Livro Políticas Públicas

POLÍTICAS
PÚBLICAS E
SOCIAIS
Professora Dra. Andréia Moreira da Fonseca Boechat

Professor Me. Julyerme Matheus Tonin
Professor Me. Paulo Pardo
Professora Me. Yony Brugnolo Alves
GRADUAÇÃO
Unicesumar
Reitor
Wilson de Matos Silva
Vice-Reitor
Wilson de Matos Silva Filho
Pró-Reitor Executivo de EAD
William Victor Kendrick de Matos Silva
Pró-Reitor de Ensino de EAD
Janes Fidélis Tomelin
Presidente da Mantenedora
Cláudio Ferdinandi
NEAD - Núcleo de Educação a Distância

Diretoria Executiva
Chrystiano Mincoff
James Prestes
Tiago Stachon
Diretoria de Graduação e Pós-graduação
Kátia Coelho
Diretoria de Permanência
Leonardo Spaine
Diretoria de Design Educacional
Débora Leite
Head de Produção de Conteúdos
Celso Luiz Braga de Souza Filho
Head de Curadoria e Inovação
Jorge Luiz Vargas Prudencio de Barros Pires
Gerência de Produção de Conteúdo
Diogo Ribeiro Garcia
Gerência de Projetos Especiais
Daniel Fuverki Hey
Gerência de Processos Acadêmicos
Taessa Penha Shiraishi Vieira
Gerência de Curadoria
Giovana Costa Alfredo
Supervisão do Núcleo de Produção
de Materiais
Nádila Toledo
Supervisão Operacional de Ensino
Luiz Arthur Sanglard
Coordenador de Conteúdo
Maria Cristina Cunha
Design Educacional
Fernando Henrique Mendes
Rossana Costa Giani
C397 CENTRO UNIVERSITÁRIO DE MARINGÁ. Núcleo de Educação Iconograia
a Distância; BOECHAT, Andréia Moreira da Fonseca; TONIN, Isabela Soares Silva
Julyerme Matheus; ALVES, Yony Brugnolo; PARDO, Paulo.
Projeto Gráico
Políticas Públicas e Sociais. Andréia Moreira da Fonseca Jaime de Marchi Junior
Boechat; Julyerme Matheus Tonin; Yony Brugnolo Alves; Paulo José Jhonny Coelho
Pardo. Arte Capa
Reimpresso em 2019. Arthur Cantareli Silva
Maringá-Pr.: UniCesumar, 2013.
143 p. Editoração
“Graduação - EaD”. Fernando Henrique Mendes
Thayla Daiany Guimarães Cripaldi
1. Políticas. 2. Setor Público. 3. Conceitos. 4. EaD. I. Título. Qualidade Textual
Hellyery Agda
ISBN 978-85-8084-618-8 Jaquelina Kutsunugi
CDD - 22 ed. 658 Keren Pardini
CIP - NBR 12899 - AACR/2
Maria Fernanda Canova Vasconcelos
Nayara Valenciano
Ficha catalográica elaborada pelo bibliotecário Rhaysa Ricci Correa
João Vivaldo de Souza - CRB-8 - 6828 Susana Inácio
Impresso por: Ilustração

Robson Yuiti Saito
Em um mundo global e dinâmico, nós trabalhamos
com princípios éticos e proissionalismo, não so-
mente para oferecer uma educação de qualidade,
mas, acima de tudo, para gerar uma conversão in-
tegral das pessoas ao conhecimento. Baseamo-nos
em 4 pilares: intelectual, proissional, emocional e
espiritual.
Iniciamos a Unicesumar em 1990, com dois cursos
de graduação e 180 alunos. Hoje, temos mais de
100 mil estudantes espalhados em todo o Brasil:
nos quatro campi presenciais (Maringá, Curitiba,
Ponta Grossa e Londrina) e em mais de 300 polos
EAD no país, com dezenas de cursos de graduação e
pós-graduação. Produzimos e revisamos 500 livros
e distribuímos mais de 500 mil exemplares por
ano. Somos reconhecidos pelo MEC como uma
instituição de excelência, com IGC 4 em 7 anos
consecutivos. Estamos entre os 10 maiores grupos
educacionais do Brasil.
A rapidez do mundo moderno exige dos educa-
dores soluções inteligentes para as necessidades
de todos. Para continuar relevante, a instituição
de educação precisa ter pelo menos três virtudes:
inovação, coragem e compromisso com a quali-
dade. Por isso, desenvolvemos, para os cursos de
Engenharia, metodologias ativas, as quais visam
reunir o melhor do ensino presencial e a distância.
Tudo isso para honrarmos a nossa missão que é
promover a educação de qualidade nas diferentes
áreas do conhecimento, formando proissionais
cidadãos que contribuam para o desenvolvimento
de uma sociedade justa e solidária.
Vamos juntos!
Seja bem-vindo(a), caro(a) acadêmico(a)! Você está
iniciando um processo de transformação, pois quando
investimos em nossa formação, seja ela pessoal ou
proissional, nos transformamos e, consequentemente,
transformamos também a sociedade na qual estamos
inseridos. De que forma o fazemos? Criando oportu-
nidades e/ou estabelecendo mudanças capazes de
alcançar um nível de desenvolvimento compatível com
os desaios que surgem no mundo contemporâneo.
O Centro Universitário Cesumar mediante o Núcleo de
Educação a Distância, o(a) acompanhará durante todo
este processo, pois conforme Freire (1996): “Os homens
se educam juntos, na transformação do mundo”.
Os materiais produzidos oferecem linguagem dialógica
e encontram-se integrados à proposta pedagógica, con-
tribuindo no processo educacional, complementando
sua formação proissional, desenvolvendo competên-
cias e habilidades, e aplicando conceitos teóricos em
situação de realidade, de maneira a inseri-lo no mercado
de trabalho. Ou seja, estes materiais têm como principal
objetivo “provocar uma aproximação entre você e o
conteúdo”, desta forma possibilita o desenvolvimento
da autonomia em busca dos conhecimentos necessá-
rios para a sua formação pessoal e proissional.
Portanto, nossa distância nesse processo de cresci-
mento e construção do conhecimento deve ser apenas
geográica. Utilize os diversos recursos pedagógicos
que o Centro Universitário Cesumar lhe possibilita.
Ou seja, acesse regularmente o Studeo, que é o seu
Ambiente Virtual de Aprendizagem, interaja nos fóruns
e enquetes, assista às aulas ao vivo e participe das dis-
cussões. Além disso, lembre-se que existe uma equipe
de professores e tutores que se encontra disponível para
sanar suas dúvidas e auxiliá-lo(a) em seu processo de
aprendizagem, possibilitando-lhe trilhar com tranqui-
lidade e segurança sua trajetória acadêmica.
AUTORES

Possui graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Federal Rural
do Rio de Janeiro (2007) e mestrado em Economia pela Universidade Estadual
de Maringá (2011). Doutora em Economia pela Universidade Estadual de
Maringá.

Possui graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Estadual de
Maringá (2005) e mestrado em Economia Aplicada na Universidade Federal
de Viçosa (2009).

Possui mestrado em Administração pela Universidade Estadual de Londrina.
Atualmente, é coordenador do curso de Gestão Pública do Núcleo de
Educação a Distância da Unicesumar. Trabalha na coordenação do projeto
de pós-graduação da Unicesumar. É professor no CHSA - Centro de Ciências
Humanas e Sociais Aplicadas da Unicesumar - Centro Universitário Cesumar.
É autor de livros didáticos para Educação a Distância nas áreas de Logística,
Mercado Financeiro e de Capitais, Marketing e Gestão Ambiental, Teoria Geral
da Administração. É consultor na área de marketing com foco em pesquisa de
mercado para rede de varejo de eletrodomésticos (grupo Gazin).

Possui mestrado em Desenvolvimento Regional e Agronegócio pela
Universidade Estadual do Oeste do Paraná (2009). Pós-Graduada em
Finanças pelo Instituto Paranaense de Ensino (2010). Graduada em Ciências
Econômicas pela Universidade Estadual de Maringá (2001).
APRESENTAÇÃO
POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS
SEJA BEM-VINDO(A)!
Prezado(a) aluno(a), é com grande satisfação que apresentaremos para você este mate-
rial que o(a) preparará para a disciplina Políticas Públicas e Sociais.
Este material foi pensado considerando a proposta do curso, formar proissionais que
tenham uma visão sistêmica do papel do Estado nas diversas áreas de sua atuação que
impactam na vida do cidadão, especialmente daquele que enfrenta maiores diiculda-
des em um sistema capitalista acumulativo, como é o caso brasileiro.
Vivemos as benesses da democracia participativa – da qual não abrimos mão – porém,
não podemos fechar os olhos para a função precípua do Estado, que é proporcionar o
desenvolvimento econômico e o desenvolvimento social. Não há que se falar em desen-
volvimento social quando uma parcela signiicativa da população se vê privada dos seus
direitos básicos de educação, saúde, alimentação e renda.
Portanto, ao longo das cinco Unidades deste material, você verá pontos em que procu-
ramos levá-lo(a) à relexão, ao desenvolvimento de uma visão crítica, não necessaria-
mente concordante, mas, e acima de tudo, questionadora quanto à nossa realidade. É
importante que essa relexão seja procedida de forma desapaixonada, mais voltada aos
resultados do que às cores políticas. Precisamos de continuidade nas políticas sociais.
Por isso, vamos realizar um breve vislumbre do que consideraremos ao longo deste livro.
Na Unidade I, deiniremos algumas funções do setor público, a evolução deste setor
e sua estrutura. Esta consideração nos fará ter uma visão sistêmica do papel do setor
público na sociedade brasileira e nos proporcionará conhecimentos sobre sua área de
atuação.
Na Unidade II, compreendidas as funções do setor público, evoluiremos em nossas con-
siderações, deinindo as políticas públicas e a evolução e importância destas políticas,
bem como conceituando seus principais tipos.
Na Unidade III abordaremos uma das áreas onde as políticas públicas devem ser cui-
dadosamente geridas: a educação. Analisaremos o papel das políticas públicas sobre
a educação no Brasil, demonstraremos a evolução dos investimentos em educação em
uma década, e discutiremos sobre a distribuição de responsabilidades quanto à educa-
ção no caso brasileiro.
Na Unidade IV, trataremos de políticas sociais e as parcerias do poder público com inicia-
tivas sociais privadas, que trazem resultados positivos signiicativos à sociedade. Tam-
bém abordaremos algumas políticas de distribuição de renda praticadas pelo governo
federal e os resultados obtidos.
Finalmente, na Unidade V, o assunto versará sobre indicadores de desempenho, como
são elaborados, sua importância para a qualidade das políticas públicas, principalmente
quanto às auditorias e controle social.
APRESENTAÇÃO
Não é nossa pretensão esgotar o assunto, que já gerou inúmeras obras que tratam
do tema sob os mais diversos olhares, alguns mais liberais, outros mais críticos. Po-
rém, entendemos que o conhecimento das bases que compõem a estrutura e os
conceitos das políticas públicas e sociais é essencial para sua formação, por isso,
acreditamos que você terá um excelente aproveitamento deste conteúdo.
Seja bem-vindo(a) a essa disciplina! Desejamos bons estudos!
8-9
SUMÁRIO
UNIDADE I
O SETOR PÚBLICO
15 Introdução
16 Conceitos Preliminares do Setor Público
20 Conceito de Setor Público
23 Tamanho do Setor Público
24 Estrutura do Setor Público Brasileiro
27 Considerações Finais
UNIDADE II
POLÍTICAS PÚBLICAS: COMO SURGIRAM E PARA QUE SERVEM?
33 Introdução
34 Diferença Entre Estado e Governo
36 O Papel do Estado
38 Deinição de Políticas Públicas
42 Evolução Histórica das Políticas Públicas
45 Principais Tipos de Políticas Públicas
SUMÁRIO
UNIDADE III
POLÍTICAS PÚBLICAS E SUA INTERFERÊNCIA DIRETA E INDIRETA NA
EDUCAÇÃO
53 Introdução
53 Educação: Esferas Governamentais e suas Responsabilidades
UNIDADE IV
AS ORGANIZAÇÕES E REDES SOCIAIS COMO INSTRUMENTOS DAS

POLÍTICAS SOCIAIS
73 Introdução
74 A Crise da Administração Pública e as Políticas Sociais
82 A Inserção das Organizações Privadas nas Políticas Públicas
94 Políticas Públicas Distributivas: o Caso Brasileiro
100 A Articulação na Execução das Políticas Públicas

10 - 11
SUMÁRIO
UNIDADE V
ESTRATÉGIAS PARA A EFETIVAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE
QUALIDADE
109 Introdução
109 A Focalização: Política e Estratégia
112 Metodologia das Políticas Públicas
116 Avaliação de Resultados
124 Os Indicadores Sociais
137 CONCLUSÃO
139 REFERÊNCIAS
I
UNIDADE
O SETOR PÚBLICO
Objetivos de Aprendizagem
■ Apresentar alguns conceitos preliminares do setor público.
■ Deinir setor público.
■ Discutir o papel do setor público.
■ Mostrar a evolução do setor público brasileiro.
■ Apresentar a estrutura do setor público brasileiro.
Plano de Estudo
A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:
■ Conceitos preliminares do setor público
■ Conceito de setor público
■ O papel do setor público
■ Evolução do setor público brasileiro
■ A estrutura do setor público brasileiro
15
INTRODUÇÃO
Prezado(a) aluno(a),
Iniciaremos nossa primeira unidade dessa disciplina. Foi com grande satisfação
que a escrevemos para você! Nesta unidade, você verá alguns conceitos relacio-
nados ao setor público, imagino que, para alguns, sejam conceitos novos, e para
outros, servirá como uma revisão de algo que já conhecem. Falar sobre o setor
público, aqui no nosso país, é um desaio. É claro que temos os fundamentos e as
deinições clássicas, mas, infelizmente, ao falarmos sobre o setor público muitos
Reprodução proibida. Art. 184 do Código Penal e Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
de nós pensam em corrupção e coisas negativas; outros pensam: ah, é público,

não é de ninguém, enquanto deveríamos pensar: é público, então é de todos nós!
Vivemos em uma democracia e devemos valorizar isso.
Nesta unidade, teremos alguns conceitos e deinições sobre o setor público.
Você sabe o que é um bem público? Falaremos, também, sobre o papel desse
setor público, o que ele faz? O que ele deve fazer? Também discutiremos sobre
o tamanho desse setor público, ou seja, ele deve ser grande ou pequeno? Qual
deve ser sua real participação na economia, principalmente na brasileira?
E, inalmente, trataremos a respeito da estrutura desse setor público, a maneira
como ela está dividida e como aconteceu essa divisão ao longo do tempo. Sabemos
que existe o governo federal, estadual e municipal, mas nem sempre nos preocu-
pamos em saber quais são as atribuições e obrigações de cada um deles. Falaremos
um pouco sobre isso também.
Esperamos despertar em você algumas inquietações, curiosidades e, até mesmo,
dúvidas, pois isso te fará questionar, pesquisar e buscar novos conhecimentos.
Bons estudos, boas descobertas!
Introdução
16 UNIDADE I
CONCEITOS PRELIMINARES DO SETOR PÚBLICO
Com a grande crise econômica de 1929, começou a se discutir qual é o papel do

setor público, por meio do governo na economia. Com isto, podemos dizer que
o estudo do setor público dentro da economia teve início em 1936 com John
Maynard Keynes, o pai da macroeconomia moderna, e foi se desenvolvendo e
aprimorando ao longo dos anos.
Após Keynes, em 1954, Paul Samuelson desenvolveu o conceito de bem-es-
tar público, que procura determinar simultaneamente a distribuição de renda e
a eiciência alocativa. Então, a economia do bem-estar público se preocupa com
o bem-estar da sociedade como um todo, e este bem-estar é de responsabilidade,
direta ou indiretamente, do setor público.
Em 1971, o conceito de ação coletiva foi criado por Mancur Olson, onde
a economia passou a se preocupar com a oferta de bens públicos por meio da
colaboração de, no mínimo, duas pessoas, e o impacto que este consumo gera
aos demais, as chamadas externalidades. Ou seja, a partir da data citada, a eco-
nomia passou a estudar o impacto, tanto negativo quanto positivo, do consumo
de um bem na vida dos demais.
Por exemplo, imagine uma fábrica têxtil e um rio passando ao lado, no qual
uma comunidade de pescado-
res vive diretamente da pesca.
A fábrica joga os dejetos no rio,
poluindo e matando os peixes,
afetando assim a vida dos pes-
cadores, que não terão mais
como sobreviverem da pesca
nesta localidade. Neste caso, o
governo, por meio de suas polí-
ticas públicas, precisa interferir.
Claro que temos o caso ao con-
trário, onde várias pessoas se
beneiciam com uma determi-
nada ação individual.
http://en.wikipedia.org/wiki/File:John_Maynard_Keynes.jpg
O SETOR PÚBLICO
17
Após discutirmos o surgimento do setor público e antes de deini-lo de fato,

vou explorar alguns conceitos importantes sobre variáveis pertencentes ao setor
público. O primeiro conceito é em relação aos bens públicos. Você já ouviu falar
em bens públicos e, com certeza, saberia me citar diversos exemplos. Mas você
sabe o porquê de alguns bens serem ofertados pelo setor público? E quais as
características desses bens?
BEM PÚBLICO
O bem público, como é de seu conhecimento, é um bem ou serviço ofertado pelo

governo, seja federal, estadual ou municipal. Estes bens têm como caracterís-
ticas serem não rivais e não excludentes, ou seja, o consumo de um indivíduo,
seja pessoa física ou jurídica, não reduz a quantidade disponível para os demais,
não sendo possível excluir os indivíduos que desejam consumir, independente
de terem pagado ou não. Em outras palavras, a oferta de um bem público para
uma pessoa faz com que seja possível ofertá-lo para as demais sem um custo
adicional, como são a defesa nacional.
Mas por que alguns bens públicos?
Por que as pessoas não pagam, diretamente, pelo consumo desse bem?
Os bens públicos são públicos porque o mercado induz os indivíduos a não
revelarem suas preferências, ou melhor, é vantajoso para as pessoas não reve-
larem quanto estariam dispostas a pagar pelo consumo desse bem, pois isso é
em função da quantidade ofertada, e não do preço pago. Como já discutimos
acima, as pessoas, mesmo não pagando, consumem o bem ou serviço público.
Vamos pensar em um exemplo, como a segurança em um bairro qualquer.
Independente de quem paga, a existência da polícia nesse bairro inibirá assaltos
e todos os moradores serão beneiciados do mesmo modo, ou seja, a segurança é
igual para todos, não tendo, assim, incentivo para um morador pagar e outro não
pela segurança. Neste caso, segurança pública é outro exemplo de bem público.
Para icar claro como podemos saber se um bem é público, pense no qua-
dro a seguir.
Conceitos Preliminares do Setor Público

18 UNIDADE I
CARACTERÍSTICA BEM PÚBLICO BEM PRIVADO

É rival Não Sim
É excludente Não Sim
Quadro 1 - Comparação entre bem público e bem privado
Fonte: Elaborado pelo autor (2013)
Conforme podemos ver no quadro acima, se um determinado bem é não rival e

não excludente, ele é um bem público. Caso contrário, é um bem privado. Para
ilustrar esta situação, vamos pensar em dois bens: segurança e energia elétrica.
Primeiro, sabemos que a mesma energia elétrica não pode ser consumida por
duas casas diferentes. Neste caso, o seu consumo é rival. Em segundo lugar, o
consumo da energia é excludente, pois se a pessoa não pagar a conta, a empresa
fornecedora interrompe o fornecimento da luz. Já a segurança, não é possível
uma pessoa ter e a outra não ter, e também o consumo individual não exclui o
consumo do outro. Essa situação pode ser vista no quadro 2 abaixo.
CARACTERÍSTICA SEGURANÇA PÚBLICA SEGURANÇA PRIVADA

É rival Não Sim
É excludente Não Sim
Quadro 2 - Exemplo de bem público e bem privado
Conforme o quadro acima, segurança pública é um bem público e energia elé-

trica é um bem privado.
Outro conceito que precisa icar claro é o de bens de propriedade comum.
Este bem ocorre quando é impossível atribuir preços ou exercer direitos de pro-
priedade sobre um determinado bem. Este tipo de bem é rival e não excludente.
Você deve estar se perguntando, mas qual seria um exemplo de um bem rival e
não excludente? Posso citar vários exemplos, como ar, pesca no mar etc.
Para icar mais claro, pense em dois vizinhos: um deles cultiva maçãs e o
outro é produtor de mel. O produtor de maçãs gera uma externalidade positiva
sobre o produtor de mel, pois durante a lorada, uma quantidade de néctar é dis-
ponibilizada gratuitamente ao apicultor. Nesse caso, o néctar é um bem rival,
pois quanto maior a quantidade disponibilizada a uma abelha, menor será para
as demais, e é um bem não excludente, pois o produtor de maçãs não tem como
O SETOR PÚBLICO
19
evitar que o néctar vá para as abelhas do seu vizinho e nem tem como cobrar
por isso. Podemos ver essa situação por meio do quadro 3.
CARACTERÍSTICA BEM DE PROPRIEDADE COMUM BEM PÚBLICO

É rival Sim Não
É excludente Não Não
Quadro 3 - Comparação entre bem de propriedade comum e bem público
Conforme pode ser visto no quadro três, se um bem é rival, mas não é exclu-
dente, podemos classiicá-lo em bem de propriedade comum.

Por último, não posso deixar de discutir os monopólios naturais, que também
são de responsabilidade do setor público. Existem alguns setores da economia
em que as empresas privadas não podem ofertar bens de forma eiciente, como
no caso da água, energia elétrica, saneamento básico, entre outros. A pergunta
é: por que os bens dos setores citados são de responsabilidade do governo, e
você paga por eles?
A resposta para essa pergunta é simples. Estes são bens não rivais e exclu-
dentes e o governo, como não consegue ofertá-los de forma eiciente, concede o
direito a uma empresa privada ofertar e somente uma empresa se estabelece como
responsável, pois não é economicamente viável ter concorrência nesses setores.
Tudo isso que discutimos até agora, bens públicos, bens de propriedade pri-
vada e monopólio natural, podem ser simpliicados no quadro 4.
CARACTERÍSTICA É EXCLUDENTE NÃO É EXCLUDENTE

Bem privado Propriedade comum
É rival
(TV a cabo) (mar)
Monopólio Natural Bem público
Não é rival
(saneamento básico) (segurança pública)
Quadro 4 - Quadro comparativo dos bens rivais e excludentes e não rivais e não excludentes
Resumindo tudo que foi discutido, se um determinado bem for rival e excludente,
ele é um bem privado e será ofertado por empresas privadas, como TV a cabo.
Caso o bem seja rival, mas não excludente, será uma propriedade comum, ou seja,
Conceitos Preliminares do Setor Público

20 UNIDADE I
é um bem que todos têm acesso, mas se um indivíduo tiver, diminui a quantidade
disponível para a outra pessoa, como a pescaria no mar.
Porém, se o bem é não rival e excludente, é um monopólio natural que sig-
niica que é de responsabilidade do governo, mas muitas vezes quem oferta são
empresas privadas em razão dos custos, como o saneamento básico. Já se um
bem é não rival e não excludente, é um bem público e é ofertado pelo governo,
como no caso da segurança pública. Todos os indivíduos terão acesso.
Como estamos estudando o setor público com foco nas políticas públicas, o
nosso objeto de estudo serão os bens e serviços que são de responsabilidade do
governo, de forma que esta oferta gere bem-estar social.
CONCEITO DE SETOR PÚBLICO
Agora que discutimos os conceitos de bens públicos, podemos apresentar o con-

ceito de setor público. Você já ouviu falar muitas vezes em setor público, talvez
já tenha feito muitas críticas, não somente negativas, a ele, mas você sabe exata-
mente o que é setor público?
É muito comum falar em Estado, setor público e administração pública
como instituições idênticas, porém, não são. O conceito de Estado e sua dife-
rença com o conceito de Governo serão discutidos na unidade II deste livro.
Administração pública será apresentada de forma supericial, pois não é o objeto
de estudo desta disciplina nesta unidade. Neste momento, iremos deinir o con-
ceito de setor público.
Discutir o conceito de setor público e setor privado não é uma tarefa muito
fácil, mas vamos discuti-lo aqui, lembrando que o assunto não se esgota. Segundo
Eulálio (2010), a discussão do público e do privado é bastante rica e com alguns
contrapontos, para os autores Jean Jacques Rousseau e Jurgen Habbermas. Em
seus estudos, Eulálio (2010) concluiu que para Rousseau, o setor público ou a
coisa pública deve representar o interesse do povo, da coletividade, e o Estado é
só uma das manifestações da coletividade cuja tarefa deve ser a de intermediar
O SETOR PÚBLICO
21
os diferentes interesses entre público e privado. Rousseau preconiza que a esfera

pública precisa de todo o aparato que conhecemos, ou seja, “requer um corpo polí-
tico, institucionalizado juridicamente” (EULÁLIO, 2010, p. 47). Para Habbermas,
também, a existência dos políticos é de suma importância para tentar fazer a
intermediação entre os diferentes interesses de público e privado. Nessa linha:
“A esfera pública se conigura como o lugar de deliberação e mediação
entre a sociedade civil e o Poder Público”. Além disso, no setor priva-
do, também está abrangida a noção de “esfera pública”, pois ela é uma
esfera pública de pessoas privadas. A esfera privada compreende a so-
ciedade civil e o Estado o “poder público”. Daí o público ser sinônimo
de estatal. O Estado deve o atributo de ser público à sua tarefa de pro-

mover o bem público, o bem comum a todos os cidadãos (EULÁLIO,
2010, p. 47).
Assim, dois importantes autores sobre setor público e privado convergem em

alguns pontos e, o que no nosso ponto de vista merece destaque, é que cabe ao
setor público mediar os interesses públicos e privados.
Então, setor público é uma parte do Estado e são todas as instituições contro-
ladas pelo poder político, incluindo as das administrações públicas e as empresas
públicas, em outras palavras, o setor público engloba a administração direta, que
são os órgãos ligados diretamente ao Estado, as autarquias, que são órgãos que
englobam a administração pública indireta, bem como as agências reguladoras e
as fundações, nas esferas federal, estadual e municipal, além de empresas estatais.
O PAPEL DO SETOR PÚBLICO
Após deinir setor público, surge uma pergunta: qual é o papel do setor público
na economia brasileira e na vida dos cidadãos? Você, caro(a) aluno(a), saberia
responder esta pergunta?
A discussão sobre o papel do setor público é muito complexa e longa, pois
são diversas funções e algumas delas se misturam ao papel do governo na econo-
mia, mas todas estão ligadas ao desenvolvimento do país e à geração de bem-estar
social.
Conceito de Setor Público

22 UNIDADE I
As funções do setor público variam de cada sistema econômico e também

pelo regime político no país naquele momento. Rangel (1988) observa que nas
economias socialistas, o Estado atua diretamente na economia, tendo como fun-
ções o controle dos fatores de produção e determinar as atividades econômicas.
Já no sistema capitalista, como o nosso, as funções do governo não estão ligadas
à deinição dos fatores de produção, pois isto é feito diretamente pelo setor pri-
vado. As funções atuais são relacionadas ao desenvolvimento econômico do Brasil
e à geração de bem-estar social. Claro que, o setor público, por meio do Estado, se
alterou conforme o passar dos anos e suas funções acompanharam esta evolução.
Até o século XIX, o capitalismo competitivo existente no Estado dominava,
ou seja, o Estado passou a ser liberal. Nesta época, era defendida uma intervenção
mínima do setor público na economia. Agora, estamos em uma fase de Estado
regulador, na qual o Estado interfere na economia, mas na forma de regulação,
e não diretamente nas decisões dos agentes econômicos.
Agora já sabemos que as funções do setor público se alteram ao longo do tempo.
De um modo geral, o papel atual e ideal do setor público é, segundo Tanzi (2000):
a) Criar regras e instituições para assegurar o cumprimento dos contratos e
proteger o direito de propriedade, contribuindo para a expansão do papel
do mercado, além de criar regras e instituições para gerir a arrecadação
e o uso da receita iscal.
b) Estabelecer um quadro jurídico e regulatório que reduza os custos de
transação, e deve promover a eiciência do mercado, intervindo nas falhas
do mercado.
c) Ofertar bens públicos que o setor privado não tem interesse e que não
são essenciais, como segurança pública e vias urbanas, e resolver o pro-
blema de externalidade, quando não for possível negociação entre os
agentes envolvidos.
d) Estabilizar a economia.
e) Distribuir renda e proteger a camada da população que corre o risco de
icar abaixo da linha da pobreza oicial.
Como você já percebeu o Estado não pode ser estático e seu papel, além de variar
de país para país, deve evoluir com o passar dos anos, já que a própria sociedade
se altera e a tecnologia avança.
O SETOR PÚBLICO
23
“O Estado desempenha seu papel mediante um conjunto de regras, leis e

instituições que orientam e conformam o setor público. Quanto maior a
qualidade desse setor, mais fácil para o Estado promover seu papel”
(TANZI, 2003, p.8).
TAMANHO DO SETOR PÚBLICO
Discutir a respeito da evolução do setor público passa, necessariamente, por

uma grande questão, que é o tamanho do Estado. É interessante que esse Estado
seja grande ou pequeno? Ou seja, o Estado deve ter uma grande participação na
economia ou deve ter sua participação reduzida? Para se discutir o tamanho do
Estado, é imprescindível que se aborde os recursos inanceiros, como eles são
adquiridos e aplicados.
De acordo com Vieira (2009), Musgrave é o grande teórico que abordou
sobre o papel do estado, isso no ano de 1959.
Segundo Garrett e Rhine (2006 apud VIEIRA, 2009), a análise do tamanho
do Estado pode se dar através de duas vias, a primeira que considera o cidadão
acima do estado, nesse caso, os indivíduos demandam serviços e bens públicos
e o governo os atende; e a segunda considera o Estado acima do cidadão, e nesse
caso, o Estado cresce por falta de eiciência, o que já faz parte do setor público e
os que fazem política pública contribuem para isso.
Assim, a vertente que considera o cidadão acima do Estado é aquela que,
trazendo para a nossa realidade brasileira, incentiva, por exemplo, políticas mais
assistencialistas, como o Bolsa Família e outros programas sociais adotados em
nosso país. Ainda de acordo com Vieira (2009), o crescimento do Estado se dá,
pois o cidadão está acima deste e se justiica quando o cidadão demanda uma
distribuição de renda de maneira mais justa, tal tarefa é desempenhada pelo
governo. Há também a questão da preferência dos indivíduos, segundo Rodrik
(1998 apud VIEIRA, 2009), os Estados maiores acontecem em economias mais
abertas, nesses países os cidadãos preferem um Estado maior, mais paternalista
a im de os protegerem contra possíveis problemas causados pela maior concor-
rência (já que a economia é mais aberta).
Tamanho do Setor Público

24 UNIDADE I
De acordo com Bonelli (2009), a tendência é que o tamanho do Estado

aumente conforme a economia se desenvolve, por outro lado, um Estado muito
grande1 não é bom para o crescimento econômico, pois subtrai do setor privado
recursos que seriam investidos na economia.
Um aspecto importante a enfatizar é que a estrutura das despesas do
governo, entre gastos correntes e com investimento em infraestrutura,
tem a capacidade de afetar a trajetória de crescimento, menos gastos
correntes e mais investimentos, sendo a direção correta para elevar a
velocidade do crescimento (BONELLI, 2009, p. 11).
Assim, podemos airmar que se os gastos do setor público forem feitos na cons-
trução de estradas, portos, aeroportos e assim por diante, irão contribuir para o
crescimento econômico, porém, se forem demasiadamente feitos para a manutenção
da máquina (gastos correntes), não terão esse efeito positivo sobre o crescimento.
ESTRUTURA DO SETOR PÚBLICO BRASILEIRO
A Constituição de 1988, segundo Peppe et al. (1997), trouxe avanços em relação ao
grau de autonomia de cada esfera governamental, no entanto, manteve uma carac-
terística histórica do Brasil: uma gama muito grande de competências para a esfera
federal, ou seja, a União ainda icou com muitas competências em detrimento às
esferas estadual e municipal. Podemos dizer que o Brasil tem como característica
ser um país centralizador. Na nossa visão, podemos dizer que isso não é bom para
a economia de modo geral, pois o Brasil é um país muito grande e o governo fede-
ral não tem condições de conhecer com profundidade as especiicidades de cada
região ou município, desse modo, uma maior autonomia para estados e municí-
pios contribuiria para uma melhor gestão, inclusive, dos recursos públicos.
De acordo com Peppe et al. (1997), o texto da Constituição de 1988 favo-
rece, em poder de recursos e competências, a União seguida dos Municípios e,
por último, icam os Estados.
1
Simpliicando, um Estado muito grande seria um governo com altos gastos e alta arrecadação de impostos.
O SETOR PÚBLICO
25
Posso airmar que o governo é o elemento que ixa os objetivos do Estado

e é formado por três poderes: executivo, legislativo e judiciário. Estes poderes
existem em duas esferas: federal e estadual, e na esfera municipal, os poderes
executivo e legislativo, o que se altera é o nível de tomada de decisão e os agen-
tes que fazem parte. Mas como é feita a distribuição desses poderes? Quem é
responsável pelo quê? O quadro 5 mostra a divisão dos poderes e as autorida-
des responsáveis.
EXECUTIVO LEGISLATIVO JUDICIÁRIO

Justiça federal comum e

Federal Presidência Congresso Nacional
especializada
Estadual Governo Assembleia Legislativa Tribunal de Justiça
Municipal Prefeitura Câmara de vereadores -
Quadro 5 - Divisão e função das esferas do setor público
Fonte: os autores (2013)
Como podemos ver, na esfera federal, o poder executivo é representado pelo

presidente da república, que hoje, é a Dilma Roussef, o legislativo é de respon-
sabilidade do congresso nacional, ou seja, dos deputados federais, e o judiciário
é representado pela justiça federal.
Já na esfera estadual, o governo representa o poder executivo, os deputados
estaduais, por meio da assembleia legislativa, o poder legislativo e o tribunal de
justiça, o poder judiciário. Nos municípios, não temos poder judiciário, somente
poderes executivo e legislativo.
A administração pública, que é a gestão de bens, serviços e interesses públi-
cos, está presente nas três esferas do governo e tem como objetivo principal, sob
autoridade do governo, assegurar o bem-estar, em outras palavras, coloca em
prática as políticas públicas do governo.
A administração pública pode ser direta ou indireta. Quando é direta, dize-
mos que é centralizada e, neste caso, engloba o conjunto de órgãos autônomos,
integrados a uma estrutura central em cada um dos poderes em cada esfera
governamental. A principal característica é a falta de personalidade jurídica e
inexistência de patrimônio.
Estrutura do Setor Público Brasileiro

26 UNIDADE I
©shutterstock
Já a administração descentralizada ou indireta é o conjunto de entidades

vinculadas a um órgão da administração direta que prestam serviços públicos
e proporcionam os meios para a execução dos objetivos do Estado, tendo como
características principais a personalidade jurídica e patrimônio próprio. São
exemplos da administração indireta as fundações, empresas públicas, autarquias
e sociedades de economia mista.
As fundações são instituídas pelo poder público, compostas por pessoas jurí-
dicas de direito público ou privado (depende da lei que as criou) e têm como
objetivo realizar atividades como educação, saúde, assistência social, entre outras.
As empresas públicas são pessoas jurídicas de direto privado que foram
criadas para realizar atividades públicas no modelo da iniciativa privada, autar-
quias são pessoas jurídicas que prestam atividade da administração pública, mas
com comando próprio, como a caixa Econômica Federal e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
Já as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direto privado,
podendo ser compostas por recursos do setor público ou privado, que foram
criadas com o objetivo de realizar atividades econômicas de interesse coletivo.
Podemos citar como empresas mistas o Banco do Brasil e a Petrobrás.
O SETOR PÚBLICO
27
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nesta unidade, procuramos apresentar a você o setor público brasileiro. Entender

o funcionamento e a estrutura do setor público é fundamental para compreender
o conceito de políticas públicas e como estas são de responsabilidade do Estado.
Para atingir este objetivo, primeiro deinimos alguns conceitos preliminares,
como os tipos de bens e serviços que são de responsabilidade do Estado, e explica-
mos o porquê destes serem ofertados, direta ou indiretamente, pelo setor público.
No segundo momento, o conceito de setor público foi exposto e o seu papel
na economia e na sociedade. Lembrando que um dos objetivos do setor público,

se não for o principal, é gerar bem-estar à sociedade. Na segunda unidade, vere-
mos como este bem-estar pode ser gerado.
Apresentamos também a discussão da economia sobre o tamanho ideal do
Estado. Será que o Estado deve ser grande, ou seja, deve ter uma grande partici-
pação na economia ou sua participação deve ser reduzida? Esta é uma questão
que daria um livro... Em sua opinião, o Estado deve ser grande ou pequeno?
Pense nisso e discuta com seus colegas de curso.
E, por último, discutimos a estrutura do setor público brasileiro, que é com-
posta por três esferas: Federal, Estadual e Municipal e por três poderes, executivo,
legislativo e judiciário. Antes de ler o livro, você sabia que os municípios não
possuem poder judiciário?
Esperamos que as discussões propostas nesta unidade tenham colaborado
com seu conhecimento sobre setor público e que você esteja curioso(a) para
conhecer mais sobre este e outros temas. Nas próximas unidades serão discuti-
das as políticas públicas sociais.
Considerações Finais
1. Explique a diferença entre bens públicos, monopólio natural e bens de proprie-
dade privada, citando um exemplo de cada.
2. Conceitue setor público.
3. Explique o papel do setor público na economia brasileira e na vida da população.
4. Discuta, de forma sucinta, o tamanho ideal do Estado.
5. Como é formada a estrutura do setor público?
28 - 29
MATERIAL COMPLEMENTAR
Finanças Públicas: Teoria e Prática

MUSGRAVE, R.; MUSGRAVE, P.
Editora: Campus/EDUSP
Sinopse: Esse livro é um clássico sobre as inanças do setor
público, por isso ele está indicado como leitura complementar.
Temos muitos livros mais recentes sobre esse assunto, mas
consideramos que conhecer um clássico é de grande valia.
Esse é um livro didático e de fácil compreensão.
Material Complementar
II
POLÍTICAS PÚBLICAS:
UNIDADE
COMO SURGIRAM E PARA
QUE SERVEM?
■ Diferenciar Estado e Governo.
■ Discutir o papel do Governo.
■ Deinir políticas públicas.
■ Mostrar a evolução e a importância das políticas públicas.
■ Apresentar os principais tipos de políticas públicas.
Plano de Estudo
■ Diferença entre Estado e Governo
■ Papel do Governo
■ Deinição de políticas públicas
■ Evolução histórica da política pública para a sociedade
■ Principais tipos de políticas públicas
33
INTRODUÇÃO
Caro(a) aluno(a), nesta segunda unidade, você estudará um assunto muito

interessante e importante que será fundamental para você entender o papel do
governo na formulação das políticas públicas, e compreender o que de fato são
essas políticas, e como elas são formuladas.
O Brasil de hoje é, em parte, relexo das políticas adotadas pelos governos
desde a sua descoberta em 1500 até os dias atuais. Se lembrarmos dos assun-
tos abordados na disciplina de História durante o Ensino Médio, lembraremos
que o Brasil já foi descoberto em razão de uma política da Coroa Portuguesa

em 1500, que pretendia tomar posse de partes das novas terras descobertas por
Cristovão Colombo. E depois da sua descoberta, era necessário ocupar o terri-
tório, e diversas políticas foram criadas para que isto acontecesse. As políticas
públicas foram se alterando e desenvolvendo o nosso país.
Hoje, as políticas não estão voltadas para descoberta ou ocupação de terri-
tório, mas sim para desenvolver o bem-estar social por meio das melhorias na
qualidade de vida, como saúde e educação, além de uma melhor distribuição
de renda.
Você já deve ter conseguido perceber que as políticas públicas são uma pos-
tura do poder público frente aos problemas sociais e a forma de intenção de
respostas a estes problemas. Então, as políticas públicas se alteram conforme a
contextualização da sociedade e de suas demandas. Assim como a sociedade se
modiica, as políticas devem se modiicar junto.
Nesta unidade, inicialmente iremos trabalhar com a diferença entre Estado
e governo. Conhecer esta diferença é fundamental para compreender o real
papel do governo e sua importância na formulação das políticas públicas. Em
um segundo momento, trabalharemos com o conceito, evolução e importância
das políticas públicas para a sociedade. E por último, abordou-se as principais
políticas públicas.
Introdução
34 UNIDADE II
DIFERENÇA ENTRE
ESTADO E GOVERNO
Para a maioria das pessoas, quando falamos em
©shutterstock
Estado e em governo, estamos nos referindo ao mesmo
conceito. Porém, isto é um equívoco, pois são duas insti-
tuições totalmente diferentes e, consequentemente, com funções diversas. Claro
que não podemos nos referir a governo “fora” do conceito de Estado.
E você, sabe a diferença entre governo e Estado?
Para começarmos a discutir a diferença, vamos apresentar um exemplo bem
atual: o Estado é o Estado brasileiro, já o governo, atualmente, é o governo da
presidenta Dilma Roussef. Percebemos que governo tem um tempo de dura-
ção, ou seja, é alterado a cada período, no caso do Brasil, a cada quatro anos. Já
o Estado não tem essa marcação temporal.
A palavra Estado vem do grego pólis, e signiica política, ou seja, a ciência de
governar a cidade. Então, podemos deinir Estado como uma instituição polí-
tica, social e juridicamente organizada, que ocupa um território e é regido pela
Constituição, em outras palavras, é uma divisão política, administrativa e terri-
torial de certos países, como o Brasil.
O Estado é composto por três elementos principais:
a) População - são as pessoas que têm vínculos políticos e jurídicos com o
Estado, ou seja, são os indivíduos que habitam um determinado território.
b) Território - é um espaço físico regido por uma ordem jurídica autorizada.
No Brasil, o território é subdivido em 27 unidades federativas ou estados
mais o Distrito Federal. Isto mesmo, quando falamos em Estado no sentido
de Brasil, a primeira letra é maiúscula. Já quando estamos nos referindo a
estados, como o Paraná ou Rio de Janeiro, inicia-se com letra minúscula.
c) Governo - é o poder supremo do Estado.
Então, como podemos perceber, o governo faz parte do Estado. Mas ainal, o
que é governo?

35
Segundo o Dicionário Aurélio (2012), governo é a forma política de um

Estado. Podemos deinir governo como um conjunto de instituições e pessoas
que exercem o poder de governar. Então, o governo do Estado tem como função
principal tomar decisões inluenciando toda a população, dispondo de recursos
legais, ou seja, leis, para que suas ordens sejam obedecidas, podendo inclusive,
caso necessário, utilizar a força, como é o caso das instituições de segurança.
Podemos acrescentar que governo é um mecanismo de controle e também a
direção das instituições que fazem parte do Estado. Em suma, o governo toma
as decisões de natureza política.
A partir daí surge outra pergunta: governo e política são similares? A res-
posta é não. A política disponibiliza os recursos na sociedade e o governo trata
dos resultados dessa alocação de recursos. Por este motivo, temos, no caso do
Brasil, três esferas governamentais com funções especíicas, a municipal, esta-
dual e federal. A esfera municipal é composta pelos municípios, a estadual pelos
estados e a federal pelo país como um todo.
Analogamente, Karl Deutsch (1979, p. 29), compara o processo de governar
com a navegação, onde existe o timoneiro2 do navio, que deve saber sua função
no barco para manter o controle. Em segundo lugar, deve saber onde se encon-
tra a nave que está sob seu controle, em qual direção se move e qual o tipo de
embarcação é. Em terceiro lugar, precisa conhecer onde estão localizados os ban-
cos de areia, escolhos, baixios e correntes de navegação. E, por último, e talvez
o mais importante, precisa ter consciência do seu destino e de seus tripulantes,
além de escolher a rota certa.
Percebemos que o governante, aquele que governa o país, estado ou
município, precisa conhecer seu território, sua população, e consequentemente
seus problemas, para poder deinir o que é necessário fazer para aumentar o
bem-estar social.
Agora já sabemos a diferença entre Estado e governo, e percebemos que seria
praticamente impossível viver em um Estado sem governo.
2
Segundo o dicionário Aurélio (2012), timoneiro é aquele que governa o timão das embarcações.
Diferença Entre Estado e Governo

36 UNIDADE II
Desde 1889, quando o Brasil deixou de ser monarquia e passou a adotar o

sistema político presidencialista, o país teve 43 presidentes. Para conhecê-
-los, acesse o link:
<http://www2.planalto.gov.br/presidencia/galeria-de-presidentes>.
O PAPEL DO ESTADO
Como já discutimos, a existência do governo é necessária para guiar, corrigir
e complementar o mercado, que sozinho não é capaz de desempenhar todas
as funções econômicas, funções estas relacionadas ao nível macroeconômico,
distribuição de renda, estabilidade de preços e nível de emprego. Já em nível
microeconômico, podem ser citados a proteção dos contratos, produção e dis-
tribuição de alguns bens e serviços que não são vantajosos economicamente
para uma empresa privada produzir, entre outros. Para solucionar os problemas
econômicos, o Estado tradicional possui três funções básicas: alocativa, distri-
butiva e estabilizadora.
a) Função alocativa - está associada à provisão de determinados bens e ser-
viços não ofertados de forma adequada pela iniciativa privada. Segundo
Costa e Souza (2008), por meio desta função o governo faz a provisão de
determinados bens e serviços que o mercado não oferece adequadamente
devido ao sistema de preços, os chamados bens públicos. Esta função
visa corrigir as falhas de mercado e os efeitos negativos da externalidade.
Lembrando que os bens e serviços podem ser classiicados, em relação a quem

os oferta, em privados e públicos. Os bens e serviços privados são ofertados
pela iniciativa privada e têm como característica a exclusividade e a rivalidade,
ou seja, o consumo de uma pessoa exclui o de outra, por exemplo, o carro. Por
outro lado, os bens públicos são ofertados pelo governo e todas as pessoas podem
consumi-lo, ou seja, o consumo de um indivíduo não exclui o de outro. Imagine
uma cidade que tenha um trânsito organizado e seguro, independente do pedes-
tre ter pagado os impostos, ele se beneiciará com o trânsito.

37
Em resumo, é possível excluir alguém de andar de carro, já que só poderá

ter um automóvel (bem privado) quem puder pagar por ele, mas não há como
restringir o espaço dos que não tenham carro ou que não pagaram os impostos
(bens públicos). Percebemos que o governo tem como função ofertar os bens e
serviços que o mercado não pode ou não deseja ofertar de forma eiciente.
Outro conceito que citamos acima foi o de correção das falhas de mercado.
As falhas de mercado acontecem quando a alocação de bens e serviços não é
eiciente e o governo tem como função fazer com que a oferta seja eiciente. E
para isto, são utilizados diversos mecanismos de correção. Já externalidade é
quando a atividade de um agente econômico atinge os demais de forma posi-

tiva ou negativa. Quando o efeito é negativo, como a poluição de uma fábrica, o
governo deve intervir para minimizar, ou até mesmo eliminar o efeito negativo.
b) Função distributiva - está relacionada à distribuição de renda, ou seja, o
governo procura deixar a sociedade menos desigual em termos de renda
e riqueza, já que o mercado sozinho não consegue distribuir a renda de
forma considerada justa. Para isto, utiliza alguns instrumentos, como as
transferências, os impostos e os subsídios.
Por meio das transferências, o governo promove uma redistribuição direta da

renda, tributando as pessoas com renda mais alta e subsidiando as com renda
mais baixa, por exemplo, por meio das alíquotas progressivas, e utiliza os recur-
sos captados para ofertar serviços públicos, como saúde, segurança, educação,
de qualidade, entre outros serviços.
Outra forma de distribuir renda é por meio dos impostos e subsídios. Os
impostos podem ser captados para inanciar/subsidiar programas voltados para
as camadas mais pobres da sociedade, como o Bolsa Família. Outra forma é
aumentar os impostos dos bens considerados de luxo ou supérluos e reduzir a
tributação dos bens que compõem, por exemplo, a cesta básica, a qual a maior
parte da população de baixa renda consome.
c) Função estabilizadora - como o nome já diz, a função estabilizadora é a esta-
bilização da economia. De acordo com Além e Giambiagi (2000), a função
estabilizadora tem como objetivo manter um alto nível de emprego, estabili-
dade de preços e obter uma taxa adequada de crescimento econômico. Esta
função consiste no controle, por parte do governo, do nível de demanda,
minimizando os impactos sociais e econômicos, assim como a inlação.
O Papel do Estado
38 UNIDADE II
“O Estado deverá exercer uma inluência orientadora sobre a propensão a

consumir, em parte através de seu sistema de tributação, em parte por meio
da ixação da taxa de juros e, em parte, talvez, recorrendo a outras medidas”
(KEYNES, 1983, p.253-254).
A estabilização pode ser feita por meio das políticas econômicas. As duas prin-
cipais são a monetária e a iscal. A primeira se refere às ações do governo para
controlar as variáveis monetárias da economia, como moeda e taxa de juros. Já
a política iscal se refere às atividades de arrecadação e gastos do governo, ou
seja, a forma como o governo tributa a população e como esses impostos serão
redistribuídos para a sociedade.
A partir das funções discutidas acima, podemos resumir que o Estado é
responsável pelo bem-estar e pela segurança da sociedade, e para isso utiliza
as políticas econômicas e públicas. Como o nosso objetivo neste momento não
é discutir políticas econômicas e sim políticas públicas, vamos deixar de lado
as políticas monetária e iscal e vamos deinir políticas públicas.
DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Como já foi discutido, o governo desempenha diversas funções, funções estas

que sofreram inúmeras alterações ao longo do tempo. Nos séculos XVIII e XIX,
o principal objetivo era a segurança pública e a defesa nacional, em razão das
inúmeras guerras que aconteciam na época. Com o passar do tempo, a democra-
cia foi se expandindo e as responsabilidades do Estado foram se alterando. Hoje,
a função do governo é promover o bem-estar da sociedade. Para isto, é neces-
sário desenvolver diversas ações nas áreas de saúde, educação, entre outras, por
meio das chamadas políticas públicas.

39
Deinir políticas públicas não é uma tarefa fácil e não existe uma única dei-
nição. Mead (1995) as deine como um campo de estudo da política que analisa
o governo dentro das questões públicas. Já tanto para Lynn (1980) quanto para
Peters (1986), políticas públicas são um conjunto de ações do governo que produ-
zirão efeitos desejados sobre a vida dos cidadãos. Dye (1984) resume que políticas
públicas é a deinição do que o governo escolhe fazer ou não fazer.
Outros autores deinem políticas públicas como um conjunto de ações e deci-
sões do governo, voltadas para a solução de problemas sociais, ou seja, são as metas,
planos e ações que o governo, nas três esferas, federal, estadual e municipal, tem
para atingir o bem-estar da sociedade.

A partir de todas essas deinições, podemos deinir políticas públicas como
uma forma de ação do governo voltada para a população para atingir seu obje-
tivo, de modo a aumentar o bem-estar social.
Lembrando que as ações que serão adotadas são deinidas pelo que os gover-
nantes entendem como prioridade, e não a sociedade, ou seja, o bem-estar social
é deinido sempre pelo governo, já que é impossível a população se expressar
de forma totalitária.
Depois desta minha airmação, você com certeza está se perguntando: e qual
é o nosso papel nesta situação? Nenhum?
Sim, cada um de nós tem um papel na formulação de políticas públicas, mas
nossa inluência é indireta. Fazemos nossas solicitações para nossos represen-
tantes, deputados, senadores e vereadores, que mobilizam o poder executivo,
representado por prefeitos, governadores e presidente da república, eleitos por
nós para formularem políticas públicas que atendam à demanda social.
Então, percebemos que as políticas são, de certa forma, resultados da
democracia, já que os cidadãos escolhem seu representante por meio do voto,
expressando suas preferências, em outras palavras, escolhem uma política em
relação a outra. Com isto, as políticas acabam sendo resultado da concorrência,
visto que os grupos de interesse formam alianças e concorrem pelas políticas.
Após a eleição, o processo de tomada de decisão é de responsabilidade de peque-
nos grupos de indivíduos.
Mas como este processo ocorre? A Figura 1 próxima pagina mostra o pro-
cesso da formulação das políticas públicas.
Deinição de Políticas Públicas

40 UNIDADE II
Figura 1 - Sequência de atividades que resultam as políticas públicas
Fonte: Belikow (2008)
Como pode ser visto na Figura 1, a primeira coluna à esquerda são os eventos que
a formulação da política passa, e na segunda coluna são os resultados da política.
O primeiro passo é deinir a agenda e deinir a agenda governamental que
cria oportunidade para a formulação da política de acordo com o objetivo do
governo, ou seja, das necessidades da população, seguido pela formulação das
políticas alternativas. Após a deinição das políticas alternativas, o governo esco-
lhe qual política será implementada e a coloca em prática por meio de leis. Após
a implementação, é necessário avaliar os impactos gerados e, se for o caso, modi-
icar a política de forma a aumentar o bem-estar social.
Percebemos que formular uma política pública não é tarefa fácil e rápida.
Após termos abordado a sequência de atividades que são feitas para se chegar
às políticas públicas, será apresentado um modelo simples do processo de cria-
ção das políticas públicas.

41
Figura 2 - Modelo do processo de políticas públicas

Fonte: Belikow (2008)
O modelo simples de formulação de políticas públicas é um círculo vicioso, onde

é formulado qual política será implementada, dado o problema que o governo
visa solucionar. A política é implementada e avaliada, e assim, uma nova polí-
tica pública é elaborada e passa por todas estas etapas novamente.
Após toda a discussão sobre deinição de política pública, chegamos a uma
conclusão: a política pública é uma espécie de roteiro, um projeto do governo
para desenvolver, a longo prazo, uma área particular. Para uma política ser ei-
ciente, é necessário, segundo Belikow (2008), alguns pontos:
■ Integrar todos os aspectos do desenvolvimento.
■ Ter apoio de todos os interessados.
■ Fornecer, de forma clara, a missão, visão, objetivos e princípios orientadores.
■ Estar alinhada com os acordos e políticas nacionais e internacionais.
■ Ser moderna e ousada, sem deixar de ser realista.
■ Ser neutra.
■ Priorizar objetivos para facilitar sua aplicação.
■ E, talvez o mais importante, precisa estar focada nas necessidades.
Deinição de Políticas Públicas

42 UNIDADE II
©shutterstock
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
As políticas públicas de fato ganharam importância no início da década 1930,
após o término do modelo agrário-exportador, pois entre 1500 e 1930, a econo-
mia era voltada para a produção e exportação das monoculturas, como o café,
e a mão de obra foi escrava até 1888.
Após a abolição da escravatura, as políticas tinham como característica a
intervenção do Estado com o objetivo de assegurar as condições de trabalho dos
imigrantes, mas sempre voltadas ao regime de produção exportador, surgindo
assim a primeira política pública, que tinha como objetivo garantir a naciona-
lidade aos imigrantes.
Com a crise de 1929, o Brasil sentiu a necessidade de se industrializar, com
isto, as políticas públicas se alteraram e assumiram uma postura nacionalista
populista. Esse processo de industrialização exigiu a consolidação de grupos para
sustentar a demanda por bens manufaturados, o que foi conseguido por meio do
sistema de proteção social e trabalhista da década de 1940.
A Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) de 1940 colocou os trabalha-
dores sob tutela do Estado e instituiu o direito à estabilidade no emprego, férias,
salário, indenização por demissões, salários mínimos, deinição da jornada de
trabalho semanal, direito à saúde e à previdência. Podemos perceber a magni-
tude dessa política pública não apenas para a época, mas para os dias atuais, já
que ainda seguimos diversos pontos da primeira CLT.

43
Nas décadas de 1960 e 1970, o populismo entra em decadência, dentre outros

fatores, por não ter conseguido sustentar um modelo de crescimento baseado na
produção de bens de consumo duráveis, com isto, a economia estagnou, diversas
crises sociais aconteceram e a renda se concentrou ainda mais. Neste momento,
foi instaurado o regime militar.
E quais foram as políticas públicas utilizadas durante os governos militares?
A ideia principal era a chamada “teoria do bolo”, em que, na visão dos militares,
primeiro o Brasil deveria crescer para depois repartir, ou seja, primeiro haveria
uma concentração de renda e depois o governo distribuiria riqueza. Você deve
se lembrar de que o governo possui três funções e uma delas é a distributiva. A

situação do “bolo” citada se enquadraria, no segundo momento, nesta função.
Os militares argumentavam que a concentração de renda inicial geraria uma
demanda efetiva para a produção de bens de consumo duráveis, com isto, a eco-
nomia se aqueceria e geraria externalidade nos demais setores, aumentando o
nível de emprego e renda. Mas o que de fato aconteceu foi o aumento da pobreza
e da concentração de renda, ou seja, o “bolo” nunca chegou a ser repartido.
Chegamos à década de 1980 em total crise. Os economistas batizaram a
década de 1980 como a “década perdida”, pois tínhamos altas taxas de inlação,
desigualdade de renda que aumentava a cada dia, dívidas externas cada vez maio-
res, déicit público, desemprego, estrutura produtiva pouco competitiva, entre
outros fatores. Era necessário retomar o crescimento
econômico e reduzir a pobreza. Neste momento, e
no início da década de 1990, as políticas públicas
voltadas ao social icaram de lado e as políticas
foram de ajuste estrutural inspiradas no
neoliberalismo, em outras palavras, era
necessário acabar com a inlação para
que o Brasil voltasse a crescer.
As principais medidas uti-
lizadas nas políticas de ajuste
estrutural foram: desregula-
mentação, privatização, corte de
gastos sociais, reformas iscal e monetária. ©shutterstock
Evolução Histórica das Políticas Públicas

44 UNIDADE II
Todas essas medidas aconteceram em um momento político de suma impor-

tância para o país: o processo de redemocratização e promulgação da nova
Constituição Federal de 1988.
Em 1994, com o lançamento do Plano Real, a economia se estabiliza e o país
volta a crescer. Porém, até inal da década de 1990, as políticas públicas eram
voltadas para o lado econômico. Somente no inal da década as políticas públi-
cas voltadas ao social passaram a fazer parte, diretamente, nos programas dos
governos, de modo a compensar, de certa forma, os efeitos negativos das polí-
ticas econômicas. O quadro 6 abaixo compara o novo modelo com o modelo
utilizado entre as décadas de 1960 e 1990.
MODELO VIGENTE MODELO PROPOSTO

» Universalização como amplia-
Critério alocativo ção progressiva de cima para » Focalização
baixo
» Classe média/grupos organiza-
População-Objetivo » Pobres
dos
» Estatal » Coinanciamento
Financiamento
» Subsídio estatal » Subsídio à demanda
» Pluralidade: Estado em inte-
» Monopólio ou semi-monopólio
ração com o setor privado,
estatal (inanciamento, dese-
Institucionalidade ilantrópico (ONGS), informal
nho, implementação e controle)
(famílias)
» Centralismo
» Descentralização
Lógica de decição » Burocrática » Projetos
» Nos meios (infra-estrutura » Nos ins (impacto sobre a popu-
Enfoque
social, gasto corrente) lação-objetivo)
Indicador » Gasto público social » Relação custo-impacto
Quadro 6 - Comparação dos modelos de políticas públicas
Fonte: Pinheiro (1995)
Conforme quadro acima, o novo modelo prioriza a classe baixa, diferente do

modelo anterior em que o foco era a classe média. O inanciamento, deinição e
controle das políticas públicas eram totalmente de responsabilidade do Estado.
No novo modelo o Estado interage com a sociedade por meio do setor pri-
vado, organizações não governamentais (ONGs) e organizações ilantrópicas,

45
Para conhecer melhor a Consolidação das Leis Trabalhistas, acesse <www.

planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del5452.htm>.
incentivando projetos com participação de instituições de pesquisa e universi-

dades. Em relação a inanciamentos, o novo modelo prioriza a transferência de
renda e as parcerias com o terceiro setor e com as universidades. Então, pode-
mos perceber que o novo modelo é mais descentralizado que o anterior.
PRINCIPAIS TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Até aqui, deinimos políticas públicas de um modo geral, mas não podemos
esquecer que política pública é a ação do governo para solucionar problemas da
sociedade, de modo que gere, ou pelo menos aumente, o bem-estar social. Porém,
temos dois grandes tipos principais de políticas públicas: a econômica e a social.
As políticas econômicas são voltadas para a sociedade como um todo, não
fazendo propriamente divisões de classes. Como exemplos de políticas econômi-
cas, temos: a iscal, que está relacionada a receitas e gastos do governo, ou seja,
quanto o governo arrecada por meio dos tributos e onde esses tributos serão gastos.
©shutterstock
Principais Tipos de Políticas Públicas

46 UNIDADE II
©shutterstock
Temos também a política monetária, que é voltada para a deinição da taxa de

juros e a quantidade de moeda em circulação e por último, mas também muito
conhecida e discutida, a política cambial.
Já a política social é direcionada a um público especíico com o objetivo de
reduzir problemas explícitos naquela camada da população. Então, em geral, a
política pública social é feita para diminuir as desigualdades sociais e econô-
micas das classes mais baixas, auferindo condições mínimas de sobrevivência.
Quando nos referimos a políticas sociais, logo nos vêm à cabeça os programas
sociais do governo, como o Bolsa Família, voltados para classes pré-determinadas
da população. As políticas sociais são as ações do governo para proteger a socie-
dade dos possíveis malefícios causados pelo desenvolvimento socioeconômico.
Para analisar as políticas públicas sociais, é necessário considerar a função
delas e qual seu objetivo, já que tais políticas compensam, de certa forma, um
determinado problema causado pelo sistema econômico. Seguindo esta linha,
muitos autores airmam que a política social é um instrumento que liga o Estado
às classes mais baixas da população.
Como um subgrupo dessas políticas, temos ainda as políticas industriais, que
são voltadas para o desenvolvimento do setor industrial, as políticas agrícolas, vol-
tadas para o campo, como o crédito rural. Temos também as políticas regulatórias,
que são aquelas que regulam alguns setores, como o setor de telecomunicações.

47
Dada sua amplitude, terminamos esta segunda unidade conirmando a impor-

tância do tema políticas públicas, pois fortalece a questão pública. Diversas
questões importantes foram discutidas, incluindo a diferença entre o Estado e
o governo. Conhecer esta diferença é fundamental para percebermos qual é o
papel de cada instituição na sociedade e, consequentemente, na elaboração das
políticas públicas.
Ao longo da unidade, procurei deixar claro o que são políticas públicas e
resgatei, de forma breve, a evolução das políticas públicas no Brasil e a diicul-

dade das políticas públicas voltadas ao social se estabelecerem no país durante
algumas décadas, ganhando importância a partir da estabilização da econo-
mia na década de 1990.
E por último, discutimos os principais tipos de políticas públicas. Temos as
políticas voltadas para a sociedade, que é o objeto de estudo deste livro, bem como
as políticas públicas de distribuição de renda, por exemplo, o Bolsa Família, entre
outros voltados à saúde e educação. Além disso, existem também as políticas eco-
nômicas, como as políticas iscal, cambial e monetária.
Para inalizar esta unidade, posso concluir que o objetivo das políticas públi-
cas atuais é aumentar, ou pelo menos, gerar o bem-estar da população, e tanto
as políticas sociais quanto as econômicas são voltadas para atingir este objetivo
e para isto, precisam trabalhar juntas. Não podemos falar do social sem falar no
lado econômico e vice-versa.
1. Diferencie Estado de governo.
2. Discuta o papel do governo na economia.
3. O que são políticas públicas? Apresente sua importância para a sociedade.
4. Qual é a relação entre governo e políticas públicas?
5. Explique o processo de formação das políticas públicas.
48 - 49
Finanças Públicas
GIAMBIAGI, F.; ALEM, A
Editora: Elsevier
III
POLÍTICAS PÚBLICAS E SUA
UNIDADE
INTERFERÊNCIA DIRETA E
INDIRETA NA EDUCAÇÃO
■ Entender o papel das políticas públicas na educação no Brasil.
■ Analisar a evolução dos investimentos em educação no período entre
os anos de 2000 e 2010.
■ Compreender a distribuição das responsabilidades nas diferentes
esferas governamentais sobre a educação.
■ Estudar aspectos atuais da educação no Brasil.
Plano de Estudo
■ Educação: esferas governamentais e suas responsabilidades
■ Evolução histórica da educação pública no Brasil
■ Políticas públicas atuais voltadas para a educação
■ Investimento público na educação
■ EAD como forma de democratizar a educação
53
INTRODUÇÃO
Caro(a) aluno(a), nesta terceira Unidade do nosso livro, discutiremos a inter-

-relação entre políticas públicas e educação.
Muitos que estão estudando este material agora, assim como nós, com certeza
passaram pelos bancos de escolas públicas. Nosso objetivo aqui é entendermos,
juntos, como a educação pública brasileira está atualmente e qual caminho per-
correu para chegar até aqui. Além disso, focaremos também nossa discussão nos
investimentos ou gastos públicos na educação.
Não poderíamos deixar de citar a EaD – Educação a Distância como uma nova
maneira de acesso à educação no Brasil. Com toda essa discussão e levantamento de
dados e informações que izemos, esperamos despertar em você alguma curiosidade
e, também, orgulho por estar nessa fase de sua vida acadêmica que, infelizmente,
nem todos os brasileiros conseguem. Bons estudos!
EDUCAÇÃO: ESFERAS GOVERNAMENTAIS E SUAS

RESPONSABILIDADES
Quando pensamos ou falamos em educação pública, na maioria das vezes, acom-

panha a necessidade ou a vontade de que esta educação pública, além de gratuita,
seja de qualidade e que realmente atenda àquela parcela da população que mais
precisa. Mas é importante tratarmos sobre de quem é a responsabilidade por essa
educação pública e de qualidade, ou seja, é preciso entender quem é responsá-
vel por cada esfera da educação.
Mas é interessante, também, contextualizarmos essa questão para o nosso
país. Segundo Souza (2006), países como o Brasil, que passaram por longos perí-
odos de alta inlação3, após terem suas economias estabilizadas e seu nível geral
de preços reduzido, passaram a conviver com uma redução dos gastos públicos,
3
Alta generalizada do nível de preços.
Introdução
54 UNIDADE III
©shutterstock
ou seja, para alcançar uma estabilidade econômica, precisaram fazer ajuste is-
cal de suas contas, logo, o recurso destinado às políticas públicas, inclusive para
a educação, icou mais escasso. Mais adiante discutiremos um pouco mais sobre
como têm sido os investimentos em educação aqui no nosso país.
No Brasil, percebemos que União, Estados e Municípios têm essa responsabi-
lidade dividida, assim, cada esfera governamental é responsável por determinados
estágios educacionais.
O Ministério da Educação – MEC é o órgão público máximo no que tange a
educação, não só a pública, mas inclusive ela. Dentro do Ministério há diversas
divisões, sendo as principais: Secretaria de Educação Superior – SESU, Secretaria
de Educação Proissional e Tecnológica – SETEC, Secretaria de Educação Básica
– SEB e Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização Diversidade e Inclusão
- SECADI.
A SESU é a responsável por manter, supervisionar e desenvolver as institui-
ções públicas federais de ensino superior, além de supervisionar as instituições
de ensino superior privadas.
Já à SETEC cabe supervisionar o andamento da educação tecnológica no país,
procurando intervir para que a legislação referente a esse tema seja cumprida.
À SEB ica a responsabilidade por coordenar a educação infantil, ensino fun-
damental e médio no Brasil.
A SECADI trabalha por meio de articulações buscando promover uma edu-
cação mais inclusiva, sob a coordenação dessa pasta estão as ações voltadas para
a educação especial, quilombolas e indígenas, por exemplo.
POLÍTICAS PÚBLICAS E SUA INTERFERÊNCIA DIRETA E INDIRETA NA EDUCAÇÃO

55
Você deve estar se perguntando: e qual é o papel do meu estado e do meu muni-
cípio nisso tudo? Vamos a essa discussão:
Sabemos que a principal lei, atualmente, que rege a educação é a LDB de
1996 (a evolução da legislação até chegar à atual LDB será discutida no próximo
tópico), e ela determina algumas responsabilidades de cada esfera governamen-
tal. O governo federal deverá estabelecer algumas regras e critérios que deverão
ser seguidos por estados e municípios, por exemplo, o número mínimo de dias
letivos e o número de horas-aula. Aos municípios caberá:
[...] oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prio-
ridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de

ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessida-
des de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais
mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desen-
volvimento do ensino (BRASIL, 1996).
Conforme estabelece a LDB, os municípios têm a obrigação de oferecer a educa-

ção infantil e o ensino fundamental, ou seja, cabe aos municípios se preocuparem
com a oferta de vagas e a qualidade de ensino nessas instâncias. Se o município
não cumprir essa determinação, ele poderá ser responsabilizado judicialmente
por isso. Um caso bastante comum é o não atendimento de crianças nas creches
por falta de vagas, para resolução do problema, o Ministério Público aciona a
prefeitura estabelecendo prazos para que o município forneça essas vagas.
Já aos estados caberá, dentre outras questões, “assegurar o ensino fundamen-
tal e oferecer, com prioridade, o ensino médio” (BRASIL, 1996). Desta forma, o
ensino médio deve ser o foco do estado, essa deve ser sua prioridade.
Além de ser o principal responsável pelo ensino médio, cabe também ao
estado “[...]autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respecti-
vamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos
do seu sistema de ensino” (BRASIL, 1996).
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA EDUCAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
De acordo com Ferrari (2013), o grande responsável e pioneiro pela proposta para
oferta de escolas públicas no Brasil foi Anísio Teixeira, cuja intenção era a de oferecer
Educação: Esferas Governamentais e suas Responsabilidades

56 UNIDADE III
ensino em todos os níveis para a população brasileira. Ele se baseou em sistemas

educacionais de outros países antes de pensar isso para o Brasil. Cronologicamente,
isso ocorre em meados da década de 1920, quando visitou países como França,
Espanha, Bélgica e Itália, além dos Estados Unidos pouco tempo depois.
Ainda segundo Ferrari (2013), Anísio Teixeira era um defensor da escola
integral para alunos e professores, tanto que fundou, em Salvador, a Escola
Parque, que tinha essa ilosoia, isso aconteceu no ano de 1950. No pensamento
de Anísio Teixeira, a escola além de gratuita, deveria ser municipalizada, pois,
para ele, cada município tem sua realidade especíica, assim o ensino deveria ser
adequado a cada realidade. Ferrari (2013) relata, também, que Anísio Teixeira
propôs a criação de fundos com recursos públicos para inanciar a educação.
Foi com a Constituição Federal de 1934 que a educação passou a ser vista
como um direito de todos e o poder público incumbiu-se da responsabilidade
em relação à educação, também nessa época, mais precisamente em 1930, é que
foi criado o Ministério da Educação, então denominado Ministério da Educação
e da Saúde Pública. Perceba que neste período havia somente um Ministério
para duas áreas de extrema importância, como educação e saúde. Essa realidade
foi modiicada em 1953, quando surgiu o Ministério da Educação e Cultura –
MEC (Portal do Ministério da Educação, 2013).
Ainda de acordo com Portal do Ministério da Educação, somente a partir de
1960 é que estados e municípios começam a ter mais autonomia para administrar
áreas da educação, até 1960, as decisões sobre educação eram totalmente centralizadas
no Governo Federal e a partir de então iniciou-se um processo de descentralização.
Essa descentralização nasceu juntamente com a primeira Lei de Diretrizes e Bases
da Educação – LDB, após longas discussões que duraram treze anos.
Apenas em 1971 é que o ensino passou a ser obrigatório para pessoas entre
os sete e quatorze anos de idade, essa obrigatoriedade foi instituída com uma
nova LDB. Veja só, caro(a) aluno(a), a obrigatoriedade do ensino para crianças é

57
muito recente em nosso país, ou seja, antes de 1971, as crianças não eram obriga-
das a estudar, estudavam se quisessem ou, em alguns casos, se pudessem, já que
como os alunos não eram obrigados a frequentar os bancos escolares, o poder
público também não era obrigado a oferecer vagas para estes.
Somente em 1995 o MEC passou a ser responsável apenas pelo setor da
educação.
Em 1996, foi discutida uma nova LDB, que criou novas metas, incluindo a
educação infantil no rol de responsabilidades do Ministério. Nesse mesmo ano,
foi criado o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorização do Magistério – Fundef, cuja única e exclusiva inalidade era a

de atender o ensino fundamental. Os recursos desse fundo eram originados nos
impostos e transferências vinculados à educação. O Fundef foi substituído pelo
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Proissionais da Educação – Fundeb em 2006, a partir de então o governo
federal passa a contemplar, com seus recursos, a educação básica desde a cre-
che até o ensino médio.
Até aqui discutimos uma evolução cronológica da educação pública no Brasil
com um olhar apenas descritivo, mas vale a pena estudarmos um pouco sobre em
que contexto se deu essa cronologia. De acordo com Dore (2006), a demanda popu-
lar por democracia veio muito forte com o im da ditadura militar, o que atingiu
com impacto a educação. Ou seja, a partir da década de 1980 é que surgiram pro-
postas para a educação pública e gratuita para a população. Ao perguntarmos como
as pessoas nessa época estavam estudando o ensino fundamental (ou o primário,
como se chamava anteriormente), se havia escolas gratuitas, a resposta será não!
Voltamos a dizer aqui que nossa história ainda é muito recente nos mais diversos
aspectos, dentre eles, a educação pública. Conforme Dore (2006), os pensamentos
críticos a respeito de políticas públicas e educação só começaram a surgir e torna-
ram-se públicos após o período do regime militar no Brasil.

58 UNIDADE III
POLÍTICAS PÚBLICAS ATUAIS VOLTADAS PARA A EDUCAÇÃO
Vamos olhar para a atualidade brasileira, ou seja, quais projetos e quais políticas
públicas estão sendo adotadas atualmente. Antes de discutir sobre tal tema, Frey
(2000) aborda que estudar políticas públicas no Brasil (não só para a educação,
mas de um modo geral) é algo muito recente, estamos discutindo algo que ainda
é novo em termos de academia no Brasil, e mais ainda, o autor defende clara-
mente que a análise de políticas públicas em países em desenvolvimento (como
é o nosso caso) não deve ser feita apenas se transferindo um método de análise
de países desenvolvidos para cá, o método de análise precisa ser adaptado à rea-
lidade local, o que, muitas vezes, não ocorre. Necessitamos de amadurecimento
na discussão de políticas públicas de modo geral, inclusive para a educação.
Atualmente, uma importante política pública adotada na educação foi a modi-
icação da idade a partir da qual as crianças são obrigadas a estarem matriculadas
na escola. Até o início do ano de 2013, essa obrigatoriedade se dava a partir dos
seis anos de idade, no entanto, mediante a lei 12.796/13, essa idade foi reduzida
para os 4 anos de idade. A lei determina que estados e municípios tenham até
2016 para se readequar a essa nova regra, já que para as crianças de quatro anos
serem matriculadas, é necessário que sejam providenciadas vagas para esse im.
<http://www.youtube.com/watch?v=eTYWvbW8XPw>.
O vídeo conta, sucintamente, como se instaurou a educação no Brasil a par-
tir de 1500. Podemos veriicar que, já de início, a educação foi segmentada
para públicos diferentes (índios e ilhos de portugueses) e também não in-
centivava ou permitia a discussão.

59
©shutterstock
Outra política pública bastante atual é o Pacto Nacional pela Alfabetização na

Idade Certa, essa política almeja que todas as crianças estejam alfabetizadas até
os oito anos de idade. Esse pacto é uma aliança ou um acordo entre as três esfe-
ras de governo, ou seja, união, estados e municípios estão sintonizados na busca
por atingir essa meta. Já discutimos anteriormente sobre as responsabilidades de
cada esfera de governo, e esse pacto é um exemplo de como as esferas precisam
trabalhar em sintonia. O pacto possui orçamento de R$ 3,3 bilhões de acordo
com o MEC. Segundo o Censo Demográico do IBGE (2010), a taxa de analfa-
betismo no Brasil, em 2010, de crianças com oito anos de idade, era de 15,2%,
uma taxa realmente elevada, que chegou a absurdos 35% no estado do Alagoas
e 32,2% no Pará, o estado com a menor taxa é o Paraná, com 4,9%. Esse diag-
nóstico motivou a criação do pacto.
Se voltarmos nossos olhares para o ensino médio, veremos que a principal
política pública adotada na atualidade é o Enem – Exame Nacional do Ensino
Médio. Esse exame avalia os alunos que estão cursando o ensino médio e é utili-
zado, por algumas instituições, como parte da avaliação para o acesso ao ensino
superior. Apesar disso, o exame tem sofrido diversas críticas e deverá passar por
reformulações.
Falando especiicamente do ensino superior, nós temos no Brasil o Prouni
– Programa Universidade para Todos do governo federal, que foi iniciado no
ano de 2004, mas é uma política atual e bastante demandada pelos brasileiros. O
Prouni oferece bolsas de estudos para graduação em IES - Instituições de Ensino
Superior privadas para pessoas que ainda não têm um diploma de nível superior.

60 UNIDADE III
As IES privadas que participam do Prouni têm como benefício a isenção de

alguns impostos, o que também as incentiva a participar desse programa. De
acordo com os dados divulgados pelo portal do MEC, no segundo semestre de
2012 (dado mais atual) foram ofertadas 90.311 bolsas por meio do Prouni no
Brasil, das quais 52.487 foram integrais e 37.824 parciais.
Além do Prouni, temos também para o ensino superior outra política pública
bastante utilizada pelos estudantes, o FIES – Fundo de Financiamento Estudantil,
cujo objetivo é oferecer inanciamento para estudantes de graduação. A ideia é
que aqueles que não conseguem ingressar no ensino público recebam uma cola-
boração do governo federal para que tenham acesso ao ensino superior na rede
privada.
Além dos programas de incentivo, o governo federal procura, também, ava-
liar o ensino superior no Brasil e, para isso, instituiu a partir de 2004 o Exame
Nacional de Desempenho de Estudantes – Enade. Esse exame procura avaliar
alunos ingressantes e concluintes dos cursos de graduação quanto ao conteúdo
do curso de graduação estudado.
O Programa Brasil Alfabetizado também é uma política pública adotada atu-
almente cujo objetivo é alfabetizar jovens, adultos e idosos, sua aplicação se dá,
preferencialmente, em cidades com mais de 25% de analfabetismo.
O governo brasileiro tem outro programa que se chama Escola que Protege,
cuja inalidade é a promoção dos direitos humanos tentando evitar a dissemina-
ção da violência no ambiente escolar.
A Escola Aberta é um programa que tenta integrar comunidade escolar e
a comunidade do entorno da escola, isso é feito com a abertura dos portões da
escola aos inais de semana para atividades esportivas, educacionais, culturais
entre outras. O Programa Nacional do Livro Didático – PNLD distribui livros
didáticos gratuitamente, sendo estes escolhidos pelas escolas.
Um programa bastante interessante, mas que, infelizmente, não é algo ampla-
mente discutido, é o Mais Educação, que almeja implantar a educação integral
(veja que interessante, aquilo que Anísio Teixeira já pensou na década de 1920,
conforme vimos anteriormente). Esse programa inancia projetos para que esco-
las ofereçam atividades em período integral.

61
INVESTIMENTO PÚBLICO NA EDUCAÇÃO
É de suma importância estudar quanto o setor público tem investido na edu-

cação. Nesse tópico, nós apresentaremos quanto de investimento a educação
pública brasileira tem recebido.
Primeiramente vamos veriicar quantos anos um brasileiro permanece nos
bancos escolares de acordo com nosso sistema de ensino:
Ano Duração teórica do ensino (anos)

Todos Educação Educação Ensino Fundamental Ensino Edu-

os Ní- Básica Infantil De 1ª a 4ª De 5ª a 8ª Médio cação
veis de séries ou séries ou Superior
Ensino anos iniciais anos inais
2000 18 14 3 4 4 3 4
2001 18 14 3 4 4 3 4
2002 18 14 3 4 4 3 4
2003 18 14 3 4 4 3 4
2004 18 14 3 4 4 3 4
2005 18 14 3 4 4 3 4
2006 18 14 2 5 4 3 4
2007 18 14 2 5 4 3 4
2008 18 14 2 5 4 3 4
2009 18 14 2 5 4 3 4
2010 18 14 2 5 4 3 4
Tabela 3: Duração teórica do ensino no Brasil

Fonte: Inep/MEC (2013)
Na tabela 3, é possível observar que um indivíduo estuda, de acordo com o sis-

tema educacional brasileiro, 18 anos. E esse quadro não foi modiicado no período
entre os anos 2000 e 2010. É interessante observarmos que, conforme discutimos
no tópico anterior, poderá haver mudança nessa quantidade de anos que os bra-
sileiros permanecerão na escola, haja vista que, com a nova política adotada, as
crianças de 4 anos de idade deverão, obrigatoriamente, frequentar as salas de aula.

62 UNIDADE III
<http://www.youtube.com/watch?v=c-0cJpgc31o>.
No vídeo, podemos observar uma forte crítica em relação a como os investi-
mentos em educação são feitos no Brasil. Assista ao vídeo e tire você mesmo
suas próprias conclusões.
Vamos veriicar quanto o setor público investe, diretamente, na educação brasileira.
Ano Investimento Público Direto cumulativo por estudante

Todos Educação Educação Ensino Fundamental Ensino Educação
os Ní- Básica Infantil De 1ª a 4ª séries De 5ª a 8ª Médio Superior
veis de ou anos iniciais séries ou anos
Ensino inais

2000 84.626 21.835 5.260 6.032 6.156 4.387 67.791
2001 84.420 22.410 4.750 5.962 6.706 4.992 66.999
2002 80.193 21.414 4.473 6.962 6.465 3.513 63.518
2003 73.633 22.331 5.147 6.744 6.407 4.033 55.652
2004 75.667 23.799 5.485 7.240 7.320 3.754 56.340
2005 77.517 24.803 5.192 8.101 7.714 3.797 57.294
2006 82.781 29.889 3.746 11.152 9.796 5.195 57.783
2007 90.925 35.046 4.572 13.300 11.085 6.088 61.252
2008 99.531 40.176 4.875 15.250 13.018 7.033 65.236
2009 103.274 43.365 4.822 16.965 14.157 7.423 66.011
2010 121.569 49.681 5.885 19.294 15.621 8.881 71.888
Tabela 4: Investimento público direto por estudante (R$)

Na tabela 4 é possível observarmos quanto custa ao setor público cada estu-

dante, ou seja, quanto é investido por aluno e por ano. Fica evidente que o ensino
superior é o mais oneroso. Analisando-se as tabelas 3 e 4 em conjunto, pode-
mos concluir que, para o ano de 2010, uma pessoa que estudou 18 anos custou
pouco mais de 121 mil reais aos cofres públicos. Veriicando esses valores, pode-
mos pensar que é um valor elevado, mas é interessante que nos atentemos para
a tabela 5 que virá em seguida:

63
Ano Percentual do Investimento Público Total em relação ao PIB (%)

Todos os Níveis de Ensino
Níveis Educação Educação Ensino Fundamental Ensino Educação
de Básica Infantil Médio Superior
De 1ª a 4ª De 5ª a 8ª
Ensino
séries ou anos séries ou anos
iniciais inais

2000 4,7 3,7 0,4 1,5 1,2 0,6 0,9
2001 4,8 3,8 0,4 1,4 1,3 0,7 0,9
2002 4,8 3,8 0,4 1,7 1,3 0,5 1
2003 4,6 3,7 0,4 1,5 1,2 0,6 0,9

2004 4,5 3,6 0,4 1,5 1,3 0,5 0,8
2005 4,5 3,7 0,4 1,5 1,3 0,5 0,9
2006 5 4,1 0,4 1,6 1,5 0,6 0,8
2007 5,1 4,3 0,4 1,6 1,5 0,7 0,8
2008 5,5 4,6 0,4 1,7 1,7 0,8 0,9
2009 5,7 4,8 0,4 1,9 1,8 0,8 0,9
2010 5,8 4,9 0,4 1,8 1,7 0,9 0,9
Tabela 5: Percentual do investimento público em educação como proporção do PIB (%)

Conforme veriicamos na tabela 5, o investimento total em educação não chegou

a 6% do Produto Interno Bruto – PIB em 2010, ou seja, de toda riqueza produ-
zida pelo Brasil em 2010, menos de 6% foi investido em educação em todas as
esferas da educação, desde as creches até as universidades. Deste modo, aquele
valor que parecia muito alto apresentado na tabela 4 já não parece nos parece
tão representativo.

64 UNIDADE III
í
Figura 3 - Gastos públicos diretos em instituições educacionais públicas, como proporção do PIB, por nível
(2006)
Fonte: OECD (2009 apud VONBUN, MENDONÇA, 2012)
A igura 3 retrata e compara os gastos públicos em instituições de ensino no

Brasil e outros 27 países como proporção do PIB para o ano de 2006. Podemos
constatar que o antigo segundo grau, atual ensino médio, recebeu, em 2006,
pouco mais de 2% do PIB em investimento, já para o ensino superior, essa por-
centagem icou um pouco acima de 0,5% (isso mesmo, meio por cento). Vonbun
e Mendonça (2012) discutem esses dados considerando o foco voltado para o
ensino superior, é preciso aumentar o número de matrículas no Brasil; os gastos
públicos com o ensino superior precisam ser feitos com mais eiciência. Ou seja,
para os autores supracitados, a grande questão não é que haja um baixo inves-
timento no ensino superior brasileiro, e sim que esse gasto, muitas vezes, não é
eicientemente feito, falta, por exemplo, uma maior iscalização desses gastos.
Ainda segundo Vonbun e Mendonça (2012), uma maneira eiciente de se
expandir o acesso ao ensino superior no Brasil é por meio de bolsas e inancia-
mentos, por exemplo, mediante o Fies e o Prouni, conforme discutimos no tópico
anterior. Mas é preocupante o setor público expandir os investimentos em bol-
sas enquanto nós, como cidadãos, não iscalizamos os gastos públicos.

65
EAD COMO FORMA DE DEMOCRATIZAR A EDUCAÇÃO4
Um ponto bastante importante a respeito da educação é que ela vem se moder-

nizando, se renovando. Esse fenômeno é traduzido por meio da disseminação
da Educação a Distância – EaD nos anos mais recentes. Sabemos que o ensino
a distância não é algo recente, conforme Gouvêa e Oliveira (2006 apud ALVES,
2011), as epístolas de São Paulo, citadas na Bíblia, são apontadas como a ori-
gem histórica da Educação a Distância, mas o fenômeno de crescimento dessa
modalidade de ensino é algo mais recente e tem como uma de suas principais
justiicativas:
A crescente demanda por educação, devido não somente à expansão
populacional como, sobretudo às lutas das classes trabalhadoras por
acesso à educação, ao saber socialmente produzido, concomitantemen-
te com a evolução dos conhecimentos cientíicos e tecnológicos está
exigindo mudanças em nível da função e da estrutura da escola e da
universidade (PRETI, 1996 apud ALVES, 2011).
Ou seja, realmente a expansão da Educação a Distância vem atender um aumento

na demanda por educação e atende, principalmente, aquelas comunidades que
se encontram muito distantes de um ensino presencial. Podemos airmar, então,
que a EaD como política pública de educação contribui para a democratização
do acesso ao ensino.
ANO QUANTIDADE DE IES INTEGRANTES DO SISTEMA UAB

2005 15
2006 49
2007 49
2008 72
2009 86
2010 92
2011 92
4
Para saber sobre o histórico da Educação a Distância no Brasil, sugerimos o artigo Educação a distância:
conceitos e história no Brasil e no mundo de autoria da pesquisadora Lucineia Alves. Você pode acessá-lo
no link: <http://www.abed.org.br/revistacientiica/Revista_PDF_Doc/2011/Artigo_07.pdf>.

66 UNIDADE III
ANO QUANTIDADE DE IES INTEGRANTES DO SISTEMA UAB

2012 103
Tabela 6: Quantidade de IES integrantes do Sistema UAB
Fonte: MEC (2013)
Na tabela 6, podemos veriicar que no período entre 2005 e 2012 houve um cres-
cimento gigantesco na quantidade de Instituições de Ensino Superior que fazem
parte do sistema UAB – Universidade Aberta do Brasil. Esse sistema é formado
por universidades públicas brasileiras, o intuito é oferecer acesso ao ensino supe-
rior a distância para aqueles que têm diiculdades no acesso ao ensino presencial.
Além do ensino a distância, no setor público, podemos destacar também o forte
crescimento do ensino a distância na iniciativa privada, você, caro(a) aluno(a)
que estuda esse material agora, é um exemplo disso.
A seguir, veremos os dados levantados pela ABED – Associação Brasileira
de Educação a Distância que culminou no Relatório Analítico da Aprendizagem
a Distância no Brasil5.
ANO Nº DE INSTITUIÇÕES PARTICIPANTES DO CENSO Nº DE MATRÍCULAS EM

EAD
2009 128 528.520
2010 198 2.261.921
2011 181 3.589.373
Tabela 7: Número de IES e de matrículas no sistema EaD
Fonte: ABED (2011)
Na tabela 7, apesar dos dados não abrangerem 100% das instituições que ofe-
recem EaD, podemos observar um aumento no número de matrículas nessa
modalidade de ensino. Esse aumento foi de 58%, enquanto houve decréscimo
de 8,5% no número de instituições.
O INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira, que é um órgão oficial do governo e o responsável por diversas
estatísticas de educação, não tem um censo específico para o Ensino a
Distância, mas no Censo da Educação Superior captou alguns dados da EaD.
5
Apesar de ser chamado censo, os dados da ABED não abrangem 100% das instituições que oferecem o
ensino na modalidade a distância, a ABED solicita as instituições a que respondam o questionário do
censo, porém estas respondem se quiserem, não são obrigadas.
67
De acordo com o Censo da Educação Superior de 2010, no ano de 2010, do

total de matrículas no ensino superior, 14,6% foram no ensino a distância, o que
totalizou 930.179 matrículas, e desse total, 80,5% feitas no setor privado, assim,
veriicamos que o sistema UAB é muito importante na modalidade a distância,
mas a iniciativa privada é quem mais atende os estudantes nessa modalidade.
Se analisarmos por grau acadêmico, na modalidade a distância tivemos, em
2010, 426.21 matrículas em licenciatura, 268.173 em bacharelado e 235.765 em cur-
sos superiores de tecnologia.
Mas há um fenômeno bastante interessante que merece destaque: a modali-
dade EaD tem contribuído não só para o ensino superior e para a pós-graduação,
tem havido uma grande demanda por cursos livres e capacitações de modo geral,
inclusive por meio do sistema S.
Um exemplo de instituição que faz parte do sistema S, é o SEBRAE – Serviço
Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas. Para conhecer mais sobre o sis-
tema S acesse: <http://www.brasil.gov.br/empreendedor/capacitacao/sistema-s>.
A educação, dever da família e do Estado, inspirada nos princípios de liber-

dade e nos ideais de solidariedade humana, tem por inalidade o pleno de-
senvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e
sua qualiicação para o trabalho (Art. 2º LDB).

68 UNIDADE III
Prezado(a) acadêmico(a), buscamos, nesta unidade, levantar alguns pontos

que julgamos importantes sobre as políticas públicas e a educação no Brasil.
Esperamos ter contribuído para despertar em você algum sentimento crítico e de
curiosidade, a ponto de você buscar novas informações a respeito dos assuntos
tratados. Sabemos que esse assunto não se esgota por aqui e que, também, esse
tema está em constante modiicação. Pudemos observar que as políticas públi-
cas inluenciam e, em alguns casos, direcionam mesmo o rumo da educação no
nosso país. Vimos como estão distribuídas as responsabilidades de cada esfera
governamental sobre a educação e como têm ocorrido os investimentos públi-
cos e, por im, pudemos ver que essa modalidade de ensino por meio da qual
você está estudando agora é algo que teve seu início lá atrás, mas que tem sido
utilizada como um meio de democratização da educação, que é um bem muito
precioso e, infelizmente, nem todos podem acessar.

68 - 69
1. Discuta a relação entre cada esfera de governo e a educação.

2. Analise os dados referentes ao investimento público na educação no Brasil.
3. Você concorda que a EaD é uma forma de democratizar o acesso à educação?
Justiique sua resposta.
4. Em sua opinião, a política que obriga as crianças a serem matriculadas na escola
a partir dos quatro anos de idade é benéica? Por quê?
A educação que desejamos

MORAN, José Manuel
Editora: Papirus
Sinopse: Nesse livro, o autor trata sobre a educação que
temos e a que queremos. Aborda sobre a existência de novas
tecnologias e como estas inluenciam o andamento da
educação, sem se esquecer do papel do professor e da gestão
escolar nesse contexto.

IV
AS ORGANIZAÇÕES E REDES
UNIDADE
SOCIAIS COMO INSTRUMENTOS
DAS POLÍTICAS SOCIAIS
■ Apresentar a crise do setor público em atender as demandas sociais
da população.
■ Demonstrar a inserção da sociedade civil organizada nas políticas
públicas.
■ Discutir as políticas públicas de distribuição de renda no Brasil.
Plano de Estudo
■ A crise da administração pública e as políticas sociais
■ A inserção das organizações privadas nas políticas públicas
■ Políticas públicas distributivas: o caso brasileiro
■ A articulação na execução das políticas públicas
73
INTRODUÇÃO
Caro(a) aluno(a),
Certamente você tem acompanhado com interesse as últimas crises econômicas
veiculadas na imprensa nacional e internacional. Estamos vivendo momentos ins-
táveis política e economicamente falando. Países considerados estáveis e invejados
quanto à sua prosperidade, agora literalmente vivem seu momento de países de
terceiro mundo, buscando ajuda internacional para fechar suas contas públicas.
Veja o caso de vários países da Europa. Países com centenas e até milhares
de anos de existência apresentaram nos últimos anos crises em suas estruturas

que abalaram a coniança dos mercados internacionais, temendo sua insolvên-
cia e a geração de um efeito cataclísmico sobre a economia mundial.
Evidentemente, e você já deve ter consciência disso, as crises econômicas
têm impacto direto sobre as questões sociais. Embora os países envolvidos
no epicentro da crise mundial sejam de alinhamentos diferentes quanto ao
tratamento de suas questões sociais – alguns com peril mais neoliberal, outros
com orientação mais socialista – todos são democracias e, especiicamente no
caso dos países Europeus, com tradição de lutas contra o totalitarismo. Portanto,
enquanto democracias, esses países valorizam, ou deveriam valorizar, o bem-
estar de seus povos, as liberdades individuais, o desenvolvimento econômico, a
livre iniciativa. No entanto, as crises econômicas, cada vez mais graves em sua
essência, colocam todo esse discurso sob questionamento.
A escalada do desemprego, das manifestações públicas, a quebra de empre-
sas, vem demonstrar que o Estado – a representação legítima dos povos – não
tem a capacidade de lidar com todas as variáveis que afrontam os cidadãos em
momentos críticos como os atuais.
Portanto, nessa Unidade veremos como o Estado – especialmente o brasi-
leiro – vem lidando com essas questões e quais os resultados obtidos.
Não pretendo de nenhuma forma, e você já deve ter percebido isso ao longo
do curso em todas as disciplinas, inluenciar em sua orientação político-parti-
dária ou em suas crenças e valores sociais. Meu convite é para que você conheça
as iniciativas que vêm ocorrendo no Brasil e associe as práticas com os funda-
mentos e, por im, avalie a efetividade das ações.
Introdução
74 UNIDADE IV
A CRISE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AS

POLÍTICAS SOCIAIS
Nossa análise das políticas sociais do Estado inicia-se com a orientação da pró-
pria administração pública. A administração, de forma geral, sofreu alterações
profundas com teóricos como Taylor, Fayol e Elton Mayo.
Se você já estudou alguns fundamentos da administração geral, com toda a
certeza já ouviu esses nomes. No entanto, caso não seja essa sua realidade, vou
destacar algumas de suas contribuições, para que possamos formar o arcabouço
de conhecimentos necessários ao estudo das políticas sociais de um governo.
É importante para nosso entendimento de como uma administração pública
funciona, em todos os seus focos de atuação, reconhecer que o Estado é uma
forma de organização. Faço-lhe agora uma pergunta muito simples: O que é
uma organização?
É importante termos consciência de que, apesar da grandiosidade de algu-
mas instalações de organizações diversas – um caso impressionante é o edifício
da Chrysler em Nova York, que, aliás, já foi destruído de diversas formas (apenas
no cinema, é claro) – as organizações NÃO SÃO prédios, instalações, máquinas.
Organizações SÃO arranjos sociais.
Exatamente isso. Para ser considerada uma organização, não é necessário
que se tenha qualquer tipo de item físico, mas é obrigatório que tenhamos pes-
soas organizadas com um propósito, uma meta, um objetivo.
Uma deinição bastante pertinente é oferecida por Dat (2008, p. 10): “orga-
nizações são: (1) entidades sociais, (2) orientadas por metas, (3) projetadas como
sistemas de atividade deliberadamente estruturados e coordenados e (4) ligadas
ao ambiente externo”.
Etzioni (1967, p. 7 apud BERNARDES, MARCONDES, 2006, p. 14) cita a
deinição de Parson, para quem “organização é uma unidade social artiicial-
mente criada e estruturada, continuadamente alterada para se manter no tempo,
e com a função de atingir resultados especíicos que satisfaçam as necessidades
de clientes existentes na sociedade e, também, as de seus participantes”. Esta dei-
nição é interessante, pois insere a igura do cliente no contexto. Mesmo que você
não concorde de imediato, todas as organizações têm clientes, seja um hospital,
uma coletoria de impostos, uma igreja.
AS ORGANIZAÇÕES E REDES SOCIAIS COMO INSTRUMENTOS DAS POLÍTICAS SOCIAIS
75
No nosso cotidiano, é mais comum observarmos as organizações com ins lucrati-

vos, ou seja, as empresas, uma das expressões mais típicas do conceito de organização.
Aliás, convém fazermos um destaque para a deinição de empresas, con-
forme sugerida por Bernardes e Marcondes (2006, p. 15): “empresa é um tipo
de organização cujos clientes trocam seu dinheiro pelos bens ou serviços que ela
produz”. Dessa forma, considerando as trocas monetárias, é comum as empre-
sas serem classiicadas como “organizações econômicas”.
No entanto, você bem sabe que não temos apenas esta coniguração. Estão
presentes também – e fazendo um excelente trabalho – muitas organizações
sem ins lucrativos, algumas conhecidas como ONGs – organizações não gover-
namentais, outras na forma de cooperativas, fundações de auxílio e amparo a
pessoas em necessidade, enim, um contingente enorme de tipos e variedades.
Evidentemente que as estruturas internas dessas organizações tão diferen-
tes são também próprias de sua natureza. Estamos habituados a veriicar nas
organizações empresariais uma modelagem hierárquica em departamentos com
funções bem deinidas, vários níveis de cheia e uma linha de comando do tipo
top down (de cima para baixo).
No entanto, as dinâmicas técnicas administrativas, como a gestão por pro-
jetos, empowerment, entre outras, enfatizam uma maior horizontalização da
coordenação de atividades, envolvendo pessoas de vários departamentos na con-
dução de um objetivo ou de uma meta.
Considerando a realidade atual, Dat (2008) elenca alguns tópicos que demons-
tram a importância das organizações pelo que elas realizam a favor das pessoas.
Podemos, de acordo com este autor, airmar que as organizações existem para:
1. Reunir recursos para atingir as metas e os resultados desejados.
2. Produzir bens e serviços com eiciência.
3. Facilitar a inovação.
4. Utilizar modernas tecnologias de produção e informação.
5. Adaptar-se ao ambiente em transformação e inluenciá-lo.
6. Criar valor para proprietários, clientes e funcionários.
7. Acomodar desaios contínuos de diversidade, ética e a motivação e coor-
denação dos funcionários (DAFT, 2008, p. 13).
A Crise da Administração Pública e as Políticas Sociais
76 UNIDADE IV
Esses fundamentos todos serão importantes ao analisar as funções do Estado

em relação às políticas sociais.
Bernardes e Marcondes (2006) nos lembram de que, pelo fato da organiza-
ção ser artiicialmente constituída, há a necessidade de que alguém (que pode
ser mais de um indivíduo) a planeje, estruture, opere e coordene o esforço de
seus membros. Dessa forma, os resultados poderão ser alcançados. Dessa neces-
sidade, surge a igura do ADMINISTRADOR.
Encontramos no passado a presença do administrador, evidentemente não
com o proissionalismo que encontramos nos dias de hoje, porém, igualmente
imbuído de uma missão: apresentar resultados. Foi assim com os encarregados
das construções das pirâmides no antigo Egito, da muralha da China e tantos
outros empreendimentos da antiguidade.
Lembro-me, por exemplo, do relato da Bíblia em que o Faraó do Egito sonhava
com sete vacas gordas e sete vacas magras. Nenhum dos seus sábios conseguiu
interpretar seu sonho. Então, o prisioneiro José (um hebreu acusado falsamente
de assédio sexual) interpretou-lhe o sonho, dizendo que haveria um período de
sete anos de prosperidade seguido de sete anos de intensa escassez de alimentos.
Então, o Faraó do Egito designou José para administrar a situação e este hebreu
demonstrou ser um grande planejador e executor, armazenando o excedente
nos tempos de prosperidade para utilizá-lo no período de fome. Veja que, tanto
no caso da construção das muralhas da China como no caso de José do Egito,
estava envolvida uma função do Estado a favor de sua população. Voltando a
atenção para tempos mais recentes, foi com o advento da Revolução Industrial
e o surgimento de gigantescas fábricas que a igura do administrador tornou-
-se absolutamente indispensável, principalmente a partir da segunda metade do
século 19. Bernardes e Marcondes (2006) relatam que neste período
[...] surgiram os administradores como hoje são conhecidos, na forma
de proissionais hábeis destinados a suprir as deiciências dos proprietá-
rios no planejamento, operação e controle da produção e, também, para
intermediar capital e trabalho. Até então, os administradores eram des-
necessários, porque só existiam pequenas oicinas com o mestre rodea-
do por artesãos e seus ajudantes. Todavia, o crescimento das empresas
particulares na segunda metade do século 20 estendeu-se para as forças
armadas, universidades, repartições governamentais, igrejas e hospitais,
de sorte que todas essas organizações passaram a necessitar de adminis-
tradores proissionais (BERNARDES, MARCONDES, 2006, p. 15).

77
Sobre administradores, Bernardes e Marcondes (2006, p. 15) os deinem como

“especialistas em organização, cujo sucesso depende de conhecimentos espe-
cíicos dos processos físicos que ocorrem nas empresas e, principalmente, das
habilidades e experiências em gerenciar pessoas”.
No inal do século XIX e início do século XX surge no cenário das orga-
nizações o que icou conhecido como Escola Clássica da Administração. Seus
representantes tinham ideias similares e complementares, ou visões mais geren-
ciais em um momento e mais operativas em outros.
Voltemos a falar dos expoentes da administração moderna. É importante
frisar que todos eles, a seu próprio modo, defendiam que o administrador deve
PLANEJAR suas ações de forma cuidadosa, ORGANIZAR as atividades que serão
executadas, COORDENADAR as ações de seus subordinados, DIRIGIR pessoas
rumo aos objetivos e CONTROLAR o desempenho esperado. É notável que até
hoje os cursos de Administração focam o chamado PODC (Planejar – Organizar
– Dirigir e Controlar) como funções fundamentais de um administrador.
Esses pioneiros da escola clássica têm como seus principais representantes
Taylor, Fayol, Gulick, Urwick, Gantt e Gilbreth.
A principal contribuição da Escola Clássica para a organização do traba-
lho é, conforme concorda a maioria dos autores, a de Frederick Winslow Taylor.
Existem várias obras detalhando toda a contribuição de Taylor para a admi-
nistração, sem dúvida, o principal estudo de Taylor foi a publicação do livro
Princípios de Administração Cientíica em 1911. Ele, que era um técnico e tra-
balhou como mestre em uma fábrica e mecânico-chefe na Midvale Steel, pôde
trazer suas experiências de aumento da produtividade, que lhe conferiu um des-
taque tal que o fez tornar-se presidente da Associação Americana de Engenheiros.
Nesta obra de Taylor, ele destaca que o ser humano busca sempre maximizar
suas decisões e como ser econômico – a teoria do homo economicus – tenta sempre
obter os maiores ganhos inanceiros possíveis. Se estes ganhos puderem ser obti-
dos com o mínimo de esforço, tanto melhor. Assim pensando, Taylor teorizou – e
praticou – que seria necessário escolher para cada atividade o operário que mais
tivesse aptidão ou preparo para sua execução. Feito isso, é também necessário que o
administrador consiga extrair do operário o máximo de esforço de que seja capaz.

78 UNIDADE IV
Para que esse máximo esforço aconteça, faz-se necessário que a tarefa esteja
padronizada – sua maneira de execução, seus tempos e movimentos descritos de
forma detalhada. Taylor celebrizou uma frase marcante: “só existe uma maneira
certa” de se fazer uma tarefa.
O trabalho, para ser executado com perfeição, à maneira de pensar de Taylor,
era uma conjunção do “homem de primeira classe” (o operário ideal para o tra-
balho determinado) somado à “maneira certa” de execução (a padronização do
trabalho determinado) e, por último, a supervisão eicaz, que garantiria a reali-
zação do trabalho da forma como foi determinado (MOTTA, 2003).
É interessante notar que Taylor era um desafeto dos sindicalistas. Para ele, os
sindicatos não contribuíam para o aumento da produção e nem para uma maior
remuneração dos trabalhadores, já que, do seu ponto de vista, os trabalhadores
poderiam ganhar mais se aumentassem sua produtividade.
É quase natural, neste momento, considerarmos a contribuição de outro
expoente da Escola Clássica, o francês Jules Henri Fayol (1841-1925). Seu tra-
balho é complementar ao de Taylor em diversos aspectos. Pode-se airmar que a
visão de Taylor é a visão do trabalho, da sistematização e padronização da forma
de se executar uma tarefa. Sem dúvida, esta é uma preocupação fundamental
para o administrador.
No entanto, o trabalho de Fayol é essencial, pois sua visão é a de topo, do
administrador na sua essência do ato de administrar. Motta (2003) lembra que
é de Fayol a clássica deinição das funções do administrador: planejar, organi-
zar, coordenar, comandar e controlar. O princípio básico do fayolismo é: “Em
toda classe de empresa, a capacidade essencial dos grandes chefes é uma capa-
cidade administrativa” (OLIVEIRA, 2002, p. 112).
Fayol elaborou os conhecidos princípios administrativos, entre eles des-
tacando-se o princípio da unidade de comando, da divisão do trabalho, da
especialização e da amplitude do controle (MOTTA, 2003). Fayol acreditava
que esses princípios poderiam ser universalmente aplicados por qualquer tipo
de organização, do exército à indústria. Uma de suas frases mais célebres é: “Não
existe nada rígido ou absoluto quando se trata de problemas de Administração. A
empresa deve ser tratada como um todo, isto é, globalmente” (FARIA, 2002, p. 36).

79
Ao estudarmos a contribuição de Fayol para a Teoria Administrativa, não

podemos nos esquecer de que o fator humano nas organizações sempre teve
relevância, apesar de, no princípio, ser considerado apenas o aspecto da possí-
vel motivação econômica, como acreditava Taylor.
Porém, em 1927 inicia-se uma experiência que mudou para sempre a forma
de pensar as pessoas numa organização. Essa experiência icou conhecida como
o Inquérito de Hawthorne. A proposta era, na sua essência, bastante simples:
analisar se as condições do ambiente de trabalho – no caso foi analisada se a
iluminação, ora mais intensa, ora mais branda – interferiria na produtividade
dos trabalhadores.
Essa experiência recebeu esse nome, pois foi conduzida na poderosa Western
Electric Company, situada no bairro Hawthorne, em Chicago. A Western Electric
era tão poderosa que empregava 30 mil empregados de 60 nacionalidades dife-
rentes, exportando para vários países, dentre eles o Brasil. Um de seus clientes
era a igualmente poderosa Bell do ramo de telefonia. A experiência na verdade
começou em 1924, em que dois grupos de pessoas foram selecionados para con-
duzir o experimento. Ao variar a iluminação para mais intensa a um dos grupos,
percebeu-se que a produtividade aumentava. Ao reduzi-la, isso também aconte-
cia. Por outro lado, no outro grupo, em que a iluminação não sofreu alteração,
a produtividade também seguia o mesmo movimento. Como não se chegou
a conclusões deinitivas nesta primeira tentativa, em 1927 os trabalhos foram
retomados sob a condução de George Elton Mayo, um psicólogo industrial aus-
traliano, professor de Harvard.
Mayo concluiu o trabalho em 1929 (próximo ao tempo de quebra da bolsa ameri-
cana), tendo-o conduzido com um grupo menor de funcionários. Seguindo uma
metodologia pré-determinada, Mayo chegou a algumas conclusões interessantes:
1. Veriicou-se uma tendência crescente do aumento da produtivida-
de, independente das mudanças nos períodos de descanso;
2. A redução de fadiga muscular não foi o fator primeiro no incre-

mento da produtividade; não foi veriicada fadiga cumulativa;
3. Sob as condições do “Test Room” (ambiente onde o grupo de traba-

lhadoras foi colocado para trabalhar enquanto participava na expe-
riência) veriicou-se um aumento de satisfação entre as mulheres;

80 UNIDADE IV
4. Desde que as mulheres entraram no grupo “Test Room” observou-

se um declínio nas faltas, cerca de 80%;
5. A produtividade icou diretamente relacionada com o tipo do dia
de trabalho do grupo com o número de dias de trabalho na sema-
na;
6. As novas condições de trabalho criaram nos operadores, um vivo

desejo de trabalhar pela manhã;
7. Maior liberdade, supervisão menor, restrita e a oportunidade de

variar de lugar sem a punição (OLIVEIRA, 2002, p. 53).
Dessa forma, o trabalho de Mayo revelou a importância não só da aplicação da
Ciência e da habilidade técnica, da sistematização das operações, como também
de organizar uma cooperação permanente.
Motta (2003) esclarece que após o trabalho de Mayo na Western Electric,
parece ter icado um tipo de relação entre moral, satisfação e produtividade. Isso
é um avanço em relação ao pensamento de Taylor do homo economicus. Mayo
provou uma faceta da natureza humana que poderia designar as pessoas como
“homo social”. Conforme Motta (2003, p.9),
[...] o homem é entendido como um ser cujo comportamento não pode
ser reduzido a esquemas mecanicistas, como um ser a um só tempo
condicionado por demandas de ordem biológica e social. O homem é
visto como amplamente movido por necessidades de segurança, apro-
vação social, afeto, prestígio e auto-realização (MOTTA, 2003, p. 9).
Mayo e seus colaboradores no experimento, professores da Universidade de

Harvard, concluíram que o trabalho é uma atividade social realizada em grupo;
que o mundo social do adulto é padronizado em termos do trabalho que rea-
liza; as condições físicas do trabalho são superadas em importância pelo senso
de segurança, reconhecimento, senso de pertencimento, no moral e na produ-
tividade apresentadas no trabalho (MOTTA, 2003).
Estas conclusões são tão importantes que marcam a passagem da Administração
Cientíica para o que icou conhecido como Escola das Relações Humanas.
Mas o que isso tudo que vimos até agora tem a ver com as políticas sociais
do Estado?

81
Primeiramente, devemos entender que o Estado recebeu forte inluência de

todos esses teóricos, muito embora seu foco não fosse em primeira mão a admi-
nistração pública. No entanto, o que buscavam era uma alta eicácia das empresas
(resultados) com utilização racional dos recursos (eiciência). Esses princípios
gerencialistas contaminaram inevitavelmente a administração pública, quando,
de acordo com Santos (apud NASCIMENTO, 2010), na segunda metade do
século XX surge a administração gerencial no Estado.
■ Busca de meios capazes de enfrentar a crise do Estado;
■ Como estratégia para reduzir custos e tornar mais eiciente a ad-

ministração dos serviços que cabem ao Estado;
■ Como instrumento de proteção ao patrimônio público;
■ Pela insatisfação contra a administração pública burocrática;

(NASCIMENTO, 2010, p.8-9).
Então, temos estabelecido que a administração, sob esse novo enfoque, volta-se
para a obtenção de resultados e com o objetivo de atender ao cidadão, usuário
último de seus serviços.
É também interessante destacarmos que no governo do presidente Humberto
Alencar Castelo Branco, que governou de 1964 a 1967, houve uma primeira tenta-
tiva de implantar a administração pública gerencial no Brasil, com a transferência
de atividades de produção de bens e serviços para órgãos fora da administração
central, como autarquias, empresas públicas e de economia mista e fundações
(NASCIMENTO, 2010).
Em resumo, a administração pública gerencial, de acordo com Nascimento
(2010, p. 9), pretende:
■ Ser orientada para o cidadão;
■ Ser orientada para obtenção de resultados;

■ Presumir que políticos e funcionários públicos sejam merecedores
de grau limitado de coniança;
■ Como estratégia, servir de descentralização e do incentivo à cria-

tividade e à inovação;
■ Utilizar o contrato de gestão como instrumento de controle dos

gestores públicos.

82 UNIDADE IV
Evidentemente que, desde a época do Presidente Castelo Branco, experimentamos

diversos sucessos e insucessos relacionados à administração pública brasileira.
Ao estudarmos a evolução da política econômica e do próprio Estado brasileiro,
veremos momentos de grande prosperidade caminhando junto a momentos de
fracasso no atendimento às necessidades da população, em graus variados, mas
com resultados perversos. O fato é que o Estado brasileiro, independente da
orientação participativa popular ou do modelo econômico adotado, falhou em
combater as desigualdades sociais da população.
Evidentemente que isso não é uma característica unicamente brasileira.
Conforme vimos na Introdução, o mundo todo vem enfrentando essa realidade,
porém, devido à interligação global das nações no fenômeno da globalização,
surtos de crises em países distantes afetam fortemente nosso desempenho eco-
nômico, com relexos imediatos sobre a vida dos brasileiros.
Por essa razão, um conceito que não é necessariamente novo, mas que foi
resgatado com intensidade, principalmente no inal do século XX e início do
século XXI, vem auxiliar nas respostas efetivas aos problemas sociais: as orga-
nizações do Terceiro Setor.
A INSERÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES PRIVADAS NAS

POLÍTICAS PÚBLICAS
Como vimos acima, apesar do exemplo mais evidente de organizações ser as

empresas, elas não são, de modo algum, o único tipo de organização existente.
Também estão presentes, como consideramos, as organizações sem ins lucrativos.
Drucker (apud CAVALCANTI et al. 2005, p. 197) salienta que as organiza-
ções sem ins lucrativos “[...]não fornecem bens ou serviços, mas o ser humano
mudado [...]. Isto porque os participantes atuantes dessas organizações pos-
suem um espírito distinto, valores distintos e prestam uma contribuição distinta
à sociedade”.

83
Essas organizações são comumente classiicadas como Terceiro Setor. Para

entendermos o conceito de Terceiro Setor, classiicamos as organizações públi-
cas (todo o aparato do Estado que fornece bens e serviços) como Primeiro Setor.
As organizações com ins lucrativos da iniciativa privada são classiicadas como
Segundo Setor. Portanto, as organizações que não são componentes do Estado
(Primeiro Setor) nem do Mercado (Segundo Setor) recebem a classiicação de
Terceiro Setor. Apesar de sua vocação para promover interesses públicos, as orga-
nizações do Terceiro Setor não estão vinculadas ao Estado.
Mas por que as organizações do Terceiro Setor izeram-se necessárias? Alguns
motivos já icam evidentes no que consideramos até agora: o Estado, como promo-
tor exclusivo das políticas sociais, falhou – e, conforme vimos, não é exclusividade
do Brasil – em promover o bem-estar social e o combate às mazelas da desigual-
dade econômica. O próprio Estado padece de recursos para manter sua própria
estrutura, que dirá os interesses de seus cidadãos.
Por outro lado, as empresas, como organizações com inalidades lucrati-
vas, não são obrigadas a manter qualquer estrutura de compartilhamento de
seus resultados com a sociedade. Você provavelmente já ouviu a expressão res-
ponsabilidade social empresarial. Esse tema é mais uma iniciativa voluntária do
empresariado do que uma obrigação. É verdade que a sociedade pressiona as
empresas a promoverem a prática da responsabilidade social empresarial e, por
uma questão mercadológica – para manter uma imagem favorável perante seus
clientes, muitas empresas o fazem. Porém, a grande verdade é que o compartilha-
mento de seus resultados com a sociedade está mais vinculado às ideias de Adam
Smith (considerado o pai da economia moderna) e de Milton Friedman (econo-
mista renomado, ganhador do Prêmio Nobel de Economia), para quem a função
social das empresas é dar lucro dentro dos princípios permitidos por lei. Assim,
quando uma empresa produz um bem ou serviço que seja útil a alguma parcela
da sociedade, está aí cumprida sua função social, segundo estes economistas.
Sabemos que isso é muito pouco pelos recursos naturais e sociais que as
empresas utilizam. Os recursos naturais, a princípio, são de toda a humanidade
e não uma exclusividade para uso empresarial. Além disso, os recursos sociais,
na forma de mão de obra especializada ou não, são remunerados a taxas bem
inferiores à riqueza produzida pelos trabalhadores.
A Inserção das Organizações Privadas nas Políticas Públicas

84 UNIDADE IV
Assim, restaria ao Estado, dentro de suas três funções clássicas (alocativa, dis-
tributiva e estabilizadora), ordenar, formular e implementar medidas para garantir
a eiciência econômica, dando oportunidades semelhantes a todos os seus cida-
dãos de prosperarem. Mais uma vez chegamos à mesma encruzilhada: o Estado
não tem as condições necessárias para cumprir efetivamente esse propósito.
Assim, quase naturalmente, as organizações do Terceiro Setor vêm ocupar
esse vácuo deixado pelo público e pelo privado, fornecendo assistência aos des-
protegidos nas suas carências.
Evidentemente que esta discussão não pode ser rasa, ou seja, desprovida
de uma participação expressiva da própria sociedade. Cavalcanti (2005, p. 198)
menciona que é necessário que as “políticas sociais passem de um estatuto de
carência para um de direitos”. Ou seja, de acordo com esse autor:
[...] a conluência de várias forças sociais, pela mudança de interesses
de classe arraigados nas instituições políticas e pelo reconhecimento,
dos diversos atores organizacionais, dos direitos de os cidadãos terem
acesso aos bens e serviços sociais. É um processo que exige a atualização
das propostas mediante o envolvimento dos diversos segmentos sociais
no âmbito das organizações e da própria sociedade (CAVALCANTI,
2005, p. 198 - 199).
Portanto, parece lógico que a sociedade organizada se insira no atendimento

dos interesses de seus próprios membros, especialmente dos seus participan-
tes menos atendidos.
Os críticos da atuação das organizações do Terceiro Setor evocam que o
Estado, como principal participante da sociedade e legitimado pela representa-
ção popular – especialmente nas sociedades democráticas – e inanciado pelos
impostos que impõe aos setores produtivos, deveria exclusivamente apropriar-
-se da obrigação do atendimento dos direitos sociais dos cidadãos.
Poderíamos discutir interminavelmente essa questão, pois há muitos vieses
a favor e contra este pensamento. Não pretendo abrir uma polêmica a ser dis-
cutida em uma única Unidade deste livro. Portanto, deixo a seu critério e ao seu
juízo avaliar essa questão. O fato é que as mazelas existem e urgenciam medi-
das mitigadoras do sofrimento, quer pelo Estado, quer pela própria sociedade.
Assim, podemos nesse momento aceitar – pelo menos em tese – que a socie-
dade se mobilize para dar conta destas demandas.

85
As organizações do Terceiro Setor propõem-se a fazer exatamente isso.

Porém, de acordo com Fernandes (apud CAVALCANTI, 2005), o Terceiro Setor
não exerce suas funções com uma regulação de aceitação universal, exigindo,
portanto, que o Estado continue presente regulando as relações sociais estabele-
cidas por estas entidades. No dizer de Fernandes (apud CAVALCANTI, 2005, p.
201), “é o sistema legal, instituído e mantido pelo Estado, que esclarece os limi-
tes das ações voluntárias consideradas legítimas”.
Então, a princípio, longe de atuar como “franco-atiradores” sociais, é preciso
que as entidades estabeleçam-se com objetivos legítimos, ou seja, que atuam efe-
tivamente para atender demandas igualmente legítimas da sociedade.

Uma dessas regulações legais é estabelecida pela Lei 9.790 de 23 de março
de 1999, que:
[...] qualiica as pessoas jurídicas de direito privado sem ins lucrativos
como organizações da sociedade civil de interesse público, deinindo os
termos em que deve ocorrer a parceria destas instituições com o Estado,
na realização de sua competência (CAVALCANTI, 2005, p. 201).
Entenda que nessas parcerias o Estado não abre mão de suas obrigações legais,
mas sim atribui, mediante um termo de parceria, às organizações especialmente
constituídas para esse im, a ação social de competência estatal. Esta qualiicação é
especíica para as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).
Existem outras formas de organizações sem ins lucrativos. A forma mais
conhecida são as Organizações Não Governamentais (ONGs). Conforme
Kauchakje (2008), o uso desse termo pela primeira vez foi pela Organização
das Nações Unidas – ONU na década de 1940. Porém, apenas na década de 1980,
com a possibilidade de parcerias com a gestão pública, tiveram uma proemi-
nência maior. Ainda de acordo com Kauchakje (2008, p. 81), essas organizações
abrangem “fundações e associações sem ins lucrativos, de direito privado, que
realizam ações de interesse público”.
A Tabela 8 abaixo nos auxilia a compreender as diferentes classiicações des-
sas organizações:

86 UNIDADE IV
TIPO DE ONG DETALHAMENTO DE ATUAÇÃO

São associações de educação e assessoria
popular que objetivam a democratização so-
cial e política, bem como a defesa e a conso-
lidação de direitos e da cidadania. No geral,
ONGs cidadãs ou movimentalistas
não têm relações com movimentos sociais,
mas podem estar articuladas a setores de
partidos políticos, igrejas e empresas cujos
propósitos sociopolíticos sejam ains.
São instituições que têm a missão de atuar
no campo da ajuda e da proteção aos consi-
derados necessitados e carentes. As pessoas
ONGs ilantrópicas que as compõem podem ter motivação
humanitária ou comunga-lás com princípios
religiosos, em uma relação estreita com
igrejas.
São entidades sem ins lucrativos vinculadas
às ações de responsabilidade social de de-
terminadas empresas, as quais, em contra-
ONGs empresariais
partida, podem obter benefícios iscais. No
geral, atuam por projetos de cunho humani-
tário e de proteção socioambiental.
Promovem ações sociais, culturais e ambien-
tais de interesse público, podendo remune-
OSCIPs rar sua Diretoria, e têm certa agilidade em
estabelecer parcerias com a Administração
Pública.
Tabela 8: Classiicação de organizações não governamentais
Fonte: o autor, baseado na íntegra em Kauchkje (2008, pp. 81 -82)
É interessante que resgatemos a deinição de Tenório (apud CAVALCANTI,

2005, pp. 201-202), para quem as organizações do Terceiro Setor são:
[...] agentes não-econômicos e não-estatais que procuram atuar, co-
letiva e formalmente, para o bem-estar social de uma comunidade ou
sociedade local, sub-regional ou regional, nacional ou internacional. A
ação coletiva dessas organizações pressupõe a sua democratização para

87
permitir a emancipação dos sujeitos sociais mediante o exercício da ci-

dadania. Nesse sentido, elas estão presentes, hoje, tanto nas sociedades
ricas como nas pobres, para atender ou capitalizar anseios da sociedade
ou de seus segmentos. Desempenham, em alguns casos, um papel im-
portante para a conquista da justiça social em situação em que nem os
agentes econômicos nem mesmo o Estado mobilizam-se para atender.
No entanto, essas instituições dependem também desses setores para,
em parceria, atender às demandas sociais.
Note que a deinição fornecida acima vem ao encontro da própria deinição de

políticas públicas, como a de Kauchakje (2008, p. 61), para quem “políticas públi-
cas são formas de planejamento governamental que têm o objetivo de coordenar
os meios e os recursos do Estado e também do setor privado para a realização de

ações relevantes e politicamente determinadas”. Ou seja, não há nada de imoral
ou ilegal no fato do Estado valer-se das organizações do Terceiro Setor para o
atendimento aos direitos sociais dos cidadãos. Estas ações são formas de coor-
denação de seus próprios recursos, enquanto Estado, e dos recursos do setor
privado, que, pela sociedade organizada, os colocam a serviço das políticas sociais.
Onde vemos a atuação do Terceiro Setor nas políticas públicas? Embora
não possamos fazer nenhuma classiicação que nos permita estabelecer fron-
teiras ou limites demarcatórios na atuação do Estado, os autores, usualmente,
distinguem as políticas públicas em eixos temáticos. Esses eixos estão demons-
trados na Tabela 9, abaixo:

88 UNIDADE IV
POLÍTICA PÚBLICA ÁREAS DE ATUAÇÃO

Controle ambiental;
Recursos hídricos;
Políticas Ambientais Parques, áreas verdes e áreas de proteção;
Recursos naturais;
Resíduos sólidos
Artes plásticas, teatro, cinema, música;
Políticas Culturais Patrimônio cultural (equipamentos, monumentos,
folclore)
Trabalho;
Finanças públicas;
Políticas Econômicas Desenvolvimento econômico local;
Arranjos produtivos locais;
Setores (agricultura, comércio, indústria)
Assistência social;
Habitação;
Trabalho;
Políticas Sociais
Saúde;
Educação;
Segurança alimentar
Crianças, adolescentes e jovens;
Idosos;
Políticas de Defesa de Direi- Gênero;
tos Especíicos Etnias;
Pessoas com deiciência;
Consumidor
Energia;
Transporte;
Políticas de Infraestrutura Redes de abastecimento de água;
Redes de coleta de esgoto;
Telecomunicações (redes e acesso público)
Demarcação de áreas verdes;
Políticas de Uso e Ocupação
Proteção de nascentes de água;
do Solo
Proteção às matas ciliares
Tabela 9: Eixos temáticos das políticas públicas
Fonte: o autor, com base em de Kauchakje (2008, pp. 64-65)

89
Perceba, pela Tabela acima, que as áreas de interesse do poder público são diversas,
no entanto, a atuação das organizações do Terceiro Setor não abrange a totali-
dade dessas áreas. Assistimos mais sua presença nas políticas ambientais e nas
políticas sociais com mais intensidade, e com um menor grau de atuação, tam-
bém nas políticas culturais e de defesa de direitos especíicos.
Volto a frisar que não são áreas compartimentalizadas, ou seja, as políticas
públicas se inter-relacionam em diversos momentos para atender ao conjunto
da sociedade. Assim, a atuação das organizações do Terceiro Setor deve levar
isso em consideração.
Na Figura 4, abaixo, compreendemos as inter-relações do Terceiro Setor com

o poder público e a sociedade, em uma visão sistêmica de atuação:
Figura 4: Ciclo das Políticas Públicas segundo Kauchakje

Fonte: Kauchakje (2011, p. 83)
Perceba na Figura 4 que demandas legítimas da sociedade são representadas por

seus diversos atores, que participam – pelo menos deveriam – no planejamento
das políticas que atenderão esses requerimentos e, por im, esses mesmos atores
participarão no processo avaliativo (um tema que você verá com mais detalha-
mento na Unidade V, quando tratarmos de indicadores sociais). Uma colocação
importante de Raichelis e Rico (apud KAUCHAKJE, 2011) é que:

90 UNIDADE IV
[...] a gestão das políticas sociais só poderá produzir respostas con-

sistentes se e quando as pressões e reivindicações dos movimentos da
sociedade civil organizada conseguirem penetrar na agenda estatal,
transformando demandas sociais em políticas públicas que assegurem
o alargamento e a consolidação da cidadania para as maiorias (RAI-
CHELIS; RICO, 1999 apud KAUCHAKJE, 2011, p. 83).
Essa observação remete-nos a uma realidade já considerada, que não podemos

imaginar apenas e tão somente – apesar de seu papel central na questão – que o
Estado dê conta de todas as demandas, ou sequer tome conhecimento delas, se
não for provocado pela própria sociedade.

90 - 91
PROJETO: LONDRINA: “RECICLANDO VIDAS”
A cidade de Londrina, no Estado do Os serviços de coleta de lixo e o programa

Paraná, experimentou nos últimos de coleta seletiva são gerenciados pela
anos uma turbulência política bastante CMTU, uma sociedade de economia mista
intensa, com a perda de mandatos dos (empresa), na qual o poder público é o
chefes do executivo municipal em mais acionista majoritário (99,9%). A empresa
de uma ocasião. foi constituída com a inalidade de geren-
ciar o trânsito e o transporte coletivo. Os
Certamente é muito difícil manter uma recursos para a operacionalização da ges-
consistência em políticas públicas com tão dos resíduos sólidos no município são
uma descontinuidade abrupta da gover- orçamentários: uma parte é oriunda da
nança municipal. Mesmo neste caos cobrança da taxa de limpeza pública no
político, uma iniciativa ganhou desta- IPTU, por meio de uma rubrica especíica,
que: a parceria irmada entre o município e a outra provém do Fundo de Urbaniza-
e ONGs visando a coleta seletiva do lixo ção de Londrina (FUL), constituído em
produzido na cidade. 1998 e gerido pela CMTU.
Nos extratos abaixo, você verá algumas O que é o programa?

informações interessantes sobre este
projeto. A íntegra do material é de auto- O programa consiste na implementação
ria de Gina Rizpah Besen e tem o título: da coleta seletiva através de uma parceria
Programa de Coleta Seletiva de Lon- entre a prefeitura e vinte e seis Organi-
drina – “Reciclando Vidas” e você poderá zações Não-Governamentais (ONGs). Os
encontrá-la no link: <http://www.eaesp. principais objetivos, além da inclusão
fgvsp.br/subportais/ceapg/Acervo%20 social e da geração de renda, são: ampliar
Virtual/Cadernos/Experi%C3%AAn- o alcance da reciclagem na cidade e
cias/2004/014programa_de_coleta_sele- desenvolver uma estratégia que possi-
tiva_de_londrina-reciclando_vidas.pdf>. bilite a sustentabilidade do programa e
Acesso em: 20 abr. 2013. a autonomia das ONGs. Envolve um con-
tingente de 474 pessoas, composto em
Contexto do projeto sua maioria por catadores de rua, bem
como por alguns desempregados.
A cidade de Londrina, no Estado do
Paraná, tem uma população de 447.065 A prefeitura dividiu o entorno da
habitantes (IBGE, 2000), sendo 97% cidade em setores, e as ONGs icaram
urbana. A coleta de lixo atende a 98,2% responsáveis pela coleta, triagem e
dos domicílios, o abastecimento de água comercialização do material reciclável.
a 97,6% e 78,6% da cidade possui rede O volume de resíduos sólidos, cole-
de esgoto. Figura como a 189ª no país e tado e triado é, segundo a Companhia
10ª no Estado (IDH 2000). Municipal de Trânsito e Urbanização de
Londrina (CMTU), em média, de 90 ton/
dia, representando um índice de 23% de entorno do centro, que corresponde a
material que seria destinado ao aterro. 80% das residências da cidade, subdi-
vidindo-a em setores distribuídos entre
O “Reciclando Vidas” começou com a reti- os grupos.
rada de catadores que trabalhavam no
lixão, por ação do Ministério Público, e a Em 2001 as ONGs iniciaram, em par-
assinatura de um Termo de Ajustamento ceria com a prefeitura, um projeto de
para a sua incorporação na coleta sele- coleta seletiva porta a porta com car-
tiva. A área de abrangência foi ampliada rinhos. A prefeitura icou responsável
para 50.000 residências, e isto provocou pelo transporte dos materiais para as
uma reação dos catadores de rua des- centrais de triagem, pelo fornecimento
tas áreas do entorno de Londrina que se dos sacos plásticos verdes de 100 litros
sentiram ameaçados pela proposta do para armazenamento dos recicláveis nas
poder público. Houve então uma nego- residências e posteriormente pelo trans-
ciação para integrá-los ao programa e porte dos materiais para a Central de
formou-se um grupo inicial composto Pesagem e Prensagem (CEPEVE), criada
de 20 catadores do lixão e 30 carrinheiros por demanda das ONGs, para coordenar
que fundaram a primeira ONG para tra- a venda dos materiais recolhidos, visando
balhar na central de triagem em parceria aumentar o preço de venda e eliminar
com a prefeitura. Segundo o setor jurí- atravessadores, melhorando a renda dos
dico da CMTU, avaliou-se que o melhor associados.
formato jurídico inicial para estes grupos
seria o de ONGs, para evitar encargos tra- Em 2002, por demanda das ONGs e com
balhistas, a Lei de Licitações e os riscos o apoio da prefeitura, foi criado o Con-
advindos de mudanças políticas. selho das Organizações de Proissionais
de Reciclagem de Londrina. A eleição da
Os catadores que atuavam nas ruas orga- Diretoria Executiva é bianual em Assem-
nizaram-se em grupos e por iniciativa bleia composta por um Presidente,
própria passaram a reivindicar centrais Secretário e Tesoureiro.
próximas às suas residências e às áreas
nas quais atuavam coletando. Esta pres- Alguns aspectos inovadores
são dos grupos ocasionou um processo
de descentralização gradativa que resul- O Projeto apresenta alguns aspectos
tou em uma proliferação de ONGs: em inovadores, entre os quais se destaca a
2001 foram criadas 13 ONGs reunindo contratação de coleta de lixo domiciliar
238 pessoas entre catadores e alguns por preço global. Esta lógica de con-
moradores de bairros; em 2002, 10 ONGs tratação se contrapõe à da maioria dos
com 186 pessoas; em 2003 duas novas municípios brasileiros que contratam a
ONGs, totalizando 42 pessoas; e em 2004, coleta por tonelada na qual quanto mais
uma ONG com 8 pessoas. Dos 26 grupos, lixo é coletado, maior o lucro da empresa.
apenas dois ainda não estavam regula- O contrato por preço global também é
rizados e com estatuto próprio quando responsável pelos altos índices de coleta
da visita. A CMTU demarcou a área do seletiva alcançados em Londrina, uma
92 - 93
vez que estimula uma logística reversa, muitos outros, o que se observa é o
na qual passa a interessar à empresa que acirramento da disputa pela coleta do
realiza a coleta a redução dos resíduos material entre os catadores autônomos
coletados. O resultado constatado é o e os integrantes dos projetos municipais.
apoio da empresa às ONGs visando redu-
zir os seus custos. Outro aspecto inovador na coleta sele-
tiva de Londrina é o real empenho da
Outro fator que sustenta a alta taxa de prefeitura em estruturar um modelo
coleta seletiva é a organização territo- que caminhe para a autonomia das
rial por meio da setorização da cidade ONGs com relação à coleta seletiva de
e incorporação dos catadores de rua. resíduos do município. Apesar dos discur-
Disso decorre a inexistência de coletas sos das prefeituras no sentido de apoiar
concorrentes e paralelas, assim como a autonomia das cooperativas, obser-
a quantidade coletada pelas ONGs de va-se uma tendência geral de tutelar e
forma autônoma é computada no pro- capitalizar a atuação das cooperativas/
grama municipal. Pode-se considerar associações. No caso de Londrina, cerca
este modelo inovador, uma vez que nos de quatro ONGs possuem sede própria, e
programas municipais de coleta sele- as demais operam em galpões que a pre-
tiva em que isto não ocorre, tais como feitura aluga apenas por um ano, após o
os de Santo André, São Paulo, Porto Ale- qual a ONG assume todas as responsa-
gre, Curitiba, Florianópolis, Embu, entre bilidades.
Fonte: <http://www.eaesp.fgvsp.br/subportais/ceapg/Acervo%20Virtual/Cadernos/Ex-
peri%C3%AAncias/2004/014programa_de_coleta_seletiva_de_londrina-reciclando_vidas.
pdf>. Acesso em: 31 Maio. 2016.
94 UNIDADE IV
POLÍTICAS PÚBLICAS DISTRIBUTIVAS: O CASO

BRASILEIRO
Você já ouviu falar do índice de Gini? Este indicador foi criado por um matemá-
tico italiano (Conrado Gini) com o objetivo de medir a concentração de renda
de um grupo determinado. Tornou-se bastante utilizado para medir a concen-
tração de riquezas nos países.
Basicamente, a medição apresenta dois extremos: o Zero e o Um. Quanto
mais próximo de Zero, signiica uma melhor distribuição de renda, sendo o
número absoluto Zero indicador de que todos possuem rendas iguais. Quanto
mais próximo do outro extremo, Um, signiica uma concentração de renda
maior, sendo o número absoluto Um indicador de que toda a renda está nas
mãos de uma só pessoa. As situações extremas não existem em nenhum país do
mundo. No entanto, na medição utilizando-se o Índice de Gini, o Brasil ocupa
uma desonrosa posição: de acordo com o Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), só existem sete nações no mundo com uma concen-
tração de renda maior que a do Brasil. Veja esta realidade na Tabela 10, abaixo:
POSIÇÃO NO RANKING MUNDIAL PAÍS ÍNDICE
1 Hungria 0,244
2 Dinamarca 0,247
3 Japão 0,249
34 Índia 0,325
67 Portugal 0,385
76 EUA 0,408
90 China 0,447
93 Rússia 0,456
109 Argentina 0,522
112 México 0,546
118 Chile 0,571
119 Colômbia 0,576

95
POSIÇÃO NO RANKING MUNDIAL PAÍS ÍNDICE
120 Brasil 0,591

121 África do Sul 0,593
127 Namíbia 0,707
Tabela 10: O Índice de Gini e a posição brasileira
Fonte: online, disponível em: <http://desaios.ipea.gov.br/index.php?option=com_
content&view=article&id=2048:catid=28&Itemid=23>. Acesso em: 20 abr. 2013.
Conforme você estudou nas Unidades produzidas pela professora Andréia

Boechat, no período militar, vendeu-se a ideia de que o país precisaria crescer
(fazer crescer o “bolo”) para depois reparti-lo com a população, mas, infelizmente,
até hoje um contingente importante da população brasileira jamais experimen-
tou o sabor do “bolo” do desenvolvimento e da riqueza. Para se ter uma noção,
Nascimento (2010) menciona que cerca de 1,3 milhão de famílias no Brasil
detém o equivalente a 75% da riqueza da renda nacional e que a renda média da
população mais rica supera a renda média da população mais pobre em apro-
ximadamente 15 vezes.
Portanto, as demandas da sociedade por uma justa distribuição de renda
mobilizaram setores da sociedade civil que, em conjunto com o poder público,
tomaram algumas ações efetivas para compensar parcialmente a exclusão eco-
nômica e social de uma importante parcela da população.
Dessa forma, acionou-se uma das funções do Estado, a distributiva, e já no
governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002), vários programas sociais
foram implantados, com destaque para o Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e o
Auxílio-Gás.
O programa Bolsa Escola foi implantado pelo prefeito José Roberto Magalhães
Teixeira (PSDB) em Campinas e depois foi federalizado pelo Presidente Fernando
Henrique Cardoso, conservando o mesmo nome.
Na Tabela 11 a seguir, você verá algumas características desses programas:
Políticas Públicas Distributivas: o Caso Brasileiro

96 UNIDADE IV
PROGRAMA CARACTERÍSTICAS
Programa gerido pelo Ministério da Educação (MEC)
que tinha por público-alvo famílias com crianças e/ou
Bolsa Escola
adolescentes em idade escolar, entre 7 e 15 anos, e com
renda mensal per capita de até R$ 90,00.
Programa do Ministério das Minas e Energia (MME), re-
gulamentado em 2002, que tinha por objetivo transfe-
Auxílio-Gás
rir R$ 15,00 a cada dois meses para famílias com renda
mensal per capita de até ½ salário mínimo.
Criado em 2001 pelo Ministério da Saúde, tinha como
público-alvo famílias com renda mensal per capita de
Bolsa Alimentação
até R$ 90,00, com presença de gestantes, nutrizes e
crianças entre 0 e 6 anos de idade.
O Programa Nacional de Acesso à Alimentação – Cartão
Alimentação foi instituído pela Lei nº 10.689, de 13 de
Cartão Alimentação junho de 2003, cujo público-alvo era famílias com ren-
da entre R$ 50,01 e R$ 100, 00, sem crianças ou adoles-
centes na faixa etária de 0 a 15 anos.
Tabela 11: Características dos Programas de Distribuição de Renda do Governo FHC
Fonte: o autor, com base em dados obtidos no portal do Ministério do Desenvolvimento Social – MDS
A partir de 2003, já no governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, os diver-

sos programas que eram geridos por diferentes órgãos do governo federal foram
uniicados em um só benefício: o Programa Bolsa Família (PBF), pago por meio
de um cartão magnético (Figura 5). De
acordo com Nascimento (2010, p. 59),
o objetivo da uniicação era “integrar
esforços isolados dos diferentes progra-
mas e racionalizar custos operacionais,
ao mesmo tempo em que passou a diri-
gir o foco da política governamental
para a família como um todo”.
Algumas intenções dos programas
de transferência de renda é incentivar Figura 5: Cartão Bolsa Família
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social - MDS
as famílias a manterem seus ilhos na
escola, promovendo ao mesmo tempo condições de capacitação proissional para
jovens e adultos e a inserção da mulher no mercado de trabalho.

97
É interessante observar que a gestão do PBF, na sua essência, é comparti-

lhada, e esse é um de seus fundamentos, o controle social. De acordo com o MDS
(Ministério do Desenvolvimento Social), a formatação do PBF prevê que esse
controle seja executado por Instâncias de Controle Social (ICS) municipais que,
no ato da adesão ao programa, comprometem-se a exercer esse controle para a
o acompanhamento da aplicação correta dos recursos, garantindo o acesso ao
programa por quem de fato dele necessita e assegurando a transparência das
ações públicas.
Evidentemente, e você pode rapidamente levantar essa questão, distorções
ocorrem. Já são bem relatados casos de pessoas sem nenhuma real necessidade
recebendo recursos do Bolsa Família. Infelizmente isso acontece, o que põe em
dúvida a segurança do controle social exercido pelas ICS. No entanto, distorções
ocorrem não só neste programa ou nesta esfera de atuação pública. Por isso, os
setores mais atuantes da sociedade devem fazer valer sua visão iscalizatória e
sua voz de protesto.

O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
O Programa Bolsa Família (PBF) é um pro- Infância (BSP). Os valores dos benefícios
grama de transferência direta de renda que pagos pelo PBF variam de acordo com as
beneicia famílias em situação de pobreza e características de cada família - conside-
de extrema pobreza em todo o País. O Bolsa rando a renda mensal da família por pessoa,
Família integra o Plano Brasil Sem Miséria o número de crianças e adolescentes de até
(BSM), que tem como foco de atuação os 16 17 anos, de gestantes, nutrizes e de com-
milhões de brasileiros com renda familiar ponentes da família.
per capita inferior a R$ 70 mensais, e está
baseado na garantia de renda, inclusão pro- A gestão do Bolsa Família é descentralizada
dutiva e no acesso aos serviços públicos. e compartilhada entre a União, estados,
Distrito Federal e municípios. Os entes
O Bolsa Família possui três eixos princi- federados trabalham em conjunto para
pais focados na transferência de renda, aperfeiçoar, ampliar e iscalizar a execução
condicionalidades e ações e programas do Programa, instituído pela Lei 10.836/04
complementares. A transferência de renda e regulamentado pelo Decreto nº 5.209/04.
promove o alívio imediato da pobreza. As
condicionalidades reforçam o acesso a A seleção das famílias para o PBF é feita
direitos sociais básicos nas áreas de edu- com base nas informações registradas
cação, saúde e assistência social. Já as ações pelo município no Cadastro Único para
e programas complementares objetivam Programas Sociais do Governo Federal,
o desenvolvimento das famílias, de modo instrumento de coleta de dados que tem
que os beneiciários consigam superar a como objetivo identiicar todas as famílias
situação de vulnerabilidade. de baixa renda existentes no Brasil.
O Programa atende mais de 13 milhões Com base nesses dados, o Ministério do

de famílias em todo território nacional de Desenvolvimento Social e Combate à Fome
acordo com o peril e tipos de benefícios: (MDS) seleciona, de forma automatizada,
o básico, o variável, o variável vinculado ao as famílias que serão incluídas no PBF. No
adolescente (BVJ), o variável gestante (BVG) entanto, o cadastramento não implica a
e o variável nutriz (BVN) e o Benefício para entrada imediata das famílias no Programa
Superação da Extrema Pobreza na Primeira e o recebimento do benefício.
Fonte: <http://mds.gov.br/assuntos/bolsa-familia>. Acesso em: 31 Maio. 2016.
99
O forte apelo social de distribuição de renda do PBF pode ser avaliado pelos
números relativos às regiões mais atendidas pelo programa.
Veja no Gráico 1, abaixo, como se dá essa distribuição:
Gráico 1: Quantidade da famílias assistidas pelo PBF por Região da Federação

Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social – MDS
Não é o caso, neste momento, de voltarmos às origens históricas e políticas da

disparidade da região Nordeste com o restante do país. Porém, é possível veri-
icar que, mesmo em regiões consideradas mais prósperas, como no caso do
Sudeste, o percentual de famílias assistidas é signiicativo, icando atrás apenas
da região Nordeste.
Na Tabela 12, a seguir, podemos analisar a evolução do PBF, comparando-
-se a região Nordeste com o resto do país.

100 UNIDADE IV
Tabela 12: Evolução numérica e percentual de famílias assistidas pelo PBF
Fonte: Queiroz et al. (2010), com base em dados do MDS
Pode-se, evidentemente, criticar quase tudo a respeito desse programa de distri-

buição de renda, mas é inegável sua abrangência. Os números falam por si. Se
presumirmos uma família média de quatro pessoas, chegamos à impressionante
marca de quase 50 milhões de pessoas, ou quase 27% da população brasileira.
A ARTICULAÇÃO NA EXECUÇÃO DAS POLÍTICAS

PÚBLICAS
Vimos até aqui a importância da participação da sociedade organizada para a con-

secução das políticas sociais. Inclusive, já demonstramos que uma das formas de
isso se efetivar é por meio de Organizações sem ins lucrativos, como as ONGs.
Você pode se questionar se esta é a única forma de participação da socie-
dade na execução de políticas públicas. Na verdade, o leque é muito mais amplo
e vamos considerar isso a partir de agora.
Uma palavra que seria importante frisarmos neste momento é “articulação”,
que os dicionários deinem, entre outros signiicados, como o ponto de junção
entre duas partes.

101
Pois bem, essa articulação, essa junção entre o público e o privado nos inte-
ressa especialmente, pois independentemente de fazermos parte do poder público
ou da sociedade civil, estamos em uma das extremidades dessa junção.
Estudaremos a junção ou articulação sob o ponto de vista da sociedade civil,
que muitas vezes, e por várias razões, aliena-se do processo de participação nos
rumos das políticas públicas.
Basicamente, podemos classiicar a participação popular em algumas expres-
sões bem evidentes: conselhos, iniciativa popular, audiência pública, plebiscito,
referendo, orçamento participativo, conferência de políticas, organização não
governamental (ONG), fórum, movimento social (KAUCHAKJE, 2011).

Considerando que cada expressão de participação elencada guarda suas
próprias especiicidades, e não seria nada simples um detalhamento completo
de seus momentos de participação, farei uma exposição resumida de cada uma
delas, visando a construção de uma base de conhecimento. A Tabela 13 abaixo
demonstrará essa classiicação.
MECANISMO DETALHAMENTO
Incentivados no Brasil a partir dos anos 1980, podem ser con-
sultivos ou deliberativos. Representam os interesses de diver-
sos segmentos e movimentos sociais e sua importância pode
Conselho ser avaliada pelo fato de que repasses podem ou não ser feitos
dependendo da existência do conselho. Alguns exemplos
são: conselhos de assistência social, saúde e educação. Podem
atuar nas três esferas do Poder (federal estadual e municipal).
Dispositivo que permite à sociedade apresentar leis para apro-
vação no Congresso Nacional. A Constituição Federal prevê
Iniciativa Po-
sua existência por meio do art. 61 § 2, estabelecendo que o
pular
projeto deva conter a participação mínima de 1% do eleitora-
do brasileiro, dividido em pelo menos cinco Estados.
Momento em que o Poder Público, de qualquer uma das
esferas, leva ao debate público um tema de interesse coletivo,
Audiência
como aprovação de contas, projetos com impactos socio-
Pública
ambientais, esperando sua manifestação, contra ou a favor,
visando a legitimação da ação realizada ou pretendida.
A Articulação na Execução das Políticas Públicas

102 UNIDADE IV
MECANISMO DETALHAMENTO
Mecanismo antigo (remonta ao Império Romano) em que
assuntos de interesse coletivo (como leis ou outro ato do
Plebiscito governo) e com grande potencial de impacto sobre as pessoas
são levados à discussão para manifestação e deliberação da
população.
Mecanismo muito parecido com o plebiscito, no entanto, ape-
Referendo nas com possibilidade de aceitação (SIM) ou rejeição (NÃO) de
lei já aprovada.
Representantes da sociedade civil são conclamados a partici-
Orçamento par na deliberação sobre o destino de verbas orçamentárias,
Participativo de acordo com prioridades a serem estabelecidas em conjun-
to com o poder público.
Podem ocorrer nas três esferas de governo e visam a avaliação
por parte de segmentos da sociedade organizada de políticas
Conferência de práticas em períodos anteriores e traçar metas ou políticas
políticas para próximos períodos. Geralmente são utilizadas para ações
governamentais de assistência a setores como a assistência à
criança e ao adolescente, mulheres, indígenas, entre outros.
São redes temáticas e aglutinações de grupos de interesse
comum, visando promover um debate ampliado (regional, na-
Fóruns cional ou internacional) sobre assuntos diversos de interesse
coletivo, como a economia, meio ambiente, reforma agrária,
educação, entre outros.
São a base de outras manifestações sociais e podem ser
formados por diferentes setores da sociedade, com base em
contestação ou protesto, organização de ações, ideologias
Movimentos diversas, objetivo e projetos de sociedade. São comuns e mais
Sociais conhecidos os movimentos sociais para defender e debater
questões ligadas à reforma agrária (exemplo, o MST), a preser-
vação ambiental, a questões de gênero (exemplo, movimen-
tos GLBT), culturais (exemplo, hippies e punks), entre outros.
Tabela 13: Mecanismos de participação social nas políticas públicas
Fonte: o autor, com base em Kauchakje (2011)
Observe que os interesses são diversos e o Estado está presente na pauta de dis-
cussões em todas essas manifestações, ora contribuindo para a promoção dos
interesses reivindicados, ora por opor-se aos movimentos e necessitar de um
embate de ideias ou explicitações mais intensas dos movimentos.

103
Muitos não aprovam essas manifestações, porém, temos que aceitar o fato
de que grandes conquistas aconteceram através de manifestações sociais. Veja
o caso do direito de voto das mulheres, o direito de greve, a eleição direta para
presidente, os impedimentos de políticos, entre tantos.
Chegamos ao inal desta Unidade e espero que você tenha apreciado os temas
aqui discutidos.
Vimos que as políticas públicas precisam ser articuladas com a participação
popular, que se manifesta de diferentes formas. Uma das formas mais conhe-
cidas são as organizações sem ins lucrativos que no Brasil têm sua expressão
mais visível nas ONGs. Porém, existem outras formas de participação popular,
como os fóruns, orçamentos participativos e movimentos sociais dos mais dife-
rentes setores.
Espero que você avalie as informações aqui expressas de forma isenta em um
primeiro momento, mas que, em seguida, avance suas pesquisas para formar um
arcabouço de conhecimento que lhe possibilite posicionar-se em relação ao que
já foi feito, o que está sendo conduzido na atualidade e o que se pode fazer ainda
no futuro, tanto por parte do poder público como pela sociedade civil organizada.
Da discussão e deliberações nascem soluções criativas, na ideia de Estado
moderno, voltado para resultados que beneiciem a sociedade como um todo e
os menos favorecidos, em particular.
A mudança do status quo econômico, do modelo capitalista, acumulativo,
para um mais democrático e participativo é uma discussão que deve ser feita,
porém, não pretendi que isso acontecesse neste espaço, pois o foco da disciplina
volta-se para outro viés.
Portanto, o desaio está lançado. Busque mais informações e forme-se como
um(a) proissional diferenciado(a) e atualizado(a) nas questões que são perti-
nentes a todos nós.
1. Em 2000, a ONU propôs o que icou conhecido como ODM – Objetivos do Milê-
nio. Pesquise sobre o assunto em: <www.objetivosdomilenio.org.br> e respon-
da: como você acha que o poder público nas três esferas está conduzindo este
assunto tão importante?
2. Pesquise a respeito da reforma agrária no Brasil e responda: por que é possível
que ocorra a reforma agrária no Brasil quando a Constituição Federal garante o
direito à propriedade privada?
3. Pesquise sobre o Fórum Econômico Mundial e o Fórum Social Mundial. Como
você avalia o posicionamento de cada um deles em relação aos interesses da
sociedade mundial?
104 - 105
3º Setor: uma visão estratégica para projetos de

interesse público
BOCCHI, Olsen H
Editora: Ibpex
Sinopse: Este livro mostrará a importante presença do Terceiro
Setor no planejamento e execução de políticas públicas,
detalhando ainda os contratos que podem ser irmados entre o
poder público e a sociedade civil para consecução de projetos
de interesse social. Um capítulo será dedicado às OSCIPs
(Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público). Recomendo sua leitura!
Revolução em Dagenham
Gênero: Comédia
Classiicação etária: 16 anos
Tempo de Duração: 113 minutos
Ano de Lançamento: 2010
Estúdio/Distrib.: Sony Pictures
Direção: Nigel Cole
Sinopse: Recomendo que você assista a esse ilme fantástico:
Revolução em Dagenham. O ilme é baseado em uma situação
ocorrida no Reino Unido quando trabalhadoras de uma fábrica
da Ford pararam a produção de bancos, reivindicando a igualdade
salarial para as mulheres. Alguns consideram que essa greve foi decisiva para que o parlamento
britânico aprovasse o Projeto de Paridade Salarial em 1970.
Quanto vale ou é por quilo?

Gênero: Drama
Tempo de duração: 1h44
Classiicação etária: 16 anos
Ano de Lançamento: 2005
Estúdio/Distrib.: RioFilmes
Direção: Sérgio Bianchi
Sinopse: O filme faz uma interessante analogia entre o
assistencialismo moderno e o comércio de escravos no Brasil
colonial e imperial. A hipocrisia do marketing social de algumas
Organizações não Governamentais é tratada no ilme. Você icará
impressionado(a) com as questões levantadas.
V
ESTRATÉGIAS PARA A
UNIDADE
EFETIVAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS DE QUALIDADE
■ Demonstrar que a concepção do Estado e as funções a seu cargo
inluenciam o processo de elaboração de indicadores.
■ Com base na concepção de orçamento público, avaliar como ocorre
o processo de elaboração de políticas públicas.
■ Apresentar como ocorre o processo de avaliação das políticas
públicas, discorrendo sobre o conceito de avaliação, as etapas a
serem seguidas e as diferentes formas de classiicação.
■ Analisar os conceitos relacionados a indicadores, como deinição,
caracterização e classiicação, e demonstrar a importância dos
indicadores para a auditoria e controle social.
Plano de Estudo
■ A focalização: política, estratégia
■ Funções do Setor Público
■ Concepção de Estado
■ Metodologia das Políticas Públicas
■ Processo de Elaboração de Políticas
■ Avaliação de resultados
■ O orçamento como instrumento de gestão
■ O conceito de avaliação de políticas públicas
■ Etapas do processo de avaliação de políticas públicas
■ Indicadores sociais e o controle social
■ Deinição de indicadores
■ Características dos Indicadores
109
INTRODUÇÃO
O conteúdo apresentado nesta seção constitui-se em um relevante subsídio para
que você possa formular, implementar e também avaliar políticas públicas.
Espera-se superar a visão simplista de que a elaboração de políticas públicas
é a simples operacionalização de um conjunto de normas, procedimentos dis-
postos em um manual, para então vislumbrar a multiplicidade de aspectos que
devem ser levados em conta para a adequada formulação de políticas públicas,
com a aplicação de métodos, mecanismos e criação de indicadores com o intuito

de satisfação de maior parcela possível de necessidades públicas.
Contamos com sua atenção nesta caminhada!
A FOCALIZAÇÃO: POLÍTICA E ESTRATÉGIA
A focalização tem sido uma forte tendência na elaboração de políticas públicas

no Brasil, divergindo da proposta universalista. Nesse contexto, as abordagens
de universalização e focalização para instrumentalização das políticas públicas
estão presentes no debate contemporâneo sobre políticas públicas e forneci-
mento dos serviços sociais. Não são métodos excludentes, na medida em que
é possível fazer uma conjugação entre ambas as abordagens com o intuito de
implementar a justiça social.
Porém, antes de partir para a avaliação dos resultados dos programas e pro-
jetos e avaliar quais os caminhos mais adequados para a consecução de seus
objetivos, é necessário retomar alguns aspectos inerentes às funções que devem
ser desempenhadas pelo setor público, à concepção de Estado no contexto de
políticas públicas e políticas sociais.
Introdução
110 UNIDADE V
FUNÇÕES DO SETOR PÚBLICO
Um ponto importante em nossa análise é identiicar quais são as funções do

Estado, quais as necessidades que devem ser atendidas pelo setor público. Para
responder essa pergunta, Rezende (2006) destaca que as funções do governo
expandiram-se consideravelmente nos últimos três quartéis do século passado. No
início do século passado, a abordagem clássica reconhecia uma atuação modesta
do Estado, ao qual cabia o fornecimento da justiça e segurança.
Porém essa visão foi paulatinamente sendo superada, reconhecendo-se
ao longo do tempo diversos fatores, os quais justiicavam a atuação do Estado.
Segundo Moretto (1994), o estudo de Adolph Wagner foi pioneiro ao demons-
trar a crescente importância da atividade governamental na economia. Rezende
(2006) elenca alguns pontos que necessitam da atuação do Estado: promoção
do bem-estar social com distribuição de renda mais equitativa, ampliação das
atividades previdenciárias e de assistência social, produção de bens públicos.
Giambiagi e Alem (2008) complementam, indicando uma série de fato-
res que contribuíram para a maior atuação do setor público ao longo dos anos,
como: existência de falhas de mercado, existência de monopólios naturais, assi-
metrias de informação, externalidades, mercados incompletos e ocorrência de
desemprego e inlação.
Mathias-Pereira (2012) salienta que os múltiplos aspectos inerentes ao
processo de globalização, em âmbito econômico, tecnológico, social, cultural,
trabalhista, entre outros, contribui para uma maior atuação do Estado na econo-
mia. Enim, ao longo do tempo, o surgimento de novas tecnologias, as mudanças
demográicas, maior longevidade da população e todos os demais aspectos já
elencados modiicaram sobremaneira a atuação do setor público na economia.
Ademais, tais airmações comprovam a relevância da participação do Estado
na provisão dos serviços públicos.
ESTRATÉGIAS PARA A EFETIVAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE QUALIDADE

111
CONCEPÇÃO DE ESTADO
Dependendo da concepção que se tenha do Estado, os resultados de análise

podem ser distintos. Como vimos, e na literatura que trata sobre o tema, na
análise do Estado podem-se abarcar concepções pluralistas, marxistas, elitis-
tas e corporativistas.
De acordo com a classiicação de Ham e Hill (1984), citados por Santos
(2009), na visão pluralista, cabe às instituições públicas dar respostas aos múlti-
plos grupos que compõem a sociedade. A abordagem marxista se preocupa com
a relação entre o Estado e a economia capitalista, enquanto que na abordagem

elitista, reconhece-se a existência de elites, ou seja, há uma distribuição hetero-
gênea de poder entre os membros que compõem a sociedade. Por im, na visão
corporativista, tem-se um sistema de propriedade privada que interage com o
setor público, ou seja, nessa abordagem, tem-se um mecanismo de controle de
conlitos, nela desenvolve-se todo um aparato estatal, os trabalhadores organi-
zam-se em sindicatos, associações etc.
Essas diferentes classiicações abarcam distintos aspectos inerentes à gênese
das políticas públicas e a relação do Estado com a sociedade. De certo modo,
reconhece-se a estratiicação da sociedade e busca-se analisar como cada parcela,
com seus interesses especíicos, se relaciona com o Estado. Logo, dependendo da
abordagem adotada, têm-se diferentes concepções de organização da sociedade
e da economia, logo, têm-se também diferentes maneiras de elaborar e imple-
mentar políticas públicas.
Não obstante, reconhecendo o Estado brasileiro como um Estado Democrático
de direito, com uma economia capitalista moderna, imerso no processo de glo-
balização, independente da classiicação que se adote, cabe destacar que é da
sociedade que emanam as necessidades sociais. A seguir trilharemos um cami-
nho teórico para determinação das premissas a serem seguidas, os pressupostos
teóricos e as etapas para o fornecimento de bens públicos.
Nesse contexto, Madeira (2012), citando Pedoni (1986), destaca a necessi-
dade de identiicar o modelo de racionalidade a ser empregado na formulação
de políticas públicas, sendo classiicado em: racionalidade econômica, raciona-
lidade político-sistêmica e racionalidade de formulação responsável.
A Focalização: Política e Estratégia

112 UNIDADE V
A racionalidade econômica leva em conta a busca por maximização da

satisfação por parte dos indivíduos, ou seja, a busca pela otimização na aloca-
ção dos recursos.
Por sua vez, a racionalidade político-sistêmica preocupa-se com a postura,
com a atuação do responsável pela formulação e implementação do programa.
E a racionalidade de formulação responsável é a racionalidade que tentar
escapar da análise do mercado, ou da arena política para se concentrar na apli-
cação de critérios morais, introduzindo considerações éticas na análise.
A partir da concepção de diferentes modelos de racionalidade, ainda temos
o problema da forma como serão destinados os recursos. Sabendo que as políti-
cas universalistas são as que determinam que os recursos devam ser distribuídos
a toda a coletividade e as políticas focalizadas pregam que haja um redirecio-
namento dos recursos para as classes ou os estratos mais desprivilegiados da
sociedade, a pergunta é: qual o modelo mais adequado?
Querendo ou não, a focalização ou universalização são alternativas de se alo-
car recursos escassos e a avaliação de qual é a melhor alternativa segue o mesmo
itinerário da avaliação de políticas públicas em geral, ou seja, por meio de indica-
dores. Essa será a temática que trataremos com mais detalhes nas próximas seções.
METODOLOGIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
PROCESSO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICA
Como o orçamento é o documento legal que expressa a atuação do governo,

e o orçamento brasileiro contempla os princípios do orçamento-programa, a
atuação de governo se dá por meio da implementação de programas, seguindo
a classiicação funcional-programática. Por meio da constituição de 1988, o
orçamento sofreu modiicações, sendo introduzido o conceito de Planejamento
Integrado, com a obrigatoriedade de aprovar os seguintes documentos:
113
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei de

Orçamento Anual (LOA).
Em suma, se todas as despesas do governo devem estar contidas em um único
orçamento, não há que se falar em política pública ou política social sem men-
cionar os aspectos que regem a execução do orçamento.
Giacomoni (2009) destaca que o orçamento já contém uma série de com-
ponentes bem articulados, carregando consigo muitos dos elementos essenciais
para a elaboração de políticas públicas (Figura 6).
Figura 6 - Principais componentes do orçamento-programa

Fonte: Elaborado com base em Giacomoni (2009, p. 163)
De acordo com a Figura 6, em um orçamento-programa, necessariamente são

deinidos: os objetivos e propósitos que determinada instituição deve seguir,
os programas, que são os instrumentos de integração dos esforços do governo
para concretização dos objetivos; os custos necessários para obtenção dos resul-
tados e as medidas de desempenho que nada mais são do que a identiicação
das realizações do governo (GIACOMONI, 2009).
Quer saber mais sobre orçamento público? Desenvolvida pelo

Senado Federal, a série de animação Orçamento Fácil mostra o
que é feito com os recursos dos impostos, taxas e contribuições
pagos pelos brasileiros. Aprenda, acompanhe e iscalize os gastos
públicos.
Disponível em: <http://www.senado.leg.br/orcamentofacil>.
Metodologia das Políticas Públicas

114 UNIDADE V
Então, sempre que falamos de programas, projetos, atividades ou funções,

estamos tratando de uma nomenclatura comum no processo de orçamentação
pública. Apesar de próximos, esses termos divergem entre si, sendo que com o
auxílio dos exemplos citados por Rezende (2006, p.108) e da portaria 42/1999
do Ministério do Orçamento e Gestão, podemos deinir esses termos:
■ Função - maior nível de agregação das diferentes áreas de atuação do setor
público. Exemplo: promoção do crescimento econômico.
■ Subfunção - subdivisão da função com o intuito de agregar diferentes
subconjuntos de despesas. Exemplo: infraestrutura econômica.
■ Programa - instrumento de organização da ação governamental para
atingir os objetivos previamente estabelecidos. Exemplo: transportes;
que podem ser desagregados ainda em subprogramas, como transporte
rodoviário.
■ Projeto - instrumento de programação, o conjunto de operações limitado
no tempo, das quais resulta um produto com a inalidade de alcançar o
objetivo pretendido no programa. Exemplo: aquisição de um ônibus para
transporte de estudantes.
■ Atividade - também é um instrumento de programação, porém, a dife-
rença para o projeto é que as operações se realizam de modo contínuo e
permanente para a consecução dos objetivos. Exemplo: pagamento dos
salários e demais encargos dos funcionários públicos que atuam no trans-
porte público.
As modiicações implementadas pela portaria n. 42/1999 do Ministério de

Orçamento e Gestão representam um importante passo no sentido da mo-
dernização dos processos de planejamento e orçamento, contribuindo para
tornar a administração pública menos burocrática e mais gerencial. A porta-
ria pode ser lida na íntegra no site:
<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Porta-
rias/990414_port_42.pdf>.

115
Dessas classiicações, veriica-se que no próprio sistema de classiicação das des-

pesas públicas, os critérios adotados já trazem consigo aspectos relacionados com
a elaboração e implementação de políticas públicas. Com a classiicação fun-
cional-programática implantada no Brasil pela portaria n. 09/1974, é possível
comparar métodos alternativos para atingir um determinado objetivo, elen-
car objetivos inais e intermediários, estabelecer metas e quantiicar os recursos
empregados (REZENDE, 2006). A elaboração de programas, de forma intuitiva,
compreende três etapas de planejamento: deinição dos objetivos, identiicação
dos meios alternativos para atingir esses objetivos e o exame e ponderação das
alternativas (GIACOMONI, 2009).

Knopp et al. (2011) utilizam a classiicação em quatro eixos temáticos, no
que se convencionou como Avaliação Executiva de Projetos (AEP). Um primeiro
eixo seria o eixo de propósito e concepção - correspondente à fase de diagnós-
tico, em que se deinem objetivos, público-alvo, abrangência. O autor destaca a
importância de se ter “clareza” na deinição do propósito do projeto e “precisão”
em sua concepção. Na sequência, parte-se para o eixo de planejamento, fase em
que se discute o desenho do projeto quanto à deinição de metas, de medidas de
desempenho, de recursos disponíveis.
Na etapa seguinte, tem-se o eixo de execução e gerenciamento, no qual são
implementados os mecanismos de gestão das ações, possíveis correções de rumo
dos projetos, avaliação do desempenho dos stakeholders, análise dos riscos, em
suma, busca-se veriicar se os resultados almejados estão sendo de fato alcançados.
Por im, Knopp et al. (2011) destaca que a última etapa de análise é repre-
sentada pelo eixo de desempenho do projeto, no qual é delineada a trajetória
percorrida pelo projeto, evidenciando se os resultados atendem ao problema
inicialmente levantado.
Metodologia das Políticas Públicas

116 UNIDADE V
AVALIAÇÃO DE RESULTADOS
No processo de avaliação, tem-se o acompanhamento constante do ciclo de polí-

ticas públicas, desde a identiicação do problema até a mensuração do benefício
advindo da intervenção pública, subsidiando a tomada de decisão em todas as
fases desse processo. Com a implementação de um processo de avaliação, é pos-
sível: identiicar necessidades de readequação de um determinado programa ou
projeto; detectar e corrigir desvios; redirecionar objetivos quando necessário;
controlar custos; prezar pela transparência nas organizações públicas; medir a
capacidade de atuação do Governo; comparar esforços com resultados obtidos;
propor reformulações ou identiicar responsável por eventuais falhas no pro-
cesso, entre outros aspectos. O processo de avaliação não é só um estágio do ciclo
de políticas públicas, mas um instrumento de modernização da gestão pública.
O ORÇAMENTO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO
Cabe destacar que todas as receitas e despesas do setor público estão estrutu-
radas em um importante instrumento de gestão, conhecido como orçamento
público. Giacomoni (2009) destaca a multiplicidade de aspectos do orçamento
público, dado que o mesmo abarca aspectos políticos, econômicos, programáti-
cos, gerenciais, inanceiros e sociais. Nesse contexto, o orçamento não pode ser
visto apenas como uma lista de muitas despesas do setor público, sendo que em
um sentido mais amplo, o orçamento é visto como um instrumento das ações
da administração pública, isto é, ele identiica e mensura com precisão tudo o
que deve ser feito pelas instituições públicas, quanto custa, quanto tempo leva a
execução, para que serve e os resultados pretendidos.
Desse modo, o orçamento, que era meramente um “instrumento de previ-
são das receitas e autorização das despesas públicas” (SILVA, 1973), conhecido
como orçamento tradicional, sofreu uma série de transformações ao longo do
tempo. Nesse ínterim, as políticas públicas eram consideradas como outputs do
sistema político.

117
Uma importante transformação é a inclusão de programas, com a apresenta-

ção de seus objetivos e metas, identiicação dos custos para atingir tais objetivos
e apresentação de indicadores que medem as realizações de cada programa
(BELCHIOR, 1976).
Essas transformações remontam ao período da ditadura militar, sendo que
a lei 4320, de 17 de março de 1964, institui todo o arcabouço teórico, contendo
os princípios teóricos e regras práticas para a execução do orçamento-programa
(BRASIL, 1964). Porém, é na década de 1980 que a busca pela análise da atua-
ção do governo ganhou interesse, impulsionada pela transição democrática. Para
Trevisan e Bellen (2008), vários fatores contribuíram para essa transformação,

a própria transição democrática, a difusão internacional da ideia de reforma do
Estado e o processo de maior inserção internacional da economia brasileira.
Essa abordagem de orçamento-programa mantém o acompanhamento dos
gastos, porém a ênfase agora é nas realizações do governo, com isso incluem-se
na análise os inputs (demandas da coletividade). Uma das características desse
novo modelo de orçamentação pública é a constante avaliação do ciclo de gestão,
com a criação de indicadores de desempenho para avaliação de um determinado
programa. Agora, além do entendimento das normas e procedimentos, o gestor
público precisa dispor de mecanismos de Monitoramento e Avaliação (M&A)
para implementar suas ações adequadamente.
Essa breve abordagem sobre o orçamento se faz necessária, pois ao iniciar a
discussão sobre avaliação dos resultados, uma dúvida comum é: quais resulta-
dos de fato estão sendo analisados?
Nesse aspecto, um processo de avaliação pode ser considerado como o cote-
jamento de metas estabelecidas em um projeto inicial e os resultados advindos
da realização desse projeto. Pode-se, entre outros aspectos, identiicar o desca-
samento entre o plano inicial, a sua implementação e os resultados alcançados.
Ou seja, em última instância, o que está sendo avaliado é a atuação do gestor
público, e o documento existente para acompanhamento e divulgação de sua
atuação é o orçamento público.
Historicamente, o orçamento público apresentou uma notória evolução nas
últimas décadas. Segundo Giacomoni (2009), com o Planning, Programming
and Budgetting System (PPBS), da década de 1960, ou seja, com o Sistema de
Avaliação de Resultados
118 UNIDADE V
©shutterstock
Planejamento, Programação e Orçamento, cria-se uma nova concepção de orça-

mento, que engloba em um único documento “os diagnósticos e prognósticos,
os objetivos, a análise de cursos alternativos, os programas e projetos com suas
metas, os recursos a serem empregados, a indicação de custos, bem como os
esquemas de avaliação e controle” (GIACOMONI, 2009, p.59).
Com isso, a avaliação passou a ter uma maior relevância, ocupando posição
de destaque dentre as preocupações do gestor público. Para Bernardoni, Souza e
Peixe (2008), as reformas das economias ocidentais das décadas de 1980 e 1990
tiveram como pano de fundo a preocupação com o monitoramento e avaliação
das políticas públicas.
O CONCEITO DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Note que, geralmente, os termos Monitoramento e Avaliação (M&A) de políticas

públicas são tratados conjuntamente, porém, esses termos têm inalidades dis-
tintas. Para Werneck et al. (2010, p. 79), “enquanto o monitoramento tem como
objetivo veriicar o alcance das metas de um programa, a avaliação pretende jul-
gar essas conquistas e seu nível de obtenção”.

119
Isso denota a característica do processo de monitoramento e avaliação, que

não deve ser considerado apenas como uma etapa inalística do ciclo de políticas
públicas, mas deve ser empregado em todo o processo de formulação de políti-
cas. Para Cohen e Franco (1993), a avaliação não é um im em si, mas contribui
aumentando a racionalidade na tomada de decisão, otimizando a utilização de
recursos.
Mas como podemos deinir a avaliação? Epistemologicamente, na concepção
da palavra, avaliar signiica atribuir um valor. De uma forma bem simplista, pode
ser tratada como um processo que agrupa a medição, a avaliação e a tomada de
decisão. No caso do setor público, avalia-se uma determinada atuação por meio
de um programa, por exemplo, e atribui-se um “valor” ao resultado advindo dessa
iniciativa governamental. Para Garcia (2001), o processo de avaliação refere-se à
constatação de um valor desejado nos resultados de uma ação empreendida pelo
setor público, tendo como base uma série de critérios predeinidos.
Para Rico (1998), o processo de avaliação deve compreender a formulação,
implementação, execução, resultados e impactos. Para Araújo e Loureiro (2005),
o processo de avaliação pode ser entendido como uma forma de accountability,
ou seja, um instrumento de prestação de contas por parte do gestor público.
Enim, o processo de avaliação deve ser entendido como um mecanismo que
proporciona melhorias no processo de tomada de decisão.
A propriedade desejada em um sistema de avaliação é o fornecimento de
informações acerca de um objeto de estudo. Porém, não basta se empenhar na
geração de informações, deve-se utilizar essas informações de maneira adequada.
Trevisan e Bellen (2008) destacam que as informações geradas no processo de
avaliação ainda são pouco utilizadas.
ETAPAS DO PROCESSO DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
No tocante à avaliação de políticas, Subirats (1989) reconhece as peculiaridades

do setor público e o processo de avaliação das políticas deveria contemplar uma
série de aspectos, conforme apresentado na Figura 7.
120 UNIDADE V
Figura 7 - Esquema de Análise das Políticas Públicas
Fonte: adaptado de Subirats (1989)
Para o autor, o primeiro passo seria a deinição ou identiicação do problema, o

que pode desencadear a elaboração de uma política pública. A etapa nominada
como perspectiva é aquela em que, após uma rigorosa análise, um determi-
nado problema se transforma em um tema de relevância pública. Nessa fase,
enumeram-se os fatores responsáveis por tal problema e veriica-se a possibili-
dade de inclusão em uma agenda pública. Por exemplo, o aquecimento global
pode ser considerado como um problema, porém em uma análise de perspec-
tiva, veriica-se que os fatos que ocasionam tal problema extrapolam a alçada de
um determinado prefeito, governador etc., logo, um programa com a inalidade
de solucionar tal problema não é exequível e não deve ser incluído na agenda
pública nessa instância.
Se o problema é passível de inclusão na agenda pública em uma determi-
nada instância do governo, parte-se para a identiicação das alternativas. Para
Subirats (1989), essa fase contempla a deinição de ações possíveis e a ixação de
objetivos. Na etapa seguinte, tem-se a tomada de decisão, em que identiicam-
-se, para cada decisão, quais são as políticas e os meios a serem utilizados para
a consecução dos objetivos. Para o autor, a análise extrapola a esfera descritiva,
englobando aspectos prescritivos.

121
Na etapa seguinte, a proposta é posta em prática (implementação), e depen-

dendo dos resultados encontrados, pode-se avaliar se a alternativa utilizada para
a solução da problemática proposta é a mais adequada. Por im, faz-se uma aná-
lise crítica dos resultados obtidos, identiicando as consequências da atuação do
setor público. Ou, com base nos resultados, pode-se também partir para a análise
da capacidade inovativa do setor público para enfrentar novas realidades, ou ela-
borar novas formas de atacar um determinado problema (fase de reestruturação).
Para Avellar (2005), a abordagem de Subirats (1989) contribui na discussão
sobre avaliação de políticas públicas, na medida em que apresenta três moda-
lidades distintas de avaliação: a avaliação da determinação de necessidades, a

avaliação de correção e a avaliação conclusiva.
A avaliação de determinação de necessidades é uma avaliação ex ante, ou
seja, é a avaliação realizada antes de se iniciar o ciclo de políticas públicas e que
está presente na construção da política pública. É uma avaliação importante na
medida em que o setor público também se defronta com recursos limitados frente
às crescentes demandas da sociedade, e a determinação das prioridades do setor
público também é uma etapa importante do processo de avaliação.
A avaliação de correção, como o nome já sugere, preocupa-se em condu-
zir a execução das políticas para alcançar os objetivos propostos. Nessa fase de
avaliação, é necessária a disponibilidade de informações tempestivas, ou seja,
informações apropriadas e oportunas para o bom acompanhamento do programa.
E, por último, a avaliação conclusiva é a avaliação dos resultados em si, se
os objetivos propostos e os indicadores de desempenho escolhidos de fato resol-
veram ou amenizaram o problema tratado. Não é uma avaliação fácil de ser
implementada, pois muitas vezes o prazo estabelecido para avaliar os resultados
não é condizente com o período de maturação do investimento realizado pelo
gestor público, como acontece, por exemplo, em uma obra de infraestrutura ou
criação de um instituto de pesquisa.
Para Rico (1998), a avaliação explicadas sempre foi estimulada, principal-
mente, em projetos que contam com inanciamento externo. Incluem-se nesse
contexto as análises de custo-benefício, custo-efetividade, taxa de retorno. Porém,
a autora destaca que esse tipo de análise não condiz com as questões tratadas em
projetos sociais. Por sua vez, a avaliação explicadas, ou seja, a avaliação conclu-
siva, incide principalmente sobre os impactos e processos.
122 UNIDADE V
Nesse contexto, Rico (1998) destaca que a avaliação de programas sociais tor-
nou-se um grande desaio em decorrência de suas especiicidades, sendo que os
resultados de uma dada ação podem ser decorrentes de múltiplas causas e fatores.
Faria (2005) salienta que a política de avaliação das políticas públicas, desde
a década de 1960, geralmente é classiicada em função do tempo, ou seja, antes,
durante e depois da implementação da política ou de determinado programa.
Mas também há outras classiicações, quanto à posição do avaliador em relação
ao objeto avaliado, podendo-se segregar em avaliação interna, externa e semi-
dependente ou mista, e quanto à natureza do objeto avaliado, inserindo-se as
avaliações de contexto, insumos, processos e resultado.
Na classiicação quanto à posição do avaliador, Braga, Carvalho e Coelho
(2011) enfatizam que o processo de avaliação contempla a atuação de agentes
externos, ao fato estudado, enquanto que o monitoramento se constitui em uma
atividade interna, que compete ao gestor público.
Para Cunha (2006), como vantagem da avaliação interna, tem-se a menor
resistência de colaboração dos participantes, o que é comum na presença de um
avaliador externo e também a aprendizagem, o maior entendimento, a possibili-
dade de relexão dos indivíduos que já têm contato com a atividade selecionada
para avaliação.
No tocante à avaliação externa, Cunha (2006) salienta a isenção e objetividade
dos avaliadores como pontos positivos. A autora também destaca a existência
da avaliação mista, que é uma combinação das duas modalidades anteriores, e
a avaliação participativa, a qual possibilita a participação dos beneiciários das
ações em todas as fases, ou seja, no planejamento, na programação, execução e
na avaliação dos resultados.
Sobre a classiicação quanto à natureza do objeto avaliado, Costa (2008)
enfatiza que a avaliação de contexto tem como característica a preocupação de
identiicar oportunidades de responder às necessidades da população, ou seja,
nesse tipo de avaliação, realiza-se o julgamento quanto aos objetivos propostos,
se os mesmos são úteis para atender às necessidades analisadas.
Por sua vez, na avaliação de insumo, a autora destaca que nessa modalidade
de avaliação, busca-se analisar os procedimentos a serem implementados, ou
seja, a adequação da estratégia aos recursos disponíveis.

123
Na avaliação de processo, enfoca-se a dimensão de gestão. Ou seja, é um

tipo de avaliação corretiva, com a preocupação de acompanhar periodicamente
a execução de um programa e sugerir correções de curso, quando necessário
(CUNHA, 2006).
A avaliação de impacto ou resultado tem como objetivo veriicar se o pro-
grama cumpriu seus objetivos. Para Cotta (1998), citada por Cunha (2006), a
avaliação veriica se o programa atingiu os objetivos e mensura quais foram os
efeitos, inclusive avaliando possíveis modiicações na situação-problema que ori-
ginou a formatação do programa.
Isto posto, o processo de avaliação pode ser aplicado em diferentes etapas

(antes, durante e depois), em diferentes esferas (interna, externa ou mista), ou
se debruçar sobre diferentes objetos de análise (insumo, processo, resultado),
porém, conforme destacado por Holanda (2003), em qualquer um desses casos,
se pressupõe a explicitação de um modelo de avaliação. Para o autor, um modelo
de avaliação corresponde a um “quadro de referência que busca resgatar a lógica
interna ou a teoria que está subjacente à intervenção, programa ou projeto que
é objeto da avaliação” (HOLANDA, 2003, p.4).
Após uma revisão de literatura, Holanda (2003) sintetizou os enfoques de
avaliação nos seguintes grupos: i) modelos baseados em objetivos, ii) modelos
voltados para a tomada de decisão, iii) modelo livre de objetivos, iv) modelo
transacional, v) modelo do contraditório e vi) modelo de discrepâncias, sendo
que o foco de avaliação é distinto em cada modelo.
No primeiro modelo, o foco são os objetivos, enquanto que o segundo modelo
preocupa-se com a gestão e o terceiro modelo tem como elemento de análise os
resultados efetivamente alcançados. O modelo transacional é orientado para ava-
liar os participantes, enquanto que o modelo do contraditório busca contrapor
pontos de vista divergentes, gerar o debate acerca de um determinado elemento
de avaliação. Por sua vez, o modelo de discrepâncias busca estabelecer as rela-
ções de causa e efeito entre os elementos que compõem determinada análise.
Por sua vez, o Banco Mundial sintetiza o caminho das avaliações do ciclo de
política do setor público. Para Guimarães et al. (2011), o Banco Mundial inclui
na análise tanto aspectos de gestão quanto de identiicação dos elementos do pla-
nejamento, enim, engloba diferentes aspectos do objeto a ser analisado.
124 UNIDADE V
de
Figura 8- Caminho das avaliações no ciclo de políticas públicas

Fonte: Adaptado do Banco Mundial (2009), elaborado por Guimarães et al. (2011)
De acordo com a Figura 8, o primeiro passo é o desenho, onde se tem a concep-

ção da política, para posteriormente elencar os insumos (inputs) necessários. O
próximo passo é a execução das atividades, que por sua vez geram os produtos,
dos quais se quantiicam os efeitos e veriicam-se os impactos, enim, o processo
de avaliação é um processo dinâmico em que os resultados obtidos servem para
reorientar o desenho dos projetos e auxiliam na tomada de decisão.
Porém, sabendo-se a evolução teórica acerca do processo de avaliação de
políticas públicas, na prática é reconhecida a fragilidade de avaliação dos pro-
gramas e projetos a cargo do governo. Existe um longo caminho a ser trilhado
no tocante ao desenvolvimento de indicadores, sendo que o próximo tópico elu-
cida os principais aspectos conceituais sobre indicadores.
OS INDICADORES SOCIAIS
DEFINIÇÃO DE INDICADORES
Para Jannuzzi (2005), o desenvolvimento de indicadores está intimamente ligado

à consolidação das atividades de planejamento do Governo. Os indicadores
quantiicam a situação de um determinado programa, avaliando se as ações
implementadas contribuíram para a consecução do objetivo proposto, ou seja,
a medição ocorre somente por intermédio de indicadores.

125
O termo indicador origina-se do latim indicare, que signi-

ica apontar, porém, na língua portuguesa frequente, está
associado a revelar, propor, sugerir, expor etc. No relató-
rio da Organização de Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE), os indicadores são deinidos:
Valor calculado a partir de parâmetros, for-
necendo indicações ou descrevendo o esta-
do de um fenômeno, do meio ambiente ou
de uma zona geográica, de uma amplitude
superior às informações diretamente ligadas
ao valor de um parâmetro (OCDE, 2002, p.

191). ©shutterstock
Segundo Ferreira, Cassiolato e Gonzales (2009), citados por Brasil (2010), Tribunal
de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR, 2011), indicadores são:
O indicador é uma medida, de ordem quantitativa ou qualitativa,
dotada de signiicado particular e utilizada para organizar e captar
as informações relevantes dos elementos que compõem o objeto da
observação. É um recurso metodológico que informa empiricamente
sobre a evolução do aspecto observado (FERREIRA, CASSIOLATO,
GONZALES, 2009; BRASIL, 2010; TCE-PR, 2011).
De modo geral, indicadores são abstrações, simpliicações da realidade, se con-

iguram como um conjunto de informações agrupadas com o intuito de facilitar
a análise de determinado objeto de estudo. Breitenbach, Alves e Diehl (2010)
enfatizam que os indicadores possibilitam a obtenção de informações período
a período, auxiliando o gestor público na tomada de decisão.
Elaborar um indicador corresponde a construir uma medida que relita a
realidade social ou as mudanças socioeconômicas de uma determinada coletivi-
dade (BRASIL, 2010). Indicadores são instrumentos que permitem identiicar e
medir aspectos relacionados a um determinado conceito, fenômeno, problema
ou resultado de uma intervenção na realidade (TCE-PR, 2011).
Por sua vez, indicadores sociais são estatísticas sobre aspectos da vida de
uma nação que, em conjunto, retratam o estado social dessa nação e permitem
conhecer o seu nível de desenvolvimento social. Os Indicadores Sociais consti-
tuem um sistema, isto é, para que tenham sentido, é preciso que sejam vistos uns
em relação aos outros, como elementos de um mesmo conjunto (IBGE, 2012).
Os Indicadores Sociais
126 UNIDADE V
Os indicadores sociais, quando relacionados às políticas públicas, trazem

sentidos igurados ou associados aos programas a serem realizados em suas ava-
liações, além de traduzir em condições táticas as características sociais atrativas
para as políticas programáticas ou argumentos teóricos. Auxiliam no planeja-
mento público e na construção de políticas sociais, orientando no controle da
vida social da população, como saúde e bem-estar, na qual estão inseridos os
indicadores educacionais (JANNUZZI, 2005).
No Brasil, a utilização de indicadores, de modo geral, ganhou ênfase com
a criação do Instituto Brasileiro de Geograia e Estatística (IBGE). Porém, com
a Constituição Federal de 1988 e o seu arcabouço institucional que permitia a
criação de um sistema social de proteção bastante abrangente, os indicadores
sociais passaram a ser utilizados com mais frequência. A ideia era avaliar servi-
ços como saúde, educação, previdência e assistência social.
Enim, o indicador é um elemento fundamental para a execução do moni-
toramento e avaliação de políticas públicas. É por meio de indicadores que de
fato está se traduzindo, em números, uma determinada realidade. Com a apre-
sentação de indicadores, busca-se demonstrar de forma mais palatável, ou seja,
de forma simpliicada e de fácil compreensão, uma determinada atuação do ges-
tor público.
Sem o indicador, seria um tanto quanto complicado, para não dizer intan-
gível, a observação dessa mesma atuação em um emaranhado de números e
classiicações, que estão presentes no orçamento público. Ou seja, com o indi-
cador, estamos traduzindo um determinado registro em algo mais operacional,
prontamente disponível; estamos transformando informações acerca da atua-
ção pública em algo observável para a população em geral.
Mas não podemos esquecer que o indicador é uma “ferramenta” e não um
im em si. Por exemplo, no painel de um automóvel, você tem uma série de indi-
cadores, mas o foco do motorista está sempre no caminho a ser seguido. Quando
julgar necessário, o mesmo pode prontamente consultar seus indicadores, veri-
icar se é necessário abastecer, reduzir a velocidade, consultar a temperatura do
motor etc. Esse exemplo ilustra a função de apoio dos indicadores. Na sequên-
cia, iremos analisar algumas características dos indicadores.

127
CARACTERÍSTICAS DOS INDICADORES
Para desmistiicar o conceito de indicador, podemos utilizar um exemplo, como

é o caso de uma fotograia que pode ser utilizada como um indicador. Com uma
fotograia é possível retratar no tempo e no espaço uma determinada realidade.
Porém, essa fotograia traz consigo a interpretação do fotógrafo, que priorizou
alguns aspectos em detrimento de outros, bem como a técnica e os conhecimen-
tos aplicados inluenciam no resultado inal, ou seja, na fotograia. Desse modo,
convém classiicar os indicadores com base em uma série de aspectos.
Uma primeira desagregação possível dos indicadores é quanto a sua função,

podendo ser classiicados em função descritiva ou valorativa.
A função descritiva consiste no levantamento de informações para descrever
uma determinada realidade empírica. A função valorativa, também conhecida
como função avaliativa, debruça-se sobre a avaliação, o juízo de valor de deter-
minada situação (BRASIL, 2010).
Além de diferenciar um indicador pelas suas características descritivas ou valo-
rativas, é necessário veriicar se o mesmo tem algumas propriedades, tidas como
importantes. Nesse sentido, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) elaborou uma lista de propriedades desejáveis em um indi-
cador (Quadro 7).
PROPRIEDADE REQUISITOS
Representatividade
Simplicidade
Relevância para for- Sensível a mudanças
mulação de políticas Possibilita comparações em nível internacional
Possui escopo abrangente
Possui valores de referência
128 UNIDADE V
PROPRIEDADE REQUISITOS
Fundamentado cientiicamente
Baseado em padrões internacionais e possui consenso
Adequação à análise sobre a sua validade
Utilizável em modelos econômicos, de previsão e em
sistemas de informação.
Viável em termos de tempo e recursos
Mensurabilidade Adequadamente documentado
Atualizado periodicamente
Quadro 7 - Requisitos necessários para um indicador
Fonte: OCDE (2002 apud BRASIL, 2010)
De acordo com o Quadro 7, a representatividade está associada à capacidade que

o indicador tem de exprimir uma determinada realidade. A simplicidade está
associada à possibilidade de fácil obtenção, construção e manutenção do indi-
cador (BRASIL, 2010). A sensibilidade retrata a capacidade que um indicador
possui de reletir tempestivamente as mudanças decorrentes das intervenções
realizadas. A desagregabilidade representa a capacidade de apresentar de forma
desagregada, regionalizada, uma determinada informação (TCE-PR, 2011).
Outras propriedades desejáveis são a estabilidade, possibilidade de constru-
ção e manutenção de séries históricas, a mensurabilidade, capacidade de alcance
e mensuração quando necessário (JANNUZZI, 2005). A economicidade, em que
o indicador deve ser obtido com baixo custo; auditabilidade, as regras de uso
de indicador devem ser facilmente auditadas, avaliadas. Também é necessário
que os indicadores tenham publicidade, ou seja, sejam amplamente acessíveis,
e temporalidade, ou seja, retratar determinada situação ou ações em um deter-
minado período de tempo (FERREIRA, CASSIOLATO, GONZALEZ, 2007).
A taxonomia existente na literatura, ou seja, a classiicação em grupos com
características comuns é muita vasta. Desse modo, o Quadro 8 apresenta a classii-
cação adotada no Guia Metodológico do Ministério de Orçamento, Planejamento
e Gestão (BRASIL, 2010).

129
NATUREZA DO INDICADOR ECONÔMICOS, SOCIAIS E AMBIENTAIS

Área Temática Educação, saúde, assistência social etc.
Complexidade Analíticos ou sintéticos
Objetividade Objetivos ou subjetivos
Indicador de gestão do luxo de Insumo, processo, produto, resultado ou
implementação do programa impacto
Indicador de avaliação de desem- Economicidade, eiciência, eicácia e efeti-

penho vidade
Quadro 8 - Taxonomia dos indicadores, com o resumo dos principais grupos de análise
Fonte: Elaboração própria, com base em Brasil, 2010
A natureza do indicador relete de forma mais ampla o fenômeno que está sendo
estudado. Podemos ter indicadores que reletem o comportamento da econo-
mia de um determinado país (PIB, exportações, inlação etc.), ou que retratam
características sociais da população desse país (IDH, PIB per capita, renda etc.),
ou ainda, mudanças no ambiente de análise ao qual o indicador está inserido
(crescimento sustentável, progresso técnico, capacidade inovativa etc.). Por sua
vez, a área temática divide os indicadores em grandes áreas de atuação do gestor
público, como saúde, educação, segurança, saneamento básico, previdência etc.
Quando se avalia a complexidade de um indicador, conforme exposto por
Jannuzzi (2005), busca-se avaliar se o indicador consiste na simples apresenta-
ção de um dado (indicador analítico) ou na ponderação ou agregação de diversas
informações para retratar uma determinada realidade (indicador sintético).
Madeira (2012) acrescenta que nos indicadores analíticos, é necessário dividir o
indicador simples, que representa um valor numérico, do indicador composto,
que representa a relação entre duas ou mais variáveis, sendo que essa relação
pode ser: proporção, porcentagem, razão ou taxa.
Nesse sentido, o desenvolvimento de indicadores sintéticos amplia a com-
plexidade na elaboração dos indicadores, sendo necessária uma adequada
fundamentação cientíica. Porém, esse indicador condensa uma série de infor-
mações em um índice. A Figura 9 apresenta a relação entre agregabilidade e os
dados utilizados em um determinado indicador.
130 UNIDADE V
Figura 9 - Pirâmide da Informação
Fonte: Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2010)
O próximo passo é avaliar a subjetividade dos indicadores. Para Jannuzzi (2005),

os indicadores objetivos referem-se a ocorrências concretas, ao estudo empí-
rico da realidade social, sendo que esses indicadores são construídos a partir
das estatísticas públicas disponíveis, enquanto que os indicadores subjetivos
partem da avaliação dos indivíduos em relação a diversos aspectos de um deter-
minado objeto de estudo.
Outra classiicação bastante comum é quanto ao luxo de implementação
do programa, cuja classiicação permite ao gestor ou formulador de políticas
públicas separar os indicadores por etapa ou fases do ciclo de gestão. O Quadro
9 apresenta as classiicações dos indicadores quanto ao luxo.
CLASSIFICAÇÃO CARACTERÍSTICA
Indicadores que apresentam uma estreita relação com
os recursos a serem alocados, reletem a disponibilidade
INSUMO de recursos inanceiros, humanos, físicos etc. Exemplo:
número de leitos hospitalares por mil habitantes, número
de professor por quantidade de aluno.

131
CLASSIFICAÇÃO CARACTERÍSTICA
Indicadores que medem o esforço empreendido para ob-
tenção dos resultados informam o nível de utilização dos
PROCESSO
insumos. Exemplo: número de matrículas nos anos iniciais
da educação fundamental.
Indicadores que medem o alcance das metas físicas, ex-
PRODUTO pressam a entrega dos serviços públicos. Exemplo: número
de crianças vacinadas.
Indicadores que reletem os benefícios advindos de uma
RESULTADO determinada política pública. Exemplo: redução da taxa de
mortalidade, redução da taxa de analfabetismo.
Indicadores que medem o efeito das estratégias governa-

IMPACTO mentais no médio e longo prazo. Exemplo: Aumento do
IDH, ou redução do índice de Gini.
Quadro 9 - Classiicação dos indicadores quanto ao luxo de implementação de programas
Fonte: Elaboração própria, baseado em Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2010)
Por im, os indicadores são categorizados quanto ao desempenho. Segundo essa

ótica, o Tribunal de Contas da União (TCU, 2010) apresenta as características
básicas de cada classiicação:
■ economicidade - medem os gastos envolvidos na obtenção dos insumos,
com o intuito de reduzir os custos sem reduzir a qualidade dos serviços;
■ eiciência - um determinado serviço público será eiciente na medida em
que mais produtos forem entregues com a mesma quantidade de insumos,
ou seja, a preocupação aqui é com a produtividade do serviço público;
■ eicácia - a partir do momento que um grupo de objetivos ou metas foi
previamente deinido, o indicador vai demonstrar se esses objetivos foram
alcançados. O programa será eicaz se cumprir as metas, ou seja, a preo-
cupação aqui é com o resultado do programa;
■ efetividade - a partir desses resultados obtidos, houve mudanças socio-
econômicas, esses resultados contribuíram para resolver o problema que
motivou a formulação do programa.
De acordo com TCE-PR (2011), também é necessário acrescentar mais uma clas-
siicação no tocante à avaliação de desempenho: os indicadores de conformidade.
Esses indicadores avaliam o cumprimento de limites e critérios constitucionais e
132 UNIDADE V
legais ou de normas e procedimentos técnicos e operacionais estabelecidos por

intermédio de legislação.
Por im, O Guia Metodológico do Ministério de Orçamento, Planejamento e
Gestão demonstra que existe uma intrínseca relação entre a classiicação dos indi-
cadores quanto ao luxo de implementação e quanto ao desempenho (BRASIL,
2010).
Figura 10 - Correlação entre tipos de indicadores e o luxo de implementação de Programas
Fonte: Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2010)
Por im, nos resta evidenciar as etapas na criação de indicadores. Na literatura

que trata sobre o tema, deine-se como o caminho (roadmap) a ser seguido para
a construção de indicadores. Não há consenso na literatura de quais e quantos
são os passos a seguir.
A secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento elaborou uma carti-
lha em 2009 com 10 passos a serem seguidos para a elaboração de indicadores
de desempenho (SEGES, 2009). Enquanto que a Secretaria de Planejamento e
Investimento Estratégico, em seu guia metodológico, apresenta 08 passos a serem
seguidos para a elaboração de indicadores (BRASIL, 2010).

133
O Guia Metodológico é um documento muito útil para aqueles que pre-

tendem estudar ou trabalhar com a formulação de indicadores. Então, para
acessá-lo, basta clicar em:
<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publi-
cacoes/100324_indicadores_programas-guia_metodologico.pdf>.
Enim, optou-se pela classiicação da SEGES (2009), na medida em que engloba

todos os passos disponíveis em ambas as literaturas.
Figura 8 - Passos necessários para elaboração de indicadores de desempenho

Fonte: Madeira (2012) com base em SEGES (2009)
Cabe destacar que no passo 2, que deine como mensurar, é necessário também
deinir o tipo de indicador a ser utilizado. Brasil (2010) distingue três tipos de
indicadores nesse contexto:
■ Indicadores-chave - expressam o conceito ou dimensão mais relevante
do objetivo proposto.
■ Indicadores complementares - são medidas que expressam tanto a dimen-
são mais relevante quanto as demais dimensões inseridas no objetivo.
134 UNIDADE V
■ Indicadores especíicos - expressam necessidades próprias de determina-

dos interessados no Programa.
De modo geral, o ciclo de elaboração de indicadores contempla a deinição de

responsabilidades, a mensuração, a coleta e análise de dados, para enim partir
para a divulgação dos resultados.
Enim, os indicadores, independente de sua classiicação, são de fundamen-
tal importância para o acompanhamento da execução das atividades públicas.
Somente com a visualização dos andamentos e execução de uma série de progra-
mas do governo, por meio de indicadores, é possível de fato exercer o controle
social. O controle social nada mais é do que a ativa participação da sociedade,
exigindo a prestação de serviços de qualidade. O controle social extrapola a prá-
tica de controle interno e externo, sendo que com a participação da sociedade
civil organizada, é possível monitorar constantemente as ações da administra-
ção pública e sua aplicação de recursos.
Nesta Unidade, você percebeu a importância de um efetivo controle sobre as

ações e políticas públicas implementadas pelo poder público. Observe que esse
controle independe de qual a opção programática partidária do governante, pois
é estabelecido com a ideia de controle social, ou seja, é a sociedade, em última
instância, como legitimadora do poder público que deve exercer a função de
acompanhamento por meio de seus representantes.
Os indicadores são importantes ferramentas para o exercício deste controle,
e quando falamos de políticas sociais, torna-se evidente que o volume de recur-
sos já justiicaria o estabelecimento de indicadores para acompanhamento da
destinação desse numerário que pertence, é claro, à própria sociedade.

135
A participação efetiva no acompanhamento das políticas públicas indica

um alto grau de engajamento social por parte dos indivíduos e muitos o fazem,
dispondo-se a aprender a respeito do assunto e investindo seu precioso tempo
para esta avaliação. Alguns movimentos da sociedade civil, como observatórios
sociais, auxiliam a sociedade a efetivar esse acompanhamento.
Espero que essas informações lhe tenham sido úteis e convido a você que
amplie sua pesquisa buscando mais informações sobre estes mecanismos de
acompanhamento e controle, talvez por buscar os autores referenciados ao longo
do texto ou portais especializados.
Bons estudos!
1. Os observatórios sociais são importantes organizações sem ins lucrativos esta-
belecidos primeiramente em nível municipal, para acompanhar os atos do po-
der público, visando promover uma maior transparência perante a sociedade.
Pesquise em sua cidade, ou em região próxima, a existência de um observatório
social. Como está a atuação desta entidade em sua região? Você a considera efe-
tiva?
2. O TCU é um órgão público que faz o acompanhamento e iscalização da aplica-
ção dos recursos públicos em projetos das três esferas do poder. Pense: como o
trabalho do TCU poderia ser mais visível para a população em geral?
3. Os Objetivos do Milênio – ODM foram estabelecidos em 2000 pela ONU, visan-
do promover uma série de ações por parte do poder público e da sociedade
organizada, com a inalidade de melhoria na condição de vida da população.
Pesquise os indicadores do ODM. Na sua cidade, existem indicadores do ODM
disponíveis?
136 - 137
CONCLUSÃO
Chegamos ao inal de nosso material e esperamos, como professores, que seu apro-
veitamento tenha sido valioso para você.
Sabemos que os alunos de educação a distância são por demais engajados em seu
aprendizado e, particularmente, os alunos de seu curso possuem um peril crítico, o
que é extremamente valioso para a construção do conhecimento.
Sem dúvida, os conceitos abordados ao longo deste livro nos levaram a conhecer
melhor as bases das políticas públicas praticadas no Brasil e sua ligação com o papel
do Estado de forma geral, proporcionando condições de desenvolvimento econô-
mico e social à sua população.
Experimentamos no Brasil nas últimas décadas uma série de crises, que foram com-
batidas utilizando-se métodos ortodoxos e heterodoxos, com resultados discutíveis,
mas com consequências diretas sobre as pessoas: algumas prosperaram sensivel-
mente e conseguiram sua emancipação econômica e social. Outras mergulharam
ainda mais no abismo da pobreza e da exclusão, tornando-se objeto central das
práticas estatais de assistência.
Somos cidadãos brasileiros e sentimos em nossa pele os efeitos de momentos eco-
nômicos bons e ruins. O mundo está conectado e o Brasil não é, de forma alguma,
uma ilha. Qualquer movimento mais intenso da economia global bate às nossas
portas imediatamente. Não podemos ter absoluta certeza da estabilidade econômi-
ca, embora todos a apreciamos. Porém, temos que ter a consciência de que o poder
público deve ser cobrado quanto à formulação de estratégias efetivas de atenção
social, pois nem todos prosperaram da mesma forma. Além disso, a própria socieda-
de organizada precisa cumprir seu papel por devolver de alguma forma, em alguma
parcela, aquilo que usufruiu e que, na realidade, é de todos, ricos ou pobres, que são
os recursos naturais que formam a riqueza coletiva. Por isso, um repensar de posi-
cionamento, uma nova forma de entender a complexidade social, deve nos levar a
ações efetivas de compartilhamento de responsabilidades, sociedade civil e Estado,
com um propósito comum: eliminar ou pelo menos reduzir signiicativamente as
desigualdades.
Por isso as parcerias são importantes, os indicadores de acompanhamento social
são imperativos e também a participação efetiva do cidadão nas discussões que o
afetam e que podem afetar segmentos especíicos da sociedade.
Vimos ao longo deste livro os seguintes tópicos:
Na Unidade I, deinimos algumas funções do setor público, a evolução deste setor e
sua estrutura. Esta consideração nos proporcionou uma visão sistêmica do papel do
setor público na sociedade brasileira e sobre sua área de atuação.
Na Unidade II, deinimos as políticas públicas e a evolução e importância destas
políticas, bem como conceituamos seus principais tipos.
CONCLUSÃO
Na Unidade III, abordamos uma das áreas mais sensíveis das políticas públicas, que é
a educação. Um país, como bem diz o nosso Reitor, só pode ser considerado desen-
volvido se tem a educação como ponto central de suas políticas. Praticamente todo
o resto se desenvolve a partir de uma educação de qualidade. Por isso, analisamos o
papel das políticas públicas sobre a educação no Brasil, demonstramos a evolução
dos investimentos em educação em uma década, e discutimos sobre a distribuição
de responsabilidades quanto à educação no caso brasileiro.
Na Unidade IV, consideramos as políticas sociais e as parcerias do poder público
com iniciativas sociais privadas, que trazem resultados positivos signiicativos à so-
ciedade. Abordamos algumas políticas de distribuição de renda praticadas pelo go-
verno federal e os resultados obtidos.
Finalizando nossos estudos, na Unidade V versamos sobre indicadores de desem-
penho, e estudamos como esses indicadores são elaborados, sua importância para
a qualidade das políticas públicas, principalmente quanto às auditorias e controle
social.
Sem dúvida, como frisamos no início, o assunto é extenso e complexo, sujeito a
todo tipo de discussões acaloradas, pois alguns setores discordam na forma como
as políticas públicas e sociais são conduzidas, dependendo de sua partidarização.
Entendemos perfeitamente essa posição e isso é o que há de belo na democracia,
o direito de expormos nossas concordâncias e discordâncias e também o direto de
participarmos do processo de forma mais engajada e efetiva.
Ficamos satisfeitos por você ser o tipo de aluno(a) questionador e sempre famin-
to(a) por mais conhecimento. Esperamos que este material o(a) instigue a buscar
ainda mais conteúdos sobre o tema. Nunca desista em sua busca pela excelência
do aprendizado!
Conte sempre conosco.
Os professores da Unicesumar estão sempre à sua disposição!
Um grande abraço e sucesso na sua vida acadêmica, pessoal e proissional.
138 - 139
REFERÊNCIAS
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POLÍTICAS

Professora Dra. Andréia Moreira da Fonseca Boechat

NEAD - Núcleo de Educação a Distância

Impresso por: Ilustração

Professora Dra. Andréia Moreira da Fonseca Boechat

Professor Me. Julyerme Matheus Tonin

Professor Me. Paulo Pardo

Professora Me. Yony Brugnolo Alves

POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS

16 Conceitos Preliminares do Setor Público

20 Conceito de Setor Público

23 Tamanho do Setor Público

24 Estrutura do Setor Público Brasileiro

POLÍTICAS PÚBLICAS: COMO SURGIRAM E PARA QUE SERVEM?

34 Diferença Entre Estado e Governo

38 Deinição de Políticas Públicas

42 Evolução Histórica das Políticas Públicas

45 Principais Tipos de Políticas Públicas

53 Educação: Esferas Governamentais e suas Responsabilidades

AS ORGANIZAÇÕES E REDES SOCIAIS COMO INSTRUMENTOS DAS

74 A Crise da Administração Pública e as Políticas Sociais

82 A Inserção das Organizações Privadas nas Políticas Públicas

94 Políticas Públicas Distributivas: o Caso Brasileiro

100 A Articulação na Execução das Políticas Públicas

103 Considerações Finais

109 A Focalização: Política e Estratégia

112 Metodologia das Políticas Públicas

116 Avaliação de Resultados

124 Os Indicadores Sociais

134 Considerações Finais

de nós pensam em corrupção e coisas negativas; outros pensam: ah, é público,

CONCEITOS PRELIMINARES DO SETOR PÚBLICO

Com a grande crise econômica de 1929, começou a se discutir qual é o papel do

Após discutirmos o surgimento do setor público e antes de deini-lo de fato,

O bem público, como é de seu conhecimento, é um bem ou serviço ofertado pelo

Conceitos Preliminares do Setor Público

CARACTERÍSTICA BEM PÚBLICO BEM PRIVADO

Conforme podemos ver no quadro acima, se um determinado bem é não rival e

CARACTERÍSTICA SEGURANÇA PÚBLICA SEGURANÇA PRIVADA

Conforme o quadro acima, segurança pública é um bem público e energia elé-

CARACTERÍSTICA BEM DE PROPRIEDADE COMUM BEM PÚBLICO

dente, podemos classiicá-lo em bem de propriedade comum.

CARACTERÍSTICA É EXCLUDENTE NÃO É EXCLUDENTE

Conceitos Preliminares do Setor Público

CONCEITO DE SETOR PÚBLICO

Agora que discutimos os conceitos de bens públicos, podemos apresentar o con-

os diferentes interesses entre público e privado. Rousseau preconiza que a esfera

de estatal. O Estado deve o atributo de ser público à sua tarefa de pro-

Assim, dois importantes autores sobre setor público e privado convergem em

O PAPEL DO SETOR PÚBLICO

Conceito de Setor Público

As funções do setor público variam de cada sistema econômico e também

“O Estado desempenha seu papel mediante um conjunto de regras, leis e

TAMANHO DO SETOR PÚBLICO

Discutir a respeito da evolução do setor público passa, necessariamente, por

Tamanho do Setor Público

De acordo com Bonelli (2009), a tendência é que o tamanho do Estado

ESTRUTURA DO SETOR PÚBLICO BRASILEIRO

Posso airmar que o governo é o elemento que ixa os objetivos do Estado

EXECUTIVO LEGISLATIVO JUDICIÁRIO

Justiça federal comum e

Como podemos ver, na esfera federal, o poder executivo é representado pelo

Estrutura do Setor Público Brasileiro

Já a administração descentralizada ou indireta é o conjunto de entidades