RESTRIOES OU LIMITAOES AO DIREITO DE PROPRIEDADE

FERNANDO ANDRADE DE OLIVEIRA *

1. Noes gerais no direito administrativo. 2. Limitaes administra-

tivas e direitos de vizinhana. 3. Direitos subjetivos e limitaes ad-
ministrativas. 4. As limitaes administrativas e o princpio da Lega-
lidade. 5. Limitaes administrativas e indenizao.

1. Noes gerais no direito administrativo

Sob o ttulo Do poder de polcia, Themstocles Brando Cavalcanti trata das

restries ou limitaes que, em sentido amplo, so impostas propriedade pri-
vada para conciliar o exerccio desse direito com o interesse geral. ~ que, embora
inerente pessoa humana, os limites desse direito so imprecisos, dependentes
da lei ordinria. Essas restries abrigam as normas sobre o patrimnio histrico
e artstico nacional, requisies, polcia de construes e vizinhana e desapro-
priao. Em ttulo separado, aprecia o escritor as servides pblicas, como res-
trio propriedade plena. Admite as dificuldades para determinar as restries
que geram direito de indenizao.1
Para J. Guimares Menegale, as restries propriedade privada, em razo do
interesse pblico, podem consistir em limitao ao uso e na transferncia de
domnio (desapropriao). A regra, quanto primeira, a de no ser indenizvel.
Como fato geral, no importa em dano da propriedade, apenas condio do
direito. A limitao de uso procede da lei, em sentido material: da Constituio,
da lei formal e do regulamento administrativo. Na maioria dos casos, pertence
polcia administrativa municipal e estabelecida em posturas e regulamentos.
Tambm este tratadista reserva s servides administrativas ttulo especial. 2

Professor na Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paran.

1 Brando Cavalcanti, ThemistocIes. Tratado de direito administrativo. v. 3, p. 5-176 e 517-31.
2 Menegale, J. Guimares. Direito administrativo e cincia da administrao. 3. ed. atual. Rio
de Janeiro, Borsoi, 1957. p. 309-47.

R. Dir. adm., Rio de Janeiro, 141: 1528. jul./set. 1980

 Ao cuidar, amplamente, da limitao dos direitos individuais, igualmente Ruy
Cirne Lima relaciona o assunto com a polcia, incumbida de criar as condies
gerais para que os indivduos, em ordem e harmonia e pela convivncia, desen-
volvam suas relaes sociais. Corresponde polcia, em sntese, toda restrio ou
limitao coercitivamente posta pelo Estado atividade ou propriedade privada,
para possibilitar o exerccio concorrente desses direitos e a conservao perfeita
de todas as propriedades particulares. Portanto, so traos caractersticos da
limitao ou restrio policial os de serem impostas pelo Estado privativamente
e mediante coero da administrao pblica, isto , pelo uso da fora. Por
outro lado, como poderes do Estado contra os indivduos, alm do tributrio,
arrola o escritor os de desapropriao e requisio. Examina, parte, as servides
administrativas. 3
Resumindo a evoluo do tratamento jurdico dispensado propriedade pri-
vada, frisa Diogo de Figueiredo Moreira Neto que o novo direito sobre o qual
se assenta o direito constitucional brasileiro programa a interveno naquele
instituto no art. 160, lU, que anuncia o conhecido princpio da funo social da
propriedade. No se trata de negar o direito, mas de somar racionalmente as
vantagens existentes nos sistemas socialistas e liberais, condicionando o uso das
riquezas ao bem-estar coletivo. A limitao administrativa um dos instrumentos
de interveno do Estado na propriedade privada - na sua ampla acepo,
interveno ordenatria, abstrata e geral, na propriedade e na atividade privadas,
limitativa de exerccio de direitos, gratuita, permanente e indelegvel. Sua univer-
salidade, ou seja, sua aplicao uniforme sobre propriedades ou atividades de
uma mesma classe, garante-lhe a gratuidade. O sacrifcio limitatrio a todos
imposto, na mesma medida, sem exceo, incidindo sobre relaes jurdicas inde-
terminadas, apenas determinveis quando da sua aplicao. Empregadas na ativi-
dade do poder de polcia do Estado, as limitaes administrativas podem ser
baixadas por atos gerais - lei ou decreto regulamentar - sem jamais importa-
rem na coibio total do exerccio de direitos, porque no caso somente seria
admissvel a desapropriao. 4
Como conseqncia do poder de polcia - diz Henrique de Carvalho Simas
- as limitaes administrativas relacionam-se mais de perto com o direito de
propriedade, sem importar em destruio ou grave leso desse direito, mas apenas
para condicion-lo ao bem-estar geral (funo social da propriedade). Apoiado nas
lies de Hely Lopes Meirelles, reitera que essas limitaes impem ao particular
obrigao positiva (de fazer, por exemplo pintar a fachada do seu edifcio), nega-
tiva (de no fazer, por exemplo abster-se de destruir ou modificar o aspecto de
coisa tombada) ou permissiva (de deixar fazer, por exemplo permitir a colocao
de mangueiras, extintores de incndio e caixas de correspondncia). A matria

3 Cirne Lima, Ruy. Princpios de direito administrativo brasileiro. 3. ed. Porto Alegre, Suli-
na, 1954. p. 104-9 e 195-8.
4 Moreira Neto, Diogo Figueiredo. Curso de direito administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro,
Forense, 1974. p. 278..85.

16
melhor se enquadra no estudo das formas de interveno do Estado na proprie-
dade privada. 5
Estudando a polcia da propriedade e, especialmente, da propriedade imobili-
ria, Jos Cretella Jnior reala que esse direito est atualmente sujeito a nume-
rosas restries, quer fundamentadas no direito privado, quer no direito pblico
- sobretudo neste mbito, j que o trao individualista de que se revestia cedeu
lugar considerao da sua funo social. Assim, cabe administrao pblica,
sob o domnio do direito administrativo, amplos poderes para regular o exerccio
do direito de propriedade, a fim de atender a sua prpria segurana, em relao
ao proprietrio, segurana do indivduo, em relao com a sua propriedade
e segurana geral, com relao propriedade individual. Entre essas limitaes
se encontram a desapropriao, a requisio, medidas de polcia a respeito do
direito de construir e as servides.6
Comentando o uso dos vocbulos restrio e limitao na doutrina estrangeira
e nacional, diz Maria Sylvia Zanella di Pietro que, no Brasil, conquanto no
haja absoluta uniformidade terminolgica, a palavra limitao, em sentido estrito,
no implica no desdobramento do direito de propriedade, apenas significa a
regulamentao do seu exerccio, para conform-lo aos interesses coletivos. Con-
tudo, "tanto as chamadas limitaes administrativas propriedade (em sentido
estrito), como a ocupao temporria, a requisio administrativa, a servido ad-
ministrativa e a desapropriao constituem formas de limitao do Estado sobre
a propriedade privada" e cada uma delas atinge o exerccio desse direito de
maneira mais ou menos intensa, mas sempre com o objetivo de satisfazer o
interesse pblico. Essas limitaes, em sentido amplo, compreendem as que im-
pem obrigaes gerais ao proprietrio, com base no poder de polcia do Estado,
afetando o carter absoluto do direito (limitaes em sentido estrito), as que
impem a obrigao de suportar a utilizao temporria do imvel pelo Poder
Pblico, afetando a exclusividade do direito (a ocupao temporria e a requi-
sio que recai sobre imvel), as que implicam a instituio de direito real de
natureza pblica, afetando a exclusividade do direito (as servides administrati-
vas) e as que atingem a faculdade de disposio da coisa, implicando na sua
transferncia compulsria, no interesse pblico (desapropriao e requisio de
bens mveis e fungveis).7
No captulo referente s limitaes ao direito de propriedade, do seu curso,
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho estuda detalhadamente as vrias modalida-
des de desapropriao, bem como a interveno do Estado, no-expropriatria,
abrangendo a servido administrativa e a requisio, expondo os traos distintivos

5 Carvalho Simas, Henrique de. Manual elementar de direito administrativo. Rio de Janeiro/
So Paulo, Freitas Bastos, 1974. p. 389-90 e 409-17.
6 CreteIla Jnior, Jos. Tratado de direito administrativo. Rio de Janeiro/So Paulo, Fo-
rense, 1968. v. 5, p. 116-33.
7 ZaneIla di Pietro, Maria Sylvia. Servido administrativa. So Paulo, Ed. Revista dos Tri-
bunais, 1978. p. 18-21.

17
 fundamentais entre esses vrios institutos. Reala que essas intervenes atuam
sobre certos bens necessrios administrao ou que sejam usados de maneira
anti-social, exercendo o Estado poderes que lhe so legalmente atribudos. 8
Dedicando larga e cuidadosa ateno ao assunto, em vrios dos seus trabalhos,
Hely Lopes Meirelles lamenta que, entre ns, ainda se confunda a limitao admi-
nistrativa com a restrio de vizinhana e com outros institutos como as servides
(predial e pblica) e at mesmo com a desapropriao. Limitao administrativa
" toda imposio geral, gratuita, unilateral e de ordem pblica, condicionadora
do exerccio de direitos ou de atividades particulares s exigncias do bem-estar
social. Comumente derivadas do poder de polcia, inerente e indissocivel da ad-
ministrao pblica, exteriorizam-se em imposies unilaterais e imperativas sob
a trplice modalidade, antes mencionada: positiva, negativa ou permissiva. Com
essas limitaes, o Estado moderno intenta transformar a propriedade-direito em
propriedade-funo, para o pleno atendimento da sua destinao social. Ressalva-
da a matria contida nas denominadas reservas da lei, que lhe so privativas, as
limitaes podem ser impostas por regulamento (decreto). No exerccio das suas
atribuies constitucionais e observada a competncia da Unio, em matria de
direito civil, qualquer das trs entidades estatais pode impor limitao administra-
tiva, mediante lei ou decreto. Trata-se de competncia concorrente federal, esta-
dual e municipal. 9
Ao apreciar o poder de polcia, salienta Celso Antnio Bandeira de Mello, por
sua vez, que no se deve confundir liberdade e propriedade com direito de liber-
dade e direito de propriedade, que so expresses daquelas, mas j admitidos como
direitos em um dado sistema normativo. Por isso, a rigor, como sublinha Alessi,
no h limitaes administrativas ao direito de liberdade e ao direito de proprie-
dade. Tais limitaes simplesmente integram o desenho do prprio perfil do di-
reito e correspondem sua fisionomia normativa. Nos casos em que os direitos
individuais no se encontrem plena e rigorosamente delineados na lei, cabe
administrao pblica, reconhece, averiguar, no caso concreto, "a efetiva exten-
so que possuam em face do genrico e impreciso contorno legal que lhes tenha
sido dado". Assim, unicamente atendendo vontade da lei, identifica os confins
desses direitos ou lhes condiciona o exerccio, para compatibiliz-los com o bem-
estar social, "no que reconhece, in casu, as fronteiras legtimas de suas expres-
ses". Essas limitaes no traduzem, portanto, sacrifcios de direitos: "configu-
rando a esfera jurdica da liberdade e da propriedade tuteladas pelo sistema, as
limitaes administrativas propriedade no so indenizveis".10

8 Franco Sobrinho, Manoel de Oliveira. Curso de direito administrativo. So Paulo, Sarai-

va, 1979. p. 311-35.
9 Lopes Meirelles, Hely. Direito de construir. So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1961.
p. 85-91; e Direito administrativo brasileiro. 2. ed. rev. e ampl. So Paulo, Ed. Revista dos
Tribunais, 1966. p. 137-41.
10 Bandeira de Mello, Celso Antnio. Apontamentos sobre o poder de polcia. Revista de
Direito Pblico, v. 9/55; e Elementos de direito administrativo. So Paulo, Ed. Revista dos
Tribunais, 1980. p. 164-7.

18
 Em recente monografia sobre o tema, explica Sergio de Andra Ferreira que o
direito de propriedade no um direito fundamental, equiparado liberdade
pessoal, porquanto institucionalizvel: como instituto jurdico, como instituio,
a propriedade no pode ser abolida, mas o seu contedo no nico, cabendo
lei, observadas as normas constitucionais, "definir tal contedo, regular o seu
exerccio, estabelecendo os respectivos limites", nos termos do princpio expressa-
mente consignado na Constituiao de 1937, mas que sempre foi admitido. Os
direitos institucionalizados, como os patrimoniais, tm um contedo positivo (no
domnio, por exemplo, os poderes e faculdades de uso, gozo e disposio, cujo
ncleo o denominado direito substncia), circunscrito pelos limites positivos;
mas tambm tm um contedo e um alcance negativos, circunscritos pelos limites
e limitaes negativos, estabelecidos pela legislao e que impem um fazer (con-
servao de prdio urbano), um no fazer (proibio de uso nocivo da propriedade
imobiliria) ou um suportar (a entrada do vizinho no terreno contguo para a
reparao do muro divisrio). Os limites do prprio contedo do direito e as limi-
taes ao seu exerccio formam o seu estatuto e atendem ao princpio da relati-
vidade do direito. A competncia para legislar sobre os vrios direitos distri-
buda pela Constituio entre a Unio (direitos patrimoniais de ndole civil, co-
mercial, agrria, etc.) e os estados e municpios (que como a Unio, legislam
sobre matria financeira ou tributria). Mas as limitaes de um direito, de seu
exerccio, a bem de interesses pblicos e sociais, a cargo das vrias pessoas pol-
ticas, tambm decorrem do poder de polcia normativa, constituindo as limitaes
administrativas, de direito administrativo, impostas por normas legais e regula-
mentares.l1
O assunto tambm estudado por Caio Tcito que, detendo-se no campo do
poder de polcia das construes, recorda que o princpio da intangibilidade do
direito de propriedade, proclamado pelos textos constitucionais, apenas cede dian-
te do poder expropriatrio, mediante prvia indenizao. ~ certo porm - con-
tinua o tratadista - que a evoluo do direito pblico "acentuou a tnica da
funo social da propriedade, ampliando a faixa de restries e servides admi-
nistrativas, fundadas em lei, que condicionam o uso e gozo da propriedade". Mas
essas limitaes "no extinguem, nem imobilizam o direito de propriedade, que
continua a se exprimir atravs das faculdades ou poderes inerentes ao domnio".
Na primeira parte do seu trabalho, ao apreciar o poder de polcia no direito com-
parado, faz esta importante observao: enquanto nos EUA o police power se
apresenta, sobretudo, no campo do exerccio da funo legislativa e, portanto,
no mbito do direito constitucional, nos pases europeus o poder de polcia se
contm nas formas de limitao de direitos "emanadas da administrao pblica,
portanto sujeitas ao princpio da anterioridade legal". Mais adiante ensina que
"o exerccio do poder de polcia pressupe, inicialmente, uma autorizao legal

11 Ferreira, Sergio de Andra. O direito de propriedade e as limitaes e ingerncias admi

nistrativas. So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1980, passim, esp. p. 3-9.

19
explcita ou implcita atribuindo a um determinado rgo ou agente administra-
tivo a faculdade de agir".12

2. Limitaes administrativas e direitos de vizinhana

Os autores, especialmente os civilistas, tendem a estabelecer uma rgida separa

o ratione materiae entre as limitaes administrativas, fundadas no interesse
pblico e por isso prprias do direito administrativo, e aquelas que tm por objeto
os direitos de vizinhana, envolvendo os interesses privados dos proprietrios.
Mas a questo merece ser analisada, tambm, com vistas para as disposies dos
arts. 572 e 578 do Cdigo Civil, retrotranscritas e que inserem no contedo
daquelas relaes privadas os regulamentos administrativos.
Esse problema enfrentado por Serpa Lopes, a propsito da opinio de Fila-
delfo Azevedo que, em trabalho sobre o assunto/ 3 afirmou a integrao dos
regulamentos edilcios nas normas do Cdigo Civil, embora percam seu evidente
carter pblico. Segundo essa concepo - pondera Serpa Lopes - tratar-se-ia
da aplicao da teoria da recepo e pela qual, no direito internacional privado, a
legislao estrangeira se naturaliza, como se pertencesse ao ordenamento jurdico
que a tenha invocado. No caso examinado, contudo, o fenmeno nem sempre se
reproduz. O art. 572 do Cdigo Civil no contm uma delegao s autoridades
estatais para que formulem leis referentes construo predial. Se a Constituio
atribui ao estado ou ao municpio competncia para a imposio de restries
propriedade privada, essas sero de direito pblico. "No h que genufletir diante
do Cdigo Civil, que no nenhuma carta constitucionaL" Ainda conforme o
autor, para que se estabelea um princpio absoluto, cumpre o seguinte: "a) se
os regulamentos disciplinam apenas o exerccio do direito de propriedade privada,
numa funo integrativa das normas de direito privado, que sobre elas pairam
num plano hierrquico superior, como , por exemplo, a norma relativa distn-
cia legal entre prdios vizinhos, que a outra parte pode tolerar e deixar que
contra ela prescreva, temos uma subordinao das restries edilcias, que deve-
ro ser consideradas como matria suplementar, das normas de direito privado;
b) quando, ao contrrio, as normas edilcias so inspiradas exclusivamente no
interesse pblico e destinadas a tutel-lo, elas pertencem ao direito pblico e
subordinam as normas de direito privado."14
No entendimento de Francisco Pereira de Bulhes Carvalho, o art. 572 do C-
digo Civil estabeleceu com muita preciso a diferena entre as restries introdu-
zidas pelos regulamentos administrativos e os direitos de vizinhana, de ordem
civil. Se o Cdigo pretendesse considerar aqueles regulamentos como integra.

12 Caio Tcito. Direito administrativo. Saraiva, 1975. p. 134-53, esp. p. 138, 142 e 146.
13 Azevedo, Filadelfo. O direito de construir e os regulamentos administrativos. Rev. da
Procuradoria Geral do Distrito Federal, v. 2. p. 29, 1955.
14 Serpa Lopes, Miguel Maria de. Curso de direito civil. 3. ed. 1964. v. 6, p. 410-13.

20
tHdLlU llCA MAHIO 1'1l:NRILlliE SIMONStl'l
FUNDACO GETULIO VARGAS
dos nas relaes de vizinhana, t-la-ia dito expressamente. "No o fez; ao
contrrio, apontou tais regulamentos como completamente estranhos ao direito
dos vizinhos, in verbis: salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos admi-
nistrativos." Comparando o direito italiano com o brasileiro, sobretudo no
tocante natureza das sanes que decorrem da infrao das normas edilcias,
invoca o escritor o art. 578 do nosso Cdigo Civil, que remete s posturas muni-
cipais a determinao da distncia que devem guardar as construes menciona-
das no seu texto. Observa, ento: "Se porm se tratar de posturas relativas
altura de prdios, nmero de pavimentos, alinhamento, grandeza de reas inter-
nas, forma esttica dos edifcios, proteo a monumentos histricos e artsticos,
servides de uso pblico, militar, aeronutico, ferrovirio, ou mesmo distncia
entre construes no expressamente reclamadas pelas normas do Cdigo Civil
sobre direito de vizinhana, dariam lugar a simples pedido de perdas e danos da
parte do vizinho prejudicado." Haveria, no caso, um direito enfraquecido (diritto
alfievolito). Mas para Bulhes Carvalho essa orientao no pode prevalecer: ao
particular deve ser reconhecida, como legtima, tambm a pretenso de obter o
desfazimento da construo levantada ilegalmente. 15
Em seu minucioso e profundo trabalho sobre os conflitos de vizinhana, de-
monstrando a amplitude das intervenes da administrao pblica na rea da
vizinhana industrial, assim opina San Tiago Dantas: "S do exame individual
de cada norma administrativa que se pode concluir se o direito de exigir o seu
cumprimento cabe apenas ao poder pblico ou tambm aos particulares interessa-
dos. Sempre que as normas visarem proteo de um interesse geral, atravs da
tutela imediata de um interesse particular, fora de dvida que essa proteo
se resolve num direito do interessado. Quando porm o que se d o contrrio,
isto , quando o interesse imediatamente visado o da coletividade, e o particular
apenas tira as vantagens conseqentes, ento cabe s ao poder pblico exigir o
cumprimento da norma quele sobre quem ela faz cair um dever."16
Hely Lopes Meirelles, que aparentemente diverge da opinio de Serpa Lopes,
ao justificar a formao de direitos subjetivos privados, com base nos regula-
mentos administrativos,11 no deixa de afirmar que as restries de vizinhana,
estabelecidas pelas leis civis para a proteo da propriedade particular em si mes-
ma, resguardando a segurana, o sossego e a sade dos que a habitam (Cd. Civil,
arts. 554 e 588), "distinguem-se substancialmente das limitaes administrativas,
editadas em normas de ordem pblica - leis e regulamentos - em benefcio do
bem-estar social" (Const. Fed., art. 147). Embora incidam sobre o mesmo objeto
- a propriedade privada - tm finalidades diversas: "as restries civis prote-
gem especificamente os vizinhos - uti singuli - ; as limitaes administrativas
protegem, genericamente, a coletividade - uti universi." Todavia, adverte que

15 Bulhes Carvalho, Francisco Pereira de. Posturas municipais em face do direito de vizi
nhana, RF, 162/21.
16 Dantas, San Tiago. Conflito de vizinhana e sua composio. 2. ed. Forense, 1972.
17 Lopes Meirelles, Rely. Direito de construir. cito p. 92-7.

21
essa limitaes administrativas, "conquanto impostas em prol da comunidade,
podem gerar direitos subjetivos para os indivduos, principalmente para os vizi-
nhos, interessados na sua observncia por todos os confrontantes". Da distino
apontada resulta que a limitao administrativa, como medida geral de ordem
pblica, "protege e obriga indistintamente a todos os indivduos como membros
da coletividade administrada, ao passo que a restrio de vizinhana, como medida
de interesse particular dos vizinhos, s alcana os proprietrios e inquilinos su-
jeitos aos efeitos da vizinhana".18

3. Direitos subjetivos e limitaes administrativas

3.1. Os direitos dos vizinhos na jurisprudncia

Retomando o exame da matria apresentada no item anterior, cumpre assinalar

a diviso da jurisprudncia, revelada pelas decises a seguir apontadas. Bulhes
Carvalho invoca em favor da sua doutrina acrdo do Tribunal de Justia do
antigo Distrito Federal e que reconhece, em temios amplos e categricos, os direi-
tos subjetivos dos vizinhos, derivados de limitaes administrativas: "direito de
construir. As restries de direito administrativo opostas ao exerccio do direito
de construir inerente ao da propriedade, criam obrigaes de no-fazer para o
seu titular a cujo inadimplemento ou probabilidade de inexecuo corresponde
um direito subjetivo do proprietrio vizinho de obter a reposio in pristinum
ou a execuo in natura."19
Outros julgamentos mais recentes tm seguido essa mesma orientao. O Tri-
bunal de Justia de So Paulo decidiu: "direito de vizinhana - construo -
admissibilidade de embargos pelo confinante uma vez afetado em seu direi-
to ( ... ). Os regulamentos administrativos impondo, normalmente, uma obriga-
o de no fazer, criam um direito subjetivo a essa absteno que autoriza proce-
dimento judicial entre vizinhos e, cumulativamente, contra a administrao p-
blica, para o efeito de ser exigido cumprimento s correspondentes normas do
direito de propriedade" (TJ-SP - Ap. Cvel n.O 171 189 - 3.a Cm. Civil - Ac.
de 26.6.69 - RT, voI. 413/135 s.). No mesmo sentido, ao que parece, esta se-
gunda deciso, do mesmo Tribunal: "direito de vizinhana - barraco de madei-
ra - inobservncia de posturas municipais - preservao da segurana, higiene
e tranqilidade - Cominatria procedente em parte. Direitos de vizinhana no
so apenas os que decorrem do Cdigo Civil, mas tambm os provenientes de
legislao esparsa de proteo propriedade, inclusive os regulamentos adminis-
trativos" (TJ-SP - Ap. Cvel n.O 224207 - 2.a Cm. Civil - Ac. de 4.9.73 -
RT, voI. 461/89 s.). J esta deciso mais restritiva: "direito de vizinhana -

18 Lopes Meirelles, Hely. Direito administrativo brasileiro. cito p. 146.

19 TJ-DF - 1.' Cm. Cvel - Ac. de 6.7.55, Dl de 29/9, p. 3500, apud Bulhes Carvalho.
Francisco Pereira de. op. cito

22
terrao - construo aprovada sem o recuo necessrio - demolio pretendida
- inadmissibilidade - construo determinada de muro para impedir o devas-
sarnento. Os vizinhos tm direito subjetivo prprio a opor em defesa das clu-
sulas restritivas ao direito de construir, e mesmo para exigir cumprimento s
posturas edilcias que protegem os prdios contra abusos de proprietrios de im-
veis contguos. Autorizada pela municipalidade a construo de terrao, direito
algum (sic) tem o vizinho de pretender a sua demolio a pretexto de desatender
o recuo lateral. Mas, o no atendimento do disposto no art. 573 do Cdigo Civil
d-lhe o direito de impedir que o terrao devasse o seu quintal, ou facilite a
derrubada de objetos. Esses inconvenientes desaparecem com a vedao por
muro, a ser construdo pelo confrontante". (TJ-SP - Ap. Cvel n.O 165 181 -
6.a Cm. Civil (maioria) - Ac. de 11.12.70 - RT, vol. 427/76 s.). O Tribunal
de Alada do Estado do Rio de Janeiro tambm decidiu: "vizinhana - direito
de construir - regulamentos administrativos. Ao particular, sem dvida, lcito
contrapor-se a construes que infringem os regulamentos administrativos, com
fundamento no art. 572 do Cdigo Civil, desde que do fato lhe advenha prejuzo."
(TA-RJ - Ap. Cvel n.O 37 753 - La Cm. (unn.) Ac. de 15.4.75 - ADeOAS,
1975, p. 474, n.o 35715).
J em sentido oposto, tambm julgou o Tribunal de Justia de So Paulo: "di-
reito de vizinhana - construo - autorizao pela municipalidade com viola-
o de dispositivos do cdigo de obras - decretao da ilegalidade do ato admi-
nistrativo pretendida por vizinho, com demolio do que estiver construdo -
inconveniente que sofrer o autor, em virtude da edificao planejada, no tocante
iluminao, arejamento, insolao, sossego, tranqilidade, intimidade e esttica
de seu prdio - carncia de ao - inexistncia de ofensa a direito do deman-
dante, no que diz respeito s relaes de vizinhana - recurso provido. Normas
edilcias que determinam altura de edifcios, nmero de pavimentos, recuos ou
reas cobertas, no se destinam, diretamente, proteo de interesses dos vizi-
nhos, nem compete s municipalidades a regulamentao de conflitos de vizinhan-
a. Tais normas visam ao interesse coletivo. Da obedincia ao que dispem, po-
dem resultar vantagens para particulares, por fora de simples eficcia reflexa.
No lhes outorgam, porm, direito subjetivo." No seu voto, como relator, subli-
nhou o ento desembargador Jos Geraldo Rodrigues de Alckmin tratar-se, no
caso, de ilegalidade objetiva, portanto de simples interesse e no de direito sub-
jetivo (TJ-SP - Apel. Cvel - Rec. ex-officio n.O 85399 - RT, vol. 280/286
s.). Igualmente o Supremo Tribunal Federal implicitamente negou a existncia
de direito subjetivo em caso semelhante: "posturas municipais - deciso contra
o que elas dispem. Se constitui ofensa lei civil ante o preceito do art. 572 do
Cdigo Civil. Os regulamentos edilcios no constituem parte integrante do que
dispe o art. 572 do Cdigo Civil de sorte que este se possa considerar infringido
se no forem eles observados" (STF - Agr. de Instr. n.O 12730, de SP - 2. a T.,
unnime. Ac. de 10.1.47 - RT, vol. 168/382 s.).

23
3.2. Algumas observaes

A doutrina e a jurisprudncia expostas comportam algumas observaes crti-

cas sobre o assunto ora examinado. No se pode negar que a legislao urbanstica,
na sua larga compreenso e na sua reconhecida autonomia, ditada no atendi-
mento do interesse pblico, ou seja, em proveito de um interesse coletivo qualifi-
cado, cuja satisfao incumbe ao estado e se incorpora aos seus prprios fins. E.
indiscutvel que a legislao em causa protege esse interesse superior, e que s
de modo mediato tutela interesses dos indivduos singularmente considerados.
Nesse campo, o prprio conceito de vizinhana se expande para abranger, total
ou parcialmente, toda uma comunidade, embora tambm afete, por via reflexa, os
interesses individuais que se manifestam no estreito mbito das relaes entre
vizinhos, reguladas pelo Cdigo Civil. So os chamados interesses ocasionalmente
protegidos, no direito italiano e cuja violao autoriza a reparao dos danos
causados ao respectivo titular.
Os casos apreciados na jurisprudncia invocada dizem respeito a danos con-
cretos, resultantes de construes levantadas em prdios vizinhos, ou melhor,
em prdios contguos, confinantes - circunstncias essas que concorrem para
determinar com preciso os sujeitos prejudicados.
Todavia, como se sabe, o exerccio do direito de construir no livre, mas est
condicionado ao licenciamento pela autoridade administrativa competente. Na
verdade, como ensina Caio Tcito, esse direito elementar, ou poder contido no
direito de propriedade, enfrenta dois obstculos: o direito dos vizinhos e os regu-
lamentos administrativos, isto , o respeito ao direito alheio e ao interesse pbli-
co. E precisamente a "licena que libera o direito do proprietrio, removendo
o obstculo oposto livre disposio do imvel", no que toca faculdade de
construir, que simultaneamente regida pelo direito civil e pelo direito admi-
nistra ti vo. 20
Ora, o proprietrio que levanta uma construo licenciada est exercendo uma
atividade lcita, a que se comunica a presuno de legitimidade, juris tantum,
que protege o ato da administrao pblica. De modo que a prpria licena,
porventura ilcita, que deve ser o objeto da impugnao imposta pelo propriet-
rio comprovadamente lesado. Nesse ponto que parece irrelevante distinguir
se a licena foi emitida com infrao de normas de direito civil ou de direito
administrativo, para se admitir, ou no, a legitimao do impugnante. Nas apon-
tadas circunstncias, o licenciamento ilcito e lesivo importa na fuso do inte-
resse pblico determinante da legislao edilcia e por isso mesmo se diz que
aquele ocasionalmente protegido. Por essa razo tambm de ser reconheci de
o cabimento da medida cautelar prevista no art. 888, inciso VIII, do vigente
Cdigo de Processo Civil.

20 Caio Tcito. Direito administrativo. cito p. 146-7.

24
4. As limitaes administrativas e o princpio da legalidade

Muito embora a maioria dos tratadistas antes citados rena os seus estudos
sobre a matria sob exame no ttulo relativo ao poder de polcia, convm acen-
tuar uma distino que se tem como fundamental, a esse respeito.
So conhecidas as extensas e penetrantes crticas que tm sido produzidas,
quanto assinalada provncia do direito administrativo, sobretudo por Adolfo
Merk1 e, mais recentemente, por Agustn A. Gordillo. 21 Sem embargo, inegvel
que o contedo do poder de polcia e a sua expresso literal tm a inegvel utili-
dade de demarcar um setor especfico da atividade material da administrao
pblica, nitidamente diferenciada daquelas outras, relativas ao servio pblico
e ao fomento. Com efeito, dar execuo s normas jurdicas que limitam os
direitos individuais e aplicar as sanes administrativas cabveis, pelas infraes
cometidas, atividade que no se confunde, sob o aspecto material, com as de
oferecer prestaes ou vantagens, inerentes a um servio organizado pelo estado,
ou as de estimular a iniciativa privada na consecuo de fins teis ao desenvol-
vimento econmico e social do pas.
Todavia, o poder de polcia, exercido pela polcia administrativa, por sua pr-
pria natureza, isto , como frao ou segmento da administrao pblica, neces-
sariamente atua sob a Constituio e a lei formal. Em outras palavras, a admi-
nistrao pblica, no seu todo, agora tambm considerada sob o aspecto formal,
atividade estatal sublegal, ou seja, que se desenvolve com base no princpio da
legalidade.
No sistema constitucional brasileiro, o poder de polcia no constitui a fonte
primria e suficiente das normas que definem, conformam ou confinam os di-
reitos individuais. Essa fonte, como j da tradio do direito brasileiro, est
claramente definida no art. 153, 2. da atual Constituio da Repblica, a saber:
"Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em
virtude de lei." Evidentemente, esse entendimento no significa a excluso dos
regulamentos administrativos de execuo, do conjunto normativo referente s
limitaes impostas aos direitos individuais e, particularmente, ao direito de
propriedade. So igualmente admissveis os regulamentos de urgncia ou emer-
gncia, observados os seus pressupostos j bem fixados pela doutrina. Todavia,
a aceitao dos regulamentos autnomos representaria frontal ofensa ao preceito
constitucional referido, cujo texto j expressamente abrigou toda a matria nas
reservas da lei.
Assim, tambm as normas municipais de urbanismo devem ser estabelecidas,
primariamente, por via da legislao formal. No seria necessrio lembrar que,

21 Merld, Adolfo. Teoria general dei derecho administrativo. Madrid, Editorial Revista de
Derecho Privado, 1935. p. 315 seg.; e Gordillo, Agustn A. Tratado de derecho administra-
tivo. t. 2 (parte general). Buenos Aires, Ediciones Macchi-Lopez, 1975. p. XII-1 sego

25
no exerClClO dessa sua inegvel competncia, isto , da sua autonomia, o muni-
cpio brasileiro edita leis formais que tm a mesma eficcia das federais e esta-
duais, como bem demonstrou Victor Nunes Leal. As ressalvas que esse tratadista
apresentou, restringindo a autonomia municipal, justamente no campo das nor-
mas edilcias, no mais se ajustam doutrina e jurisprudncia hoje domi-
nantes. 22 Comentando a competncia do municpio, para legislar sobre o uso
e ocupao do solo urbano, assim se pronuncia Hely Lopes Meirelles: "E tanto
lcito lei urbanstica ampliar restries de uso do solo, como reduzir as res-
tries existentes, para possibilitar novos usos at ento vedados. Assim como
ningum dir que ilegtima a proibio por lei de determinada edificao em
certas ruas ou bairros, tambm no se pode dizer que ilegal a sua liberao,
por lei, de determinadas construes em certos locais ( ... ) E o juiz nico com-
petente para julgar essa convenincia pblica de restringir ou permitir edificaes
e atividades urbanas o municpio."23
A orientao em causa tem sido confirmada pela jurisprudncia adiante men-
cionada. Do Tribunal de Alada de So Paulo: "direito de propriedade - zonea-
mento - delegao de poderes. Compete cmara municipal, e no ao prefeito,
legislar sobre zoneamento e impor restries ao direito de construir" (Agr. Pet.
n.O 27558 - 1,3 Cm. Civil - Ac. unnime de 2.3.59, RDA, voI. 58/252s.).
Do Tribunal de Justia do mesmo estado, sendo relator o Desembargador Ban-
deira de Mello: "limitaes ao direito de construir - zoneamento - poder de
polcia - delegao de poderes. Ao Legislativo cabe impor as normas gerais do
zoneamento e ao Executivo compete a sua atuao em concreto." (Agr. de Pet.
n.O 88128 - Trib. pleno, deciso por maioria - Ac. de 15.10.58, RDA, voI.
60/228 s.). Finalmente, esta deciso do Supremo Tribunal Federal, sendo relator
o Ministro Victor Nunes Leal: "A lei municipal, que define o regime jurdico
de zoneamento urbanstico, pode reconhecer ao prefeito a atribuio de incluir,
especificamente, este ou aquele logradouro pblico na zona residencial, obser-
vados os preceitos gerais da lei" (RMS n.O 12517 - Pleno - Ac. de 25.3.65 -
RTf, voI. 32/385 s.). Bem significativo este acrdo do ento Tribunal de
Apelao de So Paulo: "Esto sujeitas s posturas municipais as edificaes do
poder pblico, ainda mesmo da Unio, e, com maioria de razo, as obras proje-
tadas pelos simples concessionrios de seus servios" (Agr. e Pet. n.O 2332 -
3.a Cm. - Ac. de 11.2.38 - RT, voI. 113/639 s.). No mesmo sentido, deciso
proferida pelo mesmo Tribunal, no julgamento do Agr. de Pet. n.O 4 132 - 2.a
Cm. - Ac. de 12.9.38, RT, vol. 117/109 s.

22 Nunes Leal, Victor. Problemas de direito pblico. Rio de Janeiro, Forense, 1960. p. 160-
78, esp. p. 174.
23 Lopes Meirelles, Hely. As restries de loteamento e as leis urbansticas supervenientes.
Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, (5):25-38, out. 1974; e Limitaes
urbansticas ao uso da propriedade. RDA, v. 53/1 sego

26
 5. Limitaes administrativas e indenizao

Por definio, as limitaes legalmente impostas ao direito de propriedade ape-

nas determinam a sua exata configurao no ordenamento jurdico, conforme as
exigncias ditadas pelos interesses privados e pblicos. Atualmente, sem nenhu-
ma dvida, o maior contingente de normas dessa natureza pertence ao direito
administrativo e tambm no seu campo se apresenta a propriedade privada os-
tentando toda a sua elasticidade, ou seja, com a perspectiva de distenso ou
contrao das mltiplas faculdades que esse direito abstratamente comporta. Sino
tetizadas no uso, na fruio e disposio da coisa, essas faculdades mais especi-
ficamente se traduzem nos direitos elementares de construir, plantar, habitar,
exercer atividades de lazer, de comrcio, de indstria, etc. As limitaes admi-
nistrativas concorrem, ento, para definir as faculdades permitidas e suas exatas
medidas. Ao tema tem aplicao a imagem da rvore, cujos ramos, crescendo em
vrias direes, devem ser orientados e aparados, s vezes at em benefcio da
prpria vitalidade da planta, que assume a forma compatvel com o seu ambiente,
sem fenecer.
Mas inquestionvel o princpio de que as limitaes administrativas "no po-
dem importar no esvaziamento do contedo do direito de propriedade", segundo
a sua mais caracterstica destinao, porque a limitao assim estabelecida tipi-
ficar uma interveno expropriatria, que gera, em favor do proprietrio, direito
de indenizao. Essa imposio exorbitante poder se manifestar, por exemplo,
quando signifique um tratamento diferenciado e mais oneroso, em detrimento de
propriedade determinada, em funo daquele dispensado zona em que a mes-
ma esteja situada. O princpio, acolhido pela doutrina estrangeira,24 tambm
observado no direito brasileiro.
Em trabalho recentemente publicado, pronunciando-se contrariamente pre-
tendida autonomia do direito de construir, ensina Seabra Fagundes: "Em se
tratando de imvel localizado em rea urbana, na possibilidade de construir,
via de regra, que est a essncia econmica da propriedade. Pelo que, tornar o
direito de construir autnomo, e no apenas adstrito, no seu exerccio, a exign-
cias, ora mais ou menos rigorosas, significa esvaziar o direito de propriedade
em termos de valor patrimonial. Um terreno situado em zona urbana, ao qual se
no vincula o direito de sobre ele edificar, carece de significao econmica, salvo
raras excees. O seu esvaziamento maior do que o do imvel rural em que se
vedasse plantar, pois neste caso poderia haver alternativa, economicamente razo-
vel, de utilizao (atividades pecuria, madeireira, etc.). Ora, quando a Carta
Poltica assegura o direito de propriedade (art. 153, 22), embora condicionado
a uma fruio social (art. 160, n.O 111), visa a proteg-lo, como elemento patri-
monial. Parece-nos, destarte, que a vinculao, ao interesse de todos, do direito

24 Spantigati, Federico. Manual de derecho urbanistico. cito p. 55-6; Ascenso, Jos de Oli-
veira. Direitos reais. cito p. 173 sego

27
individual sobre propriedade urbana, se h de fazer, no pela frmula, cmoda
porm arbitrria, da autonomia do direito de construir, seno pela rigorosa dis-
ciplina do exerccio do domnio, quando se haja de manifestar sob a forma de
edificao. "25
bem conhecido o caso do tombamento do pico do ltabirito, em Minas Ge-
rais, de que resultou grave restrio nas atividades de lavra do minrio de ferro,
j que o imvel substancialmente formado desse material. Da o parecer n. O

183-H, de 4 de maio de 1965, do ento Consultor Geral da Repblica, Adroaldo

Mesquita da Costa, aprovado pelo presidente da Repblica, no sentido do cance-
lamento daquele ato e em que se afirmou: "Se o tombamento importa no esvazia-
mento do contedo econmico da propriedade, o estado deve pagar a indenizao
correspondente ao seu valor, como ocorre na desapropriao por utilidade p-
blica."26 A mesma orientao foi sustentada por Hely Lopes Meirelles, a prop-
sito da constituio de reserva florestal, asseverando o jurista que. no caso, em-
bora se trate de ato lcito, deve o estado indenizar o proprietrio prejudicado,
desde que a medida importe em restrio total ou interdio do uso da proprie-
dade ou de sua explorao econmica. "Desapropriao indireta no instituto
jurdico formal; situao de fato que acarreta prejuzo ao particular e se con-
verte na obrigao de indenizar."27
Duas observaes so cabveis, portanto: a) o direito de construir pode ser lici-
tamente interditado pelo poder pblico, ainda que se trate de imvel urbano
(STF - RE n.O 76864-GB - La Turma - r. unnime de 11.12.73, RTf, vo1.
71/812 s.), mas essa limitao administrativa, importando na virtual desapropria-
o de parte do contedo econmico da propriedade, gera direito equivalente
indenizao; b) a doutrina inaplicvel no caso antes referido das florestas de
preservao permanente, assim denominadas pelo novo Cdigo Florestal (Lei n. O
4771, de 15 de setembro de 1965), que devem ser mantidas para a proteo
natural do solo, suas guas e que, de modo geral, so necessrias preservao
do meio-ambiente.

25 Seabra Fagundes, M. Aspectos jurdicos do solo criado. RDA, v. 129/1 sego

26 Dirio Oficial da Unio de 9 jul. 1965. p. 5456; e RF, v. 213/57 sego Veja tambm pare-
cer de Carlos Medeiros Silva. RDA, V. 120/459 sego
n Parecer de Hely Lopes MeireIles, de 5.4.71, resolvendo consulta de Agro Florestal Giorgi
Ltda. RF, V. 238/75.

28
 DICIONRIO DE CI:f:NCIAS SOCIAIS

o Dicionrio de clencias SOCiaiS, em preparo no Instituto de Documentao da Fundao

Getulio Vargas, dever ser enviado ao prelo em 1982. Trata-se de obra composta de verbetes
selecionados e traduzidos de A dictionary of the social sciences e do Diccionario de ciencias
sociales, o primeiro (um volume) publicado simultaneamente em Londres e Nova Iorque
em 1965 e o segundo (dois volumes) publicado em Madri, em 1975 e 1976, ambos sob os
auspcios da Unesco. Alm dos contingentes estrangeiros, o Dicionrio de cincias sociais
inclui 260 verbetes originais de cerca de 60 autores brasileiros. Ao todo, o Dicionrio de
cincias sociais conter mais de 1.500 verbetes, sendo o nico no gnero no mundo de fala
portuguesa.
Consoante informamos em nosso volume anterior, inserimos no presente o verbete Desa
propriao (Expropriao), de autoria do Prol. Caio Tcito, nosso redator.

Desapropriao (Expropriaio) A Constituio de 1946 acrescentou aos casos tra-

A. A desaproprlaio contempornea da garantia
do direito de propriedade. Este nasceu deSde logo
com a limitao imposta pelO interesse superior da
comunidade. So duas faces da mesma moeda,
cunhada na forja do constitucionalismo nascente sob
o signo dos direitos individuais e da proteo do
dominio privado.
A Declarao dos Direitos do Homem e do Ci-
dado adotada pela Assemblia Nacional Constitui",
te. em 20 de agosto de 1789, aceita pelo rei de
Frana em 3 de outubro e promulgada em 3 de
novembro do mesmo ano, eleva, como bandeira da
ordem polftica que ento se instaura e paradigma
do novo sculo que se avizinhava, o principio de
que a propriedade "um direito inviolvel e sa-
grado".
Mas desde logo, a par do direito individual assim
solenemente enfatizado. acrescenta a mesma Carta
poltica que ningum dele poder ser privado, "se-
no quando a necessidade pblica, legalmente veri-
ficada, o exija de modo evidente e sob condio
de justa e prvia indenizao".
~ a noo de um domlnio eminente do Estado,
irradiao do Interesse geral, que se pode sobrepor
ao domlnio privado, permitindo a transferncia da
propriedade particular ao patrlmOnio pblico me-
diante plena compensao.
Fiel ao esplrito do sculo e ao modelo das insti-
tuies da poca, a primeira Constituio brasileira
- a do Imprio, outorgada a 25 de maro de 1824
- garante o direito de propriedade "em toda a sua
plenitude", aditando porm a condicionante de que
"se o bem pblico, legalmente verificado, exigir o
uso e emprego da propriedade do cidado, ser ele
previamente indenizado d~ valor dela".
O poder expropriatrio manteve a sede constitu-
cional, atravs de todas as Constituies republica-
nas, em termos que praticamente se repetem at a
de 1946: comparem-se o art. 72, 17, da Constitui-
o de 1891; o art 113, n.o 17. da de 1934; o art.
122, n. o 14, da Carta de 1937; o art. 16. da Consti-
tuio de 1946.
dicionais de utilidade ou necessidade pblica mais
outra forma: a desapropriao por interesse social.
Somente a partir de 1964, com a Emenda Constitu-
cional n. o 10, de 9 de novembro, surge uma dife-
rena espec ifica: nas desapropriaes de propriedade
territorial admite-se o pagamento das indenizaes
em tltulos especiais da divida pblica, com clusula
de exata correo monetria, a importar assim em
uma forma obliqua de emprstimo compulsrio. A
Constituio de 1967 repetiu o preceito, mas o Ato
Institucional n. o 9, de 25 de abril de 1969, levou
mais alm o carter excepcional da desapropriao
de bens rurais, para fins de reforma agrria, dis-
pensando at mesmo o pagamento prvio das inde-
nizaes.
A desapropriao, que alcana no Direito brasilei
ro, a partir da Lei de 1941, todos os bens, a se
estender portanto aos bens imveis, sempre foi vol-
tada historicamente para a propriedade imobiliria
p'osta a servio do interesse pblico pela transfe-
rncia coativa do domlnio. Como observa Seabra
Fagundes, embora o texto constitucional no limi-
tasse o alcance, a desapropriao somente abrangia,
desde a Lei de 1826 at o Cdigo Civil, os bens
imveis. A posio abstencionista do Estado clssico
tornava insignificante a necessidade pblica do uso
de bens imveis que justificasse o remdio extremo
da desapropriao. A desapropriao era a arma de
que se valiam as administraes na execuo de
obras pblicas, tanto ligadas a servios urbanos
como para Implantao dos sistemas de viao, de
portos ou outros servios p'blicos essenciais. Os
critrios legais herdados do Imprio e mantidos nas
leis do inicio deste sculo atendiam aos casos de
necessidade ou de utilidade pblica, que se distin-
guiam pelo rito processual.
Observe-se que os marcos da legislao brasileira
sobre desapropriao coincidem com a intensifica-
o de planos de obras pblicas. A primeira re-
forma legislativa - a de 1855 - foi feita para
permitir a construo de estradas de ferro autoriza-
das pelo governo imperial. A Consolidao de 1903
corresponde fase das primeiras reformas urbanas

29
que, sob a inspirao de Pereira Passos, viriam
a criar a nova fisionomia da capital da Repblica,
cuja modernizao contribuiria em 1941 para colocar
em pauta a necessidade de lei mais flexlvel e atua-
lizada. As perspectivas da reforma agrria dariam
impulso s desapropriaes por interesse social,
reguladas a partir de 1962 em sucessivas leis, de
modo a fortalecer a competncia da Unio na poli-
tica distributiva de terras em reas priOritrias.
A esse quadro de evoluo histrica se acrescen-
tam mais recentemente tendncias novas, que me-
recem ser realadas, resultantes de dois fenmenos
com influncia decisiva na jurisprudncia e na legis-
lao. De um lado, afirmao solene da funo D. No sendo utilizado o bem expropriado para o
social da propriedade se associam os processos
atuais de interveno do Estado no domlnio econO-
mico e social. De outra parte, o reconhecimento do
Imp'acto da desvalorizao da moeda sobre as obri-
gaes de valor gera em vArios setores do Direito
solues teraputicas visando a preservar dos efeitos
da inflao o contedo intrlnseco das obrigaes
e o equillbrio financeiro dos negcios jurldicos.
Como forma especial da primeira dessas tendn-
cias mereCe relevo no Direito brasileiro a latitude
atrlbulda desapropriao para tambm alcanar
direitos, especificamente no tocante desapropria-
o de aes de sociedades comerciais, assumindo,
por essa forma, o poder pblico o controle acionA rio.
Como reflexo da segunda peculiaridade, a constru-
o Jurisprudencial elaborou progressivamente a
tese de que, em face da inflao, o valor das inde-
nizaes devia sofrer a correo monetAria de sua
expresso original, inclusive nos casos de demora
no pagamento da condenao judicial. O principio
da correo monetAria nas desapropriaes foi a
seguir acolhido na legislao (Leis n. o 4686, de 21
de junho de 1965, e n.o 5670, de 2 de junho de
1971).
B. A desapropriao se iniCia com a declarao
de utilidade pblica do bem, ato materialmente admi-
nistrativo, de competncia do Poder Executivo (salvo
quando recair em bens pbl icos, em que se faz
necessria a autorizao legislativa). O procedimento
administrativo da desapropriao cuida da execuo
amigvel da transferncia do domlnio, mediante
30
acordo sobre o valor da indenizao. No se viabili-
zando a execuo amigAvel, Instaura-se o processo
Judicial mediante ao especial (ao expropriatria)
na qual se admite a imisso provisria na posse do
bem, precedida de depsito do valor estimado em
perlcia, passivel de levantamento parcial pelo expro-
priado.
C. Equipara-se desapropriao, para o efeito de
indenizao, a ocupao pelo poder pblico de bem
particular sem Iftulo legitimo (desapropriao indi-
reta), assim como a servido administrativa imposta
sobre a propriedade privada.
fim de utilidade pblica declarado, ou em outro
fim de Interesse pblico reconhecido em lei, o pro-
prietrio tem direito a reaver o bem mediante resti-
tuio do valor da indenizao recebida (instituto da
retrocesso).
E. A desapropriao instituto jurldico interdisci-
plinar. Como forma de perda da propriedade, inte-
gra o direito civil; e como modalidade de aquisio
de bem pertence ao direito administrativo. Seus
pressupostos se Inscrevem no campo do direito conS-
titucional e o procedimento executivo judicial ma-
tria pertinente ao direito processual. A sua evolu-
1l0 legislativa e doutrinria exprime a conciliao
de dois principios jurldicos essenciais; no h di-
reito individual to poderoso que se possa opor
supremacia social da destinao de bens e direitos,
quando necessrios a um fim pblico determinado
em lei. Mas no hA tambm poder estatal to forte
que possa transferir coativamente ao seu domlnio
a propriedade privada, a no ser nos casos legal-
mente previstos e aps o pagamento do correspon-
dente valor. A regra da Justa e prvia indenizao,
de teor eminentemente econOmico, o termo de
equillbrio entre aqueles dois valores, que se inscre-
vem ambos no plano superior da Constituio.
Caio Tcito
Ver tambm: JUSTiA SOCIAL
PROPRIEDADE