Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Ps-Burocrtico:

Reflexes sobre a Burocracia Estatal

DO M ODELO R ACIONAL -L EGAL AO

P ARADIGMA P S -B UROCRTICO :
R EFLEXES SOBRE A B UROCRACIA
E STATAL
Paulo Henrique Ramos Medeiros*

R ESUMO

O artigo discute a burocracia como mecanismo institucional de governana, em ter-

mos da administrao do aparato do Estado, propondo-se a refletir sobre a trajet-
ria do modelo burocrtico. Parte-se da conceituao inicial do modelo, conforme
proposto por Max Weber, como forma de dominao racional-legal e de combate ao
patrimonialismo, passando por suas limitaes e crises, at suas inovaes mais recentes,
como mecanismo de gesto do aparelho do Estado no contexto da Nova Administrao
Pblica, que supostamente estaria delineando um modelo ps-burocrtico. Conclui que
ainda no houve mudana do modelo tradicional de Weber para um novo paradigma capaz
de suplantar seus fundamentos bsicos, especialmente em termos da forma de racionalidade
e legitimidade utilizadas: a prtica na administrao governamental mostra que os precei-
tos da Nova Administrao Pblica ainda convivem lado a lado com a burocracia tradicio-
nal.

ABSTRACT

T he article discusses the bureaucracy as an institutional mechanism of governance,

in terms of the management of the State, intending to propose some reflections
about the trajectory of the bureaucratic model. It starts on the primary concepts
about the model, as proposed by Max Weber, as a form of rational-legal dominance
and to contest the patrimonialism, exploring its limitations and crises, until their more
recent innovations, as a mechanism of State administration in the context of New Public
Management, that supposedly would be delineating a post-bureaucratic model. It concludes
that the traditional weberian model still has not changed to a new paradigm, capable to
supplant its basic foundations, especially in terms of its rationality way and legitimacy
used: the practice in government administration shows that the precepts of the New Public
Management still coexist side by side with the traditional bureaucracy.

* Mestre Administrao/UnB

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 Paulo Henrique Ramos Medeiros

INTRODUO

O patrimonialismo foi o principal fator que deu causa ao surgimento da buro-

cracia. O modelo de administrao pblica burocrtica foi adotado em mui-
tos pases visando a substituir aquele tipo de administrao, no qual os pa-
trimnios pblico e privado eram confundidos, criando-se, nesse tipo de
ambiente, oportunidade para o aparecimento do clientelismo, nepotismo,
empreguismo e, at mesmo, da corrupo (FERREIRA, 1996). A implantao do
modelo burocrtico buscou, principalmente, combater essas prticas.
A burocracia representaria um tipo de administrao pblica que se justifica-
va na Europa, na poca do Estado liberal (Sculos XVIII e XIX), como um antdoto
ao patrimonialismo, mas que, de acordo com Bresser Pereira (1998b), hoje no
mais se justificaria, pelo menos em sua forma tradicional. Esse tipo de viso trou-
xe tona debates em torno de quais modos de administrao melhor se adapta-
riam ao Estado moderno, que deveria atuar ante s demandas cada vez mais
exigentes dos usurios-cidados (BRESSER PEREIRA, 1998a).
As discusses acerca de uma suposta lentido e ineficincia dos Estados
que mantinham, ainda no Sculo XX, seus aparatos sob a forma burocrtica tradi-
cional vieram confirmar as limitaes j expostas por estudiosos, como Michel Crozier
(1981), desde a dcada de 1960. Ao identificar os vcios burocrticos as limita-
es do modelo -, esse autor, apesar de estar imerso num contexto scio-cultural
francs, conseguiu retratar de modo fiel o fenmeno burocrtico e propor uma
teoria mais geral para sua compreenso.
Alm de estar limitado por suas prprias deficincias (BRESSER PEREIRA,
1998a), o modelo burocrtico teria sofrido o ataque natural do tempo; ou seja, a
mudana ao longo do Sculo XX quanto ao papel do Estado, de executor a regula-
dor, cada vez mais exigido por demandas complexas num mundo globalizado,
mostrou que um repensar sobre a eficcia desse modelo se fazia necessrio. Pas-
sou-se, ento, a se questionar o modelo burocrtico como no sendo o mais apro-
priado mecanismo institucional de governana para gerir as estruturas do Estado
(LANE, 2000).
Abrucio (1997) observa que, para responder a essas limitaes do modelo
burocrtico weberiano, houve a adoo de certos padres gerenciais na adminis-
trao pblica, inicialmente, e com mais vigor, em alguns pases do mundo anglo-
saxo (Gr-Bretanha, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia) e, depois, na
Europa continental e Canad. Essas mudanas nos padres de gesto das insti-
tuies pblicas de diversos pases foram notadas, a partir de meados da dcada
de 80, por estudiosos da rea de organizaes, dando origem a uma srie de
doutrinas administrativas que vm permeando, desde ento, as discusses em
torno das reformas no aparato do Estado.
Esses novos modelos tericos acerca da gesto do Estado conformaram o
que se convencionou chamar de Nova Administrao Pblica (FERLIE et al., 1996;
BARZELAY, 2001). Esse fenmeno organizacional est orientado para a substitui-
o do modelo clssico weberiano, caracterizado pela burocracia tradicional, por
um modelo mais flexvel e mais prximo das prticas de gesto do setor privado,
conhecido como administrao pblica gerencial. No Brasil, a tentativa de se im-
plantar tais teorias se deu com a publicao do Plano Diretor da Reforma do Apa-
relho do Estado (BRASIL, 1995), documento com uma srie de diretrizes a serem
implementadas na administrao pblica brasileira.
Alm dessas discusses em torno das teorias da Nova Administrao Pbli-
ca, no campo de estudos organizacionais, essa temtica pode ser relacionada
com formas de organizao intituladas ps-modernas (CLEGG; HARDY, 1998). Nas
teorias que tratam da ps-modernidade, apesar de se aclamar a existncia de
uma possvel ruptura com o modelo burocrtico de organizao em seus moldes
tradicionais (BURREL, 1998), ainda no haveria consenso sobre a efetiva troca da
racionalidade formal do modelo originalmente proposto por Weber por algum novo
tipo de racionalidade que estaria sendo utilizada atualmente nas organizaes.

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Reflexes sobre a Burocracia Estatal

Dentro desse contexto, o presente trabalho tem seu foco no estudo da

burocracia como mecanismo institucional de governana, propondo-se a refletir
sobre a trajetria do modelo burocrtico. Parte-se de sua conceituao inicial,
conforme proposto por Max Weber, como forma de dominao racional-legal e de
combate ao patrimonialismo, passando por suas limitaes e crises, at suas ino-
vaes mais recentes, como mecanismo de gesto do aparelho do Estado, na
chamada Nova Administrao Pblica, que supostamente estaria delineando um
modelo intitulado de ps-burocrtico.
Nas reflexes que se seguem sero abordados os seguintes tpicos:
a) os conceitos que definem o modelo proposto por Max Weber;
b) as limitaes e crises do modelo burocrtico;
c) as mudanas propostas administrao burocrtica tendo em vista os mo-
vimentos de reforma administrativa e o discurso da Nova Administrao P-
blica;
d) as perspectivas sobre a existncia de um suposto modelo ps-burocrtico
de gesto, visualizado sob o enfoque da teoria organizacional.

AS CARACTERSTICAS WEBERIANAS DO
MODELO BUROCRTICO
Entre 1889 e 1920, como resposta intelectual emergncia de uma socie-
dade de classes oriunda da Revoluo Industrial, Max Weber produziu seus escri-
tos sobre a burocracia, fazendo a passagem da teoria da administrao sociolo-
gia da organizao, especialmente com seus estudos a respeito do modelo buro-
crtico (TRAGTENBERG, 1992). Weber estudou o fenmeno por visualizar sua ex-
panso no sistema social como o maior perigo ao homem (TRAGTENBERG, 1992).
A burocracia, de acordo com Weber, seria uma forma de dominao, possuin-
do um ethos racional oriundo da cultura protestante, que teria causado uma influn-
cia decisiva na evoluo da sociedade moderna (WEBER, 2000; VASCONCELOS,
2002). Dominao1 significaria a probabilidade de encontrar obedincia para or-
dens especficas (ou todas) dentro de determinado grupo de pessoas (WEBER,
2000), sendo definida, em seu aspecto sociolgico, como:
uma situao de fato, em que uma vontade manifesta (mandado) do dominador
ou dos dominadores quer influenciar as aes de outras pessoas (do domina-
do ou dos dominados), e de fato as influencia de tal modo que estas aes,
num grau socialmente relevante, se realizam como se os dominados tivessem
feito do prprio contedo do mandado a mxima de suas aes (obedincia)
(WEBER, 1999, p. 191).

O sistematizador da burocracia delineou os princpios de sua sociologia com

base na definio de tipos ideais, que no existiriam historicamente em uma forma
realmente pura (WEBER, 2000). Entre esses tipos, estariam os de dominao
legtima, a saber (WEBER, 1964, 2000):
a) dominao racional (legal): baseada na crena na legitimidade das ordens
estatudas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens,
esto nomeados para exercer a dominao;
b) dominao tradicional: baseada na crena cotidiana na santidade das tradi-
es vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude
dessas tradies, representam a autoridade;
c) dominao carismtica: baseada na venerao extracotidiana da santidade,
do poder herico ou do carter exemplar de uma pessoa e das ordens por
esta reveladas ou criadas.

1
O termo dominao tambm identificado pelo socilogo alemo como autoridade (WEBER, 2000).

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 Paulo Henrique Ramos Medeiros

Historicamente, a dominao racional-legal ou burocrtica surgiu no sculo

XIX, como uma forma superior de dominao, legitimada pelo uso da lei, em
contraposio ao poder tradicional (divino) e arbitrrio dos prncipes e ao afeto
das lideranas carismticas (BRASIL, 1995). Note-se que as teorias iniciais do modelo
burocrtico foram inspiradas a partir da viso do socilogo alemo sobre o modo
de estruturao da Igreja e do exrcito (GUERREIRO RAMOS, 1989) no contexto
histrico especfico de Weber, o exrcito prussiano.
Alm disso, outro fator que teria motivado Weber a definir seu modelo de
dominao burocrtico seria a necessidade de separao (1) entre o poltico e o
administrador (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998) e, fiel ao ethos liberal, (2)
entre a poltica e a economia (TRAGTENBERG, 1992). Nesse contexto, Weber (2000)
evidenciava que a burocracia racional na rea administrativa poderia se tornar
irracional na rea das decises polticas.
A separao entre os estratos poltico e administrativo explicada por Lane
(2000), na teoria weberiana, pelo seu pressuposto intrnseco que defendia que a
relao entre os lderes polticos e a populao seria baseada na autoridade e na
dominao, envolvendo a comunicao unilateral de comandos do primeiro para o
segundo grupo. Para atingir tal objetivo, de dominao da coletividade, a elite
poltica necessitaria de outro grupo de pessoas para efetivamente realizar as ta-
refas do governo, que estariam a cargo dos servidores pblicos. Desse modo, a
classe poltica estaria separada do corpo administrativo do Estado, composto por
tais servidores.
No somente visando a esse tipo de separao (poltico x administrador),
mas tendo em vista, tambm, a separao entre o interesse pblico e o privado,
numa sociedade democrtica, Junquilho (2002) defende que o ethos do bureau -
sua aderncia impessoal a regras, especializao, hierarquizao das rela-
es sociais; o apego a procedimentos regularizados e rotineiros - estaria vincula-
do a comportamentos capazes de garantirem a no-influncia de interesses pol-
ticos e compromissos particulares.
Weber sustentava que o tipo mais puro de dominao legal seria aquele
exercido por meio de um quadro administrativo burocrtico, cujas caractersticas
bsicas seriam (COVRE, 1991):
a) atribuies de funcionrios fixadas oficialmente por regras ou disposies
administrativas;
b) hierarquia e funes integradas em um sistema de mando, de tal modo que,
em todos os nveis, haja uma superviso dos inferiores pelos superiores;
c) atividades administrativas se manifestam e se baseiam em documentos es-
critos;
d) as funes pressupem aprendizado profissional, com treinamento espe-
cializado;
e) o trabalho do funcionrio exige que ele se consagre inteiramente ao cargo
que ocupa (dedicao plena e tarefas especficas);
f) acesso profisso ao mesmo tempo acesso a uma tecnologia particular.
O modelo burocrtico proposto por Weber (1963) definia, portanto, os atri-
butos da organizao racional-legal, estando estes voltados para garantir a divi-
so do trabalho entre os participantes, hierarquia, a existncia de regras gerais
de funcionamento, a separao entre a propriedade pessoal e organizacional, e a
seleo de pessoal com base em qualificaes tcnicas. O modelo se propunha a
reger os agrupamentos sociais por meio de regras, estatutos, regulamentos, do-
cumentao, obedincia hierrquica, formalidade e impessoalidade.
A administrao burocrtica significa, ainda, dominao em virtude de co-
nhecimento: este , de acordo com seu principal idelogo, o carter fundamental
especificamente racional (WEBER, 2000). Essa racionalidade explicada por Guer-
reiro Ramos (1989) como tendo um aspecto calculista; ou seja, a ao calculis-
ta - escolha de uma forma de ao em lugar de outra - seria uma das caracters-
ticas da organizao formal (burocracia) que a conformaria como um modelo so-
cial fundamental.

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Reflexes sobre a Burocracia Estatal

Ao se falar em burocracia, deve-se lembrar, ainda, dos princpios weberianos

acerca da resoluo de conflitos por meio do uso do poder (WEBER, 1964). No
caso da burocracia, entendida como o staff administrativo do Estado, ganha des-
taque a autoridade legal, baseada na crena racional da legalidade dos padres
das regras normativas e no direito de determinar o que deve ser feito por aqueles
elevados condio de autoridades por meio dessas regras. Weber (1964) des-
taca que, no caso da autoridade legal, em contraposio a outros tipos de autori-
dade por ele definidos - como a tradicional e a carismtica -, a obedincia devida
ordem impessoal legalmente estabelecida.
Vasconcelos (2002) explica que Weber claramente definiu a burocracia como
o tipo ideal de organizao que aplica, em sua forma mais pura, a autoridade
racional-legal. Nesse sentido, no seria correto afirmar que a burocracia um tipo
organizacional que se caracteriza pela aplicao da racionalidade instrumental.
Outros formatos organizacionais no-burocrticos, tambm, seriam fortemente
orientados por critrios de racionalidade instrumental; no entanto, o que definiria
uma burocracia enquanto tal, no sentido weberiano, seria a adoo de modos de
autoridade racional-legal (WEBER, 2000).
A citada racionalidade seria um ponto-chave da definio da burocracia de
Weber (TRAGTENBERG, 1992). Burocracia seria igual a organizao: um sistema
racional seria aquele em que a diviso de trabalho dar-se-ia racionalmente com
vista a determinados fins. Seria a forma mais racional de exerccio de dominao
(WEBER, 2000), pois nela se alcanaria tecnicamente o mximo de rendimento em
virtude de preciso, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade. A burocracia
surgiria como uma expresso dessa racionalidade e se caracterizaria pelo predo-
mnio do formalismo (COVRE, 1991).
O triunfo do racionalismo evidenciado pela total excluso dos valores e
emoes humanas na sociedade e nas unidades organizacionais, que deveriam
ser regidas por leis cientficas (REED, 1998). As organizaes modernas deveriam
privilegiar o conhecimento racional e a tcnica sobre a emoo e o preconceito
humano. Esse processo de dominao [racional] tentaria, portanto, eliminar da
vida na organizao todos os elementos humanos e emocionais, passando a ad-
ministrao burocrtica a funcionar com base no formalismo impessoal - de modo
formalmente igual para cada qual (WEBER, 2000) - e na eficincia tipo-mquina
(MARSDEN; TOWNLEY, 2001).
Definidas as principais caractersticas do modelo burocrtico weberiano,
passa-se discusso de como se deu sua implementao no aparato do Estado a
partir do Sculo XX, explorando-se as limitaes e crises desse fenmeno.

LIMITAES E CRISES DO
MODELO BUROCRTICO
Ao criar as bases do modelo burocrtico, no final do Sculo XIX e incio do
Sculo XX, Weber estava interessado em descrever suas observaes empricas,
advindas, por exemplo, da estrutura do exrcito prussiano, de forma a moldar a
burocracia como um fenmeno de dominao e enfatiz-la como um produto do
contexto histrico (PAULA, 2002). Segundo Tragtenberg (1992), Weber no um
idelogo da burocracia, mas, sim, seu grande crtico, pois teria estudado o fen-
meno para criar mecanismos de defesa contra essa forma de dominao.
No plano administrativo, deve-se relembrar que a burocracia surgiu no S-
culo XIX conjuntamente com o Estado liberal, como uma forma de defender a coisa
pblica contra o patrimonialismo (BRASIL, 1995). Na medida, porm, que o Estado
assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimen-
so, foi-se percebendo que os custos dessa defesa poderiam ser mais altos que
os benefcios do controle.

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Numa conjuntura de freqente ocorrncia de transformaes e mudanas, a

rigidez do modelo burocrtico comeou a provocar ineficincias. O modelo burocr-
tico passou a no atender, em sua totalidade, s demandas sociais de um estado
mais eficiente e voltado para o cidado (FERREIRA, 1996; BRESSER PEREIRA, 1997).
Tendo sido associada ineficincia, ineficcia, atrasos, confuso, autoritarismo,
privilgios, alm de outros atributos negativos, a burocracia assumiu, na grande
maioria das vezes, uma conotao pejorativa (VASCONCELOS, 2002).
Com o passar do tempo, a implementao do modelo sofreu adaptaes
histricas, dependendo do contexto econmico-social e do local de implementao,
bem como dos sistemas cultural e institucional da sociedade na qual havia sido
instalado (CROZIER, 1981). Essas adaptaes do modelo inicialmente imaginado
por Weber levaram s chamadas disfunes do modelo burocrtico, ou seja, veri-
ficou-se que a burocracia possua limitaes que traziam prejuzos gesto das
organizaes pblicas. Para Michel Crozier (1981), quanto mais o modelo prevale-
ce em uma organizao, menor se torna sua eficcia.
Crozier (1981) foi um dos autores que melhor captou as fraquezas do mo-
delo, tirando suas concluses a partir de observaes do funcionamento de orga-
nizaes tipicamente burocrticas existentes na Frana da dcada de 60. Embora
envolvida num contexto histrico, social e cultural prprios, sua anlise aprofundada,
efetivada de modo cientfico (CROZIER, 1981), conseguiu descrever com fidedigni-
dade as particularidades e os vcios burocrticos, contribuindo para seu melhor
entendimento a partir de uma teoria mais geral.
O estudioso francs procurou interpretar o fenmeno como um caso particu-
lar da teoria geral das organizaes, efetivando anlise dos pontos mais sens-
veis da alienao burocrtica (CROZIER, 1981). Distante do cenrio atual, no qual
essa teoria discute os rumos ps-modernos que supostamente segue a burocra-
cia (CLEGG; HARDY, 1998, PAULA, 2002), Crozier, ainda na dcada de 60, props
seu estudo com base em pesquisas empricas realizadas em duas vertentes: a
primeira tratou do caso de uma grande organizao administrativa parisiense,
rgida, estandardizada e impessoal, e a segunda examinou uma grande organiza-
o industrial francesa pertencente ao Estado.
No primeiro caso - o da agncia parisiense de contabilidade -, as observaes
de Crozier (1981) foram centradas numa das questes que sempre so associadas
ao fenmeno burocrtico: o problema da rotina e das tenses que a acompanham.
O autor procurou compreender a forma pela qual as decises eram tomadas na
organizao estudada e a profundidade das razes em virtude das quais parecia
ter-se desenvolvido um modelo geral de rotina. O estudo da agncia de contabilida-
de permitiu a Crozier elaborar um esquema descritivo, no qual algumas prticas
administrativas e certos comportamentos, geralmente associados ao fenmeno
burocrtico, podiam ser explicados em funo do sistema social utilizado.
Quanto ao segundo dos dois casos abordados por Crozier (1981), no do
Monoplio Industrial - nome dado organizao industrial estudada - procurou-
se investigar mais diretamente as origens e as condies do desenvolvimento do
fenmeno burocrtico. O novo problema tratado pelo autor, nesse segundo caso,
foi o das relaes de poder entre os indivduos e entre os grupos dentro de um
sistema de organizao. A pesquisa desenvolveu-se por meio de visitas a fbricas
e entrevistas com membros da direo dessas organizaes e, eventualmente,
com representantes sindicais.
A partir do estudo das relaes de grupo - ambientadas no sistema social
de cada fbrica - e das formas de adaptao particulares que pareciam prevalecer
em cada um dos diferentes grupos, Crozier pde aperfeioar sua descrio do
sistema social da organizao estudada e, ao final, propor uma nova anlise mais
complexa de um exemplo caracterstico de fenmeno burocrtico. Dessa anlise, o
autor concluiu, entre outros aspectos, que a organizao burocrtica seria ineficiente
devido falta de bons canais de comunicao entre dirigentes e empregados,
situao que levaria rotina e rigidez, que, por sua vez, seriam a causa da
ineficcia das organizaes aparentemente mais racionais.

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Reflexes sobre a Burocracia Estatal

Crozier mostrou, em sua investigao sobre poder e burocracia, como a

regra estrutura as relaes entre os grupos, reforando a impessoalidade na or-
ganizao. Alm disso, a centralizao do poder de deciso e a estratificao dos
indivduos em grupos homogneos e fechados induziriam a comportamentos nos
grupos organizacionais que reforariam ainda mais essas mesmas regras e estru-
turas, em um crculo vicioso (VASCONCELOS; PINOCHET, 2002).
Cabe observar, entretanto, que essa nfase na impessoalidade, prpria do
modelo burocrtico, pode no ser a melhor forma de se conduzir a administrao
do Estado, caso sejam considerados contextos culturais prprios. Assim, mesmo
se a regra leva a disfunes, a falta de espontaneidade nas interaes humanas
e a formalizao das relaes asseguram o funcionamento do sistema, evitando
conflitos. Para o contexto brasileiro, no qual ainda h forte influncia do jeitinho
para a soluo de impasses entre o impessoal e o pessoal (FREITAS, 1997), nada
mais distante da realidade.
Crozier (1981) salienta essa funo da burocracia: evitar as relaes pes-
soais e espontneas, suscetveis de produzir conflitos. Tal constatao
desconsidera, por exemplo, os contextos culturais nos quais a burocracia est
instalada (FREITAS, 1997). Ademais, o incentivo impessoalidade vai de encontro
perspectiva do Estado Moderno de incentivar a participao e a motivao dos
seus servidores: os modelos burocrticos tradicionais, pela sua neutralidade e
mentalidade, sufocariam essa motivao (MARCELINO, 1998). Para Crozier (1981),
nenhuma organizao poderia funcionar como uma mquina.
Crozier (1981) afirma, ainda, que, independentemente dos problemas e
disfunes do sistema, a burocracia um sistema que tem a sua funcionalidade e
sua lgica prprias. A burocracia uma soluo organizacional que tentaria evitar
a arbitrariedade, o confronto entre os indivduos e grupos, alm dos abusos de
poder (VASCONCELOS; PINOCHET, 2002). Para que esse sistema venha a ter a
mnima funcionalidade e eficcia desejadas, seria necessrio, contudo, atentar
para a dimenso cultural.
Ao abordar a questo da relao existente entre cultura nacional e cultura
organizacional, Freitas (1997) ressalta que as organizaes so partes da socie-
dade e, portanto, de sua cultura. Nessa linha de raciocnio, pode-se pensar em
mais uma limitao do modelo burocrtico: sua adaptabilidade a diferentes con-
textos nacionais. A barreira cultural leva ao entendimento que diferentes estgios
de implementao da burocracia - totalmente implementada em pases desenvol-
vidos e ainda em seus estgios intermedirios em pases em desenvolvimento
(PETERS, 2001) - evidenciam que no h como uniformizar sua aplicao em pa-
ses com estruturas polticas, econmicas e sociais distintas.
At mesmo para se ter uma correta compreenso das concluses a que
chegou Crozier (1981) em suas pesquisas sobre a burocracia francesa da segun-
da metade do Sculo XX, deve-se atentar para as observaes desse autor sobre
a necessidade de se conhecer as relaes com o sistema social e cultural da socie-
dade [francesa] em cujo contexto seus dados foram originados. H que se admitir,
portanto, a existncia de diferenas especficas, entre as estruturas e os modos
de ao burocrticos das diversas sociedades ocidentais, sem falar daquelas mais
profundas existentes entre o Oriente e o Ocidente (CROZIER, 1981).
Para superar as deficincias da forma burocrtica de administrar, Crozier
(1981) prope que a dimenso cultural seja fortemente considerada. Em seu en-
tendimento, para que exista mudana real, no sentido de a burocracia desapare-
cer ou, ao menos, atenuada, seria necessrio superar os obstculos a essa mu-
dana, impostas pelas caractersticas de cada sociedade nacional, procurando
compreender o modelo de organizao e o estilo de ao de cada contexto nacio-
nal onde a burocracia se instalou. Alm dessa dimenso, h que se tomar em
conta o ambiente histrico-ideolgico no qual se originou o modelo proposto por
Weber, para que se tenha um real entendimento de suas proposies
(TRAGTENBERG, 1992).

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Essas limitaes levaram ao reconhecimento que haveria uma crise do mo-

delo burocrtico (CROZIER, 1981), dando espao ao surgimento de teorias que
visavam a propor novas formas de gerenciar o aparato do Estado, que no por
meio de instituies baseadas no modelo do bureau. Alm disso, os movimentos
de Reforma do Estado surgiram, entre outras motivaes, como uma reao natu-
ral s supostas ineficincias da burocracia (LANE, 2000).

A REFORMA DO ESTADO E A NOVA

ADMINISTRAO PBLICA
A partir da dcada de 90, o foco central das discusses de polticos e
formuladores de polticas pblicas em todo o mundo passou do ajuste estrutural,
relacionado questo fiscal e s reformas orientadas para o mercado, para a
reforma administrativa (BRESSER PEREIRA, 1998a). Nesse tipo de reforma, imps-
se a questo da redefinio das funes do Estado e de sua burocracia (BRESSER
PEREIRA, 1998b).
Abrucio (1998) argumenta que as discusses sobre crise e reforma do Estado
podem ser dividas em trs dimenses. A primeira corresponde dimenso econmi-
ca da crise do Estado, sendo concernente clssica discusso keynesiana de inter-
veno estatal na economia. A segunda seria a dimenso social, envolvendo a dis-
cusso sobre o consenso em torno do Welfare State. A terceira, concernente di-
menso administrativa - de interesse ao presente estudo -, discute o chamado
modelo burocrtico weberiano, relativo ao funcionamento interno do Estado.
Com os movimentos de reforma do Estado, oriundos, principalmente, da
percepo dos governos quanto s limitaes do modelo burocrtico - discutidas
na seo anterior deste estudo -, deu-se incio implementao de novas for-
mas de gesto, com modelos mais prximos daqueles empregados na iniciativa
privada, efetivando-se experincias, especialmente, em pases anglo-saxes
(FERLIE et al., 1996; ABRUCIO, 1997; BRESSER PEREIRA, 1998a). A literatura aca-
dmica materializou essa tendncia com teorias multidisciplinares que conforma-
ram o que se convencionou chamar de Nova Administrao Pblica (LANE, 2000;
BARZELAY, 2001).
Esses novos modelos, identificados como gerenciais, deveriam dar maior
agilidade s aes dos governos, tendo, como gnese, uma preocupao central
com as crises fiscais que impuseram srias limitaes s aes das administraes
pblicas. Osborne e Gaebler (1992) descreveram esses avanos advindos da ad-
ministrao de empresas a partir de experincias em municpios e condados ame-
ricanos. Os relatos dos autores sobre as iniciativas de governos locais dos Esta-
dos Unidos seriam o embrio de um novo paradigma na conduo das aes dos
governos, ou, ainda, de uma nova forma de governana.
Assim, a denominao de gerencialismo na administrao pblica seria refe-
rente ao desafio de realizar programas direcionados ao aumento da eficincia e
melhoria da qualidade dos servios prestados pelo Estado (FERREIRA, 1996). Para
Abrucio (1997), o gerencialismo seria um pluralismo organizacional sob bases
ps-burocrticas vinculadas aos padres histricos (institucionais e culturais) de
cada nao, no se constituindo num novo paradigma capaz de substituir por
completo o antigo padro burocrtico weberiano. Esse iderio gerencial teria, ain-
da, seu foco tanto com a hegemonia do privado em detrimento do pblico, como
com a nfase no liberalismo econmico e poltico que teriam caracterizado as lti-
mas duas dcadas (PAULA, 2001).
Ferlie et al. (1996) ressaltam a ideologia presente na importao de mode-
los gerenciais da administrao privada para a esfera pblica - o gerencialismo -,
principal caracterstica que conformou as teorias da Nova Administrao Pblica
(NAP). Esses autores delinearam quatro modelos bsicos, representando um mo-
vimento evolutivo a partir da administrao pblica tradicional:

150 o &s - v.13 - n.37 - Abril/Junho - 2006

 Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Ps-Burocrtico:
Reflexes sobre a Burocracia Estatal

a) NAP Modelo 1: dirigido eficincia, pois considerava o servio pblico tradi-

cional lento, burocrtico e ineficiente;
b) NAP Modelo 2: voltado a movimentos de downsizing e descentralizao,
buscando reduo de gastos governamentais e formas mais flexveis de
gesto (redes organizacionais);
c) NAP Modelo 3: a busca da excelncia seria o principal objetivo desse mode-
lo, com especial interesse na gesto da mudana e inovao na esfera p-
blica, alm de considerar a cultura organizacional como um importante fator
a ser considerado;
d) NAP Modelo 4: Orientao ao Servio Pblico, nesse modelo, representa
uma fuso de idias gerenciais advindas da administrao privada para apli-
cao em organismos pblicos, com preocupaes como qualidade dos ser-
vios prestados, oportunidade de participao dos usurios nas decises
de gesto pblica e construo dos conceitos de cidadania e accountability.
A accountability, segundo Campos (1989), trata da relao da burocracia e
das elites polticas com a sociedade e o controle que esta deve exercer sobre os
administradores pblicos. Sua traduo para o portugus englobaria as idias de
transparncia na conduo das aes, efetiva prestao de contas na utilizao
dos recursos pblicos e responsabilizao dos gestores pblicos, tanto por suas
aes como omisses. Para Minogue, Polidano e Hulme (1998, p. 5), o conceito
envolve a existncia de mecanismos que assegurem que os servidores pblicos e
os lderes polticos sejam responsveis por suas aes e pelo uso de recursos
pblicos, e que iro requerer um governo transparente e uma imprensa livre.
O modelo de administrao pblica gerencial implica, em suma, no entendi-
mento de que o aparelho de Estado deve ser responsvel pela formulao e
regulao de polticas pblicas, no necessariamente por sua execuo. No se
trata, pois, da aplicao direta dos princpios da administrao de empresas priva-
das na gesto pblica, nem do abandono das categorias da burocracia clssica de
uma s vez. Implica, sim, em apropriaes e adaptaes dos princpios utilizados
pelas organizaes privadas no sentido de dotar a administrao pblica de um
modelo que, efetivamente, a ajude a cumprir sua finalidade (FERREIRA, 1996).
No Brasil, a tentativa de se implementar a administrao gerencial foi efetiva-
da por meio de diretrizes advindas do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado (BRASIL, 1995), documento que apresenta fundamentaes tericas, uma
apreciao histrica e estrutural da administrao pblica brasileira e, principalmen-
te, proposies para a reformulao do aparelho de Estado brasileiro. O Plano Dire-
tor, no entender de Marcelino (1998), inovou, principalmente, ao propor a substitui-
o do modelo burocrtico weberiano pelo modelo de administrao gerencial.
A dimenso cultural foi uma das trs dimenses nas quais se baseou o Pla-
no Diretor em sua estratgia de reforma do aparelho do Estado, o qual tambm
abordou as dimenses institucional-legal e gerencial (BRASIL, 1995). A transio
de uma cultura burocrtica para uma cultura gerencial fundou-se na utilizao de
idias e ferramentas de gesto mais recentes do setor privado, como o caso dos
programas de qualidade, da reengenharia organizacional, da terceirizao, do pla-
nejamento estratgico e de outras que teriam sido criticamente adaptadas ao
setor pblico (PAULA, 2001).
O Plano Diretor pretendia, no que se refere ao perfil gerencial do servidor
pblico, mud-lo de administrador burocrtico, vinculado ao tipo ideal weberiano,
para um novo gerente, caracterizado a partir de concepes da Nova Adminis-
trao Pblica (JUNQUILHO, 2002). O prottipo do administrador burocrtico, de
acordo com a retrica gerencialista, estaria associado ineficincia, ao
descomprometimento e pouca ateno ao usurio dos servios pblicos, en-
quanto o novo gerente seria empreendedor, criativo e atento ao cliente.
Junquilho (2002), por intermdio de pesquisa emprica, concluiu que o quadro
atual mais fidedigno do servidor pblico padro no Brasil apontaria para o denomi-
nado gerente caboclo, que teria em seu perfil caractersticas intermedirias entre
o administrador burocrtico e o novo gerente. Essa dificuldade na absoro de uma

o &s - v.13 - n.37 - Abril/Junho - 2006 151

 Paulo Henrique Ramos Medeiros

cultura empreendedora no seria restrita aos brasileiros, pois essa situao pode-
ria ser tambm comprovada a partir da experincia inglesa (PAULA, 2001).
Pereira (2003, p. 47) faz a seguinte avaliao das trs dimenses aborda-
das no Plano Diretor, da qual deve ser destacada a discordncia com relao
opinio de Junquilho (2002), no que tange integral adoo do modelo gerencial:
Constata-se que, em suas trs dimenses, a reforma gerencial avanou de
maneira adequada nos nveis institucional e no cultural. A idia da administrao
pblica gerencial em substituio burocrtica se efetivou, e as principais insti-
tuies necessrias para a sua implementao foram aprovadas pelo Congresso
Nacional. O grande desafio da reforma se encontra na efetivao da gesto.
Nessa dimenso, perceptvel que a reforma est apenas comeando, visto que
sua implantao somente se dar no longo prazo (grifo nosso).

Em termos gerais, os resultados obtidos pela reforma na dimenso adminis-

trativa (gerencial) ficaram muito aqum dos objetivos delineados no Plano Diretor.
Contudo, as questes atinentes Nova Administrao Pblica e mudana para
novos modelos de gesto - no como forma de substituio, mas como uma melhoria
do modelo burocrtico -, alm das discusses envolvendo a participao da socie-
dade na prestao e no controle dos servios de relevncia pblica, parecem ter
sido os grandes resultados obtidos por meio das discusses geradas a partir da
publicao do Plano (MEDEIROS et al., 2002). Cabe o reconhecimento, portanto,
que o grande ganho obtido pelo Plano Diretor, especialmente em sua dimenso
cultural, foi a insero do tema da reforma da administrao pblica na agenda de
debates do pas.
Revisitados alguns aspectos dos movimentos de Reforma do Estado - tendo
sido ilustrado o caso brasileiro por meio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado - e das teorias que lhes deram suporte, advindas especialmente da
Nova Administrao Pblica, cabe destacar o passo seguinte a essa discusso
inicial: uma possvel superao da burocracia tradicional como o mais adequado
mecanismo institucional de governana do Estado.
Preliminarmente, deve-se destacar que governana um termo que no
tem uma definio nica (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998), tendo em vista ter
sido caracterizado de maneiras diferentes por organismos internacionais, como o
Ministrio do Desenvolvimento Internacional do Reino Unido (Department for
International Development - DFID), o Programa das Naes Unidas para o Desen-
volvimento (PNUD) e o Banco Mundial, os quais difundiram o conceito e desperta-
ram o interesse acadmico em torno do tema. Sua definio mais ampla indicaria
algo como uma ampla estratgia de reforma para reforar as instituies da socie-
dade civil e para tornar os governos mais abertos, responsveis, transparentes e
democrticos.
A governana, de acordo com Melo (1996), seria um conceito distinto da
governabilidade, implicando o modo de uso da autoridade poltica e estando rela-
cionado capacidade governamental de criar e assegurar a prevalncia de regras
universalistas nas transaes sociais, poltico-sociais e econmicas. Lane (2000)
traz sua contribuio ao termo governana, aplicada ao setor pblico, ao defini-la
como um conjunto de teorias sobre como os governos se articulam para o provi-
mento de servios em uma sociedade.
Essas discusses, em torno do novo papel do Estado e de quais seriam as
estruturas de governana que melhor se adaptariam ao cenrio contemporneo,
numa suposta substituio do modelo burocrtico por alternativa mais eficiente,
vm sendo abordadas pelas teorias que conformam a NAP. Lane (2000), ao explo-
rar esse tema, observa que a NAP traz uma nova resposta velha questo de
Weber: como seria a dominao poltica concretamente atingida, ou seja, quando ela
aceita pelos dominados? Esse autor afirma que Weber partiu de dois pressupostos
bsicos para chegar formulao dessa pergunta:
a) governos, em qualquer lugar que seja, envolvem a relao de superioridade
(dominao) de um pequeno grupo de pessoas sobre outro grupo maior de
pessoas;

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 Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Ps-Burocrtico:
Reflexes sobre a Burocracia Estatal

b) a relao entre os lderes polticos e a populao seria baseada na autori-

dade ou dominao, envolvendo a comunicao unilateral de comandos do
primeiro para o segundo grupo.
A resposta pergunta de Weber levaria concluso de que um tipo especial
de mecanismo - a estruturao racional-legal de funcionrios estabelecidos em
organizaes formais, ou seja, o bureau - seria a forma mais efetiva de se gover-
nar um pas (LANE, 2000). A dominao poltica, quando baseada no tipo de auto-
ridade racional-legal, levaria legitimidade da relao entre os lderes polticos e
aqueles que para eles efetivamente executariam as tarefas do governo. A teoria
weberiana, de acordo com Lane (2000), resultaria de uma preferncia por dois
mecanismos institucionais que tm tido um papel predominante desde o Sculo
XX: (1) o bureau e (2) a empresa pblica. A NAP teria em seu cerne uma rejeio
teoria de Weber, a qual defende a idia de que os governos so melhores admi-
nistrados por meio de instituies burocrticas.
Se a burocracia no o mais adequado mecanismo institucional de governana,
quais seriam as alternativas? Em vez de se concluir por uma substituio de mode-
los de governana - por exemplo, da burocracia pelo contratualismo2 proposto
pela NAP -, os tericos parecem estar de acordo que os diferentes mecanismos
podem atuar em paralelo e melhor servir a determinados tipos de bens ou servi-
os que so ofertados pelo Estado a seus cidados (LANE, 2000). O uso de deter-
minado mecanismo de governana seria sempre uma questo de se confrontar
vantagens e desvantagens.
Os modelos de NAP propostos por Ferlie et al. (1996), apresentados anterior-
mente - especialmente o Modelo 4, Orientao ao Servio Pblico -, sinalizam uma
mudana de abordagem do modo de se administrar o Estado, rumo a enfoques
que valorizam aspectos como a accountability e que no teriam sido privilegiados
na burocracia em seus moldes tradicionais.
A accountability implica, ao longo do cumprimento da misso dos agentes do
Estado, no atendimento de expectativas diversas que podem abranger um contex-
to significativo de exigncias originadas de uma gama variada de grupos sociais. Em
sentido amplo, a accountability deve incluir, alm dos aspectos concernentes ao con-
trole da utilizao de recursos pblicos, os conceitos como eficincia e desempenho
na proviso de servios: acesso, qualidade, custo, confiabilidade e disponibilidade.
Campos (1989) afirma que a accountability no uma questo de desenvol-
vimento organizacional ou de reforma administrativa; ou seja, a simples criao
de mecanismos de controle burocrtico no se tem mostrado suficiente para tor-
nar efetiva a responsabilidade dos servidores pblicos. Ainda segundo Campos
(1989), quando as atividades governamentais se expandem e aumenta a inter-
veno do governo na vida do cidado, a preservao dos direitos democrticos
requer um controle efetivo da cidadania organizada: uma sociedade desmobilizada
no ser capaz de garantir a accountability.
Nas teorias que abordam a NAP, a accountability um fator relevante, pois,
em Estados nos quais a governana uma preocupao do governo central, ela
que proporcionar a existncia de mecanismos que assegurem que os servidores
pblicos e os lderes polticos sero responsveis por suas aes e pelo uso dos
recursos pblicos (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998).
A administrao pblica tradicional (burocrtica) estaria, ento, supostamente,
sendo substituda por novos mecanismos de governana, como aqueles que ten-
tariam imitar o comportamento dos mercados (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998;
LANE, 2000; PETERS, 2001). De maneira mais radical, Lane (2000) conclui que o
principal mecanismo de governana estatal defendido pelas teorias da NAP, o
contratualismo, estaria levando o Estado a novas tendncias, definitivamente dis-
tantes da estrutura burocrtica de Weber.
2
O contratualismo, no contexto da Nova Administrao Pblica (NAP), significa a gerncia do Estado
por meio de um conjunto de contratos (LANE, 2000). Contratualismo, num regime de NAP, consistiria
numa variedade de acordos que guiariam a proviso de servios pblicos, sendo apenas alguns deles
contratos regidos por leis privadas.

o &s - v.13 - n.37 - Abril/Junho - 2006 153

 Paulo Henrique Ramos Medeiros

Nesta seo, efetivaram-se reflexes sobre o impacto sofrido pela burocra-

cia no bojo de movimentos de reforma administrativa e nas discusses acerca de
novos mecanismos de governana estatal propostos pela Nova Administrao
Pblica. Alm disso, foi apresentado breve contexto do caso brasileiro com a dis-
cusso de algumas proposies do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Esta-
do. Resta saber, ento, qual o caminho a ser seguido no futuro pela burocracia
estatal, segundo o enfoque da teoria organizacional.

A PS-BUROCRACIA
As discusses sobre novos mecanismos institucionais de governana que
estariam atuando lado a lado da burocracia, conforme evidenciado na seo ante-
rior, que tratou dos rumos tomados aps os movimentos de Reforma do Estado,
acabam por trazer tona alguns questionamentos: afinal, estamos numa era na
qual o modo de administrar o Estado contemporneo estaria se distanciando dos manda-
mentos clssicos da teoria weberiana? O modelo burocrtico estaria sendo substitudo
por um novo paradigma ps-burocrtico? O debate em torno dessas incertezas
ser construdo, a seguir, na tica da teoria organizacional.
Paula (2002) afirma que, com o intuito de aperfeioar seus instrumentos de
controle, os burocratas recorreriam a teorias administrativas e suas prticas. Des-
sa forma, a organizao burocrtica seria um repositrio de discursos e prticas
administrativas, um aparelho ideolgico que, analogamente s teorias, se adap-
taria s novas condies histricas. Essas teorias, no ambiente organizacional
burocrtico, vm recebendo diversas contribuies, no sentido de se discutirem
novas formas organizacionais, dentro de um contexto crtico s teorias tradicio-
nais - cincia normal versus contranormal, na dicotomia de Marsden e Townley
(2001) -, num movimento intitulado ps-modernista.
Define-se a ps-modernidade como a pesquisa da organizao ps-moder-
na, aquela que teria como principais caractersticas a descentralizao, a
estruturao em rede conectada pelas tecnologias de informao, bem como a
liderana facilitadora e solucionadora de conflitos e problemas, baseada na aber-
tura, participao, confiana e comprometimento (PAULA, 2001). Argumenta-se
que essa corrente de pesquisa estaria interessada nas mudanas que estariam
ocorrendo nas formas organizacionais, sobretudo no afastamento da forma
organizacional dominante descrita por Max Weber, a burocracia (MARSDEN;
TOWNLEY, 2001). No entender de Burrel (1998), a modernidade, em suas fases
tardias ou ps-modernas, questiona a organizao burocrtica e sua legitimida-
de, quase tanto quanto essa fora interrogada nos tempos pr-modernos antes
da Revoluo Industrial.
Na tentativa de definir o perfil dessas novas formas organizacionais, Vas-
concelos (2002), a partir de extensa pesquisa de autores da teoria organizacional,
argumenta que o tipo organizacional ps-burocrtico estaria sendo representado
por organizaes simbolicamente intensivas, produtoras de consenso por meio da
institucionalizao do dilogo. Esse autor descreve as principais caractersticas
desse tipo de organizao:
a) seriam constitudos grupos de trabalho flexveis e constitudas por foras-
tarefa temporrias com objetivos claros;
b) haveria espaos para dilogo e conversao, sendo enfatizada a confiana
mtua;
c) seria usado o conceito de misso como ferramenta estratgica;
d) haveria a disseminao da informao para criar redes de difuso e recupe-
rao de conhecimento;
e) seriam criados mecanismos de feedback e avaliao de performance por peer
review;
f) haveria a criao de capacidade de resilincia e flexibilidade na organiza-
o.

154 o &s - v.13 - n.37 - Abril/Junho - 2006

 Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Ps-Burocrtico:
Reflexes sobre a Burocracia Estatal

Vasconcelos (2002) alerta para o fato de que organizaes, baseadas em

princpios como os apresentados acima, seriam particularmente raras, e que, na
verdade, mesmo os mais fortes defensores do conceito de ps-burocracia estariam
conscientes que, enquanto tipo ideal, organizaes verdadeiramente ps-buro-
crticas no existiriam. A maior parte dos tericos organizacionais contemporneos
consideraria que essas ilhas de comportamento ps-burocrtico estariam conti-
das dentro de estruturas burocrticas, as quais poderiam evoluir em direo a um
modelo organizacional estvel e consolidado, capaz de se institucionalizar como
modelo dominante (VASCONCELOS, 2002).
Na viso da teoria organizacional, Weber teria dado origem a um modelo
interpretativo de anlise organizacional, oriundo de sua sociologia de dominao e
da anlise da burocracia e burocratizao que derivam de seu trabalho (REED, 1998).
A perspectiva do poder v a organizao como uma arena de interesses e valores
conflitantes, constituda pela luta de poder. A limitao dessa narrativa estaria no
fato de que ela seria incapaz de lidar com as complexidades materiais, culturais e
polticas das mudanas organizacionais. Reed (1998) ressalta que o modelo racio-
nal nunca dominou totalmente a arena organizacional, sendo questionado por li-
nhas alternativas, que criticavam, principalmente, a inabilidade do modelo racional
em lidar com o dinamismo e instabilidade das organizaes complexas.
A burocracia, alega Paula (2002), considerada como categoria histrica, esta-
ria sendo confundida com o tipo ideal weberiano. Essa distoro do pensamento
weberiano, que destacaria a burocracia como tipo de dominao, estaria gerando
a falcia da desburocratizao (PAULA, 2002), caracterizada por Motta3 (apud PAULA,
2001, 2002) como o engodo da organizao ps-burocrtica, pois o que viria ocor-
rendo no seria a desburocratizao, mas, sim, uma adaptao da burocracia ao
novo contexto histrico (PAULA, 2001).
Apesar de todas as crticas ao modelo, a exemplo das propostas por Reed
(1998) no enfoque da burocracia como um modelo interpretativo de anlise
organizacional, ou daquelas apresentadas por Paula (2002) ao considerar a buro-
cracia como categoria histrica, o quadro atual parece mostrar que a velha buro-
cracia ainda no foi suplantada, ao menos enquanto forma organizacional
(DELLAGNELO; MACHADO-DA-SILVA, 2000).
Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) analisaram as evidncias empricas
das novas formas organizacionais, trazidas tona em peridicos nacionais e es-
trangeiros (de lngua inglesa), durante o perodo de 1995 a 1998, que represen-
tariam ruptura com o modelo burocrtico de organizao. Foi analisada a flexibili-
dade organizacional nos campos tecnolgico, estrutural e cultural, alm do tipo de
racionalidade predominante na lgica de ao das organizaes.
A partir do trabalho de Weber (2000), Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000)
definem os quatro tipos de racionalidade por ele tratados:
a) racionalidade prtica: prpria do modo de vida no qual a atividade julgada
em relao a interesses individuais, puramente prticos e egosticos;
b) racionalidade teortica: aquela que envolve um domnio consciente da rea-
lidade pela construo de conceitos abstratos, mais do que pelas aes;
c) racionalidade substantiva: direcionada ao; ela toma como base para
sua orientao os valores;
d) racionalidade formal: oferece como referncia ao humana a aplicao de
regras, leis e regulamentos tornados institucionalizados em determinado
contexto, com base no clculo utilitrio de conseqncias para o estabeleci-
mento de relaes meio-fim.
Para chegar s suas concluses, Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) es-
clareceram que o procedimento metodolgico utilizado foi predominantemente
qualitativo, do tipo descritivo-interpretativo, baseado em artigos de peridicos
que pudessem evidenciar empiricamente novas formas organizacionais. O perodo

3
MOTTA, Fernando P. Controle social nas organizaes. Revista de Administrao de Empresas,
So Paulo, ano 33, n. 5, p. 68-87, set./out. 1993.

o &s - v.13 - n.37 - Abril/Junho - 2006 155

 Paulo Henrique Ramos Medeiros

escolhido para a pesquisa (janeiro de 1995 a julho de 1998) teve como fatores de
escolha o amadurecimento da temtica na rea e a viabilidade da pesquisa.
Ao delinear o arcabouo terico-emprico da pesquisa, Dellagnelo e Macha-
do-da-Silva (2000) observaram que a teoria ps-modernista vem contribuindo,
sobremaneira, para as discusses que tratam de ruptura e descontinuidade com
os modelos tradicionais, especialmente por explorarem novas manifestaes con-
cretas de formas organizacionais alternativas. Quanto s novas formas
organizacionais, os autores observaram que estas vm sendo retratadas, basica-
mente, de duas maneiras:
a) como representao de uma lgica de ao diferente da instrumental que
tpica do modelo modernista de organizao;
b) como simples aperfeioamento da abordagem contingencial da administra-
o.
Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) concluram que, apesar da forte ten-
dncia de flexibilizao, no houve ruptura com o modelo burocrtico, tendo em
vista que a lgica de ao predominante nas organizaes continua sendo volta-
da para o clculo utilitrio de conseqncias, associado racionalidade formal.
A flexibilidade estaria evidente to-somente em aspectos relativos dimen-
so tecnolgica das organizaes, com mdio potencial de flexibilidade nas di-
menses estrutural e cultural. A conscincia da ruptura seria mais forte, mais sig-
nificativa, do que sua efetiva vivncia nas organizaes, no obstante o fato de
correntes ps-modernistas afirmarem a emergncia de diferentes racionalidades
no contexto organizacional.
O aspecto mais importante para a verificao se houve ou no ruptura com
o modelo burocrtico, na tica de Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000), seria a
anlise do tipo de racionalidade utilizada nas organizaes. Os autores conside-
raram fortemente as novas teorias ps-modernistas sobre organizaes (CLEGG;
HARDY, 1998; MARSDEN; TOWNLEY, 2001) ao discorrerem sobre as evidncias de
ruptura com o modelo burocrtico, apesar de entenderem que tal perspectiva
carece, ainda, de maior aprofundamento terico e emprico. Faltariam a muitos
estudos uma consistncia metodolgica de anlise que pudesse atestar a rup-
tura com o modelo burocrtico, mesmo sendo apresentadas evidncias empricas
em tais estudos.
Vasconcelos (2002) refora esse entendimento de Dellagnelo e Machado-
da-Silva (2000), quanto a no ruptura com o modelo burocrtico tradicional, pois
as organizaes ditas ps-burocrticas ainda estariam fortemente vinculadas
autoridade racional-legal, base do modelo criado por Max Weber. As organizaes
puramente ps-burocrticas no existiriam, para Vasconcelos (2002), por no ser
possvel construir, por longo prazo, organizaes de grande porte baseadas ex-
clusivamente em padres de autoridade carismtica.
O raciocnio que leva a essa concluso est baseado no fato de que orga-
nizaes ps-burocrticas estariam fundamentando sua legitimidade na recu-
perao da autoridade carismtica e na insero limitada dentro de contextos
burocrticos, visando dinamiz-los. Da a explicao para a no-existncia de
organizaes puramente ps-burocrticas, tendo em vista estarem legitimadas
carismaticamente, mas ainda largamente normatizadas pela dominao racio-
nal-legal.
Para Vasconcelos (2002), uma organizao ps-burocrtica real somente
seria vivel - a fim de cumprir todos os requisitos inerentes a ela de autonomia,
aprendizagem, flexibilidade, confiana e dilogo - caso fosse redefinido o critrio
de legitimidade que a suporta. Isso implicaria em compreender como se do os
processos de institucionalizao do carisma, as dinmicas de liderana, motiva-
o, comprometimento e trabalho em grupo de uma forma mais profunda, uma vez
que esses elementos, subsidirios para o modelo burocrtico, so centrais para o
funcionamento de organizaes no modelo ps-burocrtico.

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 Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Ps-Burocrtico:
Reflexes sobre a Burocracia Estatal

C ONCLUSO
As reflexes apresentadas, baseadas na teoria clssica sobre o modelo de
Weber, na literatura da rea de administrao pblica e nos estudos das teorias
organizacionais, evidenciam que, apesar da propalada superao do modelo
weberiano tradicional por um novo paradigma dito ps-burocrtico, essa argu-
mentao no se materializou de modo completo, de forma a poder ser reconhe-
cido um novo mecanismo de governana do Estado, capaz de atuar totalmente
independente da burocracia.
Partindo-se dos princpios fundamentais da burocracia, a anlise que se
seguiu neste estudo mostrou as limitaes desse modelo como mecanismo de
administrao estatal, procurando repassar algumas das crticas que seguidamente
lhe so feitas, desde suas implementaes iniciais. Com isso, pde-se fazer a
transio para a discusso sobre novas formas de se conduzir o aparelho do Esta-
do, com suas pretenses de ser mais flexvel e eficiente, por meio da importao
de modelos oriundos da iniciativa privada, na chamada administrao gerencial.
Nesse debate, essencial o papel das teorias da Nova Administrao Pblica, que
vm questionar mecanismos institucionais de governana, como a burocracia.
A importao de novos modelos de governana, distintos da burocracia, por
pases em desenvolvimento, deve ser visualizada com cautela, tendo em vista o
fato de que as experincias retratadas pela literatura dominante foram levadas a
efeito em pases desenvolvidos. At o momento, h poucos estudos que possam
evidenciar, com profundidade, o grau de implementao dessas inovaes em pa-
ses em desenvolvimento (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998; PAULA, 2001), sendo
a dificuldade de implementao - e no o julgamento sobre o sucesso ou o fracas-
so de determinadas iniciativas - a nica concluso segura que se tem acerca des-
se grupo de pases, do qual o Brasil faz parte.
O caso brasileiro contribuiu com o debate em torno da validade do modelo
burocrtico no final do Sculo XX ao mostrar que o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado trazia em seu bojo proposies como a superao da adminis-
trao pblica burocrtica (BRASIL, 1995). O Plano fazia, contudo, a ressalva de
que no cabia descartar a administrao racional-legal, mas, sim, considerar os
aspectos em que esta se encontrava superada e aquelas caractersticas que ain-
da se mantinham vlidas.
No s a literatura da rea de teorias organizacionais mostra que ainda no
ocorreu a mudana do modelo tradicional de Weber para um novo paradigma,
capaz de suplantar seus fundamentos bsicos, especialmente em termos da for-
ma de racionalidade e legitimidade utilizadas, como a prtica na administrao
governamental mostra que os preceitos da Nova Administrao Pblica ainda con-
vivem lado a lado com a teoria proposta por Weber. Os mecanismos institucionais
de governana, mais nos pases em desenvolvimento que naqueles desenvolvi-
dos, ainda se baseiam essencialmente na teoria weberiana (LANE, 2000).
A viso que se tem do modelo bucrocrtico que ele se encontra no incio de
um continuum (CLEGG; HARDY, 1998), dirigindo-se atualmente a novas formas
organizacionais - como cadeias, conglomerados, redes ou alianas estratgicas,
todas rotuladas de ps-modernas. Essa trajetria decorre do fato de ser tal mo-
delo essencialmente permevel, no caso do aparelho estatal, a inovaes gerenciais,
como aquelas propostas pelo discurso da Nova Administrao Pblica. Ressalte-
se, entretanto, que nem a revoluo causada nas ltimas dcadas pela tecnologia
da informao no aparato administrativo dos governos foi capaz de descaracterizar
os elementos centrais da burocracia (FOUNTAIN, 2001).
Esse embate de idias, em vez de levar concluso de uma possvel supe-
rao completa da burocracia, parece conduzir a uma reflexo mais aprofundada
sobre qual seria a melhor aplicao dos preceitos weberianos gesto adminis-
trativa dos governos no mundo atual.

o &s - v.13 - n.37 - Abril/Junho - 2006 157

 Paulo Henrique Ramos Medeiros

REFERNCIAS
ABRUCIO, Fernando L. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica:
um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Cadernos ENAP.
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