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Dissertao apresentada ao Instituto Politcnico de Bragana para obteno do grau de mestre em Gesto
das Organizaes, Ramo Gesto Pblica
Exigindo-se uma maior responsabilidade perante os cidados, a qual se vai traduzir num
desempenho mais eficaz na prestao dos servios pblicos e na descentralizao dos
poderes, utilizando mecanismos de mercado e flexibilidade na gesto. Responsabilidade e
eficincia, so caractersticas que marcaram consideravelmente a mudana do modelo
tradicional para o modelo de emprego. Sendo neste contexto, que a medio e a avaliao
do desempenho se vo tornar elementos fulcrais da monitorizao e do controlo dos
servios pblicos (Bouckaert, 1996).
i
ABSTRACT
The Public Administration is undergoing a major process of transformation in the area of
management, under the influence of the principles upheld by the new public management,
with a trend towards professionalization, implementing measures to reform public
employment schemes based on appointment in order to bring them in existing
employment schemes in the private sector. Defends the idea that a corporate management
model based on the efficiency, effectiveness and economy, contributes to an improvement
in the performance of public functions, and therefore to a reduction of operating costs.
Thus, this management model has had a huge impact on human resources management,
because until recently we had a human resources management based on careers, now we
have a greater focus on a system of employment.
Demanding a greater responsibility to the citizens, this will lead to a more effective
performance in the provision of public services and decentralization of powers by using
market mechanisms and flexible management. Responsibility and efficiency are
characteristics that marked considerably the change of the traditional model for the
employment model. Being in this context, the measurement and evaluation of performance
will become key elements of monitoring and control of public services (Bouckaert, 1996).
According to the already mentioned, the current trend which is feeling, is approaching the
scheme of labour relations public under individual contracts of employment, adopted in
the private sector. However, there are still significant differences between the two systems;
This way you will examine in this work, the differences between the two regimes, notably
in the following prerogatives: regarding holidays fouls and licenses, social system,
compensation, evaluation system, employment legal relations and legal employment
relationship is terminated.
ii
RESUMEN
El Servicio Pblico se encuentra en un proceso de transformacin importante en la gestin,
influenciado por los principios defendidos por la Nueva Gestin Pblica, con una
tendencia hacia la profesionalizacin, la aplicacin de medidas para reformar los programas
pblicos de empleo sobre la base de la cita, a fin de que a partir de los planes de empleo
existentes en el sector privado. Es compatible con la idea de que un modelo de gestin
empresarial, basado en la eficiencia, eficacia y economa, contribuye a una mejora en el
desempeo de funciones pblicas, y por lo tanto a una disminucin en los costos de
operacin. Por lo tanto, este modelo de gestin ha tenido un gran impacto en la gestin de
recursos humanos, porque hasta hace poco tena un sistema de gestin de recursos
humanos basada en las carreras, ahora tenemos un mayor enfoque en el sistema de empleo.
Que requiere una mayor responsabilidad de a los ciudadanos, que se traducir en mejor
rendimiento en la prestacin de servicios pblicos y la descentralizacin de los
poderes mediante el uso de mecanismos del mercado y de gestin flexible. Rendicin de
cuentas y la eficiencia son caractersticas del que marcaron un cambio considerable a partir
del modelo tradicional para el modelo de empleo. Con esta iniciativa, la medicin del
desempeo y la evaluacin se han convertido en elementos centrales de la vigilancia y el
control de los servicios pblicos (Bouckaert, 1996).
De acuerdo con lo anterior, la tendencia actual que se ha Estado sintiendo, es el enfoque
del sistema de las relaciones pblicas con el rgimen de los contratos individuales de trabajo
adoptadas en el sector privado. Sin embargo, hay diferencias significativas entre los dos
regmenes: de esta manera tendr que examinar en este estudio, las diferencias entre los dos
regmenes, incluyendo las siguientes prerrogativas: a las ausencias de las vacaciones y las
hojas, el sistema social, sistema de remuneracin evaluacin, las relaciones jurdicas de
empleo y de la terminacin del empleo legal.
iii
NDICE
RESUMO ....................................................................................................................................... i
ABSTRACT ................................................................................................................................... ii
NDICE.........................................................................................................................................iv
AGRADECIMENTOS..................................................................................................................ix
INTRODUO ............................................................................................................................ 1
OBJECTIVO DO TRABALHO.................................................................................................... 4
METODOLOGIA ........................................................................................................................ 5
ESTRUTURA DA TESE............................................................................................................... 7
Introduo ................................................................................................................................... 10
Introduo ................................................................................................................................... 28
iv
CAPTULO III - METODOLOGIA ......................................................................................... 41
Introduo ................................................................................................................................... 42
CONCLUSO............................................................................................................................. 87
BIBLIOGRAFIA: ........................................................................................................................ 92
LEGISLAO CONSULTADA:................................................................................................ 98
FONTES: .................................................................................................................................... 99
ANEXOS..................................................................................................................................... 99
v
NDICE DE TABELAS
Tabela 1 - Dimenses de anlise ..................................................................................................... 6
Tabela 2 - Anlise do modelo clssico........................................................................................... 14
Tabela 3 Caractersticas dos profissionais................................................................................... 16
Tabela 4 Contraposio entre o modelo de carreira e o modelo de emprego .............................. 22
Tabela 5 - Dimenses da Nova Gesto Pblica ............................................................................ 23
Tabela 6 Componentes da Nova Gesto Pblica ....................................................................... 24
Tabela 7 - Pacote legislativo de 1979............................................................................................. 31
Tabela 8 Pacote de diplomas de 10 de Maio............................................................................... 32
Tabela 9 Diplomas sobre a GRH entre 1986-1995 ..................................................................... 34
Tabela 10 Diplomas sobre a Funo Pblica entre 1996-2001.................................................... 36
Tabela 11 Produo legislativa sobre a Funo Pblica .............................................................. 38
Tabela 12 Princpios e objectivos do novo regime jurdico-laboral dos trabalhadores ................. 39
Tabela 13 - Orientaes na gesto recursos humanos ................................................................... 44
Tabela 14 - Regime frias na Administrao Pblica e no sector privado ...................................... 58
Tabela 15 Licenas sem vencimento na Administrao Pblica .................................................. 61
Tabela 16 - Alteraes no regime proteco social ........................................................................ 67
Tabela 17 Extino da relao jurdica de emprego .................................................................... 85
vi
NDICE DE FIGURAS
Figura 1 - Modelo Anlise............................................................................................................. 43
Figura 2 Determinao da remunerao na Administrao Pblica ............................................ 75
Figura 3 SIADAP ...................................................................................................................... 80
NDICE DE GRFICOS
Grfico 1- Representao da Relao Jurdica (1996/2008) ........................................................... 49
Grfico 2 Representao da relao jurdica (2009/2010)........................................................... 50
Grfico 3 Mdia dos subscritores da CGAP e Segurana Social ................................................. 69
Grfico 4 - Reformados e aposentados da CGA: total e por escales de penso - Portugal ........... 70
NDICE DE ANEXOS
vii
RELAO DE SIGLAS
DL Decreto-Lei
viii
AGRADECIMENTOS
Aos Meus Pais pelo grande amor, carinho e pelos valores que
sempre me dedicaram e incutiram e permitiram ser o que sou.
ix
INTRODUO
Seja como for, parece ser pacfica a ideia de que a concepo da funo pblica e do
emprego pblico no permanecem imutveis ao longo dos tempos, acabando por, em cada
momento histrico, corresponder ideia que se tem do Estado e da Administrao Pblica.
Por isso mesmo, para se poder compreender a funo pblica dos nossos dias h que fazer
um percurso, ainda que breve, sobre aquilo que foi a Administrao Pblica e a funo
pblica no passado (Moura, 2004).
1
ascenso de uma classe carente de reformas para poder afirmar a sua supremacia. Assim, a
soberania passa a radicar na sociedade e j no no monarca, sendo a vontade geral que
prevalece sobre as vontades individuais que a compem. A lei surge como expresso do
interesse e bem comum, sendo atravs dela que o Estado se relaciona com a sociedade,
definindo, por um lado, os limites dos direitos individuais em face do interesse geral e, por
outro, balizando a actuao da Administrao Pblica (Silva, 1996). A actividade
administrativa deixa de se situar no domnio do juridicamente irrelevante, reconhecendo-se
aos administrados um conjunto de direitos subjectivos.
Esta tendncia reforada durante o perodo das duas grandes guerras, sendo que no final
da Segunda Grande Guerra o Estado assume inquestionavelmente o papel de principal
actor; o qual, no s, se deve abster de intervir na esfera individual de cada um, como deve
dar a ajuda necessria para alcanar o bem-estar de cada cidado. Este novo papel do
Estado determina o aparecimento de tantos servios pblicos, quantas as necessidades
colectivas, a satisfazer (Amaral, 2003). Da que uma das manifestaes mais visveis do
Estado Social ou do Bem Estar, o crescimento exponencial e desmesurado do aparelho
burocrtico. Esta realidade teve como consequncia directa que o corpo mais ou menos
organizado de funcionrios foi crescendo medida que foram crescendo as solicitaes
colocadas Administrao Pblica.
A evoluo de que temos vindo a dar nota, atravs da caracterizao dos conceitos
nucleares de Administrao Pblica e Funo Pblica influenciam naturalmente o
entendimento tradicional da relao de emprego pblico.
2
So mltiplas as vozes que comeam (e no desde apenas ontem) a defender a
obsolescncia da teoria estatutria que entende a funo pblica como um mundo distinto
e distante do trabalho privado (Pinero, 1989). H quem questione a razo de ser do regime
estatutrio e qual o papel do funcionrio no contexto social da actualidade.
Designadamente, pergunta-se se o funcionrio pblico no se ter convertido num mero
trabalhador da Administrao Pblica e, se nessa medida, deve ou no a sua relao de
emprego ser regulada pelo direito laboral semelhana da generalidade dos trabalhadores
da actividade privada.
3
menos dinheiro (Rocha, 2005). Segundo este autor, as principais alteraes em termos de
gesto de recursos humanos fizeram-se sentir na flexibilidade da remunerao dos
colaboradores, bem como na implementao de um novo sistema de avaliao de
desempenho. Pretendendo-se uma organizao mais flexvel, orientada para resultados,
focalizada no interesse dos clientes, e transparente, porque aberta ao controlo social.
Sendo assim, a NGP traduz-se numa tendncia de reformas encetadas no sector pblico
dos pases desenvolvidos, com base na hegemonia dos trs Es: economia, eficincia e
eficcia, sustentada numa ideologia manageralista, de carcter tecnocrtico.
OBJECTIVO DO TRABALHO
Com este trabalho pretende-se analisar o estatuto prprio do funcionrio pblico, que
inicialmente era exercido com autonomia, segurana e estabilidade no emprego. Sendo
gerido com base num conjunto de regras e regulamentos, que permitiam promoo por
nomeao vitalcia ou por um contrato infinitamente renovvel, que lhes garantia segurana
para toda a vida profissional. neste mbito, que surge o conceito de carreira sistema
clssico, com direito promoo e progresso. Mas aps a Segunda Guerra Mundial surge
a ideia de abandono do referido modelo, num contexto especfico da gesto dos recursos
humanos, inspirado na NGP, a qual visa reformar os regimes de emprego pblico baseados
na nomeao, procurando a sua aproximao aos regimes de emprego vigentes no sector
privado. Estando em causa uma forma de gesto, que pretende adaptar tcnicas e mtodos
do sector privado empresarial ao sector pblico empresarial e administrativo; permitindo
uma melhor gesto, maior competitividade, e uma forte tendncia de flexibilidade do
emprego pblico, utilizando tcnicas e instrumentos de mecanismo de mercado, que se
fizeram sentir ao nvel da gesto de recursos humanos. A segurana de emprego desaparece
gradualmente com a passagem de um sistema de carreira para um sistema de emprego de
forma a melhorar a eficcia das organizaes. Ou seja, no basta apenas o desempenho das
respectivas funes, sendo fundamental a existncia de objectivos a cumprir, de modo a
torn-los mais competitivos, evitando assim a sua estagnao, e um melhor funcionamento
do servio. Cujo resultado foi uma autntica, revoluo na funo pblica. A lgica
passou a ser conduzida por uma preocupao central: definio de objectivos
4
cujocumprimento dependia da sua prossecuo. As consequncias desta concepo no
podiam deixar de se reflectir no corpo de funcionrios da Administrao. o prprio
modelo de recrutamento e sobretudo de planeamento das carreiras que colocado em
crise, uma vez que se apresenta como desadequado e inapto a cumprir os objectivos
gizados pela NGP.
Segundo Lane (1995), estas novas orientaes representam uma substituio gradual de um
Estado administrativo, com ideologias burocrticas por se tratar de um modelo ineficaz e
ineficiente, por outro modelo de forma a superar as ineficincias inerentes ao modelo
tradicional de Administrao Pblica. Mais gesto empresarial clssica introduzida na
gesto pblica - maxime dos recursos humanos -, traduzir-se-a inevitavelmente, em
melhoria do desempenho e consequente diminuio dos custos de funcionamento.
Este modelo de gesto teve um impacto extremamente relevante nas prticas de gesto dos
recursos humanos. Se at ali, nos era dado ver uma gesto de recursos humanos assente no
sistema de carreiras, desde ento o enfoque passa a estar num sistema de emprego.
Procuramos assim, atentas as mudanas que temos vindo a referenciar, dar resposta
fundamentada seguinte questo:
METODOLOGIA
O mtodo utilizado na elaborao deste trabalho, foi de carcter descritivo, com uma
abordagem quantitativa, sendo a anlise do nosso estudo realizada de forma dedutiva,
assentando essencialmente em dados documentais e em dados estatsticos.
5
Tabela 1 - Dimenses de anlise
Deste modo, pretende-se com a anlise destas prorrogativas da relao laboral estabelecida
entre o trabalhador/funcionrio e a Administrao Pblica, verificar em que termos aquela
se aproxima do que se encontra legislado e se aplica, no mbito da relao laboral do sector
privado. Enfatizando as questes da eficincia, da economia e da eficcia, numa lgica
gestionria, cujo funcionamento e fornecimento dos servios pblicos, se refletem na
gesto dos recursos humanos, e consequentemente no estatuto dos funcionrios e na
relao de emprego. Sendo que o novo regime jurdico do contrato de trabalho em funes
pblicas constitui um dos pilares ou alicerces deste nosso trabalho, como novo paradigma
6
da gesto de recursos humanos; rea esta que deixou de ser um mero departamento de
pessoal, passando a ser a personagem principal em toda esta reforma gerada pela NGP.
Assim, foi feita uma anlise cuidada, no que diz respeito aos mecanismos de gesto de
pessoal, como o contrato individual de trabalho, avaliao de desempenho, e
implementao de sistemas de gesto por objectivos, que fazem parte das mudanas na
funo pblica. O sistema de avaliao do desempenho (que introduz o paradigma da
gesto por objectivos na Administrao Pblica portuguesa) constitui exemplo vivo de
como a introduo de uma nova ferramenta leva mudana de comportamentos e atitudes,
bem como aquisio de novas competncias e metodologias inovadoras.
ESTRUTURA DA TESE
7
importantes neste domnio, a saber, as implementadas atravs da publicao da Lei n. 12-
A/2008 de 27 de Fevereiro.
- a proteco social;
- o sistema retributivo
- os sistema de avaliao e
Fazemos, ainda, uma pequena comparao da lei anterior com a lei actual que regula os
regimes de vinculao funo pblica, comparando esta com o sistema privado, ao qual
se aplica o Cdigo do Trabalho. Simultaneamente, vai-se analisando em que medida cada
uma destas dimenses, se encontram mais prximas dos sistema de carreira, ou se, de outro
modo, mais prximas dos sistema de emprego e porqu.
Terminaremos assim a tese, como no podia deixar de ser, com uma breve concluso e
auto-avaliao acerca do trabalho desenvolvido e, sobretudo, se, segundo a nossa
perspectiva, se atingiram ou no os objectivos inicialmente propostos. Referindo-se, ainda,
como no podia deixar de ser, as limitaes encontradas e as linhas de investigao futuras,
relativamente s quais no tive oportunidade de desenvolver.
8
CAPTULO I - REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA E AS SUAS
CONSEQUNCIAS NA GESTO DE RECURSOS HUMANOS
9
Introduo
Assim, embora tenham de comum o facto de ambas serem formas de administrao, elas -
Administrao Pblica e a Administrao Privada, distinguem-se pelo objecto sobre que
incidem, pelo fim que prosseguem, e pelos meios que utilizam. Ao longo dos tempos, estas
duas formas tm evoludo, e sido objecto de vrias reformas a nvel legislativo.
10
resposta dos governos a extensas mudanas sociais e econmicas e expresso de ideias e
ideologias que se desenvolveram (Stewart e Walsh, 1992).
A outra estratgia, assenta na ideia de que tudo o que pblico ineficiente e, portanto, h
que introduzir na Administrao processos, modelos e tcnicas de gesto privada,
pretendendo-se com tal, promover a competio entre os vrios fornecedores de bens e
servios pblicos, na expectativa da melhoria do servio pblico perante o cidado, e
paralelamente diminuir os custos de produo (Rodrigues, 2009). Pretendendo-se o
aumento da eficincia e da flexibilizao da gesto, num Estado que deixa de ser um
prestador directo de servios, para passar a ter um papel meramente regulador,
nomeadamente com a criao de outsourcing e parcerias pblico-privadas (Denhardt e
Denhardt, 2000). Trata-se da concepo gestionria, identificada com a Nova Gesto
Pblica (Rocha, 2010). A qual defende a substituio da gesto pblica tradicional, por
processos e tcnicas de gesto privada, inspirados pela NGP, que segundo Hood (1991),
apresenta novas caractersticas, das quais se destaca, a profissionalizao da gesto nas
11
organizaes pblicas, o controlo de resultados, e a adopo de estilos de gesto
empresarial.
Tambm autores como Peters e Waterman (1982) a este propsito lanavam a ideia de que
se poderia adoptar um novo modelo de gesto nas organizaes de trabalho em geral,
independentemente de estas serem pblicas ou privadas. Esta nova concepo de gesto
apostou na descentralizao, flexibilizao, na autonomia e na compresso das
hierarquias (Wright, 1997). Assim, de uma forma resumida, o managerialismo mais no fez
do que reiterar a ideia segundo a qual as organizaes do sector pblico e do sector privado
devem ser geridas por princpios semelhantes na sua essncia, apesar de, ao contrrio das
privadas, as organizaes pblicas deverem procurar satisfazer interesses colectivos e serem
controladas pelo poder poltico.
A reforma administrativa tambm vai produzir um grande impacto na gesto dos recursos
humanos, nomeadamente no que respeita aplicao de novos instrumentos como a
avaliao de desempenho, a mobilidade, novas linhas orientadoras relativas ao
recrutamento e seleco de pessoal; e alteraes no sistema retributivo que, mais frente,
analisaremos com maior profundidade. Contudo, tal como refere Rocha (2001), a
preocupao com as carreiras manteve-se praticamente como o nico instrumento visvel
da reforma administrativa; o que veio impedir uma articulao entre a gesto de recursos
humanos e os objectivos de uma reforma administrativa mais ampla e profunda.
12
uma aproximao da Administrao aos utentes atravs da prestao de melhores servios,
da desburocratizao de procedimentos, e do aumento da qualidade de gesto e
funcionamento do aparelho administrativo do Estado.
Ora, tudo o supra-exposto, reflecte uma tendncia actual de apostar numa clara cultura de
servio pblico que contribui, necessria e decisivamente, para o crescimento e
desenvolvimento scio-econmico do Pas.
Ora, o modelo clssico da funo pblica tem uma matriz europeia que remonta
Revoluo Francesa, a qual vem estabelecer a separao dos poderes pblicos o
legislativo, o executivo e o judicial -, e a separao entre estes, no seu conjunto, e a
Administrao Pblica, cabendo a esta aplicar as leis aos casos concretos, sob a forma de
actos administrativos. Paralelamente a esta separao de funes, desenvolve-se o direito
administrativo, o qual vem estabelecer o estatuto dos funcionrios pblicos, que reflecte
13
um conjunto de direitos e deveres dos trabalhadores da Administrao Pblica, que lhes
garantia autonomia perante o poder poltico, permitindo neutralidade e independncia.
Pontos Descrio
Os funcionrios tm competncias bem definidas e so
Hierarquia responsveis perante o seu trabalho e os seus
responsveis;
O emprego constitui uma ocupao a tempo integral,
Continuidade com um sistema de carreira, o qual oferece perspectivas
de avanos regulares;
O trabalho efectuado de acordo com regras, e cada
Impersonalidade trabalho deve constar despacho ou acta sob a forma
escrita;
Expertise Os funcionrios so recrutados de harmonia com o
mrito e treinados para as suas funes.
Fonte: Adaptado de Max Weber (1946).
14
mbito da sua actuao na repartio, como no podem acumular o seu emprego com
outra funo.
Neste sentido, Bourgon, (2008), indo ao encontro do referido, menciona que a entrada
inicial baseada nas habilitaes acadmicas e/ou um exame de admisso ao funcionalismo
pblico. Uma vez recrutadas, as pessoas so incorporadas em funo das necessidades da
organizao. Posio reforada por Demmke, (2008), que defende que os funcionrios
pblicos so chamados, obedecendo a determinados requisitos, a desempenhar ou executar
uma determinada carreira. Uma vez recrutados, devem respeitar um estatuto disciplinar e
regulamentar especfico que prev a possibilidade da sua progresso ou promoo, sendo
que a este respeito dada uma grande relevncia antiguidade no respectivo servio.
Verifica-se que o contributo de Max Weber d-se ao nvel do estatuto da burocracia, que
constitua uma condio necessria, ou um meio organizado para a racionalidade legal,
econmica e tcnica da civilizao moderna. As organizaes burocrticas eram para
Weber, tecnicamente superiores s outras formas de organizao, pois caracterizavam-se
pela preciso, velocidade, conhecimento, unidade, subordinao estrita e reduo dos
custos materiais e humanos. Tambm Blau e Meyers (1956) defendia que o aumento da
autoridade dependia exclusivamente da subida na carreira e a subida fazia-se com base na
idade, qualificaes educacionais e nvel de desempenho.
Assim, os funcionrios pblicos recrutados (no modelo de carreira) gozam de uma especial
segurana ou garantia do emprego decorrido algum tempo no exerccio das suas funes.
Podendo-se, mesmo, falar num emprego para toda a vida.
15
empresas e da gesto municipal. Contudo, os funcionrios da Administrao obedeciam a
regras prprias de funcionamento, semelhantes s enunciadas no estatuto dos funcionrios,
em vigor na Europa. Onde se estipulavam os direitos e deveres, bem como as
circunstncias em que podiam ser responsabilizados pelos polticos e pela hierarquia
administrativa.
Mais tarde Taylor (1912), Frank e Lilian Gilbreth (1914), continuam o trabalho
desenvolvido por Wilson, desenvolvendo um nmero de procedimentos destinados a
dividir o trabalho nas suas componentes, e a descobrir a melhor maneira de desempenhar
as tarefas. Sendo nesta perspectiva que defendido o recrutamento com base no mrito, e
uma estrutura hierrquica, cujo sistema de carreira permite salvaguardar a neutralidade dos
funcionrios pblicos; actuando como mquinas.
16
Contudo, a existncia destes profissionais gerou diversos conflitos principalmente na
avaliao do trabalho dos mesmos. Sendo o caso dos mdicos, que no aceitam que a sua
avaliao seja feita por no mdicos e o mesmo se sucede com os professores.
Assim, verifica-se que os modelos da funo pblica variam de pas para pas e apresentam
uma grande diversidade e diferena de estrutura orgnica (Adomonis, 2008).
O modelo tradicional de carreira consistiu assim, de uma forma geral, na proteco dos
valores fundamentais do servio pblico de forma a satisfazer as necessidades colectivas,
caracterizando-se principalmente por um sistema vitalcio, estatutrio, assente na
igualizao dos trabalhadores, na antiguidade e com pouca flexibilidade. A passagem ao
modelo profissional vai surgir na sequncia do Estado de Providncia, cujas funes do
Estado aumentaram, determinando um aumento dos funcionrios pblicos e
consequentemente a despesa pblica, o que determina o surgimento de uma crise
econmica, por excesso de despesismo do Estado. Situao que vai originar um
movimento de reforma do Estado e da Administrao Pblica, tendo como paradigma a
Teoria da Escolha Pblica, e o modelo gestionrio, no sentido de agilizar a Administrao
substituindo os processos e mtodos administrativos por modelos de gesto empresarial
(Aucoin, 1990).
17
Busca-se, assim, a mudana de estruturas administrativas, reduo do sector pblico e
interveno do Estado, uma maior flexibilidade de gesto e alterao de processos e um
novo relacionamento entre a Administrao e os cidados, agora considerados clientes e
consumidores dos servios pblicos (Rocha, 1995).
Os factores supra descritos conduziram a uma nova Administrao Pblica que agora, pelo
menos aparentemente, est exclusivamente centrada na necessidade de tornar o seu
funcionamento mais profissional, mais eficiente e mais sensvel s condies e mudanas
externas e, sobretudo, focada na eficincia e eficcia das organizaes. Cujos principais
motores desta mudana foram as novas tecnologias e a globalizao da economia, de forma
a aumentar a competitividade, e a potenciar o desenvolvimento econmico nos mais
diversos pases.
Pollitt e Bouckaert (2000), alertam para o facto das presses para a reforma, a retrica e o
afrouxar das velhas formas de fazer as coisas, constiturem uma oportunidade de mudana
para os funcionrios pblicos, de forma a servirem o auto interesse; mas tambm resultam
em ganhos de produtividade, qualidade dos servios, transparncia e equidade.
Ora, em Portugal, tal como afirma Arajo (2002), as estruturas dos servios pblicos,
baseadas em modelos criados no incio do sculo XX, no esto preparados para lidar com
ambientes instveis e dinmicos, pois o Pas funcionava com base num sistema tradicional
e antiquado que no estava preparado para o desafio da globalizao. Pelo que, a abertura
do Pas democracia, a sua progressiva internacionalizao econmica e poltica, e a adeso
CEE, vo proporcionar uma oportunidade nica para mudanas estruturais, algumas das
quais apoiadas por fundos comunitrios. Assim, um nmero significativo de razes vo
convergir no sentido de estimular a mudana, reforando mutuamente o seu
prosseguimento.
18
razes de ordem tcnica, colocam problemas intrnsecos de medio e conceptualizao
das consequncias das reformas. Por exemplo: um ponto importante o de saber quanto
dinheiro se poupou e at que ponto a prestao do servio se tornou mais eficiente. Ou
seja, existem problemas visveis na identificao da maneira mais precisa e inequvoca de
medir a qualidade dos servios (Bouckaert,1995).
Por outro lado, no podemos esquecer as razes de ordem poltica que so as principais
foras impulsionadoras da mudana. A dimenso poltica assume um papel decisivo em
matria de reforma administrativa. Com a falncia do Estado de Providncia, os polticos
viram-se obrigados a redireccionar as aces do Estado. A ideia de um Estado de
Providncia que promove o bem estar e a prosperidade econmica foi desafiada pela nova
ideologia, que enfatizava as vantagens do mercado, como oposto ao insucesso da poltica
intervencionista (Self, 1994). Assim, com as ideias neo-liberais e a Teoria da Escolha
Pblica foram introduzidas polticas de reduo das fronteiras do Estado, e a dimenso do
sector pblico emagreceu significativamente. Estas polticas de reforma visavam promover
a eficincia e ultrapassar as dificuldades financeiras do Estado.
Para Portugal esta adeso constituiu um grande desafio, dado tratar-se de pas pequeno e
com pouco relevo na poltica internacional. Como afirma Lopes (1989), a adeso de
Portugal CEE o resultado da necessidade de um desenvolvimento na consolidao do
regime democrtico, e a procura de um novo modelo de integrao internacional que
pudesse ultrapassar os problemas surgidos com as crises internacionais, a descolonizao e
a exausto do modelo da EFTA.
19
A reforma da Administrao Pblica tem sido e continua a ser, uma preocupao dos
governos da Europa, especialmente no que diz respeito gesto de recursos humanos, na
vertente da gesto do emprego pblico. Assim, os sistemas tradicionais de emprego sofrem
reformas administrativas, no sentido de alternativas de emprego mais flexveis, o que
reflecte a redefinio do papel do Estado, o qual fica limitado s funes essenciais,
especialmente de soberania.
neste contexto que vai ocorrer a passagem de um regime de carreira, para um regime de
emprego, que pe em causa a segurana estatutria do funcionrio pblico, passando a
estar-se perante um vnculo contratual de empregabilidade, que visa melhorar a eficcia das
organizaes, e prestar um servio de qualidade. Tudo isto numa ptica da NGP.
Assim, nos ltimos anos manifestou-se uma tendncia para a flexibilidade do emprego
pblico. Os sistemas tradicionais foram objecto de reformas administrativas, quer ao nvel
do regime legal, quer nas formas de acesso e ingresso dos recursos humanos. A ideia da
segurana no emprego, desaparece progressivamente com a passagem de um regime de
carreira para um regime de emprego de forma a melhorar a eficcia das organizaes. Os
cidados esto cada vez exigentes quanto ao desempenho e integridade dos funcionrios
pblicos (Demmke, 2008). No se exige apenas a qualidade do servio, mas tambm, entre
outros, a transparncia, controlo, integridade e flexibilidade.
20
contratados a prazo, e adoptando um novo sistema de avaliao. A consequncia, bvia: a
ideia de carreira, caracterstica do servio pblico, tende a perder importncia (Aucoin,
1995).
Apesar da gesto de pessoal na Administrao Pblica estar a passar por uma profunda
reconfigurao, a anlise emprica sugere que na rea da gesto de recursos humanos, pelo
menos no que respeita s prticas no sector pblico e privado, permanecem diferenas em
muitos aspectos (Boyne, Jenkins e Poole, 1999). Variando os instrumentos de mudana, de
pas para pas, j que as medidas adoptadas dependem da histria, das foras polticas, e da
cultura de cada sistema poltico-administrativo; sendo, assim, apenas comuns os objectivos
a alcanar, razo pela qual se fala num modelo de gesto de recursos humanos uniforme
nos pases da OCDE.
21
Tabela 4 Contraposio entre o modelo de carreira e o modelo de emprego
III Emprego Emprego para toda a vida Emprego com base no contrato
Saliente-se que, paralelamente a esta distino entre os dois sistemas de emprego, verifica-
se que, os dois modelos tendem a harmonizar-se por influncia da revoluo managerial, a
ponto de se dizer que existem sistemas predominantemente de carreira ou
predominantemente de emprego. Ou seja, a NGP apresenta-se como alternativa gesto
pblica tradicional, acabando com o sistema exclusivamente de carreira. Caracterizando-se
como uma gesto orientada para a qualidade dos servios prestados aos clientes, com
uma consequente descentralizao das responsabilidades, e integrao de princpios de
concorrncia.
22
1.4. Princpios orientadores da Nova Gesto Pblica
Sendo neste sentido, que Holmes & Shand (1995), e Hood & Jackson (1991), de uma
maneira geral, propem uma gesto pblica dotada das seguintes caractersticas:
Fonte: Adaptado de Holmes & Shand, 1995; Hood & Jackson, 1991.
Como j anteriormente foi referido, a Administrao Pblica, nestas trs ltimas dcadas
assistiu a uma crtica generalizada ao seu funcionamento e desempenho, argumentando-se
que ela (Administrao) uma estrutura gigante, ineficiente, ineficaz, apresentando custos
elevados, muito burocratizada e sobrecarregada de regras excessivas. Pelo que, a partir de
23
determinada altura questionou-se o rumo que as Administraes estavam a seguir,
argumentando-se que aquelas tinham sido construdas com base em princpios errados,
precisando de ser reinventada e de renovar as suas instituies (Barzeley e Armajani, 1992).
Sendo neste sentido que Hood (1991) vai definir os elementos fundamentais do
manageralismo, apresentando-se este como uma alternativa gesto pblica tradicional,
pois era fundamental controlar a despesa pblica.
24
importncia dos resultados. O pressuposto fundamental dos novos modelos de gesto
pblica , assim, o de que tudo o que pblico ineficiente, e sai mais caro, aos cidados,
do que a produo feita pelo sector privado. Pelo que o primeiro objectivo de qualquer
reforma do Estado e da Administrao Pblica consiste na privatizao do sector pblico.
Pollitt (2001) tambm defende a Nova Gesto Publica, com base nos seguintes elementos
apresentados, por oposio ao tradicional modelo clssico:
25
O esbatimento da fronteira entre os sectores privados e os sectores pblicos,
caracterizado pelo crescimento das parcerias pblico-privadas, e pela proliferao
de organizaes hbridas.
A NGP promete dar a grande resposta aos problemas do sector pblico, partindo da
convico que a gesto do sector privado superior gesto na Administrao Pblica.
Sendo com base nesta premissa, que ocorre a reforma da Administrao Pblica, a qual se
vai reflectir na organizao da mesma, ao nvel dos recursos humanos, com a adopo de
instrumentos jurdicos inovadores, que vo proporcionar uma nova cultura de gesto
pblica. Pondo em causa o estatuto prprio do funcionrio pblico, cujo regime jurdico
diferente do laboral.
Ora, precisamente a este nvel de reforma, que nos vamos debruar no presente estudo,
fazendo uma anlise da gesto actual de recursos humanos na Administrao Pblica, por
influncia do novo modelo de gesto preconizado pela NGP, comeando por analisar as
vrias tentativas de reforma administrativa que se fizeram sentir durante os diferentes
regimes polticos a que o nosso Pas esteve sujeito.
26
CAPTULO II - EVOLUO DO SISTEMA DE GESTO DE RECURSOS
HUMANOS EM PORTUGAL
27
Introduo
Sendo neste mbito que surge o modelo tradicional idealizado por Weber distante da
poltica, o qual defende que os funcionrios devem ser livres, excepto no cumprimento das
obrigaes profissionais, devendo estar organizados hierarquicamente. Assim, para Weber a
burocracia, o exemplo mais bem sucedido da histria da Administrao Pblica, sendo
optimizador das organizaes administrativas, tornando-as eficientes e rpidas na prestao
do servio pblico. neste modelo que prevalece o homem administrativo,
prescrevendo-se reformas destinadas a melhorar a eficincia e o fortalecimento
institucional das organizaes (Chevalier, 1994).
28
Em Portugal, (tal como noutros pases) a questo da competitividade influenciou as
prticas de GRH que progressivamente se tm aplicado aos modelos de actuao, e s
componentes estratgicas e culturais. Quer antes, quer aps o 25 de Abril de 1974,
Administrao Pblica foi alvo de reformas que constituram mudanas na rea dos
recursos humanos, as quais vo constituir um importante elemento da reforma
administrativa, que se traduz essencialmente por uma maior flexibilizao. Como tal, achei
pertinente fazer um breve enquadramento histrico, dada a sua importncia na execuo de
um novo modelo de gesto, defendido pela Nova Gesto Pblica.
Pode dizer-se que a primeira grande reforma da funo pblica surgiu no ano de 1935
atravs Decreto-Lei n. 26 115, de 23 de Novembro.
At esta data, tinham sido criadas condies para cristalizar a influncia da burocracia no
sistema administrativo portugus. Apesar de em 1959 se generalizar o mecanismo do
concurso pblico, como conclui Almeida (1995), continuam muitas prticas do
favoritismo e compadrio poltico e que so muito deficientes os meios de fiscalizao e
controlo. Os processos de recrutamento eram, assim, pouco claros, no sendo aplicadas
regras de concurso, funcionando a hereditariedade dos cargos pblicos, que s desaparece
nos incios do sc. XX. Assim, o processo de recrutamento permaneceu envolto numa
espcie de nebulosa, nada transparente. No havia qualquer relao entre as qualificaes
do funcionrio, a seu emprego e a respectiva remunerao.
29
A diminuio e reorganizao do nmero de funcionrios segundo critrios
uniformes e aplicveis a todos sem excepo;
A reduo das diferentes retribuies mensais ou salrios a certas categorias;
O tratamento dos magistrados, professores e mdicos (quadros especiais da funo
pblica) segundo os critrios de valor econmico e social; e
O afastamento da ideia de que o vencimento superior de alguns funcionrios lhes
conferia ou garantia maior honorabilidade ou credibilidade perante os demais.
Este sistema de 1935 (salazarista, autoritrio e burocrtico) foi reformado em 1969 atravs
do Decreto-Lei n. 49 410, de 24 de Novembro, que procura combater a burocracia e
aumentar a tecnicidade da Administrao.
Assim, verifica-se que o passo mais marcante da reforma administrativa, antes do regime
democrtico, foi dado em 1935 incidindo, essencialmente, sobre questes relativas ao
pessoal. S voltando a haver uma nova tentativa de reforma, na dcada de sessenta do
sculo passado, mas sem grande xito, pois apesar dos vrios estudos, diagnsticos e
propostas de reforma a forte resistncia mudana impediu a sua implementao. (Arajo,
2002). Assim, apesar da necessidade de uma reforma, do desenvolvimento econmico, e da
30
construo de um Estado de Providncia (ainda que, nesta fase, incipiente), as reformas
nunca foram aplicadas convenientemente e permaneceram inalteradas at Abril de 1974.
Diplomas: Contedos:
De entre estes merecem especial ateno a reestruturao de carreiras (Decreto Lei n. 191
C de 25 de Junho) e o regime do pessoal dirigente (Decreto Lei n. 191 F de 26 de
Junho). Relativamente ao regime do pessoal dirigente, os princpios de recrutamento eram
31
diferentes consoante a categoria, assim os dirigentes de topo eram recrutados dentro ou
fora da Administrao, enquanto que os dirigentes intermdios eram recrutados dentro da
Administrao, vinculando-os carreira. Este recrutamento obedecia a princpios mistos de
carreira e de emprego, que se traduziam para uns em maior estabilidade no desempenho
das suas funes, enquanto outros, porque recrutados com base no critrio da confiana
politica, podiam ver a sua colaborao terminar a qualquer momento. No ano de 1982
publicado um novo conjunto de diplomas (sete) que ficou conhecido por pacote de 10 de
Maio (Rocha, 2010). Estes diplomas, na sua generalidade, no acrescentam nada de novo,
antes regulamentam a legislao de 1979.
Diplomas: Contedos:
Decreto-Lei n. 163/82 Recolha, tratamento e divulgao de dados estatsticos e
indicadores de gesto sobre a funo pblica
Decreto-Lei n. 164/82 Princpios gerais definidores duma poltica uniforme de
incentivos para a fixao e deslocao de pessoal para a periferia
Decreto-Lei n. 165/82 Implementao de um sistema de gesto previsional, de forma a
reorganizar os servios, quadros e carreiras e ainda da mobilidade
interdepartamental e interprofissional.
Decreto-Lei n. 166/82 Restrio de admisses na Funo Pblica e estabelecimento de
medidas destinadas ao seu descongestionamento
Decreto-Lei n. 167/82 Condicionamentos que podem dar origem constituio de
efectivos excedentrios e os critrios a que devero obedecer a
sua gesto e recolocao.
Decreto-Lei n. 168/82 Institucionalizao de uma via de formao profissionalizante que
faculte o acesso de funcionrios a categorias para as quais no
tm habilitaes literrias.
Decreto-Lei n. 171/82 Princpios gerais relativos ao recrutamento e seleco de pessoal
Fonte: Adaptado de Rocha, 2010 e Dirio da Repblica Electrnico
33
Tabela 9 Diplomas sobre a GRH entre 1986-1995
Diplomas: Contedos:
Decreto-Lei n. 498/88 de 30 de Estabelece o regime jurdico a que deve obedecer o
Dezembro (complementado pelo Decreto recrutamento e seleco de pessoal na funo
Lei n. 52/91, de 25 de Janeiro) pblica.
Decreto-Lei n. 31 7/86, de 25 de Altera o Decreto-Lei n. 248/85, de 15 de Junho,
Setembro relativo ao regime geral da estruturao de carreiras
na Administrao Pblica.
Decreto-Lei n. 497/88, de 30 de Novo regime de frias, faltas e licenas do
Dezembro funcionalismo pblico.
Decreto-Lei n. 187/88, de 27 de Maio Estabelece o regime jurdico da durao de trabalho
na Administrao Pblica
Decreto-Lei n. 184, de 2 de Junho Novo sistema retributivo da funo pblica.
Decreto-Lei n. 323/89, de 26 de Definio do estatuto do pessoal dirigente.
Setembro
Decreto-Lei n. 247/92, de 7 de Chamada Lei dos Disponveis que procurou
Novembro racionalizar e redistribuir os efectivos da funo
pblica, criando o Quadro dos Efectivos
Interdepartamentais.
Decreto-lei n. 44/91 de 14 de Novembro Contm os princpios gerais relativos higiene e
segurana no trabalho.
Decreto-Lei n. 9/94, de 13 de Janeiro Formao Profissional.
Fonte: Adaptado de Rocha, 2010 e Dirio da Repblica Electrnico
De entre esta nova legislao, surge o novo sistema retributivo, agora composto por uma
escala de ndices que comea no ndice 100 e termina no 900 (sendo o primeiro o
correspondente ao salrio mnimo e o ltimo remunerao mais elevada) ao invs da
velha grelha (da letra A U) de 21 posies salariais. Est, assim, criado um sistema onde a
remunerao depende da remunerao base, acrescida de suplementos e prestaes sociais.
Nesta altura reconhece-se a existncia de corpos especiais que prestam servios ao Estado
em reas to dspares como a educao, a sade, a investigao, a defesa do Estado, a
representao externa, e os magistrados judiciais. Os quais tm um sistema de avaliao
prprio que escapa ao controlo de quem quer que seja, impedindo o seu conhecimento
34
aprofundado, assim como a sua (in)eficincia. Gerando-se um esprito corporativo, que
entorpece e impede a mudana.
Em suma, durante este perodo que temos vindo a caracterizar, pode dizer-se que existiram
dois momentos ou etapas distintas. Um primeiro momento marcado pela ideia da
desburocratizao, e por uma interveno muito selectiva do Estado. E um segundo
momento em que a preocupao dominante a qualidade dos servios pblicos,
transmitindo a ideia de que os consumidores tm direito a exigir sempre mais e melhor da
Administrao Pblica.
35
As preocupaes ou objectivos, neste perodo, passam por uma maior desburocratizao,
maior informao dos cidados, mais qualidade, modernizao e mais e melhor cooperao
e intercmbio.
Para alm destes, h que ressalvar tambm a eficcia da gesto (interna) pblica. As novas
formas de gesto resultaram das designadas mesas parcelares negociais, que haviam sido
adoptadas por forma a que a reforma resultasse de um processo negocial com os sindicatos
representativos.
Destas negociaes resultaram novos regimes jurdicos que se encontram compilados (os
principais) na tabela10 apresentada.
Assunto: Diplomas:
Recrutamento e Seleco de Pessoal Decreto-Lei n. 204/98 de 11 de Julho
Ingresso, acesso e progresso nas carreiras do Decreto-Lei n. 404A/98 de 18 de Dezembro,
regime geral, bem como os respectivos salrios Lei n. 44/99 de 11 de Junho, Decreto-Lei
n.141/2000 de 24 de Abril
Mobilidade na Funo Pblica e Decreto-Lei n. 190/9 de 5 de Junho
estabelecimento de incentivos mobilidade dos
recursos humanos na Administrao Pblica
Frias, faltas e licenas Decreto-Lei n. 100/99 de 31 de Maro e Lei n.
117/99 de 11 de Agosto
Horrio de Trabalho Decreto-Lei n.259/98 de 18 de Agosto
Higiene e Segurana no Trabalho Decreto-Lei n.133/99 de 21 de Abril
Formao Profissional Decreto-Lei n.50/98 de 11 de Maro
Balano Social na Administrao Pblica Decreto-Lei n.190/96 de 9 de Outubro
Auditoria de Recursos Humanos na Decreto-Lei n.131/96 de 13 de Agosto
Administrao Pblica
Estatuto do Pessoal Dirigente e Recrutamento Lei n.13/97 de 23 de Maio, Decreto-Lei n.
dos Dirigentes Intermedirios 231/97 de 3 de Setembro
Fonte: Adaptado de Rocha, 2010 e Dirio da Repblica Electrnico
36
Merecem destaque a introduo do livro de reclamaes obrigatrio nos servios pblicos,
bem como a definio de metas claras ao nvel da qualidade dos servios: zero erros, zero
atrasos, zero papis, zero paragens e zero incompreenses numa clara tentativa de
melhorar a relao Administrao - Cidado (Rocha, 2010).
Apesar de tudo, estas alteraes, tendo introduzido algumas inovaes e algumas mudanas
na estrutura, cultura e funcionamento administrativo, no foram suficientes para produzir
mudanas significativas na principal fonte de poder dos servios pblicos: o controlo dos
recursos e dos procedimentos. Neste aspecto h mais continuidade do que mudana
(Arajo, 2002).
Pergunta-se: daqui resulta uma nova Administrao Pblica e um novo modelo de gesto
dos recursos humanos?
As medidas adoptadas pelo Estado (legislativas e outras) so as adequadas para atingir esta
to ambiciosa reforma administrativa? o que vamos procurar perceber pela anlise das
leis entretanto implementadas.
Assim, entre 2004 a 2008, foram publicados os seguintes diplomas de maior relevo:
37
Tabela 11 Produo legislativa sobre a Funo Pblica
Assunto: Diplomas:
Estatuto da Aposentao Lei n. 1/2004, de 15 de Janeiro, alterada
pela Lei 60/2005 de 29 de Dezembro
Estatuto do Pessoal Dirigente Lei n. 2/2004 de 15 de Janeiro, alterada
pela Lei n. 51/2005 de 30 de Agosto
Lei-quadro dos Institutos Pblicos Lei n. 3/2004 de 15 de Janeiro, alterado
pelo Decreto-Lei 105/2007 de 3 de Abril
Organizao da administrao directa do Lei n. 4/2004 de 15 de Janeiro, alterada
Estado pelo Decreto-Lei 200/2006 de 25 de
Outubro
Avaliao de desempenho Lei n. 10/2004 de 2 de Maro, alterada pela
Lei 66-5/2007
Contrato individual de trabalho Lei n. 23/2004 de 15 de Janeiro, alterada
pelo Cdigo do Trabalho em Funes
Pblicas (lei 59/2008 de 11 de Setembro)
Vnculos, carreiras e remuneraes Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro
Estatuto disciplinar Lei n. 58/2008, de 9 de Setembro
Cdigo de trabalho em funes pblicas Lei n. 59/2008, de 11 de Setembro
Fonte: Adaptado de Rocha, 2010 e Dirio da Repblica Electrnico
Mas a grande reforma da Administrao Pblica vai surgir com a publicao e entrada em
vigor da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, a qual vai definir e regular os novos
regimes de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem
funes pblicas. A qual veio substituir o vnculo de nomeao, pelo contrato de trabalho
para grande parte dos trabalhadores do Estado, limitando a sua utilizao a uma minoria de
trabalhadores do Estado com funes de soberania, como as foras armadas, representao
externa do Estado, informaes de segurana, investigao criminal, segurana pblica e
inspeco.
Esta lei tambm se vai tornar inovadora ao nvel do sistema de carreiras, fazendo
desaparecer as inmeras carreiras que existiam na funo pblica, e enquadrando-as apenas
38
em trs carreiras: carreira de tcnico superior; carreira de assistente tcnico e carreira de
assistente operacional. As quais passam a estar sujeitas a uma tabela remuneratria nica,
acabando-se com as vrias tabelas remuneratrias que existiam ao abrigo do regime
anterior; com a excepo dos juzes e dos militares que mantm as suas actuais tabelas.
No mbito de toda esta reforma Administrativa, surge ainda o novo Estatuto Disciplinar da
Funo Pblica, aprovado pela Lei 58/2008, de 9 de Setembro, o qual por oposio ao
anterior estatuto, vem reduzir as penas aplicveis ao trabalhador, no mbito de instaurao
de um processo disciplinar, por infraco cometida por aquele, eliminando a perda de dias
de frias e a aposentao compulsiva. Consagrando ainda o dever do funcionrio pblico
de informar o cidado, por oposio ao tradicional dever de sigilo.
Por fora da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, vai ser aprovado pela Lei n. 59/2008,
de 11 de Setembro, o regime de contrato de trabalho em funes pblicas (RCTFP), cuja
entrada em vigor simultnea com a do Novo Estatuto Disciplinar da funo pblica. Este
novo regime de contrato de trabalho na funo pblica, d expresso a uma nova fase de
reforma da Administrao Pblica. Consubstanciando uma aproximao ao regime geral
estabelecido no Cdigo do Trabalho; apesar das normas integrantes do RCTFP, reflectirem
no seu contedo um conjunto de princpios e objectivos que caracterizam a especificidade
do novo regime jurdico-laboral dos trabalhadores em funes pblicas, indicados na tabela
12 seguinte.
39
No presente captulo foi analisada, de uma forma sumria, a legislao surgida ao longo dos
tempos, por influncias dos mais diversos quadrantes polticos, e em ltima instncia por
influncia determinante da NGP. Feita esta anlise, resta saber se estes aspectos inovadores
introduzidos pelos novos diplomas legais, no tero determinado, uma total e/ou absoluta
descaracterizao da identidade da funo pblica. Ppois uma coisa, desde j, podemos dar
por adquirida: o conceito de funcionrio pblico e agente foi substitudo pelo conceito de
trabalhadores que exercem funes pblicas, na modalidade de contrato de trabalho.
Contudo, a nova Administrao Pblica mostra-nos alguns desafios, e uma nova viso a
nvel da GRH assente em aspectos inovadores: servir cidados e no clientes; procurar o
interesse pblico; valorizar a cidadania e no a capacidade empreendedora; pensar
estrategicamente; valorizar as pessoas e no apenas a produtividade, mas a liderana
partilhada no respeito pelas pessoas; ou seja, actuar democraticamente no sentido de
construir relaes de confiana e colaborao.
Assim, tendo sido o presente captulo extremamente importante para perceber a evoluo
dos recursos humanos ao longo das vrias dcadas, e o seu reflexo nas estruturas
organizacionais, verificou-se que a NGP est bem patente na implementao das medidas
legislativas impostas pelo Estado, sendo elas viradas para a gesto no intuito de atingir os
seus resultados. Sendo no captulo seguinte, que se far uma anlise descritiva, em
pormenor, das prorrogativas de trabalho, frias, faltas e licenas, modalidades das relaes
jurdicas de emprego, sistema proteco social, sistema de avaliao, sistema retributivo, e
cessao da relao jurdica de emprego, assente nos princpios da eficincia, eficcia,
economia, e no manageralismo. De forma a desenvolver um estudo que nos ajude a
responder pergunta inicial de investigao.
40
CAPTULO III - METODOLOGIA
41
Introduo
Este captulo trata do enquadramento metodolgico onde foi feita a recolha da bibliografia
necessria para a realizao do trabalho de investigao, de forma a ajudar a responder
pergunta de investigao. Ou seja a metodologia ser assim, a organizao crtica das
prticas de investigao (Almeida & Pinto, 1990), recorrendo a mtodos e tcnicas que
facilitem a informao.
42
Figura 1 - Modelo Anlise
Presses de Reforma
Sistema Econmicas
Funo Polticas
Sociais
Carreira Internacionais
Pblica
Dimenses
43
Portugal, atravs do Programa do XVII Governo Constitucional, tambm no se afastou
desta tendncia reformadora, criando novos modelos ao nvel da funo pblica. Assim,
entre outras, decide-se pela aplicao das seguintes medidas:
Medidas que vo alterar a legislao sobre GRH, de acordo com as seguintes orientaes:
Com este tipo de medidas, surge uma reforma na Administrao Pblica que vai
determinar a passagem do sistema de carreira para o sistema de emprego, com uma forte
tendncia de flexibilidade do emprego pblico, desaparecendo gradualmente a segurana
44
no emprego. Permitindo-se Administrao Pblica dar resposta, a longo prazo, a uma
estratgia de privatizao da prpria relao jurdica de emprego pblico. Neste sentido,
Longo (2001) afirma que a fundamental distino entre o sistema de carreiras e sistema de
emprego est no relacionamento com o mercado de trabalho.
Deste modo, objectivo do presente trabalho, atravs da anlise das seis dimenses
seleccionadas, verificar se estas mudanas na Administrao Pblica se aproximam ao
sistema de emprego, em detrimento do sistema de carreira, e por sua vez verificar a
aplicao de normas prprias do sector privado, traduzindo-se num novo sistema de GRH.
Assim, vamos comear por fazer um estudo lei anterior, posteriormente lei actual, e por
fim lei do Cdigo do Trabalho, a qual iremos analisar para assim conseguirmos atingir o
nosso objectivo.
Feita esta parte introdutria, vai-se agora analisar as dimenses escolhidas, sendo as
seguintes:
Antes de mais, importa avanar com um conceito geral de relao jurdica de emprego
pblico, a qual estabelecida entre a Administrao e o agente, sendo uma relao de
carcter orgnico, em que o agente constitui um elemento da mquina administrativa.
Por isso, a sua relao com a Administrao reduz-se a uma relao de especial
dependncia hierrquica, definida de modo unilateral, sendo totalmente fixada por via legal
e regulamentar (Vital, 1914).
Por seu lado a nomeao reveste duas modalidades; a nomeao por tempo indeterminado,
e nomeao em comisso de servio.
Neste regime legal no era contemplada a figura dos contratos em regime de prestao de
servios - contemplados agora na nova lei de vinculao, de carreiras e remuneraes.
Mais tarde, a Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, vai tornar-se uma pea essencial da
reforma administrativa, porque veio estabelecer os regimes de vinculao, de carreiras e de
remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas. Assim, no que diz respeito
aos regimes de vinculao, esta lei vem estabelecer novas formas de constituio da relao
jurdica de emprego pblico, por nomeao e por celebrao de um contrato de trabalho
em funes pblicas. O qual pode ser por tempo indeterminado ou por tempo
determinado, sendo este ltimo, com termo resolutivo certo ou incerto. Esta lei permite,
ainda, a modalidade da comisso de servio, sendo que esta forma, com o novo diploma,
deixa de ser uma modalidade de nomeao, tal como se encontrava determinado no Dec-
Lei 427/89, de 7 de Dezembro, para passar a ser uma modalidade autnoma de
constituio da relao jurdica de emprego pblico, cuja durao passa a estar definida na
lei (trs anos, sucessivamente renovveis por iguais perodos). Criando-se ainda a
possibilidade de serem celebrados contratos de prestao de servios, nas modalidades de
contrato de tarefa e de avena.
47
Assim, com as novas medidas implementadas, a relao jurdica de emprego sofre grandes
alteraes, eliminando-se a distino entre funcionrios e agentes, passando aquela a
revestir uma natureza contratual, excepto para as foras de autoridade e soberania. Em
relao s quais se mantm o regime de nomeao, regulamentado na Lei 12-A/2008, de 27
de Fevereiro, semelhante ao tradicional regime da funo pblica. O modelo tradicional
comeou aos poucos a ser substitudo por novos mecanismos de gesto. Assiste-se a uma
introduo da cultura gestionria, com uma aproximao ao modelo de emprego, como o
caso da adopo do contrato individual de trabalho. Instrumento de direito privado, que
surge na necessidade de flexibilizar a gesto de pessoal na Administrao Pblica, com a
adopo de regras de direito comum (Lei n. 23/2004 de 22 de Junho), e com nfase no
cumprimento de objectivos. Para assim dar resposta s novas necessidades da funo
pblica, assentes no dinamismo, na capacidade e na eficincia.
48
subordinado ao interesse pblico, e tem em conta as especificidades prprias da
Administrao Pblica.
Esta reforma administrativa vai provocar uma quebra acentuada na contratao pblica no
mbito do modelo de carreira. Passando a estabelecer-se predominantemente, uma relao
jurdica de emprego subordinada ao RCTFP, conforme decorre da anlise dos grficos que
a seguir se apresentam. Os quais traduzem dados estatsticos nesta matria, apenas relativos
Administrao Central, por falta dos mesmos relativamente Administrao Local e
Regional, em relao s quais, apenas existem dados at ao ano de 2005.
600000 Nomeao
N. de Trabalhadores
49
abrupta na adopo deste tipo de modalidade de vinculao funo pblica, com a
entrada em vigor do RCTFP, conforme grfico 2, mais abaixo apresentado. Verificamos, da
anlise ao presente grfico, que entre 1996 e 2008, perodo durante o qual predominou o
modelo clssico, a nomeao era a forma privilegiada para se estabelecer a relao jurdica
de emprego com a Administrao. Assim, em 1996, o nmero de nomeados de 404.695,
enquanto que o nmero de agentes da Administrao de 52.299, mantendo-se estes
nmeros, mais ou menos estveis, at 2008, ano em que o nmero de nomeados passa a
406.293, e o nmero de agentes a 59.219 (Consultar anexo 1).
No grfico 2 seguinte, verificamos que nos anos de 2009 e de 2010, as novas medidas de
reforma implementadas pela NGP, determinaram a adopo, em grande escala, do contrato
de trabalho em funes pblicas, o qual passou a ter o maior destaque. A ideia do emprego
para a toda a vida limitou-se apenas a alguns trabalhadores do Estado, com funes de
soberania, j atrs identificados. Traduzindo uma mudana de mentalidades e de cultura
organizacional.
50
Verifica-se, assim, que a partir de 2009 a nomeao vai deixar de ser a figura principal da
constituio da relao jurdica de emprego na Administrao Pblica, passando a s-lo o
contrato de trabalho em funes pblicas. Decorrendo, assim, do grfico 2 em anlise, que
em 2009 e 2010, o nmero de trabalhadores (RCTFP por tempo indeterminado) da
Administrao Pblica , respectivamente, de 341.932 e 333.724 e o nmero de nomeados
de 79.736 e 78.005. Constatando-se uma aproximao do regime dos trabalhadores da
Administrao, ao regime dos trabalhadores comuns, passando a nomeao a ser um
regime de excepo (Consultar anexo 2).
51
funcionrios e agentes. Abrindo-se caminho eliminao dos funcionrios, dos agentes e
da prpria funo pblica, os quais, apesar de estarem consagrados constitucionalmente,
tendero a desaparecer progressivamente pela ascenso ao primeiro plano do emprego na
Administrao Pblica, da figura do trabalhador (Veiga e Moura, 2004).
Com o novo diploma - Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro -, a nomeao deixou de ter esse
carcter preponderante na constituio das relaes de emprego pblico, passando o seu
mbito de aplicao a ter um carcter extremamente restrito, nas carreiras que envolvam de
poderes de soberania e de autoridade. As restantes funes, passam a estar sujeitas ao
regime de contrato de trabalho em funes pblicas, o qual constitui uma adaptao do
regime laboral comum s especificidades da Administrao Pblica (Viegas, 2010).
De realar tambm que a comisso de servio assume-se, pela primeira vez, como uma
verdadeira terceira via, independente, de constituio da relao de emprego pblico como
se verifica tambm no sector privado. Sendo adoptada em cargos de administrao,
direco, chefia, funes cuja natureza suponha especial relao de confiana.
Apresentando-se como uma modalidade autnoma, embora na sua essncia seja uma
espcie de nomeao. Estando-se perante um acto administrativo unilateral da entidade
empregadora pblica; sendo que a aceitao do exerccio do respectivo cargo reveste a
forma de posse, pelo qual o trabalhador manifesta essa vontade.
De acordo com o Cdigo do Trabalho possvel constituir um vnculo laboral com uma
qualquer entidade patronal mediante a celebrao de um contrato de trabalho. Este
contrato de trabalho pode ser a termo resolutivo (admissvel apenas em certas e
determinadas circunstncias) e pode ser sem termo. No se prev, contudo, qualquer outra
modalidade de constituio de vnculo laboral seno o contrato de trabalho. Como
podemos constatar verificam-se grandes semelhanas ou seja, os trabalhadores da funo
pblica tm hoje condies de trabalho idnticas s do sector privado. Verificando-se uma
mudana na perspectivao do modelo de Estado, das funes a ele acometidas como
52
essenciais e daquelas em que, pela sua prpria natureza, podem ou devem ter um modelo
de gesto privada ou mesmo uma gesto privada integral. Com as novas modalidades de
vinculao, e a reduo do nmero de carreiras, fica desmantelado o mito do modelo de
carreira. O qual se traduzia numa regulamentao exaustiva, tendencialmente uniforme,
vitalcia, dotada de rigidez e igualizao dos trabalhadores, em que o mrito era
negligenciado. Passando-se adopo de um modelo de emprego, em que a GRH em cada
servio vai ao encontro do modelo de gesto por objectivos (Nunes, 2009).
Este novo modelo de contratao assume um papel de destaque e tem como principal
objectivo a eficincia, a eficcia e a economia. Sendo neste mbito que surgem, a nvel
governamental, organizaes privadas sem fins lucrativos a fornecer servios pblicos,
dotados de uma estrutura baseada em mecanismos de mercado, respondendo de uma
forma mais adequada s exigncias sociais, econmicas e polticas.
53
regime impunha-se pelo facto de naquela altura, vigorarem na ordem jurdica interna os
princpios constantes da Conveno n. 132 da OIT - Organizao Internacional do
Trabalho no que se referia formulao e disciplina do direito a frias. Princpios que
vieram alterar, em alguns aspectos, disposies do direito interno vigentes naquela altura.
Assim, com este diploma legal dota-se a Administrao Pblica de um instrumento legal
que vai sistematizar, aperfeioar e clarificar o regime de frias, faltas e licenas dos
funcionrios e agentes, contribuindo para uma boa gesto e funcionamento dos servios.
Mais tarde este Decreto-Lei 497/88, de 30 de Dezembro, que foi sendo sucessivamente
alterado por legislao avulsa. Sendo revogado pelo Decreto-lei 100/99, de 31 de Maro,
que aprova novo regime de frias, faltas e licenas dos funcionrios e agentes da
Administrao Pblica, concentrando de forma harmonizada, a legislao dispersa por
vrios diplomas, e introduzindo um conjunto de melhorias no regime vigente.
Por fim, com a Lei 59/2008, de 11 de Setembro, o regime legal das frias faltas e licenas
passa ter outro tratamento, sendo este o regime actual em vigor para os trabalhadores que
tenham celebrado com a Administrao Pblica, um contrato de trabalho em funes
pblicas. No entanto, residualmente, aplicam-se algumas disposies do Decreto-Lei n.
100/99, de 31 de Maro, nomeadamente, as disposies relativas manuteno do direito
remunerao, justificao, verificao e efeitos das faltas por doena que lhes vm sendo
aplicveis, tratando-se de disposies de direito transitrio. Regime, este, que j no
abrangia os trabalhadores com contratos individuais de trabalho celebrados com a
Administrao Pblica. A estes aplicava-se o Cdigo do Trabalho aprovado pela Lei n.
99/2003 de 27/08, tendo sido j uma medida de reforma que se adoptou, ficando estes
trabalhadores sujeitos lei de trabalho comum aos trabalhadores da iniciativa privada.
54
calculado com base em dois critrios: idade e tempo de servio na funo pblica. Ou seja,
at aos 39 anos o perodo de frias so 25, a partir dessa idade aumenta um dia de frias de
10 em 10 anos, como tambm se tem direito um dia de frias por cada 10 anos de servio
efectivamente prestado. Podendo ainda beneficiar de um perodo complementar de frias,
quando gozem a totalidade do perodo normal de frias, vencidas em 1 de Janeiro de
determinado ano, at 31 de Maio, e ou, de 1 de Outubro a 31 de Dezembro. Nestas
circunstncias concedido ao trabalhador, no prprio ano ou no seguinte, consoante a
opo deste, cinco dias teis de frias, que no podem ser gozadas em Julho, Agosto e
Setembro.
Como tambm, por fora do Decreto Lei 259/98, de 18 de Agosto (o qual veio estabelecer
as regras e os princpios gerais relativos durao e horrio de trabalho), podem beneficiar
de um perodo de frias especiais quando prestam horas-extraordinrias. Caso o
trabalhador no opte pela deduo posterior no perodo normal de trabalho, tal permite-lhe
um acrscimo do perodo de frias no mesmo ano, ou no ano seguinte at ao limite
mximo de cinco dias teis seguidos. Verifica-se, deste modo, que as horas extraordinrias
so convertidas em mais dias de frias a gozar no prprio ano ou no ano seguinte.
(Marreiros, 2007)
A marcao das frias feita por acordo entre as partes, sem prejuzo do regular
funcionamento do servio. S na falta de acordo que as frias so marcadas
unilateralmente pelo dirigente competente no perodo compreendido entre 1 de Junho e 30
de Setembro. Havendo o cuidado, quando haja cnjuges a trabalharem no mesmo servio,
de se dar preferncia na marcao de frias em perodo coincidente para ambos. Havendo
ainda a possibilidade de gozar as frias em meios-dias, no mximo de quatro meios-dias,
seguidos ou interpolados, por exclusiva iniciativa do trabalhador. Durante o perodo de
frias, o trabalhador nomeado tem direito remunerao por inteiro com se estivesse ao
55
servio, com excepo do subsdio de alimentao. Tendo ainda direito ao subsdio de
frias em cada ano civil que no pode exceder 22 dias teis. Os servios devem elaborar o
mapa de frias e dele dar conhecimento ao trabalhador at 30 de Abril de cada ano.
Este direito a frias vence-se no dia 1 de Janeiro de cada ano civil, excepto no ano da
contratao do trabalhador, no qual s se tem direito s frias, aps seis meses completos
de execuo do contrato, podendo gozar 2 dias teis de frias por cada ms que trabalhou,
no mximo de 20 dias. Este caso especial de durao do perodo de frias reflecte j, uma
aproximao ao que encontra regulamentado nesta matria em Direito do Trabalho,
aplicvel ao sector privado. A durao do perodo de frias pode ainda ser acrescido no
mbito do sistema de recompensa do desempenho, nos termos j atrs referidos para os
trabalhadores nomeados. No entanto, este novo regime do contrato de trabalho, no
contempla o perodo de frias complementar de 5 dias, previsto nos regimes anteriores e
no regime actualmente aplicvel aos funcionrios e agentes da Administrao Pblica,
quando o trabalhador goze a totalidade do perodo normal de frias entre Janeiro e Maio e
56
entre Outubro e Dezembro. As frias devem ser gozadas no decurso do ano civil em que
se vencem, no podendo ser cumuladas no mesmo ano frias de dois ou mais anos. Sendo
a regra geral o seu gozo de forma seguida, ou interpolada, por acordo entre as partes. No
podendo a entidade empregadora pblica impor o gozo interpolado das frias, s o
podendo ser com o acordo do trabalhador, e desde que num dos perodos, sejam gozados
no mnimo 11 dias teis consecutivos. Sendo que a sua marcao pressupe o acordo entre
ambos. Na falta de acordo a entidade empregadora pblica marca as frias e elabora o
mapa respectivo, ouvida a comisso de trabalhadores ou a comisso sindical ou
intersindical ou os delegados sindicais. S o podendo fazer no perodo compreendido entre
01 de Maio e 31 de Outubro, devendo os perodos mais pretendidos ser rateados. Desde
que no haja prejuzo grave para o servio, os cnjuges, unidos de facto ou pessoas que
vivam em economia comum que trabalham no mesmo servio ou rgo devem gozar frias
em perodo idntico. O servio deve elaborar o mapa de frias at 15 de Abril de cada ano
e afix-lo no local de trabalho desde aquela data at 31 de Outubro de cada ano.
Durante as frias, o trabalhador contratado tem direito remunerao por inteiro como se
estivesse ao servio, excepto o subsdio de refeio, tendo ainda direito a um subsdio de
frias em cada ano civil de valor igual a um ms de remunerao base mensal.
Assim, enquanto no sector privado a durao mnima de frias so 22 dias teis, no sector
pblico so 25 dias teis, sendo que a possibilidade de aumento de dias frias no sector
privado est dependente da assiduidade do trabalhador ou de um nmero muito restrito de
faltas justificadas, enquanto que no sector pblico s depende da idade do trabalhador, do
nmero de anos de servio e eventualmente do seu desempenho.
O que determina que a durao mnima de dias de frias e os seus aumentos no sector
pblico, continua a demonstrar mais regalias do que no sector privado.
57
Tabela 14 - Regime frias na Administrao Pblica e no sector privado
Tens Decreto-lei n. 497/88 Decreto-Lei n. 100/99 de 31 de Lei n. 59/2008 de 11 de Setembro Lei n. 7/2009 de 12 de
de 30 de Dezembro Maro Fevereiro
mbito de Funcionrios e Agentes Funcionrios e Agentes Contratados (CTFP)
aplicao
Direito a frias 22 dias teis 25 dias at completar 39anos idade; 25 dias at completar 39 Durao mnima de 22 dias
26 dias teis at completar 49 anos de anos idade; teis, acrescida: a) 3 dias, at
idade; 26 dias teis at completar 49 anos de idade; uma falta ou 2 meios dias
27 dias teis at completar 59 anos de 27 dias teis at completar 59 anos de idade; b) 2 dias, at duas faltas ou 4
idade; 28 dias teis apartir dos 59 anos de idade meios dias
28 dias teis apartir dos 59 anos de idade c) um dia, at 3 faltas ou seis
meios dias
Retribuio Direito Direito remunerao excepto o subsidio Direito remunerao excepto o subsidio de Retribuio como se estivesse
durante as remunerao excepto o de refeio refeio em servio efectivo
frias subsidio de refeio
Marcao de Podem ser seguidas ou Podem ser seguidas ou interpoladas desde Pode ser gozadas interpoladamente, por Vencem-se a 1 Janeiro, e so
frias interpoladas e um dos perodos que o trabalhador aceite, no podem ser acordo entre a entidade empregadora pblica marcadas de acordo entre o
no pode ser inferior a metade gozados seguidamente mais de 22 dias e o trabalhador, e desde que, num dos empregador e trabalhador
dos dias de frias teis, e um dos perodos no pode ser perodos, sejam gozados, no mnimo, 11 dias Elaborado o mapa at 15 de
inferior a metade dos dias teis consecutivos Abril e afixado at 31 de
Outubro
Mapa de frias At 31 de Maro de cada ano At 30 de Abril de cada ano At 15 Abril de cada ano
Durao de Perodo complementar de 5 dias Perodo complementar de 5 dias teis No tem Direito irrenuncivel, reporta-se
frias teis ao trabalho prestado no ano
civil anterior
Acumulao Podem ser gozadas no ano civil Devem ser gozadas no decurso do ano em Devem ser gozadas no decurso do ano em No permitido acumular no
de frias imediato, por convenincia do que se vencem, podendo, contudo, por que se vencem, no sendo permitido mesmo ano frias de dois ou
servio, ou por acordo, seguidas convenincia do servio, ou por acordo, ser acumular no mesmo ano frias de 2 ou mais mais anos (e as autorizadas
ou no das frias vencidas neste. gozadas no ano civil imediato, seguidas ou anos, contudo, podem ser gozadas no 1 tero ser gozadas at 30 de
no das frias vencidas neste. trimestre do ano civil seguinte Abril do ano civil)
Interrupo de Maternidade, doena Maternidade, paternidade, adopo, Doena
frias doena, assistncia a familiares
Fonte: Elaborao Prpria
58
3.1.2.3. Faltas relativamente aos trabalhadores nomeados
Antes de mais importa definir o conceito de falta como ausncia do trabalhador no local de
trabalho e durante o perodo em que devia desempenhar a actividade a que est adstrito.
59
As faltas injustificadas constituem violao do dever de assiduidade, e implicam a perda da
remunerao correspondente ao perodo de ausncia, do subsdio de refeio, sendo ainda
descontadas na antiguidade do trabalhador. Contudo, estas faltas, porque implicam perda
de retribuio, podem ser substitudas por dias de frias na proporo de um dia de frias
por cada dia de falta, desde que o trabalhador expressamente o prefira, e que fique
salvaguardado o gozo efectivo de 20 dias teis de frias, ou a correspondente proporo, se
for o ano de admisso do trabalhador. Caso as faltas injustificadas ocorram num ou em
meio perodo normal de trabalho dirio, imediatamente anterior ou posterior a perodos de
descanso ou feriados, a lei considera que h por parte do trabalhador uma infraco grave.
Tornando-se responsvel pelo prejuzo causado, considerando que h um incumprimento
contratual. Incorrendo o trabalhador em sanes disciplinares.
Analisando os vrios diplomas legais que tm vigorado neste mbito na nossa ordem
jurdica interna, verificamos que se tm mantido os mesmos motivos das faltas justificadas.
Contudo, com a Lei 59/2008, de 11 de Setembro, surgem algumas inovaes relativamente
aos seguintes pontos:
60
Surge ainda a figura da falta para acompanhamento escolar (4 horas por trimestre)
por cada filho menor, num perodo mximo de 12 horas, e em caso de deslocao a
estabelecimento de ensino.
A licena pode ser considerada como uma ausncia prolongada ao servio mediante
autorizao. A concesso destas licenas est dependente de uma condio, que se traduz
numa apreciao prvia da sua inconvenincia para o servio. Na tabela 15 abaixo
apresentada apresentam-se os tipos de licenas que tm existido ao longo do tempo:
LICENAS
DL n. 497/88 de 30 de DL 100/99 de 31 de Maro Lei n. 59/2008 de 11 de
Dezembro Setembro
a) Licena sem vencimento at 90 a)Licena sem vencimento at 90 a)Licena sem remunerao at 60
dias; dias; dias;
b) Licena sem vencimento por b)Licena sem vencimento por b)Licena sem remunerao de
um ano; um ano; longa durao;
c) Licena sem vencimento de c)Licena sem vencimento de c)Licena sem remunerao para
longa durao; longa durao; acompanhamento do cnjuge
d) Licena sem vencimento para d)Licena sem vencimento para colocado no estrangeiro;
acompanhamento do cnjuge acompanhamento do cnjuge d)Licena sem remunerao para
colocado no estrangeiro; colocado no estrangeiro; exerccio de funes em
e) Licena sem vencimento para e)Licena sem vencimento para organismos internacionais
exerccio de funes em exerccio de funes em
organismos internacionais. organismos internacionais.
Fonte: Elaborao prpria
61
Com o novo regime, surgem algumas alteraes ao nvel das licenas relativamente aos
trabalhadores contratados, apenas se contemplando as licenas sem remunerao por 60
dias e, quando superior a este perodo, so consideradas licenas sem remunerao de longa
durao, sendo especificadas as situaes em que o trabalhador tem direito a estas;
podendo ser recusadas em determinadas circunstncias
O pedido de licena sem retribuio deve, pois, ser efectuado por escrito, com uma
antecedncia mnima de 90 dias em relao data do seu incio, dirigido entidade patronal
e devidamente fundamentado. Ficando o trabalhador com cpia do requerimento
carimbada e datada, comprovativo da apresentao do mesmo, ou envi-lo por carta
registada.
No entanto no sector privado continua apenas a existir 22 dias teis de frias, com direito a
mais trs se o trabalhador no tiver faltado no ano anterior; estando dependente da sua
assiduidade, o aumento das frias at 25 dias teis. Assim, se faltarem trs dias durante um
ano, s tero direito a mais um dia de frias. Se faltarem duas vezes, tm mais dois dias e se
s faltarem um dia tm direito a gozar mais trs dias de frias. Constata-se assim que no
sector pblico continua a existir mais regalias do que no sector privado.
62
Quanto ao regime de faltas do RCTFP verifica-se, no que diz respeito tipologia das faltas
justificadas, uma aproximao lei laboral do sector privado, afastando-se da lei aplicvel
aos funcionrios e agentes da Administrao Pblica. Assim, vem introduzir na relao
laboral com a Administrao Pblica normativos que tambm funcionam no sector
privado, como o caso da falta s ser justificada em caso de falecimento familiar do 1. e 2.
grau; assim como a falta para acompanhamento escolar de filhos menores.
63
cnjuge colocado no estrangeiro e para o exerccio de funes em organismos
internacionais, e de outras licenas fundadas em circunstncias de interesse pblico.
Situaes em que o trabalhador pode requerer que lhe seja contado o tempo para efeitos de
reforma, aposentao e fruio de benefcios sociais, mantendo os correspondentes
descontos com base na remunerao auferida data da concesso da licena.
Assim, o facto de haver pontos comuns em ambos os regimes, leva-nos a pensar que ao
nvel da Administrao Pblica estamos perante uma maior aproximao ao regime de
emprego do que ao regime de carreira.
A proteco social pode ser entendida como um compromisso social geral, de forma a que
as necessidades colectivas dos membros de uma sociedade sejam garantidas (Rodrigues,
1995).
A proteco social faz parte de um programa social complexo que envolve uma massa de
subsdios da prxima gerao de aposentados para a actual, com rendimentos elevados a
suportar rendimentos baixos, e pessoas com capacidade para o trabalho a suportar a
sobrevivncia dos incapacitados (Froomkin, 1999). Sendo a proteco social mais do que as
simples penses de reforma.
Fazendo-se uma anlise aos sistemas de Previdncia Social em Portugal ao longo dos
tempos, verificamos que a partir da dcada de 1830 que a Previdncia Social vai surgir
64
com a criao das Associaes de Socorros Mtuos. As quais vo procurar fazer face aos
problemas sociais provocados pelo capitalismo industrial, assistindo e protegendo os
desamparados da sociedade, ou seja, da populao trabalhadora (Goodolphim,1889).
Mais tarde, com a Constituio de 1933, a qual reflecte as ideologias do Estado Novo, pe-
se em causa o direito assistncia pblica. Defendendo-se que, apenas, compete ao
Estado coordenar, impulsionar e dirigir todas as actividades sociais, de forma a zelar pela
sade pblica, pela defesa da famlia, nomeadamente a proteco da maternidade, e pela
melhoria das condies das classes sociais mais desfavorecidas. Passando, assim, o Estado a
ter um papel meramente supletivo, relativamente s iniciativas privadas (Cardoso, 2009;
Rocha, 2009). Em 1935 surge a Lei da Previdncia Social, a qual no abrangia o sector
rural, mas apenas a indstria, comrcio e servios, sendo relativa preveno da velhice,
doena, invalidez, morte, deixando de fora situaes como o desemprego, os acidentes de
trabalho e as doenas profissionais. Vigorava o princpio poltico-ideolgico de
corporativismo de associao, em que o Estado permanecia alheio ao processo de
desenvolvimento da previdncia, apenas suprindo as insuficincias de iniciativa privadas.
Nos incios da dcada de 60, o abono deixa de ser parte do salrio familiar,
institucionalizado pelo Estado Novo, para passar a integrar a previdncia social
corporativa. Surgindo, ainda, a tentativa de transformar a Proteco Social Corporativa
65
num sistema de Segurana Social universal idntico aos sistemas desenvolvidos nos pases
europeus no ps-guerra. Iniciando-se uma nova gesto dos benefcios e prestaes do
sistema de proteco social, com a criao de um novo modelo de financiamento (Carreira,
1996; Guibentif, 1996). Sendo a base desta grande reforma do sistema, a Lei n. 2115, de 18
de Junho de 1962, a qual vai determinar uma interveno significativa do Estado na
Previdncia Social.
No mbito desta reforma vo surgir quatro instituies, as quais sero a base do novo tipo
de gesto da proteco social: as Caixas Sindicais de Previdncia, relativas aos trabalhadores
dos sectores comercial, industrial e servios; as Caixas de Reforma ou de Previdncia,
relativas aos trabalhadores por conta prpria; as Associaes de Socorros Mtuos, de
inscrio facultativa; e as Instituies de Previdncia destinadas aos funcionrios pblicos,
onde se encontram includas a Caixa Geral de Aposentaes e o Montepio dos Servidores
do Estado (Rodrigues,1999; Samagaio,1999; Ferreira,1999; Janurio, 1999).
Aps o 25 de Abril de 1974 foram introduzidas medidas na rea social, que traduziam o
discurso poltico da altura, em termos de justia social, promovendo, desta forma a
mudana poltica operada (Guibentif, 1985 e 1996). Sendo de importante relevncia as
reformas ao nvel da assistncia ao desemprego e a criao da penso social, sendo tambm
de destacar a criao do salrio mnimo nacional. Passando a Segurana Social a ter como
objectivos a proteco na doena, na invalidez, velhice, viuvez, desemprego, orfandade, e
em outras situaes que implicassem a falta ou a diminuio dos meios de subsistncia.
Em 1990 volta a reacender a preocupao com os problemas da pobreza. Assim, mais uma
vez, tal como j anteriormente aconteceu, Estado e associaes privadas vo desenvolver
esforos no sentido de fazer face s situaes de necessidade, procurando erradicar a
pobreza, e proteger os grupos sociais mais dbeis (Pereirinha, 1996). Sendo a criao do
rendimento mnimo nacional garantido, em 1996, uma mudana importante no mbito da
66
proteco social. Aps esta anlise aos sistemas de Previdncia Social em Portugal ao longo
dos tempos, vamos agora debruar-nos sobre o tratamento desta matria da proteco
social nos vrios diplomas legais que mais recentemente surgiram, e que tm introduzido
alteraes relevantes, tais como se apresentam na tabela 16 a seguir apresentada:
Todas estas leis vieram introduzir alteraes em matria de proteco social, pretendendo
com isso uma transio gradual do regime de proteco social da funo pblica, para o
regime geral da Segurana Social. Tais alteraes legislativas tm como objectivo o reforo
da equidade, da convergncia e da eficcia, e acima de tudo a sustentabilidade dos regimes
da proteco social, numa altura em que j se comea a sentir a possibilidade de falncia do
67
prprio sistema de proteco social, por parte do Estado. Efectivamente, dadas as
condicionantes econmicas, demogrficas e sociais, a generalidade dos sistemas da
Segurana Social, a nvel europeu, enfrenta um quadro de factores desfavorveis. Podendo
mesmo dizer-se que, o sistema de proteco social portugus encontra-se actualmente,
perante desafios estratgicos, que se no forem devidamente acautelados, colocam em
causa a sua sustentabilidade futura (Carvalho 2007).
68
Grfico 3 Mdia dos subscritores da CGAP e Segurana Social
Verifica-se, assim, que o sistema de proteco social da CGA, apresenta sempre menores
dimenses que a Segurana Social, na medida em que esta abrange a quase totalidade dos
trabalhadores do sector pblico. (Gouveia e Sarmento, 2002).
69
requisito para a penso antecipada. No ano de 2005 com o aparecimento da Lei n.
60/2005, de 29 de Dezembro, a idade para a aposentao ordinria eleva-se de 60 para 65
anos de idade, sendo que esta progresso na idade de reforma ser feita de uma forma
faseada, aumentando seis meses ao ano, at atingir os 65 anos em 2015. Aumentando,
simultaneamente o tempo de servio efectivo, e provavelmente ultrapassados os 36 anos de
servio mnimo (Pinho, 2007).
Actualmente os funcionrios pblicos podem reformar-se aos 63 anos e meio, desde que
tenham 39,5 anos de tempo de servio. A partir de 1 de Janeiro de 2015, s poder atingir a
aposentao quem tiver 65 anos de idade, tal como se verifica actualmente no regime da
Segurana Social aplicvel ao sector privado, e aos trabalhadores de emprego pblico.
Contudo, o trabalhador poder pedir a aposentao antecipada, desde que tenha 55 anos de
idade, e tenha completado 30 ou mais anos de servio, no entanto tm uma penalizao de
4.5% ao ano sobre cada um dos anos em falta para a idade legalmente prevista. Tais
medidas, reflectem a necessidade de diminuir os efectivos, de forma a diminuir a despesa
pblica, e consequentemente o peso do aparelho do Estado. Acelerando o sistema de
convergncia do regime de penses dos funcionrios pblicos, com o dos privados, ao
colocar como objectivo final, a curto prazo, o alinhamento da idade da reforma aos 65
anos. Neste sentido, apresenta-se uma anlise estatstica entre 1993 e 2010.
80000 At 250,00
70000 250,01-500,00
60000
500,01-750,00
50000
40000 750,01-1.000,00
30000 1.000,01-1.500,00
20000
10000 1.500,01-2.000,00
0 2.000,01-2.500,00
1993
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2.500,01-3.000,00
Ano 3.000,01-4.000,00
70
Observando-se o grfico 4 referenciado dos trabalhadores reformados, afectos Caixa
Geral de Aposentaes, verificamos que no ano de 1993 temos um total de 203.141
aposentados, e no ano de 2010 temos um total 440.194 (Consultar Anexo 4). Valores estes,
bastante significativos, que reflectem a tendncia actual de utilizar as reformas antecipadas,
como meio de reduo da dimenso do Estado e das Administraes Pblicas, de forma a
reduzir a despesa pblica e a responder s exigncias dos novos modelos de gesto.
Estando-se, tambm, aqui perante uma das medidas enquadradas na reforma da
Administrao Pblica.
71
Ao nvel do desemprego, os trabalhadores que exercem funes pblicas, e que se
encontram integrados no regime geral da Segurana Social, so protegidos nos mesmos
termos em que aquele regime se aplica ao sector privado. Por seu lado, os trabalhadores
titulares de uma relao jurdica de emprego pblico, integrados no regime de proteco
social convergente, quando impedidos da prestao de trabalho por eventualidades
previstas no sistema previdencial, deixam de auferir a respectiva remunerao. Sendo-lhes
atribuda uma prestao social que substitui o rendimento perdido, tal como acontece aos
trabalhadores do sector privado.
Como tambm se verifica, ao nvel da proteco social, no que diz respeito maternidade e
paternidade, a adopo do mesmo regime, o Decreto-Lei 89/2009, de 9 de Abril, para os
beneficirios do regime de proteco social convergente, e para beneficirios do regime
geral da Segurana Social. Sendo o mesmo regime a aplicar no mbito do Cdigo do
Trabalho, no que diz respeito a esta matria. Assim, impera a regra geral de inscrio do
trabalhador a exercer funes pblicas, no regime geral da Segurana Social, conferindo-lhe
a proteco social inerente a este tipo de sistema.
72
tambm apresentam limitaes estruturais, decorrentes das regras de mercado e do seu
carcter opcional, que inviabilizam a sua existncia como modelo nico.
Desta feita, somos de opinio que estas mudanas no sistema de proteco social, vm na
sequncia da nova orientao gestionria do sector pblico. A qual determinou a reforma
administrativa, que tem provocado uma maior aproximao ao sector privado.
Proporcionando maior flexibilidade e autonomia, com uma tendncia expressa, para
convergir com um sistema de emprego, em detrimento de um sistema de carreira.
Assim, a nova GRH que surge na lgica gestionria, pe em causa o estatuto tradicional
dos funcionrios pblicos, os quais passam a sentir o peso da responsabilidade na
participao de novas formas de organizao, com vista a um resultado eficaz.
A primeira grande reforma da Administrao Pblica teve incio em 1935 com aplicao de
diversas medidas no sistema retributivo, introduzido atravs do Decreto-Lei n. 26 115, de
23 de Novembro, que tinha por base o sistema de letras. Mais tarde, em 1969, este sistema
retributivo foi ajustado s novas realidades de desenvolvimento econmico e social do Pas,
atravs do Decreto-Lei n. 49 410, de 24 de Novembro; no trazendo, contudo, grandes
alteraes ao sistema existente. Era considerado um sistema incoerente, desajustado e
desconexo, sendo indispensvel torn-lo num sistema competitivo, com equidade e clareza,
que acabasse com os vrios subsistemas retributivos e remuneraes acessrias que ento
eram praticadas. Da que esta matria vai ser objecto de reforma em 1989, com a aplicao
do Decreto-Lei n. 184/89, de 2 de Junho, passando a remunerao a ser composta pelos
seguintes elementos:
- Remunerao base;
- Suplementos.
Com o referido decreto traou-se os princpios gerais sobre remuneraes, sendo com o
Decreto-Lei n. 353-A/89, de 16 de Outubro, que se vai proceder ao desenvolvimento e
regulamentao destes princpios, de forma a permitir uma progressiva competitividade no
recrutamento, e manuteno dos recursos humanos ao servio da Administrao.
Valorizando-se o sistema de carreira para todos os funcionrios, cujo objectivo final ser
73
melhorar a produtividade dos recursos humanos e racionalizar a sua gesto. Com o passar
dos anos, este modelo foi bastante depreciado e deturpado (Nunes, 2009), pois tratava-se
de um modelo que no serve ambos os regimes de vinculao, agora institudos com a
nova reforma, favorecendo a rigidez do modelo de carreira, e um peso excessivo na
estrutura oramental. As carreiras mantinham-se praticamente como o nico instrumento
de gesto de pessoal, que, segundo Rocha (2001), impediam uma articulao entre a GRH e
os objectivos da modernizao administrativa.
- a remunerao base;
- os suplementos remuneratrios
- e os prmios de desempenho.
74
obrigatria quando o trabalhador obtm 10 pontos na avaliao de desempenho. Contudo,
a progresso na posio remuneratria pode depender da deciso do dirigente, se o
trabalhador obtiver nota mxima dois anos consecutivos, ou trs notas inferiores mxima,
ou ainda cinco notas positivas. Existe a possibilidade de progresso remuneratria nas
situaes em que o trabalhador s teve uma nota mxima. Porm, para que tal acontea,
tem de haver uma deciso fundamentada nesse sentido, sendo essa alterao, e respectiva
deciso afixadas no servio respectivo.
Negociao Poltica
colectiva Oramental
LEI
75
desempenho, a competncia profissional, e a participao do trabalhador nos resultados da
organizao.
76
em que trabalhador se encontra isento de horrio de trabalho, presta servio nocturno,
exerce funes afins ou funcionalmente ligadas com a actividade contratada, presta servio
suplementar, ou em dias de feriado. Em ambos os regimes, verifica-se a obrigatoriedade de
descontos nas remuneraes, no que diz respeito s quotizaes para a Segurana Social, e
ao Imposto sobre Rendimentos de Pessoas Singulares. Podendo ainda ocorrer descontos
facultativos relativos a quotas de sindicatos, seguros de sade, acidentes pessoais,
complementos de reforma, ou outros similares.
Ora, analisados os dois regimes - o da funo pblica e o regime laboral geral, entendemos
que se assiste a uma maior preponderncia do sistema de emprego, em detrimento do
sistema de carreira. Com a presente reforma na Administrao Pblica, eliminam-se os
automatismos na evoluo salarial, e introduzem-se mecanismos mais aptos, semelhantes
aos do sector privado, que permitem Administrao Pblica concorrer no mercado de
seleco e recrutamento de recursos humanos, na busca de melhores profissionais (Nunes,
2009). Pretendendo-se com isso, dotar a Administrao Pblica de mecanismos, que lhe
permita criar um leque de recursos humanos, cujo desempenho e mrito profissional seja
da mxima competncia, e mesmo de excelncia; tudo isto na ptica da NGP.
77
3.1.5. Sistema de avaliao
Tendo sido neste sentido que surge, em primeira linha, Peter Drucker (1954), o qual, na sua
obra The Practice of Management, destaca a Gesto por Objectivos, definindo-a como
uma metodologia norteada pelo estabelecimento concertado de metas de trabalho, tendo
em conta os recursos disponveis e o perodo de tempo previsto para a sua realizao.
Esta gesto um processo, poder dizer-se, participado, onde trabalhadores e gestores de
uma organizao definem reas vitais de actuao, e resultados a alcanar. Usando certas
medidas como guias de orientao para as diversas reas orgnicas, estabelecendo as
contribuies de cada um dos membros envolvidos.
Em Portugal falou-se pela primeira vez em avaliao de desempenho no ano de 1940 com
a reforma do Cdigo Administrativo, onde se fez referncia ao mtodo de avaliao global
quantitativo. Era um sistema de avaliao integrado da performance da organizao, na
qual intervinham o avaliador e um inspector interno, e cujo formalismo era mnimo. Sendo
o desempenho classificado como suficiente, bom e muito bom. O sistema admitia reviso e
a avaliao era feita com intervalos de 3 a 4 anos. Tendo vigorado durante 40 anos,
contudo nunca foi aplicado aos servios centrais dos Ministrios (Rocha, 2007).
Pretende-se criar novos conceitos na GRH, pelo que a Administrao Pblica vai
desenvolver um conjunto de diplomas enquadrados na temtica da Modernizao
Administrativa. Nos quais se inclui o Sistema Integrado de Avaliao do Desempenho da
Administrao Pblica (SIADAP), aprovado pela Lei 10/2004, de 22 de Maro. Este
diploma prev a avaliao de desempenho dos funcionrios, agentes e demais
78
trabalhadores, dos dirigentes de nvel intermdio, e das prprias organizaes servios e
organismos da Administrao Directa do Estado e dos Institutos Pblicos. Desta forma,
introduziu-se na Administrao Pblica portuguesa em 2004 o SIADAP, que segundo
Bilhim (2003), a sua origem est relacionada com a NGP. Estando em causa um sistema
formal e sistemtico que visa apreciar o trabalho desenvolvido pelos colaboradores de uma
organizao, que emergiu como componente de GRH (Caetano, 1990). Contribuindo para
um importante reforo da sociedade democrtica, como instrumento, que indispensvel
ao bom funcionamento do Estado, de forma a melhorar os resultados dos recursos
humanos da organizao.
Este sistema de avaliao, veio trazer todo um quadro desfavorvel sua aplicao, o que
determinou a criao e implementao de um novo regime de avaliao de desempenho na
Administrao Pblica, a Lei n 66-B/2007, de 28 de Novembro. O qual estabeleceu o
sistema integrado de gesto e avaliao do desempenho na avaliao pblica. Tendo em
vista a melhoria do desempenho e a qualidade de servio na Administrao Pblica, de
forma a criar coerncia e harmonia na aco dos servios, dos dirigentes e demais
79
trabalhadores. Promovendo a sua motivao profissional e desenvolvimento de
competncias; pretendendo-se que todos estejam a trabalhar no mesmo sentido, tendo um
objectivo comum, que se traduzir num resultado final de excelncia. Estabelecem-se
projectos de valorizao, avaliando o desempenho com o objectivo de corrigir as
deficincias e distinguir os melhores (Tavares, 2004). O novo Sistema Integrado Avaliao
Desempenho Administrao Pblica (SIADAP) composto por trs subsistemas que
correspondem aos nveis de desempenho de uma organizao:
Figura 3 SIADAP
Fonte: http://www.dgap.gov.pt
Este sistema, sejam eles ou no pessoal dirigente, assim como a avaliao dos prprios
servios, traduz uma nova imagem do Estado. A qual pretende, de forma gradual,
desfazer-se da estrutura pesada, que a mquina administrativa do Estado, promovendo a
sua reformulao orientada para a qualidade nos servios pblicos. Esta nova forma de
encarar a mquina administrativa do Estado vem na sequncia das novas polticas
80
enquadradas no mbito da NGP, que defende a adopo de mtodos de gesto
empresarial, relativamente quelas organizaes, cuja natureza dos servios que prestam,
no susceptvel de privatizao.
Ao nvel do sector privado, tudo depende das polticas internas de cada empresa, ou ainda,
pelo que determinado nas convenes colectivas de trabalho para um determinado sector
de actividade. No mbito do regime geral laboral, regulado pelo Cdigo do Trabalho, no
existe nenhum sistema de avaliao de desempenho legalmente previsto. Assim, as diversas
entidades patronais, instituem ou no um sistema de avaliao interno, que no uniforme
nem universal aos trabalhadores do sector privado, mas algo que se adequa ao caso
81
concreto, tendo em ateno o sector em causa e as funes desempenhadas, de modo a
permitir a progresso dentro da empresa, e tomada de decises estratgicas para a vida da
empresa.
O SIADAP, desde o seu incio, suscitou algumas dvidas. Afigurava-se como um sistema
que tinha a pretenso de combinar um sentido inovador com a recuperao de antigas
intenes. Contudo pretendia-se, com este projecto e as solues nele introduzidas,
alcanar o equilbrio entre os direitos e deveres dos funcionrios, e os princpios
orientadores da actividade administrativa; de forma a que ambos ficassem acautelados e
reforados.
Olhando um pouco para trs, a verdade que, foram muitas as dificuldades sentidas pelos
servios e responsveis envolvidos neste processo de avaliao de desempenho. Trata-se de
uma tarefa inovadora, de adoptar e adaptar para o contexto da Administrao Pblica
procedimentos e instrumentos oriundos da gesto empresarial, pensados, no
propriamente, para o tipo de servios que caracteriza a actividade administrativa. Este
82
processo de avaliao, inicialmente presente no sector privado, rapidamente se estende ao
sector pblico e Administrao (Madureira, 2001, 2002; Madureira & Rodrigues, 2006,
2008). Assim, na sequncia da mundializao da economia, a competitividade, a eficincia, a
eficcia e a qualidade passam a ter um papel, cada vez mais preponderante nas relaes de
trabalho. O que torna a avaliao, um instrumento cada vez mais utilizado para medir,
comparar, distinguir e incrementar desempenhos (Caetano, 1990; Dejours, 2003).
Contudo, tem sido muito complicado e por vezes, impraticvel a avaliao determinada
neste novo sistema; nomeadamente o cumprimento dos prazos de fixao dos objectivos, a
identificao destes e a caracterizao mtrica. E muitos foram os servios que no
procederam sua fixao, ou sequer aplicao do prprio sistema.
83
Funes Pblicas. Assim, no que respeita extino da relao jurdica de emprego,
decorre uma maior estabilidade, porquanto todas as formas de extino encontram-se
previstas na lei (Neves, 1999).
84
Tabela 17 Extino da relao jurdica de emprego
O regime previsto nestes dois diplomas, apresentado de forma sucinta, j que o objectivo
de trabalho no a sua anlise exaustiva, reflecte o que se encontra legislado para o sector
privado, no Cdigo do Trabalho. Pois, tambm aqui as modalidades de cessao do
contrato de trabalho previstas na lei, so, nomeadamente, a caducidade, a revogao, o
despedimento por facto imputvel ao trabalhador, o despedimento por inadaptao,
resoluo e denncia pelo trabalhador. De salientar que o referido RCTFP ao regular a
85
matria da relaco jurdica de emprego pblico, na modalidade de contrato, adopta um
regime do contrato de trabalho na Administraco Pblica, muito prximo ao regime laboral
comum, mantendo mesmo as causas de cessaco do contrato previstas naquele Cdigo
(Calheiros, 2009).
O despedimento colectivo, ou por extino de posto de trabalho nas empresas tem como
fundamento, motivos exteriores ao empregador, sendo eles de natureza econmica e
tecnolgica, ou seja por motivos de mercado, motivos estruturais, e motivos
tecnolgicos. Da que haja pertinncia na observao de que as relaes de trabalho
estabelecidas com um empregador privado no podem ter carcter permanente atendendo
durao limitada da empresa privada ou durao potencialmente no ilimitada
(Neves, 2010). Como tambm a cessao da relao jurdica de trabalho por extino de
postos de trabalho por causas objectivas de ordem estrutural, tecnolgica ou conjuntural,
prevista no direito laboral comum, no ocorre ao nvel da funo pblica, na qual a
extino e/ou reestruturao de servios no se repercute em regra, sobre a manuteno da
relao de trabalho.
86
reflectiram na legislao que nos ltimos anos foi criada para ser aplicada, a curto prazo,
maior parte dos trabalhadores que exercem funes pblicas. Mas com o objectivo final de,
a longo prazo, vir a ser aplicada a todos os funcionrios, na ptica de uma poltica
gestionria. Da uma maior aproximao ao sistema de emprego no que se refere cessao
da relao jurdica de emprego na funo pblica. Tendo como objectivo promover as
diligncias legais necessrias cessao das relaes jurdicas de emprego pblico,
constitudas por tempo determinado ou determinvel de que no carea o rgo ou servio,
por excessivo nmero de trabalhadores em funes. E, quando ainda necessrio, aplicar s
restantes o regime legalmente previsto, incluindo o de colocao de pessoal em situao de
mobilidade especial (Vaz, 2009).
CONCLUSO
Este trabalho tem como tema a Gesto de Recursos Humanos na Administrao Pblica
o qual se baseou, preferencialmente, numa recolha de dados bibliogrficos e estatsticos,
tendo ainda sido realizado um estudo e anlise da enumera legislao que ao longo dos
tempos tem vindo a regulamentar a relao jurdica laboral entre a Administrao Pblica e
os seus trabalhadores.
87
trabalhadores comuns, garantindo-lhes uma vitalicidade do vnculo laboral da funo
pblica. Assim, vai-se determinar a generalizao do contrato de trabalho como meio
normal de constituio das relaes jurdicas de emprego pblico, aplicando-se um regime
aproximado ao regime laboral comum. Este entendimento, e as consequncias que da
advm, tm por base a imagem negativa que nas ltimas dcadas se foi construindo sobre
aqueles que desempenham funes ligadas ao Estado. Cujos ndices de produtividade se
tm revelado em sentido inverso aos custos necessrios manuteno dos respectivos
postos de trabalho, sem benefcios para os cidados que recorrem aos respectivos servios;
colocando em causa o equilbrio financeiro do prprio Estado.
Assim, vai ser prioridade da Administrao Pblica, zelar pela sade financeira de Estado, e
pela qualidade dos servios e bens prestados, pondo em causa a imutabilidade do vnculo
laboral at h bem pouco tempo existente, baseado num esquema geral de progresso nas
carreiras.
Toda esta reforma assenta na constatao de que as solues at ento vigentes, no faziam
face s necessidades impostas por uma boa organizao e gesto dos servios pblicos.
88
foram objecto de estudo e anlise no presente trabalho, apesar de outras existirem, com
relevo e importncia elevada, e, por isso, merecedores de anlise. Contudo, decidiu-se
salientar estes pontos, que foram discutidos e estudados ao pormenor, dada a sua
importncia no dia-a-dia do trabalhador afecto Administrao Pblica.
Segundo Neves (2010), o contrato de trabalho em funes pblicas d lugar a uma relao
jurdica de natureza mista, de feio prevalecente privada; cujo respectivo regime aproxima-
se, segundo inteno legislativa expressa, do regime laboral comum. Impondo a lei que os
contratos de trabalho da Administrao Pblica, tragam a garantia da objectividade, da
igualdade, das oportunidades, e da imparcialidade. Ou seja, a aplicao do regime de
contrato na Administrao Pblica decorre da aplicao lgica da gesto privada no
sector pblico, ao abrigo da doutrina na NGP. Encarada como um novo modelo, um novo
paradigma de mudana (Barzelay, 1998; Hood, 1994).
Outra medida de reforma realada neste trabalho, foi o novo sistema de avaliao, o
SIADAP, o qual constitui um mecanismo de gesto, que se baseia no mrito e na eficincia
do desempenho. Este sistema de avaliao rompeu com o sistema tradicional de carreira, o
funcionrio perdeu os seus direitos, a sua estabilidade profissional passando para uma
avaliao com base objectivos organizacionais e individuais. Esta avaliao implica mais
competio, mais empenho, mais estmulo, pois com duas avaliaes negativas
consecutivas podem suscitar um processo disciplinar, que pode resultar em despedimento.
89
Contudo, podemos concluir que as reformas nem sempre foram produtivas, nem
garantiram o melhor desempenho, pois provocaram instabilidade, desmotivao e a
desmoralizao perante os funcionrios (Kearney e Hays, 1996).
Contudo, s num futuro prximo se poder ver, se o principal propsito de conferir maior
flexibilidade na GRH, atravs da aproximao ao regime laboral comum, foi efectivamente
atingido. O que certo, que a pluralidade de vnculos, reflexo do modelo de vinculao
do sector privado, aproxima-se do modelo de emprego, permitindo anular o automatismo
da carreira e a sua natureza vitalcia (Nunes, 2008).
LIMITAES ENCONTRADAS
90
Apesar do carcter cientfico do presente trabalho, partes houve do mesmo,
nomeadamente, no que se refere ao regime de frias faltas e licenas, aplicvel relao
jurdica de emprego pblico, em que ocorreu alguma dificuldade na recolha de referncias
bibliogrficas. Pelo que, o nosso estudo, neste campo, se limitou a uma anlise cuidada e
aprofundada dos diplomas legais, que ao longo dos tempos estiveram em vigor.
Em anlise final do trabalho, no meu entender outras situaes poderiam ter sido
desenvolvidas, o caso do SIADAP, pois uma ferramenta importante na reforma
administrativa, que de alguma forma revolucionou a vida profissional dos funcionrios da
Administrao Pblica. A nova avaliao com a imposio de objectivos individuais, gera
alguma fragilidade que os obriga (funcionrios) a tornarem-se mais pr-activos, mais
participativos e a competirem uns com os outros. E seria de todo o interesse saber qual a
satisfao do trabalhador sobre os objectivos que neste momento lhes foram impostos e a
opinio da classificao de servio que anteriormente vigorava.
91
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ANEXOS
2009 529073 79736 1176 341932 90624 1756 6548 1153 6148
2010 516168 78005 210 333724 87434 3549 8754 679 3813
99
Anexo 3: Subscritores em Portugal
Anos At 250,01- 500,01- 750,01- 1.000,01- 1.500,01- 2.000,01- 2.500,01- 3.000,01- Mais de
250,00 500,00 750,00 1.000,00 1.500,00 2.000,00 2.500,00 3.000,00 4.000,00 4.000,00
1993 57890 62541 41081 16132 11433 11669 1450 489 445 11
1999 54993 53880 64572 37065 47451 25926 12431 2987 1758 830
2000 53555 50878 64190 36894 51244 30351 14849 3985 2129 1002
2001 51403 47664 64130 39920 53723 32388 17571 5456 2660 1363
2002 49914 46224 63621 43653 57284 31776 23891 8227 3628 1834
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2004 53478 43931 67119 48210 67042 36529 29671 14205 5398 2681
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2007 54168 40315 68920 53324 72480 32733 46382 23463 7138 3742
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2009 54849 38061 68902 57422 75752 37797 48554 33834 9048 4533
2010 55980 37770 69017 59304 76909 41460 50192 35276 9447 4839
100