embutidos no adiantamento que faziam. Um dos elementos
de distoro dos mercados locais tambm se dava na m alocao do crdito, que sendo restrito,
acabava por financiar empreendimentos de baixo retorno socioeconmico. De acordo com Bruck
(1998), apesar do crdito voltado para o estmulo de inovao, normalmente operado por bancos de
desenvolvimento, no ter o retorno financeiro como critrio de eficincia, eles funcionam como
mecanismos para corrigir a suboferta de crdito com baixas taxas de juros a fim de promover
aumento de produtividade do mercado. a regulamentao das aplicaes dos recursos e o senso de
propsito de promover uma mudana estrutural na economia que diferencia um crdito voltado para
o desenvolvimento do crdito voltado para abastecer as elites.
Na reunio de lanamento da Operao Nordeste, em maro de 1959, estavam presentes os
governadores estaduais e numerosos parlamentares da regio. Juscelino Kubistchek discursou
fornecendo diretrizes do que seria essa nova poltica, quatro dessas diretrizes bsicas estruturavam o
plano de ao: Intensificao dos investimentos industriais; transformao da economia agrcola da
faixa mida transformao progressiva da economia das reas semiridas no sentido de elevar sua
produtividade e de torn-la mais resistente s secas; e deslocao da fronteira agrcola. Depois
assinou mensagem ao Congresso Nacional, no qual props a criao da Superintendncia para o
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). No entanto, no era conveniente esperar de forma inerte
o Congresso deliberar a criao dessa instituio, por tanto, o Presidente tambm assinou o decreto
que institua o Conselho de Desenvolvimento do Nordeste (CODENO), que ficaria sediado em
Recife. Este rgo poria em andamento tudo aquilo que estivesse ao alcance de o Governo realizar
no mbito da competncia que lhe proporcionava a legislao vigente.
A primeira iniciativa sria, visando modificar as bases da ordem social e econmica em que
se assentava o quadro nordestino de estagnao e misria foi o projeto de lei de irrigao. O projeto
circulou entre os Governadores e membros do conselho deliberativo antes da reunio extraordinria,
em Teresina, capital mais pobre dos Estados que compunham o nordeste, a 05 de agosto de 1959.
Esse projeto foi elaborado com intuito de modificar o conjunto de prticas insustentveis que
mantinham a situao do nordeste em estagnao de produtividade. Dentre esses problemas,
podemos citar: o cultivo de banana e arroz em tempos de seca; monoplio da monocultura da cana-
de-acar nas zonas midas do litoral, onde se poderia estabelecer-se a policultura da produo de
alimentos de primeira necessidade, formulando-se uma base mais satisfatria para projetar
atividades geradoras de empregos urbanos, visto que, a escassez de alimentos era o principal
motivador de migraes.
A estratgia de desenvolvimento consistia em implementar medidas que integrassem mais
pessoas no mercado de trabalho, reduzindo, assim, o desemprego. A migrao para a faixa mida
maranhense tambm se tratava de um passo importante dado que um correto aproveitamento desse
territrio permitia garantir uma oferta perene de insumos bsicos durante o ano todo. Essa elevao
de renda dos agricultores e a criao de permetros de policultura, onde os regantes organizados em
organizaes familiares, beneficiados com a regulamentao do uso das guas e das terras nas
bacias de irrigao contempladas com o investimento pblico seriam orientados para a produo de
alimentos de uso local, permitiram a estabilizao do contingente populacional no nordeste para
futura capacitao tcnica, com finalidade operria na chegada de indstrias, revertendo o quadro
de miserabilidade vivenciado em todas as estiagens.
Todavia, um projeto como esse no seria de implementao fcil. De acordo com Furtado
para fins de retrica, todo mundo denunciava a situao existente, mas outra coisa era pagar o
preo poltico exigido para mud-la (FURTADO. 1997, p.110). Esse projeto ira afetar diretamente
a cidadela da indstria da seca, uma questo demasiado sensvel pois, seria uma descentralizao
dos recursos hdricos que ira afetar a malha fundiria nordestina e fornecer alternativas para a
subordinao dos agricultores que sofriam com as dinmicas desastrosas dos industriais da seca,
anteriormente esclarecidas. Assim, por meio deste projeto de irrigao, dos dispositivos de controle
dos fazendeiros eram postos em xeque, seja o voto de cabresto, seja a submisso exploratria dos
trabalhadores rurais.
Na votao, os Governadores ficaram surpresos com a rapidez em que foi elaborado o
projeto, que colocava muito deles em posies incmodas. O governador Parcival Barroso,
representante do Cear, terra predileta dos industriais da seca, abriu reao contundente ao projeto.
O nico governador a apoiar efetivamente foi Cid Sampaio, de Pernambuco, em cujo Estado no
recebia contundentes presses dos poderosos da classe latifundirios de bacias de audes.
Surpreendentemente o coronel Afonso Augusto de Albuquerque Lima tomou a palavra e anunciou o
apoio das Foras Armadas ao projeto, do qual estava convicto a no contribuio para a
intranquilidade social da regio. O apoio se estendeu em palavras motivadoras: este projeto h de
sofrer contestaes, e talvez forte oposio, porque vir modificar, em parte, os alicerces
econmicos da regio nordestina e, sobretudo, porque ir atingir uma poderosa classe de grandes
proprietrios de terra. No Congresso Nacional o projeto foi analisado meticulosamente e aprovado,
artigo por artigo. Enquanto a imprensa aliada a Celso Furtado reverberava que o CODENO atacava
o caroo duro do problema nordestino, a oposio insistia em apontar traos comunistas de Furtado.
A partir desse audacioso projeto se iniciou as mobilizaes das foras dominantes que
defendiam os interesses do latifundismo. O projeto de lei passa a encontrar-se com todas as
resistncias polticas inventadas, nas palavras de Furtado: meus esforos esbarravam-se em um
muro de pedra: fulano pediu vista, sicrano engavetou, convm que voc se explique com beltrano
(FURTADO.1997, p.110). Foi quando ele percebeu que os lderes nordestinos que ocupavam postos
no Congresso, no ousavam fazer avanar contedos que ferisse os interesses dos poderosos e que
sem apoio da opinio pblica no centro-sul, no modificariam a estrutura vigente, s a
reproduziriam.
Lijphart (1991), argumentando sobre a efetividade dos sistemas polticos aponta uma
antinomia bsica nos modelos de governo: se por um lado governos pluralistas tendem a apresentar
maior estabilidade poltica, na medida em que a fragmentao do poder permite que os diversos
grupos da sociedade dividam os payoffs de uma poltica pblica; por outro, modelos centralizados
tendem a estar associados, do ponto de vista da opinio econmica, a governos mais eficientes,
capazes de realizar planejamento e decises rpidas. No caso de pases com diferentes etnias e
culturas, governos proporcionais tendem a funcionar como governos de coalizo, contornando
possveis embates que surgiram no seio do presidencialismo. De acordo com Lijphart:
Such power sharing can be arranged much more easily in parliamentary and PR systems than
in presidential and plurality systems. A president almost inevitably belongs to one ethnic
group, and hence presidential systems are particularly inimical to ethnic power sharing. And
while Westminster-style parliamentary systems feature collegial cabinets, these tend not to
be ethnically inclusive, particularly when there is a majority ethnic group. (LIJPHART,
1991).

Todavia, o autor faz uma ressalva importante no caso dos sistemas presidencialistas com
eleies proporcionais, como no caso da maioria dos sistemas polticos latino-americanos:
As Juan Linz has argued, Latin American presidential systems have been pariularly prone to
executive-legislative deadlock and ineffective leadership. Moreover, Scott Mainwaring has
shown persuasively that this problem becomes especially serious when presidents do not
have majority support in their legislatures. Thus the Latin American model of
presidentialism combined with PR legislative elections remains a particularly unattractive
option. (LIJPHART, 1991).

No caso brasileiro, as dificuldades enfrentadas por Furtado refletem esse arranjo que tende a
inrcia. Dado o poder de veto do parlamento, organizado em torno dos seus interesses, a
possibilidade de execuo de um plano centralizado diminui. Sem uma larga base aliada, JK sofria
constantes embates contra seu governo e Furtado, na execuo das intervenes propostas na
Operao Nordeste.
Nos altos escales do Ministrio de Guerra surgiram intrigas contra o grupo de pessoas
envolvidas nessa operao, porm, o estado-maior das Foras Armadas procurava desfazer essas
intrigas. A polarizao era explicita nos campos de poder, rachando o Congresso, as Foras
Militares e as classes econmicas, latifundirios e industriais. Para a satisfao de Furtado, esse
racha no era evidente nas importantes mdias das capitais e, quando se levantava uma difamao
contra ele, era de pouca circulao.

O contexto internacional
O contexto de Guerra Fria e de revolues socialistas, inclusive na Amrica Latina, estava
gerando grandes conflitos no mbito poltico e se configurando uma ambientao em que todos
podiam ser postos sob suspeita. Os adversrios polticos de Furado se utilizaram dessa atmosfera
instvel para forjar provas e denncias de sua suposta adeso comunista. Essas denncias estavam
vinculadas ao Departamento Federal de Segurana Pblica da capital federal do Rio de Janeiro,
onde havia uma ficha com o perfil ideolgico de Celso Furtado, traado por pessoas competentes,
o que fortalecia o bombardeamento. A mdia no incentivou a divulgao dessas notcias e ele teve
que clarificar esses estratagemas elaborados contra ele no Jornal do Brasil e em O Globo, fazendo
saber seu comprometimento com o trabalho intelectual para o desenvolvimento do nordeste e
expondo no prprio discurso de que se tratava o contedo de seus trabalhos acadmicos e ps-
acadmicos, que foram prestigiados e premiados, concluindo que seus ltimos trabalhos eram
estritamente tcnicos. Mesmo com isso, no se cessou a elaborao de mentiras. Os opositores da
nova poltica tentaram de tudo que estava ao alcance deles, mas por ora Furtado estava amparado
pelo apoio do Presidente, pelo apoio das grandes mdias e por um apoio considervel de opinio
pblica.
FMI tambm representava uma influncia externa nas polticas econmicas de JK relevante.
Desde o incio da execuo do Plano de Metas do presidente, que envolviam uma poltica
macroeconmica de estmulo indstria de base e a construo do enorme empreendimento que
representou Braslia, a presso inflacionria dos investimentos foi criticada pelo FMI como um
equvoco. Nas exigncias realizadas pelo Fundo para continuar dispendendo crdito para o Brasil, a
induo de uma recesso, associada ao cmbio flutuante eram justificadas com base numa teoria
econmica ortodoxa bastante criticada por Furtado e intuitivamente repudiada por JK. Essa
exigncia cresceu durante o mandato e chegou ao nvel crtica de embates diretos com o a comisso
que presidia a entidade.
Apesar da oposio de Celso Furtado, JK e Lucas Lopes, ento presidente do BNDES,
grande parte do grupo de coordenao econmica, incluindo o Ministro da Fazenda Jos Maria
Alkimin, viam com bons olhos a manuteno de uma poltica de investimento com base em
financiamento estrangeiro. Alm disso, uma parte relevante do alto funcionalismo associado ao
governo Federal mantinha-se passiva as exigncias do Fundo porque, em boa medida, como relata
Furtado, antipatizava com a ideia de migrar do Rio de Janeiro para Braslia, a qual estava era
erigida numa regio virgem, em comparao ao Sudeste.
Aprovao da lei instituindo a SUDENE
Havia um ano que o projeto de lei para a criao da SUDENE vinha sendo debatido e o
Congresso resistia a institucionalizar a poltica que vinha sendo realizada no nordeste. Furtado
utilizou-se da reunio do conselho deliberativo de 04 de novembro para expor a situao de sua
equipe. Os projetos que estavam sendo iniciados dependiam da criao da SUDENE para
prosseguirem, tendo em vista que a lei anexaria os recursos necessrios para os dispndios
calculados sobre as aes desse rgo federal. A equipe de Furtado era reduzida e as aes
desenvolvidas por ele estavam integradas a burocracia de outros rgos e sua fonte de recursos
provinha dos adiantamentos do BNDE.
Na disputa no legislativo, os opositores da SUDENE lutavam por introduzirem modificaes
no projeto de lei que visava institu-la, descaracterizando-a na medida em que vetavam as emendas
que possibilitavam a instituio intervenes mais profundas nas as bases institucionais da
indstria da seca. Uma delas, por exemplo, retirava o DNOCS da rea de interferncia da
SUDENE que impedia, de acordo com Furtado, a reforma da instituio para um quadro
operacional mais funcional. Em suas palavras: nosso propsito havia sido transformar o DNOCS
em uma agncia responsvel pela execuo de projetos relacionados com o aproveitamento de
gua (FURTADO, 1997. p, 129).
Em um programa de televiso ele foi claro ao dizer que daria por terminada sua misso no
nordeste se a lei de criao da SUDENE no fosse aprovada com urgncia ou fosse objeto de
mutilao em seu esprito (FURTADO, 1997). A notcia teve grande repercusso miditica,
alcanando muitas pessoas, gerando manifestos assinados por lderes sindicais, lderes estudantis e
lderes de classe, organizao de atos pblicos em protestos a morosidade do andamento dos
debates nas casas de votao, bem como mensagens de apoio advindas de vrios locais. Centro Sul
bancadas.
O mais difcil, todavia, no foi corrigir as mutilaes que o senado praticava nos artigos da
lei ou mesmo os entraves para as votaes, mas sim fazer de Celso Furtado o superintendente da
SUDENE. Isso se dava porque um grande grupo de parlamentares nordestinos queria a morte
poltica dele de Kubistchek, uma vez que se opunham ao desenvolvimentismo em curso no pas. O
Presidente, ento, decidiu assumir as negociaes e, numa estratgia para conseguir a aprovao da
lei, manteve o agrnomo Dr. Apolnio Salles como provvel candidato para superintendncia.
Ento, ao dia 15 de novembro de 1959, aprovou-se a lei 3.692 que institua a Superintendncia para
o Desenvolvimento do Nordeste. Em sua nomeao, Furtado disse a Kubitschek: Presidente, se
errei quando imaginava que contaria com o apoio dos polticos do nordeste para levar adiante essa
lura, no me equivoquei quando acreditei em sua determinao (FURTADO, 1997. p, 132). Essa
confisso se deu porque a perseguio foi quantificada, a lei foi aprovada pelo apoio majoritrio dos
deputados do centro-sul enquanto a maioria das bancadas nordestinas tentaram barr-la.
Celso Furtado fez um discurso otimista na posse do cargo de superintendente, sintetizando
os pontos inovadores da nova lei e ressaltando que os elementos de reforma poltica contidos nela
so de maior significao, porquanto os objetivos de desenvolvimento devem ser afastados das
faixas de frico da luta partidria e que esta lei introduzia formas mais racionais de interveno do
Estado na esfera econmica. Surgia uma nova concepo do fazer administrativo, dizia.
Em 1960 a equipe de Furtado enviava ao presidente do Congresso o projeto daquilo que
viria a ser o I Plano Diretor para o desenvolvimento do nordeste. Este abrangia os setores de
eletrificao, transportes, aproveitamento de recursos hdricos, reestruturao da economia rural,
melhoramento das condies de abastecimento, levantamento e prospeco mineralgicos,
levantamento cartogrfico, servios de abastecimento de guas das cidades do interior, acesso da
populao a condio mnima de instruo e incentivos aos investimentos privados do setor
industrial, em que, cada um desses setores tinha sumrias especificidades de propostas a serem
contempladas pela SUDENE. Todavia, o Plano Diretor ficaria um ano e sete meses circulando entre
comisses de duas casas no Congresso.
A construo legal da Superintendncia s estaria completa em 14 de dezembro de 1961,
quando finalmente aprovada a lei 3.995 que institucionalizava o I Plano Diretor. Nesse nterim,
persistiram as acusaes contra Furtado, inobstante, ele e o corpo tcnico da SUDENE iniciaram
uma parte das obras contidas na proposta do Plano. Os incentivos de ordens, previstos na legislao,
possibilitaram aprovar, ainda em 1960, 23 projetos de novas indstrias, com capacidade para
empregar seis mil pessoas. Constatou-se tambm que a participao do nordeste nas emisses de
capital efetuada em todo o Brasil se elevou de 1,6%, em 1959, para 6,7%, em 1960. Trazendo
esperana aos nordestinos e aos demais que investiram poltica e economicamente na efetivao
dessa instituio.
Perspectiva lanada pela SUDENE era inovadora no apenas no que diz respeito aos planos
que visava implementar, mas ao prprio modelo institucional. Na tradio das instituies polticas
brasileiras, h predominncia de grande influncia patrimonialista no que diz respeito a diviso de
recursos e modelos de investimentos, como exemplifica o DNOCS. Elites locais tm, ainda hoje,
grande capacidade de transmitir seu status de pertencer a classes socioeconmicas mais elevadas
para a poltica, distorcendo os efeitos das polticas pblicas. No caso nordestino, conforme
mencionamos, as polticas de crdito e de realizao de obras pblicas tendiam a servir a propsitos
privados, e o critrio de eficincia frequentemente se dissolvia em meio aos pactos parlamentares.
No desenho institucional proposto por Furtado para a SUDENE, o modelo de planos Trienais
possibilitaria o detalhamento dos gastos pblicos e a discusso transparente de como eles seriam
realizados. Podemos interpretar esses medidas como um avana na direo de uma burocracia
governamental nos modelos weberianos, semelhante ao que foi constitudo no Brasil no que diz
respeito as instituies econmicas.

Ajuda tcnica estrangeira

No primeiro ano de atuao, a SUDENE contava com o apoio de uma misso francesa para
projetar centros de abastecimentos e formar tcnicos em operao de pequenas unidades trmicas; a
ONU forneceu assistncia tcnica e servios de suas agncias especializadas em setores como:
transporte, geologia, poltica de utilizao de guas, agricultura de zonas semiridas, hidrogeologia,
comercializao de alimentos, artesanato, economia industrial, indstria txtil, pedologia, hidrologia
geral, aerofotogrametria e utilizao de guas salgadas; o governo do Japo instalou e equipou um
centro de treinamento tcnico para a indstria e a Fundao Ford concedeu 40 bolsas de estudo,
prioritariamente para jovens tcnicos que participassem do projeto de irrigao do submdio So
Francisco e do programa de hidrogeologia.
Organizou-se tambm um programa de treinamento tcnico para o vestibular de agronomia,
o qual recrutava alunos do interior, com origem modesta, concedendo-lhes bolsas que seriam
mantidas se conseguissem ingressar nas escolas superiores. Os cursos de agronomia que tinham
menos de 10 alunos cursando o primeiro ano puderam aumentar consideravelmente a quantidade de
alunos na regio com esse programa. Concomitantemente, em outros setores, apoiaram-se os
estudantes que se preparavam para o mestrado em setores afins s reas de atuao da SUDENE,
assegurando a admisso destes no corpo tcnico dela. Todo esse engajamento na capacitao
pessoal dos nordestinos se deu porque, na viso de Furtado, em se tratando de luta contra o
desenvolvimento, nenhum problema de mais difcil soluo do que aquele apresentado pela
escassez de pessoal especializado e adequadamente motivado (FURTADO, 1997).

O governo de Jnio Quadros

O governo de Jnio Quadros, na sucesso de JK, contrariando as expectativas de
estabilidade, as quais baseavam-se no fato de a oposio udenista contra o presidente que estava
fora da tradio trabalhista, foi turbulenta. A situao de negociao com o FMI havia se
deteriorado muito durante do governo anterior e o pas vivia um clima tenso no cenrio
internacional. Logo no incio do governo, a centralizao do governo na figura presidencial e uma
poltica de defesa da influncia da mdia marcaram a administrao de Quadros, a qual assumiu
fortes caractersticas de um conservadorismo moral e autoritarismo social.
Do ponto de vista poltica externa, todavia, grandes mudanas foram feitas. De acordo com
Furtado, Jnio Quadros buscava romper a inrcia e imobilismo que impendem o Brasil de se
integrar a outras naes. Partindo disso, misses diplomticas foram enviadas para frica, onde
novas repblicas independentes surgiam, e as relaes com a Unio Sovitica foram retomadas.
Jnio tambm tomou a atitude de defesa da legitimidade dos irmos Castro, em Cuba, alm de
premiar Ch Guevara, um dos lderes da revoluo, com a Ordem Nacional Cruzeiro do Sul, a mais
alta condecorao brasileira atribuda a estrangeiros.
No plano econmico, como reflexo da turbulncia poltica, Jnio Quadros adotou uma
medida que marcou a ruptura com o desenvolvimentismo de JK: a negociao para o pagamento da
dvida com o FMI. Com isso, foi introduzido no pas um plano de corte de gastos e o drago da
inflao foi combatido com a sua arma mais amarga: a recesso. O cmbio flutuante, defendido na
campanha de Jnio Quadros abriu o pas para as importaes e, como consequncia o consumo
escoou em moeda internacional. Essas medidas, como apontou Furtado:
Sem dvida, o reescalonamento da dvida externa que fora obtido, ainda que por curto prazo,
constituiu um alvio para o governo, inclusive no plano financeiro. Mas no passava de
sursis, ao passo que adrenagem financeira causava pela reduo do fundo dos gios seria
permanente, exigindo imediatamente conteno de gastos e compensao no plano fiscal
que, na melhor das hipteses, valeria para o prximo ano. Essa bomba de retardamento seria
legada a Joo Goulart. (FURTADO, 1997)

Essas medidas, que afetariam diretamente o potencial de crescimento nacional durante do

governo de Joo Goulart, foram um passo do governo na direo do imprevisvel. Dada a taxa de
crescimento, com alto componente de investimento estatal, no Brasil, a recesso introduziu uma
espiral sem controle que reduziu consideravelmente os recursos para ao poltica nos anos
seguintes.
Apesar das diversas no que diz repeito a orientao econmica a ser seguida pelo governo,
Celso Furtado e Jnio Quadros aproximaram-se, como bons colegas, e a SUDENE, que j operava o
seu Primeiro Plano Trienal, ganhou maior poder de ao com o centralismo praticado pelo novo
presidente. O cargo de Superintendente ganhou autoridade de ministro e parte dos recursos do
rgo, passaram a ser aprovados via decreto executivo. Foi, tambm, durante o mandato de Jnio
que o Segundo Plano Trienal foi aprovado e boa parte do capital poltico da SUDENE foi
conquistado para que entrasse num perodo mais intenso de operaes.

O apogeu da SUDENE
Concomitantemente a sada de Furtado do Ministrio de Planejamento, foi aprovado pelo
congresso o II Plano Diretor para o desenvolvimento do nordeste. Com isso, ele reassume
plenamente o comando da SUDENE, a qual estava ento com um montante de 115 bilhes de
cruzeiros para tirar do papel o Plano Diretor. Esse ano de 1963 foi o znite das conquistas realizadas
pela SUDENE, dessas pode-se ressaltar a aprovao e os incentivos de 88 projetos industriais
divididos para as indstrias txteis, algodoeira, alimentcia, metalrgica, qumica, assim como as
indstrias de cimento, cermica e vidro. No mesmo ano foi inaugurada a grande linha de
transmisso levando energia de Paulo Afonso a Natal, abrangendo outras 22 cidades nordestinas.
Paralelamente foi realizada uma das principais metas do plano prioritrio de rodovias com a
pavimentao Rio-Bahia;
No setor de saneamento bsico, especificamente sobre abastecimento de gua potvel,
concluiu-se trabalhos que beneficiaram mais da metade da populao nordestina, contemplando
aproximadamente 4,3 milhes de pessoas, iniciando-se neste ano de 1963 a constituio de frotas de
carros-pipas para a carncia localizada e perodos de estiagem; No setor de capacitao tcnica foi
intensificado, concedendo, 510 bolsas de estudos a candidatos s faculdades de agronomia
veterinria e engenharia; Tambm foram concedidas bolsas de aperfeioamento para professores no
centro-sul e firmados acordos para aquisio de equipamentos para 60 laboratrios de qumica,
fsica e biologia; aproximadamente 1000 alunos passaram pelos cursos organizados pela SUDENE
de programao oramentria, administrao municipal, gerncia de cooperativas, programao
educacional, economia agrcola, aproveitamento de recursos de gua e pavimentao rodoviria;
neste ano foi concludo o mapeamento de 368 mil hectares no submdio So Francisco, que foi o
incio do programa de irrigao dessa rea; concluiu-se a rede hidrolgica com a perfurao de 160
poos localizados nas reas mais crticas quanto ao fornecimento de gua e com a instalao de
2000 pluvimetros em todo o nordeste;
Pde-se inciar um programa de incentivo a organizao cooperativa sendo inventariadas 680
cooperativas j existentes na regio; entre tantas utras conquistas, algumas delas arrancadas com
mutia resistncia como no caso da promoo de organizaes cooperativas na rea aucareira de
pernambuco, onde se pretendia produzir cana e unidades familiares, visando transformar o cortador
de cana nordestino em um agricultor moderno. Porm a reao hostil da classe de usineiros foi
contundente, visto que eles viam a SUDENE como produtora da subverso. Ademais, toda aquela
cooperao internacional citada anteriormente comeava a dar frutos.

O governo de Joo Goulart

Pode ser feita uma anlise com base no desenvolvimentismo cepalino de que a ideia de
pases da Amrica Latina independentes, econmica e politicamente, no agrada as potncias
centrais. claro que a quebra da dicotomia entre pais central e pais perifrico era um dos
objetivos centrais da CEPAL, e tambm era uma das caractersticas centrais da teoria de Celso
Furtado. A ordem bipolar traz novas polticas externas.
O governo de John Kennedy (1961-1963), mais especificamente sua poltica externa, foi baseada
nas relaes internacionais da ordem bipolar dos primeiros anos da Guerra Fria. Herana da
administrao anterior (D. Eisenhower), que adotara uma poltica externa voltada para a combater o
Bloco Sovitico, baseada no desenvolvimento de armas nucleares para frear qualquer ameaa
internacional, mesmo propondo a Unio Sovitica um acordo de no investimento nuclear, e
investiu fortemente quando tratando da Corrida Espacial, alm do esforo de guerra na Coreia
(1950-1953), cuja lgica voltada para a ordem bipolar permaneceu na administrao norte-
americana at o fim da Guerra Fria. Kennedy, preocupado com a relao da Amrica Latina e o
comunismo, adotou uma postura que seria conhecida como a Doutrina Kennedy, que buscou o
apoio das naes sul-americanas por meio de negociaes para o desenvolvimento internacional
com base na Aliana para o Progresso, uma tentativa de ganha apoio dos americanos para barrar o
avano ideolgico sovitico no continente.
A criao da Aliana para o Progresso veio como uma boa notcia para o projeto da
Operao Pan-americana do presidente Juscelino Kubitschek, que confiou a Furtado a misso de
desenvolver a regio nordeste por meio da SUDENE. Com base no apoio da presidncia em
conseguir financiamento e ajuda tcnica estrangeira para elaborar e aplicar os projetos da
superintendncia, a SUDENE comeou a aplicar seus planos para o desenvolvimento da regio e
capacitar seus tcnicos com ajuda internacional.
A USAID, paralela Aliana para o Progresso, foi mais uma ferramenta criada pelo governo
de John Kennedy de assistncia as naes sul-americanas, sendo uma espcie de fundo monetrio
diplomtico, ela tinha o mesmo propsito ideolgico da Aliana para o Progresso, inseridos no
contexto da guerra fria. Esses fundos da Agncia de Desenvolvimento Internacional foram
enviados, e aplicados pela SUDENE, a um projeto de abastecimento de gua, incluindo a criao de
um sistema de esgoto e um para o tratamento de gua, para as reas na regio nordeste no intuito de
combater a disenteria pela ingesto de gua imprpria para o consumo. A USAID contribuiria com a
capacitao de tcnicos da superintendncia e custear o projeto, incluindo o equipamento, enquanto
a SUDENE ficaria encarregada de coordenar a aplicao do projeto em parceria com outros rgos
pblicos como a Fundao Servio de Sade Pblica (FSESP), o Departamento Nacional de Obras
Contra a Seca (DNOCS), a Comisso do Vale do So Francisco (CVSF), entre outros.(Convenio
para o desenvolvimento de facilidades de abastecimento de gua na regio nordeste. Recife, 1962).
O projeto tinha a previso inicial de dois anos e estava de acordo com a declarao do objetivo de
prover gua potvel a comunidades necessitadas no hemisfrio sul, e ainda contribuiria na tentativa
de Celso Furtado em acabar com o fenmeno da audagem.
A Organizao dos Estados Americanos (OEA), com base nas negociaes de sua secretaria
geral, a Unio Pan-Americana, com a SUDENE, fornecia, principalmente, assistncia tcnica na
formao de profissionais que trabalhariam nos projetos da superintendncia assim como a Agncia
de Desenvolvimento Internacional. A formao de tcnicos da SUDENE por parte da OEA
continuou ao longo do Regime Militar. Em paralelo a esse fato, ocorreram tambm a retomada de
negociaes e de transferncias de fundos da USAID para a SUDENE, uma vez que as relaes
diplomticas entre o Brasil e os Estados Unidos da Amrica haviam se deteriorado posteriormente
durante o governo de Joo Goulart.
As atividades da SUDENE permaneceram inabaladas durante o Governo de Jnio quadros
at que o mesmo renuncia em agosto de 1961 sendo substitudo na presidncia pelo seu vice, Joo
Goulart. O incio do governo Goulart (1961-1964) j comea por tenses polticas. Sobre a
acusao de planejar uma transio do Brasil a um regime totalitrio comunista, com as alegaes
de que Goulart estaria na China estudando o modelo de regime, em vez de estar em misso
diplomtica a mando do ex-presidente como era o caso. Os fomentadores da oposio que
lideravam o movimento para impedir a posse de Joo Goulart eram ningum menos do que o
governador do estado da Guanabara, Carlos Lacerda (1914-1977), e alguns ministros militares que
faziam parte alto escalo das Foras Armadas. Forma-se ento a Campanha da Legalidade na
tentativa de garantir o cumprimento da lei com a posse de Jango. Liderada pelo ento governador
do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola (1922-2004) e adquirindo, pouco depois, o apoio do
comandante do 3o exrcito, General Jos Machado Lopes (1900-1990), que aderiu ao movimento
legalista durante os eventos 28 de agosto, com o cerco do Palcio Piratini. Em paralelo a tenso
armada na regio sul, tramitava no congresso uma tentativa de garantir, legal e pacificamente, o fim
das hostilidades e a posse de Goulart. E aprovado a emenda constitucional nmero 4, modificando o
regime de governo para o parlamentarismo, o que reduziu os poderes legais de Jango, o que foi
aceito pela oposio e permitindo a posse de Joo Goulart. Posteriormente, o sistema
presidencialista seria reinstaurado com o plebiscito de 1963.
Ao longo do governo de Joo Goulart, ocorreram embates polticos ferrenhos com a
oposio, como foi o caso da Ao Democrtica Parlamentar (ADP), composta por parlamentares
da Unio Democrtica Nacional (UDN), da qual Carlos Lacerda fazia parte, e do Partido Social
Democrtico (PSD), que desde sua formao no fim do governo Jnio Quadros, a ADP, de
orientao conservadora, tinha o propsito de combater a suposta infiltrao comunista no Brasil.
A Frente de Mobilizao Popular (FMP), criada em 1962, apoiava o governo Jango, porm tambm
travou embates no congresso com a presidncia. Liderada por Leonel Brizola, a FMP buscava
pressionar o presidente a implementar as Reformas de Base. San Tiago Dantas (1911-1964),
diplomata brasileiro, ex-ministro de relaes exteriores e ex-ministro da fazenda, lidera a Frente
Progressista de Apoio s Reformas de Base, criada em outubro de 1963, entrando em confronto com
as ideias da FMP e os conspiradores de direita. No que seria o fim do governo, no incio de marco,
Goulart perderia mais apoio, principalmente com a sada do PSD da base do governo, voltando para
a esquerda radical para buscar apoio contra a oposio de direita. Isto, aliado a incerteza do
presidente em se apoiar em um dos dois grupos aliados supracitados, levou ao fim da tentativa
democrtica de San Tiago a apoiar o governo.
Em paralelo aos conflitos no congresso, os eventos que trouxeram a Campanha da
Legalidade causaram um racha no exrcito brasileiro. No dia 12 de setembro ocorreu, em Braslia,
a Revolta dos Sargentos devido contnua inelegibilidade de oficiais do baixo escalo das Foras
Armadas a cargos pblicos do Poder Legislativo. O presidente se manteve neutro com relao a
questo, sem se pronunciar sobre o que deveria ser feito aos revoltosos, algo similar ao que
ocorreria posteriormente com a revolta de soldados da marinha em marco, no sindicato dos
metalrgicos do Rio de Janeiro, o que gerou mais incertezas entre a oposio, civil e militar, esta
composta pelos mdio e alto escales das Foras Armadas e aquela por setores da elite, ambos
conservadores, de que o presidente planejava uma espcie de golpe.
Por fim, enfrentando uma crise no somente poltica mas, tambm, econmica, Goulart,
props a formulao do Plano Trienal em conjunto com seu novo ministro do planejamento, Celso
Furtado, que elaborou o plano com base em diagnsticos fundados no pensamento cepalino, e com
o apoio do ento ministro da Fazendo, San Tiago Dantas. O Plano buscava frear o ndice
inflacionrio at 1965, porm, buscava manter o investimento em planos desenvolvimentistas para o
pas, o que inclua as reformas de base e os projetos da SUDENE, da qual Furtado ainda era
superintendente mesmo ocupando o cargo de ministro, o que garantiu a manuteno e a aplicao
de projetos nos anos de 63-64 e uma autonomia da superintendncia com relao aos oramentos
anualmente revisados. Apesar das tentativas, o cenrio poltico e econmico no eram favorveis ao
plano trienal.
Na tentativa de reduzir o ndice inflacionrio, o Governo Goulart teve seu pedido de
emprstimo negado pelo FMI, o qual foi feito pelo representante do Brasil em visita a Washington,
San Tiago Dantas, que desenvolveu a Poltica Externa Independente (PEI) durante a presidncia de
Jnio Quadros, que perduraria durante o governo de Jango at a instaurao do regime militar. Aps
o afastamento de San Tiago do cargo de ministro da fazenda e, posteriormente, o afastamento de seu
substituto, Carvalho Pinto, que havia sido colocado na pasta da Fazenda por uma reforma
ministerial do presidente em 63, ocasionada pela tenso poltica, que colocou gacho, Nei Galvo,
como ministro da Fazenda, o que gerou surpresa no congresso pois era cogitado que o cargo seria
assumido por Brizola, no melhorou a situao frente a economia estrangeira. O governo de Jango
praticamente perdera o apoio econmico internacional. Frente ao caos poltico, a insatisfao, e a
oposio, Joo Goulart e deposto em abril de 1964 com a instaurao do Regime Militar.
Concluso
O estudo de uma instituio poltica perpassa, necessariamente, pelo entendimento do
contexto poltico no qual ela est situada. A SUDENE surgiu como uma derivao das propostas de
interveno poltica e econmica de Furtado, constitudas ao longo da sua carreira como um
economista que absorveu influncias das escolas estruturalistas da sociologia e das abordagens
desenvolvimentistas na economia. No cerne do que foi a Superintendncia do Desenvolvimento do
Nordeste, precedida pelo CODENO, estavam as concepes de que a sociedade produto de
relaes scias que tendem a assumir determinadas cristalizaes, que numa perspectiva histrica
podem ser entendidas como dependncia da trajetria, e que o Estado pode ser dotado da substncia
necessria para ser agente promotor de uma mudana social.
Nessa linha, os antecessores intelectuais de Furtado apontavam a existncia de um dualismo
econmico que opunhas potncias centrais e pas perifricos, e o principal critrio de definio para
a capacidade de agncia num cenrio poltico e econmico internacional era o nvel de
produtividade mdia de um pas, mensurada pela industrializao. No caso brasileiro, a herana
colonial marcou uma tendncia de subalternizao da economia nacional no apenas no que diz
respeito aos produtos de alto valores agregados importados mas tambm ao financiamento.
A histria vivenciada por Furtado de implementao da SUDENE foi fortemente
condicionada pelas dificuldades da superao do subdesenvolvimento. No caso de JK, o
desenvolvimentismo acelerado foi capaz de gerar um importante salto econmico no pas, mas teve
o grande custo de angariar a antipatia do FMI, que agindo mais do que como uma entidade
econmica, foi capaz de gerar a presso poltica necessria para que o governo sucessor, de Jnio,
abdicasse das altas taxas de investimento para adotar um ortodoxo plano de contingenciamento de
gastos. Num cenrio como esse, a execuo de uma poltica pblica pode ser interpretada, a partir
de uma referencial da teoria dos jogos, como uma multiplicidade de jogos em diferentes nveis, uma
vez que a opinio pblica durante a dcada de 60 estava estratificada entre os setores populares,
saudosos a tradio trabalhista de Vargas, e os setores da classe mdia paulista, apoiadores da UDN
e opositores histricos do varguismo, alm das entidades internacionais FMI e OEA que
atuavam em sentidos no necessariamente convergentes, uma vez tinham seus propsitos
condicionados por outros jogos. No governo de Jonh F. Kennedy, por exemplo, a SUDENE ganhou
um apoio extra do presidente que, sensvel as causas latinas, apoiou o financiamento da instituio.
Num contexto em que h grande quantidade de jogos sendo jogados para resultante de uma
poltica de desenvolvimento h grande probabilidade de fracasso. Dado que o desenvolvimento
envolve o planejamento poltico e econmico da sociedade, uma grande quantidade de variveis
para serem mensuradas antes de uma tomada de deciso aumenta a probabilidade de erro.
Equvocos derivados de turbulncia poltica, nesse sentido, marcaram todo o perodo de luta por
estabelecimento e funcionamento da SUDENE. Dada a sequncia de presidncias instveis,