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Braslia - DF
Julho 2012
iii
Comisso Examinadora:
com gratido
vi
AGRADECIMENTOS
RESUMO
O propsito central desta tese foi identificar como diferentes instrumentos governamentais so
implementados e como se relacionam com o atingimento do objetivo governamental de
democratizao das oportunidades de acesso. A poltica pblica analisada foi a Poltica
Nacional de Museus, que se utilizou, no perodo pesquisado, de 2003 a 2010, de trs
instrumentos governamentais em sua implementao: gesto direta, renncia fiscal e
assistncia financeira. Comparou-se a implementao em termos de seis categorias de anlise,
derivadas da fundamentao terica e refinadas durante a anlise dos dados: incentivos,
autonomia, informao, apoio poltico (cuja conceituao foi expandida para apoio
institucional), apoio social e complexidade administrativa (cuja conceituao foi especificada
para etapas e tempo). A democratizao do acesso foi conceituada como a distribuio
geogrfica das oportunidades de acesso a museus. Partiu-se da suposio que a assistncia
financeira seria o instrumento que melhor democratizaria o acesso; a renncia fiscal seria o
que menos democratiza; e a gesto direta seria o instrumento mais alinhado ao objetivo da
poltica. As principais literaturas utilizadas para compor o marco terico se referem
implementao de polticas pblicas e, mais especificamente, a instrumentos governamentais.
A metodologia foi de anlise comparada dos trs casos, tratando cada instrumento
governamental como um caso. A pesquisa foi desenvolvida com base em anlise documental
e entrevistas. Foram entrevistados trs implementadores no rgo central e oito
implementadores na ponta para cada um dos casos. As 27 entrevistas foram transcritas e o
contedo foi codificado nas seis categorias de anlise de interesse, utilizando o software
Nvivo9. A pesquisa apresenta uma releitura dos conceitos de apoio poltico e de
complexidade administrativa, do ponto de vista do implementador, o que tem implicaes
importantes para estudos sobre implementao. Alm disso, prope maior detalhamento das
categorias apoio social, informao e incentivos. Foi observada relao positiva entre maior
autonomia e melhor implementao (encontrada na teoria), mas apenas at certo ponto. Muita
autonomia se associa a pouco apoio institucional, nos casos pesquisados, e a falta de apoio
institucional no vista como positiva pelos implementadores. Foi evidenciado que em
termos de contribuio ao atingimento do objetivo de democratizao das oportunidades de
acesso a museus, no h um instrumento mais adequado. A assistncia financeira se mostrou
melhor formulada para atingir regies onde ainda no h museus, mas gerou um nmero
muito pequeno de museus, tendo impacto nacional inexpressivo. A renncia fiscal, apesar dos
seus resultados se apresentarem de fato muito concentrados, gera uma quantidade to maior
de museus que mesmo o pouco que no concentrado tem um impacto na democratizao de
oportunidades de acesso igual ou maior que a assistncia financeira. A gesto direta se
revelou como o instrumento que propicia implementadores mais alinhados com os objetivos
da poltica central, mas limitados geograficamente. H, no entanto, instrumentos que so mais
favorecidos ou prejudicados por caractersticas da implementao.
ABSTRACT
The purpose of this thesis was to identify how government instruments are implemented and
how they relate to the achievement of the objective of democratization of access. The policy
analyzed was the National Policy for Museums, where three government instruments were
used in its implementation: direct management, tax exemptions and financial assistance. The
three were compared in terms of six categories of analysis, identified in the theoretical
framework and refined during data analysis: incentives, autonomy, information, political
support (expanded to institutional support), social support, and administrative complexity
(specified to steps and time). The policy goal of democratization of access was defined in
terms of geographical distribution. Initial assumptions were that financial assistance would be
the best instrument for democratization of access; tax exemptions would be the least adequate;
and direct management would be the most focused on the policy goal. Literature used dealt
with policy implementation and, more specifically, government instruments. A comparative
methodology was applied, with each of the three instruments being treated as a case. Data
were collected by means of documental analysis and semi-structured interviews. Twenty-
seven interviews were carried out, three with implementers from the federal government; and
twenty-four with grass root level implementers (eight for each of the three instruments).
These interviews were transcribed and the content was encoded to the six categories of
interest, using Nvivo9 software to support both the in-case and the cross-case analysis. The
research presents a reinterpretation of the concepts of political support and administrative
complexity, from the standpoint of the implementer. It also deepens understanding of how the
categories social support, information and incentives contribute to the implementation
process. The positive relationship between greater autonomy and better implementation
suggested in the theory was observed, but only up to a point. High levels of autonomy are
associated with low levels of institutional support in the cases studied, and lack of
institutional support is not viewed positively by the implementers. No instrument was found
to be superior in terms of contribution to achieving the goal of democratization of access
opportunities to museums. Financial assistance was better formulated to reach regions where
there are no museums, but it has generated a very small number of museums and thus little
national impact. Tax exemptions, although resulting in great concentration of resources in one
geographical region, generated a far greater number of museums; even the small proportion of
resources channeled to creation of museums in other regions exceeds the amounts applied by
the financial assistance instrument. Direct management was shown to be the instrument in
which front-line implementers were most aligned with federal policy objectives, although the
results of this instrument are geographically restricted. Although no instrument was found to
be better for achieving democratization of access, it was found that specific characteristics of
the implementation process are more, or less, suitable to the use of given instruments.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1. Exemplos de instrumentos governamentais com base na tipologia de Hood .......... 40
Quadro 2. Instrumentos conforme tipologia de Salamon (2002) e exemplos no Brasil. .......... 45
Quadro 3. Categorias de anlise selecionadas para comparar instrumentos governamentais .. 70
Quadro 4. Operacionalizao das categorias de anlise ........................................................... 81
Quadro 5. Correspondncia entre objetivos especficos e procedimentos de coleta de dados . 91
Quadro 6. Comparativo das edies do Mais Museus............................................................ 113
Quadro 7. Apresentao de alguns descritores das categorias de anlise apoio institucional,
informao e apoio social; relacionados primeira edio do Mais Museus. ....................... 116
Quadro 8. Implementao via Assistncia Financeira............................................................ 125
Quadro 9. Museus com Captao pela Rouanet e grau de concentrao. .............................. 133
Quadro 10. Implementao via Renncia Fiscal .................................................................... 156
Quadro 11. Implementao via Gesto Direta........................................................................ 186
Quadro 12. Anlise comparada: trs instrumentos e seis categorias de anlise ..................... 188
Quadro 13. Categorias de anlise da mais relevante a menos relevante, nos 3 instrumentos 189
Quadro 14. Comparao geral entre os trs instrumentos governamentais pesquisados ....... 193
Quadro 15. Incentivos nos trs instrumentos ......................................................................... 196
Quadro 16. Autonomia nos trs instrumentos ........................................................................ 199
Quadro 17. Informao nos trs instrumentos ........................................................................ 202
Quadro 18. Etapas e tempo nos trs instrumentos .................................................................. 205
Quadro 19. Apoio institucional nos trs instrumentos ........................................................... 207
Quadro 20. Apoio social nos trs instrumentos ...................................................................... 209
Quadro 21. Resumo da anlise comparada............................................................................. 214
LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Proponentes nos editais Mais Museus, segundo natureza administrativa. ............... 99
Tabela 2. Investimentos em Museus pelo Sistema do Ministrio da Cultura......................... 129
Tabela 3. Empresas Estatais na Lei Rouanet no setor Museus ............................................... 134
Tabela 4. Despesas em Museus por Renncia Fiscal (Lei n. 8.313/91) conforme Relatrio de
Gesto do Ibram. .................................................................................................................... 136
Tabela 5. Quantidade de museus que captaram recursos via Lei Rouanet. ............................ 143
Tabela 6. Museus ou projetos culturais da rea museolgica apresentados no mbito do MinC
de 2003 a 2010 que envolveram renncia fiscal..................................................................... 146
Tabela 7. Relatrio de Execuo do Programa Museu, Memria e Cidadania 2006-2010. ... 160
Tabela 8. Evoluo oramentria de 2003 a 2010. ................................................................. 161
Tabela 9. Descentralizao de recursos nos museus do Ibram de 2001 a 2006. .................... 161
x
LISTA DE FIGURAS
SUMRIO
1. INTRODUO 14
1.1. Definio do Problema .................................................................................................................... 16
1.2. Pergunta e objetivos de pesquisa ..................................................................................................... 17
1.3. Delimitao da pesquisa .................................................................................................................. 17
1.4. Justificativa ..................................................................................................................................... 22
1.5. Estrutura da tese .............................................................................................................................. 28
2. FUNDAMENTAO TERICA 29
2.1. Implementao ................................................................................................................................ 30
2.2. Instrumentos governamentais: definies e tipologia ..................................................................... 33
2.3. O processo de escolha de instrumentos governamentais................................................................. 46
2.4. Polticas culturais ............................................................................................................................ 53
2.5. Bases tericas para comparao ...................................................................................................... 59
3. METODOLOGIA 72
3.1. Estratgia de pesquisa ..................................................................................................................... 72
3.2. Caracterizao geral da pesquisa..................................................................................................... 75
3.3. Operacionalizao da pesquisa........................................................................................................ 78
3.4. Coleta e anlise de dados ................................................................................................................ 82
3.5. Instrumentos de pesquisa ................................................................................................................ 85
3.6. Anlise dos dados ............................................................................................................................ 91
3.7. Limitaes metodolgicas ............................................................................................................... 92
4. RESULTADOS E DISCUSSO 95
4.1. Anlise por caso .............................................................................................................................. 96
4.1.1. Assistncia Financeira na Poltica Nacional de Museus 96
4.1.1.1. Incentivos 102
4.1.1.2. Autonomia 104
4.1.1.3. Informao 106
4.1.1.4. Etapas e tempo 110
4.1.1.5. Apoio institucional 114
4.1.1.6. Apoio social 117
4.1.1.7. Concluso Assistncia Financeira 120
4.1.2. Renncia Fiscal na Poltica Nacional de Museus 126
xiii
1. INTRODUO
O foco desta tese a implementao de uma poltica pblica e como os instrumentos
utilizados para implementao se relacionam com os objetivos almejados por essa poltica. A
nfase no processo de implementao. O interesse na fase de implementao refere-se
particularmente ao fato de que, muitas vezes, os resultados e impactos reais de certas polticas
no correspondem aos impactos projetados na fase da sua formulao. (FREY, 2000, p. 228).
A histria da administrao pblica est repleta de mudanas na busca de instrumentos para
melhorar a implementao de polticas pblicas.
incentivos econmicos; iniciativas para implementar polticas por gesto indireta e tambm
mediante convnios e contratos (COSTIN, 2005; SOUZA, 2001; TORRES, 2007), concesses
de uso; e instrumentos mais recentes, como transferncias fundo a fundo. Faz-se assim
possvel e relevante examinar esses instrumentos e as estratgias de implementao de
polticas pblicas para verificar suas caractersticas, compar-las e contrast-las, e determinar
se e como influenciam a gesto governamental e a implementao dos programas e aes
governamentais.
preciso contextualizar o uso dos instrumentos governamentais dentro do direito
administrativo e do direito constitucional brasileiro, que oferecem limitaes ao do Estado
e impem regras a serem seguidas. Mesmo o direito administrativo sofre mudanas e influi na
escolha dos instrumentos governamentais. Todo o Direito vem sofrendo alteraes como
decorrncia da prpria mudana na forma de conceber-se o Estado (DIPIETRO, 2005, p. 19).
Parece que o que muda principalmente a ideologia, a forma de conceber o Estado e a
Administrao Pblica. No se quer mais o Estado prestador de servios; quer-se o Estado
que estimula, que ajuda, que subsidia a iniciativa privada; quer-se a democratizao da
Administrao Pblica (DIPIETRO, 2005, p. 20). Em busca de atender essas mudanas,
surgem novos instrumentos governamentais ou mesmo novas formas de implementar
instrumentos j existentes.
Estudar instrumentos governamentais uma abordagem ainda pouco utilizada no
Brasil. Salamon (2002) define instrumento governamental como um mtodo identificvel por
meio do qual a ao coletiva estruturada para lidar com um problema pblico (SALAMON,
2002, p 19). Para o autor, a ao coletiva porque frequentemente abrange outras entidades
alm daquelas do setor pblico; e estruturada porque o instrumento define a quem cabe a
operao do programa governamental, quais os papis de cada um e como eles devem se
relacionar uns com os outros.
A anlise dos instrumentos de poltica, aos quais alguns autores tambm se referem
como sendo ferramentas de governo para implementao de polticas pblicas (HOOD, 1986;
SALAMON, 2002), de grande relevncia porque traz argumentos fundamentados ao debate
acerca das alternativas para implementao de polticas pblicas e enriquece a compreenso
de instrumentos que se apoiam em gesto direta, estmulos econmicos e contratualizao.
preciso compreender melhor se e como os instrumentos governamentais estruturam
as polticas pblicas ou algumas das aes necessrias para sua implementao. J se sabe que
16
governamentais implementados para atingir os objetivos de uma mesma poltica pblica seria
uma maneira de procurar esta sistematizao.
A seguir explicada cada delimitao, comeando pelo perodo, para seguir aos
objetivos, para depois chegar poltica pblica que ser objeto de anlise para os fins desta
pesquisa e, finalmente, aos instrumentos.
O perodo de delimitao da pesquisa de 2003 a 2010 no poder executivo do
governo federal. Essa delimitao deve-se necessidade de utilizar um perodo de tempo
suficientemente longo, para observar e descrever trajetrias (FOX, 1990); mas tambm
recente, para acesso aos dados e para melhor compreenso do contexto onde os instrumentos
atuam. Essa delimitao tambm garante a manuteno da contemporaneidade da pesquisa,
trao marcante de estudos de caso (como ser mais bem detalhado na metodologia) em
administrao pblica contempornea (YIN, 2003).
positiva (no jargo europeu) ou ao afirmativa (no jargo norte americano) (ENGELMANN,
2008, p. 66; SANTOS, 2005, p. 45; SOWELL, 2004, p. 2).
O planejamento e o oramento do governo federal se preocupam com a reduo das
desigualdades no Brasil, sendo afirmado que na hora de planejar os investimentos, deve-se
levar em conta objetivos como reduzir as desigualdades e induzir o desenvolvimento e
crescimento econmico. Se mal planejados, os investimentos podem trazer um retorno nocivo
sociedade, como aumentar as desigualdades sociais (BRASIL, 2010a, p. 11).
H formas de acompanhamento sobre a desigualdade de renda e at a desigualdade
social, como o ndice de Gini e o ndice de Desenvolvimento Humano - IDH. Mas no h
formas de mensurar a desigualdade do acesso. A no universalidade de acesso pode ser
positiva ou negativa. Muito se diz que o acesso universidade pblica se d de forma
perversa, com os mais ricos tendo maior acesso. J o acesso ao programa Bolsa Famlia no
universal porque propositalmente direcionado aos que dele mais necessitam. Como deve
ser a ao governamental? No h consenso sobre como deve ser tratada a questo da
desigualdade de acesso, mas sabe-se que possvel direcionar a ao governamental, e os
instrumentos governamentais podem ajudar no direcionamento. Uma poltica implementada
por diversos instrumentos tem qual efeito na reduo das desigualdades no acesso? Esta tese
visa identificar se h instrumentos mais adequados para reduzir a desigualdade das
oportunidades de acesso.
Mas, acesso a qu? Delimitou-se, por fim, uma rea de poltica pblica especfica: a
poltica cultural. Na poltica cultural, democratizar as oportunidades de acesso democratizar
acesso a bens e servios culturais. Mas h muitos tipos de bens culturais, e para fins de
comparao preciso mais homogeneidade. Optou-se, assim, por uma parte especfica da
poltica cultural: a Poltica Nacional de Museus, que se utiliza de trs instrumentos
governamentais distintos em sua implementao. E o acesso a ser objetivado, ento, o
acesso a museus.
A democratizao das oportunidades de acesso um dos objetivos primordiais da
Poltica Cultural de modo geral, inclusive para a Poltica Nacional de Museus. consenso
que a sociedade desigual e o acesso aos instrumentos de polticas pblicas marcado por
20
11
Ao se falar em oportunidades de acesso, est se observando o lado da oferta apenas (o museu existir); e no o
lado da demanda (quem de fato visita o museu).
21
fontes da cultura nacional. Alm disso, universalizar o acesso arte e cultura o quinto dos
dezesseis objetivos do Plano Nacional de Cultura.
A Poltica Nacional de Museus foi lanada em maio de 2003 com o objetivo de
promover a valorizao, a preservao e a fruio do patrimnio cultural brasileiro,
considerado como um dos dispositivos de incluso social e cidadania, por meio do
desenvolvimento e da revitalizao das instituies museolgicas existentes, e pelo fomento
criao de novos processos de produo e institucionalizao de memrias constitutivas da
diversidade social, tnica e cultural do pas (BRASIL, 2003). A Poltica Nacional de Museus
apresenta sete eixos programticos, que norteiam as aes a serem desenvolvidas: 1) Gesto e
configurao do campo museolgico, 2) Democratizao e acesso aos bens culturais, 3)
Formao e capacitao de recursos humanos, 4) Informatizao de museus, 5) Modernizao
de infraestruturas museolgicas, 6) Financiamento e fomento para museus e 7) Aquisio e
gerenciamento de acervos museolgicos (BRASIL, 2003).
Conforme dados do Cadastro Nacional de Museus, em dezembro de 2010 havia 2.968
museus presenciais, ou seja, museus que funcionam em prdios, com estrutura fsica (em
contraposio a museus virtuais, que existem apenas na internet). Desses 2.968 presenciais,
2.716 so instituies que estavam abertas ao pblico; 67 estavam em implantao e 185 eram
instituies fechadas. Alm dos presenciais, havia 22 museus virtuais. Esse universo bem
delimitado tambm favorvel escolha da Poltica para desenvolvimento da pesquisa.
Outro ponto a favor da escolha da Poltica Nacional de Museus como foco do estudo
que essa poltica tem como ponto fundamental o programa do Plano Plurianual 0171 Museu
Memria e Cidadania (segundo explicitado no documento acerca da Avaliao do PPA
exerccio 2005 ano base 2004, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP), e
esse programa no sofreu contingenciamento, tendo tido boa execuo financeira, sempre
acima de 90% ao longo de todo o perodo2. Assim, os estudos do processo de implementao
no esbarram em dificuldades financeiras, mas sim administrativas, de gesto do processo de
implementao.
Portanto, essa escolha relevante porque permite investigar o processo de
implementao e pode vir a ser, futuramente, til para anlises de implementao de outras
polticas pblicas. As dificuldades de implementao indicadas como as mais comuns nesse
2
A porcentagem entre o realizado e a dotao autorizada ficou em 93,5%, conforme Relatrio e Parecer Prvio
sobre as contas do Governo de Repblica, elaborado pelo Tribunal de Contas da Unio TCU, para o exerccio
de 2008. O mesmo patamar se observa para outros anos do perodo delimitado para pesquisa nesta tese.
22
programa quais sejam trmites burocrticos e exigncias legais com relao documentao
para se firmarem convnios que retardam a liberao financeira e prejudicam a execuo de
aes (tambm segundo explicitado no documento acerca da Avaliao do PPA exerccio
2005 ano base 2004, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP) so
dificuldades comumente apontadas na maioria dos programas governamentais.
Estudar a implementao da Poltica Nacional de Museus pelo Governo Federal, que
se utiliza de distintos instrumentos governamentais em sua implementao, joga luz em
dilemas comuns aos instrumentos que esto em uso no s nessa mas tambm em diversas
outras polticas pblicas. relevante no sentido de elucidar questes que podem ser
generalizadas para outras polticas pblicas, e podem ser validadas neste estudo por englobar
uma poltica por inteiro, em todas as suas nuances.
Delimitou-se, portanto, pesquisar a poltica pblica cultural, mais especificamente a
Poltica Nacional de Museus, implementada por instrumentos governamentais distintos. H
museus pblicos por gesto direta, h museus que so beneficiados pela Lei Rouanet
(renncia fiscal) e h museus que so contemplados com assistncia financeira, mostrando
presena dos instrumentos gesto direta, renncia fiscal e assistncia financeira. Cada
instrumento governamental tratado aqui como um caso de pesquisa. Cada caso investigado
separadamente para verificar como ocorre a implementao e como essa implementao se
relaciona com a democratizao das oportunidades de acesso, para depois serem analisados de
forma comparada.
Fazendo um resumo da delimitao da pesquisa: a pesquisa est restrita Poltica
Nacional de Museus do poder executivo do governo federal brasileiro no perodo de 2003 a
2010. Foram pesquisados processos de implementao por trs instrumentos governamentais
distintos: gesto direta, renncia fiscal e assistncia financeira. O objetivo foi verificar como
essas implementaes ocorrem e como se relacionam com o objetivo de democratizar as
oportunidades de acesso a museus, entendido aqui como a capacidade que cada instrumento
governamental apresenta para distribuir territorialmente as oportunidades de acesso a museus.
1.4. Justificativa
O estudo desenvolvido justifica-se principalmente no sentido de refinar conceitos e
oferecer mais subsdios compreenso sobre o uso de distintos instrumentos governamentais
na implementao de polticas pblicas.
23
Alm disso, a pesquisa preenche trs lacunas existentes, a primeira referente fase
implementao em estudos de polticas pblicas, a segunda referente a estudos acerca de
instrumentos governamentais e a terceira referente prpria Poltica Nacional de Museus.
Cada uma explicada separadamente a seguir.
Preencher essas lacunas tem relevncia terica e prtica visto que o objetivo do
governo federal brasileiro, amplamente alardeado, de democratizar o acesso; ou, ao menos,
de democratizar as oportunidades de acesso, a todos os cidados, de quaisquer bens ofertados
ou regulados pelo Estado. Para atingir esse objetivo, o governo age de vrias formas,
mediante distintos instrumentos. A tese proposta procura oferecer subsdios ao do Estado
e preencher as lacunas na produo acadmica que foram mencionadas. Um estudo nesta
linha trar uma contribuio, ainda que restrita (com foco na rea cultural) e inicial (com
apenas alguns instrumentos), para o melhor entendimento do processo de implementao de
polticas pblicas.
Quarterly) s existem cinco artigos publicados sobre museus (GRAY, 2011, p. 56).
possvel que uma conexo mais prxima entre a disciplina de administrao pblica e os
museus possa beneficiar a anlise das polticas pblicas museais e ampliar o espectro da
prpria anlise de administrao pblica (GRAY, 2011, p. 56).
No Brasil, na rea de museus federais, embora haja vrios estudos sobre museus
seus desafios, seus histricos, sua importncia, escritos por historiadores, muselogos,
socilogos (como se pode notar pela Revista Museu,
http://www.revistamuseu.com.br/default.asp, entre outros peridicos especializados), no h
estudos administrativos que comparem a implementao e a gesto de museus mediante uso
de distintos instrumentos governamentais. H enfoques econmicos, como o trabalho
Economia de Museus (NASCIMENTO, 2010), que apresenta alternativas de financiamento e
o funcionamento do mercado de arte, que at tratam de administrao, mas no
especificamente do ponto de vista da gesto no processo de implementao de uma poltica
pblica. No banco de teses do Observatrio de Museus e Centros Culturais - OMCC existem
atualmente 485 teses e dissertaes sobre museus de diversas universidades (309 da
Universidade Federal do Rio de Janeiro e 176 de outras universidades brasileiras que constam
da Biblioteca Digital de Teses e Dissertaes - BDTD) produzidas entre 1977 e 2007. Das
485 teses e dissertaes, no h nenhum estudo com anlise de implementao
governamental. No banco de teses e publicaes sobre museus do ItaCultural, o estudo mais
prximo encontrado foi uma tese que analisa a influncia das polticas culturais no campo
organizacional dos museus a partir da teoria institucional, no estado de Santa Catarina
(OLIVEIRA, 2007). Este estudo identifica os principais atores e descreve o campo, sem, no
entanto, entrar na comparao de distintos instrumentos.
Sobre a Poltica Nacional de Museus mais especificamente, no h ainda nenhum
estudo desenvolvido, e preciso refletir sobre a implementao da poltica para poder avali-
la e melhor implement-la. A comparao da implementao dessa poltica pblica pelos trs
instrumentos permite verificar se h relao entre os instrumentos governamentais renncia
fiscal, gesto direta e assistncia financeira e as caractersticas do processo de
implementao da Poltica Nacional de Museus. Alm de verificar se h relao entre esses
instrumentos e o atingimento do objetivo da poltica, traduzida em capacidade de distribuio
territorial de oportunidades de acesso a museus.
28
2. FUNDAMENTAO TERICA
A fim de identificar como diferentes instrumentos governamentais so implementados
e como se relacionam com o atingimento de determinado objetivo governamental, foi preciso
estudar o que j existe de conhecimento sobre o tema.
Com o objetivo de identificar como os instrumentos so implementados, foram
estudadas teorias sobre implementao de polticas pblicas. Para entender o que so esses
instrumentos governamentais na implementao, foram estudadas as teorias que os definem e
as vrias tipologias existentes. Tendo visto implementao e instrumentos governamentais, o
estudo se debruou sobre o processo de escolha desses, para conhecer porque se escolhe
implementar uma poltica pblica com um e/ou outro instrumento governamental.
Mas mesmo com essa reviso de literatura, ainda no se podia responder se os
instrumentos governamentais estruturam ou no a implementao e a capacidade de
atingimento de objetivos de uma poltica pblica, e tampouco se h caractersticas do
processo de implementao mais favorveis ao uso de um ou de outro instrumento
governamental.
Partiu-se ento para um levantamento do que existe sobre o tema mais especfico,
sobre comparaes em polticas culturais e indicadores comumente utilizados, bem como o
contexto brasileiro para a busca da democratizao das oportunidades de acesso.
Considerando que as comparaes so fluidas e carecem de estrutura e preciso,
buscou-se definir bases tericas para comparao de instrumentos governamentais,
estruturando o conhecimento existente de uma nova forma, para permitir a comparao e o
atingimento do objetivo aqui proposto.
Seguindo, portanto, essa lgica, a fundamentao terica que aqui exibida se inicia
com um resumo do que se utilizou de teoria sobre implementao, segue para instrumentos
governamentais, suas definies e tipologias, em terceiro lugar apresenta a discusso sobre as
escolhas, em quarto lugar mostra a discusso incipiente sobre o tema com mais ampla anlise
sobre o contexto brasileiro para as polticas culturais, para, finalmente, chegar a quinta e
ltima parte que traa as bases tericas para a comparao que aqui foi desenvolvida.
30
2.1. Implementao
Existe uma variedade de etapas do ciclo de polticas pblicas apontadas na literatura.
Pode-se dizer, no mbito desta pesquisa, que h trs grandes fases de polticas pblicas:
formao de agenda e formulao; implementao; e monitoramento e avaliao
(VANMETER e VANHORN, 1975). Embora a diviso seja artificial, o modelo de etapas
permite focar na implementao para responder questes especficas da pesquisa, embora
inter-relacionada com outras fases. Quando se fala em implementao governamental, est se
falando da menos estudada das fases das polticas pblicas, pois a formulao e a avaliao
tm recebido maior ateno acadmica (SOUZA, 2007). A literatura de polticas pblicas foi
um pouco tardia em reconhecer a importncia da implementao (OLIVEIRA, 2006, p. 192).
E o que a fase implementao? H vrias definies sobre o que seria essa fase
das polticas pblicas, to intrinsecamente relacionadas s outras fases do mesmo ciclo. Uma
definio que implementao trata de como polticas mudam medida que passam de
diretivas administrativas para a prtica, com uma declarao governamental, mediada por
diversos atores que criam um processo circular de relaes de poder e negociao (REIN,
RABINOVITZ, 1977). J Mazmanian e Sabatier (1989) argumentam que implementao so
os eventos e atividades que ocorrem depois da emisso de autorizaes e diretrizes de
polticas pblicas, incluindo a gesto dos impactos sobre pessoas e eventos (MAZMANIAN,
SABATIER, 1989). Em suma, uma sequncia de eventos que dependem de complexas
interaes recprocas para obter um resultado esperado. Mas, alm disso, a implementao
um processo autnomo, onde decises cruciais so tomadas e no s implementadas,
devido a conflitos inter-jurisdicionais entre rgos e instituies, brechas e ambiguidades
legais, omisses de normas operacionais, alm de outros fatores que levam ao processo de
implementao ser relevante para o sucesso da poltica (SILVA, MELO, 2000).
O campo de pesquisa em implementao tem menos de quarenta anos, mas j
possvel identificar trs geraes de estudos (GOGGIN et al, 1990; NAJAM, 1995; WINTER,
2003; OLIVEIRA, 2006).
A primeira gerao foi inaugurada por Wildavsky (PRESSMAN, WILDAVSKY,
1973), com o livro Implementation, analisando a implementao local de um programa do
governo federal para o desenvolvimento econmico para reduzir o desemprego entre minorias
tnicas, onde embora fosse considerada como situao com ausncia de conflito, os autores
concluram que diferentes perspectivas e prioridades e horizontes temporais dos mltiplos
31
instituio social (censo, mapa, regulao, tributao). A tcnica serve para operacionalizar
o instrumento (nomenclatura estatstica, tipo de representao grfica, tipo de lei ou decreto).
E finalmente a ferramenta governamental seria como uma ferramenta micro dentro de uma
tcnica (uma categoria estatstica, uma escala de definio de um mapa, ou tipo de obrigao
definida em um texto legal, a presena ou a ausncia de uma sano) (LASCOUMES, LE
GALS, 2007). Essa definio de instrumento se diferencia da definio de Salamon (2002),
de ao coletiva estruturada, mencionada anteriormente, porque especifica a ao coletiva
estruturada como uma instituio social. , portanto, mais abrangente, mas no conflitante.
Embora uma traduo literal dos ttulos das obras de Hood (1986) e de Salamon
(2002), ambas intituladas The Tools of Government, seja ferramentas, em vez de
instrumentos, v-se que ambos esto tratando do que Lascoumes e Le Gals (2007)
chamam de instrumentos, conceituao adotada nesta tese que permite a reflexo sobre como
se organiza a gesto governamental para implementao de polticas pblicas. A maneira
como se organiza a gesto governamental tanto uma ao coletiva que assume uma
determinada forma quanto uma instituio social. Essas distintas formas de organizao so
denominadas aqui de instrumentos governamentais (gesto direta, assistncia financeira,
renncia fiscal).
Portanto, para definies mais prximas da de Salamon (2002), encontramos a de
Hood (1986) e as baseadas em Hood (1986). A ideia subjacente que qualquer poltica
pblica composta de uma srie de meios atravs dos quais o Estado age, exerce seu poder ou
o limita, tais como o uso de regulao, subsdios, campanhas de informao, entre outros,
inclusive o uso da internet (HOOD, MARGETTS, 2007). Os instrumentos agem para
influenciar o comportamento dos cidados e alcanar os objetivos da poltica pblica,
resolvendo os problemas sociais identificados e proporcionando ao cidado os bens e servios
adequados (HOOD, 1986; SALAMON, 2002).
No Brasil, instrumentos so por vezes chamados de administrao centralizada
(gesto direta) ou administrao descentralizada (DI PIETRO, 2009). A descentralizao
administrativa supe a transferncia de uma atividade prpria da Administrao Pblica, de
um servio pblico a uma estrutura administrativamente descentralizada. O servio pblico
definido como atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exera diretamente ou
por meio de seus delegados, com objetivo de satisfazer concretamente s necessidades
coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente pblico (DI PIETRO, 2009).
37
uma estrutura terica para o desenvolvimento de vrios estudos. Em polticas pblicas, Lowi
(1972) foi pioneiro ao conceber uma tipologia de quatro tipos de polticas pblicas conforme
o grau e a forma de coero governamental (LOWI, 1972; SMITH, 2002).
A fora terica das tipologias vem da ideia que polticas pblicas podem ser
classificadas sistematicamente e associadas a cada categoria da tipologia em padres distintos
e previsveis. A dificuldade central em achar meios objetivos para classificar as polticas.
Houve certa frustao pela impossibilidade de construir um sistema vlido e confivel para
tais classificaes (SMITH, 2002).
Portanto, preciso ter cautela para no aceitar a tipologia como expresso da
realidade, porque a realidade mais rica e mais complexa do que qualquer tipologia; e
tambm para manter a conscientizao de que qualquer tipologia merecedora de crticas.
Observadas as cautelas, tipologias so bastante teis ao conhecimento (BERTERO, 1981).
Uma soluo em potencial para resolver o problema da classificao seria a
construo emprica, e no apenas conceitual, das categorias para polticas pblicas; o que
um argumento a favor da taxonomia, em vez da tipologia (SMITH, 2002).
Tanto tipologias, quanto taxonomias e outros sistemas classificatrios se constroem a
partir de identificao e contraste de diversidades e uniformidades. Sistemas classificatrios
identificam e alocam os objetos de estudo em categorias previamente e formalmente
reconhecidas; enquanto tipologias e taxonomias tm por pressuposto uma teoria subjacente. A
diferena seria que as tipologias seriam conjuntos de configuraes derivados
conceitualmente, enquanto a taxonomia seria de conjuntos derivados empiricamente (SILVA,
ROCHA, 2010).
Nesta fundamentao terica relevante, pois, tratar das tipologias.
Lowi (1972) desenvolveu tipologia de quatro polticas pblicas conforme o grau e a
forma de coero. A partir da (SMITH, 2002), surgiram vrias outras tipologias de polticas
pblicas e tambm de instrumentos de polticas pblicas.
As tipologias de instrumentos de polticas pblicas variam de autor para autor. H
classificao dos instrumentos conforme quatro caractersticas que se combinam para formar
vrios tipos de instrumentos (HOOD, 1986). H tambm tipologias mais rgidas, como a de
Salamon em 14 tipos de instrumentos (SALAMON, 2002). H tambm classificaes at
mesmo em 63 tipos de instrumentos (KIRSCHEN, 1975). As diferentes tipologias decorrem
do foco de anlise, da lente utilizada e do ponto de vista adotado, como mencionado
39
tambm de mdia automaticidade, como no exemplo anterior (considerando que ser preciso
montar estrutura para organizao e realizao do concurso).
Essas quatro caractersticas se repetem em outros autores e a elas so agregadas novas
dimenses. A classificao de Peters (2000), por exemplo, tambm trata de influncia direta
versus influncia indireta dos instrumentos; instrumentos que foram ou que permitem;
visveis ou invisveis; automticos ou administrados; e classifica os instrumentos tambm em:
universais ou contingenciais; com base na informao ou com base na coero (que de certa
forma retoma a classificao sobre forar ou apenas permitir, mas incluem punio); e com
intenso uso de capital ou intenso uso de trabalho (PETERS, 2000). Portanto, esta tipologia
soma s quatro anteriores coero, visibilidade, automaticidade, direo os recursos, a
abrangncia e a punio, perfazendo assim sete categorias.
Classificar os instrumentos conforme tipo de autoridade e de incentivo escolha
comum a todas as tipologias. Alguns enfoques do mais nfase ao instrumento enquanto
instituio e os classificam tambm conforme sua capacidade; aprendizagem (no sentido de
tornar-se institucionalizado, ser incorporado na lgica da organizao); e tambm simbologia
(SCHNEIDER, INGRAM, 1990). Essas tipologias tm vis mais sociolgico e associam ao
uso dos instrumentos pressupostos comportamentais.
H abordagens com pressupostos menos comportamentais. O enfoque de
instrumentos de polticas pblicas como uma mirade de tcnicas disposio dos governos
para implementar seus objetivos, conforme apresentado por Howlett (1991, p. 2), define
outras tipologias, que incluem regulao, cdigos de conduta e acordos negociados
(JORDAN, WURZEL, ZITO, 2005). Aqui tambm se pode optar por tipologias mais
abrangentes ou mais especficas. De qualquer forma, variveis fundamentais so se o governo
especifica ou no os objetivos e/ou a forma de atingi-los (JORDAN et al., 2005). Caso o
governo especifique os objetivos e a forma de atingi-los, os instrumentos seriam os de um
governo forte, com forte hierarquia, com o poder emanando do centro, com maior utilizao
de gesto direta, regulao econmica e incentivo fiscal. Caso o governo no especifique os
objetivos, mas sim a forma de atingi-los, predominariam instrumentos mais hbridos, como
regulao baseada em tecnologia. Tipos hbridos tambm apareceriam quando o governo
especifica o objetivo mas no a forma de atingi-lo, com predominncia de acordos
voluntrios, alguma regulao, alguns instrumentos de mercado. E, finalmente, quando no h
especificao alguma nem sobre objetivos nem sobre forma, predominariam instrumentos de
42
HOWLETT, 2005).
Analisar a mistura de instrumentos e como a mistura escolhida no tarefa fcil.
preciso habilidade para identificar e classificar os instrumentos que esto sendo utilizados e
suas combinaes, para analisar como eles se inter-relacionam e quais so contraproducentes
ou sinrgicos em seus efeitos (WEBB, 2005).
Mesmo assim, notam-se alguns padres, que podem estar determinando a escolha dos
instrumentos. No Brasil, por exemplo, h por vezes restries legais que determinam que a
escolha da modalidade de parceria, ou do instrumento para descentralizao administrativa,
deve ser feita em funo do tipo de atividade (DI PIETRO, 2009, p. 54).
Um envolvimento contnuo da administrao direta no processo de implementao,
independentemente do instrumento escolhido, ajuda a manter a interconectividade forte e
permite e encoraja o contato entre os envolvidos na implementao (BRESSERS, OTOOLE,
1998). Um governo que atribui grande papel ao Estado tende a preferir legislao como
instrumento, enquanto um governo que atribui ao Estado um papel mais limitado prefere
incentivos econmicos ou mudana na autoridade (delegao) (MCDONNELL, ELMORE,
1987, p. 21). Portanto, esses instrumentos seriam escolhidos conforme o contexto
institucional, a capacidade governamental, os recursos fiscais, o apoio poltico, a informao
disponvel e as escolhas passadas.
Por outro ponto de vista, os custos de transao seriam os determinantes para a
escolha dos instrumentos (HORN, 1995). Para concepo pragmtica, com intuito meramente
de sucesso poltico no sentido de perpetuao no poder, os instrumentos seriam escolhidos
segundo sua possibilidade de angariar mais votos (TREBILCOCK, HARTLE, PRICHARD,
DEWEES, 1983).
Para Salamon (2002), a escolha do instrumento mais adequado a cada poltica seria
conforme o desejo de se ter uma gesto direta ou indireta, o grau de coercitividade desejado, o
grau de visibilidade necessrio e tambm sua automaticidade. A escolha de instrumentos, em
vez de tcnica, seria uma escolha poltica; pois d aos atores a vantagem de determinar como
polticas pblicas sero implementadas. A escolha do instrumento d forma aos programas
pblicos. O que est em discusso no simplesmente a forma mais eficiente de resolver um
problema pblico em particular, mas tambm a influncia relativa que vrios interesses
envolvidos tero na evoluo do programa. A escolha tambm influenciada por normas
culturais e ideologias dominantes, pois afetam as atitudes perante o Estado. Apesar de serem
50
como renncia fiscal por permitir que o trabalhador rural mesmo sem recolher a contribuio
previdenciria tenha acesso ao benefcio previdencirio, tem sido extremamente importante
na extenso da cobertura para amplos setores da sociedade brasileira que no teriam
condies de ter acesso s aposentadorias e penses da Previdncia contributiva tradicional
(SCHWARZER, QUERINO, 2002, p. 40). Ser que o sucesso dessas polticas em aumentar o
acesso de setores-alvo da populao brasileira aos respectivos sistema financeiro, atividade
econmica formal com menos impostos e sistema previdencirio se deveu ao uso do
instrumento renncia fiscal? Ser que foi devido ao uso do mesmo instrumento (renncia
fiscal) que o efeito de democratizao de acesso foi positivo? Ou seja, ser que o sucesso das
polticas se deve ao instrumento utilizado para sua implementao? Com isso em mente, o
instrumento renncia fiscal foi analisado, para investigar se os efeitos causados por seu uso na
Poltica Nacional de Museus foi o mesmo que nas outras polticas e programas mencionados.
E, finalmente, o terceiro instrumento pesquisado e em uso na Poltica Nacional de
Museus, a gesto direta, o instrumento governamental mais tradicional. O instrumento
gesto direta foi pesquisado porque um dos instrumentos em uso na implementao da
Poltica Nacional de Museus e, como um instrumento bastante utilizado, mesmo
contemporaneamente, havendo crticas levantadas sobre o seu uso (por vezes de natureza
ideolgica), torna-se especialmente relevante.
A assistncia financeira e a renncia fiscal so instrumentos que visam induzir a ao,
sendo que o governo age indiretamente, induzindo outros entes a implementarem uma poltica
pblica; enquanto a gesto direta age de forma, como o prprio nome o diz, direta. Os trs
instrumentos necessitam de aes referentes coordenao, monitoramento, avaliao; e
apresentam processos de implementao diferenciados, como foi pesquisado nesta tese sobre
a implementao da Poltica Nacional de Museus.
Os trs instrumentos governamentais analisados e em uso pela Poltica Nacional de
Museus so, portanto, utilizados em polticas pblicas em diversas reas governamentais, no
apenas na rea museal, nem to somente na rea cultural.
Mas como aqui o foco em uma poltica inserida na poltica cultural, foi feito um
levantamento sobre o que j existe em estudos comparados e quais indicadores j foram
desenvolvidos. Alm disso, buscou-se conhecer o que existe de dados disponveis referentes
poltica cultural brasileira, contexto onde a Poltica Nacional de Museus implementada. Um
resumo disso apresentado a seguir.
53
Alguns autores usam uma proxy para indicadores culturais, tais como ndices de
violncia urbana e de delinquncia, considerando a poltica cultural como fator redutor de tais
ndices de desencanto (GAUTIER, 2003). A cultura no a soluo para a violncia e a
pobreza, mas sua contribuio para esses problemas importante e temos que criar os
54
instrumentos para medir a real repercusso dos efeitos das aes culturais. preciso poder
evidenciar a contribuio da cultura na soluo de problemas sociais (MARTINELL, 2003,
p. 98). Alm disso, a cultura contribui bastante para outras atividades, como a indstria
cultural e o turismo; sendo comumente citado como o exemplo o museu de arte moderna em
Bilbao, na Catalunha, Espanha, que dinamizou toda a economia local (MARTINELL, 2003,
pp. 100-101).
Alm dos aspectos simblicos, h indicadores de acesso cultura que normalmente se
utilizam de dados sobre o consumo cultural das famlias, consumo este que tambm pode ser
simblico ou material, onde o simples ato de consumir implica uma ordem de significados e
posies sociais. Consumir determinados bens culturais por si s informa sobre a posio
social e intelectual do consumidor (SILVA, 2007a). O consumo de bens culturais estudado
como forma de avaliao da cultura e mediante dados da pesquisa de oramento familiar -
POF.
Os indicadores mais conhecidos e bem mensurados so os tangveis, aqueles que se
referem parte material da produo cultural (MARTINELL, 2003): nmero de livros, CDs e
DVDs distribudos; audincia de espetculos, shows, programas de rdio e televiso;
frequncia a museus e exposies de artes visuais, entre outros.
Outro indicador de acesso a existncia de equipamentos culturais, como teatros,
cinemas, museus, bibliotecas, bens tombados; analisando a presena ou ausncia desses
equipamentos e verificando como se d sua distribuio territorial (BRASIL, 2009).
Tem-se buscado dimensionar os processos de produo e de consumo culturais, com
argumentos que se justificam com base no peso da produo cultural nos processos de
desenvolvimento e integrao social, com indicadores desenvolvidos em termos de atividades
e ocupaes, e peso do setor cultural no PIB (SILVA 2007a, 2007b).
No entanto, h fortes crticas quanto ao uso de indicadores com base na importncia
das atividades culturais no mercado de trabalho global. Por exemplo, com ironia, o
economista Kay (2010) argumenta que as pessoas subestimam a importncia das doenas para
a sociedade, pois doenas geram milhes de empregos, para diagnsticos, tratamentos e
cuidados aos doentes, na indstria farmacutica e nos hospitais. E nem por isso governos
deveriam promover doenas! O argumento que no se pode nem se deve medir a
importncia do setor cultural pelos empregos que este setor gera, e que o argumento dos
empregos gerados e das pessoas ocupadas no setor no deve ser utilizado em defesa de
55
polticas pblicas culturais, pois seria uma falcia. Mesmo assim, muitos acadmicos utilizam
a quantidade de empregos gerados para provar o peso do setor cultural, argumentando que
a cultura uma mina de empregos (ESCANDE, 2003, p. 149). A importncia do setor
cultural se deve ao benefcio que ele gera, e no se deve medi-la pelo seu custo. Indicadores
de benefcio ainda no esto disponveis, mas nem por isso devem-se utilizar indicadores de
custo. Todavia, se observa o uso de indicadores de custo em estudos internacionais e tambm
nacionalmente (SILVA, 2007a; por exemplo).
H forte relao entre indicadores culturais comumente utilizados e os instrumentos
governamentais pesquisados nesta tese (renncia fiscal, assistncia financeira e gesto direta)
mediantes suas categorias de anlise selecionadas.
O financiamento da cultura, por sua fcil mensurabilidade, o indicador mais
comumente utilizado, detalhando a importncia do financiamento pblico e do privado, em
suas diversas formas. Considerando que cada instrumento governamental prov recursos s
polticas culturais por mecanismos diferenciados, esse indicador de financiamento usado
nesta tese (na forma da categoria de anlise incentivos, como detalhado a seguir). A
gesto direta implica financiamento direto. A assistncia financeira tambm implica
financiamento direto do governo a grupos previamente estabelecidos. A renncia fiscal
implica financiamento indireto, sendo as empresas que fazem a seleo e o financiamento
direto para posteriormente obter descontos tributrios junto ao governo.
H indicadores econmicos e financeiros que decorrem de estudos de viabilidade de
cada projeto, inclusive em projetos culturais, tambm amplamente utilizados. O indicador
bsico o de custo-efetividade, que um indicador econmico; combinado com o indicador
de sustentabilidade de um bem cultural. Um exemplo do uso do indicador custo-efetividade
encontra-se no programa Monumenta. O Monumenta um programa estratgico do
Ministrio da Cultura que procura conjugar recuperao e preservao do patrimnio histrico
com desenvolvimento econmico e social. Atua em cidades histricas protegidas pelo
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), promovendo principalmente
obras de restaurao e recuperao dos bens tombados. Conta com financiamento do Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID e o apoio da Unesco, funcionando mediante
convnios para promover sustentabilidade ao patrimnio. No caso do Monumenta, para
avaliar esta capacidade de sustentabilidade e viabilidade, se verifica a quantidade de
monumentos conservados e se utiliza uma simulao matemtica a partir da anlise do fluxo
56
2003).
O financiamento governamental para rea cultural tambm pode ser utilizado como
um indicador e analisado sob diversos aspectos. A utilizao de dados sobre gastos pblicos
de fcil aplicao e de fcil mensurao. H um estudo de Saravia (1999) que discute o apoio
do setor pblico para a atividade cultural e os tipos de financiamento, desenvolvido com base
nos dados sobre os gastos pblicos.
No entanto, nenhum desses indicadores vistos permite ter uma base de comparao
entre os instrumentos utilizados para implementao de uma poltica pblica cultural. Os
instrumentos so utilizados para atingir um objetivo.
O objetivo maior das polticas pblicas para a cultura seria um pas mais criativo,
humano, crtico, livre para se descobrir: pessoas mais felizes, atingindo um melhor
desempenho geral para o pas como um todo (SILVA, 2007). As polticas culturais esto
estreitamente relacionadas com ideias de universalidade do acesso a bens culturais,
simblicos ou materiais. Com a democratizao e o acesso cultura atingem-se valores de
acolhimento entre diferentes atores sociais. De maneira geral, os objetivos gerais que guiam
outras polticas sociais se aplicam s polticas culturais, que tambm so consideradas como
meios para enriquecer a existncia das pessoas e criar igualdade social (SILVA, 2007, p. 11).
Todo ato de produo cultural implica na afirmao de sua pretenso legitimidade
cultural (BOURDIEU, 1974). O setor cultural , ao mesmo tempo, um setor de atuao
governamental e uma atividade econmica. O peso econmico do setor maior do que
usualmente se imagina. A participao do setor cultural na economia brasileira de
aproximadamente 5% e tem apresentado tendncia de expanso. O Anurio de Estatsticas
Culturais de 2009 mostra que o nmero de empresas do setor cultural representava 5,2% de
todas as empresas em 2003 e 5,7% em 2005. O pessoal ocupado em atividades culturais
representava 4% do total das pessoas economicamente ativas em 2003 e 4,1% em 2005. A
participao de salrios e outras remuneraes do setor cultural era 5,2% em 2003 e 5,3% em
2005. De fato, no Brasil so mais numerosas as pessoas que vivem na e da cultura do que as
empregadas no setor automobilstico; no entanto, o que recebe o setor automobilstico de
incentivos e financiamentos subsidiados incomensuravelmente mais do que recebe a
cultura (COELHO, 2007, p. 12).
Observa-se, contudo, que setor que recebe investimentos e tem tendncia a se
expandir. Enquanto a taxa geral de investimento na economia em 2003 era 10,8%, a taxa de
58
investimento de atividades culturais ficou, no mesmo ano, em 10,4% (BRASIL, 2009, p. 169).
Os governos municipais so os que proporcionalmente participam mais dos gastos
pblicos com cultura no Brasil. O governo federal gasta 0,05% de seu oramento em cultura.
Os governos estaduais gastam, em mdia, 0,4% de seus oramentos, e os governos
municipais, em mdia 1% de seus oramentos em cultura. Em valores absolutos, a despesa
governamental total com cultura estava em torno de R$ 3 bilhes (dados de 2005). Parte dessa
despesa diz respeito implementao de polticas pblicas culturais.
Observa-se, no Brasil, uma concentrao dos equipamentos culturais nas grandes
cidades e na regio sudeste. O Ministrio da Cultura (BRASIL, 2006) identificou a
concentrao como um problema e divulga que tem o objetivo de melhorar a distribuio
cultural no pas de maneira territorial, geogrfica para fortalecer a formao de capital
social. Segundo consta do Programa Cultural para o Desenvolvimento do Brasil (BRASIL,
2006), o Governo se disps a enfrentar antigos desafios, como os baixos indicadores de
acesso a bens culturais que limitam os horizontes de boa parte de nossa populao. O
Governo compreende cultura como direito de cidadania, direito de todos os brasileiros e
pretende criar condies de acesso, produo, difuso, preservao e livre circulao, regular
as economias da cultura para evitar monoplios, excluses e aes predatrias, democratizar o
acesso aos bens e servios culturais, isso papel do Estado (BRASIL, 2006, p. 2). Para tanto,
vem desenvolvendo vrias polticas e aes.
O mercado de produtos culturais depende da diversificao e da desconcentrao da
produo cultural e da incorporao de setores da populao at ento estranhos ao uso e
fruio dos servios e produtos culturais. (VILLELA, 2007, p. 6).
O financiamento pblico cultura realizado de forma direta e indireta. A forma
direta oramentria, por meio de fundos de cultura ou por meio de subsdios; enquanto o
financiamento indireto se daria com privilgios fiscais a produtos e servios culturais (REIS,
2003, pp. 152-156).
Os fundos de cultura e as leis de incentivo so partes fundamentais do financiamento
pblico. Para Tolila (2007), o financiamento pblico determinante para uma parte
considervel da oferta cultural e, portanto, do consumo. Esse papel fica claro tanto pelos
setores integralmente ou fortemente financiados (pera, teatro pblico, espetculo ao vivo em
geral) quanto para aqueles onde esse financiamento representa apenas uma parte limitada do
oramento. Os gastos pblicos ajudam a consolidar a oferta e a demanda de mercado, por um
59
lado apoiando a criao e por outro auxiliando as apostas mais arriscadas de tipo editorial
sobre as produes mais exigentes. Os gastos pblicos desempenham um papel essencial para
financiar e permitir a existncia de numerosas atividades que diretamente no produzem bens
e servios culturais, mas que, apesar de sua falta de visibilidade, so essenciais para o bom
funcionamento dos ramos culturais e para a renovao das produes: conservao, pesquisa,
formao, animao, promoo coletiva. O investimento na cultura tambm apoia o
desenvolvimento das prticas culturais amadoras (TOLILA, 2007).
Alm dos fundos de cultura e das leis de incentivo, h prmios para oferecer
assistncia financeira e h a ao direta do Estado. Como saber qual desses instrumentos
mais adequado ao contexto brasileiro e tem mais chances de sucesso para atingir o objetivo de
democratizao das oportunidades de acesso? preciso comparar a implementao de uma
poltica pelos trs instrumentos, para verificar se h relao entre os instrumentos
governamentais renncia fiscal, gesto direta e assistncia financeira com o atingimento
do objetivo da poltica, na forma de capacidade de distribuio territorial de oportunidades de
acesso a museus. Mas com que base para comparao?
A eficincia mede o que foi realizado com menor custo, sendo tambm mais
relacionada ao resultado do que ao processo. Embora presente como parte integrante da
anlise de instrumentos governamentais, mencionada por diversos autores, tais como Kraft e
Furlong (2007), Salamon (2002) e Peters (2000), nesta tese est inserida nos incentivos
existentes implementao por esse ou por aquele instrumento. A eficincia uma das quatro
questes em Hood (1986), que a trata por recursos financeiros envolvidos para
60
assistncia financeira, delega-se autoridade junto com o repasse financeiro, dando mais
autonomia aos executantes na ponta, contanto que dentro de determinadas diretrizes gerais,
em busca de um objetivo comum. No instrumento renncia fiscal, delega-se o poder de
escolha sobre quais projetos apoiar, j que as empresas elegem, ainda que dentro de um leque
de projetos previamente aprovados pelo poder pblico, quais projetos conseguiro de fato
captar recursos. A sociedade tem avanado no exerccio do acompanhamento e controle das
polticas pblicas e na prtica de proposio, ao mesmo tempo em que consolida a capacidade
dos conselhos de exercerem efetivamente suas atribuies de negociao e consenso. No
entanto, sem dvida ainda h muito a ampliar no que diz respeito ao exerccio de suas
atribuies, notadamente no tocante ao controle da gesto da poltica pblica e deliberao
(SILVA, JACCOUD, BEGHIN, 2005, p. 402). H risco de captura dos espaos participativos
por interesses privados ou corporativos e ainda se observa a predominncia do Executivo nos
processos decisrios (SILVA, JACCOUD, BEGHIN, 2005, p. 402). Os diferentes graus e
formas de delegao de autoridade esto relacionados com os diferentes graus de autonomia e
coero. Esses autores defendem que quanto maior a autonomia dos implementadores,
maiores as possibilidades de atingir bons resultados, ou seja, maiores as chances de uma boa
implementao. uma categoria importante de ser analisada quando o objetivo investigar o
processo de implementao, e ser daqui para frente tratada como autonomia. No caso
especfico dos museus, a autonomia trata da questo sobre quem decide o que os museus
faro (GRAY, 2011, p. 47), e quo independente so os responsveis pelos museus para
implementar seus projetos e a Poltica Nacional de Museus. A categoria de anlise autonomia,
nesta tese, tratada como a autonomia do implementador para seleo dos projetos que sero
financiados (no caso, autonomia do Ministrio da Cultura - MinC, do Instituto Brasileiro de
Museus - Ibram, das empresas); e tambm como a autonomia do implementador na ponta, em
cada museu. Uma suposio inicial, com base na reviso de literatura, era que quanto mais
autonomia, melhor para o implementador na ponta; e o processo de implementao fluiria
melhor.
A adequao poltica seria o nvel de apoio que pode se revelar por afinidade
partidria, apoio poltico ou pela existncia de um contexto institucional de suporte que um
instrumento governamental precisa encontrar para se estabelecer (KRAFT, FURLONG,
2007). Por exemplo, em um contexto onde a ideologia predominante fosse fortemente
centralizadora, onde o governo central tivesse um papel preponderante de assumir a ao
63
diretamente, o instrumento gesto direta encontraria grande apoio poltico; enquanto que em
um contexto da dcada de oitenta, do reinventando o governo, quando a capacidade do
governo centralizador e diretamente atuante estava sendo criticada, esse instrumento de gesto
direta no encontrava respaldo ideolgico, sendo invivel politicamente. Essa mesma
adequao poltica, mencionada por Kraft e Furlong (2007) tratada por viabilidade
poltica em Salamon (2002) e em Peters (2000), sempre dizendo respeito ao apoio poltico,
ou, de forma mais ampla, apoio institucional, seja ele poltico ou de uma instituio
apartidria, que a poltica pblica teria para sua implementao. Como ser discutido no
captulo de resultados, esta categoria de anlise foi um dos pontos mais interessantes da
pesquisa e sofreu alteraes de conceituao como apoio poltico para conceituao como
apoio institucional devido ao que os dados mostraram, que o relevante para a
implementao so aspectos mais amplos que a poltica, tratando de todo o apoio
institucional. A nova conceituao ser detalhada no captulo de resultados.
A aceitao social, por sua vez, pode ser entendida tanto como apoio da sociedade,
em um movimento da sociedade para o museu; ou como busca, por parte do governo, de
envolvimento da comunidade com suas aes, em um movimento do museu para a sociedade.
Ou seja, no caso da poltica pblica em questo, pode ser nas duas direes: partindo da
sociedade para o governo ou do governo para a sociedade. Aqui, pode-se inclusive fazer um
paralelo com as teorias de implementao bottom-up ou top-down mencionadas
anteriormente. Sendo o movimento da sociedade para o museu considerado como bottom-up e
o movimento do museu para a sociedade considerado como top-down. Um conceito um pouco
distinto de aceitao social seria a sensao da populao de servios recebidos e a
possibilidade de controle social dos gastos. Nessas duas acepes, uma categoria de anlise
mencionada por Kraft e Furlong (2007) e assim mais ampla tambm tratada por
legitimidade em Salamon (2002). Por ser uma categoria de anlise que influencia no processo
de implementao, ser adotada nesta tese e daqui para frente tratada como apoio social. No
contexto de museus, a importncia dessa categoria de anlise pode ser traduzida no fato de
que quem visita os museus e as comunidades onde esto localizados podem ser contribuintes
significantes para as decises tomadas na implementao da poltica pblica, direta e
indiretamente (GRAY, 2011, p. 53). Para aferir a sensao da populao sobre servios
recebidos ou possibilidade de controle social dos gastos teria sido necessrio desenvolver
pesquisas de opinio com os usurios dos museus ou com parcelas representativas da
64
populao. Isso no foi feito nesta tese pois no era parte do foco da pesquisa. Assim, a
categoria de anlise apoio social foi estudada nos aspectos de gesto governamental
subdividida nos esforos de implementao nas direes museu-populao e populao-
museu.
humanos que seriam a capacidade tcnica mencionada por Kraft e Furlong (2007) e que de
forma similar seria a caracterstica da organizao em Hood (1986), que mediria a
possibilidade real de trabalho da organizao para implementao de uma poltica pblica, por
sua equipe e pessoal envolvido embora possam sim variar mesmo que dentro das regras
governamentais, no apresentam variao por instrumento. Alm disso, so aspectos mais
relacionados gesto de pessoas, que no foco desta tese. Da, percebeu-se a importncia de
tratar algumas caractersticas do processo de implementao no como variveis mesmo
porque no variam, como inicialmente esperado mas trat-las como pano de fundo que
influencia o comportamento de todas as categorias de anlise e tambm de todos os
instrumentos governamentais. Assim, do conceito acadmico de adequao administrativa
derivado da reviso de literatura, foi extrada como categoria de anlise para esta tese somente
o que de fato varia: as etapas e o tempo para implementao da poltica mediante cada um dos
instrumentos governamentais pesquisados. Da a categoria de anlise do modelo ser etapas e
tempo, que compara questes de etapas no processo de implementao e de tempo de
implementao (incluindo aqui os prazos definidos para implementao). O que interessou
observar, nesta pesquisa, se refere quantidade de etapas do processo de implementao e ao
tempo mdio decorrido em cada etapa. Quanto mais etapas e maior o tempo para realizao,
mais difcil seria a implementao. Assim, esta categoria de anlise foi aqui resumida e
tratada apenas em seus aspectos relacionados a etapas e tempo.
Assim, para atingir o objetivo desta tese, optou-se trabalhar com essas quatro
categorias de anlise: autonomia, apoio poltico (que no desenrolar da tese foi ampliada
para apoio institucional), apoio social e complexidade administrativa (que no
desenrolar da tese foi reduzida para etapas e tempo).
3
Essa discusso pode ser melhor explorada dentro das teorias de institucionalismo histrico.
66
Quanto literatura que trata de estrutura de incentivos, North (2004) nos permite
definir instrumentos governamentais enquanto instituies, pois instituies seriam definidas
como regras formais ou informais para criar ordem ou reduzir incerteza. Para North
(2004), as instituies formam a estrutura de incentivos da sociedade; e instituies
econmicas e polticas so os determinantes do desempenho econmico, enquanto o tempo
determina a forma como instituies evoluem. Fazendo ainda um paralelo com o que diz
Acemoglu (ACEMOGLU et al., 2004), para quem diferentes instituies econmicas levam a
diferentes desenvolvimentos econmicos, pode ser que diferentes instrumentos
governamentais levem a diferentes processos de implementao e diferentes resultados, para
uma mesma poltica pblica. Para analisar se isso ocorre de fato, h que se considerar os
incentivos envolvidos.
Contratar, por exemplo, tornou-se uma estratgia cada vez mais popular no setor
pblico para reduzir custos, redistribuindo os incentivos, aliviando a responsabilidade do
governo em ofertar servios e utilizando estruturas que j funcionam na sociedade (HUQUE,
2009). Huque (2009) comparou uma poltica habitacional com incentivos distintos, um caso
de implementao na cidade capitalista de Hong Kong e outro em Shenzhen, uma cidade na
China socialista. Concluiu que os incentivos na cidade socialista de Shenzhen funcionam
melhor do que os incentivos na cidade capitalista de Hong Kong, tendo atingido um maior
nvel de eficincia. Isso contradiz os pressupostos tradicionais sobre eficincia em regimes de
ideologias distintas. Ser preciso comparar os incentivos e os processos de implementao e
os resultados atingidos, para chegar a concluses sobre o uso de distintos instrumentos
governamentais para implementao de polticas pblicas no Brasil.
pode gerar mais distanciamento dos servidores e da adequao da poltica com problemas
locais. Um programa implementado por assistncia financeira pode gerar problemas de
controle e monitoramento com consequncias inesperadas. Um programa implementado com
uso de renncia fiscal pode sofrer captura por grupos de interesse. Isso so somente
possibilidades de resultados sendo levantadas. H problemas informacionais intrnsecos a
cada tipo de instrumento governamental que so considerados neste estudo comparado, pois
afetam sua implementabilidade.
Uma suposio inicial, com base nesta reviso de literatura, foi que se um instrumento
dispe em sua implementao de bons incentivos, ampla autonomia, no sofre de problemas
informacionais, implementado em poucas etapas e pouco tempo, e conta com apoio
institucional e social, ento seria um instrumento que alcanaria com facilidade seu objetivo.
O instrumento que melhor apresentasse esse conjunto de caractersticas, provavelmente seria
o mais adequado para o atingimento do objetivo da poltica a ser implementada.
3. METODOLOGIA
Como j foi mencionado, o objetivo geral da pesquisa foi identificar como diferentes
instrumentos governamentais so implementados e como se relacionam com o atingimento de
determinado objetivo governamental. Este captulo tem o propsito de relatar a metodologia
que foi utilizada para desenvolver a pesquisa a fim de alcanar esse objetivo.
perspectiva longitudinal. Essa perspectiva se caracteriza pela coleta dos dados em um ponto
especfico da linha do tempo, mas com a inteno de contribuir ao entendimento acerca da
evoluo de um dado fenmeno (PETTIGREW, 1990). O perodo investigado foi de 2003 a
2010 (embora, dentro deste perodo, tenha havido variao temporal para o instrumento
assistncia financeira, que apesar de ter sido iniciado em 2003 s apresentou seus primeiros
resultados em 2007). Em um estudo deste tipo, a questo do alcance temporal contemplado
bastante relevante. Segundo Williamson (2000) haveria quatro nveis de anlise social. Um
primeiro nvel de instituies informais, costumes, tradies, normas e religio, que demora
sculos para sofrer alteraes. Um segundo nvel, do ambiente institucional, onde h regras
formais, e se altera ao longo de dcadas. Um terceiro nvel, de governana, onde ocorre o jogo
institucional propriamente dito, cujas mudanas ocorrem em espaos de um a dez anos. E um
quarto nvel, mais imediato, contnuo, de alocao de recursos (WILLIAMSON, 2000). O
alcance temporal selecionado permite perceber mudanas do terceiro e do quarto nveis.
Implementao de
Poltica Pblica
Objetivo
da Poltica
Implementao de
Poltica Pblica
caractersticas objetivo
do processo de governamental
implementao
Figura 2. Modelo conceitual
Fonte: Elaborao prpria.
Assim, passou-se a ver no s se e como cada instrumento se mostra (ou no) mais
adequado para o atingimento de um determinado objetivo, mas tambm como algumas
caractersticas do processo de implementao favorecem ou desfavorecem o uso de cada
instrumento governamental (Figura 2).
Definido o modelo conceitual, partiu-se ento para a operacionalizao das categorias
de anlise, que se deu conforme apresentado no Quadro 4.
Para todas as categorias de anlise, informaes foram extradas da anlise
documental e das entrevistas.
As entrevistas, como j mencionado, foram feitas com implementadores dos rgos
centrais (Ibram, MinC) e com implementadores na ponta: para assistncia financeira, o
implementador considerado foi o contemplado pelo Mais Museus (geralmente um funcionrio
da Prefeitura); para renncia fiscal, o implementador considerado foi o proponente (quem
81
inscreveu o projeto na Lei Rouanet); e para gesto direta, o implementador considerado foi o
diretor de um museu do Ibram (responsvel direto pela gesto do museu).
Para incentivos, foi analisado todo o marco regulatrio, a estrutura institucional e as
informaes contidas em documentos do processo oramentrio e de planejamento. Essas
informaes foram complementadas com informaes extradas das entrevistas. Para
autonomia, buscando ver a forma de gesto, o grau de delegao de autoridade e de liberdade
dos responsveis diretos por museus que funcionam conforme cada instrumento
governamental, foram analisados os documentos disponveis e as entrevistas. Para
informao, foram analisadas as formas de prestao de contas e como se d o fluxo de
informaes, tanto formal quanto informalmente; informaes complementadas pelas
entrevistas. Para apoio poltico (na primeira anlise, antes da reanlise como apoio
institucional), foi analisada a filiao partidria dos dirigentes dos museus contemplados pelo
instrumento governamental assistncia financeira, em relao ao primeiro escalo
governamental, partindo-se do pressuposto de que h apoio poltico para os que so do
mesmo partido ou tm afinidades partidrias de alguma forma explicitadas; informaes
complementadas para esse e para os outros dois instrumentos governamentais mediante
entrevistas. Para apoio social, a base foi verificar os esforos dos implementadores na ponta
de envolver a comunidade nas aes desenvolvidas pelo museu e as percepes de apoio no
sentido desde a populao at o museu (presso social pela existncia e manuteno do
museu), mediante entrevistas com os implementadores. Para complexidade administrativa, o
processo de implementao foi descrito em suas vrias etapas e tempo de implementao com
base na anlise documental e tambm nas entrevistas.
apoio social, apoio poltico, complexidade administrativa. Aqui cabem dois comentrios: (1)
inicialmente denominado como apoio poltico, na expectativa que apoios partidrios
formariam o aspecto mais evidenciado desta categoria de anlise, esta categoria de anlise
posteriormente passou a ser chamada de apoio institucional, como ser discutido mais adiante;
e (2) de forma similar, inicialmente denominada complexidade administrativa, essa
categoria de anlise posteriormente foi tratada como etapas e tempo, pois a anlise dos
dados revelou que complexidade administrativa envolve questes de etapas no processo de
implementao e de tempo de implementao que variam de instrumento para instrumento;
enquanto outros componentes da adequao administrativa no variam e no esto sob
controle do implementador na ponta, como o tipo de contratao de pessoal e as formas de
coordenao e controle, por exemplo. Essas caractersticas, embora faam parte da capacidade
de realizao, so percebidas como fixas pelos implementadores na ponta e no variam entre
os instrumentos. Portanto, nesta pesquisa, no foram consideradas como parte de uma
categoria de anlise, por serem fixas no processo de implementao. Essas adequaes
ocorreram na stima etapa descrita mais adiante. A descrio inicial dos instrumentos nas seis
categorias de anlise ocorrida aqui nesta segunda etapa teve como fonte de evidncias a
anlise documental: regulamentos, editais, normas, relatrios, bancos de dados. Essa pesquisa
documental inicial est descrita no apndice A.
Na quarta etapa foram analisados os dados disponveis para cada caso, ou seja, para
cada instrumento governamental. Daqui decorreram anlises que envolveram as
caractersticas especficas de cada instrumento em termos das seis categorias de anlise
selecionadas.
Aps esse passo inicial, fez-se a codificao geral: de forma manual e bem mais
detalhada, lendo e codificando manualmente, embora dentro do NVIVO9, para alm das
palavras-chave, contextualizando ideias em frases e pargrafos. Essa codificao mais
detalhada obedeceu a operacionalizao apresentada no Quadro 4. Depois de feita a
85
Por fim, a nona etapa foi desenvolver a anlise comparada dos instrumentos, com
base nos dados consolidados da anlise caso a caso. Essa nona etapa foi subdividida em vrias
fases porque houve, aps a anlise comparada inicial, um retorno anlise caso a caso. As
categorias de anlise foram novamente analisadas com base no que foi observado na anlise
comparada inicial. Depois desta reviso, voltou-se anlise comparada, para consolid-la e
para extrair concluses; dcima e ltima etapa.
Com base nos resultados, partiu-se para consolidao da pesquisa na forma da tese
que aqui se apresenta.
Por exemplo, para a gesto direta, seguiu-se um roteiro para anlise de bancos de dados
especficos, tais como o Cadastro Nacional de Museus mantido pelo Instituto Brasileiro de
Museus, e tambm para entrevistar responsveis por museus em gesto direta.
86
Em cada um dos casos, foi utilizada a pesquisa documental e entrevistas, para a coleta
dos dados analisados. O apndice A traz os roteiros para anlise documental e o apndice B
traz o roteiro para as entrevistas. Esses roteiros serviram de base para realizao de toda
coleta de dados.
TAYLOR, 2002, p. 186; traduo livre). De fato, se percebeu que as entrevistas por telefone
podem ser to ntimas e ricas para os participantes como entrevistas presenciais (LINDLOF,
TAYLOR, 2002, p. 186; traduo livre). Isso porque os participantes revelam pensamentos
privados j que nunca esperam encontrar o pesquisador ao vivo, pessoalmente, ou mesmo
escutar do pesquisador novamente. A falta de pistas visuais tambm pode beneficiar a
entrevista reduzindo reaes ao equipamento de gravao, que usualmente intimida em
entrevistas presenciais, e tambm reduzindo reaes a sinais da identidade cultural ou
aparncia fsica do entrevistador (LINDLOF, TAYLOR, 2002, pp. 186-187; traduo livre).
Em alguns casos, como o caso em questo, a entrevista por telefone pode ser to boa, se no
at melhor, que a presencial (LINDLOF, TAYLOR, 2002, p. 187; traduo livre). Sem a
viso do entrevistador, este pode obter respostas mais honestas, alm de ser a nica forma
vivel de alcanar uma populao geograficamente diversa (CARGAN, 2007, p. 113).
As novas tecnologias permitem que o mtodo da entrevista por telefone seja cada vez
mais utilizado. A entrevista por telefone permite ao entrevistador estabelecer empatia
(rapport) e ao mesmo tempo manter o anonimato. As entrevistas feitas pessoalmente ou por
telefone tm grandes vantagens sobre as entrevistas feitas por escrito (por carta ou mensagem
eletrnica ou questionrios via computador) porque permitem que o entrevistador interfira no
processo e trabalhe mais as respostas. As entrevistas por telefone so, de fato, mais
apropriadas quando as pessoas a serem entrevistadas esto muito espalhadas geograficamente.
(DE VAUS, pp. 128-131). Por ltimo, preciso reconhecer que o telefone um meio
importante da vida social contempornea e preciso incorpor-lo nossa caixa de
ferramentas de pesquisa. Assim, abrem-se portas para um tipo de trabalho de campo que pode
nos ajudar a ir alm das nossas tendncias localizadas e romper a aderncia a interaes
pessoais como nica forma real de interao na vida social (SUNDERLAND, 1999, p. 105).
Para o caso gesto direta, foram realizadas quatro entrevistas presenciais e quatro por
telefone. Para o caso renncia fiscal, foi realizada uma entrevista presencial e sete por
telefone. Para o caso assistncia financeira: oito por telefone. A opo foi devido a limitaes
oramentrias e temporais, mas principalmente porque no haveria sentido no deslocamento
dada a qualidade da entrevista por telefone, se no similar por vezes at superior entrevista
presencial, no caso especfico desta tese.
88
Para as entrevistas, foi preciso definir critrios para escolha de quem seriam os
entrevistados. A seguir, apresentam-se os critrios por instrumento governamental, pois cada
um tem uma dinmica prpria e foi preciso definir critrios distintos para cada instrumento.
4
Isso pode ter criado um vis nas respostas sobre a dificuldade de apresentar as prestaes. J que foram
entrevistados apenas os que apresentaram as prestaes, mais provvel que no tenham encontrado
dificuldades para apresent-las; enquanto os que no apresentaram as prestaes provavelmente encontraram
maiores dificuldades nessa etapa. No entanto, esse corte foi necessrio para o desenvolvimento da pesquisa e
localizao dos implementadores na ponta, tanto na renncia fiscal quanto na assistncia financeira.
90
que, desde o incio do edital Mais Museus (com concepo a partir de 2003, mas cuja
primeira edio foi em 2007) at meados de 2011, apenas doze museus estavam com a
prestao de contas aprovada, sendo todos da primeira edio. Como o nmero era muito
pequeno, optou-se por tentar contato com todos os que foram contemplados pela primeira
edio do Mais Museus. Deste universo, foi determinado como critrio para a seleo dos
entrevistados os que tivessem participado no processo desde o incio da elaborao do projeto
at a finalizao de sua implementao. Houve dificuldade para localizar as pessoas
responsveis pela implementao dos projetos do incio ao fim, que foram contemplados pelo
Mais Museus em sua primeira edio, em 2007. Das tentativas, se conseguiu oito entrevistas
semi-estruturadas, com os representantes de museus dos seguintes municpios: Matelndia
(PR); Pains (MG); Cajuru (SP); Quatis (RJ); Santo Antonio do Leverger (MT); Formoso do
Araguaia/Ilha do Bananal e Tocantinpolis (TO) (uma mesma pessoa que foi responsvel pela
implantao de dois museus contemplados pelo Mais Museus, em dois municpios diferentes);
So Gabriel (BA); e Bananeiras (PB) (Apndice C). As gravaes e transcries esto
disponveis aos interessados.
(PE) (Apndice C). Quatro entrevistas foram realizadas por telefone e quatro foram realizadas
pessoalmente. As gravaes e transcries esto disponveis aos interessados.
A coleta de dados e a anlise por caso foram quase simultneas, o que acelerou a
anlise e principalmente revelou ajustes teis para a continuao da coleta de dados
(EISENHARDT, 1989).
amostragem, mas a da replicao. Assim, cada caso deve ser selecionado de acordo com uma
das seguintes previses: ou se espera encontrar resultados semelhantes nas diversas unidades
investigadas (replicao propriamente dita) ou como neste estudo se espera resultados
diferentes em razo de fatores previamente antecipados pelo pesquisador (replicao terica).
O pesquisador no procura casos representativos de uma populao para a qual pretende
generalizar os resultados, mas a partir de um conjunto particular de resultados, ele pode gerar
proposies tericas que seriam aplicveis a outros contextos. A isto Yin (2003) denomina
generalizao analtica.
J Stake (2000) assume uma posio distinta sobre a generalizao. Critica o fato de
que mesmo metodlogos qualitativos como Yin fazem restries ao estudo do particular,
como se o estudo intrnseco de um caso no fosse to importante quanto estudos para obter
generalizaes relativas a uma multiplicidade de casos. No entender de Stake, essa
preocupao com a generalizao compete com a busca da particularidade, e no deveria ser
enfatizada em todos os tipos de pesquisa.
Em pesquisa qualitativa, os critrios para julgar qualidade diferem dos utilizados para
avaliar pesquisas quantitativas. A questo da confiabilidade e da validade se coloca sob outra
tica. Quando uma pesquisa bem feita, ela cuidadosamente planejada e desenvolvida de
forma sistemtica. O trabalho descritivo completo, rico em detalhes, e rigoroso na sua
argumentao. Aqui h procedimentos sistemticos, mas a sistematicidade diversa da
sistematizao quantitativa, pois se est interagindo com pessoas, embora com anlise
fundamentada em teorias e documentos (YANOW, 1990, p. 70).
4. RESULTADOS E DISCUSSO
Neste captulo sero apresentados os resultados dos achados da pesquisa, com uma
discusso fundamentada de cada item.
O captulo est estruturado em duas grandes partes: uma anlise caso a caso, de cada
caso individualmente; e uma anlise comparada, entre os casos. A anlise caso a caso segue o
proposto por Miles e Huberman (MILES, HUBERMAN, 1994, p. 176, p. 208) e traz
embutidas anlises das categorias j discutidas. A anlise comparada parte de uma anlise
96
orientada pelas categorias de anlise para por fim fazer a comparao entre os casos como um
todo.
Nessa primeira parte, de anlise de cada caso individual, cada caso comea como uma
descrio geral que seguida, ento, por resultados e discusso para cada uma das seis
categorias de anlise incentivos, autonomia, informao, apoio institucional, apoio social,
etapas e tempo com base tanto na anlise documental quanto nas entrevistas.
firmar convnios com a Unio, desde que apresente todos os documentos necessrios para
celebrao de convnios.
Para assinatura dos convnios, cabe ressaltar que houve alterao nos procedimentos
a partir de 2008, quando todos os convnios passaram a ter de ser firmados (assinados,
celebrados) via Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse - Siconv. O objetivo
era substituir os processos em papel por sistema on line informatizado, transparente, mais
organizado, gil e de melhor acesso. Mas, ao menos no incio do perodo (anos 2008, 2009,
2010), ocorreram problemas no Siconv, principalmente para inserir documentao e para
inserir informaes referentes execuo do convnio e prestao de contas. Conforme
entrevistas com servidores responsveis pela rea de convnios no Iphan, h uma percepo
que, com o Siconv, a celebrao (assinatura) do convnio melhorou, mas ainda h muitos
problemas na sua finalizao, ou seja, na prestao de contas, que continua sendo a fase mais
problemtica. Sem que seja apresentada toda a documentao, o governo no pode aprovar e
encerrar o convnio, sendo preciso olhar todos os documentos e checar as informaes. O
prprio sistema apresenta problemas e, para resolver os problemas, h um nmero de telefone
gratuito (0800), para o qual os convenentes podem telefonar, mas que geralmente no
atende os usurios a contento, no conseguindo resolver suas dvidas. Os interessados entram
ento em contato com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP e tambm
com o Iphan, mas, em geral, o processo apresenta falhas informacionais. Segundo entrevista
com funcionria responsvel pela rea de convnios do Iphan, a ideia era eliminar o processo
fsico, fazendo tudo pelo portal via internet; mas, na prtica, continua-se (ao menos at
meados de 2011) a solicitar as informaes em documentao fsica alm de o processo ter
sido acrescido da parte via internet, no intuito de manter os dois sistemas at que o portal via
internet no apresente mais problemas. Essa medida tomada por precauo, para que as
decises tenham garantia de respaldo.
O edital Mais Museus foi lanado como um agente de fomento e o Ibram afirma
que o Mais Museus tem contribudo para o surgimento de museus municipais
(NASCIMENTO, 2011). Embora argumentem que essa contribuio ocorre a partir de
iniciativas locais, independentemente de editais, o objetivo aqui verificar se e como os
editais Mais Museus contribuem democratizao das oportunidades de acesso cultura.
5
O Mais Museus funciona mediante convnios. H outros mecanismos de assistncia financeira que no se
utilizam de convnios (como, por exemplo, o Bolsa Famlia) e h convnios que no envolvem assistncia
financeira (como, por exemplo, convnios com bancos para permitir emprstimos consignados a servidores).
Assim, no se pode confundir o instrumento governamental Assistncia Financeira com o mecanismo Convnio.
99
dos municpios brasileiros tinham populao menor do que 20 mil habitantes. Desses, mais de
85% no tm nenhum museu.
O Ibram acredita que o Mais Museus permitir atender, de uma forma democrtica, as
demandas dos distintos municpios de nosso pas (NASCIMENTO, 2011). A Poltica
Nacional de Museus tem como pilar fundamental o Programa do Plano Plurianual 0171
Museu, Memria e Cidadania e o Mais Museus representa uma iniciativa importante dentro
desse Programa (BRASIL, 2010b). regido precipuamente pela Lei n 8.666/93 e pela Lei n
4.320/64 (Lei do Oramento), e tambm o regem a Lei-Complementar n 101/00 (Lei de
Responsabilidade Fiscal), o Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, a Portaria
Interministerial MP/MF/MCT n 127 de 29 de maio de 2008 (estabelece a execuo do
Decreto n 6.170/2007), a Lei de Diretrizes Oramentrias em vigor e a Instruo Normativa
STN/MF n 01/97 (que trata da normatizao de convnios no mbito da Administrao
Pblica Federal), bem como as demais normas aplicveis.
Houve trs edies do concurso Mais Museus at outubro de 2011 (quando foi
lanada a quarta edio, que no est analisada nessa tese). Na primeira edio, foram
inscritas 386 propostas de museus; na segunda, 262; e na terceira, 219 museus. Nota-se
tendncia de queda no nmero de inscries. Quanto ao tipo de museu que se inscreve, nota-
se que os museus municipais, vinculados a prefeituras, so preponderantes, respondendo por
aproximadamente 88% das inscries. Museus privados apresentam tendncia de queda. Era
10% dos proponentes na primeira edio; 9,5% na segunda e 8% na terceira edio. Embora
seja pequena, a presena de museus vinculados a governos estaduais, ao governo federal e
museus de constituio mista (ou classificado como outros) tem crescido, conforme Tabela 1.
de cada vez menos propostas serem inscritas parece no ter sido percebido pelo Ibram6
(NASCIMENTO, 2011) e suas causas ainda no foram investigadas.
Das trs edies, de todos os proponentes, foram aprovados, entre selecionados e lista
de reserva, 26 na primeira edio, sendo 20 de prefeituras; 23 na segunda edio (10
aprovados e 13 em lista), sendo 19 de prefeituras; e 23 na terceira edio (8 aprovados e 15
em lista), sendo tambm 19 de prefeituras. Assim, nota-se que os editais atendem
prioritariamente governos municipais, suas prefeituras. E que em trs anos o Mais Museus
aprovou a proposta de criao de apenas 72 museus.
Com essa viso geral derivada da anlise documental, partiu-se para a anlise das
entrevistas.
6
Em entrevista, o Presidente do Ibram afirmou o contrrio: que a quantidade de inscries tem crescido
(NASCIMENTO, 2011).
101
2,3 milhes para a 3 edio. Os recursos vm crescendo ao longo do tempo, e pelo Plano
Plurianual pode-se observar que o programa 0171 foi um dos que sofreu menos
contingenciamento, ficando acima de 90% de repasse e de execuo.
4.1.1.1. Incentivos
Conforme mencionado quando da discusso das bases tericas para comparao
(seo 2.5.), a investigao da categoria de anlise incentivos foi desenvolvida, para cada
instrumento, pelos seguintes componentes:
A gente foi contemplado com o Mais Museus e era obrigatrio que o espao fosse
criado atravs de lei, o nosso no foi. Era obrigatrio ter um regulamento, o nosso no
tem. A eu acho que o que nos falta capacitao.
No podemos concorrer a novos editais porque nosso museu no est dentro das
normas
No tem sede prpria, ele funciona em espao alugado.
Ns no temos um muselogo
em municpios que ainda no tenham nenhum museu. A regra do edital contradiz, assim, a
lgica primordial do programa. No entanto, ao tentar investigar porque ela existe, possvel
supor que seja para evitar a m utilizao dos recursos. Cabe ressaltar que a Lei de Diretrizes
Oramentrias tem tornado mais difcil a celebrao de convnios entre a Unio e entes
privados, transformando convnios quase que exclusivamente para relaes pblico-pblico,
sejam federal-municipal ou federal-estadual (NASCIMENTO, 2011).
Com base nisso, pode-se afirmar que os incentivos esto bem desenhados e no
parecem ser empecilho para implementao do Mais Museus para prefeituras (governos
municipais); embora haja empecilhos que desincentivam o uso deste instrumento por museus
privados (mas so desincentivos a entidades privadas de modo geral, afetando vrias polticas
pblicas e no somente a Poltica Nacional de Museus ou Mais Museus). H recursos
financeiros disponveis, para o governo utiliz-los para este fim; e o uso via o Mais Museus
consegue de fato atrair quem o governo realmente deseja atrair com o uso deste instrumento:
prefeituras. No entanto, os incentivos financeiros que atraem as prefeituras a se candidatarem
ao Mais Museus esto embutidos em um processo de implementao que cria dificuldades
para o uso deste instrumento por exigir documentos que os museus municipais usualmente
no tm como apresentar. Alm disso, a queda no nmero de proponentes a cada edio pode
indicar necessidade de redesenhar essas regras; pois os incentivos financeiros nem sempre
conseguem contrabalanar os desincentivos das exigncias legais.
4.1.1.2. Autonomia
Na categoria de anlise autonomia, pode-se tratar da autonomia para seleo dos
projetos que sero financiados e tambm no grau de autonomia do implementador local (na
ponta) da Poltica no museu.
4.1.1.3. Informao
H vrios pontos do processo de implementao que requerem o bom funcionamento
do fluxo de informao. Esse fluxo assume direes diferentes conforme o tipo de informao
necessrio e o momento da implementao. No caso do Mais Museus, h um fluxo inicial
desde os rgos centrais (MP, MF) at o Ibram, sobre a existncia de recursos. H outro fluxo
do Ibram s prefeituras e entidades interessadas no edital. Em seguida, h um fluxo de
informaes desde as prefeituras ou demais interessados em direo ao Ibram, no processo de
inscrio, com apresentao da documentao necessria. Segue-se a este, a fase de anlise
das propostas, toda a cargo do Ibram. O fluxo seguinte de informao do Ibram sociedade,
para divulgao do resultado; e dos vencedores ao Ibram para assinatura dos convnios. Na
execuo dos projetos, o Ibram busca informaes sobre o andamento de cada implementao
na ponta, at a prestao de contas.
respectivas prefeituras ou jornais locais (Quadro 7). Esses so exemplos claros de falhas de
informao dentro do prprio Ibram. Essas falhas prejudicam a implementao, porque se no
se sabe nem ao menos onde existem museus, como implementar uma poltica para ampliar as
oportunidades de acesso? Se no se registra no rgo central nem os museus criados por ele
mesmo, mediante assistncia financeira, como implementar aes de acompanhamento ou de
monitoramento para aperfeioar continuamente as aes do rgo central? Falhas
informacionais prejudicam a implementao da poltica pblica por no ser possvel
acompanhar o desenrolar das primeiras aes implementadas, causando quebra no processo
de implementao. Desenvolvem-se as aes iniciais e no se acompanha nada,
acompanhamento esse que permitiria uma implementao de melhor qualidade.
Acima da linha tracejada est o rgo central Ibram e abaixo da linha tracejada esto
os implementadores na ponta, os contemplados pelo Mais Museus diretamente responsveis
pela implantao de cada museu.
111
Ibram Ibram
elabora analisa as
edital propostas
1 ano e meio
Ibram Ibram
divulga divulga o
edital resultado
Prestao
de contas
Assinatura
Processo dos
de inscrio convnios 1 ano e meio
Execuo
dos
convnios
Essa mdia, de trs anos, teve como base as etapas envolvidas e o tempo decorrido
entre elas em cada edio, conforme a anlise documental e tambm com base nas entrevistas.
Pela percepo dos entrevistados, o processo leva em mdia um ano e meio, como mostram os
trechos de sete das oito entrevistas7:
Divulgado o resultado, o rgo governamental responsvel (que era o Iphan nas duas
primeiras edies, e a partir da 3 edio o Ibram) d um prazo para os vencedores
celebrarem o convnio. Assinado o convnio, os proponentes conveniados tm 60 dias para
iniciar as aes e no mximo um ano e meio para executar todo o convnio (embora no edital
de 2009 o prazo mximo era estipulado caso a caso no plano de trabalho) e prestar contas.
No foi possvel encontrar dados para analisar o tempo decorrido entre a celebrao
do convnio e a inaugurao de cada um dos museus, mas encontrou-se a data de inaugurao
dos museus para cinco dos contemplados pela primeira edio do Mais Museus, sendo essas
datas entre abril e outubro de 2010. Pelas regras do edital e de convnios, se o projeto no
executado em at um ano e meio, o recurso deve ser devolvido. Analisando os relatrios de
devoluo de valores, vemos que na maior parte dos casos os valores devolvidos so apenas
de ajustes de contas, irrelevantes. Em poucos casos, como Natal na segunda edio, a
devoluo praticamente integral, o que indica que o projeto no foi implementado. Mas
notou-se que havia vrios museus da primeira edio que ainda estavam em fase de
implantao em meados de 2011.
7
Um dos entrevistados era responsvel por um museu que ainda estava em fase de implantao (em meados de
2011).
113
mximo nove meses. Da para a inaugurao dos museus, temos datas que variam de fins de
2009 a outubro de 20108.
3 edio: Para a 3 edio, cujo edital foi lanado em janeiro de 2010 e o resultado
foi publicado no Dirio Oficial da Unio em junho do mesmo ano, nenhum convnio havia
sido celebrado at meados de 2011. Ao conversar com vrios funcionrios do Ibram, a
explicao que isso se deve fundamentalmente a questes oramentrias (tambm segundo
entrevista com Diretora do Ibram).
8
Embora alguns da primeira edio ainda estivessem em fase de implantao em meados de 2011.
9
Macei, Natal e Recife aparecem na lista dos vencedores, embora sejam municpios com mais de 50.000
habitantes. No caso de Natal, nota-se um percentual de devoluo de 102%; ou seja, todo o recurso repassado foi
devolvido, o que indica que o projeto no foi implementado. No caso de Recife, trata-se de museu itinerante, em
uma embarcao que percorre comunidades ribeirinhas ao longo do Rio So Francisco. Macei no consta do
relatrio do Iphan como tendo convnio assinado, e pelo portal Siconv, pela consulta pblica, sabe-se que firmou
convnios com a Unio mas no possvel verificar quais convnios foram firmados, sendo mais provvel, pela
114
Em suas primeiras trs edies (de 2007 a 2011), o Mais Museus foi responsvel pela
criao de menos que uma dzia de museus. Se esse ritmo se mantiver (uma mdia de quatro
por ano), quanto tempo levar para implantar museus em todos os quatro mil municpios
brasileiros que ainda no tm museus? Espera-se, no entanto, que seja um ritmo de incio de
programa que, quando se consolide e institucionalize mais, possa ter resultados menos
tmidos. Como disse uma representante do governo federal: No Mais Museus, os recursos
so poucos. A amplitude pequena ainda, mas a voc tem na verdade as primeiras aes que
o Ibram fez. Isso pode crescer muito.
Para a primeira edio, o edital foi lanado em dezembro de 2007 e o resultado saiu
no ltimo ano de mandato de governantes municipais (ano de eleio municipal). Notou-se
que, dos projetos municipais vencedores do Mais Museus, um tero (oito de 24) das
prefeituras estavam com prefeitos da oposio. Isso considerando a base de apoio do Governo
Lula os partidos PT, PMDB, PSB, PDT, PCdoB,PRB, PR, PP, PTB, PV, PSC, PMN, PHS e
PTdoB; e partidos de oposio PSDB, DEM, PPS e PSOL. Na segunda edio, eram cinco,
dos 23 ganhadores, as prefeituras de oposio. E na terceira edio, eram oito dos 23
ganhadores. Portanto, ser ou no de oposio parece no fazer diferena para a seleo dos
projetos. Pode-se dizer que a filiao partidria do prefeito parece no ter relevncia no
processo de seleo dos projetos ganhadores do Mais Museus.
ausncia de informao na anlise documental especfica para Macei, que no tenha firmado o convnio Mais
Museus.
115
sido determinante do sucesso. Na segunda edio, foram cinco as prefeituras que tiveram
reeleio (houve quatro prefeitos reeleitos, mas que mudaram de partido). E na terceira edio
(embora no tenha sido em perodo eleitoral), analisou-se que foram oito as prefeituras com
reeleio (trs foram reeleitos, mas mudaram de partido). Os detalhes da primeira edio esto
apresentados no Quadro 7.
Essa percepo fez com que fosse desenvolvida uma nova anlise e fez com que a
categoria de anlise apoio poltico fosse expandida para contemplar apoio institucional
(poltico ou apartidrio, de instituies que possam apoiar na manuteno do projeto).
Com base nas entrevistas, pode-se dimensionar o peso que o apoio de cada prefeitura
tem sobre cada museu, no sentido de apoio institucional, apartidrio. Abaixo, encontram-se
reproduzidos trechos sobre este tema, extrado de sete das oito entrevistas realizadas com
contemplados pelo Mais Museus:
Quadro 7. Apresentao de alguns descritores das categorias de anlise apoio institucional, informao e
apoio social; relacionados primeira edio do Mais Museus.
Apoio Poltico Informao e Apoio Social
m u s eu te r g an h o o e d ital (e q u e
in a u g u ra o o u fu n cio n am e n to
H n o tcias n a in te rn et s o b re o
P res ta o d e co n ta s a p ro vad a
p ro g ra m a o d a 9 s em a n a d e
fe d eral, n a d ata d o re su lta d o
em b re ve ser in au g u ra d o )?
M u seu s B ra sileiro s, IB R A M
H n o tcia s s o b re su a
M u se u ap arece u n a
H o u ve reele i o ?
Vencedores 1 edio
(B R A S IL , 2 011)?
em ju n 2011 ?
(n a in tern e t)?
e lei o 2 004
e lei o 2 008
Publicao do edital em
4-dez-07 Nome do Projeto
Divulgao resultado
em 3-abr-08
Alto Paraso de Gois, GO Museu da Memria de Alto Paraso DEM PSDB no oposio aprovada no no sim sim
Caarap, MS Caarap: Identidade e Cidadania PL PRN no situao aprovada sim sim sim sim
Matelndia, PR Implantao do Museu Municipal de Matelndia PMDB PMDB sim situao aprovada no sim sim sim
Pedra Lavrada, PB Museu de Rochas e Fsseis DEM DEM sim oposio ainda no no no sim no
Porto da Folha, SE Museu Realidade Sertaneja PT PT sim situao ainda no no no sim no
Quatis, RJ Museu Municipal Estao da Memria PT PHS no situao ainda no no sim sim sim
Agronmica, SC Museu Coleo de Memrias PP PMDB no situao aprovada no no sim sim
Bananeiras, PB Museu Municipal Desembargador Semo Canania DEM DEM sim oposio aprovada sim sim sim sim
Cajuru, SP Memorial de Cajuru Jos Mariano Arena PP PP sim situao ainda no sim no sim no
Cuit, PB Museu do Homem do Curimata (OSCIP) PMDB PMDB no situao ainda no no no sim sim
Formoso do Araguaia, TO Museu dos Povos Indgenas da Ilha do Bananal PTB PTB sim situao ainda no sim no sim sim
Guamar, RN (oscip) PMDB PP no situao ainda no no no sim no
Machacalis, MG Museu Maxakali DEM PDT no oposio aprovada no no sim no
Monsenhor Gil, PI Resgate Cultural de um Povo PTB PTB sim situao ainda no no no sim no
Pains, MG Museu Arqueolgico do Carste do Alto So Francisco PT PT sim situao ainda no sim no sim sim
Palma Sola, SC Museu da Colonizao PP PP sim situao aprovada no no sim no
Parambu, CE Museu da Cidade de Parambu PMDB PMDB sim situao aprovada no no sim sim
Santana do Manhuau, MG Museu Histrico PMDB PTC no situao ainda no no no sim no
Santana dos Montes, MG Museu de Santana dos Montes PMDB PSC no situao aprovada no no sim no
Sto Antonio de Leverger, MT Museu da Usina de Itaici (OSCIP) DEM DEM sim oposio ainda no sim no sim sim
So Gabriel, BA Museu da Memria de So Gabriel DEM PMDB no oposio aprovada sim no sim sim
Sobradinho, RS Museu Municipal de Sobradinho PP PP sim situao aprovada no no sim sim
Teotnio Vilela, AL Museu Municipal de Cana-de-Acar PSDB PSDB no oposio ainda no no no sim no
Tocantinpolis, TO Museu Histrico e Etnogrfico de Tocantinpolis PPS PRN no oposio aprovada no no sim no
Fontes: Confederao Nacional dos Municpios; relatrios IPHAN; publicaes IBRAM; e pginas na internet das respectivas prefeituras, jornais locais e museus. Elaborao prpria.
2008, quando ganhamos era um prefeito e em 2009 era outro prefeito. Foi bem
complicado para continuar
Porque at o momento a prefeitura nunca chegou e determinou: o museu vai fechar.
O museu como foi fruto de projeto, de convnio, portanto ele no pode ser fechado.
Da v-se que o museu contemplado pelo Mais Museus s sobrevive com o apoio da
prefeitura; ou seja, o Mais Museus permite a implantao do museu, mas sua manuteno se
deve graas a aes das respectivas prefeituras. A prefeitura quem d o apoio institucional
para a execuo do projeto. E esse apoio institucional por vezes conquistado at mediante
mobilizao social (como no caso da citao a seguir que se refere aos abaixo-assinados que
foram necessrios para sensibilizar e viabilizar o apoio).
Interessante notar em uma das falas a mistura das categorias de anlise apoio
institucional e apoio social:
J houve mudanas de prefeito aqui e foi justamente em 2008, quando ganhamos era
um prefeito e em 2009 era outro prefeito. Foi bem complicado para continuar. Foi bem
complicado. Foi muito complicado. Mas conseguimos. Com muita insistncia e muita
luta conseguimos ir adiante, tivemos que fazer um trabalho de convencimento da
importncia do museu, fizemos inclusive um abaixo-assinado junto com um material
que a gente mandou l para Braslia j fizemos um abaixo-assinado com todos os
presidentes de conselho, de associao de moradores, todas as pessoas que
representam a populao de alguma forma, os secretrios municipais etc que estavam
todos de acordo, todos desejosos que aquele museu viesse a existir realmente, no
ficasse s no papel. O projeto tinha ficado parado. Fizemos depois outra mobilizao,
tambm enorme, vimos que o prefeito que entrou no estava assim com muita boa
vontade, por no ter sido no governo dele que ganhou n, ento no estava assim
muito empenhado. Ento fizemos uma mobilizao em maio, fizemos um abaixo
assinado maior ainda, mais, com muitas assinaturas, e a que ele finalmente nos
recebeu, e a nos recebeu e a a coisa comeou a andar. A gente sempre tem que fazer
essas coisas com a populao, envolver a populao, as lideranas...
museu (ou seja, esforos que partem do museu para a sociedade, como nas teorias de
implementao top-down).
Pelas entrevistas, se nota preocupao com o apoio social no sentido de busca pelo
museu de envolver a populao em suas atividades. Os responsveis pelos museus tentam
envolver a comunidade mediante agendamento de visitas ao museu pelas escolas municipais,
como se nota nos cinco trechos reproduzidos abaixo:
E uma das representantes do governo entrevistada tem viso clara sobre isso:
Quem visita os museus criados pelo Mais Museus? Vou te dizer quem o pblico.
o pblico escolar. So as escolas. E, depois, depende do museu. Depende da
programao. Tem de fazer incentivo para a populao visitar. Trabalhar com a
populao para construir o museu, se identificar, vivenciar o museu
Merece destaque o fato de que, entre os oito entrevistados contemplados pelo Mais
Museus, h dois entrevistados que mencionaram que seus respectivos museus no estavam
abertos comunidade:
Portanto, esses dois claramente no atendem categoria de anlise de apoio social sob
nenhum dos seus aspectos; e no esto contribuindo para que o Mais Museus alcance seu
objetivo de democratizao de acesso, como bem afirmou uma representante do governo
federal:
Agora, um museu que agenda visita, que fica fechado, no atende ao objetivo. Tem
de corrigir pelos critrios do edital, melhorar nas exigncias do edital. Para ser museu
tem de estar aberto ao pblico, no isso de ir buscar a chave, tem de ter horrio de
funcionamento estabelecido.
parece ser categoria de anlise necessria para a implementao via este instrumento, embora
em um dos casos apontados tenha sido fator fundamental. Mas mesmo nesse caso
mencionado, a iniciativa para a mobilizaao partiu do prprio implementador na ponta, ou
seja, no sentido museu-sociedade (e no da sociedade para o museu). J em termos do
atingimento do objetivo da poltica, que a democratizao do acesso, o uso do museu pela
comunidade extremamente relevante. A pesquisa apontou claramente a distino dessas
duas direes e suas distintas relevncias para o processo de implementao e para o
atingimento do objetivo da poltica.
Resumindo os resultados por categoria de anlise, temos que o Mais Museus atende
majoritariamente municpios (e no museus privados, ou estaduais ou federais) e seus
incentivos legais esto desenhados para que isso assim ocorra. Isso em si tem o potencial de
democratizar o acesso, focalizando municpios de menor porte. Assim, seus incentivos legais
esto desenhados e so implementados de forma a ter impacto positivo sobre a
121
comunidade. relevante notar tambm que no Mais Museus foram poucos os museus criados
at hoje; e dois no ficam abertos ao pblico, claramente no contribuindo para que o Mais
Museus alcance seu objetivo de democratizao de acesso.
O instrumento governamental assistncia financeira teria um intuito primordial de
reduzir o peso do Estado, de delegar aes governamentais, que em vez de serem executadas
via gesto direta, seriam executadas por terceiros. , portanto, um instrumento que visa
induzir a ao para que outros implementem aes que levem ao que o governo deseja atingir.
No entanto, embora seja um instrumento que visa induzir a ao, h dedicao de tempo e de
recursos pelo implementador central. No caso especfico, o Ibram incorre em dedicao de
tempo e de custos para envolver seus funcionrios para elaborao, lanamento e organizao
do edital; organizao e anlise das inscries e dos projetos inscritos; divulgao do
resultado; acompanhamento da implementao na ponta. Todo um grupo de servidores no
governo federal envolvido para implementao desse instrumento. A assistncia financeira
mobiliza boa parte das aes do Ibram. Assim, em vez de delegao de aes, h uma
substituio de aes. O governo federal continua diretamente envolvido, mas em vez de
agindo diretamente para promoo de museus, a ao indireta, para que prefeituras
promovam museus. Mas o tempo e o custo do governo federal para implementar a Poltica
continuam sendo despendidos. De certa forma, neste instrumento o governo agindo em
gesto direta, trabalhando para viabilizar a assistncia financeira. Em outras palavras: as aes
da gesto direta passam de aes finalsticas (para viabilizao direta de museus) para aes
de gesto que permitam que outros museus desenvolvam as aes finalsticas (aes de gesto
como lanamento de editais, conferncia de inscries, seleo de projetos etc). Isso poderia
levar a questionamentos acerca das vantagens do instrumento assistncia financeira, pelo
menos no contexto da poltica aqui investigada. Teria que haver vantagens (e h, ao menos
relacionadas capilaridade) para justificar a mudana das aes diretas do governo. Mesmo
porque os recursos utilizados nesse instrumento, no que diz respeito implantao de museus,
so do governo federal; sendo a contrapartida da prefeitura representada pelo acervo e pelo
local para implantao, e sua posterior manuteno, como foi apontado anteriormente.
Um resumo do que foi apresentado aqui se encontra no Quadro 8.
Assim, o principal destaque da Lei Rouanet tem sido nos ltimos anos propiciar
incentivos fiscais, possibilitando que empresas e cidados apliquem parte do Imposto de
Renda devido em aes culturais. Caracteriza-se, portanto, como um instrumento de renncia
fiscal, como ser detalhado mais adiante.
O Art. 1 da Lei Rouanet determina que preciso canalizar e captar recursos de modo
a promover e estimular a regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, com
valorizao de recursos humanos e contedos locais (inciso II). O Art. 4 determina que os
projetos devem ter a finalidade de estimular a distribuio regional equitativa dos recursos a
serem aplicados na execuo de projetos culturais e artsticos (inciso I) e ressalta a
importncia do enfoque regional (inciso II). Reforando essa diretriz, conforme documento de
11 de novembro de 2007 que estabelece critrios e procedimentos para a Comisso Nacional
de Incentivo Cultura - CNIC no que tange o incentivo fiscal regido pela Lei Rouanet, os
projetos culturais devero conter alternativas para a ampliao do acesso da populao aos
127
bens culturais e em caso de no haver previso por parte do proponente, a CNIC definir as
formas de acesso de que trata este critrio.
H um debate acerca da renncia fiscal instituda pela Lei Rouanet que pode ser
resumido da seguinte forma: Para uns, o mecenato construdo na dcada de 1990 implicaria
na desresponsabilizao do Estado em termos polticos ou simplesmente significa uma opo
liberal de ao pblica que permitiria aos empresrios a deciso final da alocao de
recursos (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 17-18). Ou seja, esta renncia fiscal se baseia na crena
que o mercado tem potencial e permite um processo de alocao de recursos de forma eficaz e
at equitativa. No entanto, para outros, apenas o Estado com sua priorizao poltica capaz
de privilegiar a equidade e a democracia cultural. (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 20). H ainda
o entendimento de que o incentivo fiscal, via renncia tributria, aparece tanto como mtodo
de financiamento quanto como mecanismo para superao temporria da crise fiscal do
Estado (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 20). Esta tese no entra nesse debate, mas seu objetivo
investigar se possvel notar a contribuio da renncia fiscal para a democratizao das
oportunidades de acesso a museus. Assim, uma das suposies iniciais era que, dos trs
instrumentos pesquisados, a renncia seria a que menos contribuiria para a democratizao,
por ser o instrumento com resultados mais concentrados geograficamente.
Como atestou o ministro da cultura de 2003 a 2008, Gilberto Passos Gil Moreira
(Gilberto Gil), a Lei Rouanet representa o dobro do oramento que o Ministrio da Cultura
128
dispe, ou, melhor dito, o montante investido em cultura pela lei de incentivo o dobro da
capacidade de investimento direto que o ministrio tem (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 125). O
ministro da cultura do perodo de 2008 a 2010, Joo Luiz Silva Ferreira (Juca Ferreira)
concorda, atestando que a renncia se manteve como a maior fonte para se financiar a
cultura, embora represente privatizao de recurso pblico (SILVA, MIDLEJ, 2011, p.
139) e at por isso tem a sua marca fincada na reformulao da Lei Rouanet (SILVA,
MIDLEJ, 2011, p. 130). Embora essa reformulao ainda estivesse, em agosto de 2011, em
processo, sem que tivesse ainda se concretizado em resultados.
140.000.000
120.000.000
100.000.000
FNC/Tesouro
80.000.000
Monumenta
Mecenato*
60.000.000
Total
40.000.000
20.000.000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Com base nas seis categorias de anlise do modelo conceitual, que foram codificadas,
a anlise de frequncia dos cdigos revelou que a categoria de anlise mais presente nas
entrevistas a relacionada a etapas e tempo, seguida de informao. A terceira categoria de
anlise mais presente incentivos, seguida de apoio institucional. Por ltimo, apoio social e
autonomia. Na Figura 7 temos um agrupamento das categorias de anlise, conforme a
quantidade de citaes para cada categoria de anlise codificada.
130
Analisando a frequncia
equncia das palavras com quatro letras ou mais, tem-se
tem que MinC e
Petrobrs so as palavras mais frequentes nas oito entrevistas (atrs apenas das palavras:
para, projeto, muito, porque, como e voc).
131
Como resultado da anlise dos dados dos museus na Rouanet, temos o que ser
apresentado a seguir, categoria de anlise por categoria de anlise, com base na anlise
documental e nas entrevistas. Para fins de anlise deste instrumento so considerados
implementadores na ponta os proponentes de projetos na Lei Rouanet; e como implementador
central o MinC.
4.1.2.1. Incentivos
Conforme mencionado quando da discusso das bases tericas para comparao
(seo 2.5.) e da mesma forma como foi discutido para o instrumento assistncia financeira, a
anlise da categoria de anlise incentivos para o instrumento renncia fiscal segue a mesma
lgica:
O valor captado pelos museus via Lei Rouanet vinha crescendo de 2003 a 2006, mas
teve uma forte queda em 2007, primeiro ano do segundo mandato do Presidente Lula,
voltando praticamente ao patamar de 2003, para ao final dar um grande salto, em 2010, ltimo
ano do segundo mandato. O pico foi atingido em 2006 e depois superado em 2010, ambos
anos de perodo eleitoral10 (Figura 9).
10
Provavelmente devido a recursos disponibilizados pelas empresas estatais, mas isso uma suposio que pode
ser futuramente investigada.
132
40.000.000,00
35.000.000,00
30.000.000,00
25.000.000,00
20.000.000,00
15.000.000,00
10.000.000,00
5.000.000,00
-
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Figura 9. Valor total captado pelos museus via Rouanet (1996-2010)
Fonte: SalicNet. Elaborao prpria.
A quantidade de projetos que conseguiu captao tambm veio crescendo, atingiu seu
pico em 2006, mas depois diminuiu um pouco, sem, contudo, voltar ao patamar de 2003; e o
aumento no final do perodo analisado (2010) tambm no foi to grande quanto ao aumento
financeiro (Figura 10).
40
35
30
25
20
15
10
5
0
199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010
Figura 10. Evoluo da quantidade de projetos de museus com captao, ano a ano.
Fonte: SalicNet. Elaborao prpria.
A mdia dos valores captados variou muito, no acompanhando os valores gerais nem
os quantitativos, como mostra a Figura 11. O pico foi em 2005 e depois superado em 2010; e
em 2007 houve uma queda com valor mdio menor que o encontrado em 2003 (Figura 11).
1.200.000,00
1.000.000,00
800.000,00
600.000,00
400.000,00
200.000,00
-
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Figura 11. Evoluo do valor mdio captado por museus, por projeto
Fonte: SalicNet. Elaborao prpria.
133
Em 2003, 61% dos recursos captados foram captados por apenas dois projetos. Em
2008, trs projetos responderam pela captao de 75% dos recursos. A forte concentrao em
poucos projetos se observa em todos os anos do perodo analisado.
concentrado. Em sua concepo, a referida lei ofereceria incentivos para melhor distribuio
da oferta de cultura em todo o pas. Na prtica, nota-se que oitenta por cento dos recursos
captados pela Lei Rouanet so para as cidades So Paulo e Rio de Janeiro, havendo forte
concentrao.
Por ser uma empresa estatal, ela tem uma poltica de patrocnio diferente, no s de
retorno financeiro mas tambm de retorno institucional, que muitas vezes em uma
empresa particular mais difcil porque ela tem compromissos imediatos comerciais.
Uma empresa estatal s vezes pode ter o luxo de no ter esse retorno imediato, ela
tem uma preocupao mais institucional, mais fiel linha de patrocnio.
Ora, chamar empresas estatais de setor privado pode at atender a critrios de direito
do ponto de vista de pessoa jurdica, mas no atende ao esprito da lei de incentivo quanto
captao de recursos diretamente de empresrios ou mecenas pertencentes ao setor privado
propriamente dito.
A presena das estatais mais fortemente notada se analisamos a quantidade de
projetos do que seus valores, ou seja, os projetos financiados pelo setor privado propriamente
dito so em quantidade menor, mas recebem proporcionalmente mais recursos de cada
financiador. Essa anlise tem por base dados sobre museus no incentivo fiscal por consulta
direta SalicNet. No obstante, o Relatrio de Gesto do Ibram (BRASIL, 2010c) traz outros
nmeros (Tabela 4). Ao pesquisar o motivo da diferena, compreendeu-se que o relatrio
elaborado pelo Ibram considerou o total captado no setor privado, em vez do montante
oramentrio; total captado este que no est contabilizado separadamente. Alm disso, em
vez de buscar no banco de dados do MinC apenas os processos classificados como museu
(metodologia utilizada para confeco de relatrio do MinC e utilizada nesta tese), o relatrio
do Ibram foi elaborado a partir de uma busca processo a processo, computando, por exemplo,
projetos que esto classificados como sendo msica mas que tratam de msica no museu,
ou projetos que esto classificados como patrimnio mas que tratam de restaurao de
alguma estrutura fsica de um museu.
Mesmo com dados diferenciados, nota-se que, pelas duas metodologias (do MinC e
da tese), a renncia fiscal mediante a Lei Rouanet um mecanismo concentrador, pois no
perodo de 2003 a 2007, 3% dos proponentes concentraram 50% do volume captado; um
mecanismo desigual, pois em 2007, as regies Sul e Sudeste ficaram com 80% da verba
136
captada11, o Centro-Oeste ficou com 11%, o Nordeste com 6% e ao Norte restaram apenas
3%; e um mecanismo com baixa participao das empresas, pois de cada dez reais captados,
apenas um real dinheiro realmente captado, sendo os outros nove de renncia, conforme
dados do prprio governo (BRASIL, 2009). E conclui-se aqui que em cada um real de
dinheiro captado, ao menos metade disso captado do prprio setor pblico, das empresas
estatais. Portanto, do setor privado, capta-se menos de cinquenta centavos, para cada dez
reais.
Tabela 4. Despesas em Museus por Renncia Fiscal (Lei n. 8.313/91) conforme Relatrio de Gesto do
Ibram.
Ano Projetos com captao Total captado (R$)
2001 25 5.449.653,57
2002 27 7.029.603,17
2003 37 21.561.104,43
2004 34 22.840.645,13
2005 89 58.791.261,33
2006 142 82.898.497,96
2007 132 84.579.146,37
2008 146 72.594.550,54
2009 142 73.355.216,03
TOTAL 774 429.099.678,53
Fonte: BRASIL, 2010c.
muito mais difcil conseguir as doaes sem esse incentivo fiscal. A Lei Rouanet
ajuda muito.
Se a pessoa no pode debitar o valor total do imposto, ento fica mais difcil ainda de
captar.
11
concentrador inclusive na inscrio, sendo que h mais projetos da regio sudeste inscritos. As porcentagens
to concetradas referentes captao reproduzem com maior nfase as porcentagens de inscrio de projetos
(que tambm apresentam concentrao geogrfica alta).
137
Alguns procuram aprovar o projeto para depois buscar captao e outros concorrem
aos recursos e percebem que exigncia do patrocinador, do edital Petrobrs, por exemplo.
Nas entrevistas afirmaram, ao responderem por que procurar a Rouanet:
Ou seja, a aprovao na Lei Rouanet ocorre de forma mais fcil do que a aprovao
em leis de incentivo estaduais, municipais ou distrital (caso do Distrito Federal). Mas isso se
d porque a aprovao na Lei Rouanet no garante o financiamento do projeto que foi
aprovado, garante apenas que o projeto aprovado possa buscar captao e que, caso consiga, o
financiador ter abatimentos no Imposto de Renda. Na Lei Rouanet, os projetos no esto
concorrendo entre si, porque aprovao e captao no esto vinculadas. Aprovao do
projeto na Lei Rouanet serve, assim, como uma espcie de certificado ou selo de qualidade.
Isso uma peculiaridade da Lei Rouanet. Diferentemente, a aprovao em leis de incentivo
subnacionais garante que o estado, o municpio ou o Distrito Federal de fato financiar aquele
projeto que foi aprovado. Assim, em estados e municpios h concorrncia pelos recursos,
fazendo com que a aprovao seja bem mais difcil, por j estar vinculada captao
(diretamente do governo estadual, municipal e at mesmo distrital, como o Fundo de Apoio
Cultura no Distrito Federal). Na Lei Rouanet, a aprovao mais simples, e o mais desafiador
a fase de captao.
138
4.1.2.2. Autonomia
Novamente, neste instrumento investigou-se a autonomia sob dois pontos de vista.
4.1.2.3. Informao
No instrumento renncia fiscal tambm h vrios pontos do processo de
implementao que requerem o bom funcionamento dos fluxos de informao. H informao
dos interessados ao MinC, mediante inscrio de um proponente no sistema para ser analisado
para aprovao na Lei Rouanet. H informaes internas ao MinC, durante a fase de anlise
das propostas. Informao do MinC sociedade para a divulgao do resultado. A se segue a
necessidade de informao entre os selecionados e potenciais patrocinadores, na busca por
financiadores; para, finalmente, entrar na fase de execuo das propostas que lograram
conseguir captao; e posterior prestao de contas. Ao longo do processo de implementao
via renncia fiscal, tambm se notam questes informacionais entre Governo e museus,
intragoverno (MinC, MP, Iphan e Ibram) e tambm dentro do prprio Ibram.
Entre Governo e museus, a Lei Rouanet, por j ser bastante conhecida, tem canais de
informao prprios, como editais das empresas estatais financiadoras para divulgao aos
potenciais proponentes que precisam se inscrever e submeter suas propostas para aprovao
na Lei Rouanet a fim de poder concorrer ao financiamento. O stio da internet o meio mais
utilizado para divulgar alteraes em regras para participar da Lei Rouanet e a inscrio dos
proponentes se d pelo sistema do MinC, pela internet, on line. H problemas de informao
de maior porte quando h mudanas de regras, mas em geral os problemas de informao
esto restritos h manuteno do sistema e estruturas para avaliao dos projetos.
Eu acho que o grande problema hoje no ministrio que eles tm uma equipe
pequena e isso acarreta um monte de coisas, e tinham que colocar na equipe de
prestao de contas gente com bom senso, que tivesse um ponto de vista melhor. Isso
das notas, difcil.
Tabela 6. Museus ou projetos culturais da rea museolgica apresentados no mbito do MinC de 2003 a
2010 que envolveram renncia fiscal
Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 total
Quantidade de projetos 24 40 61 56 34 17 12 18 262
Situao:
B14 Diligenciado - Parecer tcnico 0 0 1 0 0 0 0 0 1
C08 Anlise tcnica concluda 0 1 4 7 0 0 0 0 12
C13 Projeto includo na pauta de
0 0 0 0 0 0 0 1 1
complementao para avaliao da CNIC
E12 Autorizada a captao residual dos
1 0 2 12 6 10 9 16 56
recursos
E13 Projeto em execuo. Encerrado prazo
0 1 0 1 1 1 1 1 6
de captao.
E15 Expirado o prazo de captao parcial 0 2 6 2 4 0 1 0 15
E18 Avaliao Tcnica do Relatrio Final 0 2 3 2 2 0 0 0 9
E19 Prestao de Contas Aprovada 1 3 2 0 0 0 0 0 6
E20 Inadimplente - no respondeu a diligncia
2 2 3 1 0 0 0 0 8
da Prestao de Contas
E22 Instaurada Tomada de Contas Especial 1 0 0 0 0 0 0 0 1
E23 Inadimplente 1 1 1 4 3 0 0 0 10
E24 Apresentou prestao de contas 16 24 32 24 16 6 1 0 119
E27 Anlise Financeira da Prestao de
2 4 2 1 1 0 0 0 10
Contas
E30 Anlise de resposta de diligncia 0 0 2 2 0 0 0 0 4
G08 Visto da Consultoria Jurdica 0 0 0 0 1 0 0 0 1
L07 Recolhimento integral dos recursos 0 0 3 0 0 0 0 0 3
% dos que apresentaram prestao de contas
79% 83% 67% 52% 56% 35% 8% 0%
(E18 + E19 + E24 + E27 + E30)
% de inadimplentes (E 20 + E 22 + E 23) 17% 8% 7% 9% 9% 0% 0% 0%
% com prestao de contas aprovada 4,20% 7,50% 3,30% 0% 0% 0% 0% 0%
Fonte: Elaborao prpria a partir de relatrios do MinC e do Iphan.
Acima da linha tracejada est o rgo central MinC e abaixo da linha tracejada esto
os implementadores na ponta, proponentes na Lei Rouanet, responsveis diretamente pela
gesto de cada museu.
Cada uma dessas etapas pode ser subdividida em maiores detalhes. Por exemplo, a
inscrio de um proponente no sistema para que sua proposta seja analisada para aprovao
na Lei Rouanet passa pelas fases de cadastramento, elaborao e envio, conforme consta do
147
fluxograma divulgado pelo MinC reproduzido na Figura13. A anlise das propostas passa
pelas fases de anlise da admissibilidade, anlise tcnica e parecer e comisso CNIC.
CNIC A
divulgao do resultado seria a fase de publicao no DOU, do fluxograma da Figura 13.
MinC/CNIC
analisa as
propostas
8 meses em mdia
Divulgao
do resultado
Prestao
o
de contas
Proponente
Proponente busca at dois anos
inscreve financiadores
projeto na (captao)
Rouanet
1 ano e meio
Execuo
projeto
recursos, haveria um prazo de um ano para implementao do projeto. Somando assim todos
esses prazos, temos um tempo mdio de implementao de quatro anos.
Pela Tabela 6, pode-se ver que, em agosto de 2007, s h projetos com prestao de
contas aprovada referentes aos anos 2003, 2004 e 2005; ou seja, projetos aprovados h mais
de cinco anos. Quanto prestao de contas apresentada, h percentuais mais elevados para
os anos de 2003 a 2007, caindo consideravelmente em 2008, 2009 e 2010, permitindo
concluir que isso se deve ao ciclo de quatro anos ainda no ter se completado.
Os entrevistados afirmam, todos, que o processo demora muito tempo, que muito
demorado, que demora mais do que voc imagina. Por vezes alegam que houve greve no
MinC, por vezes alegam que no sabem por que demora tanto. Concordam que tem que ficar
em cima. H relatos pontuais de atrasos especficos, devido a ajustes nos projetos ou mesmo
devido demora que acarreta ajustes nos projetos (preos defasados que devem ser
negociados ou devem-se buscar alternativas quando finalmente o projeto comea a ser
implementado). De qualquer forma, o tempo longo e desanima os que se utilizam deste
instrumento governamental (tudo bem difcil) que o fazem parcialmente atrados pela
questo dos prazos bem definidos. Mas concordam que tem melhorado muito com o
SalicWeb, com a informatizao do processo.
Sem o apoio institucional, que precisa ser negociado entre o responsvel pela
implantao do museu e a referida instituio, o processo fica desgastante, precrio e
suscetvel a descontinuidades. Nas palavras dos proponentes entrevistados, quando inquiridos
acerca do processo de elaborao, aprovao e implementao do projeto: um horror!
muito difcil! muito complicado!; muito difcil. Muito complicado; A experincia foi
muito amarga, foi muito difcil, uma trabalheira danada, Tudo foi bem difcil.
Em outros trechos, nota-se realmente que se referem a apoio poltico, embora ainda
assim no necessariamente do tipo partidrio:
151
complicado porque eu vejo hoje (que) o patrocnio no Brasil ainda muito poltico.
Depende muito de relacionamento poltico, relacionamento direto s vezes com
pessoas importantes da empresa, isso tem um peso muito grande no papel da pessoa
que capta.
No que a empresa v patrocinar algo que no tenha a ver com ela, mas dentre vrios
que tem a ver com ela, ela acaba optando por aquele projeto que chegou ali atravs de
um relacionamento poltico, um apelo poltico, ou um relacionamento forte com uma
pessoa importante e tal.
Ento acaba que o relacionamento, a pessoa conhecer, estar na rea h muito tempo,
ter uma costa quente, ou um respaldo j, ainda ajuda. Ajuda bastante.
No entanto, de maneira geral, o apoio social que foi assim codificado nas entrevistas
quando eram mencionadas questes referentes sociedade, comunidade, entrada franca,
gratuito, internet teve pouco peso ao longo das entrevistas. O apoio social no tem peso nas
chances de captao. Muitas vezes vem confundido pelos implementadores na ponta com o
prprio objetivo da poltica, de democratizao das oportunidades de acesso. O que se pode
considerar neste instrumento so menes no contexto das perguntas sobre quem frequenta o
museu, realizadas para verificar se o objetivo da Poltica, de aumento do acesso aos museus,
tem sido alcanado via uso do instrumento governamental renncia fiscal.
Nas entrevistas, a palavra social apareceu em trs trechos: o projeto tem de ter um
apelo social bom para iniciar qualquer conversa para futura captao (mas isso foi
classificado como incentivos, visto que estvamos tratando de captao); o que caracteriza o
apelo social geralmente a distribuio gratuita; e o apelo social mediante
disponibilizao na internet. Nenhuma dessas citaes se refere propriamente ao pblico,
mas sim ao processo de captao, ou como fazer um projeto ser atraente ao potencial
patrocinador ou ter sucesso ao concorrer aos editais da Petrobrs ou de outras estatais.
Quando inquiridos explicitamente sobre o pblico:
Os que moram l vo uma vez e no voltam mais, n. Mas tem turista.
153
Dos relatos, depreende-se que inserir um projeto para aprovao e futura captao e
implementao pela Lei Rouanet muitas vezes uma iniciativa pessoal, individual, conforme
histria de vida de proponentes pessoa-fsica ou de algum funcionrio do proponente pessoa-
jurdica. O apoio para a criao do museu no vem de uma exigncia da sociedade. Assim, o
apoio social mostrou-se bastante fraco. Pelos relatos, nas entrevistas, v-se que a iniciativa de
procurar inserir um projeto museal na Lei Rouanet, em geral, iniciativa individual, prpria,
de motivao pessoal. No h apoio social, no sentido de cobrana da sociedade, para criao
de um novo museu. No chega a ser um resultado surpreendente, considerando a situao do
pas onde a maior parte dos municpios no tem nenhum museu e nem sabe o que isso, no
haveria presso social para tanto.
democratizao de acesso, percebe-se que o apoio social interessa, mas ainda muito
incipiente, no sentido de que o museu no pode contar com a sensibilizao da sociedade ou
com o apoio da comunidade para sua existncia e manuteno. Cada museu ainda v como
uma tarefa necessria, e que deve partir do museu, provocar e construir esse apoio junto com
a comunidade.
Quanto ao atingimento do objetivo, viu-se que o instrumento renncia fiscal tem um
alcance disperso, cobrindo todo o territrio nacional, embora concentrado; e varivel, atingido
diversos pblicos, tanto mais elitistas quanto mais populares. Tem um amplo impacto,
gerando uma grande quantidade de museus. Mas a aferio do impacto dessa maior
quantidade na real democratizao das oportunidades de acesso de difcil mensurao.
Quanto ao processo de implementao, embora seja um instrumento que visa induzir
a ao, h tambm custos governamentais diretamente envolvidos: para a manuteno do
sistema de cadastramento de proponentes e inscrio de projetos on line, para avaliao dos
projetos e outros custos administrativos envolvidos. Esses custos so uma das desvantagens
do instrumento para o implementador central, no caso o MinC. Outra desvantagem que o
MinC utiliza predominantemente mecanismos de coordenao e controle de origem top-down,
mediante formas de anlise de projetos e principalmente de prestao de contas. Esses
mecanismos no so adequados para o instrumento renncia fiscal que no caso da Poltica
Nacional de Museus d maior nfase ao implementador na ponta, necessitando mecanismos
mais predominantemente bottom-up. De forma mais concreta, a prestao de contas exige
conferncia de notas fiscais detalhadas, enquanto poderia estar mais interessada na real
criao e manuteno do museu aberto ao pblico. O foco distorcido gera prestao de contas
pendentes por anos dentro do MinC, sem que os proponentes implementadores saibam por
que suas contas ainda no foram aprovadas.
Um resumo do que foi apresentado aqui se encontra no Quadro 10. Em suma, apesar
de haver incentivos e autonomia em graus suficientes para, conforme a literatura pertinente,
possibilitar a democratizao das oportunidades de acesso, h problemas informacionais que
dificultam que o objetivo seja alcanado. E h tambm barreiras referentes ao apoio
institucional e s etapas e tempo. Ambos parecem impossibilitar que a implementao da
Poltica Nacional de Museus mediante o uso da Lei Rouanet tenha efeitos que permitam a
democratizao das oportunidades de acesso cultura.
156
museus do que em novos projetos. Mais uma suposio inicial, com base na anlise
documental apenas, era que o instrumento gesto direta, por ter regras mais constritas e bem
definidas, permitiria que o implementador na ponta se dedicasse mais ao objetivo da poltica,
j que no tem como intervir em outras facetas do processo de implementao.
Foi feita anlise documental referente a esses 29 museus e foram entrevistados oito
diretores, conforme definido na metodologia da pesquisa.
13
Este programa abriga, oramentariamente, alm dos museus do Ibram, despesas com superintendncias
regionais e com universidades federais.
159
foram entrevistados diretores de Museus I, II e III (um unidade I; cinco (ou sete, pois a
diretora diretora de trs museus) unidade II; e dois unidade III).
Como esto inseridos no oramento da Unio, uma boa forma de descrever as aes
dos museus do Ibram observar, inicialmente, os relatrios de execuo oramentria. A
Tabela 7 mostra o relatrio de execuo oramentria para os anos de 2006 a 2010, por
unidade de gesto executora do programa. A Tabela 7 foi fornecida por representante do
Ibram encarregado da rea oramentria do rgo.
Houve grande evoluo oramentria de 2003 a 2010. Pode-se notar na Tabela 8 que
a capacidade de execuo era total quando o oramento era mais limitado e sofreu forte queda
em 2009.
160
22.000.000,00
19.812.686,45
20.000.000,00
18.363.394,34
18.000.000,00
18.509.379,31
16.000.000,00
13.538.125,03
14.000.000,00
12.000.000,00
9.481.158,52 11.610.930,00
10.000.000,00
8.087.889,63
8.000.000,00
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 15. Despesas com manuteno e com investimentos nos museus do Ibram
Fonte e elaborao: Ibram.
163
MUSEU IMPERIAL
RECURSOS DESCENTRALIZADOS 2001 - 2007
3.500.000,00
3.306.293,41
2.990.117,99
3.000.000,00
2.819.543,96
2.500.000,00
2.319.484,61
2.000.000,00
1.673.676,41 1.922.358,04
1.500.000,00
1.583.632,48
1.000.000,00
500.000,00
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
6.000.000,00
5.044.262,19
5.000.000,00
3.841.092,22
4.000.000,00
3.739.588,76
3.000.000,00 2.957.750,96
1.755.811,15
2.000.000,00
2.234.355,05
1.000.000,00
1.268.122,67
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
MUSEU DA INCONFIDNCIA
RECURSOS DESCENTRALIZADOS 2001 - 2007
1.600.000,00
1.400.000,00 1.401.228,84
1.175.526,22
1.200.000,00
1.146.156,94
1.000.000,00
881.203,95
932.202,12
800.000,00
748.979,32
600.000,00
597.473,61
400.000,00
200.000,00
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
1.200.000,00
998.461,93
1.000.000,00
982.212,38
800.000,00
802.159,00
654.065,75
670.895,19
600.000,00
466.045,44
400.000,00
437.589,35
200.000,00
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Da j se depreende que o instrumento gesto direta tem facilidade para gastos com
c
manuteno, mas encontra alguma dificuldade para investimentos.
apresentado
presentado a seguir primeiramente
amente um resumo de frequncias da anlise de
contedo nas entrevistas com oito diretores de museus do Ibram e, posteriormente, so
apresentados os resultados por categoria de anlise com base na anlise documental e nas
entrevistas.
Na Figura 18, nota-se que h maior mistura de conceitos; ou seja, menor refinamento
dos conceitos nas falas dos diretores dos museus. A categoria de anlise etapas e tempo
aparece misturada categoria de anlise informao, no contedo das entrevistas, quando
mencionam que falta informao sobre o processo oramentrio, e essa falta de informao
interfere no desenvolvimento das etapas e no tempo do processo de implementao. Alm
disso, por vezes, o apoio institucional se mistura com o apoio social, como ser detalhado na
anlise por categoria de anlise e posteriormente na anlise comparada. O apoio institucional
que os diretores buscam, no instrumento gesto direta, aquele alm da estrutura institucional
no MinC/Ibram, na qual esto inseridos. o apoio de governos subnacionais e de outras
organizaes, confundindo-se com o apoio do pblico de forma geral. E aqui, nas categorias
de anlise agrupadas por similaridade de palavras para o instrumento gesto direta, nota-se
que a categoria de anlise mais independente das outras a de incentivos; enquanto nos outros
instrumentos era a autonomia. Os incentivos, na gesto direta em anlise, so dados. Os
diretores no sentem que teriam poder em ampli-los ou restringi-los. Essa Figura 18 resume
muito do que ser discutido em maior detalhe a seguir.
Essa anlise, referente Figura 18, combinada com o fato de o apoio social ter se
mostrado como o mais relevante nas entrevistas, foi surpreendente. Estando a categoria de
anlise incentivos mais dissociada das demais, como se estivesse alm da capacidade de
interveno do implementador na ponta; resta aos implementadores (no caso, diretores dos
museus do Ibram) se dedicarem mais diretamente ao atingimento do objetivo da poltica. Isso
166
4.1.3.1. Incentivos
Conforme mencionado quando da discusso das bases tericas para comparao; e j
desenvolvido quando da investigao da categoria de anlise incentivos nos instrumentos
assistncia financeira e renncia fiscal, apresentam-se aqui os incentivos do instrumento
gesto direta pelos seguintes componentes:
tratam os recursos disponveis para implementao da Poltica Nacional de Museus via gesto
direta como dado.
Mas h museus gesto direta que utilizam tambm outras fontes de recursos, alm da
oramentria, mediante Associaes de Amigos que aprovam projetos em leis de incentivo.
Essas Associaes de Amigos, apesar de o nome levar a pensar em apoio social, so criadas
no mbito dos museus em gesto direta com o intuito de concorrer para patrocnio de projetos
via Lei Rouanet ou outras leis de incentivo (subnacionais). Nota-se, nesse aspecto, uma
semelhana entre a renncia fiscal e a assistncia social: o apoio social apareceu vinculado ao
objetivo de captao de recursos (fazendo um paralelo entre as Associaes de Amigos no
instrumento renncia fiscal, com o caso de apoio social (abaixo-assinados) que foi utilizado
para conseguir apoio institucional, no instrumento assistncia financeira).
Trabalhamos por projetos. A gente elabora projetos para, buscando, por exemplo, no
fundo de direito difuso, no fundo de cultura que um fundo estadual para
investimentos na rea de cultura e patrimnio.
A gente apresenta projetos. J apresentamos projetos, estamos esperando algumas
respostas ainda. A equipe se mobiliza para correr atrs dessas outras possibilidades,
para no ficar na dependncia nica e exclusivamente do Ibram.
Trabalho de formao com oficinas, congressos, seminrios... Todos esses trabalhos
so incentivo fiscal. tudo atravs de lei de incentivo. A gente usa lei de incentivo
municipal, estadual e federal. Todos os trs nveis.
Tudo via a Associao de Amigos. A gente que faz tudo, o museu que faz tudo, e
a associao o proponente.
Ns temos fontes tambm que vm atravs de leis de incentivo, temos uma
Associao de Amigos, que ns preciosssima, sem a qual ns no realizaramos
muitas coisas, at mesmo no campo da manuteno cotidiana, importantssima a
presena da Associao de Amigos, e a Associao de Amigos tem de ser dirigida
como o cidado que realmente parceiro da instituio pblica.
Mesmo porque as leis de incentivo todas voc tem que usar uma instituio privada
para poder apresentar o projeto. Ns usamos a Lei Rouanet e tambm as leis de
incentivo estaduais e municipais. Usamos tudo.
Isso uma grande vantagem para o diretor do museu, que alm de ter assegurados os
recursos para manuteno de seu museu via oramento federal; tem a possibilidade de captar
do setor privado via leis de incentivo. Podem assim se utilizar de dois instrumentos
simultaneamente, para implementao da Poltica Nacional de Museus.
4.1.3.2. Autonomia
Na categoria de anlise autonomia, estamos tratando da autonomia para seleo dos
projetos que sero financiados e tambm no grau de autonomia do implementador da Poltica
no museu.
Quanto autonomia para seleo dos projetos, essa cabe inteiramente ao Ibram,
dentro das possibilidades oramentrias, o Ibram quem decide quais projetos sero
desenvolvidos pelos seus museus. Os diretores podem propor, mas isso uma possibilidade,
no a regra. Diferentemente dos instrumentos assistncia financeira e renncia fiscal, onde o
implementador na ponta s o se tiver inscrito e apresentado uma proposta, no instrumento
gesto direta o implementador na ponta o diretor de um museu do Ibram pode ou no
170
propor projetos. E nem sempre o que ele prope factvel de ser viabilizado via gesto direta,
ficando condicionado aprovao pelo Ibram e disponibilidade oramentria.
liberao de recursos do rgo central e sem condies de executar os planos para exposies
especficas:
Infelizmente a gente fica na dependncia de recursos para isso, e tem de passar pelo
Ibram e pelo Iphan tambm, para isso, pois tem essa questo patrimonial.
Problemas com o telhado, com fiao eltrica, tem muita coisa do que se poderia
projetar em termos de exposio que depende de reparos que requerem recursos
elevados. E acaba amarrando vrias coisas que poderiam ser pensadas para o museu.
Eu tenho autonomia para propor esses projetos. Existe a diretriz do Ibram para a
gente seguir a Poltica Nacional de Museus que tem como ponto fundamental a
democratizao das oportunidades de acesso. Diante dessa orientao, diante dessa
determinao que a gente tem que fazer isso porque a gente entende que o museu
essa ferramenta de construo de cidadania, uma ferramenta de desenvolvimento
social, cada museu encaminha os seus projetos de acordo com a sua realidade, de
acordo com os pblicos que so prximos a ele.
A gente tem autonomia para propor conforme as diretrizes do Ibram e o pblico.
Todos os museus tm autonomia para propor os projetos.
Tenho autonomia para propor projetos. Encontro algumas dificuldades, mas consigo
sim.
Eu tenho toda a autonomia para propor esses projetos. Toda a autonomia, porque a
gente tem o plano museolgico, que foi construdo pelos funcionrios do museu, com
base na Poltica Nacional de Museus.
um bairro muito carente. Esse projetos partem de mim, saem da minha cabea, eu
tenho a ideia, penso, e a gente vai l e faz. Eu trao a estratgia, viabilizo e a
acontece. Se voc chegar e ficar esperando...
(...)que um sonho pessoal meu
No fcil, viu. Isso a a gente tem que querer muito fazer, porque no tem sido uma
experincia fcil de acontecer, mas est acontecendo, e com um resultado realmente
extraordinrio.
As dificuldades para implementao... so barreiras burocrticas, jurdicas, locais;
para voc poder chegar aonde voc quer chegar. Mas voc acaba rompendo elas.
Tem os problemas normais que existem em qualquer outra administrao, em
qualquer rea, no s na rea cultural, aquelas coisas normais, os entraves naturais de
todos os desenvolvimentos. Mas so entraves, no so obstculos. Voc ultrapassa,
voc vence. Acho que voc fala assim, voc s muda o caminho. Voc tem de todo
jeito que pensar caminhos.
Assim pode-se concluir que o grau de autonomia mais restrito, devido aos limites do
direito administrativo e das normas legais que regem com mais detalhes o funcionamento do
poder executivo do governo federal (com mais detalhes do que regras de um convnio ou de
um projeto especfico), no apresenta empecilhos para implementao da poltica, apenas
determina formas de ao distintas das que seriam observadas caso o grau de autonomia fosse
maior.
4.1.3.3. Informao
O fluxo de informao no instrumento gesto direta segue trmites burocrticos,
institucionalizado e formal; muito mais do que nos outros dois instrumentos governamentais
pesquisados. preciso informao entre os rgos centrais do governo federal e o Ibram e
informao entre o Ibram e os museus, nos dois sentidos.
Para implementao da Poltica Nacional de Museus, a boa comunicao entre os
diretores dos museus e o Ibram de fundamental importncia durante todo o processo, tanto
para os diretores informarem de suas necessidades e propostas de novos projetos; quanto para
boa manuteno dos museus. necessrio haver boa comunicao dos museus do Ibram com
as prprias estruturas administrativas do Ibram enquanto rgo central. Boas relaes com as
reas administrativas do rgo central facilitam a implementao das aes nos museus na
ponta. Nas entrevistas, no houve queixa quanto a esse tipo de informao, do Ibram para o
museu na ponta. Houve manifestao de esforos para que o Ibram tome conhecimento do
173
que o museu na ponta desenvolve, ou seja, o fluxo no sentido contrrio: do museu para o
Ibram. Todos querem informar ao rgo central de seus feitos, mas isso exige um esforo
especfico de cada diretor.
O plano de ao que encaminhado para o Ibram mais voltado para atividades que
precisam de recursos financeiros. Mas as atividades que so feitas internamente... a
gente se esfora para comunicar. Porque primeiro a gente faz a atividade, observamos
quais so as necessidades de recursos utilizados para que a gente possa montar o
projeto e encaminhar ao Ibram, para que a prxima atividade que for acontecer a
gente possa solicitar esses recursos e ter chance melhor de receber.
A gente faz o plano anual e o planejamento oramentrio, mas da a saber se vai ser
aprovado ou no... a gente no tem como saber.
Infelizmente, tivemos uma grande reduo de recursos, eu acho que todos os museus
sofreram com essas redues e infelizmente no tivemos capacidade de executar todos
os projetos que estavam previstos.
Com o Ibram, o oramento, na verdade, a gente meio que informado s vezes no
meio do ano, como aconteceu, por exemplo, de que o museu vai disponibilizar x mil
reais, e a a gente tem que elaborar, correr atrs dos projetos bsicos.
Por exemplo, at o meio do ano a gente no sabia quanto que o museu ia receber para
realizar qualquer tipo de atividade.
A gente pede material e no sabe se vai receber. A gente pede dinheiro para um
evento e no sabe se vai ter a verba para realizar, ou parte dela ou toda, enfim. A gente
s fica sabendo se a gente tem o todo, ou a parte, ou nada, em cima da hora,
normalmente no fim do ano. s vezes no meio do ano.
Isso, por exemplo, foi em julho. Chegou outubro e a gente no tinha conseguido
gastar nada desse dinheiro que tinha sido anunciado. No foi transferido. E no sei por
175
qu. Fica tramitando. Processo vai processo vem. Vai para jurdico, vai para diretoria
tal e tal e tal.
Existem diversos canais para isso: tem o site do Ibram com uma intranet para
comunicao entre os servidores; redes na internet; uma srie de instrumentos que so
eficientes e eficazes. Mas essa questo da comunicao muito de acordo com a nossa
disponibilidade. No aquela comunicao que a gente deseja, por conta mesmo do
dia a dia nosso. Mas os canais de comunicao existem.
Na medida do possvel a gente consegue receber informaes e responder. Mas temos
um problema grave com internet. E a a internet dificulta bastante, mas ns estamos
recebendo as informaes do Ibram e temos conseguido divulgar o que fazemos.
Agora com os outros museus do Ibram, nosso contato muito pouco. Muito pouco
mesmo.
A gente se encontra no Ibram. J foi mais estreita, essa relao. Esse ano a gente se
reuniu no incio do ano e agora em final de outubro, aqui em Braslia. Antes, no
governo Lula, era mais frequente. A gente s tem contato com os outros museus do
Ibram nas reunies aqui em Braslia, essas duas vezes por ano, basicamente.
176
Esses problemas informacionais ficam agravados pela baixa interatividade com outros
museus, que os entrevistados enxergam como resistncias, barreiras, desinteresse ou falta de
pessoal suficiente para promover a interatividade:
E em relao aos outros museus do estado, sem ser os museus do Ibram, os museus
do prprio municpio so um pouco resistentes a ns. So resistentes em relao ao
museu do Ibram. No so resistentes com o Ibram, porque o Ibram tem uma poltica
museolgica. Mas eles tm assim, so um pouco resistentes com o museu do Ibram.
No sei bem por qu. uma questo assim de sermos o nico museu do Ibram, ento
uma questo de ainda no haver uma informao geral sobre como que foi essa
formao do Ibram, com esses museus, ento ns temos uma reticncia com relao a
eles.
Mais ou menos um desinteresse e pouca informao.
As equipes deveriam estar mais nos estados, conversar mais com os problemas
estaduais. Acho que isso seria... um ponto fraco porque o instituto, a instituio
museolgica, ela est l fazendo um trabalho museal, fazendo um trabalho com a
comunidade, um trabalho de salvaguarda de uma memria. Mas a gesto do Ibram ela
indo ao estado e comeando ela mesma este dilogo com o estado, ele vai fazer com
que... porque no estado no tem s o museu do Ibram, h os outros museus, estaduais,
municipais, particulares. Ento o prprio estado ele vai aumentar esse interesse de que
os outros museus sejam mais participativos na poltica museolgica.
preciso estreitar mais o dilogo com os governos estaduais, com as secretarias de
cultura, com as secretarias de turismo.
Tenho pouco contato com outros museus do Ibram, temos o contato em Braslia.
Tenho contato com outros museus da regio, que no so do Ibram, e at com museus
de outros estados do Brasil. Mas contato pessoal. contato pessoal. E tambm tem
gente que quer trabalhar, tem gente que sonha em ter parcerias. Esse contato com
outros museus ajuda, pode ajudar sim em alguns momentos, ajuda sim. Certamente.
4.1.3.4. Etapas/Tempo
Na gesto direta, as etapas do fluxograma esto inseridas em um contnuo de aes
governamentais na rotina da burocracia estatal. Devido uniformizao de procedimentos, de
gesto de pessoal e de horrios de trabalho, h que se supor que os Museus do Ibram (gesto
direta) sigam os fluxogramas de planejamento, oramento, empenho, liquidao e pagamento
para suas aes; sofram com eventuais contingenciamentos oramentrios e tenham que
seguir o tempo governamental de oramentos anuais condizentes com planejamentos
plurianuais.
As etapas seriam a dos diretores dos museus do Ibram informarem ao prprio Ibram
sobre suas demandas oramentrias; o Ibram elaborar uma proposta preliminar para compor o
oramento do MinC que encaminha uma proposta ao Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto - MP para posteriormente compor o oramento do Governo Federal, o MP consolida
a proposta oramentria de todo o Governo e o Presidente a encaminha ao Congresso
Nacional, que vota a Lei Oramentria Anual. Assim, o Ibram tem seu oramento definido e
define sua distribuio entre as vrias reas, inclusive entre seus museus. Os diretores dos
museus do Ibram tm ento que adaptar suas demandas ao oramento disponvel e
desenvolver suas aes para aquele ano oramentrio, aes essas de manuteno dos museus
e, talvez, conforme o oramento disponvel, alguns projetos.
Acima da linha tracejada esto os rgos centrais (Ibram, MinC, MP, Congresso
Nacional) e abaixo da linha tracejada esto os implementadores na ponta, responsveis
diretamente pela implementao da Poltica em cada museu.
Diretores dos
museus do Diretores dos Diretores dos museus do Ibram
1 ano
Ibram museus do desenvolvem suas aes:
informam Ibram manuteno dos museus (e
suas adaptam suas talvez alguns projetos)
demandas demandas ao
oramentrias oramento
disponvel
Todo final de ano o Ibram pede que a gente elabore os planos de ao para o ano
seguinte. Agora quando a gente est elaborando esse plano de ao, por exemplo, a
gente no sabe quanto recurso a gente vai ter para executar isso.
Ento a gente encaminha essas propostas de ao para a direo tcnica do Ibram e
eles avaliam se factvel e se tambm de acordo com a Poltica Nacional de Museus.
Estando de acordo com isto a gente desenvolve as nossas aes.
Isso j est na programao anual.
Tentamos realizar as aes dentro de um tempo mnimo possvel, para poder
conseguir dar andamento a todo o trmite burocrtico, correr atrs, para poder receber
o dinheiro e gastar o dinheiro dentro desse exerccio. No muito tranquilo no.
179
Pela percepo dos entrevistados, tem-se tambm que, apesar das regras estabelecidas
e da rigidez do processo oramentrio, h variaes:
aes. Esse apoio independe do partido poltico ou das afinidades polticas dos governos
subnacionais em questo, indo alm do apoio poltico e se referindo ao apoio institucional, da
estrutura governamental. Portanto, h sim evidncias da necessidade de apoio institucional,
nas entrevistas, como os trechos aqui reproduzidos comprovam.
No temos apoio dos governos local e estadual. A gente tem uma parceria com o
municpio, que dentro das possibilidades nos ajuda, mas no responde s nossas
expectativas.
A falta do apoio do governo estadual no chega a prejudicar, mas se ns tivssemos
uma atividade mais prxima com o governo do estado poderia ser melhor.
Apoio com verba, com oramento, tudo do Ibram. Agora, eventualmente a gente
vai realizar algum evento e precisa de um suporte, por exemplo um toldo para cobrir
uma rea externa, ento a gente consegue esse tipo de apoio com a prefeitura, pelos
contatos que a gente tem.
A gente costuma realizar projetos em conjunto sim, mas no de forma institucional,
prefeitura e governo.
Ns no temos apoio do governo municipal. O nico setor que nos apoia a
secretaria de assistncia social. Com a secretaria de educao, nem conseguimos
dilogo. E o prefeito tambm no d. Se ns tivssemos o apoio da prefeitura, seria
bem mais fcil.
Temos um problema de relacionamento bem grande.
O nosso relacionamento com o governo municipal no bom. No alcana. Os
projetos esvaziam muito.
Quando tem mudana de governo difcil. A relao difcil. A gente j teve assim
uma relao super boa, parcerias com a prefeitura, n, com o governo municipal. Mas
esse ltimo governo est uma dificuldade.
Teve tempo que tinha s eu de funcionria. Todos os funcionrios do museu eram da
prefeitura. Todos. Todos mesmo. Desde o pessoal da ao educativa, da recepo, da
segurana, era todo da prefeitura.
A gente sempre teve essa boa relao com a prefeitura.
quando voc chegava a determinados locais e no tinha aonde expor, onde botar, ento
eram as prprias regionais que assumiam, nessas localidades, a incumbncia de expor
nossas exposies.
Um manifestou que sente falta de apoio, mas atribui essa carncia de apoio
institucional distncia geogrfica entre o museu sob sua responsabilidade e a capital onde
est localizado o rgo central e entre o museu e a capital do seu respectivo estado:
Esses trechos evidenciam que preciso contar com o apoio no s do Ibram, claro,
que necessita ter alguma capilaridade, mas tambm de governos subnacionais e de outras
instituies, para poder implementar integralmente a Poltica Nacional de Museus.
Das entrevistas, tm-se uma boa perspectiva da conscincia que os museus em gesto
direta tm da necessidade de envolver a comunidade local nas aes do museu. A visitao,
embora possa estar relacionada com a democratizao das oportunidades de acesso, no
instrumento gesto direta foi compreendida como manifestao de apoio social. E, com a
preocupao de ampliar a visitao, mencionam que se sabe que a visitao basicamente
escolar: O grosso da visitao so escolas.
Praticamente todas as atividades feitas aqui, elas so feitas, praticamente uns 80%
voltadas para os alunos das escolas, como palestras, apresentao de filmes, pesquisas
que ns tentamos resgatar, patrimnios que j foram esquecidos pela comunidade...
Ns preparamos isso com as escolas, recebemos aqui peas de teatro aqui no museu,
pela incubadora, atividades com as crianas, de acordo com as idades do pblico,
sempre escolar.
J a Associao de Amigos, quando existe, apesar do nome, no foi formada para dar
apoio social ao museu, mas sim para apresentar projetos conforme editais de empresas estatais
e leis de incentivo federal, estaduais e municipais para conseguir financiamento para o
respectivo museu: Ns temos Associao de Amigos, mas mais para projetos14.
14
Nota-se aqui uma sobreposio de instrumentos governamentais: os museus sob gesto direta se utilizam
tambm de renncia fiscal, captando por meio de leis de incentivo estaduais e municipais, ou mesmo pela Lei
Rouanet. No entanto, essa sobreposio pequena, no influenciando no comportamento das categorias de
anlise aqui pesquisadas.
183
A comunidade, uma coisa meio difcil essa relao... Voc sabe... A gente est
querendo fazer um trabalho para que eles se aproximem mais do museu e tambm
vamos ao encontro deles.
Procurando trazer eles, fazer atividades com que eles participem. De atividades que
fizemos, que teve boa aceitao l, como exemplo, a gente faz encontro de parteiras e
benzedeiras locais, encontros sobre a culinria local, so formas de a gente trazer essa
comunidade para ns, valorizar essa sabedoria e conhecimento, a gente vai procurando
melhorar essa relao e buscar mais outras atividades que eles estejam inseridos.
H muita distncia da comunidade para com o museu.
Ns conseguimos aproximar mais a comunidade, trazer a sociedade para o museu,
trazer o sentimento que so pertencentes casa, porque basta conhecer a histria do
museu e passar a divulgar.
Alm disso, todos percebem muito claramente que a iniciativa tem de partir do museu
para a comunidade, a direo top-down, do governo aos cidados, e no aguardar que a
comunidade cobre maior presena do museu.
A questo antes, aqui e de outros museus, que ele no era to ativo com a
comunidade.
Hoje ns buscamos oferecer mais atividades para a sociedade, para sociedade passar
a participar, porque a nossa regio, se ela tem uma falta de incentivos culturais, ela
tem uma carncia de atividades para os moradores.
Ns que procuramos. Ns que levamos o museu at eles.
Primeiro fizemos esse caminho de ir at a comunidade, entrar em contato com
lideranas, fazer contato com elas, partiu tudo do museu.
Encaminhar convites para as lideranas comunitrias, passar um carro de som, que
uma forma de comunicao que existe aqui, ir s rdios avisar, convidar, fazer esse
corpo a corpo. E assim, ao mesmo tempo em que fazamos esse corpo a corpo, a gente
abriu o museu com atividades que interessassem esse pblico que no vinha,
colocando-os como protagonistas.
Viu-se que os diretores dos museus do Ibram podem, via Associao de Amigos, ter
certa autonomia para procurar apoio a projetos especficos fora do mbito do Governo
Federal, utilizando instrumentos como renncia fiscal e assistncia financeira. No entanto, no
mbito do instrumento gesto direta e regra geral, a autonomia dos diretores dos museus do
Ibram est restrita ao contexto da Administrao Pblica Federal. Essa restrio no parece
impedir a boa gesto nem o desenvolvimento de aes especficas, embora dependa de
esforos pessoais de cada diretor. Diretores com mais iniciativa e mais conhecimento da
mquina pblica acabam conseguindo realizar mais aes em prol da democratizao das
oportunidades de acesso (ou do objetivo que queiram) do que diretores menos familiarizados
com as regras da Administrao Pblica Federal.
A partir do que foi discutido na anlise caso a caso, a anlise comparada est
estruturada da seguinte forma: primeiramente, faz-se uma anlise geral com nfase na
comparao das entrevistas. Em seguida, compara-se por categoria de anlise, com base na
pesquisa documental e nas entrevistas, a partir do que j foi discutido na anlise caso a caso.
Para, finalmente, comparar os casos propriamente ditos, para discutir a relao dos
instrumentos com o processo de implementao; e tambm com relao ao objetivo da
Poltica estudada, de democratizao das oportunidades de acesso.
de autonomia; as etapas e tempo; e tendo o vnculo institucional com o governo federal, que
garante o apoio institucional necessrios; os implementadores desse instrumento se
preocupam mais com formas de construir apoio social, entendido esse como esforo para
mobilizar a sociedade para apoiar sua existncia e suas aes. Assim, pode-se argumentar que
no instrumento gesto direta a maior preocupao com a construo do apoio social que,
como foi visto na anlise por caso, um movimento que parte do museu para a comunidade, e
no vice-versa.
15
Dentro da lgica da pesquisa qualitativa, onde o ponto de vista do pesquisador influencia o objeto pesquisado
(MILES, HUBERMAN, 1994).
189
igual (oito em cada caso) e os critrios para codificao tambm foram iguais (conforme
descrito no captulo de metodologia).
A categoria de anlise menos presente nas falas dos entrevistados dos trs
instrumentos a autonomia (Quadro 12 e Quadro 13). Isso contradiz o que era inicialmente
esperado. A autonomia era vista como uma vantagem ao implementador. Pela reviso de
literatura, quanto maior a autonomia, melhores as chances de a poltica obter sucesso em sua
implementao. Da, imaginava-se que a autonomia era algo que os implementadores
almejavam e valorizavam. E no foi isso o encontrado nos resultados. O Quadro 13 foi
montado com base na frequncia das citaes nas entrevistas analisadas.
Quadro 13. Categorias de anlise da mais relevante a menos relevante, nos trs instrumentos
Assistncia Financeira Renncia Fiscal Gesto Direta
apoio institucional etapas e tempo apoio social
informao informao apoio institucional
apoio social incentivos informao
incentivos apoio institucional incentivos
etapas e tempo apoio social etapas e tempo
autonomia autonomia autonomia
Fonte: Elaborao prpria com base nos resultados extrados do software NVIVO9.
70
60
50
40
Assistncia financeira
30 Renncia fiscal
Gesto direta
20
10
0
Incentivos Autonomia Informao Etapas e Apoio Apoio social
tempo institucional
mais presena no instrumento gesto direta. O instrumento gesto direta o que permite que
os implementadores na ponta estejam mais estreitamente ligados gesto central da poltica
(por linha de chefia direta), ficando os implementadores na ponta mais afinados com os
objetivos da poltica. Alm disso, o fato de outros aspectos da gesto j estarem definidos
pelo contexto governamental faz com que as preocupaes fiquem mais focadas no objetivo
da poltica e as aes mais direcionadas ao apoio social, no instrumento gesto direta. Como
foi mencionado anteriormente, o sentido de apoio social dado pelos implementadores neste
instrumento (gesto direta) se confunde com a prpria definio do objetivo de
democratizao de acesso.
Se analisarmos os instrumentos dois a dois, os dados para gesto direta e renncia
fiscal mostram que, do ponto de vista da gesto, caso se deseje dar mais nfase ao apoio
social, melhor optar pelo instrumento gesto direta. E caso se deseje dar mais nfase a
questes temporais, com etapas especficas e prazos que expiram, com forte foco nos
incentivos financeiros a serem captados em determinado perodo, convm optar pelo uso do
instrumento renncia fiscal. Comparando gesto direta e assistncia financeira, temos tambm
marcadas diferenas. Novamente o instrumento gesto direta uma forma de implementao
que permite que o implementador na ponta se dedique mais ao objetivo de conquistar apoio
social no sentido de envolver a comunidade nas atividades do museu; enquanto o instrumento
assistncia financeira uma boa opo para implementao da poltica pblica caso haja
apoio institucional, pois pela anlise documental e pelas entrevistas vemos que de
fundamental importncia que os contemplados pelos recursos ofertados mediante assistncia
financeira possam contar com esse apoio, poltico ou institucional, para sua manuteno, aps
sua instalao. O xito da implementao da poltica depende da existncia desse apoio. Ao se
comparar assistncia financeira e renncia fiscal, temos que, do ponto de vista da gesto, se
h possibilidade de existncia de apoio institucional, a assistncia financeira pode ser uma
melhor alternativa de implementao; e se h interesse em ter prazos para busca de incentivos,
bem determinados e que exeram certa presso sobre o processo de implementao da
poltica, o instrumento renncia fiscal pode ser mais atraente.
H distines claras entre os trs instrumentos governamentais analisados. A
categoria de anlise mais relevante em uma implementao via assistncia financeira o
apoio institucional, no em termos de apoio poltico partidrio, mas sim em termos de o
implementador poder contar com um apoio institucional contnuo e relevante. A categoria de
192
anlise mais relevante em uma implementao via renncia fiscal relacionada a etapas e
tempo; ou seja, o implementador necessita estar atento ao tempo, pois a implementao no
ocorre se as etapas no forem cumpridas dentro dos tempos determinados. A categoria de
anlise mais importante em uma implementao por gesto direta o apoio social, no caso
estudado, pois o instrumento onde h menor flexibilidade e maior continuidade nas outras
categorias de anlise, ficando o foco do implementador mais diretamente voltado ao objetivo
da poltica pblica em questo. Assim, na gesto direta, o implementador, no podendo
modificar as demais categorias de anlise, ou a tendo j definidas e estipuladas, tem como
categoria de anlise mais relevante a que mais prxima e intimamente relacionada com o
atingimento do objetivo da poltica pblica que foi estudada.
Conforme foi visto na anlise caso a caso, h algumas palavras que aparecem com
maior frequncia nos trs grupos de oito entrevistas (Quadro 13). No caso da assistncia
financeira, as palavras mais frequentes foram gente, projeto e prefeitura. No caso da renncia
fiscal, as palavras mais frequentes foram MinC, Petrobrs e projeto. E no caso da gesto
direta, as palavras mais frequentes foram gente, museu e Ibram. Com base nisso, pode-se
interpretar que o financiador da manuteno do museu aparece com frequncia (prefeitura,
Petrobrs e Ibram, respectivamente); bem como a forma inicial que gerou sua implantao
(projeto no caso dos instrumentos assistncia financeira e renncia fiscal). O foco nas pessoas,
tanto visitantes quanto equipe (na palavra gente) aparece na assistncia financeira e na
gesto direta, sendo que o foco no MinC, rgo central da implementao central do
instrumento, para o caso da renncia fiscal.
Alm disso, pela anlise dos cdigos agrupados por similaridade de palavras, exibidos
na anlise caso a caso, v-se com clareza que na renncia fiscal e na gesto direta, os
conceitos de apoio institucional e apoio social esto muito prximos, chegando por vezes a se
confundir no discurso dos entrevistados. No instrumento renncia fiscal, os conceitos de
incentivos e de etapas e tempo tambm ficam muito prximos, visto que uma vez conseguida
193
Como ltimo ponto a ser mencionado pela anlise de frequncia das categorias de
anlise nas entrevistas, relevante notar, na comparao, que existe forte preocupao com a
manuteno do museu nos instrumentos assistncia financeira e renncia fiscal. Essa
preocupao inexiste no instrumento gesto direta, onde a manuteno de alguma maneira j
est garantida, por estarem diretamente inseridos na estrutura do governo federal.
Nota-se, nesta pesquisa, que o instrumento, mesmo o de renncia fiscal, onde o poder
de decidir quem faz o qu est todo no setor privado (teoricamente, embora tenha sido
explicitado que est mesmo no setor pblico, nas empresas pblicas), no influencia o
objetivo da poltica, no o modifica nem o despreza. Todos os trs instrumentos investigados
contribuem para o objetivo da poltica. E essa fidelidade aos objetivos ocorre mesmo no
contexto onde no h um conjunto de funes sobre o qual h unanimidade: diretores de
museus nacionais frequentemente tm vises muito diferentes das vises de diretores de
museus locais sobre para qu o museu existe (GRAY, 2011, p. 47). A interpretao que
isso ocorre devido inadequao de alguns padres e regras que regem o processo de
implementao. Padres e regras utilizados na gesto direta que se mantm, sem alteraes,
na assistncia financeira e na renncia fiscal, gerando inadequaes que se refletem em falhas
de informao, prestaes de contas que levam muitos anos para serem concludas, e outras
constataes j evidenciadas na anlise caso a caso.
Partimos agora para a anlise comparada por categoria de anlise, conforme os
resultados j discutidos na anlise caso a caso.
195
4.2.2.1. Incentivos
A captao de recursos um aspecto especfico da implementao da poltica, em
todos os instrumentos. Na gesto direta, no h preocupao explcita com captao. Embora
os museus no recebam financeiramente todos os recursos que foram pleiteados
oramentariamente, e exista tambm o risco do contingenciamento; a questo dos recursos na
gesto direta est inserida no processo oramentrio. Alguns Museus do Ibram se utilizam
tambm do instrumento renncia fiscal para aumentar seus recursos (captando via Lei
Rouanet com projetos inscritos por Associao de Amigos), mas a representatividade disso no
todo no significativa. O foco das preocupaes, na gesto direta, no em garantir o
mnimo de recursos para manuteno do museu, pois isso j est garantido. J na assistncia
financeira, captar recursos para implantao do museu o grande motivador para que cada
prefeitura se inscreva no Mais Museus. E na renncia fiscal, aumentar as possibilidades de
aumentar recursos tendo sido aprovado na Lei Rouanet o que move os proponentes a
apresentarem seus projetos. Assim, conforme o instrumento, vai-se da mera possibilidade de
captao, ao prmio em forma de captao, at os recursos garantidos. Esse aspecto impacta
196
Daqui pode-se interpretar que o aspecto financeiro o que mais pesa na escolha de
qual instrumento utilizar, tanto do ponto de vista do implementador central, que busca captar
recursos do setor privado e, no caso do Mais Museus, de prefeituras, ainda que seja para
posterior manuteno do museu; quanto do ponto de vista do implementador na ponta, que
atrado a apresentar projetos para conseguir captar recursos mediante aquele instrumento.
Alm disso, aspectos normativos por vezes apresentam empecilhos para a boa implementao.
Por exemplo, v-se que a assistncia financeira que est mais bem direcionada ao objetivo
da poltica, de democratizao das oportunidades de acesso, por estar mais focada. Mas esse
direcionamento e foco esto impostos por um modelo de implementao da poltica orientado
pela lgica top-down, e que por vezes a ponta no consegue responder a este estmulo da
maneira que os implementadores centrais imaginaram, encontrando dificuldades para atender
s exigncias de documentao que provavelmente foram subestimadas pelos
implementadores centrais, e talvez tambm o implementador na ponta em potencial tema
no ter como arcar com a responsabilidade posterior de responder pela manuteno do museu.
Foi visto na fundamentao terica que essa categoria de anlise diz respeito forma
como um principal define um esquema de incentivos contratuais para induzir os agentes na
direo do seu interesse (SANTANA, 2002). Supunha-se que cada instrumento
governamental oferecesse um incentivo distinto (STIGLITZ, 1988). Ou que, fazendo o
raciocnio contrrio, conforme o incentivo que o governo dispusesse ou pudesse oferecer,
optaria por um instrumento governamental ou por outro. No processo de implementao da
Poltica Nacional de Museus, isso no se observa. O que atrai os implementadores na ponta
198
so os recursos que esto sendo disponibilizados, sejam eles via assistncia financeira ou via
renncia fiscal: em dois instrumentos distintos o principal incentivo o mesmo. Os incentivos
existentes em cada instrumento, como recursos financeiros e normas legais e institucionais,
so de fato extremamente relevantes no processo de implementao, como foi visto na
fundamentao terica (HOOD, 1986; HUQUE, 2009; KRAFT, FURLONG, 2007; LANE,
2005; PETERS, 2000; SALAMON, 2002; STIGLITZ, 1988), e na implementao da Poltica
Nacional de Museus, pode-se trabalhar os incentivos de forma a promover maior
descentralizao territorial, para democratizao das oportunidades de acesso. Ou seja, os
incentivos contratuais podem ser melhor desenhados para induzir os agentes na direo do
interesse governamental tanto na assistncia financeira, exigindo que os museus fiquem
abertos ao pblico e que cumpram sua funo de oferecer oportunidades de acesso; quanto na
renncia fiscal inserindo como item para aprovao do projeto que este tenha caracterstica de
incluso social (acervo que dialogue com pblico majoritariamente composto por populao
carente, excluda).
4.2.2.2. Autonomia
Em relao autonomia, v-se que os implementadores dispem de autonomia alta
tanto na assistncia financeira quanto na renncia fiscal, embora isso no se apresente como
um grande facilitador do processo de implementao, como a teoria inicialmente levava a
crer. Os implementadores associam a alta autonomia com a falta de apoio institucional e
dificuldades para manuteno do museu. Diferentemente, h menor autonomia aos
implementadores no instrumento governamental gesto direta, embora haja por certo maior
apoio institucional.
4.2.2.3. Informao
Importante mencionar que a informao do ponto de vista do implementador central
assume um peso to grande que, a princpio, quando do desenho da pesquisa, cogitou-se
considerar a informao como um quarto caso, o quarto instrumento governamental a ser
pesquisado. Isso porque ao questionar os implementadores centrais sobre quais aes so
desenvolvidas para implementao da Poltica Nacional de Museus, as respostas eram
invariavelmente relacionadas informao. Os implementadores centrais, nas entrevistas,
dizem implementar a poltica mediante divulgao de informaes, como se a divulgao de
informaes fosse um instrumento governamental. No entanto, a divulgao de informaes
no se encaixa em nenhuma definio de instrumento governamental, nem na de Salamon
(2002) que a adotada aqui. A informao, na literatura pertinente a instrumentos
governamentais, aparece como caracterstica de todos os instrumentos. Adotou-se, portanto, o
entendimento da literatura pertinente; e a informao foi analisada enquanto categoria de
anlise, no enquanto instrumento independente.
mais sofre com questes de corrupo (foi o nico com evidncias documentais da existncia
deste problema). As vulnerabilidades so distintas nos diferentes instrumentos. Na gesto
direta, h maior controle e menos vulnerabilidades. Na assistncia financeira, como a seleo
dos projetos ainda est a cargo do Ibram, o controle j diminui um pouco e as
vulnerabilidades no so to evidentes. No instrumento renncia fiscal, com maior delegao
de funes, as vulnerabilidades j ficam mais evidentes. Assim, fica claro que h um trade off
entre controle e vulnerabilidade. Quanto menos controle direto, mais oportunidades para
desviar recursos para propsitos particulares. Alm disso, como h mais recursos sendo
disponibilizados via Lei Rouanet, este instrumento atrai mais interesses. Questes
informacionais so o ponto crucial dos mecanismos de controle. Assimetrias de informao
(como aponta a teoria de custos de transao e a teoria da agncia) criam maiores
oportunidades de oportunismo; bem como quantias mais vultuosas.
implementao, fazendo com que as prestaes de contas, para dar um exemplo concreto,
encontrem dificuldade para sua concluso. Uma prestao de contas em um instrumento
descentralizado deveria ser orientada mais por resultados16 do que por conferncias de
documentos copiadas de um instrumento de comando e controle, caracterstica mais
apropriada para o instrumento gesto direta.
A reviso de literatura indicava que quanto maior a quantidade de etapas, menores as
chances de sucesso, ou maiores as chances de distoro dos objetivos iniciais (PRESSMAN,
WILDAVSKY, 1973). Pelos fluxogramas apresentados, tem-se que a assistncia financeira
envolve oito grandes etapas em um ciclo de trs anos; a renncia fiscal envolve seis grandes
etapas em um ciclo de quatro anos; e a gesto direta envolve sete grandes etapas em um fluxo
contnuo, com repetio anual. Ao se analisar quanto dessas etapas esto nas mos do governo
central, temos que na renncia fiscal h a menor presena do governo, e o maior ciclo
observado (Quadro 18).
Oito (quatro com Ibram, Seis (duas com Minc, quatro Sete (quatro com Ibram, trs
Etapas
quatro com contemplados) com proponentes) com museus)
Tempo Ciclo mdio de trs anos Ciclo mdio de quatro anos Ciclo contnuo, anual
16
Um dos entrevistados mencionou como exemplo que a prestao de contas para produo de curta-metragens,
patrocinada por poltica pblica similar Rouanet mas no mbito de polticas voltadas especificamente para
produo udio-visual, deveria ser o filme produzido, e no as notas fiscais comprobatrias de cada gasto.
206
O aspecto poltico no se
No se mostrou relevante,
mostrou relevante, preciso
mas pode ser til para
Para criao do museu ter infraestrutura que No se mostra relevante.
tramitao e aprovao no
permita elaborar, inscrever e
sistema.
implantar um projeto.
No necessrio, mas
Apoio da prefeitura buscam apoio de governos
Necessrio para garantir a
Para manuteno do museu necessrio para garantir a subnacionais e outras
manuteno do museu.
manuteno do museu. instituies locais para
ampliar suas aes.
Fonte: Elaborao prpria.
A interpretao aqui que o apoio poltico pode ser mais relevante no momento da
formulao da poltica (para entrar na agenda at a poltica pblica ser de fato formulada),
mas no se mostrou, neste caso especfico, to relevante no momento da implementao;
muito embora a implementao necessite de apoio institucional, no sentido mais amplo do
conceito: alm de poltico-partidrio, mas de infraestrutura de apoio, para manuteno de
aes e implementao da poltica pblica. E dos trs instrumentos, a assistncia financeira,
que o mais focalizado no pblico-alvo (municpios pequenos onde no h museus), o que
mais necessita de apoio institucional para sua implementao.
argumenta que tem apoio da sociedade para convencer a prefeitura a apoiar o projeto do
museu); ou pode ser entendido simplesmente como o fato de o museu estar aberto ao pblico
e receber visitao. Se considerarmos as Associaes de Amigos do Museu como apoio social
tambm, a este pode ser entendido ainda como relacionado captao de recursos (porque,
como foi mencionado, as Associaes de Amigos apresentam projetos Lei Rouanet e a
outras leis de incentivo, estaduais e municipais). De forma geral, essa categoria de anlise no
sentido sociedade-museu pouco se percebe e muitas vezes nem se menciona.
Na pesquisa, observaram-se museus criados pelo Mais Museus que esto fechados
para visitao, o que uma contradio dos objetivos da poltica e do prprio instrumento
governamental. Pode ser inferido que isso ocorre porque os mecanismos de coordenao e
controle no se adaptam ao instrumento assistncia financeira e, centralizados, no
conseguem fazer com que o instrumento funcione como deveria, com desconcentrao e
eventual alcance do objetivo de democratizao das oportunidades de acesso. Na Lei Rouanet,
instrumento com base em mecanismos de mercado e mais concentrador, observou-se, em
contrapartida, museus voltados inteiramente para comunidades carentes, como populao
caiara, o que mostra que at mecanismos de mercado podem servir ao objetivo de
democratizar acesso. De qualquer forma, nos trs instrumentos, o apoio social se mostrou
bastante incipiente; embora presente na percepo de todos os implementadores.
varivel, de mais amplo impacto, mas de difcil aferio. E a gesto direta tem um potencial
visvel, claro e mensurvel; mas fica restrito geograficamente aos locais onde h museus do
Ibram.
Portanto, est claro que no basta uma poltica pblica estar sendo implementada por
um ou por outro instrumento que faz com ela esteja mais ou menos prxima de propiciar a
democratizao das oportunidades de acesso, objetivo da poltica pblica. O instrumento
governamental no est, ao menos na poltica pblica aqui pesquisada, vinculado s
potencialidades para o atingimento do objetivo da poltica. No haveria, assim, um desses trs
instrumentos que seria obviamente mais adequado para o atingimento do objetivo da poltica.
A suposio inicial de que a assistncia financeira seria o instrumento mais adequado para
democratizao das oportunidades de acesso (e que o instrumento renncia fiscal seria o
menos adequado) no se confirmou.
17
Como, por exemplo, ocorre com as Metas do Milnio.
214
onde o enfoque cima para baixo (top-down) gera menos distores, por ser por definio um
instrumento de implementao direta com maiores caractersticas de comando e controle.
Administrao Pblica Federal; alm do objetivo ser melhor e mais frequentemente divulgado
entre os museus que esto no instrumento governamental gesto direta.
5. CONCLUSES
Como apontado na Introduo, havia uma suposio inicial de que a assistncia
financeira se mostraria o instrumento mais adequado para democratizao das oportunidades
de acesso e de que a renncia fiscal seria o instrumento menos adequado para atingir esse
resultado; enquanto a gesto direta seria o instrumento que permitiria maior nfase dos
implementadores na ponta (que seriam funcionrios do governo federal) quanto ao
atingimento do objetivo.
A suposio de que o instrumento renncia fiscal (no caso, a Lei Rouanet) no teria
capacidade de democratizar as oportunidades de acesso tampouco se observa na prtica. Seus
resultados, de fato, apresentam-se sim muito concentrados. No entanto, por gerar uma
quantidade de museus muito maior do que os outros instrumentos, foi revelada alguma
capacidade deste instrumento de democratizar oportunidades de acesso18. Ainda que os
recursos deste instrumento se concentrem geograficamente, gerou to mais museus que a
assistncia financeira, que mesmo a pequena parte que no concentrada maior do que o
que foi gerado pelo instrumento assistncia financeira. Portanto, o instrumento renncia fiscal
tambm tem capacidade de democratizar. Isso desfaz a lgica defendida por alguns de que
apenas o Estado com sua priorizao poltica capaz de privilegiar a equidade e a
democracia cultural (SILVA, MIDLEJ, 2011, p. 20). Foi observada, sim, forte concentrao
de recursos em poucos projetos mais da metade dos recursos captados destinada apenas
dois ou trs projetos por ano e os projetos que conseguem captao esto concentrados na
regio sudeste. No entanto, h projetos voltados exclusivamente democratizao das
oportunidades de acesso, voltados populao carente, localizados em periferias e no interior,
atendendo plenamente o objetivo de democratizao das oportunidades de acesso, pelo uso do
instrumento renncia fiscal.
18
Importante notar que a renncia fiscal est em uso a mais tempo do que a assistncia financeira, na Poltica
Nacional de Museus. Se fosse possvel manter tudo o mais constante e levantar os primeiros sete anos de uso da
renncia fiscal nesta poltica, teramos uma comparao igualando o tempo de funcionamento dos instrumentos;
mas isso no possvel, pois variveis relevantes do contexto eram muito diferentes nos primeiros sete anos da
Lei Rouanet.
219
certo que para contornar essa limitao do instrumento gesto direta referente
restrio geogrfica, o governo federal poderia optar por implantar museus em outros lugares,
criando capilaridade. Isso no se mostra como uma opo vivel porque os recursos
necessrios para implantar e manter museus em todos os municpios brasileiros seriam de
grande monta. Isso inclusive uma justificativa para a utilidade de mais de um tipo de
instrumento governamental na implementao de determinada poltica. No caso dos
instrumentos governamentais mais indiretos, eles servem para induzir o investimento de
recursos de outros nveis de governo (na assistncia financeira, uma vez criado o museu,
passa a ser mantido pela prefeitura) ou recursos do setor privado (na renncia fiscal,
novamente uma vez criado o museu, passa a ser mantido por recursos que no da
administrao direta do governo federal). Nos dois casos, a implementao requer bem mais
dos implementadores na ponta, e isso parece parte da lgica dos prprios instrumentos.
Alm dessas concluses, a pesquisa apresenta uma releitura dos conceitos de apoio
poltico, de complexidade administrativa, de apoio social, de informao e de incentivos; do
ponto de vista do implementador. Alguns aspectos de determinadas categorias de anlise
foram expandidos, outros restringidos, e outros ainda melhor detalhados; para tornar os
conceitos mais adequados anlise da implementao de uma poltica pblica por meio de
determinado instrumento.
O apoio poltico, categoria de anlise bastante citada na literatura, talvez seja mais
relevante em seu sentido estreito para anlise das diversas etapas da fase de formulao de
polticas. No mbito desta pesquisa, que sobre implementao, no houve evidncias da
presena de apoio poltico, mas sim da necessidade e presena de apoio institucional, conceito
mais amplo. Conclui-se que na fase de implementao, o que passa a ser importante no o
apoio poltico, no sentido de poltico-partidrio, mas o apoio relacionado infraestrutura de
um governo, seja ele federal, estadual ou municipal; ou mesmo de uma organizao no
governamental ou de uma empresa um apoio institucional. Ou seja, para ser contemplado
pelo Mais Museus, o partido poltico do prefeito no importa. Mas para conseguir implantar
um museu em um municpio desprovido deste equipamento, preciso que a prefeitura apoie o
projeto.
Outro ponto importante acerca das categorias de anlise selecionadas para a anlise
comparada diz respeito autonomia. Foi observada relao positiva entre maior autonomia e
melhor implementao, conforme sugerido pela teoria, mas apenas at certo ponto. Observou-
se, na anlise dos trs instrumentos governamentais utilizados na implementao da Poltica
Nacional de Museus, que por vezes a autonomia muito ampla est atrelada falta de apoio
institucional. Kraft e Furlong (2007) afirmam que um instrumento governamental pode
restringir o grau de liberdade e a capacidade de escolha dos implementadores mais do que
outro, e isso foi confirmado: a gesto direta restringe os graus de liberdade e a capacidade de
escolha dos implementadores muito mais que a renncia fiscal e a assistncia financeira.
Peters (2000) argumenta que mais autonomia favorece melhor implementao, por dar
incentivos ao atingimento de resultados, seguindo a mesma lgica de autoridade em Hood
(1986), coercibilidade em Salamon (2002), ou delegao de autoridade em Barnard
(1979), lgica essa fortemente ligada motivao dos indivduos para o bom desempenho
profissional. Isso no est sendo contestado. Mas constatou-se que muita autonomia apareceu
no discurso dos entrevistados dos instrumentos de assistncia financeira e de renncia fiscal
vinculada a pouco apoio institucional. Ao mesmo tempo, a falta de apoio institucional no foi
vista com bons olhos por esses implementadores. Estes aceitariam trocar um pouco de
autonomia por algum apoio institucional que facilitasse a implementao de seus projetos e a
sua manuteno aps a fase de implantao. Assim, observou-se uma associao
inversamente proporcional entre autonomia e apoio institucional, nos casos pesquisados,
assim como uma associao positiva entre existncia de apoio institucional e melhor
implementao. Seria interessante estudar maneiras de garantir um mnimo de apoio
223
Quanto aos problemas informacionais, notou-se que existem nos trs instrumentos
analisados e que podem at levar a trfico de influncia e corrupo. Uma proposio a ser
testada em pesquisas futuras seria se menos problemas informacionais, com melhor fluxo de
comunicao, poderia diminuir oportunismos e custos de transao, influenciando
positivamente a implementao, conforme foi discutido na fundamentao terica
(WILLIAMSON, 2007; STIGLITZ, 1988). importante que se trabalhe, nos trs
instrumentos, formas de melhorar e de tornar mais efetiva a circulao das informaes,
dando mais transparncia a todo processo de implementao.
19
Outras pesquisas (desenvolvidas por outros alunos do PPGA, como Maria Lcia de Oliveira Feliciano de Lima
e Jorge Luiz Rocha Reghini Ramos, ambos membros do grupo de pesquisa sobre implementao de polticas
pblicas, coordenado pela Prof. Janann Joslin Medeiros, durante o perodo de 2008 a 2011) j identificaram esse
peso sobre o implementador na ponta e problemas na implementao relacionados s dificuldades que esses
encontram por falta de apoio institucional.
224
prtico, por poder expor ao governo problemas na implementao da poltica que talvez
possam ser contornados.
necessidades do implementador na ponta, para que a demanda sobre o que necessrio para
que a poltica seja implementada parta do implementador na ponta, e no do implementador
central.
Portanto, os trs instrumentos servem ao propsito de democratizar o acesso a museus
e h caractersticas mais favorveis ao uso de um ou de outro instrumento governamental,
havendo instrumentos mais adequados que outros conforme determinadas caractersticas do
processo de implementao.
Enfim, h diferenas marcantes entre os trs instrumentos governamentais quando
comparados mediante as seis categorias de anlise selecionadas e tambm quando analisados
como um todo. A concluso final que os trs atendem ao objetivo de democratizar o acesso
aos museus, de uma forma ou de outra. Um instrumento governamental se mostra mais
adequado do que outro conforme contextos especficos; ou seja, conforme a adequao dos
meios para sua implementao: o quanto os procedimentos administrativos no processo de
implementao conseguem ou no se conformar ao instrumento.
Uma recomendao seria testar as diferenas no conceito entre apoio poltico e apoio
institucional em pesquisas futuras. Apresentou-se aqui um refinamento do conceito, que foi
apropriado para esta pesquisa, e foi desenvolvido com base nas entrevistas e posterior anlises
dessas. Ser que essa diferena existe na implementao de outras polticas tambm? Seria
importante desenvolver outros estudos que contemplassem esta questo, para confirm-la ou
refut-la. Isso poderia trazer contribuies tericas para os conceitos de apoio poltico e apoio
institucional e mesmo para elencar o que se mostra como relevante nas fases de formulao e
de implementao de uma poltica pblica.
Alm disso, com base nos resultados desta pesquisa, derivados da comparao dos
instrumentos governamentais em uso na implementao da Poltica Nacional de Museus, e
alinhadas tambm com as recomendaes apresentadas, sugerem-se proposies a serem
testadas em futuras pesquisas sobre implementao de polticas pblicas.
Uma terceira proposio seria que quanto mais controle do governo federal, melhor
controle do tempo de implementao; e quanto mais se delega a terceiros (com autonomia
para seleo e/ou execuo de projetos), menor o controle e maior o tempo para
implementao (at o fim do ciclo). Isso foi observado para a Poltica Nacional de Museus.
Seria preciso testar essa proposio em outras polticas pblicas, investigando como a maior
ou menor presena do governo central influi nas etapas e no tempo do processo de
implementao como um todo, at a concluso do ciclo ou o atingimento do resultado.
230
natureza do setor. A cultura no tender a ser bem distribuda a no ser por mecanismos
artificiais; e mesmo assim estar, no Brasil, sempre concentrada no Rio de Janeiro e em So
Paulo, que apresentam vantagem cumulativa. Vale lembrar que essa avaliao de Taleb
(2008) considera a cultura como sendo apenas a cultura elitista; enquanto o conceito adotado
pelo governo para implementao de polticas culturais no perodo analisado por essa
pesquisa muito mais amplo, envolvendo a cultura popular, a histria do povo, com toda a
sua particularidade e suas riquezas peculiares, principalmente para rea de museus.
Sendo mantido o entendimento pela interveno governamental para promover uma
distribuio mais equilibrada, h alternativas alm das polticas tratadas aqui. Pesquisadores
argumentam (CHAMPARNAUD, GINSBURGH, MICHEL, 2008) que seria prefervel
subsidiar a educao ao consumo artstico, defendendo inclusive que o consumo de artes dos
mais velhos deveria inclusive ser tributado, em vez de subsidiado. Alm disso, a educao
pblica pode ser uma ao que poderia, a longo prazo, levar a possveis redues de subsdios
cultura. Pesquisas mostram (BERGONZI, SMITH, 1996) que os que tm contato com artes
na infncia participam mais da vida cultural quando adultos. A transmisso familiar, fora do
mercado, gera efeitos externos. Ambos, subsdio ao consumo de arte (dos jovens) somado
educao pr-artes, talvez possam tambm trazer resultados. Seria interessante investigar se
instrumentos de polticas pblicas dirigidos aos nveis educacionais e distribuio de renda
apresentariam possibilidades de surtir melhores resultados na distribuio territorial de
oportunidades de acesso a cultura, inclusive a museus. Devido prpria delimitao do
estudo, essas alternativas (dos efeitos das polticas educacionais ou de redistribuio de renda)
no esto contempladas no escopo da tese. Tampouco est contemplado o conjunto mais
amplo de polticas culturais. Embora no sejam, portanto, limitaes da pesquisa, podem
apontar direes para ampliar e aprofundar pesquisas futuras sobre o impacto de distintos
instrumentos de polticas pblicas sobre determinados objetivos da poltica cultural do pas e
mais especificamente da Poltica Nacional de Museus.
Dentro dos trs instrumentos pesquisados aqui, uma limitao dessa pesquisa que o
Mais Museus apenas uma das iniciativas da ao do Plano Plurianual de fomento a projetos
na rea museolgica (o mais especificamente direcionado para criao de museus em
municpios sem este equipamento cultural). Para se ter um quadro completo do uso do
instrumento assistncia financeira na Poltica Nacional de Museus seria preciso desenvolver
232
um estudo mais amplo, que englobasse todos os prmios do Ibram e todas as iniciativas de
assistncia financeira.
Desenvolvida a pesquisa, acredito que foram apresentados elementos concretos para
analisar como distintos instrumentos governamentais para implementao da Poltica Naconal
de Museus se relacionam com a democratizao das oportunidades de acesso, que a referida
poltica intenciona prover aos cidados brasileiros. A partir desta pesquisa, espera-se poder
desenvolver novas pesquisas para verificar a possibilidade de ampliar essas concluses a
outras polticas pblicas.
233
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243
APNDICES
Apesar de distintas, para que todas as entrevistas extrassem dos entrevistados as informaes
referentes s dimenses de anlise selecionadas para esta tese, eu, na qualidade de
entrevistadora, seguia este roteiro apresentado aqui; embora as perguntas no fossem
formuladas com essas palavras. Ou seja, as perguntas decorriam da conversa informal em
busca de informaes relacionadas ao que consta no roteiro abaixo.
Nome:
Cargo:
Funo:
Autonomia: Quais so as aes sob sua competncia direta devido ao cargo que ocupa? Quais
lhe foram delegadas e por quem? Quais tarefas voc delegou a outrem? Voc prope e
desenvolve projetos? Pode definir exposies? Acredita que o poder decisrio est com voc
ou com quem (mais)?
Informao: Com que frequncia presta informaes sobre o museu? A quem voc se reporta?
Quem se reporta a voc? Quem compe a mesma equipe? Com quem voc se relaciona
profissionalmente, dentro e fora da equipe? Entre suas tarefas cotidianas, sobre quais aspectos
e como presta informaes ao seu chefe direto? Como voc fica sabendo de suas
246
Apoio poltico/institucional: filiado ou tem afinidade com algum partido poltico? Qual?
Frequenta reunies partidrias? J teve algum engajamento, alguma militncia em alguma
questo especfica? H algum vis poltico no processo de implementao? Afora afinidades e
apoios polticos, necessita apoio institucional? Como percebe o apoio institucional que seu
rgo e essa poltica pblica especfica recebe de governos (municipal, estadual, federal) e de
outras entidades (privadas ou sem fins lucrativos)?
Apoio social: Se um cidado quiser conhecer as tarefas aqui desempenhadas, tem como faz-
lo? E se quiser acompanhar as despesas, possvel? Como? Caso um cidado queira dar
sugestes, h meios institucionalizados? So ouvidos? Recebem respostas? Na sua opinio,
como a comunidade percebe a existncia do museu? Como se beneficia? E o apoio da
comunidade? H apoio da comunidade para a manuteno do museu? H mobilizao da
comunidade em torno do museu? Participam das atividades? Frequentam?
Etapas e tempo: como voc descreveria o processo de implementao desta poltica pblica?
Quais so os passos? Quantas etapas? Qual o caminho que um pedido ou uma deciso ou um
processo deve percorrer at se tornar realidade? Quanto tempo demora para isso ocorrer, em
mdia?
Democratizao das oportunidades de acesso: Em sua opinio, essa poltica pblica amplia o
acesso dos cidados a museus? democrtica? Atinge a todos os segmentos populacionais,
estratos sociais, econmicos e culturais distintos? Se sim, por qu? Se no, por qu? O que lhe
leva a pensar assim?
247
Ttulo dos Projetos como constam da lista de contemplados pelo Mais Museus:
Museus do Ibram:
1. Presidente do Ibram
2. Diretora do Departamento de Difuso, Fomento e Economia de Museus do Ibram
3. Diretora de Bens Imateriais do Iphan
Alm desses, vrios outros servidores foram entrevistados, no Ibram (nas reas de Pontos de
Memria e de coordenao de fomento); no Iphan (na reas de convnios e contratos); e no
MinC (chefia de gabinete da Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura - Sefic, secretaria
que trata da Lei Rouanet). Todos me receberam, me atenderam, mas no foram gravadas
entrevistas, no tendo sido utilizadas nas anlises desenvolvidas nesta tese.