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Argelina MUDANCA CONSTITUCIONAL DESEMPEN PDF
Argelina MUDANCA CONSTITUCIONAL DESEMPEN PDF
Este captulo tem por objetivo estudar as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo e as
consequncias do padro existente existente de relao entre esses dois poderes para a estruturao do
Poder Legislativo. O perodo coberto pelo estudo tem incio com a promulgao da Constituio de 1988.
Analisando o marco legal criado e a produo legal, este texto procura contribuir para um melhor
entendimento do sistema poltico brasileiro em uma de suas dimenses menos estudadas, as relaes entre
os Poderes Executivo e Legislativo enquanto geradores de normas legais.
A Constituio de 1988, no que diz respeito ao Poder Legislativo, aprovou dois conjuntos
distintos e, pode-se dizer, contraditrios de medidas. De um lado, os constituintes aprovaram uma srie de
medidas tendentes a fortalecer o Congresso, recuperando assim os poderes subtrados do Legislativo ao
longo do perodo militar. De outro lado, a Constituio de 1988 manteve muitos dos poderes legislativos
com os quais o Poder Executivo foi dotado ao longo do perodo autoritrio. Desta forma, no foram
revogadas muitas das prerrogativas que permitiram ao Executivo dirigir o processo legislativo durante o
regime militar.
H, portanto, uma continuidade legal, pouco notada diga-se de passagem, entre o perodo
autoritrio e o atual. Os poderes legislativos obtidos pela presidncia ao longo do regime autoritrio no
foram revertidos. Como seria de se esperar, esta continuidade tem efeitos sobre a produo legal do
perodo estudado. Os dados levantados mostram que o Poder Executivo, em razo dos poderes legislativos
que possui, comanda o processo legislativo e, dessa forma, mina o prprio fortalecimento do Congresso
como poder autnomo. O resultado a atrofia do prprio Legislativo e a predominncia do Executivo,
principal legislador de jure e de fato1.
O texto organizado da seguinte forma. A primeira parte discute o quadro institucional que regula
o funcionamento do Poder Legislativo e, em especial, suas relaes com o Poder Executivo. As partes
segunda e a terceira contm a anlise da produo legal no perodo ps constituinte; a segunda mostra a
preponderncia.do executivo no processo legislativo, privilegiando as vantagens institucionais que
explicam isso; a terceira explora os aspectos organizacionais prprios da Cmara dos Deputados e sua
contribuio para o estabelecimento do padro observado. nas relaes executivo-legislativo. A ltima
parte a concluso, resume os principais pontos mostrados no decorrer do trabalho e discute seus efeitos
sobre o papel do legislativo no processo de tomadas de decises2.
1
Em um trabalho comparativo de regimes presidenciais na Amrica Latina, Shugart e Carey (1991) apontam
alguns efeitos dos poderes legislativos do presidente sobre o papel do Legislativo e o sobre o sistema poltico.
2
Krehbiel (1991) a mais importante referncia da abordagem analtica que privilegia o papel da organizao
legislativa, ou seja, a alocao de recursos e direitos a parlamentares, na produo de resultados polticos.
2
O QUADRO INSTITUCIONAL
Com a Constituio de 1988, o Congresso recuperou muitos dos poderes subtrados pelas
sucessivas reformas constitucionais impostas pelos governos militares. Mais do que isto. Em diversos
pontos, o Congresso teve seus poderes ampliados em relao queles consagrados pela Carta de 1946. A
nova carta permite ao Congresso contribuir de maneira efetiva para a formulao de polticas pblicas.
Nesse sentido, a mais importante das conquistas do Congresso consagrada pela Nova Carta , sem
dvida, a redefinio de sua participao no processo oramentrio e no controle das finanas pblicas.
Como fartamente sabido, os governos militares restringiram ao mnimo a atuao do Legislativo nessa
rea. Entre as novas atribuies e poderes reservados ao Legislativo cabe destacar a maior abrangncia
dos oramentos a serem enviados pelo Executivo apreciao do Legislativo, a capacidade ampliada deste
ltimo emendar o oramento enviado, o fortalecimento do Tribunal de Contas e a maior participao do
Congresso na nomeao dos membros desse Tribunal.
O fortalecimento do Legislativo se faz notar ainda na definio das reas em que foi reservada a
este competncia exclusiva para legislar. O caso mais conspcuo nesse aspecto se encontra no captulo
referente apreciao das concesses para explorao de servios de radiodifuso e televiso. A
limitao aos poderes amplos do Executivo se encontram ainda na capacidade do Congresso Nacional de
"sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegao legislativa" (Art 49,V).
Vale notar ainda que os constituintes no deixaram de atentar para a modernizao institucional
necessria para o desempenho adequado e eficiente desses novos poderes. A principal medida adotada
com este fim foi a de dotar as Comisses Permanentes, em casos pr determinados, de poder para aprovar
projetos de lei em carter definitivo. o chamado "poder terminativo" das comisses. Por meio dessa
prerrogativa, o princpio da diviso do trabalho embutido no sistema de comisses foi levado s suas
ltimas consequncias: as comisses podem aprovar legislao dispensando a manifestao explcita do
plenrio. Essa inovao foi saudada pelos constituintes como avano institucional sem par, capaz de
redefinir as prticas de trabalho do Congresso. Atravs dessa inovao institucional se evitaria a
3
centralizao dos trabalhos em plenrio, permitindo, assim, desafogar a pauta. Esperava-se, portanto, que
o poder terminativo das comisses viesse a tornar o Congresso mais eficiente e produtivo3.
Tudo isso bastante conhecido e tende a ser sublinhado de maneira enftica tanto pelos atores
envolvidos no processo como por analistas. Nos termos em que tendem a ser postas, as novas
prerrogativas citadas acima so apresentadas como marcos que permitem distinguir com clareza dois
momentos: o passado autoritrio de aviltamento do Poder Legislativo, de um lado, e, de outro, o presente
democrtico de afirmao da autonomia do Congresso. Menos notado, no entanto, que muitos dos
poderes legislativos obtidos pelo Poder Executivo ao longo do perodo autoritrio no foram suprimidos
pela Constituio de 1988. Vejamos.
Ainda que redefinida e conferindo menores poderes ao presidente, a capacidade de editar Medidas
Provisrias pode ser vista como a manuteno do poder presidencial de editar Decreto-Leis. A
Constituio de 1967, em seu Artigo 58 dotou o Presidente com o poder de editar Decreto-Leis em casos
de "urgncia ou relevante interesse pblico". De acordo com o texto legal, o Decreto-Lei entrava em vigor
com sua publicao e o prazo para sua apreciao pelo Congresso era de 60 dias, ao fim desse periodo, o
projeto era automaticamente aprovado por decurso-de-prazo. Ademais, no eram aceitas emendas e a
rejeio do projeto no invalidava seus efeitos durante o perodo de sua vigncia.
O Artigo 62 da atual Constituio capacita o presidente a editar medida provisria com fora de
lei a ser apreciada pelo Congresso Nacional em 30 dias. Ao contrrio do que ocorria com o Decreto-Lei, a
no manifestao implica na perda de efeito legal da medida. Em caso de rejeio, cabe ao Congresso
regulamentar as relaes decorrentes da aplicao anterior do ato, admitindo-se a possibilidade de declarar
seus efeitos nulos desde sua edio. Uma outra diferena importante reside no fato do Congresso poder
emendar a medida editada pelo presidente.
3
Ver discurso do Deputado Pimenta da Veiga em defesa da emenda (Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte de 18/03/88). O relator, deputado Bernardo Cabral, apresentou parecer contrrio emenda,
argumentando que no se tratava de matria constitucional. Cabral foi derrotado por 334 a 67 votos.
4
das medidas provisrias e reeditando as mesmas, o Executivo acaba por contar com um sucedneo para o
decurso de prazo.
Uma vez mais, verifica-se que a continuidade no absoluta. A legislao do perodo autoritrio
estabelecia que o silncio do Congresso implicava a aprovao da matria enviada. A atual Constituio
fora a manifestao do Congresso, seja para rejeitar, seja para aprovar. Isto , no h como obstruir a
tramitao das matrias consideradas importantes pelo presidente que, dessa forma, tem a capacidade de
ditar unilateralmente a agenda de trabalhos legislativos.
Mesmo onde os Poderes do Legislativo foram mais ampliados, a saber, na rea relativa a matrias
oramentrias e tributrias, os novos poderes do Congresso no podem ser sobreestimados. Em primeiro
lugar, vale notar que enquanto a Constituio de 1946 estabelece que a iniciativa destas matrias
compartilhada pelo Executivo e Legislativo, a Constituio de 1988 confere o monoplio da iniciativa
dessas matrias ao Executivo. O ponto relevante porque, como se trata de matria que deve obedecer
exigncias do calendrio, o momento de introduo da matria pode ser usado estrategicamente de forma
a diminuir a margem de manobra deixada ao Legislativo4.
4
O Pargrafo 5. do Artigo 166 faculta ao Presidente modificar a mensagem de oramento enviada enquanto a
votao deste no tiver se iniciado. Nesse caso, todo o processo de apreciao da lei se reinicia. Nos ltimos cinco
anos, uma mdia de 3 propostas oramentrias por ano foi enviadas ao Congresso. Por isso, a proposta oramentria
relativa ao ano de 1994 s foi votada no ms dezembro desse mesmo ano. V-se, assim, que as oportunidades para o
comportamento estratgico do executivo so muito grandes. Uma vez mais, temos um instituto herdado do perodo
autoritrio e no presente na Constituio de 46.
5
Ainda relacionado a esse ponto, vale notar que todas as Leis de Diretirzes Oramentrias
aprovadas pelo Congresso estabelecem que, no caso de no cumprimento dos prazos para aprovao do
oramento, o Executivo est automaticamente autorizado a efetuar gastos razo de 1/12 ao ms do
oramento enviado 5 . Dessa forma, o Legislativo abre mo de seu principal poder de barganha na
negociao do oramento. As consequncias da no aprovao do oramento passam a ser mnimas. De
fato, usando desse mecanismo o Executivo pode se ver livre da participao do Legislativo na elaborao
do oramento.
Como mostra o exemplo da Leis de Diretrizes Oramentrias, a anlise das linhas de continuidade
entre o perodo autoritrio e o atual no se esgotam no marco constitucional. Nesse sentido, vale observar
que o Regimento Interno da Cmara, elaborado aps a promulgao da Constituio e justificado a partir
da necessidade de adequar a organizao interna do Poder Legislativo ao novo marco constitucional,
pouco contribuiu para alterar as prticas e costumes a regular o trabalho legislativo. Grosso modo e
abusando da generalizao, o processo legislativo continua dirigido e controlado por um nmero restrito
de parlamentares, os membros do Colgio de Lderes, e converge quase exclusivamente para o plenrio,
em detrimento ao trabalho das comisses.
Correndo o risco de algum exagero, podemos dizer que esse mesmo padro de funcionamento
caracterizou a Cmara de Deputados ao longo do perodo autoritrio. Os institutos do voto de liderana,
do fechamento de questo e da fidelidade partidria, como sabido, garantiram o papel de destaque s
lideranas partidrias ao tempo que esvaziavam o plenrio e tornavam praticamente desnecessria a
participao individual dos deputados.
5
Vale esclarecer que o relator da primeira LDO foi o deputado Jos Serra. Antonio Srgio Rocha nos
esclareceu sobre este e vrios outros pontos sobre prtica oramentria.
6
Sobre esse ponto, ver Jobim , Cebrap (1991).
7
Como sabido, a reinterpretao do Regimento Interno da Constituinte obtida pelo Centro fez com que,
praticamente, os trabalhos retornassem estaca zero. Sobretudo, retirou o Ante-Projeto da Comisso de
Sistematizao da condio de status quo ao qual emendas so apresentadas. Nessa condio este texto s seria
modifiacado se a emenda apresentada obtivesse maioria. O Centro, atravs do instituto do destaque para votao em
6
qualquer texto passou a depender do voto favorvel da maioria, ficou colocada a possibilidade de que
nenhuma das alternativas propostas para uma dada matria fosse aprovada. Em se tratando de matria
eminentemente constitucional, ter-se-ia como resultado o referido "buraco negro". Alm desse risco, o
processo de votao poderia se tornar proibitivamente longo, dado o nmero de destaques a serem
votados. Dessa forma, imps-se a criao de um grupo que preparasse e coordenasse os trabalhos de
plenrio. A esse grupo, formado basicamente pelos lderes partidrios, cabia fundir e/ou selecionar as
emendas que viriam a voto em plenrio. Isto , as votaes em plenrio eram antecedidas pelos chamados
acordos de liderana, costurados nas referidas reunies dos lderes8.
separado, conseguiu que cada um dos artigos contidos no Ante-Projeto dependesse da aprovao explicita da
maioria. Ver Nelson Jobim, op.cit.
8
As lideranas selecionavam as emendas a serem submetidas a votos, fundiam o texto das emendas existentes
e estabeleciam acordos que permitiam superar os impasses surgidos.
9
A fala de Paes de Andrade merece ser reproduzida:"Consoante o entendimento desta Presidncia com as
Lideranas e ainda com observncia dos preceitos regimentais, ficaram estabelecidos os seguintes critrios que
nortearo o processo de votao: a) Votao do substitutivo; b) Votam-se os grupos de emendas no destacadas, com
parecer favorvel; c) Votam-se os grupos de emendas no destacadas, com parecer contrrio. Fica assim encerrado o
primeiro turno de discusso e votao da matria" (DCN, 28/04/1989, pp2820).
10
No sem alguma disputa. De um lado, a Mesa se bateu pela no institucionalizao do Colgio de Lderes
enquanto, de outro lado, pequenos e mdios partidos procuraram garantir que as deliberaes desse colegiado se
dessem por consenso. Ambos os lados foram derrotados por uma aliana do PFL, PMDB e PSDB.
11
Os Lderes de Partido que participam do Bloco Parlamentar e o Lder do Governo tem direito a voz mas no
a voto. Somente os partidos com mais de 1/100 (isto , 6 deputados) da representao tem assento neste Colgio.
7
Presidente da Mesa, a elaborao da agenda com a previso das proposies a serem apreciadas no ms
subsequente, em conformidade com a qual o Presidente designa a Ordem do Dia (RI, art. 17 I S, T).
H dois tipos de tramitao especial que precisam ser distinguidas: a urgncia e a urgncia
urgentssima. Enquanto a primeira implica a incluso da matria na Ordem do Dia da sesso seguinte 14, a
urgncia urgentssima implica na "incluso automtica na ordem do dia para discusso e votao imediata
ainda que iniciada a sesso". A urgncia urgentssima, estabelece o Artigo 55 do Regimento Interno, se
aplica a "matrias de relevante e inadivel interesse nacional".
O requerimento de urgncia pode ser encaminhado por lderes partidrios, com a assinatura destes
tendo peso ponderado pelo tamanho das bancadas que representam15. Na prtica a urgncia tende a ser
12
Notar que tal no siginifica a permanncia do voto de liderana. Na Cmara dos Deputados o voto de
liderana foi suprimido. Permaneceu, no entanto, no Senado e no Congresso Nacional. Neste ltimo porque, em
virtude da ausncia de um regimento prprio, o Regimento do Senado tem precedncia sobre o da Cmara.
13
H matrias, que por sua natureza, tramitam sempre em regime de urgncia, o caso de matrias como
declarao de guerra e paz.
14
Isto significa que a matria , por assim dizer, retirada da Comisso a que fora envidada e discutida
diretamente em plenrio. Considerados todos os recursos possveis, aps a aprovao do pedido de urgncia, a
entrada da matria na Ordem do Dia pode ser retardada por, no mximo, duas sesses.
15
De acordo com o Artigo 154 do Regimento Interno, o requerimento de urgncia ser submetido a deliberao
do plenrio quando apresentado por a) 2/3 dos membros da Mesa, quando se tratar de matria da competncia desta;
8
deliberada nas reunies do Colgio de Lderes16. Os lderes submetem o requerimento a plenrio e, quando
h acordo entre eles, obtm a aprovao tranqila deste via votao simblica.
Dessa forma, incontestvel o controle exercido pelo Colgio de Lderes sobre a pauta dos
trabalhos legislativos17. Como veremos em detalhe na seo seguinte, o recurso tramitao urgente,
assim como a urgentssima, mostrou-se freqente, de tal sorte que a maior parte das matrias aprovadas
tendem a tramitar sob este regime. Os casos de pedido de urgncia e subsequente rejeio das matrias so
raros.
No momento, cabe notar que o Colgio de Lderes, mutati mutantis, acaba por funcionar como o
sucedneo do voto de liderana a vigorar no perodo autoritrio. Por certo, as bases institucionais e a
forma de se manifestar de cada um desses institutos bastante diferente. No entanto, em ambos os casos
temos a preponderncia de um pequeno grupo de parlamentares cujas decises acabam por se sobrepor
dos demais. A conseqncia desse estado de coisas desvalorizao da prpria atividade parlamentar.
b) 1/3 dos membros da Cmara ou de Lderes que representem este nmero; e c) 2/3 dos membros da comisso
competente. Neste caso o plenrio delibera por maioria simples. Quanto urgncia urgentssima, o art 155 estabelece
que o requerimento deve ser submetido pela "maioria absoluta da composio da Cmara ou de Lderes que
representem este nmero e aprovado pela maioria absoluta dos deputados" (grifo nosso).
16
De fato, h um acordo informal entre os Lderes para que os requerimentos de urgncia quando subscritos
por Lderes na condio de Lderes, venham ser objeto de deliberao no Colgio de Lderes. Ver DCN 25/03/92,
pag. 4797 para uma discusso em plenrio em que tal reconhecimento feito em plenrio.
17
Ainda no que diz respeito agenda legislativa, o Colgio de Lderes pode propor a convocao (que caso
contrrio s pode ser feita por deliberao do plenrio) de perodos ou de sesses extraordinrios, destinados
exclusivamente votao das matrias constantes do ato de convocao, e durante os quais ficam suspensas as
sesses ordinrias e o trabalho das comisses.
9
Estabelecido o marco institucional no qual a atividade legislativa se desenvolve, a seo seguinte
trata das suas consequncias para a produo legislativa e o papel desempenhado pelo Congresso no
sistema poltico brasileiro.
INICIATIVA LEGAL
BRASIL - 1946-1994
A Tabela 1, apresenta dados que permitem caracterizar a produo legislativa para o perodo de
vigncia da Constituio de 1988. O primeiro subtotal da tabela refere-se s leis que so
constitucionalmente definidas como de iniciativa exclusiva do poder executivo: as medidas provisrias e
as leis que se referem a matrias oramentrias. Estas ltimas incluem leis oramentrias e pedidos de
10
crdito suplementar.18 Tanto as medidas provisrias como as leis oramentrias tramitam pelo Congresso
Nacional como uma instncia nica de deliberao. Ou seja, essas leis no so examinadas
sequencialmente por cada uma das casas legislativas. As medidas provisrias so examinadas por uma
Comisso Mista (da Cmara e do Senado) especialmente formada para tal e as leis oramentrias pela
Comisso Mista de Oramento. As duas casas do legislativo se renem em sesso conjunta para a
apreciao em plenrio dessas leis. Na parte inferior da tabela encontram-se as leis que tramitam de forma
sequencial na Cmara e no Senado, discriminadas em trs categorias: as de iniciativa exclusiva do poder
judicirio e as leis de iniciativa do executivo e do legislativo. Parte das leis de iniciativa do executivo so
tambm, constitucionalmente, privativas desse poder. Estas dispem sobre a criao de cargos e funes
nas empresas pblicas, na administrao pblica e autrquica; a remunerao e provimento de cargos de
servidores pblicos; criao, estruturao e atribuies de Ministrios e rgos da administrao pblica; e
a fixao e a modificao de efetivos das Foras Armadas.
Tabela 1
Produo legislativa: Leis Ordinrias Sancionadas (1989/94)
CONGRESSO NACIONAL
18
Daqui em diante a denominao leis oramentrias referir-se- a esses dois tipos de leis.
11
Subtotal (a+b) 180 118 131 139 123 54 745
Leis de Iniciativa 27 4 20 22 7 6 86
Exclusiva do Judicirio (c)
* O pequeno nmero de leis oramentria neste ano deve-se ao fato de que o oramento s foi
votado no final do ano e os pedidos de crditos suplementares foram feitos via medida provisria. Fonte:
Prodasen e Banco de Dados Legislativos, CEBRAP
12
sobre a agenda, esses mecanismos institucionais concedem tambm ao executivo uma posio estratgica
no que diz respeito aprovao de seus projetos19.
Os dados (ver Tabela 2) indicam que o executivo fez amplo uso de seu poder de editar medidas
provisrias. O governo enviou ao Congresso uma mdia de 10 medidas provisrias por ms entre
1989-1993. Apenas 7 MPs foram rejeitadas, 229 foram aprovadas, metade delas na forma em que
foram originalmente enviadas pelo presidente e a outra metade com modificaes, sendo transformadas
ento em PLVs, ou seja, projetos de lei de converso. As demais, foram reeditadas, revogadas ou
perderam a eficcia.
19
Para uma discusso sobre o poder de agenda e de proposio ver Fiorina e Shepsle (1989); McKelvey
(1976); Ordershook e Schwartz (1987) e Baron e Ferejohn (1989).
13
TABELA 2
Aprovadas 78 69 11 7 19 46 230
Rejeitadas 6 7 1 - - - 14
* A diferena entre a soma de MPs rejeitadas e aprovadas em relao s enviadas refere-se s MPs que
perderam eficcia, foram revogadas ou reeditadas.
As leis que versam sobre matria oramentria, referem-se a planos plurianuais (PPA), diretrizes
oramentrias (LDO) e ao prprio oramento anual (LOU). Correspondem a 24 leis no perodo
ps-constituinte. As demais, referem-se a abertura de crditos suplementares lei oramentria vigente.
Os projetos de crditos adicionais comeam a ser introduzidos, geralmente, no segundo semestre de cada
ano a partir da constatao de excedentes de arrecadao em relao s receitas estimadas na lei
oramentria. Constituem assim parte integrante do processo oramentrio ao prover as bases legais que
autorizam os gastos governamentais em boa parte do ano. Assim que, no mais das vezes, esses pedidos
apresentam um calendrio pr-determinado para a sua apreciao e as atividades do governo passam
praticamente a depender da presteza com que so apreciados. Ademais, quando se aproxima o final do
ano, a presso sobre o legislativo aumenta, pois preciso obedecer ao exerccio oramentrio.
Esses dois fatores -- importncia das aes governamentais que dependem de aprovao de
recursos e os prazos do exerccio oramentrio -- colocam nas mos do executivo recursos cruciais que lhe
permitem no s garantir prioridade s leis por ele introduzidas como tambm altas chances de aprovao
da proposta inicial.
14
O fato que a margem de manobra deixada pelo Executivo ao Legislativo pequena. Rejeitar o
pedido ou mesmo protelar a deciso para discuti-lo poderia levar paralisao do governo e,
consequentemente, acarretaria perdas para os prprios parlamentares. Caberia aos parlamentares justificar
porque, por exemplo, os recursos destinados ao hospital x ou y deixaram de chegar e doentes no so
atendidos.
A Tabela 3, com o tempo mdio de tramitao das leis ordinrias sancionadas de acordo com o
tipo e origem, apresenta dados que permitem identificar o poder de agenda institucionalmente garantido ao
executivo.
15
Tabela 3
* Sem informao: 1
As medidas provisrias, como no poderia deixar de ser, tm o menor tempo de tramitao entre
as leis aprovadas no perodo. O tempo mdio de tramitao das medidas provisrias inferior a 30
16
dias20. As medidas provisrias modificadas pelo Congresso (PLVs) tm o tempo mdio de tramitao
inferior ao das aprovadas sem alterao porque a data inicial refere-se ao dia em que o projeto, j
modificado pelo Congresso, passa a ser apreciado, devendo esse perodo estar contido no prazo de 30 dias
a partir do envio da medida provisria.
A explicao para essa demora tambm institucional mas de natureza diversa da que vimos
apontando at aqui. Deve-se peculiaridade da atividade propositiva do legislativo, vis a vis os outros
dois poderes. H uma diferena fundamental entre os trs poderes no que diz respeito aos projetos de lei
que cada um deles introduz no Congresso. Enquanto o Judicirio e o Executivo propem leis como uma
instncia institucional, no caso do legislativo esse poder individual.
Tabela 4
20
O tempo de tramitao registrado foi a data a sano da lei, por isso algumas leis excedem o perodo de 30
dias constitucionalmente definido. Ou seja, a medida provisria aprovada saiu do Congresso no prazo estipulado mas
levou alguns dias para ser sancionada.
21
O menor tempo de tramitao das leis originrias do judicirio deve-se ao fato de que referem-se a matrias
incontroversas de organizao interna do prprio poder judicirio.
17
PROJETOS DE LEI APRESENTADOS CMARA DOS DEPUTADOS
(POR ORIGEM 1989-94)
Judicirio 21 16 24 24 47 24
A Tabela 5 nos permite explorar um outro ngulo da relao executivo-legislativo no que diz
respeito aprovao de projetos de lei. Nela so apresentados todos os projetos que venceram o processo
inicial de seleo e foram objeto de deciso em plenrio nas duas casas legislativas no perodo 89-92.
Esses projeto esto agrupados da seguinte forma. O primeiro conjunto refere-se s leis sancionadas. O
segundo compreende os projetos de lei que foram aprovados pela Cmara dos Deputados, mas que ainda
no haviam sido objeto de deciso do Senado Federal at o dia 30 de maio de 1994, data em que estes
dados foram coletados. O terceiro conjunto compreende os projetos de lei rejeitados em plenrio. A
terceira coluna mostra a distribuio, por origem, dos que foram rejeitados na Cmara, e a quarta mostra
os que foram rejeitados no Senado.
Tabela 5
18
PROJETOS LEI APRECIADOS EM PLENRIO POR ORIGEM (1989-94)
Legislativo 14 88 91 96
(176) (317) (77) (81)
Executivo 79 11 9 4
(997) (41) (8) (3)
Judicirio 7 0,1 - -
(86) (2)
O primeiro ponto a ressaltar na tabela 5 fato de que, no geral, pequeno o nmero de projetos
rejeitados em plenrio. No entanto, no poderia ser maior o contraste entre as leis sancionadas e as que
foram rejeitadas no que diz respeito sua origem. notvel a baixa proporo de projetos de origem do
executivo rejeitados. O Congresso, nas suas decises de plenrio, rejeita muito mais os seus prprios
projetos. A tabela 5 mostra tambm que um nmero relativamente alto de projetos de lei so aprovados
pelo plenrio da Cmara dos Deputados mas ficam parados no Senado. Os projetos que esto dependendo
de deciso do Senado so em sua grande maioria -- 88% -- de origem da prpria Cmara. Esses dados
19
deixam bem claro que os projetos de origem do executivo recebem um tratamento privilegiado no interior
do legislativo: andam mais rpido e tem mais altos ndices de aprovao.
Nesta seo, tratamos de aspectos decorrentes das normas constitucionais que demonstram o
poder de agenda do executivo. Estas, no entanto, no so suficientes para explicar porque o legislativo
aprova, e com mais rapidez, os projetos do executivo. Fatores ligados organizao interna do prprio
legislativo tambm contribuem para a preponderncia do executivo no processo legislativo e na produo
legal.
A organizao interna dos trabalhos legislativos , antes de tudo, marcada pela atuao do
executivo. O Poder Legislativo se encontra em posio tal que o executivo capaz de ditar o contedo, o
tempo e o ritmo dos trabalhos no interior do Congresso.
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados consagrou um formato decisrio centralizado que
se harmoniza com esse papel preponderante do executivo. Se no plano constitucional foram mantidos os
mecanismos que garantem a primazia do executivo na funo legislativa, no que diz respeito
organizao interna de sua principal casa legislativa, a Cmara dos Deputados, o regimento reservou, e a
prtica vem reforando, um papel crucial a um grupo restrito -- o Colgio de Lderes -- na conduo do
processo legislativo.
22
Sobre comisses parlamentares em um congresso que tem nelas o centro de sua organizao ver Fenno
(1971, 1973); Krehbiel (1987a, 1987b e 1990); Rhode e Shepsle (1987) e Shepsle (1987a e 1987b).
20
As comisses permanentes so, por definio regimental, um rgo de natureza tcnica e a
primeira instncia deliberativa dos projetos introduzidos no Congresso. Assim, em tramitao ordinria, a
mesa da Cmara encaminha as proposies legislativas recebidas s comisses permanentes, para a
elaborao de um parecer que submetido votao na prpria comisso. A aprovao formal desse
parecer, na comisso, condio para que um projeto seja transformado em lei. A rejeio de um parecer
na comisso, ou a no apreciao de uma proposio na mesma legislatura leva ao arquivamento do
projeto. Aprovado o parecer da comisso, o projeto se encontra pronto para ser includo na ordem do dia e,
em seguida, ser submetido apreciao do plenrio. Como inovao da Constituio de 88, a comisso
pode aprovar, em carter terminativo, os projetos sob sua jurisdio. Isto significa que estes no precisam
passar pelo crivo do plenrio, a menos que seja aceito recurso contra a deciso terminativa.
O processo legislativo na Cmara dos Deputados, porm, no obedece esse fluxo. muito mais
centralizado. A influncia do Colgio de Lderes no processo legislativo se d atravs do recurso da
urgncia, que altera o fluxo ordinrio das matrias, retirando das comisses sua prerrogativa decisria.
Embora previsto como um recurso a ser utilizado, extraordinariamente, em matrias de relevncia e
urgncia, no desta forma que vem sendo utilizado o mecanismo da urgncia na Cmara dos Deputados.
O grfico 2, mostra o caminho percorrido na Cmara pelos projetos que foram transformados em lei, ou
seja, cumpriram tramitao total no Congresso, passando pelas duas casas legislativas e obtendo a sano
presidencial.
A grande maioria dos projetos transformados em lei no perodo 89/94 tramitou em regime de
urgncia na Cmara. Das 514 leis,23 282 (ou seja, 55por cento) foram objeto de pedido de urgncia do
Legislativo, 203 das quais urgncia urgentssima. O grfico 2 mostra as possveis vias de tramitao de
um projeto na Cmara, indicando o nmero de leis sancionadas que cumpriram cada uma dessas vias. A
parte intermediria do grfico mostra o fluxo regular de um projeto de lei que aprovado em plenrio
depois de ter sido apreciado e aprovado pelas comisses. Das 514 leis sancionadas, apenas 29 por cento
(151 leis), seguiram essa rota. A parte superior mostra a trajetria de um projeto aprovado atravs do uso
do "poder terminativo" das comisses, dispensando portanto a apreciao do plenrio. Como se v, 81
leis, 16 por cento do total, foram aprovadas em carter terminativo nas comisses. Finalmente, a parte
inferior do grfico representa a aprovao de leis pela via da urgncia. As setas verticais indicam o
nmero de leis e a etapa do processo legislativo em que a urgncia sobre os projetos correspondentes foi
solicitada. Como se observa, 241 projetos tramitaram em regime de urgncia antes que as comisses
23
A anlise a partir daqui referir-se- a esse conjunto de 514 leis que tramitaram nas duas casas legislativas.
21
responsveis por avali-los, no seu mrito, tivessem parecer conclusivo sobre eles. Em apenas 41 projetos
as comisses cumpriram integralmente seu papel apreciativo.
O tempo que os projetos tramitaram entre a data de apresentao e o momento em que foram
aprovados os pedidos de urgncia sobre as leis sancionadas revela, de forma ainda mais contundente, o
impacto da urgncia sobre o poder decisrio das comisses. Como mostra a tabela 6, considervel a
proporo de projetos de lei cuja tramitao em carter urgente aprovada em menos de quinze dias, aps
24
Na verdade, as comisses no Brasil funcionam como rgo coletivo apenas enquanto instncia decisria e
muito pouco enquanto um locus de elaborao e aperfeioamento das propostas apresentadas. Esse papel cabe aos
relatores de projetos, constituindo, portanto, em um trabalho individual.
22
sua introduo na Cmara. Muitos desses projetos entram e saem em apenas um dia. Esse tempo
notoriamente exguo para a apreciao circunstanciada de um projeto de lei.
Tabela 6
N % % acum.
25
Sobre o papel das comisses na seleo do enorme montante de proposies de iniciativa parlamentar
individual, ver Figueiredo e Limongi (1994) e Limongi e Figueiredo (1993).
23
projetos: os que foram transformados em lei, os que foram aprovados mas ainda no haviam sido
submetidos deciso do Senado no final de maio de 94; e os projetos rejeitados pelo plenrio em uma das
duas casas legislativas. A Tabela 7 mostra a proporo de projetos em cada um desses conjuntos que
tramitaram em regime de urgncia e que foram aprovados por deciso terminativa das comisses.
TABELA 7
* Exclui as leis que tramitaram no Congresso Nacional, ou seja, aquelas originrias de Medidas
Provisrias e referentes a matria oramentria.
A Tabela 7 mostra que as leis aprovadas na Cmara que completam sua tramitao total no
Congresso seguem caminho inteiramente diverso daquelas que esto aguardando deciso do Senado. As
leis sancionadas no perodo passam, em sua maioria, ao largo das comisses, que raramente utilizam o seu
24
poder terminativo, enquanto as leis que esto no Senado passam pelas comisses e so aprovadas, em sua
maioria, por deciso terminativa, ou seja, no passam pelo plenrio.
Esses dois conjuntos de leis diferem tambm no que diz respeito ao contedo. A Tabela 8
compara os conjuntos de projetos de lei discriminados acima, segundo o assunto de que tratam. A
definio do contedo da legislao sancionada no perodo 89/92 foi feita a partir das ementas dos
projetos de lei. Sendo assim, inferncias sobre o seu significado substantivo ficam prejudicadas, mas
servem adequadamente de base para uma classificao segundo as diferentes reas de atividades sujeitas
regulamentao legal. Distinguimos cinco reas: administrativa, econmica, social, poltico-institucional
e, uma ltima, referente a homenagens. Grande parte das leis compreendidas na rea administrativa so da
competncia exclusiva do Executivo ou do Judicirio. Referem-se a: criao e extino de cargos e rgos
pblicos; definio de competncia, composio e funcionamento de rgos governamentais; fixao de
efetivos da fora militar ou policial; fixao de vencimentos e gratificaes de funcionrios pblicos.
Foram tambm includas na categoria de leis administrativas, as doaes e alienaes de bens mveis ou
imveis da Unio, a anistia de dvidas, o estabelecimento de limites entre estados da federao, etc. As
leis econmicas referem-se a leis salariais, tributrias e de regulamentao geral das atividades
econmicas nas diferentes reas - industrial, comercial, financeira etc. As leis sociais compreendem no s
leis referentes a programas sociais, stricto sensu, em reas como sade, educao, previdncia, habitao,
trabalho, como tambm aquelas que regulam uma gama mais ampla de atividades sociais, tais como meio
ambiente, justia, profisses, direitos civis etc. As leis poltico-institucionais regulam a organizao dos
poderes, os sistemas eleitorais e partidrios etc. Sob o rtulo homenagem esto includas as leis que do
nomes a monumentos, ruas, estabelecem feriados, dias nacionais, etc.
25
Tabela 8
MP Outras
Econmica 24 48 22 9 26 15 27
Administ . 11 27 48 6 24 22 37
Social 57 21 29 76 40 42 27
No ident. - - 0,3 4 2 - 9
* Exclui 32 leis relativas a matrias oramentrias que foram enviadas como medidas provisrias, a
despeito de proibio constitucional nesse sentido.
O Congresso, como foi dito anteriormente, rejeita apenas suas prprias leis. Dentre as leis
sancionadas predominam as de origem do Executivo. As leis ainda no apreciadas no Senado e as
rejeitadas, ao contrrio, so na sua quase totalidade de origem do Legislativo. Fica claro tambm, na
Tabela 8, que h duas agendas nesses diferentes conjuntos de leis. A agenda "econmico-administrativa"
26
do Executivo e a agenda "social" do Congresso. O principal instrumento utilizado pelo Executivo na
implementao de sua agenda econmica tem sido as medidas provisrias: 50 por cento delas so de
natureza econmica. As medidas administrativas so introduzidas no Legislativo atravs de projetos de lei,
tambm quase metade das leis de sua iniciativa. Se levarmos em conta as 516 leis referentes a pedidos de
crdito suplementar e matrias oramentrias, torna-se ainda mais marcante o carter
econmico-administrativo da agenda do Executivo.
A agenda "social" do Legislativo compreende projetos de lei que dizem respeito aos seguintes
aspectos: regulamentao e extenso de direitos sociais e trabalhistas (h um nmero grande de leis
alterando ou acrescentando artigos da CLT e regulamentando a Constituio de 88); regulamentao e
definio de direitos civis e de cidadania, proteo do consumidor e segurana ( grande tambm os
nmero de leis que propem alteraes nos cdigos civil e penal); regulamentao de profisses etc. No
possvel uma anlise precisa do contedo substantivo desses projetos a partir de sua ementa, porm,
temas dessa natureza predominam tanto entre os projetos de iniciativa do Legislativo que se
transformaram em lei como entre aqueles que aguardavam deciso do Senado. Merece destaque o grande
nmero de projetos que compe esse conjunto que no consegue completar a sua tramitao -- o dobro das
leis de iniciativa do Legislativo que foram sancionadas -- e as diferenas na sua tramitao. O tempo
mdio de tramitao dessas leis ainda superior ao daquelas que foram sancionadas: 1390 dias, contra
1094. O contraste com o conjunto das 516 leis sancionadas marcante: 77,5 por cento desses projetos
estavam tramitando h mais de dois anos. Isto s acontece com 6 por cento das leis sancionadas. Ou seja,
no resta dvidas de que a Cmara tem dificuldades de ver concluda a tramitao dos seus prprios
projetos.
A tramitao urgente no acionada apenas no que diz respeito s matrias mais importantes que
passam pela Cmara. Ao contrrio do que se poderia esperar, atravs desse mecanismo, o Colgio de
Lderes se ocupa, em grande parte, das tarefas rotineiras da Cmara. Ou seja, garante que o Legislativo vai
responder a demandas dos dois outros poderes, referentes a suas necessidades legislativas,
27
constitucionalmente definidas. Vejamos, em primeiro lugar, a origem das leis sancionadas que tramitaram
em regime de urgncia:
TABELA 9
c/urg. (%)
Legislativo 75 176 43
Judicirio 73 86 85
Ressalta da Tabela 9 o fato de que a tramitao em regime de urgncia a regra, no que diz
respeito s matrias introduzidas pelo Judicirio. Segundo as normas constitucionais, s o prprio
Judicirio pode introduzir leis que regulem suas atividades e, consequentemente, o funcionamento e a
expanso desse poder dependem destas leis.
Uma outra forma de abordar essa questo verificar a distribuio segundo os assuntos de que
tratam as leis que tramitaram em regime de urgncia, conforme a Tabela 10 .
28
TABELA 10
Econmica 57 40 97
Pol.instituc. - 3 3
Homenagens 9 6 15
No ident. - 1 1
Destaca-se, tambm tabela 10, o uso da urgncia para leis de natureza administrativa: 65 por cento
das leis de natureza administrativa tramitaram em regime de urgncia. A rea administrativa compreende
todas das leis de origem no Judicirio e uma parcela considervel de leis de origem do Executivo. Como
vimos, o Executivo, por determinao constitucional, tambm tem iniciativa exclusiva em projetos
regulando a organizao e o funcionamento da administrao federal.
Tudo indica que a ao do Colgio de Lderes, atravs do pedido de urgncia, funciona como a
garantia de que esses projetos no s vo ser votados, como sero votados no prazo requerido. Atravs de
um recurso excepcional, o Colgio de Lderes deve cuidar para que as demandas administrativas dos
poderes Executivo e Judicirio sejam atendidas. Isto mostra que a Cmara dos Deputados no chega a
estabelecer uma rotina atravs da qual leis referentes a assuntos de natureza no-controversa e atividade
cotidiana da administrao pblica possam seguir o curso legislativo regular. Ou seja, o estabelecimento
29
de um calendrio consensual mobiliza na Cmara dos Deputados um rgo que rene as lideranas para o
cumprimento das tarefas requeridas pela rotina da administrao pblica, em detrimento das funes de
negociao mais afeitas sua natureza partidria.
Para contrastar com outras experincias de organizao do trabalho legislativo, vejamos o que
ocorre no caso da cmara americana. Medidas no-controversas so organizadas em um "calendrio
consensual". Os projetos a includos tambm tm acesso privilegiado ao plenrio, que sobre eles deve
deliberar em dias pr-determinados. Esse calendrio organizado de forma administrativa e
supervisionado por seis "objetores", trs membros de cada partido, oficialmente indicados pelos lderes da
maioria e da minoria, que vo impedir a entrada de projetos que: 1) envolvam despesas superiores a 1
milho de dlares; 2) promovam mudanas nas polticas interna e externa, e 3) envolvam questes
substantivas a ponto de provocar debates em plenrio. Dessa forma, a pauta estaria limpa das questes
consensuais e as comisses e o plenrio poderiam se ocupar das questes sobre as quais h controvrsia,
ou seja, as questes substantivas.
Na legislatura 91/94 foram apresentadas trs propostas que, combinadas, visavam organizar a
pauta de trabalhos legislativos na Cmara: um procedimento abreviado para a apreciao de proposies
no-controvertidas, a programao dos trabalhos da Cmara e a criao de uma comisso de triagem. 26 A
primeira consistia na seleo, pelo presidente da mesa, dos projetos que no envolvessem controvrsias e a
sua votao em bloco. Corresponderia formao de calendrio consensual como no exemplo americano.
A proposta de programao dos trabalhos da Cmara dos Deputados tinha por objetivo de
possibilitar o "eficaz gerenciamento do processo legislativo". Segundo o diagnstico dessa comisso, a
ausncia de gerenciamento dos trabalhos da casa determina o cumprimento de uma "ordem rigorosamente
burocrtica e no poltica" na tramitao das proposies legislativas. Dessa forma, verifica-se o
"adiamento indefinido do enfrentamento de matrias controvertidas" enquanto as "proposies andinas
tendem a suplantar, como suplantam, a tramitao das demais, aboletando a pauta das comisses e do
Plenrio". Propunha, assim, que a presidncia da mesa definisse um elenco de temas relevantes e,
juntamente com as lideranas, identificasse as proposies em andamento e incentivasse, seja atravs das
comisses ou de parlamentares individualmente, a apresentao de propostas e o exame de temas
26
Essas propostas fazem parte de um conjunto de 13 projetos de resoluo apresentadas pela Comisso de
Modernizao, durante os meses de abril e maio de 1991. O coordenador da comisso foi o deputado Miro Teixeira e
o relator o deputado Nelson Jobim. Apenas duas propostas foram aprovadas: a que invertia a ordem de apreciao
dos projetos pela Comisso de Constituio Justia e Redao e a que alterava a organizao das sesses legislativas.
30
relacionados a essa pauta -- composta de projetos de "relevncia e interesse nacional" -- no perodo de trs
a seis meses a partir da sua formao. O papel desse grupo -- de fato o prprio Colgio de Lderes27 --
seria ento de triar, no sentido positivo, ou seja, selecionar e fazer ser apreciada, uma pauta substantiva de
proposies legislativas.
Das trs propostas de organizao dos trabalhos legislativos, apenas a de votao em bloco
contemplava questes no-controversas, permitindo a formao de um calendrio consensual. As outras
duas, implicavam, de um lado, excessiva delegao de poder e, de outro, uma centralizao ainda maior
do processo legislativo. Tal mandato muito difcil de ser obtido de qualquer corpo legislativo.
27
interessante observar que no mesmo conjunto de propostas sugere a extino do Colgio de Lderes.
31
Mas a atuao do Colgio de Lderes no se limita pauta administrativa. Nas reas em que o
Legislativo e o Executivo de fato competem pela iniciativa de lei -- os projetos de natureza econmica e
social -- desempenha tambm um papel crucial. Em relao a esses projetos, porm, so notveis as
diferenas entre o Executivo e o Legislativo. A tramitao urgente surte maior efeito sobre os projetos do
Executivo. Porm, mesmo os projetos do Executivo que no tramitam em regime de urgncia passam mais
rpido pela Cmara e tm menor tempo total de tramitao. Nesse caso, cabe lembrar a influncia de fator
de ordem institucional mencionado na seo anterior, qual seja, o fato de que o processo de seleo no
interior do poder Legislativo computado no tempo geral de tramitao enquanto os do Executivo, e do
Judicirio, vm prontos e, muitas vezes negociados de antemo. Todos esses aspectos podem ser
observados nas tabelas 11.
32
Tabela 11
Legislativo Executivo
CONGRESSO NACIONAL
Legislativo Executivo
No seria demais ressaltar que os projetos de natureza econmica e social do Executivo -- seja em
tramitao urgente ou ordinria -- passam muito mais rpido pela Cmara do que os do Legislativo. O
mesmo ocorre em relao tramitao total, incluindo sua passagem pelo Senado e a sano presidencial.
Mais do que isto: os projetos do Legislativo em regime de urgncia levam quase o dobro do tempo para
33
serem aprovados na Cmara do que os do Executivo em tramitao ordinria: Esses dados no deixam
dvidas do tratamento privilegiado dado aos projetos do Executivo.
5. CONCLUSO
H uma forte e, em geral, pouco notada, continuidade legal entre o perodo autoritrio e o atual no
que diz respeito regras que regulam as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo. Ao contrrio
do que normalmente se afirma, os poderes presidenciais, no tocante a sua capacidade de influenciar e
dirigir os trabalhos legislativos, no foram limitados de maneira acentuada pela nova Constituio. Eles
so infinitamente superiores queles de que dispunham os presidentes do perodo 46/64 e no esto assim
to distantes daqueles que detinham os presidentes do perodo militar.
A Cmara dos Deputados est organizada de forma centralizada. As medidas que vm a ser
sancionadas dependem, em grande medida, da atuao do Colgio de Lderes, que, atravs dos poderes
institucionais que detm, estrutura a pauta dos trabalhos e agiliza o processo legislativo, em especial as
propostas originrias do Executivo e do Judicirio. O Colgio de Lderes opera por intermdio da
aprovao do requerimento de urgncia e de urgncia urgentssima para a tramitao das matrias que
quer ver votadas. Como, com freqncia, esse expediente usado para aprovar matrias de carter
administrativo, a Cmara lana mo de recursos extremos, reservados para situaes extraordinrias, para
dar conta de seu trabalho corriqueiro.
34
nesses loci de poder. Em resumo, a Cmara dos Deputados apresenta uma organizao ineficiente. Mais
que isso, a forma como os trabalhos se encontram organizados cria um crculo vicioso.
Ainda que ineficiente do ponto de vista organizacional, a forma como os trabalhos esto
organizados favorecem o Executivo. Ao dispor de uma instncia centralizada para negociar, o Colgio de
Lderes, o Executivo v minimizadas as incertezas e dificuldades prprias a uma negociao
descentralizada. O Executivo passa a se relacionar diretamente com o Colgio de Lderes, a quem tambm
interessa, para firmar sua liderana institucional, reduzir as incertezas do conflito poltico.
Tudo isto posto, foroso concluir que o Congresso Nacional est longe de se constituir em
obstculo ao governativa do Executivo. Diante as evidncias, o argumento segundo o qual o
Congresso se constitui em bloqueio incontornvel s pretenses presidenciais de governar no se sustenta,
quer a partir da leitura dos textos legais, quer a partir das evidncias empricas. No plano legal, a
Constituio de 88 manteve muitos dos poderes legislativos adicionados Carta de 46 pelo regime
35
militar28. Na prtica, o Executivo tem a grande maioria das matrias que submete ao Congresso aprovada
em curto espao de tempo.
Resta, certo, um argumento para a acusao: a cooperao do Legislativo para com os projetos
presidenciais de fato apresentados no garante a cooperao para toda e qualquer iniciativa presidencial.
Posto de outra forma: o presidente no envia projetos a partir da antecipao das dificuldades que estes
enfrentariam. Sabendo-se derrotado e agindo de maneira estratgica, o presidente se cala.
Antes de mais nada, devemos reconhecer que os dados apresentados ao longo deste trabalho no
permitem resposta cabal a essa objeo. Estudos de casos sobre projetos de grande importncia para o
Executivo podem oferecer bases empricas que permitiro uma avaliao definitiva sobre a capacidade
governativa do presidente29.
O presidente conta ainda com uma vantagem estratgica no discutida neste texto: a de apelar
diretamente opinio pblica, utilizando-se do seu acesso privilegiado aos rgos de comunicao de
massa. Dadas essas vantagens: por que razo o Executivo deixaria de submeter ao Congresso seus
28
Em sua formulao mais usual, afirma-se que o presidencialismo foi adicionado na undcima hora a uma
constituio parlamentarista, de onde teramos um Congresso demasiadamente forte e uma presidncia impotente.
Tal formulao no resiste simples leitura da Constituio de 88.
29
Comentrios de Vilmar Faria nos foraram a esclarecer este ponto.
36
projetos? Em tendo um projeto, por que deix-lo na gaveta? No seria mais adequado transferir os custos
da rejeio para o Congresso?30
Ademais, como o Executivo fica sabendo de sua derrota iminente? Ou bem as experincias
pregressas revelam que o Congresso barra este ou aquele tipo de projeto, ou bem o processo de
negociao sobre aquela iniciativa j teve incio e os congressistas fizeram saber ao presidente que as
chances de aprovao so baixas. Os dados apresentados na seo anterior revelam que a experincia
passada dificilmente deter as iniciativas do Executivo.
As evidncias apresentadas ao longo deste texto mostram que a fragmentao partidria e o fato
do presidente no contar com apoio de uma maioria slida no impedem que as iniciativas do Executivo
sejam aprovadas. O nus da prova troca de mos. A fragmentao partidria no leva necessariamente
paralisao do Congresso. Se a base de apoio presidencial movedia, se coalizes de veto se sobrepem
s coalizes positivas, se as bancadas se comportam antes por lealdades estaduais que por lealdades
partidrias, tudo isto so pontos abertos a investigao emprica32.
30
O presidente dispe dos meios para de fato transferir os custos para o Congresso. Como as Medidas
Provisrias podem ser reeditadas, no custa lembrar, precisam ser explicitamente rejeitadas para perder a validade.
Ao tomar conhecimento da proposta do Fundo Social de Emergncia, de acordo com Dimenstein e Souza (1994: p
119), o Senador Mario Covas teria afirmado: "Vocs esto brincando. Querem aumentar impostos. Querem tirar
dinheiro dos governadores e dos prefeitos. No esto dando nada em troca, nenhum benefcio imediato. O plano de
vocs no tem congelamento de preos. E ainda esto achando que isso vai passar pelo Congresso, em pleno ano
eleitoral. Nem em sonho.".
31
Se estamos dispostos a assumir que o presidente se comporta estrategicamente ao no tornar pblicas
iniciativas que considera, de antemo, vencidas, somos forados a tratar como igualmente estratgicas as suas
afirmaes que suas iniciativas no tm chances de tramitar com sucesso no Congresso.
32
Evidncias que estamos a reunir e que sero objeto de anlise em outro texto. Podemos adiantar que
deputados trocam de legendas com alguma constncia mas o fazem entre legendas afins. Os efeitos destas trocas
sobre a atividade legislativa acabam por ser mnimos. Se efeito h, eles so favorveis ao governo. De outro lado, a
37
Dado o marco legal existente, as vantagens estratgicas com que conta o Executivo lhe permitem
neutralizar as dificuldades decorrentes da estrutura partidria existente. Em realidade, no foi outra a
inteno dos constituintes ao decidirem manter as prerrogativas legislativas.
As continuidades entre o marco legal do perodo autoritrio e o criado pela nova Carta foram
notadas ao longo dos trabalhos constituintes. Porm, ao contrrio do que se poderia esperar, no
provocaram divises significativas entre os constituintes: antes, a sua adoo beirou o consensual. Nesses
pontos no ocorreram as clivagens entre a direita e a esquerda to caractersticas dos trabalhos
constitucionais.
A adoo da medida provisria ilustra bem o ponto feito acima33. Sua incluso na Carta precedeu
a votao do sistema de governo. A continuidade entre a medida provisria e o decreto-lei foi notada em
plenrio, tendo sido este o argumento daqueles que propuseram sua retirada do texto constitucional34. A
defesa do instituto se fez, basicamente, a partir de sua insero no interior de um sistema parlamentarista
de governo. De onde, argumentaram seus defensores, no caberia falar em continuidade. Sobretudo
porque, segue o argumento, a dependncia do primeiro-ministro em relao maioria garantiria um uso
qualitativamente diverso da medida provisria 35 . A deciso foi levada a voto e a medida provisria
mantida por esmagadora maioria. Foram 275 votos a favor e apenas 78 contra, um indcio claro de que a
anlise das votaes nominais revela um padro de coalizes bem mais estvel do que o esperado. Ver Limongi e
Figueiredo (1995).
33
A discusso se beneficia da reconstituio e anlise encontrada em Power, 1994.
34
A emenda foi apresentada e sustentada em plenrio pelos constituintes Adylson Motta (PDS-RS) e Michel
Temer (PMDB-SP).
35
Isto , argumentou-se que a Medida Provisria seria um recurso excepcional e que a continuidade do governo
repousaria sobre a sua aprovao. Como se v, por intermdio de um raciocnio tortuoso, a rejeio da Medida
Provisria foi equiparada ao voto de confiana. No h no texto constitucional qualquer relao entre a aprovao da
Medida Provisria e a continuidade do governo. A defesa da Medida Provisria em plenrio, feita pelos constituintes
Pimenta da Veiga (PMDB-MG) e Nelson Jobim (PMDB-RS), lanou mo de dois outros argumentos, a saber, que a
Medida Provisria tem lugar em regimes democrticos, como prova a sua presena na constituio italiana, e que as
complexidades postas pelo processo governativo moderno exigem que o Executivo conte com recursos
extraordinrios dessa ordem.
38
maioria dos parlamentares no pretendia retornar ao status quo pr-64. Derrotado o parlamentarismo, a
Medida Provisria foi mantida, no tendo sido objeto de nova votao36.
Na escolha institucional feita pelos parlamentares, pesou a avaliao negativa corrente sobre o
poder Legislativo. O temor de que o Congresso pudesse vir a se tornar um obstculo governabilidade
informou e continua a informar as escolhas institucionais dos congressistas.
H uma unanimidade nas interpretaes institucionais sobre a crise de 64, qual seja, a de que o
conflito Executivo/Legislativo est em sua raiz. No h dvidas quanto a este ponto: os constituintes
procuraram evitar que os mesmos gargalos viessem a ter lugar no sistema poltico que desenharam. A
opo parlamentarista pode ser tomada como a manifestao de uma das mais radicais tentativas desse
tipo. A experincia Constituinte contribuiu para reforar essa desconfiana com relao prpria
capacidade do Legislativo superar suas mazelas.
O fato que, ao definirem o marco institucional que regula as relaes entre os poderes Executivo
e Legislativo, os congressistas se mostraram dispostos a evitar possveis estrangulamentos do processo
governamental postos pela esperada inoperncia e/ou m qualidade dos trabalhos legislativos. Para toda e
qualquer possibilidade de que o Legislativo venha a constituir em um entrave ao do Executivo, este
ltimo dotado de uma vlvula de escape que lhe permite governar contornando o Legislativo. Nesse
sentido, nada mais significativo que a permisso contida na LDO a que j se fez referncia: na
eventualidade de o Legislativo no aprovar o oramento, o Executivo pode realizar 1/12 ao ms do
oramento submetido. O Legislativo graciosamente abre mo de seu poder de barganha.
36
- Quanto ao pedido de urgncia presidencial, o Artigo 64, nenhuma emenda que pretendesse alter-lo foi
votada. O Regimento Interno da Cmara do Deputados permite o presidente solicitar a urgncia em qualquer
momento como, de resto, estipulavam as constituies do perodo autoritrio.
39
reforam o problema que vm contornar. A iniciativa legislativa e a capacidade de controlar a agenda
decisria se concentram inteiramente nas mos do Executivo e do Colgio de Lderes. O grosso do
trabalho legislativo efetivo passa ao largo da contribuio da maioria dos parlamentares. No h, portanto,
incentivo para que participem. Tampouco se desenvolvem e se institucionalizam as instncias decisrias
em que essa participao poderia vir a ser mais efetiva, as Comisses. O crculo se fecha. As expectativas
se realizam e justificam a necessidade da centralizao e da delegao dos poderes legislativos
presidncia.
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