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Universidade do Sul de Santa Catarina

Tcnica Legislativa
Disciplina na modalidade a distncia

Palhoa
UnisulVirtual
2011
Crditos
Universidade do Sul de Santa Catarina Campus UnisulVirtual Educao Superior a Distncia
Avenida dos Lagos, 41 Cidade Universitria Pedra Branca | Palhoa SC | 88137-900 | Fone/fax: (48) 3279-1242 e 3279-1271 | E-mail: cursovirtual@unisul.br | Site: www.unisul.br/unisulvirtual

Reitor Unisul Assistente e Auxiliar de Luana Borges da Silva Gerncia de Desenho Jeferson Pandolfo
Ailton Nazareno Soares Coordenao Luana Tarsila Hellmann e Desenvolvimento de Karine Augusta Zanoni
Maria de Ftima Martins (Assistente) Luza Koing Zumblick Materiais Didticos Marcia Luz de Oliveira
Vice-Reitor Fabiana Lange Patricio Maria Jos Rossetti Mrcia Loch (Gerente)
Tnia Regina Goularte Waltemann Marilene de Ftima Capeleto Assuntos Jurdicos
Sebastio Salsio Heerdt Ana Denise Goularte de Souza Bruno Lucion Roso
Patricia A. Pereira de Carvalho Desenho Educacional
Chefe de Gabinete da Paulo Lisboa Cordeiro Cristina Klipp de Oliveira (Coord. Grad./DAD) Marketing Estratgico
Coordenadores Graduao Silvana Souza da Cruz (Coord. Ps/Ext.)
Reitoria Adriano Srgio da Cunha Paulo Mauricio Silveira Bubalo Rafael Bavaresco Bongiolo
Rosngela Mara Siegel Aline Cassol Daga
Willian Mximo Alosio Jos Rodrigues Ana Cludia Ta Portal e Comunicao
Ana Lusa Mlbert Simone Torres de Oliveira
Vanessa Pereira Santos Metzker Carmelita Schulze Catia Melissa Silveira Rodrigues
Pr-Reitora Acadmica Ana Paula R. Pacheco Carolina Hoeller da Silva Boeing Andreia Drewes
Arthur Beck Neto Vanilda Liordina Heerdt
Miriam de Ftima Bora Rosa Elosa Machado Seemann Luiz Felipe Buchmann Figueiredo
Bernardino Jos da Silva Gesto Documental Flavia Lumi Matuzawa Marcelo Barcelos
Pr-Reitor de Administrao Catia Melissa S. Rodrigues Lamuni Souza (Coord.) Gislaine Martins Rafael Pessi
Fabian Martins de Castro Charles Cesconetto Clair Maria Cardoso Isabel Zoldan da Veiga Rambo
Diva Marlia Flemming Daniel Lucas de Medeiros Jaqueline de Souza Tartari Gerncia de Produo
Pr-Reitor de Ensino Fabiano Ceretta Eduardo Rodrigues Joo Marcos de Souza Alves Arthur Emmanuel F. Silveira (Gerente)
Jos Carlos da Silva Junior Guilherme Henrique Koerich Francini Ferreira Dias
Mauri Luiz Heerdt Horcio Dutra Mello Josiane Leal
Leandro Roman Bamberg
Letcia Laurindo de Bonfim Design Visual
Itamar Pedro Bevilaqua Marlia Locks Fernandes
Campus Universitrio de Jairo Afonso Henkes
Lygia Pereira Pedro Paulo Alves Teixeira (Coord.)
Tubaro Lis Air Fogolari Adriana Ferreira dos Santos
Janana Baeta Neves Gerncia Administrativa e Luiz Henrique Milani Queriquelli
Diretora Jardel Mendes Vieira Financeira Alex Sandro Xavier
Milene Pacheco Kindermann Marina Melhado Gomes da Silva Alice Demaria Silva
Joel Irineu Lohn Renato Andr Luz (Gerente) Marina Cabeda Egger Moellwald
Jorge Alexandre N. Cardoso Ana Luise Wehrle Anne Cristyne Pereira
Campus Universitrio da Melina de La Barrera Ayres Cristiano Neri Gonalves Ribeiro
Jos Carlos N. Oliveira Anderson Zandr Prudncio Michele Antunes Corra
Grande Florianpolis Jos Gabriel da Silva Daniel Contessa Lisboa Daiana Ferreira Cassanego
Ngila Hinckel Diogo Rafael da Silva
Diretor Jos Humberto D. Toledo Naiara Jeremias da Rocha Pmella Rocha Flores da Silva
Hrcules Nunes de Arajo Joseane Borges de Miranda Rafael Bourdot Back Edison Rodrigo Valim
Rafael Arajo Saldanha Frederico Trilha
Luciana Manfroi Thais Helena Bonetti Roberta de Ftima Martins
Campus Universitrio Luiz G. Buchmann Figueiredo Valmir Vencio Incio Higor Ghisi Luciano
Roseli Aparecida Rocha Moterle Jordana Paula Schulka
UnisulVirtual Marciel Evangelista Catneo Sabrina Bleicher
Maria Cristina S. Veit Gerncia de Ensino, Pesquisa Marcelo Neri da Silva
Diretora Sabrina Paula Soares Scaranto Nelson Rosa
Maria da Graa Poyer e Extenso Viviane Bastos
Jucimara Roesler Mauro Faccioni Filho Oberdan Porto Leal Piantino
Moacir Heerdt (Gerente) Patrcia Fragnani de Morais
Moacir Fogaa Aracelli Araldi Acessibilidade
Nlio Herzmann Vanessa de Andrade Manoel (Coord.) Multimdia
Equipe UnisulVirtual Onei Tadeu Dutra Elaborao de Projeto e Letcia Regiane Da Silva Tobal
Reconhecimento de Curso Srgio Giron (Coord.)
Patrcia Fontanella Mariella Gloria Rodrigues Dandara Lemos Reynaldo
Diretora Adjunta Rogrio Santos da Costa Diane Dal Mago
Patrcia Alberton Vanderlei Brasil Avaliao da aprendizagem Cleber Magri
Rosa Beatriz M. Pinheiro Fernando Gustav Soares Lima
Tatiana Lee Marques Francielle Arruda Rampelotte Geovania Japiassu Martins (Coord.)
Secretaria Executiva e Cerimonial Gabriella Arajo Souza Esteves
Jackson Schuelter Wiggers (Coord.) Valnei Carlos Denardin Extenso Conferncia (e-OLA)
Roberto Iunskovski Jaqueline Cardozo Polla Carla Fabiana Feltrin Raimundo (Coord.)
Marcelo Fraiberg Machado Maria Cristina Veit (Coord.) Thayanny Aparecida B.da Conceio
Tenille Catarina Rose Clr Beche Bruno Augusto Zunino
Rodrigo Nunes Lunardelli Pesquisa
Assessoria de Assuntos Sergio Sell Daniela E. M. Will (Coord. PUIP, PUIC, PIBIC) Gerncia de Logstica Produo Industrial
Internacionais Mauro Faccioni Filho(Coord. Nuvem) Jeferson Cassiano A. da Costa (Gerente) Marcelo Bittencourt (Coord.)
Murilo Matos Mendona Coordenadores Ps-Graduao
Aloisio Rodrigues Ps-Graduao Logsitca de Materiais Gerncia Servio de Ateno
Assessoria de Relao com Poder Bernardino Jos da Silva Anelise Leal Vieira Cubas (Coord.) Carlos Eduardo D. da Silva (Coord.)
Pblico e Foras Armadas Abraao do Nascimento Germano Integral ao Acadmico
Carmen Maria Cipriani Pandini Maria Isabel Aragon (Gerente)
Adenir Siqueira Viana Daniela Ernani Monteiro Will Biblioteca Bruna Maciel
Walter Flix Cardoso Junior Salete Ceclia e Souza (Coord.) Fernando Sardo da Silva Andr Luiz Portes
Giovani de Paula Carolina Dias Damasceno
Karla Leonora Nunes Paula Sanhudo da Silva Fylippy Margino dos Santos
Assessoria DAD - Disciplinas a Renan Felipe Cascaes Cleide Incio Goulart Seeman
Distncia Leticia Cristina Barbosa Guilherme Lentz
Marlon Eliseu Pereira Francielle Fernandes
Patrcia da Silva Meneghel (Coord.) Luiz Otvio Botelho Lento Holdrin Milet Brando
Carlos Alberto Areias Rogrio Santos da Costa Gesto Docente e Discente Pablo Varela da Silveira
Enzo de Oliveira Moreira (Coord.) Rubens Amorim Jenniffer Camargo
Cludia Berh V. da Silva Roberto Iunskovski Juliana Cardoso da Silva
Conceio Aparecida Kindermann Thiago Coelho Soares Yslann David Melo Cordeiro
Capacitao e Assessoria ao Jonatas Collao de Souza
Luiz Fernando Meneghel Vera Regina N. Schuhmacher Docente Avaliaes Presenciais Juliana Elen Tizian
Renata Souza de A. Subtil Simone Zigunovas (Capacitao) Graciele M. Lindenmayr (Coord.) Kamilla Rosa
Gerncia Administrao Alessandra de Oliveira (Assessoria)
Assessoria de Inovao e Acadmica Ana Paula de Andrade Maurcio dos Santos Augusto
Qualidade de EAD Adriana Silveira Angelica Cristina Gollo Maycon de Sousa Candido
Angelita Maral Flores (Gerente) Alexandre Wagner da Rocha
Denia Falco de Bittencourt (Coord) Fernanda Farias Cristilaine Medeiros Monique Napoli Ribeiro
Andrea Ouriques Balbinot Elaine Cristiane Surian Daiana Cristina Bortolotti Nidia de Jesus Moraes
Carmen Maria Cipriani Pandini Secretaria de Ensino a Distncia Juliana Cardoso Esmeraldino Delano Pinheiro Gomes Orivaldo Carli da Silva Junior
Iris de Sousa Barros Samara Josten Flores (Secretria de Ensino) Maria Lina Moratelli Prado Edson Martins Rosa Junior Priscilla Geovana Pagani
Giane dos Passos (Secretria Acadmica) Fabiana Pereira Fernando Steimbach Sabrina Mari Kawano Gonalves
Assessoria de Tecnologia Adenir Soares Jnior Fernando Oliveira Santos Scheila Cristina Martins
Osmar de Oliveira Braz Jnior (Coord.) Tutoria e Suporte
Alessandro Alves da Silva Claudia Noemi Nascimento (Lder) Lisdeise Nunes Felipe Taize Muller
Felipe Jacson de Freitas Andra Luci Mandira Marcelo Ramos Tatiane Crestani Trentin
Jefferson Amorin Oliveira Anderson da Silveira (Lder)
Cristina Mara Schauffert Ednia Araujo Alberto (Lder) Marcio Ventura Vanessa Trindade
Phelipe Luiz Winter da Silva Djeime Sammer Bortolotti Osni Jose Seidler Junior
Priscila da Silva Maria Eugnia F. Celeghin (Lder)
Douglas Silveira Andreza Talles Cascais Thais Bortolotti
Rodrigo Battistotti Pimpo Evilym Melo Livramento
Tamara Bruna Ferreira da Silva Daniela Cassol Peres
Fabiano Silva Michels Dbora Cristina Silveira Gerncia de Marketing
Fabricio Botelho Espndola Francine Cardoso da Silva Fabiano Ceretta (Gerente)
Coordenao Cursos Felipe Wronski Henrique Joice de Castro Peres Relacionamento com o Mercado
Coordenadores de UNA Gisele Terezinha Cardoso Ferreira Karla F. Wisniewski Desengrini
Indyanara Ramos Eliza Bianchini Dallanhol Locks
Diva Marlia Flemming Maria Aparecida Teixeira
Marciel Evangelista Catneo Janaina Conceio Mayara de Oliveira Bastos Relacionamento com Polos
Roberto Iunskovski Jorge Luiz Vilhar Malaquias Patrcia de Souza Amorim Presenciais
Juliana Broering Martins Schenon Souza Preto Alex Fabiano Wehrle (Coord.)
Clio Alves Tibes Jnior

Tcnica Legislativa
Livro didtico

Design instrucional
Karla Leonora Dahse Nunes

1 edio revista

Palhoa
UnisulVirtual
2011
Copyright UnisulVirtual 2011
Nenhuma parte desta publicao pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prvia autorizao desta instituio.

Edio Livro Didtico


Professor Conteudista
Clio Alves Tibes Jnior

Design Instrucional
Karla Leonora Dahse Nunes

Assistente Acadmico
Aline Cassol Daga (1 edio revista)

Projeto Grfico e Capa


Equipe UnisulVirtual

Diagramao
Diogo Rafael da Silva
Jordana Paula Schulka (1 edio revista)

Reviso
B2B

340.328
T42 Tibes Jnior, Clio Alves
Tcnica legislativa : livro didtico / Clio Alves Tibes Jnior ; design
instrucional Karla Leonora Dahse Nunes ; [assistente acadmico Aline
Cassol Daga]. 1. ed. rev. Palhoa : UnisulVirtual, 2011.
183 p. : il. ; 28 cm.

Inclui bibliografia.

1. Tcnica legislativa. 2. Redao de leis. I. Nunes, Karla Leonora Dahse.


II. Daga, Aline Cassol. III. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Universitria da Unisul


Sumrio

Apresentao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Palavras do professor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

UNIDADE 1 - A Constituio Federal e a atividade legislativa. . . . . . . . . . . . 17


UNIDADE 2 - Espcies legislativas: conceitos e aplicaes. . . . . . . . . . . . . . . 37
UNIDADE 3 - Elementos que integram o processo de redao de leis
a regras gerais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
UNIDADE 4 - Questes prticas de tcnica legislativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
UNIDADE 5 - Estudos de casos de tcnica legislativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Para concluir o estudo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159


Referncias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Sobre o professor conteudista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Respostas e comentrios das atividades de autoavaliao. . . . . . . . . . . . . . 167
Anexos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Biblioteca Virtual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
Apresentao

Este livro didtico corresponde disciplina Tcnica Legislativa.

O material foi elaborado visando a uma aprendizagem autnoma


e aborda contedos especialmente selecionados e relacionados
sua rea de formao. Ao adotar uma linguagem didtica
e dialgica, objetivamos facilitar seu estudo a distncia,
proporcionando condies favorveis s mltiplas interaes e a
um aprendizado contextualizado e eficaz.

Lembre-se que sua caminhada, nesta disciplina, ser


acompanhada e monitorada constantemente pelo Sistema
Tutorial da UnisulVirtual. Por isto, a distncia fica
caracterizada somente na modalidade de ensino que voc optou
para sua formao, pois na relao de aprendizagem, professores e
instituio estaro sempre conectados com voc.

Ento, sempre que sentir necessidade, entre em contato; voc tem


disposio diversas ferramentas e canais de acesso tais como:
telefone, e-mail e o Espao UnisulVirtual de Aprendizagem,
que o canal mais recomendado, pois tudo o que for enviado e
recebido fica registrado para seu maior controle e comodidade.
Nossa equipe tcnica e pedaggica ter o maior prazer em lhe
atender, pois sua aprendizagem o nosso principal objetivo.

Bom estudo e sucesso!

Equipe UnisulVirtual.

7
Palavras do professor

Caro estudante,

Nesta disciplina voc vai estudar a Tcnica Legislativa, ou


seja, vai aprofundar seus conhecimentos sobre os principais
mtodos e tcnicas do profissional que atua em casas
legislativas do pas, seja na Cmara dos Deputados e Senado,
ou nas Assemblias Legislativas dos estados brasileiros, ou nas
mais de 5000 Cmaras Municipais do nosso pas.

Voc vai ter a oportunidade de conhecer melhor as


ferramentas que esto sendo usadas pelos assessores, analistas
e tcnicos do Poder Legislativo e, certamente, vai observar que
a atuao desses profissionais faz a diferena na atuao e nas
competncias do Poder Legislativo no cumprimento de sua
misso constitucional.

Enfim, espero que voc aprecie a nossa disciplina e perceba


que as tcnicas, os procedimentos e conhecimentos especficos
podem lhe ajudar muitssimo na sua jornada profissional se
voc j ligado ao Legislativo. Por outro lado, o aprendizado
obtido aqui poder ser uma porta aberta para o seu futuro
profissional, seja em assessoria, em comisso ou por meio dos
concursos pblicos esperados nos prximos anos.

O que voc vai aprender neste livro importante, no entanto,


voc deve ampliar suas leituras, ler outros livros, manuais.
Pesquisar fundamental.

Aproveite tambm para fazer visitas Cmara de sua cidade


ou Assemblia Legislativa. Se voc vive numa capital, uma
grande oportunidade de conhecer de perto o que estuda aqui.

Bom estudo!

Professor Clio Tibes


Plano de estudo

O plano de estudos visa a orient-lo no desenvolvimento da


disciplina. Ele possui elementos que o ajudaro a conhecer o
contexto da disciplina e a organizar o seu tempo de estudos.

O processo de ensino e aprendizagem na UnisulVirtual leva


em conta instrumentos que se articulam e se complementam,
portanto, a construo de competncias se d sobre a
articulao de metodologias e por meio das diversas formas de
ao/mediao.

So elementos desse processo:

o livro didtico;

o Espao UnisulVirtual de Aprendizagem (EVA);

as atividades de avaliao (a distncia, presenciais e de


autoavaliao);

o Sistema Tutorial.

Ementa
Espcies legislativas federais, estaduais e municipais.
Hierarquia das espcies legislativas. Tcnicas legislativas.
Requisitos relativos elaborao e redao das espcies
legislativas. Fases do processo legislativo. Atos normativos.
Universidade do Sul de Santa Catarina

Objetivos

Gerais:
Conhecer as leis existentes, os mtodos e tcnicas de redao e
produo legislativa.

Especficos:
Conhecer as informaes necessrias ao exame, crtica
e edio do processo metodolgico de consolidao de
leis, em atendimento ao pargrafo nico do art. 59 da
Constituio Federal.

Estudar os fundamentos histricos e doutrinrios da


Tcnica Legislativa estabelecendo um liame entre a
Teoria Constitucional, o Direito Constitucional e a
Tcnica Legislativa.

Examinar por meio de exemplos os principais aspectos


da Tcnica Legislativa relacionadas ao exerccio
profissional.

Carga Horria
A carga horria total da disciplina 60 horas-aula.

Contedo programtico/objetivos
Veja, a seguir, as unidades que compem o livro didtico desta
disciplina e os seus respectivos objetivos. Estes se referem aos
resultados que voc dever alcanar ao final de uma etapa de
estudo. Os objetivos de cada unidade definem o conjunto de
conhecimentos que voc dever possuir para o desenvolvimento
de habilidades e competncias necessrias sua formao.

Unidades de estudo: 5

12
Tcnica Legislativa

Unidade 1 - A Constituio Federal e a atividade legislativa


Nesta unidade, voc ir rever e identificar conceitos sobre
a atividade legislativa na Constituio Federal de 1988; vai
conhecer os princpios inerentes atividade da produo
legislativa; vai perceber tambm como a tcnica legislativa
confere um carter positivado aos projetos de lei aprovados
pelos parlamentares.

Unidade 2 - Espcies legislativas: conceitos e aplicaes


Nesta unidade, voc ir conhecer os tipos de leis existentes e
produzidos no Brasil; vai perceber tambm como se conceitua e
como se manifestam as leis no dia-a-dia de Casas Legislativas;
vai ainda analisar a figura das emendas e sua complexidade; voc
vai perceber, finalmente, critrios e competncias legislativas.

Unidade 3 - Elementos que integram o processo de redao de leis a


regras gerais
Nesta unidade, voc ir conhecer o panorama de redao das leis;
vai identificar os recursos que integram o processo de alterao
das leis; alm de compreender alguns itens importantes dos textos
legais, como clusula oramentria e clusula de vigncia; voc vai
conhecer, finalmente, os conceitos de leis de pequena repercusso.

Unidade 4 - Questes prticas de tcnica legislativa


Nesta unidade, voc ir aprofundar seu conhecimento para a
prtica do processo legislativo: vai identificar os critrios formais
de utilizao de prazos e clusulas especficas de promulgao e
revogao na produo de leis. Finalmente, vai aprender a fazer a
consolidao de leis por meio da utilizao de metodologia prpria
no processo legislativo.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Unidade 5 - Estudos de casos de tcnica legislativa


Nesta unidade, voc ir conhecer detalhes dos procedimentos
especficos na formulao de leis, como a estrutura do ato,
disposio do texto, construo e redao legislativa com
utilizao de ferramentas como epgrafe, caput, ementa e
prembulo, clusulas, artigos, pargrafos e detalhes como incisos,
alneas e item; vai ainda compreender a utilizao do formato,
papel, titulao e espaamento; finalmente, ver alguns exemplos
de textos legais, com comentrios.

Anexo
Nesta parte do livro, voc conta com um glossrio que integra
palavras especficas de processo e tcnica legislativa e poder
consult-las para facilitar sua compreenso.

14
Tcnica Legislativa

Agenda de atividades/ Cronograma

Verifique com ateno o EVA, organize-se para acessar


periodicamente a sala da disciplina. O sucesso nos seus
estudos depende da priorizao do tempo para a leitura, da
realizao de anlises e snteses do contedo e da interao
com os seus colegas e tutor.

No perca os prazos das atividades. Registre no espao


a seguir as datas com base no cronograma da disciplina
disponibilizado no EVA.

Use o quadro para agendar e programar as atividades relativas


ao desenvolvimento da disciplina.

Atividades obrigatrias

Demais atividades (registro pessoal)

15
1
UNIDADE 1

A Constituio Federal e a
atividade legislativa

Objetivos de aprendizagem
Identificar os conceitos sobre a atividade legislativa na
Constituio Federal de 1988.

Conhecer os princpios inerentes atividade da


produo legislativa.
Distinguir as normas existentes.

Entender os critrios para a elaborao de leis.

Conhecer os princpios inerentes atividade da


produo legislativa.

Sees de estudo
Seo 1 Noes bsicas de processo e tcnica legislativa

Seo 2 As fases de elaborao das leis

Seo 3 Princpios aplicados tcnica legislativa


Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de estudo


Voc tem idia da importncia da tcnica legislativa?

Pense: - fazer lei exige responsabilidade, no ?

As leis interferem na vida das pessoas, para o bem ou para


o mal. Uma lei mal feita pode surtir o efeito contrrio do
esperado, trazendo ainda mais dvidas questo que se pretendia
esclarecer. Deve-se ter claro que algumas questes no podem
ser resolvidas por lei, mas uma boa lei pode ajudar a resolver os
problemas da sociedade. Voc que se prepara neste curso, ser em
sua atuao profissional pea-chave na redao tcnica das leis.
Quanta responsabilidade, hein?

Ento, tenha em mente que estudar muito importante para um


bom desempenho. Nesta unidade, voc estuda primeiro alguns
conceitos e apontamentos e depois, tcnicas e exemplos. Vamos
l?

Seo 1 Noes bsicas de processo e tcnica


legislativa

1 Introduo
A tcnica legislativa est intimamente ligada ao processo
legislativo, que compreende o conjunto de atos observados
na proposta e na elaborao de emendas Constituio,
leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, decretos
legislativos, resolues e medidas provisrias, seguindo o que
determina o artigo 59 da Constituio Federal. Nesta unidade,
voc vai entender essas modalidades de lei que so previstas e
determinadas pela Carta Magna.

Tcnica legislativa o conjunto de procedimentos


e normas redacionais especficas, que visam
elaborao de um texto que ter repercusso no
mundo jurdico, segundo o Manual de Tcnica
Legislativa do Senado (AZEVEDO, 2001, p. 403).

18
Tcnica Legislativa

No que se refere ao artigo 59, da CF/88, precisamos estudar


a Lei Complementar n 95/98, que regulamenta o texto da
Constituio, explicando sobre a elaborao, redao, alterao e
consolidao das leis. a denominada lei das leis, recentemente
alterada pela Lei Complementar n 107/01. As leis tm uma
forma exata e determinada para sua elaborao e redao, a partir
da natureza de cada um de seus tipos. Est interessado? Vamos
adiante, ento!

Das Emendas Constituio (Poder Constituinte Derivado


Reformador)
O art. 60 da Constituio Federal dispe que esta poder ser
emendada mediante proposta:

de um tero (1/3), no mnimo, dos membros da Cmara


dos Deputados ou do Senado Federal;
do Presidente da Repblica;
de mais da metade das Assemblias Legislativas das
unidades da Federao, manifestando-se, cada uma
delas, pela maioria relativa de seus membros (maioria
absoluta quanto ao nmero de Assemblias e maioria
simples quanto aos seus membros).

Jos Afonso da Silva (1995, p. 124) explica que


a proposta de Emenda Constitucional tem a
possibilidade de iniciativa popular, posio polmica
que no est expressamente prevista no art. 60 da
Constituio Federal, mas que tem por base a regra
de que todo o poder emana do povo (CF/88, art. 1,
pargrafo nico).

A proposta de Emenda Constitucional, que o projeto de lei


que altera o texto da Constituio, discutida e votada em cada
Casa do Congresso Nacional, em dois turnos em cada uma,
considerando-se aprovada se obtiver, em todos esses turnos
(quatro no total), trs quintos (3/5) dos votos favorveis dos
respectivos membros (e no apenas dos presentes sesso).

importante voc lembrar que:

Unidade 1 19
Universidade do Sul de Santa Catarina

a Constituio Federal no pode ser emendada na


vigncia de interveno federal, estado de defesa e estado
de stio (limitaes circunstanciais). No ser objeto
de deliberao a proposta tendente a abolir a forma
federativa dos Estados; o voto direto, secreto, universal
e peridico; a separao dos Poderes; e os direitos e
garantias individuais. (CF/88, artigos 227, 228).
a Assemblia Nacional Constituinte de 1987 teve
parlamentares eleitos com a finalidade de elaborar uma
nova Constituio a atual em vigncia, de 1988. Essa
Assemblia foi convocada pela Emenda Constitucional
n 26, de 27.11.1985.

Ser que existem constituies estaduais e


municipais?

Sim, existem. As constituies estaduais seguem as diretrizes


da Constituio Federal, nos termos do art. 11, do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias. As constituies
dos municpios tm nome e estilo prprios, so denominadas
Lei Orgnica do Municpio, que votada em dois turnos, com
interstcio (intervalo) mnimo de 10 dias entre eles, e aprovada
por 2/3 de todos os membros da Cmara Municipal, que a
promulgar (art. 29, da Constituio Federal).

Ateno para um ponto importantssimo: as Leis


Orgnicas tambm no esto sujeitas sano ou
promulgao pelo chefe do Poder Executivo, a
exemplo das normas constitucionais.

Agora que voc j sabe sobre as Emendas Constitucionais,


vamos estudar as Leis Complementares e Ordinrias! Algumas
observaes rpidas:

As leis complementares constituem um tipo de lei que


no ostenta a rigidez dos preceitos constitucionais e,
tampouco, comporta a revogao por fora de qualquer
lei ordinria superveniente. Com a instituio de lei
complementar, buscou o constituinte resguardar certas

20
Tcnica Legislativa

matrias de carter paraconstitucional contra mudanas


cleres ou apressadas, sem lhes imprimir uma rigidez
exagerada, que dificultaria sua modificao.
As leis ordinrias so aquelas elaboradas pelo Poder
Legislativo em sua atividade comum e tpica. So leis
ordinrias os cdigos em geral, a Lei do Inquilinato, a
Lei de Acidentes de Trabalho, etc. Hierarquicamente,
inferior s normas constitucionais; complementares e
superiores aos decretos e demais atos como os contratos,
as convenes coletivas de trabalho etc.

De quem deve ser a iniciativa da criao de leis


complementares e ordinrias?

O artigo 61 da Constituio Federal responde: cabe a qualquer


membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado
Federal ou do Congresso Nacional, ao presidente da Repblica,
ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
procurador-geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos
casos previstos na Constituio Federal. No caso do Congresso
Nacional cada um dos seus membros podem propor, no caso dos
tribunais a proposta institucional e para os cidados a proposta
depende de quantidade mnima de assinaturas em vrios estados
do pas essa hiptese no tem sido utilizada por sua dificuldade
prtica.

Sobre a iniciativa legislativa, que a fase introdutria do processo


legislativo, convm destacar que consiste na competncia
atribuda a algum ou a algum rgo para apresentar projeto de
lei ao Legislativo. A iniciativa pode ser:

1. concorrente (arts. 24 e 61, 1, c. c. 128, 5, CF/88);


2. privativa (arts. 22 e 61, 1, CF/88); ou
3. conjunta (fixao dos subsdios dos ministros do
Supremo Tribunal Federal, art. 48, inc. XV, CF)
(PEREIRA, 2005).

Unidade 1 21
Universidade do Sul de Santa Catarina

Vamos compreender melhor a questo da iniciativa de lei.


Existem leis que so de iniciativa exclusiva do presidente da
Repblica (art. 61, 1, da Constituio Federal). Exemplo: as
que fixam ou modificam os efetivos das Foras Armadas, as que
dispem sobre a Defensoria Pblica da Unio, sobre servidores
pblicos da Unio e dos Territrios, seu regime jurdico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis etc.

O Ministrio Pblico da Unio tambm tem iniciativa da lei


sobre a sua organizao, de forma concorrente do presidente da
Repblica e do procurador-geral da Repblica (art. 61, 1, e art.
128, 5, ambos da Constituio Federal).

Alm dessas ocorrncias comuns, possvel pedido de urgncia


para projetos considerados de prioridade para a Administrao
Pblica.

Voc j ouviu falar em pedido de urgncia ao


Congresso Nacional?

O presidente da Repblica poder solicitar urgncia para


apreciao de projetos de sua iniciativa, hiptese em
que a Cmara dos Deputados e o Senado Federal tero,
sucessivamente, 45 dias para se manifestar sobre a proposio,
sobre o projeto de lei (e no apenas sobre o pedido de urgncia).
As eventuais emendas constitucionais apresentadas pelo Senado
Federal devem ser apreciadas em dez dias pela Cmara dos
Deputados. Os prazos no correm nos perodos de recesso.

Na hiptese das duas Casas do Congresso Nacional no


avaliarem as emendas no prazo previsto pela Constituio,
o projeto ser includo na Ordem do Dia, obrigatoriamente,
sobrestando-se as deliberaes sobre os demais assuntos at que
se realize a votao. Isto chamado de procedimento legislativo
sumrio ou abreviado (regime de urgncia encontrado no 1, art.
64, da Constituio Federal).

E aqueles casos em que a iniciativa do Congresso,


onde comea? Como funciona?

22
Tcnica Legislativa

Assim como a proposta decorrente da iniciativa popular,


os projetos de lei de iniciativa dos deputados federais, do
presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal, dos
Tribunais Superiores e do procurador-geral da Repblica tero
incio na Cmara dos Deputados. As propostas apresentadas
por senadores tero por Casa iniciadora o prprio Senado
Federal.

Projeto de lei complementar aquele que exigido


quando a Constituio expressa nesse sentido (a
exemplo do art. 148 da Constituio Federal), por sua
vez, somente ser aprovado se obtiver voto favorvel
da maioria absoluta dos membros das duas Casas,
ou seja, voto da maioria dos membros e no apenas
voto da maioria dos presentes maioria absoluta =
257 Deputados Federais (dos 513) e 41 Senadores (do
total de 81). As demais leis nacionais, como Cdigo de
Trnsito, por exemplo, so Leis Ordinrias.

importante que voc compreenda a diferena entre Casa


iniciadora e Casa revisora.

Casa iniciadora (normalmente a Cmara dos Deputados


Cmara Baixa) onde se comea o exame de um projeto de lei
(exame que estabelece a fase constitutiva), onde o projeto
submetido Comisso de Constituio e Justia e s comisses
temticas pertinentes, recebendo um parecer e seguindo para
votao em plenrio.

Ateno!
Temos situaes em que a votao pode ser feita nas
prprias comisses (art. 58, 2, inc. I, da Constituio
Federal), exceto se 1/10 dos membros da Casa
discordar e exigir que a votao seja submetida ao
plenrio. Mais detalhes podem ser encontrados no
Regimento Interno de cada uma das Casas. Pode
haver acordo de lideranas e votao simblica no
caso de projetos de lei ordinria. Para saber mais
sobre o assunto, veja os links ao final da unidade e nas
referncias ao fim do livro.

Unidade 1 23
Universidade do Sul de Santa Catarina

Quando temos uma proposta de Senador, a Casa iniciadora


o prprio Senado (Cmara Alta). Uma vez aprovado pela Casa
iniciadora em um nico turno (2 turnos, com 3/5 dos votos em
cada Casa, s so exigidos para a Emenda Constitucional), o
projeto de lei complementar ou ordinria enviado para a Casa
revisora, nesse caso, a Cmara dos Deputados.

A Cmara, nessa situao, analisar o projeto em vrias


comisses e em seguida vai oferec-lo votao em plenrio ou
nas prprias comisses, caso a caso, nos termos do regimento.
Nesta hiptese, aprovado sem emendas, o projeto enviado ao
presidente da Repblica para Sano.

Existem matrias cuja competncia exclusiva do Congresso


ou de alguma de suas Casas (arts. 49, 51 e 52 da Constituio
Federal) e, assim, no tm a sano. So matrias de
competncia exclusiva que normalmente ocorrem por decreto
legislativo ou de resoluo.

O que so sano e veto?


Sano a concordncia do chefe do Poder Executivo
aos termos de um projeto de lei j aprovado pelo
Poder Legislativo. Pelo veto, o chefe do Executivo
manifesta sua discordncia com o projeto de lei
aprovado pelo Legislativo, quer porque acredita ser
inconstitucional (veto jurdico), quer por entend-lo
contrrio ao interesse pblico (veto poltico). O veto
sempre motivado, ou seja, fundamentado.

Ateno: como o prazo para o veto de 15 dias teis


(art. 66, 1, da Constituio Federal), entende-se que
o prazo para sano tambm de 15 dias teis (o
3 do art. 66 da Constituio Federal no explcito
nesse sentido). No havendo manifestao expressa
do chefe do Executivo nesse lapso, verifica-se a sano
tcita.

24
Tcnica Legislativa

Seo 2 As fases de elaborao das leis

Sobre as fases de elaborao das leis, importante observar o que


prev o Manual de Tcnica Legislativa do Senado Federal, 2001.

1. Definio da matria a ser normatizada.


2. Verificao da possibilidade jurdica.
3. Estudo da matria, pesquisa da legislao e
jurisprudncia (verificar SEMPRE se existe lei pr-
existente ou consolidao acerca da matria).
4. Elaborao de anteprojeto.
5. Reviso do anteprojeto.
6. Redao final.

Por enquanto, apenas observe as fases. Voc vai estud-las com


mais detalhes nas prximas unidades. Preste ateno nos termos
promulgao e publicao, pois estes se referem s fases
importantes para que uma lei ganhe vigncia, ou seja, passe a
valer!

A promulgao, segundo Pontes de Miranda (1994, p. 234),


constitui mera atestao da existncia da lei. Atesta que a A vigncia da lei pode
lei perfeita e acabada executvel (observada a vacatio legis) e ou no coincidir com a
obrigatria. data de sua publicao.
Vacatio legis o nome
Alexandre de Moraes (2006), citando os ensinamentos de Jos que se d ao intervalo
Afonso da Silva e Michel Temer, afirma que (...) o projeto de entre a data da publicao
lei torna-se lei, ou com a sano presidencial, ou mesmo com a da lei e sua vigncia. No
silncio a esse respeito, a
derrubada do veto por parte do Congresso Nacional, uma vez lei comear a vigorar em
que a promulgao refere-se prpria lei. Este o fim da fase todo territrio nacional 45
constitutiva do processo legislativo. dias aps sua publicao,
conforme estabelece a Lei
Celso Bastos (1994, p. 168), por sua vez, sustenta que a de Introduo ao Cdigo
promulgao um ato de natureza constitutivo formal, porque, Civil. Contam-se como dias
embora sendo a promulgao que confere o nascimento ou corridos, sem suspenso
ou interrupo, excluindo-
existncia lei, ela mesma no uma manifestao substantiva de se o dia do comeo e
vontade, mas tem um carter de natureza mais formal. computando-se o do
encerramento. (Pontes de
Miranda, 1994, p. 123)

Unidade 1 25
Universidade do Sul de Santa Catarina

A partir disto, entendemos que a promulgao e a publicao


formam a fase complementar do processo legislativo, sendo que
o 7 do art. 66 da Constituio Federal refere-se promulgao
de lei e no promulgao de projeto de lei.

Veja o caso das Emendas Constitucionais que so


promulgadas pelas mesas da Cmara e do Senado,
conforme art. 60, 3, da Constituio Federal. Aps
a promulgao, deve se seguir a publicao da lei.
Pela publicao, leva-se ao conhecimento de todos a
existncia da lei. A publicao responsabilidade da
autoridade que promulga o ato, condio para que
a lei se torne exigvel, obrigatria. feita pelo Dirio
Oficial (da Unio, se lei federal).

Seo 3 Princpios aplicados tcnica legislativa

Como voc estudou nas sees anteriores, a tcnica legislativa


o conjunto de normas e princpios, escritos e no-escritos,
os quais, do ponto de vista constitucional e jurdico, regem o
modo de escrever os textos legais, a bem da sua compreenso
e aplicabilidade, por meio de instrumentos padronizados de
planejamento, redao e formatao do texto legal.

Uma forma mais simples de dizer isso seria: tcnica legislativa


a arte de bem redigir as leis - o que nos tem faltado, e muito,
diga-se de passagem. Reed Dickerson (1982, p. 95) em A
Arte de Redigir Leis afirma que: Um bom governo
necessita de leis que digam o certo de modo certo, na
linguagem mais clara, mais simples e mais sensata.

Podemos pensar que uma boa lei precisa ter algumas qualidades
importantes como: simplicidade, preciso, clareza, conciso e
correo.

Ainda pode-se acrescentar a isto outros requisitos, como:


coerncia, pureza, eufonia, propriedade, ordem, convenincia,
harmonia, originalidade, entre outras.

26
Tcnica Legislativa

Observe que a falta de familiaridade com as relaes jurdicas,


sociais ou econmicas decorrentes de um projeto de lei responde
por muito da impreciso, notada em alguns textos legais
brasileiros, quando no pelo conflito direto de uns dispositivos
com outros, ou por absurdos de redao (que jamais deveriam
acontecer), ou ainda pela carncia de conhecimentos bsicos de
redao e de espcies de instrumentos redacionais de tcnica
legislativa.

A atividade da tcnica legislativa tem ligao com estilo e


aspectos formais e gramaticais, contudo, no pode ser limitada
por eles. Coisas importantes devem ser consideradas:

a) a lei precisa ser universal e abstrata, substantiva e


imperativa, normativa e principiolgica; e
b) o texto material da lei deve ser objetivo, direto, conciso,
bem ordenado, simples e claro.

Unindo estes dois aspectos, temos uma lei perfeita quanto


sua estrutura e instrumento de manifestao dos padres
estabelecidos pelo legislador.

Vamos analisar na seqncia, de acordo com Mayr Godoy (1992),


o significado das principais caractersticas das leis:

1. Universal e abstrata: voc j deve ter ouvido a expresso


que diz que todos so iguais perante a lei. Isto significa
que a lei se aplica a todos de modo genrico e abstrato.
2. Substantiva e imperativa: a lei tem comando. Ela mostra Curiosidade: genrico
e abstrato o que os
de forma ostensiva que comportamento o legislador
anglo-americanos
espera dos cidados. Nesse aspecto, a lei no cita denominam public law.
intenes nem conseqncia. Demonstra o seu comando, A lei destinada a cuidar
dizendo o que obrigatrio, permitido ou proibido. de casos e situaes
Mesmo a nossa constituio possui falha. Veja no pessoais ou de grupos de
exemplo a seguir. pessoas, dependentes de
atos do Parlamento ou do
Congresso, denominada
private law.
Exemplo do que no se deve fazer: os incisos XXVII
a XXIX do art. 5 da CF tratam essencialmente das
mesmas coisas: o direito do autor, do participante de
obra coletiva e do inventor. Mas, no caso deste, diz
que a lei lhe assegurar privilgio temporrio. . .

Unidade 1 27
Universidade do Sul de Santa Catarina

tendo em vista o interesse social e o desenvolvimento


tecnolgico e econmico do Pas. Esta inteno no
aparece nos dois outros incisos. Nem deveria constar
do inciso XXIX, pois, evidente, a lei se funda, por
definio, no interesse social, econmico e poltico da
coletividade. Essa questo nos traz vrios problemas
de interpretao e aplicao da lei no caso concreto.

3. Normativa e principiolgica: a lei impe normas e


princpios, mas pode enumerar ou especificar, em incisos
ou alneas, os casos compreendidos em sua aplicao ou
aqueles que constituam excees regra geral. Processos
e mincias administrativas da aplicao das leis ficam
melhor nos decretos e regulamentos expedidos pelo
Executivo "para sua fiel execuo" [CF, art. 84, IV].

Quanto ao texto material da lei, de sua parte, o texto legal deve


ser: objetivo, direto e conciso, bem ordenado, simples e claro,
gramaticalmente correto.

1. Objetivo: estabelecer inequivocamente o que o legislador


quer dizer aos cidados. Sendo a lei imperativa, o texto
deve ser escrito na ordem direta; os verbos, no modo
indicativo e tempo presente; s vezes, no futuro; o
condicional jamais se deve usar.
2. Direto e conciso: deve partir do geral para o particular;
das definies genricas para as especiais; das proposies
substantivas para as adjetivas e qualificadoras. O modelo
de disposio direta e concisa o art. 121 do Cdigo
Penal: Matar algum - pena: recluso de seis a vinte
anos. Depois do dispositivo vm relacionados os demais
casos de homicdio: culposo, qualificado.
3. Bem ordenado: parece bvio, mas o texto legal tem
de ser extremamente organizado. Note que por isso ele
arrumado em artigos, captulos, incisos, alneas etc.
Precisa ser muito especifico, para no causar confuso.
Todo artigo descreve ou deveria descrever uma nica
questo de direito; questes afins ou relacionadas devem
ser organizadas em ttulos ou captulos, os quais se
subdividem em sees e estas, quando necessrio, em
subsees. Artigos enunciam princpios; pargrafos

28
Tcnica Legislativa

os qualificam e restringem ou ampliam os conceitos


constantes do caput (cabea). Incisos enumeram
hipteses; se necessrio, subdividem-se em alneas, e
estas, em nmeros ou itens. Nas prximas unidades voc
vai entender isto melhor a partir dos exemplos.
4. Simples e claro: o texto de lei deveria ser to simples
e claro que todos pudessem ler e entender. Entretanto,
no to simples assim. Quando da comemorao dos
200 anos de Judicirio Livre no Brasil, o canal TV
Justia, do Supremo Tribunal Federal, exibiu reportagem
comemorativa. Na pauta de comemoraes, o STF
forneceu kits com Constituies e outros livros de Direito
para escolas de todo o pas. Pensamos, ser que essas
crianas na faixa etria de 8, 9 e 10 anos entenderam
alguma coisa ao ler o texto legal? Provavelmente, no.
Infelizmente, nossa lei a despeito da terminologia
que deve ser usada para ter uma linguagem exata
est recheada de purismos, arcasmos e construes
gramaticais de ordem indireta e com oraes coordenadas
e subordinadas longas e de difcil interpretao para
a mdia dos brasileiros. O ideal seria um texto com
simplicidade e clareza que facilitasse a aplicao e no
demandasse tanta interpretao. Assim, teramos apenas
a preocupao de reconstituir a inteno da lei - tal
como se encontra expressa no seu texto escrito - e no
abrir espaos para interpretaes as mais variadas.
5. Gramaticalmente correto: bom, sobre isto no h
dvida! Um texto de lei tem de estar bem escrito,
nos mnimos detalhes e vrgulas. Imagine uma lei na
qual um acento mude o sentido do que se pretende. O
aplicador da tcnica jurdica deve cuidar de limpar o
texto de erros gramaticais. No apenas como regra da
lngua, instrumento de comunicao por excelncia, mas,
principalmente, a fim de evitar dvidas sobre o que diz a
lei em sua origem.

Agora, vamos emprestar do livro Tcnica Legislativa como a Arte


de Redigir Leis, do professor de Direito Pinto Ferreira, 1978, pg.
143, algumas das regras bsicas para escrever um texto de lei.
Veja a seguir.

Unidade 1 29
Universidade do Sul de Santa Catarina

1 regra - Cada artigo deve abranger um nico assunto.

2 regra - O artigo deve referir-se exclusivamente regra geral e ao


princpio. As excees e as medidas complementares devem ser
reservadas s subdivises, especialmente os pargrafos.

3 regra - Quando o assunto regulado no artigo exigir discriminao,


o enunciado compor o artigo e os elementos que devem ser
discriminados sero apresentados na forma de itens ou incisos.

4 regra - A preciso da linguagem, tcnica ou vulgar e a sua conciso


devem ser mantidas a fim de evitar interpretaes.

7 regra - As frases devem ser curtas e reduzidas ao mnimo possvel, sem


perda da clareza para transmitir de modo compreensvel a idia bsica.

11 regra - As siglas e abreviaturas devem ser preferencialmente


abolidas do texto legislativo, ou, quando usadas, deve ser feita a
primeira referncia por extenso, seguindo, entre parnteses, a sigla ou
abreviatura.

12 regra - As definies s devem ser empregadas quando


absolutamente necessrias, devendo ser colocadas onde for mais fcil
encontr-las.

13 regra - A forma mais simples deve ser preferida. Assim, em vez de


dizer: obrigado a, ou tem o dever de, melhor escrever: deve.
Neste aspecto podemos 14 regra - Quando se confere um direito, atribuio ou poder, o termo
discordar do autor a ser utilizado pode . . . Contudo, se o direito conferido interpretado
citado. A lei tem de ser como uma faculdade, o termo a ser empregado tem o direito de . . .
Para a restrio de um direito, privilgio ou poder, o termo adequado e
impositiva. Dizer-se que
conveniente no pode. Quando se impe uma obrigao de agir, usa-
algum deve fazer se deve, dever, mas, se a obrigao de no agir, o termo apropriado
alguma coisa no no pode (DICKERSON, 1996).
considerado, no Brasil,
15 regra - As clusulas condicionais devem ser evitadas para introduzir
suficiente para obrigar.
uma exceo ou limitao. melhor dizer exceto que, entretanto,
mais direto e indicativo ou construir nova orao. Para os acrscimos, deve-se comear novo
usar o verbo no presente, pargrafo.
ou no futuro imperativo:
algum faz ou far
tal coisa.

Sobre esta dcima quinta regra poderamos ainda acrescentar que


as excees regra geral, que so dadas pelo artigo, em nossa
opinio, devem ser apontadas como tais em pargrafos, com uma
enunciao genrica da exceo ou vedao, tal como excetua-
se do disposto no caput o seguinte...; ou o disposto neste artigo
no se aplica aos casos de... etc. Se fizssemos uma reviso
nas leis existentes teramos uma diminuio sensvel de muitos
problemas.

30
Tcnica Legislativa

Voc deve estar observando pelo estudo desta unidade que a boa
tcnica legislativa no coisa fcil. quase uma cincia!

Outra coisa que voc j deve ter notado que o texto da lei,
geralmente, passado para os tcnicos de uma forma totalmente
diferente do que fica escrito depois de aplicadas as tcnicas. O
legislador, seja deputado, senador ou vereador, via de regra, no
tem o conhecimento ou a prtica suficientes para tal funo, que
exercida por profissionais. Voc est estudando para se inserir
nesse grupo. Vamos em frente!

Existe alguma lei que oriente como deve ser escrita a


lei?

A Constituio de 1988 diz, no art. 59, pargrafo nico, que lei


complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e
consolidao das leis. Ocorre que, at o fim da 48 Legislatura,
o principal, se no nico, projeto apresentado para a lei referida
na Constituio foi o PLS 151/89, do ento senador Fernando
Henrique Cardoso. Trata-se de trabalho extenso e profundo,
em busca de codificar as regras bsicas da elaborao dos textos
legislativos. No ano seguinte, j na 49 Legislatura, o senador
Marco Maciel apresentou ao Senado um projeto mais simples e
resumido para regular o modo de fazer as leis. Depois de referir-
se aos atos de regulamentao, os decretos, regulamentos e
outros atos normativos que complementam as leis, mas sem a
elas equiparar-se", o PLS 151/89 relaciona outros onze tipos de
lei: o primeiro deles o "cdigo brasileiro de leis", que reunir os
"principais componentes do sistema de leis vigente no Pas" - a
Constituio, suas emendas, as leis complementares, os cdigos,
a consolidao das leis de alcance geral, as coletneas de leis de
interesse restrito e a ltima edio das respectivas separatas de
atualizao.

Unidade 1 31
Universidade do Sul de Santa Catarina

Sntese

Nesta unidade, voc:

estudou o conceito de atividade legislativa na


Constituio Federal de 1988 e os princpios inerentes
atividade da produo legislativa;
percebeu que a tcnica legislativa confere um carter
positivado aos projetos de lei aprovados pelos
parlamentares;
entendeu as noes bsicas de processo e tcnica
legislativa e viu que as duas formam o conjunto de atos
observados na proposta e na elaborao de leis;
entendeu que tcnica legislativa o conjunto de
procedimentos e normas redacionais especficas, que
visam elaborao de um texto que ter repercusso no
mundo jurdico;
viu que Jos Afonso da Silva explica que a proposta de
Emenda Constitucional tem a possibilidade de iniciativa
popular, posio polmica que no est expressamente
prevista no art. 60 da Constituio Federal;
aprendeu que a proposta de Emenda Constitucional
o projeto de lei que altera o texto da Constituio e
discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional,
em dois turnos em cada uma, considerando-se aprovada
se obtiver, em todos esses turnos (quatro no total),
trs quintos (3/5) dos votos favorveis dos respectivos
membros (e no apenas dos presentes sesso);
ainda, percebeu que a Constituio Federal no pode ser
emendada na vigncia de interveno federal, estado de
defesa e estado de stio (limitaes circunstanciais). No
ser objeto de deliberao a proposta tendente a abolir
a forma federativa dos Estados; o voto direto, secreto,
universal e peridico; a separao dos Poderes; e os
direitos e garantias individuais. Conforme vimos, essas
so clusulas ptreas explcitas e impem uma limitao
expressa material ao Poder de Emenda. CF/88;

32
Tcnica Legislativa

entendeu a diferena entre lei ordinria e lei


complementar. Projeto de lei complementar apenas
aquilo que exigido quando a Constituio expressa
nesse sentido, (a exemplo do art. 148 da Constituio
Federal), por sua vez, somente ser aprovado se obtiver
voto favorvel da maioria absoluta dos membros das
duas Casas, ou seja, voto da maioria dos membros e no
apenas voto da maioria dos presentes maioria absoluta
= 257 deputados federais (dos 513) e 41 senadores (do
total de 81). As demais leis nacionais, como Cdigo de
Trnsito, por exemplo, so Leis Ordinrias;
estudou tambm que sano a concordncia do chefe
do Poder Executivo aos termos de um projeto de lei j
aprovado pelo Poder Legislativo. Pelo veto, o chefe do
Executivo manifesto sua discordncia com o projeto
de lei aprovado pelo Legislativo, quer porque acredita
ser inconstitucional (veto jurdico), quer por entend-lo
contrrio ao interesse pblico (veto poltico);
viu tambm que o conceito de vigncia da lei pode ou
no coincidir com a data de sua publicao. Vacatio legis
o nome que se d ao intervalo entre a data da publicao
da lei e sua vigncia. No silncio a esse respeito, a lei
comear a vigorar em todo territrio nacional 45
dias aps sua publicao, conforme estabelece a Lei
de Introduo ao Cdigo Civil. Contam-se como dias
corridos, sem suspenso ou interrupo, excluindo-se o
dia do comeo e computando-se o do encerramento.

Unidade 1 33
Universidade do Sul de Santa Catarina

Atividades de auto-avaliao

1) Explique como a Constituio brasileira estabelece a competncia


legislativa.

2) Explique como se diferencia uma Lei Municipal de uma Lei Estadual e


Federal de acordo com suas competncias.

3) Explique os conceitos de Casa iniciadora e Casa revisora dando


exemplos.

34
Tcnica Legislativa

Saiba mais

Se voc ficou interessado em conhecer mais detalhes sobre o que


estudou nesta unidade, recomendamos que consulte:

Uma viso tcnica dos processos poltico e legislativo.


Disponvel em: <http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/
id/81998>, publicado em 11-Jun-2007, Acesso em 12 de
junho de 2008.
Tcnica legislativa: orientao para a padronizao de
trabalhos.Disponvel em: <http://www2.senado.gov.br/bdsf/
item/id/70469>. Acesso em 12 de junho de 2008.
Os avanos legislativos no Senado. Disponvel em: <http://
www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/92440>. Acesso em 12 de
junho de 2008.

Recomendamos tambm a leitura dos livros:

DELLEY, Jean-Daniel. Pensar a lei: introduo a um


procedimento metdico. Cadernos da Escola do Legislativo,
Belo Horizonte, v. 7, n. 12, p. 101-143, jan./jun. 2004.
Obs.: Neste texto, voc vai encontrar dicas e conceitos
importantes para se familiarizar e aprofundar as questes
tratadas de forma resumida nesta primeira unidade de
nosso livro.

DICKERSON, Reed. A arte de redigir leis. Rio de Janeiro:


Forense, 1965.
Obs.: Este livro o que se pode chamar de um clssico,
trazendo as bases filosficas e pragmticas do processo e
da tcnica legislativa.

Unidade 1 35
2
UNIDADE 2

Espcies legislativas: conceitos


e aplicaes

Objetivos de aprendizagem
Compreender os conceitos bsicos de cada tipo de lei e
perceber as diferenas existentes entre eles.

Examinar o conceito de competncia legislativa.

Estudar em detalhes por meio de exemplos as emendas


e a forma como se processam.

Perceber as caractersticas formais da estruturao da


redao legislativa.

Sees de estudo
Seo 1 Entendendo os tipos de leis existentes

Seo 2 Competncia legislativa


Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de estudo


Voc conhece os tipos de leis existentes no Brasil?

Bom, quase todo mundo titubeia no momento de responder


a este questionamento. No se preocupe! Voc logo estar
dominando as modalidades legislativas. Para isto, nesta unidade
voc vai compreender os conceitos e as diferenas entre as leis
brasileiras.

importante perceber que os conceitos abordados na unidade 1


sero retomados agora na unidade 2, pois eles so as bases para
compreender as tcnicas que voc estuda nas unidades seguintes.
Ento, mos obra, ou melhor, dedos ao teclado e olho no livro!
Bons estudos. Siga atento!

Seo 1 Entendendo os tipos de leis existentes

Para iniciar o estudo desta seo, importante que voc


compreenda que todas as atividades, os projetos, as aspiraes,
as propostas, as mudanas polticas da sociedade brasileira, para
se tornarem realidade, passam por um projeto de lei e por uma
das modalidades de lei relacionadas a seguir, seguindo o artigo
59 da Constituio Federal de 1988:

I - emendas Constituio;
II - leis complementares;
III - leis ordinrias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisrias;
VI - decretos legislativos;
VII - resolues.

38
Tcnica Legislativa

Dando continuidade ao que voc j estudou na primeira unidade,


vamos fazer um estudo contrastado apresentando conceitos
rpidos.

Voc sabe a diferena entre Leis Complementares e


Leis Ordinrias?

Existem duas diferenas bsicas entre Leis Complementares


e Leis Ordinrias, uma de ordem MATERIAL e outra
FORMAL.

A diferena material no sentido de que s pode ser objeto de


lei complementar a matria expressamente prevista no texto
constitucional.

J a diferena formal refere-se ao quorum de aprovao necessrio


na fase de votao, pois as leis complementares dependem de
quorum absoluto (metade + 1 de todos os parlamentares da Casa
Legislativa), enquanto as leis ordinrias sujeitam-se a quorum
simples ou relativo (metade + 1 dos presentes Casa Legislativa).

Leis Delegadas
As Leis Delegadas tm origem na palavra delegar, que significa
transmitir certa responsabilidade. So elaboradas pelo presidente
da Repblica. Para isto, ele pede delegao ao Congresso Nacional.
Uma vez aprovada a solicitao, toma a forma de resoluo,
especificando as regras sobre seu contedo e os termos de seu
exerccio.

A delegao pode ser plena - o presidente da Repblica edita a


lei e no depende de qualquer aprovao do Congresso Nacional.
E ainda pode ser delegao temporria e pode ser revogada.
No se trata de abdicao do poder de legislar, pois no retira do
Legislativo suas atribuies. Assim, o Legislativo pode aprovar
lei posterior, revogando a lei delegada, ou mesmo editar decreto
legislativo, sustando os atos do Poder Executivo que ultrapassem os
limites da Delegao (art. 49, inc. V, da Constituio Federal).

Unidade 2 39
Universidade do Sul de Santa Catarina

A forma de delegao para o presidente se d por meio de resoluo,


que especifica o contedo e os termos do exerccio legislativo.

No so objetos de delegao os atos de competncia


exclusiva do Congresso Nacional, ou de qualquer
uma de suas Casas, para matria reservada a lei
complementar ou a legislao sobre, como a
organizao do Poder Judicirio, do Ministrio
Pblico, a carreira e a garantia de seus membros;
nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos
e eleitorais; planos plurianuais e matria oramentria.

Tm por objeto a regulamentao de assuntos de interesse do


Executivo, desde que com limitaes, possibilitando maior
eficincia do Estado.

Medidas provisrias
As medidas provisrias tambm so de iniciativa do presidente da
Repblica e devem ser adotadas em caso de relevncia e urgncia.

Voc provavelmente j ouviu em noticirios de


televiso frases como nunca se editaram tantas
medidas provisrias como nesse governo do Presidente
Lula.

A crtica dos doutrinadores e tambm do Congresso Nacional


que a edio de medidas provisrias no Brasil, normalmente, no
segue os pressupostos legais.

Observe o que preciso, de acordo com a Constituio Federal:

1- relevncia; e,
2 - urgncia.

Os casos que sero objetos dessa medida por parte do presidente


da Repblica devem ser graves e urgentes, pois a medida provisria
entra em vigor imediatamente, com fora de lei, devendo ser
submetida de imediato ao Congresso Nacional (art. 62 da
Constituio Federal). Veja a seguir o fluxograma das medidas
provisrias.

40
Tcnica Legislativa

Figura 2.1 Quadro-resumo do trmite das medidas provisrias


Fonte: Apostila de Tcnica Legislativa, CMP Editora, 2007, p. 43.

Governador de Estado e prefeito no podem editar medida


provisria, j que o instrumento caracteriza exceo ao
princpio pelo qual legislar atividade do Poder Legislativo.
Neste sentido, revendo posio anterior e contrria, as lies
de Michel Temer,1992, pg. 126)h posicionamento admitindo
que governadores e prefeitos editem medidas provisrias, desde
que haja previso na Constituio Estadual ou na Lei Orgnica
Municipal, pensam assim os autores Uadi Lammgo Bulos e
Alexandre De Moraes, 1998).

H precedentes do Supremo Tribunal Federal, dos anos de 1991


e 1993, relativos ao art. 27 da Constituio de Tocantins, que
negaram liminar e validaram medida provisria editada pelo
governador daquele estado (ADIns n. 425 e 812).

O que acontece se o Congresso Nacional rejeitar uma


medida provisria?

Unidade 2 41
Universidade do Sul de Santa Catarina

Neste caso, o Congresso Nacional ter 60 dias para disciplinar,


por decreto legislativo, as situaes jurdicas decorrente daquela
MP. Se isso no acontecer, os efeitos decorrentes de atos
praticados durante a sua vigncia conservar-se-o por ela regidos.

Existem matrias que no podem ser disciplinadas por


medidas provisrias?

Sim, existem limitaes edio de MPs no que se refere ao


contedo a ser disciplinado. No permitida a edio de MP
sobre questes que envolvam:

a) nacionalidade, cidadania, direitos polticos e direito


eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico,
a carreira e a garantia dos seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e
crditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto
no art. 167, 3 (que trata de despesas imprevisveis e
urgentes);
e) que vise a deteno ou seqestro de bens, de poupana
popular ou de qualquer outro ativo financeiro e outras.

Decretos legislativos
Os decretos legislativos tm por funo regular as matrias de
exclusiva competncia do Congresso Nacional, enumeradas no
artigo 49 da Constituio Federal, sem a necessidade da sano
do presidente da Repblica. O processo legislativo dessa espcie
disciplinado pelo prprio Congresso Nacional.

O decreto legislativo uma norma geral para a qual a


Constituio no exige a remessa ao presidente da Repblica
para sano ou promulgao. O decreto legislativo veicula
preferencialmente assuntos de carter genrico e sua aprovao,
em regra, ocorre por maioria simples.

42
Tcnica Legislativa

Resolues legislativas
As resolues legislativas visam a regulamentar matria de
interesse interno de ambas as Casas do Congresso Nacional,
quais sejam, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, em
conjunto ou de cada uma delas em particular.

Essas tambm so de competncia privativa do Congresso


Nacional ou de qualquer uma de suas Casas (Senado ou
Cmara dos Deputados). Este tipo de lei tem como objeto
matrias concretas, a exemplo da suspenso de lei declarada
inconstitucional (art. 52, inc. X, da Constituio Federal) e da
delegao de poderes legislativos ao presidente da Repblica (art.
68, 2).

A promulgao feita pela mesa da Casa que expedir o ato ou,


se do Congresso Nacional, pela mesa do Senado Federal. As
resolues no esto sujeitas sano do presidente da Repblica.

Detalhes sobre decretos legislativos e resolues


podem ser encontrados no regimento interno de
cada uma das Casas legislativas. Faa uma visita aos
endereos:
<www.senado.gov.br> e <www.camara.gov.br>.

Seo 2 - Competncia legislativa

Entende-se por competncia legislativa o poder que cada um


dos entes polticos tem de editar leis. Costuma ser dividida em
privativa, concorrente, suplementar ou residual.

Para a Unio coube legislar sobre a competncia privativa


referente s matrias previstas no art. 22 da Constituio Federal.
Contudo, existe a competncia concorrente da Unio, dos
Estados e do Distrito Federal, conforme prev o art. 24 da CF.
Quanto a essas matrias, cabe Unio estabelecer normas gerais
(diretrizes gerais de abrangncia nacional), sendo que Estados
e Distrito Federal possuem competncia para suplementar

Unidade 2 43
Universidade do Sul de Santa Catarina

as normas gerais e, assim, garantir a plena aplicabilidade das


mesmas no mbito regional. Isto significa que se no existir
uma lei federal sobre os temas gerais, previstos no art. 24 da CF,
Estados e Distrito Federal tero competncia legislativa plena
para produzir suas leis.

Ateno! Se vier a surgir uma lei federal sobre normas


gerais, esta suspender (mas no revogar) a eficcia
da lei estadual, no que lhe for contrrio.

E os Municpios, como ficam?

Eles podem fazer leis sobre assuntos de interesse local e


suplementar a legislao federal e a legislao estadual no que
couber, respeitando as diretrizes nacionais e regionais.

E o Distrito Federal, como fica?

O Distrito Federal tem competncias legislativas iguais s dos


Estados e Municpios, exceto quanto organizao do Poder
Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Polcia Civil,
Polcia Militar e Bombeiro Militar, nos termos dos incs. XIII e
XIV do art. 21 da Constituio Federal (que sero organizados
por lei federal).

Competncia legislativa privativa da Unio e a competncia


legislativa concorrente
A Constituio de 1988 estabelece os critrios de Competncia
Legislativa pelo Poder Constituinte Originrio s trs esferas
de governo (Unio, Estados e Distrito Federal e Municpios)
legislarem sobre determinados assuntos de seus interesses.
Contudo, essa liberdade de normatizar ficou adstrita, cabendo a
cada um legislar nas hipteses em que a Constituio autorizar.
Dessa forma, cabe Unio produzir atos normativos de interesse

44
Tcnica Legislativa

nacional; aos Estados compete produzir leis de interesse regional;


e aos Municpios resta produzir normas sobre o interesse local,
como salienta Jos Afonso da Silva em seu Curso de direito
constitucional positivo (2005, p. 504).

Para melhor organizao do arcabouo legal e para promover


maior segurana jurdica, a Lei Maior resolveu, e com razo,
limitar o poder de legislar. Tendo em vista tais razes, h dois
tipos de competncias legislativas importantes que devemos
destacar, , sendo elas: competncia privativa e competncia
concorrente. Para melhor entendermos o que vem a ser o
assunto em debate, bem como nos prevenirmos de eventuais
inconstitucionalidades praticadas pelos entes polticos, passamos
a analisar as competncias conferidas Unio e aos Estados.

A Constituio de 1988, no artigo 22, estabelece a competncia


privativa do Estado Brasileiro, leia-se Unio Federal. Por essa
competncia se entende imprescindvel que a Unio promulgue o
ato normativo para que passe pelo crivo da constitucionalidade.

Veja o dispositivo legal integral:

Art. 22. Compete privativamente Unio legislar


sobre: (Grifamos).
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral,
agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho;
II - desapropriao;
III - requisies civis e militares, em caso de iminente
perigo e em tempo de guerra;
IV - guas, energia, informtica, telecomunicaes e
radiodifuso;
V - servio postal;
VI - sistema monetrio e de medidas, ttulos e garantias
dos metais;
VII - poltica de crdito, cmbio, seguros e transferncia
de valores;
VIII - comrcio exterior e interestadual;
IX - diretrizes da poltica nacional de transportes;
X - regime dos portos, navegao lacustre, fluvial,
martima, area e aeroespacial;
XI - trnsito e transporte;
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e
metalurgia;
XIII - nacionalidade, cidadania e naturalizao;

Unidade 2 45
Universidade do Sul de Santa Catarina

XIV - populaes indgenas;


XV - emigrao e imigrao, entrada, extradio e
expulso de estrangeiros;
XVI - organizao do sistema nacional de emprego e
condies para o exerccio de profisses;
XVII - organizao judiciria, do Ministrio Pblico
e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos
Territrios, bem como organizao administrativa destes;
XVIII - sistema estatstico, sistema cartogrfico e de
geologia nacionais;
XIX - sistemas de poupana, captao e garantia da
poupana popular;
XX - sistemas de consrcios e sorteios;
XXI - normas gerais de organizao, efetivos, material
blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias
militares e corpos de bombeiros militares;
XXII - competncia da polcia federal e das polcias
rodoviria e ferroviria federais;
XXIII - seguridade social;
XXIV - diretrizes e bases da educao nacional;
XXV - registros pblicos;
XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em
todas as modalidades, para as administraes pblicas
diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no
art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de
economia mista, nos termos do art. 173, 1, III;
XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa
martima, defesa civil e mobilizao nacional;
XXIX - propaganda comercial.

O pargrafo nico do art. 22 estabelece que a competncia


privativa da Unio pode ser delegada mediante Lei
Complementar. A este respeito estabelece o referido dispositivo
Constitucional: Lei complementar poder autorizar os Estados
a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas
neste artigo. Em que pese a prpria Constituio delegar
os poderes de legislar privativos da Unio para os Estados-
Membros da Federao, isto no retira o carter de competncia
privativa, uma vez que faculdade da Unio dispor acerca da
competncia para os entes do Governo Estadual.

46
Tcnica Legislativa

A Competncia concorrente tambm est prevista no art. 24 da


CF. configurada pela criao de atos normativos, em que as
duas esferas de governo, a federal e a estadual, andam lado a lado.

Vale ressaltar que os Municpios no possuem essa possibilidade,


cabendo suplementar a legislao federal e estadual no que
for de sua atribuio - a isto se d o nome de competncia
suplementar. E importante conhecer algumas peculiaridades
sobre esse tipo de competncia que devem ser destacadas.

a) A Unio est limitada a estabelecer normas de diretrizes


gerais acerca das matrias elencadas no art. 24 e seus
incisos (art. 24, 1, CF).
b) Os Estados possuem a iniciativa das normas de carter
especfico.
c) Quando no existir norma de carter geral, a
competncia dos Estados-Membros plena, ou seja,
ter validade a lei estadual quando inexistir lei federal
genrica (art. 24, 3 CF).
d) Em caso de concorrncia de duas normas de carter
geral, sendo elas federal e estadual, considerando-se que
a primeira passou a ter validade posteriormente norma
estadual, aquela que dever se sobrepor a esta (art. 24,
4 CF), sem, contudo, revogar esta, passando a ser
suspensa em razo daquela.

Sobre as questes acima, o autor Jos Afonso da Silva, citado


anteriormente, se manifesta da seguinte forma:

Tanto isso uma tcnica de repartio de potncia


federativa que os 3 e 4 complementam sua
normatividade, estabelecendo, em primeiro lugar,
que, inexistindo lei federal sobre normas gerais os
Estados exercero a competncia legislativa plena,
para atender as suas peculiaridades, e, em segundo
lugar, que a supervenincia de lei federal sobre normas
gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for
contrria. Note-se bem, o constituinte foi tcnico: a lei
federal superveniente no revoga a lei estadual nem a
derroga no aspecto contraditrio, esta apenas perde sua
aplicabilidade, porque fica com a sua eficcia suspensa.
Quer dizer, tambm, sendo revogada a lei federal pura e
simplesmente, a lei estadual recobra sua eficcia e passa
outra vez a incidir. (SILVA, 2005, p. 507).

Unidade 2 47
Universidade do Sul de Santa Catarina

A Constituio descreve os critrios sobre a competncia


concorrente, veja:

Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito


Federal legislar concorrentemente sobre: (Grifamos)
I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico
e urbanstico;
II - oramento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos servios forenses;
V - produo e consumo;
VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da
natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo
do meio ambiente e controle da poluio;
VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico,
turstico e paisagstico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico;
IX - educao, cultura, ensino e desporto;
X - criao, funcionamento e processo do juizado de
pequenas causas;
XI - procedimentos em matria processual;
XII - previdncia social, proteo e defesa da sade;
XIII - assistncia jurdica e Defensoria pblica;
XIV - proteo e integrao social das pessoas portadoras
de deficincia;
XV - proteo infncia e juventude;
XVI - organizao, garantias, direitos e deveres das
polcias civis.

Para maior organizao do Estado Democrtico de Direito e


para que seja promovida uma segurana jurdica que se espera
que foi criado o instituto da competncia legislativa, em que fica
estabelecido, por meio da norma escrita, em quais circunstncias
podem as esferas de governo legislar acerca de determinada
matria. Assim, justo que se estabelea que a Unio legisle
acerca de matria de interesse nacional, pois no do interesse
direto dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
legislarem sobre nacionalidade e normas sobre direito espacial,
por exemplo.

Como o pas imenso e cada localidade tem sua cultura, modo


de falar, enfim, tem sua prpria identidade, do interesse direto
dos Estados disporem sobre leis de interesse regional e, por
conseguinte, de interesse indireto ou at mesmo sem interesse

48
Tcnica Legislativa

por parte da Unio e dos Municpios de legislarem a respeito de


tal matria. Por fim, do interesse dos Municpios legislarem
sobre o Plano Diretor, no qual so estabelecidas normas
de interesse de cada municipalidade. Das duas espcies de
competncia legislativa analisada - de tantas outras existentes -, a
privativa e a concorrente so fundamentais para o funcionamento
da Nao. O legislador estabeleceu que cada ente poltico aqui
compreendida a Unio e os Estados seja responsvel pela
complementao das normas do pas.

importante destacar que tanto na competncia privativa


da Unio como na concorrente, os Estados-Membros podem
promulgar as normas sobre as matrias descritas nos artigos 22
e 24 da Carta da Repblica, mesmo que com algumas vedaes.
Isto possibilita que no haja lacunas na lei, pois permite que
sejam aplicadas, no caso do art. 22 (CF), normas estaduais em
que no haja questes especficas propostas pela Unio, mediante
Lei. O mesmo ocorre na hiptese do art. 24 da Lei Maior, em
que o Estado pode ingressar na competncia da Unio quando
esta no dispuser sobre normas de diretrizes gerais.

Sntese

Voc estudou nesta unidade que:

existem duas diferenas bsicas entre Leis


Complementares e Leis Ordinrias, uma de ordem
MATERIAL e outra FORMAL. A diferena material
no sentido de que s pode ser objeto de lei complementar
a matria expressamente prevista no texto constitucional.
a diferena formal refere-se ao quorum de
aprovao necessrio na fase de votao, pois as leis
complementares dependem de quorum absoluto (metade
+ 1 de todos os parlamentares da Casa Legislativa),
enquanto as leis ordinrias sujeitam-se a quorum simples
ou relativo (metade + 1 dos presentes Casa Legislativa).

Unidade 2 49
Universidade do Sul de Santa Catarina

em relao s Leis Delegadas, delegar significa


transmitir certa responsabilidade. So elaboradas pelo
presidente da Repblica. Para isto, ele pede delegao
ao Congresso Nacional.
medidas provisrias tambm so de iniciativa do
presidente da Repblica e devem ser adotadas em caso
de relevncia e urgncia.
quanto aos Decretos Legislativos, eles tm por funo
regular as matrias de exclusiva competncia do
Congresso Nacional, enumeradas no artigo 49 da
Constituio federal, sem a necessidade da sano
do presidente da Repblica. O processo legislativo
dessa espcie disciplinado pelo prprio Congresso
Nacional.
competncia legislativa o poder que cada um dos entes
polticos tem de editar leis. Costuma ser dividida em
privativa, concorrente, suplementar ou residual.
no que concerne Competncia legislativa privativa
da Unio e a competncia legislativa concorrente,
voc conheceu os limites que a Constituio de
1988 estabelece para os critrios de Competncia
Legislativa pelo Poder Constituinte Originrio s trs
esferas de governo (Unio, Estados e Distrito Federal
e Municpios) legislarem sobre determinados assuntos
de seus interesses. Contudo, essa liberdade de
normatizar ficou adstrita, cabendo a cada um legislar
nas hipteses em que a Constituio autorizar. Desta
forma, cabe Unio produzir atos normativos de
interesse nacional; aos Estados compete produzir leis
de interesse regional; e aos Municpios resta produzir
normas sobre o interesse local, como salienta Jos
Afonso da Silva em seu Curso de direito constitucional
positivo ( 2005, p. 504).

50
Tcnica Legislativa

Atividades de auto-avaliao

1) A partir do que voc estudou na seo 1, descreva os conceitos,


com suas prprias palavras, de emendas Constituio, leis
complementares e leis ordinrias.

2) Para aprofundar seus estudos, faa a diferenciao entre leis


delegadas, medidas provisrias e decretos legislativos.

Unidade 2 51
Universidade do Sul de Santa Catarina

3) Explique o que acontece se o Congresso Nacional rejeitar uma medida


provisria.

4) Existem matrias que no podem ser disciplinadas por medidas


provisrias? Discorra sobre isto.

5) Explique a utilidade e como funcionam as Resolues Legislativas.

52
Tcnica Legislativa

6) Em relao ao que estudou na seo 2, faa um resumo sobre


competncia legislativa, indicando o que podem fazer em matria de
lei os Estados e Municpios.

Saiba mais

Nos livros indicados abaixo voc poder aprofundar seus estudos


dos conceitos e caractersticas dos tipos normativos citados nesta
unidade. Lembre-se, como este livro de Tcnica Legislativa,
fizemos um tratamento rpido e superficial dos conceitos
importante, cabe a voc buscar aprofundar esses conhecimentos
nas referncias indicadas e nos materiais postados no EVA.

Pesquise em:

CASTRO, Marclio Frana. Entre o texto e o contexto:


a tcnica legislativa alm da regra. Cadernos da Escola
do Legislativo, Belo Horizonte, v. 4, n. 7, p. 121- 147,
jan./jun. 1998.
ROMO, Miguel Lopes. Breves notas sobre avaliao
legislativa. Legislao. Cadernos de Cincia de
Legislao, Oeiras, Portugal, n. 42/43, p. 221-236, jan./
jun. 2006.

Unidade 2 53
3
UNIDADE 3

Elementos que integram o


processo de redao de leis a
regras gerais

Objetivos de aprendizagem
Compreender os conceitos bsicos e o panorama de
redao das leis.

Identificar os recursos que integram o processo de


alterao das leis.

Examinar e compreender alguns itens importantes dos


textos legais.

Estudar em detalhes a Lei Complementar que cuida da


tcnica legislativa.

Sees de estudo
Seo 1 Etapas da tramitao de um projeto de lei
Seo 2 Com funciona o processo e a tcnica
legislativa no Congresso Nacional
Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de estudo


At aqui voc estudou conceitos e princpios importantes para o
conhecimento e a prtica de Tcnica Legislativa! Nesta unidade,
voc vai ter contato com aspectos mais prticos e diretos, a partir
de casos especficos, de como tcnica auxilia na construo do
texto legal e vai aprender tambm os detalhes metodolgicos para
cada instrumento legal a ser trabalhado e desenvolvido.

Ao final desta unidade, na seo 3, voc far uma anlise


detalhada da Lei Complementar n. 95-1998, que pode ser
considerada a bblia da tcnica legislativa, por conter as
recomendaes obrigatrias.

Seo 1 Etapas da tramitao de um projeto de lei

Processo legislativo o procedimento a ser observado para a


formao das leis, estabelecido por disposies constitucionais
e pelos regimentos internos das duas Casas Legislativas do
Congresso Nacional - Cmara dos Deputados e Senado Federal.

A tcnica legislativa pode ser comparada ao que o mtodo


para a aplicao de uma cincia e o processo legislativo pode
ser comparado ao que a metodologia para um ramo do
conhecimento. Desta forma, podemos afirmar que as etapas de
tramitao de um projeto de lei tm sua metodologia prpria e a
redao dessas leis tem mtodos prprios aqui entra a tcnica
legislativa de forma inequvoca.

Entenda melhor!

Voc j sabe que a iniciativa de um projeto de lei pode ser de


deputados, individual ou coletivamente, de comisses, da Mesa
da Cmara, do Senado Federal, do presidente da Repblica,
do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores, do
procurador-geral da Repblica, dos cidados, na forma da lei.
A iniciativa de um projeto de lei a faculdade que se atribui a
algum ou a algum rgo para apresentar projetos de lei ao Poder

56
Tcnica Legislativa

legislativo. (WIEGERINCK, 2003, p. 165). Esta iniciativa se


d pela apresentao do projeto de lei.

A apresentao de projetos de lei de iniciativa do


presidente da Repblica, do Supremo Tribunal
Federal, dos Tribunais Superiores e dos cidados se d,
obrigatoriamente, mediante a Cmara dos Deputados,
conforme preceituam os artigos 61, 2 e 64, caput, da
Constituio Federal.

Art. 64 - A discusso e votao dos projetos


de lei de iniciativa do Presidente da Repblica,
do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais
Superiores tero incio na Cmara dos
Deputados.
Art. 61 - 2 - A iniciativa popular pode
ser exercida pela apresentao Cmara dos
Deputados de projeto de lei subscrito por, no
mnimo, um por cento do eleitorado nacional,
distribudo pelo menos por cinco Estados,
com no menos de trs dcimos por cento dos
eleitores de cada um deles.

Os demais projetos de lei, de iniciativa diversa das especificadas


acima, podem ser apresentados a qualquer das casas legislativas
do Congresso Nacional (Cmara dos Deputados ou Senado
Federal).
O prximo passo, depois da apresentao do projeto, o exame
do projeto de lei.
Seja qual for o tema, todos os projetos passam, primeiramente,
pela apreciao das Comisses de Constituio e Justia, que
examinam a sua constitucionalidade e sua conformidade com
as tcnicas redacionais. Posteriormente, so direcionados s
comisses temticas, de acordo com o seu objeto, para anlise
de seu mrito, cada projeto de acordo com sua especificidade e
regimento interno de cada Casa Legislativa.
Voc pode perguntar:

Como se d a aprovao do projeto de lei?

Unidade 3 57
Universidade do Sul de Santa Catarina

A aprovao dos projetos de lei, de um modo geral, pode se dar


de duas formas.

1 - Pela apreciao conclusiva das comisses, aprovando-


os ou rejeitando-os de pronto, sem a necessidade de
serem avaliados em plenrio, exceto em caso de recurso.
2 - Pela apreciao sujeita deliberao do plenrio, aps
a anlise das comisses, quando este quem decide sobre
a aprovao ou rejeio do projeto de lei.

De acordo com o que prev a nossa Constituio, s comisses,


no mbito de suas atribuies, cabe, dispensada a competncia do
plenrio, nos termos do art. 58, 2, I, da Constituio, discutir
e votar:

I - projetos de lei ordinria de autoria de senador,


ressalvado o projeto de cdigo;
II - projetos de resoluo que versem sobre a suspenso
da execuo, no todo ou em parte, de lei declarada
inconstitucional por deciso definitiva do Supremo
Tribunal Federal.

Seguindo o disposto no Art.58, 1, o presidente do Senado,


ouvidas as lideranas, poder conferir s comisses competncia
para apreciar, terminativamente, as seguintes matrias:
I - tratados ou acordos internacionais;
II - autorizao para a explorao e o aproveitamento
de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas
minerais em terras indgenas;
III - alienao ou concesso de terras pblicas com rea
superior a dois mil e quinhentos hectares;
IV - projetos de lei da Cmara de iniciativa parlamentar
que tiverem sido aprovados, em deciso terminativa, por
comisso daquela Casa;
V - indicaes e proposies diversas, exceto:
a) projeto de resoluo que altere o Regimento Interno;

58
Tcnica Legislativa

b) projetos de resoluo a que se referem os arts. 52, V


a IX e 155, 1, IV, e 2, IV e V, da Constituio;
c) proposta de emenda Constituio.

Algumas votaes ocorrem fora do plenrio das Casas


Legislativas e prescindem dessas votaes. o que podemos
observar no artigo Art. 24. s Comisses Permanentes, em
razo da matria de sua competncia, e s demais Comisses, no
que lhes for aplicvel, cabe, veja detalhes da Lei Complementar
n. 95-1998 em seu inciso II:

II - discutir e votar projetos de lei, dispensada a


competncia do Plenrio, salvo o disposto no 2 do art.
132 e excetuados os projetos:
a) de lei complementar;
b) de cdigo;
c) de iniciativa popular;
d) de Comisso;
e) relativos a matria que no possa ser objeto de
delegao, consoante o 1 do art. 68 da Constituio
Federal;
f) oriundos do Senado, ou por ele emendados, que
tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer das
Casas;
g) que tenham recebido pareceres divergentes;
h) em regime de urgncia;

Uma dvida pode surgir: como ficam os procedimentos de


votao nas comisses, fora das deliberaes plenrias?

A legislao diz que se aplicam as mesmas regras, por analogia.


Veja o que diz o pargrafo primeiro da resoluo 58 de 1994, do
Congresso Nacional:

1 Aplicam-se tramitao dos projetos de lei


submetidos deliberao conclusiva das Comisses, no
que couber, as disposies previstas para as matrias
submetidas apreciao do Plenrio da Cmara.
(Pargrafo com redao dada pela Resoluo n 58, de
1994)

J o Art. 132 determina que apresentada e lida perante o


Plenrio, a proposio ser objeto de deciso:

Unidade 3 59
Universidade do Sul de Santa Catarina

2 No se dispensar a competncia do Plenrio para


discutir e votar, globalmente ou em parte, projeto de lei
apreciado conclusivamente pelas Comisses se, no prazo
de cinco sesses da publicao do respectivo anncio no
Dirio da Cmara dos Deputados e no avulso da Ordem
do Dia, houver recurso nesse sentido, de um dcimo dos
membros da Casa, apresentado em sesso e provido por
deciso do Plenrio da Cmara. (Pargrafo com redao
dada pela Resoluo n 10, de 1991 do Congresso
Nacional).

Uma vez aprovado na Casa Legislativa em que teve incio, seja


pelas comisses ou pela deliberao do Plenrio, segue para a
outra Casa Legislativa, que atua como revisora.
No regime bicameral, como o nosso, indispensvel a
aprovao do projeto pelas duas Casas Legislativas (Cmara
dos Deputados e Senado Federal). Este sistema funciona com
projetos passando primeiro pela Cmara dos Deputados e, em
seguida, enviados para o Senado que, quando faz emendas,
devolve Cmara que faz nova votao.

na fase de aprovao que ocorre a nica distino


entre o procedimento de elaborao de uma lei
complementar e uma lei ordinria. Enquanto o
quorum para aprovao de uma lei ordinria de
maioria simples (metade + 1 dos membros presentes
na Casa Legislativa), o quorum para aprovao de uma
lei complementar de maioria absoluta (metade + 1
de todos os integrantes da Casa Legislativa). Importa
ressaltar que, uma vez exigido quorum especial para
votao de um projeto na Casa iniciadora, o ser
tambm exigido em todas as demais votaes no
decorrer do mesmo processo.

Entenda a relao entre a Cmara e o Senado, quanto


aprovao de projetos.

Este o ponto que, em processo legislativo, se chama de reviso


do projeto de lei.

O projeto de lei apresentado na Cmara dos Deputados ser


revisado pelo Senado Federal e vice-versa. Na Casa revisora, do
mesmo modo, o projeto de lei ser apreciado pelas Comisses,
discutido e votado. A Casa revisora poder aprov-lo, rejeit-lo

60
Tcnica Legislativa

ou emend-lo. Se aprovado, de acordo com o que prenuncia o


Art. 67 da CF, seguir para sano do presidente da Repblica.
Se rejeitado, ser arquivado, somente podendo constituir objeto
de novo projeto em outra sesso legislativa, ou mediante proposta
da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do
Congresso Nacional, caso em que poder ocorrer na mesma
sesso legislativa.

Ainda temos outra hiptese! O projeto pode ser emendado,


quando retornar Casa de origem para aceitar ou no as
alteraes. As emendas da Casa revisora no so suscetveis de
modificaes por meio de subemendas.
Subemendas so
proposies destinadas a
O que ocorre se uma emenda no admitida pela emendar uma emenda.
Casa revisora?

Inadmitida a emenda, arquiva-se tambm o projeto. Tambm em


face do sistema bicameral, qualquer emenda ao projeto por uma
das Casas dever, obrigatoriamente, passar pela aprovao da
outra, de forma definitiva.

Uma vez aprovado o projeto, com ou sem emendas, considera-se


terminada a fase de sua elaborao, devendo ser enviado sano
ou promulgao.

A aprovao do projeto de lei confirmada por meio


do AUTGRAFO, que um documento que tem
por finalidade remeter o projeto aprovado na Casa
iniciadora Casa revisora (autgrafo de reviso) ou
encaminhar o projeto aprovado definitivamente, por
ambas as Casas, sano do presidente da Repblica
(autgrafo de sano). O contedo do autgrafo
a reproduo da redao final do texto que fora
aprovado.

Como voc estudou na unidade 2, o presidente da Repblica


detm grande poder no que se refere sano ou ao veto do
projeto de lei. O projeto de lei aprovado pelas duas Casas
Legislativas do Congresso Nacional deve ser remetido ao
presidente da Repblica e analisado por ele, que poder vet-lo
ou sancion-lo.

Unidade 3 61
Universidade do Sul de Santa Catarina

A SANO a concordncia do presidente da Repblica


para com os termos do projeto de lei aprovado pelo Congresso
Nacional. Ser expressa quando o chefe do Poder Executivo se
manifestar, favoravelmente, no prazo de 15 dias teis. Ser tcita
quando o prazo se escoar sem a manifestao do presidente da
Repblica.

Tambm pode ser total ou parcial, de modo a indicar a


aquiescncia do presidente da Repblica pela totalidade, ou no,
do projeto de lei aprovado pelo Parlamento.

O VETO a discordncia do presidente da Repblica para


com o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional, por
entend-lo inconstitucional e/ou contrrio ao interesse pblico.
irretratvel: uma vez expostas ao Parlamento as razes do
presidente da Repblica para vetar o projeto de lei, no h como
retroceder, alterando sua opinio.

Ser sempre expresso, posto que deve se dar no prazo de 15 dias


teis, a partir do recebimento do respectivo projeto. Dever ser
motivado e formal, posto que ser encaminhado, por escrito, ao
Poder Legislativo para reexame das razes que determinaram o
veto. H de ser, sempre, supressivo, pelo que no h possibilidade
de adicionar artigos, pargrafos, incisos ou alneas no texto do
projeto de lei, apenas suprimir o que o chefe do Poder Executivo
desaprova.

Outras caractersticas do veto ao projeto de lei:

pode ser total ou parcial, desde que, se parcial, alcance texto


integral de artigo, pargrafo, inciso ou alnea.
pode ser, tambm, supervel, j que as duas Casas reunidas
do Congresso Nacional dispem de trinta dias para apreciar as
razes do veto, podendo rejeit-lo, em escrutnio secreto, com o
voto da maioria absoluta dos deputados e senadores.

Veja agora como funciona a tramitao do veto, em sua


seqncia.

Primeira opo o veto direto do presidente da


Repblica ao projeto de lei.

62
Tcnica Legislativa

Em seguida, acontece o retorno do projeto de lei ao


Congresso Nacional com as razes do veto e passa por
uma reapreciao pelo Parlamento.
O Congresso faz a votao sobre a manuteno ou
derrubada do veto situao em que o projeto passa a
valer, sobre a deciso do presidente. Com isto, fica o veto
superado e a lei , novamente, remetida ao presidente da
Repblica para promulgao.
Contudo, se o veto for mantido, o projeto de lei
arquivado definitivamente.

O projeto de lei converte-se em lei com a sano


presidencial ou, ainda, com a derrubada do veto
por parte do Congresso Nacional. As etapas que se
seguem, PROMULGAO e PUBLICAO, j se referem
prpria lei em si.

A seguir, entenda a promulgao e publicao de uma lei.

Promulgar declarar que uma nova lei passa a existir e que,


conseqentemente, deve ser cumprida. Assim, a promulgao
que garante executoriedade lei. Ordinariamente, ato do
presidente da Repblica, mesmo nos casos em que seu veto tenha
sido derrubado pelo Congresso Nacional.

A Constituio Federal estipula um prazo de 48 horas para


promulgao pelo presidente da Repblica, contados da sano
ou da comunicao sobre a rejeio do veto.
Esgotado o prazo, a competncia transfere-se ao presidente do
Senado Federal e se, em igual perodo, este no se manifestar,
dever faz-lo o vice-presidente da mesma Casa (Art. 66, 7 da
Constituio Federal).

J a publicao da lei o rito necessrio para que tenha eficcia,


necessrio que a lei seja publicada, que sua existncia seja levada
a conhecimento pblico, por meio de sua insero no Dirio
Oficial. Compete ao presidente da Repblica a publicao de lei.

O incio da vigncia da lei pode se dar de imediato, com a


introduo da clusula "entra em vigor na data de sua publicao",
utilizada para as leis de pequena repercusso.

Unidade 3 63
Universidade do Sul de Santa Catarina

Do contrrio, a prpria lei estabelece a data de incio de sua


vigncia: "Esta lei entra em vigor um ano aps a sua publicao".
No silncio do texto, entrar em vigncia aps 45 dias de sua
publicao.

O lapso temporal existente entre a publicao da lei e


o incio de sua vigncia denominado vacatio legis.

A idealizao de projetos de leis ordinrias e


complementares
O desenvolvimento mundial e a conseqente dinmica social
criam, a cada dia, uma nova situao ftica divergente do
plano jurdico vigente. A sociedade vive, ento, sujeita a uma
regulamentao legal, muitas vezes, oposta realidade social.

Entretanto, possvel e deve-se sempre pretender alcanar


uma conformidade entre as normas jurdicas e as necessidades
sociais, posto que, conceitualmente, a formao das leis deriva da
transformao dos interesses da ordem social em interesses da
ordem jurdica, como se expressa Enrico Musso (2005, p.113).

Para tanto, preciso que haja INICIATIVA, que a


faculdade de propor projetos de lei ou emendas constituio,
atribuda a pessoas ou rgos, com o objetivo de impulsionar
o processo legislativo formao das leis. A iniciativa pode
ser governamental, parlamentar, do Poder Judicirio, dos
procuradores-gerais e popular. A iniciativa governamental
atribuda ao chefe do Poder Executivo.

Detalhes da Iniciativa
A iniciativa do Poder Judicirio reservada ao Supremo Tribunal
Federal (STF), aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de
Justia.

Os procuradores-gerais que tm poder de iniciativa de lei so o


procurador-geral da Repblica e os procuradores-gerais de Justia
nos Estados e Distrito Federal.

64
Tcnica Legislativa

So titulares do poder de iniciativa parlamentar qualquer


membro ou comisso das Assemblias Legislativas, da Cmara
dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional.

A iniciativa popular, prevista no art. 61, 2, da Constituio


Federal, depende de um procedimento complexo, que exige
que o projeto de lei seja subscrito por, no mnimo, um por
cento de eleitorado nacional, distribudo pelo menos por
cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento
dos eleitores de cada um deles. (As constituies Estaduais
dispem sobre a iniciativa popular de lei estadual, nos termos
do art. 27, 4, da Constituio Federal). No entanto, a
participao dos cidados no processo legislativo de grande
importncia, j que so eles os maiores conhecedores das
omisses ou iniqidades legais, posto que so praticantes
das normas, alm de serem, tambm, os maiores interessados
na ordem social. Com esse propsito, a Cmara dos
Deputados fundou a COMISSO DE LEGISLAO
PARTICIPATIVA - CLP, que permite a participao popular
no processo legislativo, por intermdio da apresentao
de sugestes CLP que, uma vez acatadas, tornam-se de
iniciativa parlamentar.

A apresentao dessas sugestes restrita a associaes e rgos


de classe, organizaes no governamentais (ONGs), sindicatos
e entidades organizadas da sociedade civil (exceto partidos
polticos). A CLP no est autorizada a receber sugestes
individuais.

Todavia, ainda h como valer-se da possibilidade de sugestes


individuais serem apresentadas a um deputado e acolhidas por
ele, desde que corroboradas pela sua assinatura e submetidas ao
Congresso Nacional como de iniciativa parlamentar.
Contudo, apenas projetos de LEIS ORDINRIAS e
COMPLEMENTARES podem ser objeto das propostas
sugeridas acima, tendo em vista que as EMENDAS
CONSTITUIO no aceitam a iniciativa de qualquer
congressista isoladamente, nem to pouco de qualquer comisso
parlamentar.

As outras espcies normativas dispostas no artigo 59 da


Constituio Federal, quais sejam, LEIS DELEGADAS,

Unidade 3 65
Universidade do Sul de Santa Catarina

MEDIDAS PROVISRIAS, DECRETOS LEGISLATIVOS


E RESOLUES, no so concebidas por iniciativa
parlamentar ou trazem como objeto assuntos de interesse
interno do Congresso Nacional ou de sua competncia exclusiva,
por isso, no participam, tambm, do intento deste livro
didtico. Portanto, o objetivo deste livro didtico indicar os
primeiros passos para a criao de projetos de leis ordinrias e
complementares, pelo que admitem a iniciativa intentada por um
parlamentar ou pela CLP.

Seo 2 Com funciona o processo e a tcnica


legislativa no Congresso Nacional

Voc j deve ter notado a importncia da tcnica legislativa. Pode


estar se perguntando se existiria um modelo para seguir. Existe!
o trabalho realizado pelo Congresso Nacional, por meio do
Senado e da Cmara dos Deputados.

Para entender isto, vamos estudar como funciona a tcnica


legislativa no Congresso Nacional. Assim, voc poder aplicar
esse aprendizado nas atividades estaduais ou municipais dos
legislativos, sem perder de vista que a tcnica legislativa a
materializao, em seu aspecto formal, do processo poltico da
casa legisladora.

Antes de estudar os detalhes, vamos destacar alguns elementos


sobre a relao entre processo poltico e tcnica legislativa.

Processos polticos e processos legislativos


No Estado Democrtico de Direito brasileiro, o Legislativo lida
com duas funes centrais: a poltica entendida, aqui, como
a orientao ou atitude de um governo em relao a assuntos
de interesse pblico , e a legislativa propriamente dita, que

66
Tcnica Legislativa

resulta na elaborao de leis e outros tipos normativo, em que a


participao dos tcnicos e analistas legislativos preponderante.

A relao entre ambas as funes demonstra mtua


dependncia. Sob a ptica administrativa, pode-se dizer que
a poltica representa um insumo da funo legislativa. J sob
a perspectiva legalista, a funo legislativa percebida como
sendo a formatao da deciso poltica predominante, isto ,
uma conseqncia direta da funo poltica.

Devido complexidade dos processos poltico e legislativo,


cada qual cumpre objetivos especficos e que precisam ser
integrados pelo texto legal. Nesse trabalho, o tcnico legislativo
precisa avaliar um contexto dinmico, com instabilidade e
baixa homogeneidade, caracterstica da funo poltica que
tem, na funo legislativa, o seu produto derivado da busca de
convergncia, organizao, ordem, ritmo, homogeneidade e
estabilidade do texto escrito (ou positivado, como se costuma
dizer).

O alinhamento dos procedimentos e objetivos dessas duas


funes papel desempenhado pelo corpo tcnico do Senado
Federal e da Cmara dos Deputados. Em outras palavras, esse
alinhamento demanda a atuao efetiva do assessoramento
tcnico e poltico aos parlamentares na instrumentalizao das
decises tomadas.

A misso no simples. necessrio um conhecimento amplo


sobre os assuntos afeitos aos processos poltico e legislativo, alm
de habilidades interpessoais, sensibilidade poltica, capacidades
de discernimento e, obviamente, um aguado senso pblico e
preocupao com a imagem institucional.

Veja como funcionam as assessorias legislativas no


Congresso Nacional!
No caso do Senado, temos a Consultoria Legislativa e
a Consultoria de Oramentos como rgos destacados
de assessoramento superior, ligados diretamente s
atividades fins da Casa. As consultorias contribuem

Unidade 3 67
Universidade do Sul de Santa Catarina

diretamente na elaborao das proposies


legislativas, dos pareceres, das notas tcnicas e de
outros documentos solicitados por parlamentares,
sobre os mais variados assuntos.
Cerca de 200 consultores, recrutados por criterioso
processo seletivo de provas e ttulos, desenvolvem
essas tarefas. A Advocacia do Senado, por sua vez,
ocupa-se do acompanhamento jurdico de todas
as causas relacionadas ao exerccio do mandato
parlamentar, bem como os feitos judiciais em que seja
parte a administrao da Casa. Ela tambm atua na
defesa das proposies aprovadas pelo Senado, caso
venham a ser objeto de questionamentos judiciais.
Os chefes de gabinete, com suas respectivas equipes,
so estratgicos nesse plano de assessoramento
parlamentar. Eles operam como elo entre as reas
tcnica, administrativa e poltica, trabalho que ganha
ainda mais importncia nas relaes estabelecidas
com as bases polticas do Estado representado pelo
senador.
Os jornalistas da Casa, por meio de TV, Rdio, Jornal
e Agncia Senado, desenvolvem os trabalhos de
divulgao sociedade das discusses e votaes
ocorridas no plenrio e nas comisses. O maior
acesso informao amplia o conhecimento sobre
as atividades relativas ao exerccio do mandato
parlamentar e o respectivo controle social,
aperfeioando a qualidade da representao poltica e
da produo legislativa.
Os servidores que trabalham diretamente na secretaria
geral da Mesa e nas comisses so responsveis pela
dinmica do processo legislativo, dando-lhe ritmo
e continuidade, sob a gide da Constituio e do
Regimento da Casa. Como se observa, os trabalhos
do Legislativo e, mais especificamente, do Senado
Federal, so coordenados e executados por uma
equipe de profissionais altamente especializados e
em constante aperfeioamento. Sem a participao
desses servidores, no se completaria o ciclo da
representao poltica, que concretizada no dia-a-
dia do processo legislativo.

68
Tcnica Legislativa

A atividade legislativa do Congresso Nacional


Uma das principais funes do Congresso Nacional e de suas
duas Casas Cmara dos Deputados e Senado Federal
a de elaborar normas legais. De acordo com o artigo 59 da
Constituio Federal, as duas casas elaboram:

I - emendas Constituio;
II - leis complementares;
III - leis ordinrias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisrias;
VI - decretos legislativos;
VII - resolues.

As normas que disciplinam o processo legislativo esto contidas


nos artigos 59 e seguintes da Constituio Federal, como voc
j estudou na unidade 2. Contudo, muitas informaes e muitos
detalhes tcnicos so encontrados apenas nos Regimentos
Internos das Casas (Congresso e Cmara) e no Regimento
Comum do Congresso Nacional. O Regimento Interno da
Cmara foi o aprovado pela Resoluo n. 17, de 1989, e
alteraes posteriores.

As atividades legislativas da Cmara, de acordo com o


Regimento Interno, so as seguintes.

Proposies o nome genrico que se d a toda matria


sujeita deliberao da Cmara dos Deputados. Como o nome
genrico, existem suas especificidades, de acordo com a
natureza da proposio, como voc ver a seguir.
No que se refere a redao e padronizao das proposies, todas
devem ser redigidas com clareza, em termos explcitos e concisos,
e apresentada em trs vias, de acordo com as normas regimentais,
no devendo conter matria estranha ao enunciado objetivamente
na respectiva ementa, ou dele decorrente.

Unidade 3 69
Universidade do Sul de Santa Catarina

A Lei Complementar n. 95, de 1998, dispe sobre


a elaborao, redao, alterao e consolidao
das leis. As proposies, os pronunciamentos e
demais documentos destinados publicao devem
ainda atender, em sua apresentao, s seguintes
recomendaes, a fim de se obter a melhor qualidade
de impresso:
- uso de impressora a laser, ou a jato de tinta, no
caso de impresso por microcomputador;
- padronizao do tipo de letra, se utilizado
microcomputador, conforme seu editor de texto:
letra tipo Courier 12, no caso do Microsoft Word.

Toda proposio passa pela fase de apresentao/iniciativa.


Dependendo de sua natureza ou de quem a inicie, a proposio
deve ser apresentada no plenrio, nas comisses ou na Mesa
Diretora, de acordo com o art. 101 do Regimento Interno. Para
tanto, temos os tipos de lei quanto iniciativa.

Vale lembrar que a iniciativa de lei complementar


e ordinria cabe a qualquer membro ou comisso
da Cmara, do Senado ou do Congresso Nacional,
ao presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao procurador-geral
da Repblica, e aos cidados, quando em grupo, na
forma e nos casos previstos na Constituio e devem
ser feitas em proposies na Cmara.

A iniciativa de propostas de emenda Constituio pode


ser de um tero, no mnimo, dos membros da Cmara ou do
Senado, do presidente da Repblica ou de mais da metade das
Assemblias Legislativas, manifestando-se cada uma delas pela
maioria absoluta de seus membros. Ainda cumpre relembrar que a
proposio, quando de iniciativa de deputados, pode ser individual
ou coletiva. Pode consistir em projeto, indicao, requerimento,
emenda, parecer, proposta de emenda Constituio, parecer
e proposta de fiscalizao e controle e recurso. Veja detalhes na
figura 3.1 a seguir.

70
Tcnica Legislativa

Figura 3.1 Iniciativa de propostas de emenda Constituio


Fonte: Apostila de Tcnica Legislativa, CMP Editora, 2007, p. 56.

Acompanhe agora as formas e os tipos de proposio.

Projeto - a Cmara exerce a sua funo legislativa por


via de projeto de lei ordinria ou complementar, de
decreto legislativo ou de resoluo, alm da proposta
de emenda Constituio. Dentre os projetos, o mais
importante o projeto de lei que se destina a regular as
matrias de competncia do Poder Legislativo, com a
sano do presidente da Repblica.
Tem-se ainda o projeto de decreto legislativo, cuja
destinao regular as matrias de exclusiva competncia
do Poder Legislativo, sem a sano do presidente da
Repblica.
O projeto de resoluo destina-se a regular, com eficcia
de lei ordinria, matrias da competncia privativa da
Cmara dos Deputados, de carter poltico, processual,
legislativo ou administrativo, ou quando deva a Casa
pronunciar-se sobre assuntos constantes do art. 109, III,
do Regimento Interno, sem a sano presidencial.

Veja o fluxograma de um projeto de lei na figura 3.2.

Unidade 3 71
Universidade do Sul de Santa Catarina

Figura 3.2 Fluxograma de um projeto de lei


Fonte: Apostila de Tcnica Legislativa, CMP Editora, 2007, p. 58.

Outros instrumentos que so necessrios ao trmite de um


projeto de lei so:

a) a indicao e
b) o requerimento.

Indicao a proposio por meio da qual o deputado poder:

I - sugerir a outro Poder a adoo de providncia, a


realizao de ato administrativo ou de gesto, ou o envio
de projeto sobre matria de sua exclusiva iniciativa;
II - sugerir a manifestao de uma ou mais comisses
acerca de determinado assunto, visando elaborao de
projeto sobre matria de iniciativa da Cmara.

72
Tcnica Legislativa

J o requerimento ou os requerimentos podem estar sujeitos:

1- a despacho apenas do presidente;


2- a despacho do presidente, ouvida a Mesa; ou
3- a deliberao do plenrio.

Na primeira hiptese utilizado, por exemplo, para solicitar a


palavra ou a desistncia dela durante a sesso; na segunda, para
requerer informaes a ministro de Estado ou a insero, nos
Anais da Cmara, de informaes, documentos ou discursos de
representante de outro Poder, quando no lidos integralmente
pelo orador que a eles fez remisso; na terceira, nos casos
estabelecidos no art. 117 e nos no especificados no Regimento
Interno.

Outra utilidade para a proposio a proposio de emenda


esta apresentada como acessria a proposta de emenda
Constituio, a projeto de lei ordinria, de lei complementar,
de decreto legislativo ou de resoluo, podendo ser supressiva,
aglutinativa, substitutiva, modificativa e aditiva.

Entenda melhor cada uma delas.

A supressiva a que manda eliminar qualquer parte de outra


proposio; a aglutinativa a resultante da fuso de outras
emendas, ou destas com o texto; a substitutiva a apresentada
como sucednea a parte de outra proposio, denominando-se
substitutivo quando a alterar, substancial ou formalmente, em
seu conjunto; a modificativa a que altera a proposio sem a
modificar substancialmente; a aditiva a que se acrescenta a
outra proposio.

Quando apresentada em Comisso, a outra emenda


recebe a denominao de subemenda, podendo ser
supressiva, substitutiva ou aditiva.
Denomina-se emenda de redao a modificativa que
visa a sanar vcio de linguagem, incorreo de tcnica
legislativa ou lapso manifesto. A emenda, conforme
o caso, deve ser apresentada em comisso ou no
plenrio.

Unidade 3 73
Universidade do Sul de Santa Catarina

A emenda proposio da competncia do plenrio deve ser


apresentada durante a discusso da matria a que se refira.
A emenda aglutinativa tambm pode ser apresentada at o
momento da votao da proposio.

A emenda proposio sujeita a poder conclusivo das comisses


deve ser apresentada em cada comisso de mrito.

A proposta de emenda Constituio deve ser


subscrita, no mnimo, por um tero dos deputados,
ou, nos termos do art. 60 da Constituio, por aqueles
outros agentes autorizados. A proposta de emenda
ser submetida a dois turnos de discusso e votao,
com interstcio de cinco sesses. Ser aprovada na
Cmara a proposta que obtiver, em ambos os turnos,
trs quintos dos votos dos membros da Casa, em
votao nominal.
Detalhe: o Poder Legislativo no pode apreciar
emenda Constituio que proponha a abolio
da Federao, do voto direto, secreto, universal e
peridico, da separao dos Poderes e dos direitos e
garantias individuais.

Existem momentos em que a Cmara, ovSenado e outras


Casas Legislativas precisam se pronunciar sobre matrias em
estudo. Geralmente, isto feito por meio de relatores que fazem
proposio de parecer, especialmente nas comisses.

Parecer, portanto, a proposio por meio da qual


uma comisso se pronuncia sobre qualquer matria
sujeita ao seu estudo.

O parecer escrito constar de:

relatrio, em que se far exposio circunstanciada da


matria em exame;

voto do relator, em termos objetivos, com a sua opinio


sobre a convenincia da aprovao ou rejeio, total ou
parcial, da matria, ou sobre a necessidade de dar-lhe
substitutivo ou oferecer-lhe emenda;

74
Tcnica Legislativa

parecer da comisso, com as concluses desta e a


indicao dos deputados votantes e respectivos votos.

Nenhuma proposio ser submetida a discusso e


votao sem parecer escrito da comisso competente,
exceto nos casos previstos no Regimento Interno,
quando o parecer pode ser proferido oralmente.

Proposta de fiscalizao e controle


um instrumento mediante o qual o deputado ou a comisso
pode promover a fiscalizao e o controle de unidades
administrativas e de entidades sujeitas fiscalizao do
Congresso Nacional. Deve ser apresentada perante a comisso
em cuja rea de competncia se inclua o rgo ou a atividade que
se pretende fiscalizar, ou na Comisso de Fiscalizao Financeira
e Controle. tambm possvel requerer comisso a realizao
de diligncia, percia, auditoria ou inspeo em qualquer rgo
ou entidade dos trs Poderes, inclusive da administrao indireta.

Aprofunde seus conhecimentos!


Para completar os estudos desta unidade, voc
deve analisar alguns artigos da Lei Complementar
95 de 1998, transcritos a seguir, j com as alteraes
ocorridas em 2001. Em meio aos artigos, voc poder
realizar vrias atividades de auto-avaliao. O texto
completo da lei pode ser encontrado no endereo
eletrnico:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp95.
htm>.

Unidade 3 75
Universidade do Sul de Santa Catarina

Sntese

Nesta unidade, voc:

estudou sobre as etapas da tramitao de um projeto de


lei e percebeu que o processo legislativo o procedimento
a ser observado para a formao das leis, estabelecido por
disposies constitucionais e pelos regimentos internos
das duas Casas Legislativas do Congresso Nacional -
Cmara dos Deputados e Senado Federal.
aprendeu tambm como se d a aprovao do projeto
de lei, que ocorre de duas formas: 1 - Pela apreciao
conclusiva das comisses, aprovando-os ou rejeitando-os
de pronto, sem a necessidade de serem avaliados em
plenrio, exceto em caso de recurso; 2 - Pela apreciao
sujeita deliberao do plenrio, aps a anlise das
comisses, quando este quem decide sobre a aprovao
ou rejeio do projeto de lei.
conheceu detalhes sobre promulgao e publicao da lei.
Aquela a forma pela qual uma nova lei passa a existir e,
conseqentemente, deve ser cumprida, e a publicao da
lei o rito necessrio para que tenha eficcia, necessrio
que a lei seja publicada, que sua existncia seja levada
a conhecimento pblico, por meio de sua insero no
Dirio Oficial. Compete ao presidente da Repblica a
publicao de lei.
na seo 2, estudou uma viso geral da tcnica legislativa
no Congresso Nacional. Voc viu que tanto o Congresso
Nacional conta com assessorias para essa atividade. No
caso do Senado, temos a Consultoria Legislativa e a
Consultoria de Oramentos como rgos destacados
de assessoramento superior, ligados diretamente s
atividades fins da Casa. As consultorias contribuem
diretamente na elaborao das proposies legislativas,
dos pareceres, das notas tcnicas e de outros documentos
solicitados por parlamentares, sobre os mais variados
assuntos.
finalmente, aprendeu que a atividade legislativa do
Congresso Nacional est prevista no artigo 59 da

76
Tcnica Legislativa

Constituio Federal, qual seja, a produo de:

I - emendas Constituio;
II - leis complementares;
III - leis ordinrias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisrias;
VI - decretos legislativos;
VII - resolues. Todas elas seguindo normas
especificas de seus regimentos internos e tambm da
lei complementar 95 de 1998.

Atividades de auto-avaliao
1) Analise o texto de lei a seguir e responda ao que se pede.

LEI COMPLEMENTAR N. 95, DE 26 DE FEVEREIRO DE 1998


Dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das
leis, conforme determina o pargrafo nico do art. 59 da Constituio
Federal, e estabelece normas para a consolidao dos atos normativos que
menciona.
O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso
Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar:
CAPTULO I
DISPOSIES PRELIMINARES
Art. 1o A elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis
obedecero ao disposto nesta Lei Complementar.
Pargrafo nico. As disposies desta Lei Complementar aplicam-se,
ainda, s medidas provisrias e demais atos normativos referidos no art.
59 da Constituio Federal, bem como, no que couber, aos decretos e aos
demais atos de regulamentao expedidos por rgos do Poder Executivo.

Unidade 3 77
Universidade do Sul de Santa Catarina

a) A partir do que voc aprendeu nesta unidade sobre os atos realizados


pelo Poder Legislativo, indique como funcionam as proposies em
todas alternativas estudadas.

2) Analise a mesma Lei Complementar, em seu artigo 12 e faa o que se


pede.

Art. 12. A alterao da lei ser feita:

I - mediante reproduo integral em


novo texto, quando se tratar de alterao
considervel;

II mediante revogao parcial;

III - nos demais casos, por meio de


substituio, no prprio texto, do
dispositivo alterado, ou acrscimo
de dispositivo novo, observadas as
seguintes regras:[...]

78
Tcnica Legislativa

a) Explique, de acordo com o contedo estudado, como acontecem as


emendas e os projetos de reviso e adio em leis.

3) De acordo com o que voc estudou e a partir da anlise do fluxograma


do projeto de lei, indique as fases e explique o processo de um projeto
de lei.

Unidade 3 79
Universidade do Sul de Santa Catarina

4) Faa uma redao de at 15 linhas sobre a relao entre o Legislativo


e o Executivo no que se refere edio de leis. Especificamente,
demonstre como funciona a aprovao de projetos de lei e o envio para
sano presidencial. Demonstre, ainda, as opes que podem ocorrer
neste caso.

80
Tcnica Legislativa

Saiba mais

FIGUEIRDO, Sara Ramos de. Processo Legislativo.


Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies
Tcnicas, 1985.
MANUAL DE PADRONIZAO DE TEXTOS:
normas bsicas de editorao para elaborao de
originais, composio e reviso. Braslia: Senado Federal,
1999.
NASCIMENTO, Cludia Lyra. Proposies
legislativas: tramitao. Braslia: Senado Federal,
Centro Grfico, 1995.

Unidade 3 81
4
UNIDADE 4

Questes prticas de tcnica


legislativa

Objetivos de aprendizagem
Aprofundar os conhecimentos obtidos nas unidades
anteriores.

Visualizar questes prticas da tcnica legislativa,


com exemplos do processo legislativo no Congresso
Nacional.
Comprovar caractersticas especficas de cada tcnica
e como elas se aplicam aos mais diferentes elementos
normativos.
Conhecer os elementos necessrios criao e redao
de normas e leis em seus variados tipos.

Sees de estudo
Seo 1 Preocupaes fundamentais da prtica em
tcnica legislativa

Seo 2 Detalhamento da estrutura de uma lei


Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de estudo


Depois de estudar conceitos, princpios e uma viso geral do
processo e da tcnica legislativa, chegamos ao ponto de ver
questes prticas da atividade do tcnico legislativo. Nesta
unidade voc vai ter contato com aspectos mais prticos e diretos;
a partir de exemplos reais, ter um conjunto de instrumentos para
auxili-lo no trabalho do dia-a-dia das atividades legislativas em
qualquer casa nos nveis federal, estadual e municipal.

Ao final da unidade, voc poder exercitar os conhecimentos


aprendidos por meio das atividades propostas e tambm dever
interagir no EVA onde, alm das atividades de auto-avaliao,
tambm disponibilizamos documentos complementares na
Midiateca. Aproveite, leia, estude! Aprenda mais e mais.

Seo 1 - Preocupaes fundamentais da prtica em


tcnica legislativa

Toda prtica requer teoria este o caminho descrito em mapas


por aqueles que j andaram. Talvez os principais aspectos de uma
teoria sejam os princpios que norteiam, orientam a realizao
das atividades de uma dada atividade profissional. Os princpios
bsicos do Estado de Direito, como os da segurana jurdica e os
postulados de clareza e de preciso da norma jurdica devem ser
seguidos pela tcnica legislativa.

A lei tem a fora de submeter todas as relaes sociais ao regime


oficial, da prpria legislao. Para isso o Legislativo precisa
produzir leis, alm de manufaturadas a partir das aspiraes do
povo, com primor tcnico e redao precisa e sistemtica.

Compete ao legislador no s a concretizao genrica da vontade


constitucional, mas, concomitantemente, o poder de legislar
converte-se, pois, num dever de legislar bem.

84
Tcnica Legislativa

Nunca demais enfatizar a delicada tarefa confiada ao


legislador. A generalidade, a abstrao e o efeito vinculante
que caracterizam a lei revelam no s a grandeza, mas tambm
a problemtica que marca a atividade legislativa. Estas
peculiaridades do processo de elaborao legislativa foram
percebidas por Victor Nunes Leal, que anotou, a propsito:

Tal o poder da lei que a sua elaborao reclama


precaues severssimas. Quem faz a lei como se
estivesse acondicionando materiais explosivos. As
conseqncias da impreviso e da impercia no sero
to espetaculares, e quase sempre s de modo indireto
atingiro o manipulador, mas podem causar danos
irreparveis.(LEAL, 1960, p. 7-8).

As funes das normas jurdicas


As normas jurdicas cumprem, no Estado de Direito, a
nobre tarefa de concretizar a Constituio. Elas devem criar
os fundamentos de justia e segurana que assegurem um
desenvolvimento social harmnico dentro de um contexto de paz
e de liberdade na traduo literal do texto alemo de Hermann
Hill, Einfhrung in die Gesetzgebungslehre (cf. PESTALOZZA,
1981, p. 2082 2083):

Esses complexos objetivos da norma jurdica so


expressos nas funes:
de integrao: A lei cumpre uma funo de integrao
ao compensar as diferenas jurdico-polticas no quadro
de formao da vontade do Estado (desigualdades sociais,
regionais etc.);
de planificao: A lei o instrumento bsico de
organizao, definio e distribuio de competncias;
de proteo: A lei cumpre uma funo de proteo
contra o arbtrio, ao vincular os prprios rgos do
Estado;
de regulao: A lei cumpre uma funo reguladora ao
direcionar condutas mediante modelos;
de inovao: A lei cumpre uma funo de inovao na
ordem jurdica e no plano social.

Unidade 4 85
Universidade do Sul de Santa Catarina

A importncia da tcnica no dia-a-dia do operador legislativo


Para pensar sobre a importncia da forma que se deve dar a um
contedo importante no que se refere a uma lei, vamos relembrar
a nossa principal lei, a Constituio de 1988.
A populao em geral no imagina a quantidade de pessoas e de
tcnicos envolvidos na produo do texto final da Constituio.
poca, uma Comisso prpria foi criada, presidida pelo deputado
federal Bernardo Cabral e pelos relatores-adjuntos senador Jos
Fogaa, deputado federal Adolfo Oliveira e deputado federal
Antnio Carlos Konder Reis. Depois de todas as discusses
e aprovaes em comisses prprias, restava ainda um grande
problema - a uniformidade tcnico-legislativa e a sistematizao
por meio da tcnica legislativa.
Para isto era necessrio um conjunto de critrios bsicos precisos
que pudesse dar corpo integrado ao que j tinha sido aprovado e
ainda possibilitar um arcabouo de tcnicas e princpios bsicos
que pudessem ser utilizados quando da apresentao de emendas
para o prprio texto constitucional.
Para tanto, foi elaborado um parecer, pelo relator-geral Bernardo
Cabral, que se tornou o ncleo bsico de todo o processo
legislativo e tcnica legislativa. Veja a ntegra desse parecer no
quadro a seguir.

Na elaborao do Projeto, preocupei-me em guardar fidelidade aos seguintes critrios


bsicos:
a) sempre que possvel, rigorosa aplicao das regras tcnico-normativas consagradas
pela praxe, no Brasil, e adotadas como diretrizes pelo legislador constituinte;
b) absoluto respeito integridade do contedo das frmulas literais normativas
aprovadas em primeiro turno, promovendo alteraes de linguagem e na colocao dos
dispositivos no corpo do texto somente nos casos em que a aplicao das regras tcnico-
normativas no implicassem mudanas capazes de despertar a idia de haver modificado
o sentido das normas.

As regras tcnicas que orientaram a execuo de minha tarefa, respeitados os preceitos


regimentais que balizam as aes do Relator-Geral, selecionei-as compulsando, entre
outros trabalhos de valor, as monografias de Hsio Fernandes Pinheiro (Tcnica
Legislativa, 2 ed. Rio-So Paulo, Livraria Freitas Bastos SA, 1962) e de Jos de de Queiroz
Campos (A arte de elaborar a lei, 2 ed. Rio, Ed. Verbete Ltda., 1972, bem como a sntese
que o Professor Jos Afonso da Silva dispensou ao assunto em seu Manual do Vereador
(3 ed., So Paulo, Fundao Prefeito Faria Lima CEPAM, 1983, pp.129 a 137).

continua...

86
Tcnica Legislativa

Essas regras so, em resumo, as seguintes:


1. O artigo deve enunciar a regra geral sobre um nico assunto.
2. Excees, complementos e pormenores constituem matria para pargrafos, que
devem manter ntima relao com o assunto do artigo.
3. Em face de sua finalidade, deve-se evitar o emprego, no texto do pargrafo, de
expresses como observado o disposto neste artigo ou no caput deste artigo, no
caso, na forma, na hiptese ou nos termos deste artigo, que s contribuem para tornar o
enunciado mais extenso, sem nada elucidar.
4. Os textos de artigo ou pargrafo que contenham enumeraes ou discriminaes
extensas devem ser desdobrados em incisos (algarismos romanos), e o destes, na mesma
hiptese, em alneas (letras minsculas).
5. O emprego de incisos ou alneas no pode implicar quebra de pensamento, isto ,
descontinuidade do enunciado, cuja introduo , sempre, o texto do caput do artigo
ou pargrafo.
6. Nos agrupamentos de artigos (subsees, sees, captulos e ttulos), h que tomar o
cuidado de pr o artigo no lugar mais adequado, isto , no segmento com que mantenha
maior afinidade.
7. Nos artigos que exijam desdobramentos numerosos, deve-se agrupar, tanto quanto
possvel, os pargrafos incisos e alneas sobre assuntos correlatos.
8. Disposies transitrias no cabem entre as de carter permanente e vice-versa.
9. Na elaborao do texto de artigo ou de quaisquer de seus desdobramentos, evite-se o
emprego de ponto ou ponto-e-vrgula intercalares, pois, quando isso ocorre, ou o texto
est mal redigido, ou consagra enumerao (caso em que o uso de incisos ou alneas se
impe), ou enuncia a regra geral acompanhada de complementos ou excees (hiptese
em que se deve usar pargrafos).
10. A preciso recomendada pela boa tcnica normativa dispensa expresses
exemplificativas. (Compilado de Assemblia Nacional Constituinte. Projeto de
Constituio B, 2 Turno. Centro Grfico do Senado Federal).

Fonte: Relatrio Geral, Redao da Constituio Federal, 1988, Assemblia Nacional Constituinte.

As dicas do quadro acima se tornaram regras a serem seguidas


por todos quantos trabalham com redao legislativa.

Voc sabia que mesmo com todas essas tcnicas


e preceitos, muitas falhas de natureza tcnica
permaneceram na Constituio de 1988, por um
problema de tempo, para a promulgao. Dessa
forma, o texto promulgado no atendeu algumas
questes de forma pontificadas acima. Por exemplo, o
captulo do meio ambiente acabou includo no ttulo
dos direitos sociais, quando deveria estar embutido no
pertinente rea econmica; algumas vezes, no texto,
foi mencionada em pargrafos a expresso deste
artigo, que o relator no recomendava. Outro erro foi
o direito de qualquer cidado pronunciar-se perante
os Tribunais de Contas ser colocado em um pargrafo
de artigo que trata de coisa diversa.

Unidade 4 87
Universidade do Sul de Santa Catarina

Estudo dos aspectos formais da redao legislativa


Sistemtica da lei
O legislador deve redigir as leis de forma sistemtica, tendo em
vista no s a coerncia e harmonia interna de suas disposies,
mas tambm a sua adequada insero no sistema jurdico como
um todo, como diz Victor Nunes Leal no livro Tcnica Legislativa
(1960. p. 7).

Costuma-se distinguir a sistemtica da lei em sistemtica interna


(compatibilidade teleolgica e ausncia de contradio lgica) e
sistemtica externa (estrutura da lei). Acompanhe a seguir.

A - Sistemtica interna

Internamente a lei deve evitar contradies lgicas,


teleolgicas, ou valorativas. Tem-se uma contradio
lgica se, v. g., a conduta autorizada pela norma A
proibida pela norma B. Verifica-se uma contradio
valorativa quando se identificam incongruncias de
contedo axiolgico dentro do sistema. o que resulta
v. g., da consagrao de normas discriminatrias
dentro de um sistema que estabelece a igualdade
como princpio basilar. Constata-se uma contradio
teleolgica se h uma contradio entre os objetivos
perseguidos por disposies diversas, de modo que a
observncia de um preceito importa a nulificao dos
objetivos visados pela outra. (NOLLl, 1973, p. 216).

B - Sistemtica externa
Basta olharmos para a estrutura bsica de uma lei para
encontrarmos aspectos importantes de sua sistemtica externa.
Veja a estrutura da Constituio de 1988:

Constituio Federal de 1988


PREMBULO
TTULO I
DOS PRINCPIOS FUNDAMENTAIS
TTULO II
DOS DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS
CAPTULO I

88
Tcnica Legislativa

DOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS


CAPTULO II
DOS DIREITOS SOCIAIS
CAPTULO III
DA NACIONALIDADE
CAPTULO IV
DOS DIREITOS POLTICOS
CAPTULO V
DOS PARTIDOS POLTICOS
TTULO III
DA ORGANIZAO DO ESTADO
CAPTULO I
DA ORGANIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA
CAPTULO II
DA UNIO
CAPTULO III
DOS ESTADOS FEDERADOS
CAPTULO IV
DOS MUNICPIOS
CAPTULO V
DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITRIOS
Seo I
Do Distrito Federal
Seo II
Dos Territrios
CAPTULO VI
DA INTERVENO
CAPTULO VII
DA ADMINISTRAO PBLICA
Seo I
Disposies Gerais
Seo II
Dos Servidores Pblicos
Seo III
Dos Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios
Seo IV
Das Regies
(...)

A sistematizao das leis mais complexas observa, entre ns,


o seguinte esquema bsico: Livros, Ttulos, Captulos, Sees,
Subsees e Artigos.

Unidade 4 89
Universidade do Sul de Santa Catarina

Seo 2 - Detalhamento da estrutura de uma lei

Para compreender melhor como a lei se apresenta, precisamos


estudar os detalhes que estruturam, constroem a lei. Para isto,
comecemos pelo artigo.

O artigo a unidade bsica para apresentao, diviso ou


agrupamento de assuntos numa lei.

Detalhe importante sobre a numerao de artigos!


Consagrou-se pela Lei Complementar n. 95, de 26
de fevereiro de 1998, que at o artigo nono (art. 9)
se adota a numerao ordinal. A partir do de nmero
10, emprega-se o algarismo arbico correspondente,
seguido de ponto-final (art. 10). Os artigos sero
designados pela abreviatura Art. sem trao antes do
incio do texto. Os textos dos artigos sero iniciados
com letra maiscula e encerrados com ponto-final,
exceto quando tiverem incisos, caso em que sero
encerrados por dois-pontos.

Os artigos podem desdobrar-se, por sua vez, em pargrafos e


incisos; e estes, em alneas, como voc ver a seguir.

Pargrafos ()
Os pargrafos so a imediata diviso de um artigo, ou, como
anotado por Arthur Marinho (1944), (...) pargrafo sempre foi,
numa lei, disposio secundria de um artigo em que se explica
ou modifica a disposio principal.

O pargrafo representado pelo sinal grfico .

Igualmente, no que se refere ao pargrafo, consagra-


se a prtica da numerao ordinal at o nono ( 9)
e cardinal a partir do pargrafo dez ( 10). No caso
de haver apenas um pargrafo, adota-se a grafia
Pargrafo nico (e no nico). Os textos dos
pargrafos sero iniciados com letra maiscula e
encerrados com ponto-final.

90
Tcnica Legislativa

Incisos e alneas
Os incisos cumprem seu papel como discriminadores,
detalhadores de elementos de artigo se o assunto nele tratado
no puder ser condensado no prprio artigo ou no se mostrar
adequado a constituir pargrafo. Os incisos so indicados por
algarismos romanos e as alneas, por letras, como diz Hesio
Pinheiro Fernandes (1973).

As alneas ou letras constituem desdobramentos dos incisos e


dos pargrafos. A alnea ou letra ser grafada em minsculo e
seguida de parntese: a); b); c); etc. O desdobramento das alneas
faz-se com nmeros cardinais, seguidos do ponto: 1.; 2.; etc.

Veja, como exemplo, o art. 5 da Constituio:

Art. 5o Todos so iguais perante a lei, sem distino


de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e
aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do
direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXX conceder-se- mandado de injuno sempre
que a falta de norma regulamentadora torne invivel o
exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania;
LXXII conceder-se- habeas-data:
a) para assegurar o conhecimento de informaes
relativas pessoa do impetrante, constantes de registros
ou bancos de dados de entidades governamentais ou de
carter pblico;
b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-
lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;
(...)
1o As normas definidoras dos direitos e garantias
fundamentais tm aplicao imediata.
2o Os direitos e garantias expressos nesta Constituio
no excluem outros decorrentes do regime e dos
princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais
em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte.

Na elaborao dos artigos devem ser observadas algumas regras


bsicas, tal como recomendado por Hesio Fernandes Pinheiro
(1973):

a) cada artigo deve tratar de um nico assunto;

Unidade 4 91
Universidade do Sul de Santa Catarina

b) o artigo conter, exclusivamente, a norma geral, o


princpio. As medidas complementares e as excees
devero ser expressas em pargrafos;
c) quando o assunto requerer discriminaes, o
enunciado compor o caput do artigo, e os elementos de
discriminao sero apresentados sob a forma de incisos;
d) as expresses devem ser usadas em seu sentido
corrente, salvo se se tratar de assunto tcnico, quando
ento ser preferida a nomenclatura tcnica, peculiar ao
setor de atividades sobre o qual se pretende legislar;
e) as frases devem ser concisas;
f) nos atos extensos, os primeiros artigos devem ser
reservados definio dos objetivos perseguidos pelo
legislador e limitao de seu campo de aplicao.

Agrupamento de artigos
A partir dessa diviso, temos ainda alguns agrupamentos de
elementos internos em algumas leis. Principalmente em leis
maiores e que desenvolvem temas variados. Veja o caso do
Cdigo Civil e outros cdices. So livros grandes, que tratam
de regulamentaes de vrias reas da vida em sociedade e,
por uma questo de organizao, precisam ser indexados,
divididos, organizados em reas congneres. Veja quais so esses
instrumentos.

O primeiro deles so as Sees - a Seo o conjunto de


artigos que versam sobre o mesmo tema. As sees so
indicadas por algarismos romanos (v. g.: Seo I; Seo
II; etc.) e grafadas em letras minsculas em negrito.
Eventualmente, as Sees subdividem-se em Subsees.
Em seguida temos os Captulos - o Captulo formado
por um agrupamento de Sees e, assim como os
Ttulos, Livros e Partes, grafado em letras maisculas e
identificado por algarismos romanos.
Os captulos so seguidos pelo Ttulo - o Ttulo engloba
um conjunto de Captulos.

92
Tcnica Legislativa

Voc j deve ter visto algumas leis que aparecem


divididas em Livros. O Livro usado nas leis mais
extensas normalmente, na legislao codificada , os
conjuntos de Ttulos so reunidos em Livros, podendo
estes ser desdobrados em Parte Geral e Parte Especial.

Critrios de sistematizao a serem observados


O legislador dispe de margem relativamente ampla de
discricionariedade para utilizar os critrios de sistematizao da
lei, contudo, deve observar os seguintes limites:

matrias que guardem afinidade objetiva devem ser


tratadas em um mesmo contexto;
os procedimentos devem ser disciplinados segundo uma
ordem cronolgica;
a sistemtica da lei deve ser concebida de modo a
permitir que ela fornea resposta questo jurdica a ser
disciplinada e no a qualquer outra indagao;
deve-se guardar fidelidade bsica com o sistema
escolhido, evitando a constante mistura de critrios;
institutos diversos devem ser tratados separadamente.

A natureza e as peculiaridades de cada disciplina jurdica tm


influncia decisiva sobre o modelo de sistematizao a ser
adotado, como se pode depreender de alguns exemplos.

Classificao segundo os bens tutelados Parte Especial


do Cdigo Penal:
Parte Especial
Ttulo I Dos crimes contra a pessoa
Ttulo II Dos crimes contra o patrimnio
Ttulo III Dos crimes contra a propriedade imaterial
Ttulo IV Dos crimes contra a organizao do trabalho
Ttulo V Dos crimes contra o sentimento religioso e contra o respeito aos mortos
Ttulo VI Dos crimes contra os costumes
Ttulo VII Dos crimes contra a famlia
Ttulo VIII Dos crimes contra a incolumidade pblica
Ttulo IX Dos crimes contra a paz pblica
Ttulo X Dos crimes contra a f pblica
Ttulo XI Dos crimes contra a administrao pblica

Unidade 4 93
Universidade do Sul de Santa Catarina

Classificao segundo os institutos jurdicos e as relaes


jurdicas Cdigo Civil de 1 de janeiro de 1916:
Parte Especial
Livro I
Do Direito de Famlia
Ttulo I
Do casamento
Ttulo II
Dos efeitos jurdicos do casamento
Ttulo III
Do regime dos bens entre os cnjuges
Ttulo IV
Da dissoluo da sociedade conjugal e da proteo da pessoa dos filhos
Ttulo V
Das relaes de parentesco

Classificao segundo a ordem cronolgica dos


procedimentos Cdigo de Processo Civil:
Ttulo VIII
DO PROCEDIMENTO ORDINRIO
Captulo I Da petio inicial
Captulo II Da resposta do ru (...)
Captulo VI Das provas (...)
Captulo VIII DA SENTENA E DA COISA JULGADA (...)
Ttulo X Dos recursos

Alm das caractersticas destacadas acima, o Estado de Direito


exige que as normas jurdicas sejam dotadas de alguns atributos,
tais como preciso ou determinabilidade, clareza e densidade
suficiente, nas palavras de J.J. Canotilho (1986, p. 310) para
permitir a definio do objeto da proteo jurdica e o controle de
legalidade da ao administrativa.

O que significam esses atributos?


Clareza e determinao das normas
O princpio da segurana jurdica, elemento
fundamental do Estado de Direito, exige que as
normas sejam pautadas pela preciso e clareza,
permitindo que o destinatrio das disposies possa
identificar a nova situao jurdica e as conseqncias

94
Tcnica Legislativa

que dela decorrem. Devem ser evitadas, assim,


as formulaes obscuras, imprecisas, confusas ou
contraditrias.
Princpio da reserva legal
A Constituio consagra, no art. 37, a idia de que a
administrao pblica est submetida, entre outros
princpios, ao da legalidade, que abrange postulados
de supremacia da lei e o princpio da reserva legal.
A supremacia da lei expressa a vinculao da
Administrao ao Direito, o postulado de que o ato
administrativo que contraria norma legal invlido.
O princpio da reserva legal exige que qualquer
interveno na esfera individual (restries ao direito
de liberdade ou ao direito de propriedade) seja
autorizada por lei.
Este princpio est sintetizado, na Constituio (art.
5, II), pela seguinte frmula: Ningum ser obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em
virtude de lei.
Os postulados do Estado de Direito, da Democracia
(art. 1) e o princpio da reserva legal (art. 5, II)
impem que as decises normativas fundamentais
sejam tomadas diretamente pelo legislador.

Reserva legal qualificada


A Constituio exige, de forma expressa, que algumas
providncias sejam precedidas de especfica autorizao
legislativa, vinculada a determinada situao ou destinada a
atingir determinado objetivo (reserva legal qualificada).

Assim, est claro no art. 5, XIII, da Constituio Federal,


ser livre o exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso,
atendidas as qualificaes profissionais que a lei estabelecer. Da
mesma forma consagra-se no art. 5, XXIII, que a propriedade
atender a sua funo social. Eventuais restries liberdade
de exerccio profissional somente podem ser levadas a efeito no
tocante s qualificaes profissionais. Assim, as restries ao
direito de propriedade somente se legitimam, igualmente, se
tiverem por escopo assegurar a sua funo social.

Unidade 4 95
Universidade do Sul de Santa Catarina

Relao de uma lei com outra norma a utilizao das remisses


A remisso legislativa uma tcnica simples de fazer referncia
em uma lei apontando para outra lei que lhe seja complementar,
que cumpra sua especificidade ou que apenas seja legislao
especial, a partir de leis ordinrias.

Essas remisses podem ser internas (na prpria lei) e externas


(indicando leis outras). De acordo com Rafael Bielsa (1983,
p. 230), enquanto a remisso norma de um mesmo texto
legislativo no se afigura problemtica (remisso interna), as
remisses a outros textos legislativos (remisso externa) so
passveis de sofrer objees de ndole constitucional, pois podem
afetar a clareza e preciso da norma jurdica.

Recomenda-se por isso que, se as remisses forem inevitveis,


sejam elas formuladas de tal modo que permitam ao intrprete
apreender o seu sentido sem ter de buscar o texto referido.

Finalmente, deve-se indicar expressamente o dispositivo objeto


de remisso interna, em vez de usar as expresses anterior,
seguinte ou equivalentes.

Desenvolvimento de uma lei - consideraes preliminares

Voc pode imaginar por um momento que parece


simples redigir uma lei, parecem frmulas prontas!
Mas no bem assim!

A atividade legislativa no constitui um sistema linear e


unidimensional no qual os atores procedem de forma previsvel
ou planejada. Ao contrrio, a atividade legislativa formada por
um conjunto de interesses diferenciados e relaes de fora no
complexo campo poltico.

Embora os procedimentos atinentes formao da lei estejam

previstos de modo mais ou menos detalhado na Constituio,


no subsiste dvida de que a metodologia empregada na

96
Tcnica Legislativa

elaborao das leis no observa, necessariamente, um programa


previamente definido. possvel, todavia, fixar planos para a
elaborao legislativa, como ocorre, normalmente, nos Planos
de Governo, nos quais se estabelecem as diretrizes para a
legislatura vindoura.

Muitas iniciativas, no plano legislativo, so determinadas por


circunstncias ou eventos imprevistos ou imprevisveis, que
exigem uma pronta ao do legislador e, por conseqncia, uma
atividade responsvel e criteriosa do tcnico legislativo. Assim,
a despeito de toda a boa vontade e organizao, no se afigura
possvel planejar, de forma absolutamente satisfatria, a ao
legislativa.

Fica claro que a impossibilidade de um planejamento


rigoroso da atividade legislativa acaba por fazer com que o
desenvolvimento da lei dependa, no raras vezes, de impulsos
isolados.

importante que voc compreenda a diferena entre


os impulsos de ndole jurdica daqueles de carter
poltico. Acompanhe a seguir.

Os primeiros decorrem, normalmente, de uma exigncia


expressamente estabelecida na Constituio, isto , de um dever
constitucional de legislar. Alguns exemplos de inequvocos
deveres impostos ao legislador podem ser mencionados:

a) Constituio, art. 5o, XXIX:


a lei assegurar aos autores de inventos industriais privilgio
temporrio para sua utilizao, bem como proteo s criaes
industriais, propriedade das marcas, aos nomes de empresas e
a outros signos distintivos, tendo em vista o interesse social e o
desenvolvimento tecnolgico e econmico do Pas;
b) Constituio, art. 5o, XXXII:
o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor;

continua...

Unidade 4 97
Universidade do Sul de Santa Catarina

c) Constituio, art. 7o:


So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros
que visem melhoria de sua condio social:
I relao de emprego protegida contra despedida arbitrria
ou sem justa causa, nos termos de lei complementar, que
prever indenizao compensatria, dentre outros direitos;
(...)
IV salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado,
capaz de atender a suas necessidades vitais bsicas e s de
sua famlia, com moradia, alimentao, educao, sade,
lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com
reajustes peridicos que lhe preservem o poder aquisitivo,
sendo vedada sua vinculao para qualquer fim;
(...)
XI participao nos lucros, ou resultados, desvinculada da
remunerao, e, excepcionalmente, participao na gesto da
empresa, conforme definido em lei.

s vezes, pode-se derivar um dever constitucional de legislar


de princpios gerais consagrados na Constituio, como os
postulados da Democracia, do Estado de Direito e Social
e da dignidade da pessoa humana. Outras vezes, esse dever
torna-se manifesto em virtude de uma deciso judicial
proferida pelo Supremo Tribunal Federal nos processos
de mandado de injuno ou na ao direta de controle da
omisso (Constituio, artigos 5, LXXI, e 103, 2).

A deciso poltica de deflagrar o processo legislativo decorre,


geralmente, de iniciativas de rgos da sociedade civil, tais
como:

as resolues aprovadas nas convenes partidrias;


as propostas formuladas por associaes, rgos de
classe, sindicatos, igrejas etc.;
a discusso nos rgos de opinio pblica.

98
Tcnica Legislativa

O processo legislativo interno


A Constituio apresenta o processo legislativo externo.
Entretanto, temos ainda, na doutrina, o chamado processo
legislativo interno, que se refere ao modus faciendi adotado para a
tomada da deciso legislativa.

No se pode negar que, a despeito de sua relativa informalidade,


o processo legislativo interno traduz um esforo de racionalizao
dos procedimentos de deciso, que configura uma exigncia do
prprio Estado de Direito. A doutrina esfora-se por identificar o
roteiro bsico observado na definio de uma deciso legislativa.

Identificao e definio do problema


Todo profissional, antes de trabalhar, precisa avaliar bem o
que tem pela frente. Isto quer dizer que antes de decidir sobre
as providncias a serem empreendidas preciso identificar o
problema a ser enfrentado. Realizada a identificao do problema
em virtude de impulsos externos (manifestaes de rgos de
opinio pblica, crticas de segmentos especializados) ou graas
atuao dos mecanismos prprios de controle, cumpre delimit-
lo, de forma precisa. A reunio de informaes exatas sobre uma
situao considerada inaceitvel ou problemtica imprescindvel
tanto para evitar a construo de falsos problemas quanto para
afastar o perigo de uma avaliao errnea (superestimao ou
subestimao) (NOLL, 1971, p. 83).

Anlise da situao questionada e de suas causas


A complexidade do processo de elaborao de lei e as srias
conseqncias que podem advir do ato legislativo exigem que a
instaurao do processo de elaborao legislativa seja precedido
de rigorosa anlise dos fatos relevantes apontando as distores
existentes, suas eventuais causas e um exame de todo o complexo
normativo em questo. Isto feito com um acompanhamento e
anlise de julgados, pareceres, crticas doutrinrias etc. Tambm
deve ser feito um minucioso levantamento de dados sobre a
questo (audincia de entidades representativas e dos atingidos ou
afetados pelo problema etc.). (NOLL, 1971, p. 85)

Unidade 4 99
Universidade do Sul de Santa Catarina

Veja a sntese nas palavras de Peter Noll:

A anlise da situao questionada deve contemplar


as causas ou complexo de causas que eventualmente
determinaram ou contriburam para o seu
desenvolvimento. Essas causas podem originar-se de
influncias diversas, tais como condutas humanas,
desenvolvimentos sociais ou econmicos, influncias
da poltica nacional ou internacional, conseqncias
de novos problemas tcnicos, efeitos de leis antigas,
mudanas de concepo etc. (NOLL, 1971, p. 86)

Definio dos objetivos pretendidos


No meio de um planejamento de lei o mais importante,
a princpio, saber qual o destino, o objetivo. Isto ajuda
a encontrar os meios a serem utilizados para o alcance da
aprovao da proposta; mesmo na fase de projeto, o cuidado
tcnico deve ser rigoroso. A ao do legislador, nesse mbito,
no difere, fundamentalmente, da atuao do homem comum,
caracterizando-se mais por saber exatamente o que no quer, sem
precisar o que efetivamente pretende. A grande questo que, na
prtica, quem realiza esse trabalho o tcnico legislativo, pois os
parlamentares movimentam as idias e propostas, quem d corpo
a essa esperana legislativa o tcnico (NOLL, 1971, p. 171).

A definio da deciso legislativa deve ser precedida de uma


rigorosa avaliao das alternativas existentes, seus prs e contras.
A existncia de alternativas diversas para a soluo do problema
no s amplia a liberdade do legislador, como tambm permite a
melhoria da qualidade da deciso legislativa.

Crtica das propostas


O processo legislativo muito dinmico e imbricado. Muitas
alteraes acontecem, interferncias de todo gnero e muitas
alternativas precisam ser analisadas. Antes de decidir sobre a
alternativa a ser positivada, devem-se avaliar e contrapor as
alternativas existentes sob dois pontos de vista, na perspectiva de
Hermann Hill:

100
Tcnica Legislativa

a) de uma perspectiva puramente objetiva, cumpre verificar


se a anlise sobre os dados fticos e prognsticos se
mostra consistente;

b) de uma perspectiva axiolgica, impe-se aferir, com a


utilizao de critrios de probabilidade (prognsticos),
se os meios a serem empregados se mostram adequados
a produzir as conseqncias desejadas. Devem-se
contemplar, igualmente, as suas deficincias e eventuais
efeitos colaterais negativos.(HILL, 1972, p. 77).

A crtica das proposies formuladas deve indagar se as


medidas a implementar so compatveis com o princpio da
proporcionalidade, que exige que a interveno no mbito
do direito individual seja no s indispensvel, mas tambm
adequada e razovel (HILL, 1972, p. 79).

exatamente a observncia do princpio da proporcionalidade


que recomenda que, no conjunto de alternativas existentes, seja
eleita aquela que, embora tenha a mesma efetividade, afete de
forma menos intensa a situao individual.

Na avaliao das alternativas, no se deve perder de vista aspectos


relevantes relativos aplicao e execuo da lei (anlises das
repercusses econmico-financeiras; exame da relao custo-
benefcio; testes e experimentos relacionados com as possveis
conseqncias que podero advir da aplicao do novo modelo
legal; etc.).

Na comparao das alternativas, deve-se dar preferncia quelas


que se mostrem compatveis com todo o sistema jurdico
(harmonia com o sistema jurdico).

Finalmente, compete avaliar o grau de aceitabilidade pelos


cidados das medidas propostas e de sua factibilidade ou
exeqibilidade. Tanto a possibilidade de resistncia sria contra
a aplicao de determinada norma por parte dos eventuais
atingidos quanto a probabilidade de que ela venha a ser objeto de
impugnaes judiciais fundadas ho de ser levadas em conta na
formulao das proposies normativas.

Unidade 4 101
Universidade do Sul de Santa Catarina

Controle de resultados
E um erro pensar que o trabalho do tcnico legislativo acaba ao
entregar o texto do projeto ou da lei. A metodologia de trabalho
mostra que preciso acompanhar o resultado e medi-lo, control-
lo. A metodologia empregada para obteno da deciso legislativa
estaria incompleta se entendssemos que a tarefa do legislador se
encerra com a edio do ato normativo. Uma planificao mais
rigorosa do processo de elaborao legislativa exige um cuidadoso
controle das diversas conseqncias produzidas pelo novo ato
normativo.

Veja abaixo algumas formas de controle a posteriori dos resultados


da lei.

Afirma-se, ordinariamente, que o legislador est


submetido no s ao dever de legislar, mas tambm
a um dever geral de aferio e de adequao dos atos
legislativos j em vigor. Esse dever de adequao
manifesta-se, especialmente, naquelas decises
legislativas tomadas com base em prognsticos ou em
juzos de probabilidade, tal como ocorre com os planos
econmicos e com as leis que disciplinam realidades
tcnico-cientficas.
Outra forma convencional de controle so os
chamados relatrios de experincias, elaborados com
a finalidade de avaliar e sistematizar os resultados
e experincias colhidos com a aplicao da lei. No
tocante execuo oramentria, houve por bem
o prprio constituinte estabelecer exigncia de
elaborao e publicao de relatrio circunstanciado
(Constituio, art. 165, 3). A elaborao desses
relatrios pode ser prevista, igualmente, em lei ou ser
requerida por iniciativa parlamentar (Constituio,
art. 58, 2, III).
A anlise das decises judiciais, proferidas no mbito
do controle judicial da constitucionalidade das leis
e da legitimidade dos atos administrativos, permite,
igualmente, aferir os resultados obtidos na aplicao e
execuo da lei.

102
Tcnica Legislativa

Outras modalidades de controle devem ser


contempladas, tais como as crticas cientficas, as
manifestaes dos cidados, por meio de rgos de
representao ou isoladamente, crticas de rgos de
imprensa etc.

Com isto, fica claro que a falta de um efetivo controle de


resultados pode ensejar a configurao de inconstitucionalidade
por omisso, uma vez que o legislador est obrigado a proceder a
permanente atualizao e adequao das normas.

Questes que devem ser analisadas na elaborao de atos normativos


no mbito do Poder Executivo
Voc j deve ter ouvido que melhor fazer perguntas do que
oferecer respostas rpidas. Ento, existem varias perguntas
prticas que podem ser utilizadas no trabalho legislativo. Voc
vai ler a seguir as perguntas originais do Anexo I do Decreto
n 4.176, de 28 de maro de 2002, que transcrevemos pela sua
importncia.

1. Deve ser tomada alguma providncia?


1.1. Qual o objetivo pretendido?
1.2. Quais as razes que determinaram a iniciativa?
1.3. Neste momento, como se apresenta a situao no plano
ftico e no plano jurdico?
1.4. Que falhas ou distores foram identificadas?
1.5. Que repercusses tem o problema que se apresenta
no mbito da economia, da cincia, da tcnica e da
jurisprudncia?
1.6. Qual o conjunto de destinatrios alcanados pelo
problema, e qual o nmero de casos a resolver?
1.7. O que poder acontecer se nada for feito? (Exemplo: o
problema tornar-se- mais grave? Permanecer estvel?
Poder ser superado pela prpria dinmica social, sem a
interveno do Estado? Com que conseqncias?)

Unidade 4 103
Universidade do Sul de Santa Catarina

2. Quais as alternativas disponveis?


2.1. Qual foi o resultado da anlise do problema? Onde se
situam as causas do problema? Sobre quais causas pode
incidir a ao que se pretende executar?
2.2. Quais os instrumentos da ao que parecem adequados
para alcanar os objetivos pretendidos, no todo ou
em parte? (Exemplo: medidas destinadas aplicao
e execuo de dispositivos j existentes; trabalhos
junto opinio pblica; amplo entendimento; acordos;
investimentos; programas de incentivo; auxlio para que os
prprios destinatrios alcanados pelo problema envidem
esforos que contribuam para sua resoluo; instaurao de
processo judicial com vistas resoluo do problema.)
2.3. Quais os instrumentos de ao que parecem adequados,
considerando-se os seguintes aspectos:
desgaste e encargos para os cidados e a economia;
eficcia (preciso, grau de probabilidade de consecuo do
objetivo pretendido);
custos e despesas para o oramento pblico;
efeitos sobre o ordenamento jurdico e sobre metas j
estabelecidas;
efeitos colaterais e outras conseqncias;
entendimento e aceitao por parte dos interessados e dos
responsveis pela execuo;
possibilidade de impugnao no Judicirio.

3. Deve a Unio tomar alguma providncia? Dispe ela de


competncia constitucional ou legal para faz-lo?
3.1. Trata-se de competncia privativa?
3.2. Tem-se caso de competncia concorrente?
3.3. Na hiptese de competncia concorrente, est a proposta
formulada de modo que assegure a competncia
substancial do Estado-membro?
3.4. A proposta no apresenta formulao extremamente
detalhada que acaba por exaurir a competncia estadual?

104
Tcnica Legislativa

3.5. A matria de fato de iniciativa do Poder Executivo? Ou


estaria ela afeta iniciativa exclusiva do Supremo Tribunal
Federal, dos Tribunais Superiores ou do Procurador-Geral
da Repblica?

4. Deve ser proposta edio de lei?


4.1. A matria a ser regulada est submetida ao princpio da
reserva legal?
4.2. Por que deve a matria ser regulada pelo Congresso
Nacional?
4.3. Se no for o caso de se propor edio de lei, deve a matria
ser disciplinada por decreto? Por que no seria suficiente
portaria?
4.4. Existe fundamento legal suficiente para a edio de ato
normativo secundrio? Qual?
4.5. Destina-se a regra a atingir objetivo previsto na
Constituio?
4.6. A disciplina proposta adequada para consecuo dos fins
pretendidos?
4.7. A regra proposta necessria ou seria suficiente frmula
menos gravosa?
4.8. A disciplina proposta no produz resultados intolerveis
ou insuportveis para o destinatrio?

5. Deve a lei ter prazo de vigncia limitado?


5.1. a lei necessria apenas por perodo limitado?
5.2. No seria o caso de editar-se lei temporria?

6. Deve ser editada medida provisria?


6.1. Em se tratando de proposta de medida provisria, h
justificativas plausveis para a sua edio?
6.2. O que acontecer se nada for feito? A proposta no
poderia ser submetida ao Congresso em regime de
urgncia?

Unidade 4 105
Universidade do Sul de Santa Catarina

6.3. Trata-se de matria que pode ser objeto de medida


provisria, tendo em vista as vedaes do 1o do art. 62
da Constituio?
6.4. A medida provisria estaria regulamentando artigo da
Constituio cuja redao tenha sido alterada por meio
de emenda constitucional promulgada a partir de 1o de
janeiro de 1995 e at 11 de setembro de 2001 (art. 246 da
Constituio)?
6.5. Esto caracterizadas a relevncia e a urgncia necessrias
para ser editada medida provisria?

7. Deve ser tomada alguma providncia neste momento?


7.1. Quais as situaes-problema e os outros contextos
correlatos que devem ainda ser considerados e
pesquisados? Por que, ento, deve ser tomada alguma
providncia neste momento?
7.2. Por que no podem ser aguardadas outras alteraes
necessrias, que se possam prever, para que sejam
contempladas em um mesmo ato normativo?

8. A densidade que se pretende conferir ao ato normativo


a apropriada?
8.1. O projeto de ato normativo est isento de disposies
programticas?
8.2. Pode a densidade da norma (diferenciao e
detalhamento) ser limitada por frmulas genricas
(tipificao e utilizao de conceitos amplos e de clusulas
gerais ou atribuio de competncia discricionria)?
8.3. Podem os detalhes ou eventuais alteraes ser confiados
ao poder regulamentador do Estado ou da Unio?
8.4. A matria j no teria sido regulada em outras disposies
de hierarquia superior (regras redundantes que poderiam
ser evitadas)? Por exemplo, em:
tratado aprovado pelo Congresso Nacional;
lei federal (em relao a regulamento);
regulamento (em relao a portaria).

106
Tcnica Legislativa

8.5. Quais as regras j existentes que sero afetadas pela


disposio pretendida? So regras dispensveis?

9. As regras propostas afetam direitos fundamentais? As


regras propostas afetam garantias constitucionais?
9.1. Os direitos de liberdade podem ser afetados?
Direitos fundamentais especiais podem ser afetados?
Qual o mbito de proteo do direito fundamental
afetado?
O mbito de proteo sofre restrio?
A proposta preserva o ncleo essencial dos direitos
fundamentais afetados?
Cuida-se de direito individual submetido a simples reserva
legal?
Cuida-se de direito individual submetido a reserva legal
qualificada?
Qual seria o outro fundamento constitucional para
a aprovao da lei (exemplo: regulao de coliso de
direitos)?
A proposta no abusa de formulaes genricas (conceitos
jurdicos indeterminados)?
A frmula proposta no se afigura extremamente
casustica?
Observou-se o princpio da proporcionalidade ou do
devido processo legal substantivo?
Pode o cidado prever e aferir as limitaes ou encargos
que lhe podero advir?
As normas previstas preservam o direito ao contraditrio e
ampla defesa no processo judicial e administrativo?
9.2. Os direitos de igualdade foram afetados?
Observaram-se os direitos de igualdade especiais
(proibio absoluta de diferenciao)?
O princpio geral de igualdade foi observado?
Quais so os pares de comparao?

Unidade 4 107
Universidade do Sul de Santa Catarina

Os iguais foram tratados de forma igual e os desiguais de


forma desigual?
Existem razes que justifiquem as diferenas decorrentes
ou da natureza das coisas ou de outros fundamentos de
ndole objetiva?
As diferenas existentes justificam o tratamento
diferenciado? Os pontos em comum legitimam o
tratamento igualitrio?
9.3. A proposta pode afetar situaes consolidadas? H ameaa
de ruptura ao princpio de segurana jurdica?
Observou-se o princpio que determina a preservao de
direito adquirido?
A proposta pode afetar o ato jurdico perfeito?
A proposta contm possvel afronta coisa julgada?
Trata-se de situao jurdica suscetvel de mudana
(institutos jurdicos, situaes estatutrias, garantias
institucionais)?
No seria recomendvel a adoo de clusula de transio
entre o regime vigente e o regime proposto?
9.4. Trata-se de norma de carter penal?
A pena proposta compatvel com outras figuras penais
existentes no ordenamento jurdico?
Tem-se agravamento ou melhoria da situao do
destinatrio da norma?
Trata-se de pena mais grave?
Trata-se de norma que propicia a despenalizao da
conduta?
Eleva-se o prazo de prescrio do crime?
A proposta ressalva expressamente a aplicao da lei nova
somente aos fatos supervenientes a partir de sua entrada
em vigor?
9.5. Pretende-se instituir ou aumentar tributo? Qual o
fundamento constitucional?

108
Tcnica Legislativa

A lei no afeta fatos geradores ocorridos antes de sua


vigncia (lei retroativa)?
A cobrana de tributos vai-se realizar no mesmo exerccio
financeiro da publicao da lei?
O princpio da imunidade recproca est sendo observado?
As demais imunidades tributrias foram observadas?
O projeto que institui contribuio social contm
disposio que assegura o princpio da anterioridade
especial (cobrana apenas aps noventa dias a contar da
publicao)?
O tributo que se pretende instituir no tem carter
confiscatrio?
Em se tratando de taxa, cuida-se de exao a ser cobrada
em razo do exerccio de poder de polcia ou da prestao
de servio pblico especfico e divisvel prestados ou
postos disposio do contribuinte? H equivalncia
razovel entre o custo da atividade estatal e a prestao
cobrada?

10. O ato normativo corresponde s expectativas dos


cidados e inteligvel para todos?
10.1.O ato normativo proposto ser entendido e aceito pelos
cidados?
10.2.As limitaes liberdade individual e demais restries
impostas so indispensveis? Por exemplo:
proibies, necessidades de autorizaes;
comparecimento obrigatrio perante autoridade;
indispensabilidade de requerimento;
dever de prestar informaes;
imposio de multas e penas;
outras sanes.
10.3. Podem as medidas restritivas ser substitudas por outras?

Unidade 4 109
Universidade do Sul de Santa Catarina

10.4. Em que medida os requisitos necessrios formulao de


pedidos perante autoridades poderia ser reduzido a um
mnimo aceitvel?
10.5. Podem os destinatrios da norma entender o vocabulrio
utilizado, a organizao e a extenso das frases e das
disposies, a sistemtica, a lgica e a abstrao?

11. O ato normativo exeqvel?


11.1.Por que no se renuncia a um novo sistema de controle por
parte da administrao?
11.2.As disposies podem ser aplicadas diretamente?
11.3.Podem as disposies administrativas que estabelecem
normas de conduta ou probem determinadas prticas ser
aplicadas com os meios existentes?
11.4. necessrio incluir disposies sobre proteo jurdica?
Por que as disposies gerais no so suficientes?
11.5.Por que no podem ser dispensadas:
as regras sobre competncia e organizao?
a criao de novos rgos e comisses consultivas?
a interveno da autoridade?
exigncias relativas elaborao de relatrios?
outras exigncias burocrticas?
11.6.Quais rgos ou instituies que devem assumir a
responsabilidade pela execuo das medidas?
11.7.Com que conflitos de interesse pode-se prever que o
executor das medidas ver-se- confrontado?
11.8. Dispe o executor das medidas da necessria
discricionariedade?
11.9. Qual a opinio das autoridades incumbidas de executar
as medidas quanto clareza dos objetivos pretendidos e
possibilidade de sua execuo?
11.10.A regra pretendida foi submetida a testes sobre a
possibilidade de sua execuo com a participao das
autoridades encarregadas de aplic-la? Por que no? A que
concluso se chegou?

110
Tcnica Legislativa

12. Existe uma relao equilibrada entre custos e


benefcios?
12.1. Qual o nus a ser imposto aos destinatrios da norma
(calcular ou, ao menos, avaliar a dimenso desses custos)?
12.2. Podem os destinatrios da norma, em particular as
pequenas e mdias empresas, suportar esses custos
adicionais?
12.3. As medidas pretendidas impem despesas adicionais
ao oramento da Unio, dos Estados e dos Municpios?
Quais as possibilidades existentes para enfrentarem esses
custos adicionais?
12.4. Procedeu-se anlise da relao custo-benefcio? A que
concluso se chegou?
12.5. De que forma sero avaliados a eficcia, o desgaste e os
eventuais efeitos colaterais do novo ato normativo aps sua
entrada em vigor?

As perguntas acima devem ser feitas sempre que um projeto de


lei for iniciado, e o tcnico legislativo tem o compromisso de, em
sua funo auxiliadora dos parlamentares, instigar a discusso
dessas questes que auxiliam tanto na forma como no contedo
das futuras leis.

Unidade 4 111
Universidade do Sul de Santa Catarina

Sntese
Nesta unidade, voc observou que deixamos de lado um pouco
os conceitos e a viso mais terica aprendidos nas unidades
anteriores e passamos a verificar de forma mais detalhada os
institutos legais e, especificamente, as tcnicas de produo
legislativa em suas especificidades.

Nunca demais enfatizar a delicada tarefa confiada ao legislador.


Voc viu que essas peculiaridades do processo de elaborao
legislativa foram percebidas por Victor Nunes Leal, que anotou,
que

o poder da lei que a sua elaborao reclama precaues


severssimas. Quem faz a lei como se estivesse
acondicionando materiais explosivos. As conseqncias
da impreviso e da impercia no sero to espetaculares,
e quase sempre s de modo indireto atingiro o
manipulador, mas podem causar danos irreparveis.
(Leal, 1960, p. 7-8).

Outro aspecto importante foi a demonstrao dos conjuntos de


critrios bsicos precisos que pudessem dar corpo integrado ao
que j tinha sido aprovado e ainda possibilitar um arcabouo de
tcnicas e princpios bsicos que pudessem ser utilizados quando
da apresentao de emendas para o prprio texto constitucional
que conduzem a uma viso sistemtica da lei. Voc aprendeu que
o legislador deve redigir as leis de forma sistemtica, tendo em
vista no s a coerncia e harmonia interna de suas disposies,
mas tambm a sua adequada insero no sistema jurdico como
um todo, tendo a sistemtica interna e a sistemtica externa.

Em seguida, voc estudou o detalhamento da estrutura de uma


lei e compreendeu melhor como ela se apresenta.

Ainda foi estudado todo o desenvolvimento de uma lei, o que


no uma atividade legislativa linear e unidimensional em que os
atores procedem de forma previsvel ou planejada. Ao contrrio,
a atividade legislativa formada por um conjunto de interesses
diferenciados e relaes de fora no complexo campo poltico.

Finalmente, voc adentrou nas tcnicas especficas que


continuam na prxima e ltima unidade. Vamos em frente!

112
Tcnica Legislativa

Atividades de auto-avaliao

1. Discorra em no mnimo cinco linhas sobre as funes e os desafios da


atividade legislativa.

2. No que se refere aos aspectos formais da construo legislativa,


demonstre, por meio de exemplos e explicaes, as caractersticas
interna e externa estudadas nesta unidade.

Unidade 4 113
Universidade do Sul de Santa Catarina

3. Vamos trabalhar um pouco no detalhamento de uma lei. Utilize o


espao abaixo para construir uma lei sobre o meio ambiente do seu
bairro. Use sua criatividade de forma muito livre e utilize pargrafos,
incisos, alneas e pargrafo nico. Aproveite essa brincadeira de Eu,
Legislador.

114
Tcnica Legislativa

Saiba mais

Voc poder aprofundar seus estudos, lendo as seguintes obras:

AZEVEDO, Mrcia Maria Corra de. Prtica do processo


legislativo: jogo parlamentar : fluxos de poderes e idias no
Congresso : exemplos e momentos comentados. So Paulo: Atlas,
2001.

PINHEIRO, Hesio Fernandes. Tcnica Legislativa. Rio de


Janeiro: Freitas Bastos, 1962.

SILVA, Jos Afonso da. Princpios do processo de formao


das leis no Direito Constitucional. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1964.

Unidade 4 115
5
UNIDADE 5

Estudos de casos de tcnica


legislativa

Objetivos de aprendizagem
Aprender por meio de exemplos os principais tipos de
leis e estruturas do texto legal.

Conhecer modelos de aprendizagem e consulta rpida


para instrumentao do tcnico legislativo.

Conhecer exemplos reais dos conceitos e aplicaes


explicadas e demonstradas nas unidades anteriores.

Realizar a integrao entre teoria e prtica de tcnica


legislativa uniformizando os conceitos principais por
meio de um glossrio dos principais termos da rea em
estudo.

Sees de estudo
Seo 1 Atos normativos conceitos e aspectos
relevantes para a prtica legislativa

Seo 2 Aspectos prticos de tcnica legislativa


Seo 3 Esquema prtico para elaborao de leis
Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de estudo

Chegamos a ultima unidade! Seu estudo est quase completo!


Na unidade anterior, voc j realizou estudos mais prticos e
agora aprofunda mais ainda essa prtica, por meio de exemplos
individualizados de cada tipo de projeto e estrutura de lei.

hora de voc revisar todo o contedo e verificar o que


aprendeu, percebendo nos exemplos que sero demonstrados cada
aspecto necessrio para a sua atuao profissional.

Ao final desta unidade, voc poder exercitar os conhecimentos


aprendidos por meio das atividades propostas e tambm dever
fazer os exerccios e atividades propostos no EVA. Mas no fique
somente nisso! V alm! Pesquise, compre livros, pesquise na
Biblioteca Virtual da Unisul, visite os sites indicados no EVA,
aprofunde os seus conhecimentos. Sua vida profissional ser
muito mais especializada e eficiente a partir de agora e, se voc
ainda no atua na rea legislativa, sinta-se habilitado a disputar
uma vaga e realizar um timo trabalho!

timo estudo para voc!

Seo 1 - Atos normativos conceitos e aspectos


relevantes para a prtica legislativa

Ateno, muitos dos conceitos que aparecem nesta unidade


voc j viu de forma rpida nas unidades 1 e 2 do nosso livro.
Agora, voltamos a trabalhar algumas questes com o intuito
de demonstrar questes mais prticas, relacionadas ao nvel de
discusso que estamos encaminhando nesta unidade de cunho
mais prtico. Voc vai notar que os assuntos so tratados de
forma mais rpida e objetiva aqui, pois o contedo utilizado nos
exemplos a seguir j foi explicado anteriormente. O que se espera,

118
Tcnica Legislativa

nesta unidade, que voc consiga visualizar o que estudou nos


exemplos prticos dos principais tipos de leis existentes.

Tambm acrescentamos para voc um esquema prtico e direto


para o planejamento de um projeto de lei o modelo se aplica a
qualquer projeto, bastando apenas fazer o enquadramento e, ao
final, voc ainda conta com um glossrio dos principais termos
utilizados no livro e na tcnica e processo legislativos.

Aproveite bem! Vamos L!

Lei ordinria
Voc deve lembrar que a lei ordinria um ato normativo
primrio e contm, em regra, normas gerais e abstratas. Embora
as leis sejam definidas, normalmente, pela generalidade e
abstrao (lei material), estas contm, no raramente, normas
singulares (lei formal ou ato normativo de efeitos concretos).

Exemplo de lei formal:


Lei oramentria anual (Constituio, art. 165, 5);
Leis que autorizam a criao de empresas pblicas, sociedades
de economia mista, autarquias e fundaes (Constituio, art. 37,
XIX).

O STF tem entendido que os atos normativos de efeitos


concretos, por no terem o contedo material de ato normativo,
no se sujeitam ao controle abstrato de constitucionalidade.
O posicionamento majoritrio e de que o Estado de Direito
(Constituio, art. 1) define-se pela submisso de diversas
relaes da vida ao Direito. Assim, no deveria haver,
em princpio, domnios vedados lei. Esta afirmativa ,
todavia, apenas parcialmente correta. A Constituio exclui,
expressamente, do domnio da lei, as matrias da competncia
exclusiva do Congresso Nacional (art. 49), que devem ser
disciplinadas mediante decreto legislativo. Tambm no podem
ser tratadas por lei as matrias que integram as competncias
privativas do Senado e da Cmara (Constituio, arts. 51 e 52).

Unidade 5 119
Universidade do Sul de Santa Catarina

Por fim, a Emenda Constitucional n 32, de 11 de setembro de


2001, reservou matrias para decreto do presidente da Repblica
(art. 84, VI, alneas a e b). Acentue-se, por outro lado, que
existem matrias que somente podem ser disciplinadas por lei
ordinria, sendo, alis, vedada a delegao (Constituio, art.
68, 1, I, II, III). Aproveite esse momento para folhear sua
constituio ou pesquisar na internet nos sites do Senado e da
Cmara, indicados no EVA.

Forma e estrutura
A estrutura da lei composta por dois elementos bsicos: a ordem
legislativa e a matria legislada. A ordem legislativa compreende
a parte preliminar e o fecho da lei; a matria legislada diz respeito
ao texto ou corpo da lei. Com essa noo e conhecendo os
aspectos de diviso e organizao do texto legal, como artigos,
captulo etc., voc passa a ter uma viso de conjunto da lei. Mas,
no se preocupe, temos vrios exemplos pela frente!

Ordem legislativa - as partes do ato normativo


O projeto de ato normativo estruturado em trs partes bsicas:

1) a parte preliminar, com a epgrafe, a ementa, o


prembulo, o enunciado do objeto e a indicao do
mbito de aplicao das disposies normativas;
2) a parte normativa, com as normas que regulam o objeto
definido na parte preliminar;
3) a parte final, com as disposies sobre medidas
necessrias implementao das normas constantes da
parte normativa, as disposies transitrias, se for o caso,
a clusula de vigncia e a clusula de revogao, quando
couber.

Aproveite agora para folhear novamente a constituio e reparar


os detalhes que neste livro didtico so apresentados passo a
passo.

120
Tcnica Legislativa

Epgrafe
A epgrafe a parte do ato que o qualifica na ordem jurdica
e o situa no tempo, por meio da data, da numerao e da
denominao.

Exemplo de epgrafe:
LEI No 8.078, DE 11 DE SETEMBRO DE 1990.

Ementa ou rubrica da lei


A ementa a parte do ato que sintetiza o contedo da lei, a fim
de permitir, de modo imediato, o conhecimento da matria
legislada.

Exemplo de ementa:
Dispe sobre a proteo do consumidor e d outras
providncias.

A sntese contida na ementa deve resumir o tema central ou a


finalidade principal da lei; evite-se, portanto, mencionar apenas
um tpico genrico da lei acompanhado do clich e d outras
providncias.

Prembulo
O prembulo contm a declarao do nome da autoridade, do
cargo em que se acha investida e da atribuio constitucional
em que se funda para promulgar a lei e a ordem de execuo ou
mandado de cumprimento, a qual prescreve a fora coativa do ato
normativo.

Exemplo de autoria:
O Presidente da Repblica
Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu
sanciono a seguinte lei (...)

Unidade 5 121
Universidade do Sul de Santa Catarina

Exemplo de ordem de execuo:


O Congresso Nacional decreta e eu sanciono a
seguinte lei:
Observao
O primeiro artigo da lei indicar o objeto e o
mbito de aplicao do ato normativo a ser
editado de forma especfica, em conformidade
com o conhecimento tcnico ou cientfico da rea
respectiva.

Fecho da lei
Consagrou-se, entre ns, que o fecho dos atos legislativos haveria
de conter referncia aos dois acontecimentos marcantes de
nossa Histria: Declarao da Independncia e Proclamao da
Repblica.

Exemplo de fecho de lei:


Braslia, 11 de setembro de 1991, 169o da Independncia
e 102o da Repblica.

Matria legislada: texto ou corpo da lei


O texto ou corpo da lei contm a matria legislada, isto , as
disposies que alteram a ordem jurdica. Ele composto por
artigos que, dispostos em ordem numrica, enunciam as regras
sobre a matria legislada.

Na tradio legislativa brasileira, o artigo constitui a unidade


bsica para a apresentao, a diviso ou o agrupamento de
assuntos de um texto normativo. Os artigos desdobram-se em
pargrafos e incisos, e estes em alneas.

Por exemplo, o art. 206 do Cdigo Civil de 10 de janeiro de


2002:

122
Tcnica Legislativa

Art. 206. Prescreve:


1o Em um ano:

I - a pretenso dos hospedeiros ou fornecedores de vveres destinados a


consumo no prprio estabelecimento, para o pagamento da hospedagem
ou dos alimentos;

II - a pretenso do segurado contra o segurador, ou a deste contra


aquele, contado o prazo:

a) para o segurado, no caso de seguro de responsabilidade civil,


da data em que citado para responder ao de indenizao
proposta pelo terceiro prejudicado, ou da data que a este
indeniza, com a anuncia do segurador;

b) quanto aos demais seguros, da cincia do fato gerador da


pretenso; (...)

Agrupamento de artigos
Como voc viu anteriormente, existe a sistemtica externa, e a
dimenso de determinados textos legais exige uma sistematizao
adequada. No Direito brasileiro consagra-se a seguinte prtica
para a diviso das leis mais extensas:

um conjunto de artigos compe uma SEO;


uma seo composta por vrias SUBSEES;
um conjunto de sees constitui um CAPTULO;
um conjunto de captulos constitui um TTULO;
um conjunto de ttulos constitui um LIVRO.
Se a estrutura alentada do texto requerer desdobramentos,
adotam-se as PARTES, que se denominam Parte Geral e Parte
Especial.

Por exemplo, o Cdigo Civil de 10 de janeiro de 2002:

Unidade 5 123
Universidade do Sul de Santa Catarina

PARTE GERAL
LIVRO I
DAS PESSOAS
TTULO I
DAS PESSOAS NATURAIS
CAPTULO I
DA PERSONALIDADE E DA
CAPACIDADE
CAPTULO II
DOS DIREITOS DA PERSONALIDADE
CAPTULO III
DA AUSNCIA
Seo I
Da Curadoria dos Bens do Ausente
Seo II
Da Sucesso Provisria
Seo III
Da Sucesso Definitiva

Clusula de revogao
Voc j deve ter visto no finalzinho das leis a seguinte
expresso: revogam-se as disposies em contrrio. Ateno
agora!

At a edio da Lei Complementar n 95, de 1998, (art. 9


v. Apndice), a clusula de revogao podia ser especfica ou
geral. Desde ento, no entanto, admite-se somente a clusula
de revogao especfica. Assim, atualmente incorreto o uso
de clusula revogatria do tipo Revogam-se as disposies em
contrrio.

A revogao especfica quando precisa a lei ou as leis, ou parte


da lei, que ficam revogadas.

Exemplo de clusulas revogatrias especficas:

124
Tcnica Legislativa

Fica revogada a Lei no 4.789, de 14 de outubro de 1965.


Ficam revogadas as Leis nos 3.917, de 14 de julho de 1961, 5.887, de
31 de maio de 1973, e 6.859, de 24 de novembro de 1980.

Ficam revogados os arts. 16, 17 e 29 da Lei no 7.998, de 11 de janeiro


de 1990.

Alm disso, importantes doutrinadores j ressaltavam a


desnecessidade da clusula revogatria genrica, uma vez
que a derrogao do direito anterior decorre da simples
incompatibilidade com a nova disciplina jurdica conferida
matria (Lei de Introduo ao Cdigo Civil, art.2o, 1o). Por
isto, mais til o emprego da clusula especfica, que alm
de cumprir a finalidade de marcar o encerramento do texto
legislativo remete com preciso aos dispositivos revogados.

Clusula de vigncia
Alm da clusula de revogao, o texto ou corpo do ato normativo
contm, normalmente, clusula que dispe sobre a sua entrada em
vigor. Caso a lei no consigne data ou prazo para entrada em vigor,
aplica-se preceito constante do art. 1 da Lei de Introduo ao
Cdigo Civil, segundo o qual, salvo disposio em contrrio, a lei
comea a vigorar em todo o pas 45 dias aps a sua publicao.

Assinatura e referenda
Para terem validade, os atos normativos devem ser assinados pela
autoridade competente. Trata-se de prtica amplamente consolidada
no Direito Constitucional e Administrativo de nosso pas.

As leis devem ser referendadas pelos ministros de Estado que


respondam pela matria (Constituio, art. 87, pargrafo nico,
I), que assumem, assim, a co-responsabilidade por sua execuo e
observncia. No caso dos atos de nomeao de ministro de Estado,
a referenda ser sempre do ministro de Estado da Justia, nos
termos do art. 29 do Decreto no 4.118, de 7 de fevereiro de 2002,
que Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e
dos Ministrios e d outras providncias.

Unidade 5 125
Universidade do Sul de Santa Catarina

Observaes prticas sobre lei complementar


Voc tambm j sabe que as leis complementares constituem
um terceiro tipo de leis que no ostentam a rigidez dos preceitos
constitucionais, e tampouco comportam a revogao por fora
de qualquer lei ordinria superveniente. Com a instituio
de lei complementar, buscou o constituinte resguardar certas
matrias de carter paraconstitucional contra mudanas cleres
ou apressadas, sem lhes imprimir uma rigidez exagerada, o que
dificultaria sua modificao (PINHEIRO, 1962, p. 179,180).

Relembrando outro detalhe: a lei complementar deve ser


aprovada pela maioria absoluta de cada uma das Casas do
Congresso (Constituio, art. 69).

Objeto da lei complementar e a prtica legislativa


Voc pode perguntar se a lei complementar tem matria
prpria. possvel afirmar que, sendo toda e qualquer lei
uma complementao da Constituio, a sua qualidade de
lei complementar seria atribuda por um elemento de ndole
formal, que a sua aprovao pela maioria absoluta de cada
uma das Casas do Congresso. A qualificao de uma lei
como complementar dependeria, assim, de um elemento
aleatrio. Esta no a melhor interpretao. Ao estabelecer
um terceiro tipo, pretendeu o constituinte assegurar um
grau de estabilidade e um mnimo de rigidez s normas que
regulam certas matrias. Desta forma, eliminou-se eventual
discricionariedade do legislador, consagrando-se que leis
complementares propriamente ditas so aquelas exigidas
expressamente pelo texto constitucional.

Disto decorre que, nas palavras de Pinheiro (1962, p. 173-176):

No existe entre lei complementar e lei ordinria (ou


medida provisria) uma relao de hierarquia, pois
seus campos de abrangncia so diversos. Assim, a lei
ordinria que invadir matria de lei complementar
inconstitucional e no ilegal;
Norma pr-constitucional de qualquer espcie que
verse sobre matria que a Constituio de 1988 reservou

126
Tcnica Legislativa

lei complementar foi recepcionada pela nova ordem


constitucional como lei complementar.
Lei votada com o procedimento de Lei Complementar
e denominada como tal, ainda assim, ter efeitos
jurdicos de lei ordinria, podendo ser revogada por lei
ordinria posterior, se versar sobre matria no reservada
constitucionalmente lei complementar.
Dispositivos esparsos de uma lei complementar que no
constiturem matria constitucionalmente reservada lei
Complementar possuem efeitos jurdicos de lei ordinria.

Na nossa atual Constituio Federal so previstas as seguintes


leis complementares:

lei que disciplina a proteo contra despedida arbitrria


(Constituio, art. 7, I);
lei que estabelece casos de inelegibilidade e prazos de sua
cessao (art. 14, 9);
lei que regula a criao, transformao em Estado ou
reintegrao ao Estado dos Territrios Federais e que
define a incorporao, subdiviso e desmembramento dos
Estados mediante plebiscito e aprovao do Congresso
Nacional (art. 18, 2, 3 e 4);
lei que dispe sobre os casos em que se pode permitir
o trnsito ou a permanncia temporria de foras
estrangeiras no territrio nacional (art. 21, IV);
lei que faculta aos Estados legislar sobre questes
especficas das matrias relacionadas na competncia
legislativa privativa da Unio (art. 22, pargrafo nico);
lei que fixa normas para a cooperao entre a Unio e os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
mbito nacional (art. 23, pargrafo nico);
lei dos Estados, que institui regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies. (art. 25, 3);
lei que define as reas de atuao de sociedades de
economia mista, empresas pblicas e fundaes criadas
pelo poder pblico (art. 37, XIX);

Unidade 5 127
Universidade do Sul de Santa Catarina

lei que estabelece excees aos limites de idade para


aposentadoria do servidor pblico no caso de exerccio de
atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas
(art. 40, 4);
lei que dispe sobre as normas gerais para a instituio
de regime de previdncia complementar pela Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, para atender aos
seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo (art.
40, 15);
lei que estabelece o procedimento de avaliao peridica
para perda de cargo de servidor pblico (art. 41, 1);
lei que dispe sobre as condies para integrao
das regies em desenvolvimento e a composio dos
organismos regionais (art. 43, 1, I, II);
lei que estabelece o nmero de deputados, por Estado e
pelo Distrito Federal, proporcionalmente populao
(art. 45, 1);
lei que autoriza o presidente da Repblica a permitir, sem
manifestao do Congresso, em determinadas hipteses,
que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional
ou nele permaneam temporariamente. (art. 49, II, e art.
84, XXII).
lei que dispe sobre a elaborao, redao, alterao e
consolidao das leis (art. 59, pargrafo nico);
lei que confere outras atribuies ao vice-presidente da
Repblica (art. 79, pargrafo nico);
lei que dispe sobre o Estatuto da Magistratura (art. 93);
lei que dispe sobre organizao e competncia dos
tribunais eleitorais, dos juzes de direito e das juntas
eleitorais (art. 121);
lei que estabelece a organizao, as atribuies e o
estatuto do Ministrio Pblico (art. 128, 5);
lei que dispe sobre a organizao e o funcionamento da
Advocacia-Geral da Unio (art. 131);

128
Tcnica Legislativa

lei que dispe sobre a organizao da Defensoria


Pblica da Unio, do Distrito Federal e dos Territrios,
e prescreve normas gerais para sua organizao nos
Estados (art. 134, pargrafo nico);
lei que estabelece normas gerais a serem adotadas na
organizao, no preparo e no emprego das Foras
Armadas (art. 142, 1);
lei que dispe sobre conflitos de competncia, em matria
tributria, entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios, regula limitaes ao poder de tributar e
estabelece normas gerais em matria tributria (art. 146,
I, II, III a, b, c);
lei que institui emprstimos compulsrios para atender
a despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade
pblica, de guerra externa ou sua iminncia, ou para
possibilitar investimento pblico de carter urgente e de
relevante interesse nacional (art. 148, I e II);
lei que institui imposto sobre grandes fortunas (art. 153,
VII);
lei que institui outros impostos federais no previstos na
Constituio (art. 154, I);
lei que regula a competncia para instituio do imposto
de transmisso causa mortis e doao, se o doador tiver
domiclio ou residncia no exterior, ou se o de cujus (o
falecido) possua bens, era residente ou domiciliado ou
teve o seu inventrio processado no exterior (art. 155,
1, III);
lei que define os servios sujeitos a imposto sobre servios
de qualquer natureza, define as suas alquotas mxima e
mnima, exclui da sua incidncia a exportao de servios
para o exterior e regula a forma e as condies como
isenes, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos
e revogados (art. 156, III e 3);
lei que estabelece normas sobre distribuio das quotas
de receitas tributrias (art. 161, I, II, III e pargrafo
nico);

Unidade 5 129
Universidade do Sul de Santa Catarina

lei que regulamenta as finanas pblicas; o controle das


dvidas externa e interna; a concesso de garantias pelas
entidades pblicas; a emisso e o resgate de ttulos da
dvida pblica; a fiscalizao das instituies financeiras;
as operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades
da Unio, do Distrito Federal e dos Municpios; a
compatibilizao das funes das instituies oficiais de
crdito da Unio (art. 163, I a VII);
lei que regulamenta o exerccio e a gesto financeira e
patrimonial da administrao direta e indireta, bem
como as condies para a instituio e o funcionamento
de fundos (art. 165, 9, I e II);
lei que estabelece limites para a despesa com pessoal
ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios (art. 169);
lei que estabelece procedimento contraditrio especial
para o processo judicial de desapropriao (art. 184,
3);
lei que dispe sobre o sistema financeiro nacional (art.
192);
lei que estabelece o montante mximo de dbito para a
concesso de remisso ou anistia de contribuies sociais;
lei que regula a aplicao de recursos dos diversos entes
da federao em sade (art. 198, 3);
lei que estabelece casos de relevante interesse pblico
da Unio, quanto aos atos que tratam da ocupao,
do domnio e da posse das terras indgenas, ou da
explorao das riquezas naturais do solo, fluviais e
lacustres nelas existentes (art. 231, 6).

130
Tcnica Legislativa

Seo 2 - Aspectos prticos de tcnica legislativa

Sobre lei delegada

Relembrando: lei delegada o ato normativo


elaborado e editado pelo presidente da Repblica em
virtude de autorizao do Poder Legislativo, expedida
mediante resoluo e dentro dos limites nela traados
(Constituio, art. 68, caput e ).

De uso bastante raro, apenas duas leis delegadas foram


promulgadas aps a Constituio de 1988 (Leis Delegadas n 12,
de 7 de agosto de 1992, e n 13, 27 de agosto de 1992).

Objeto deste tipo de lei


A Constituio Federal (art. 68, 1) estabelece, expressamente,
que no podem ser objeto de delegao os atos de competncia
exclusiva do Congresso Nacional, os de competncia privativa
da Cmara ou do Senado Federal, a matria reservada lei
complementar, nem a legislao sobre:

organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico,


a carreira e a garantia de seus membros;
nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e
eleitorais;
planos plurianuais, diretrizes oramentrias e
oramentos.

Forma e estrutura
Sobre a estrutura e a forma da lei delegada, so vlidas,
fundamentalmente, as mesmas consideraes dos outros modelos
j discutidos acima. Vejamos o exemplo a seguir.

Unidade 5 131
Universidade do Sul de Santa Catarina

Exemplo de lei delegada:

LEI DELEGADA No 12, DE 7 DE AGOSTO DE 1992.


Dispe sobre a instituio de Gratificao de Atividade Militar para os
servidores militares federais das Foras Armadas.
O PRESIDENTE DA REPBLICA,
Fao saber que, no uso da delegao constante da Resoluo no 1, de
1992 - CN, decreto a seguinte lei:
Art. 1o Fica instituda a Gratificao de Atividade Militar, devida
mensal e regularmente aos servidores militares federais das Foras
Armadas, pelo efetivo exerccio de atividade militar, ou, em decorrncia
deste, quando na inatividade.
(...)
Art. 5o Esta lei delegada entra em vigor na data de sua publicao,
com efeitos financeiros a contar de 1 de julho de 1992, observada a
graduao estabelecida pelo art. 2.
Braslia, 7 de agosto de 1992; 171 da Independncia e 104 da
Repblica.
FERNANDO COLLOR
Clio Borja
Marclio Marques Moreira

Aspectos prticos de tcnica legislativa sobre a medida


provisria
Este tipo de lei todo mundo conhece! Voc deve lembrar que a medida
provisria ato normativo com fora de lei que pode ser editado pelo
presidente da Repblica em caso de relevncia e urgncia. Tal medida
deve ser submetida de imediato deliberao do Congresso Nacional.
Outro detalhe importante sobre as medidas provisrias que elas
perdem a eficcia desde a edio se no forem convertidas em lei no
prazo de 60 dias, prorrogvel por mais 60. Neste caso, o Congresso
Nacional dever disciplinar, por decreto legislativo, as relaes
jurdicas decorrentes da medida provisria. Se tal disciplina no
for feita no prazo de 60 dias aps a rejeio ou perda de eficcia de
medida provisria, as relaes jurdicas constitudas e decorrentes de
atos praticados durante a vigncia da medida provisria conservar-se-
o por ela regidas.

132
Tcnica Legislativa

Objeto deste tipo de lei


As medidas provisrias tm por objeto, basicamente, a mesma
matria das leis ordinrias; contudo, no podem ser objeto de
medida provisria as seguintes matrias:

nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos


polticos e direito eleitoral;
direito penal, processual penal e processual civil;
organizao do Poder Judicirio e do Ministrio
Pblico, a carreira e a garantia de seus membros;
planos plurianuais, diretrizes oramentrias,
oramento e crditos adicionais e suplementares,
ressalvada a abertura de crdito extraordinrio,
a qual expressamente reservada Medida
Provisria (Constituio, art. 167, 3);
as que visem a deteno ou seqestro de bens,
de poupana popular ou qualquer outro ativo
financeiro;
as reservadas a lei complementar;
j disciplinada em projeto de lei aprovado pelo
Congresso Nacional e pendente de sano ou veto
do presidente da Repblica;
aprovao de Cdigo; e
regulamentao de artigo da Constituio
cuja redao tenha sido alterada por meio de
emenda constitucional promulgada no perodo
compreendido entre 1 de janeiro de 1995 at a
promulgao da Emenda Constitucional n 32, de
11 de setembro de 2001.

Por fim, o Decreto n 4.176, de 2002, recomenda que no seja


objeto de medida provisria a matria que possa ser aprovada
dentro dos prazos estabelecidos pelo procedimento legislativo
de urgncia previsto na Constituio (art. 40, V).

Unidade 5 133
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Exemplo de medida provisria

MEDIDA PROVISRIA No 55, DE 7 DE JULHO DE 2002.

Autoriza condies especiais para o crdito de valores


iguais ou inferiores a R$ 100,00, de que trata a Lei
Complementar no 110, de 29 de junho de 2001, e d
outras providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio


que lhe confere o art. 62 da Constituio, adota a seguinte Medida
Provisria, com fora de lei:
Art. 1o Fica a Caixa Econmica Federal autorizada a creditar
em contas vinculadas especficas do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio - FGTS, a expensas do prprio Fundo, os valores do complemento
de atualizao monetria de que trata o art. 4o da Lei Complementar no
110, de 29 de junho de 2001, cuja importncia, em 10 de julho de 2001,
seja igual ou inferior a R$ 100,00 (cem reais).
1o A adeso de que trata o art. 4 da Lei Complementar no 110,
de 2001, em relao s contas a que se refere o caput, ser caracterizada no
ato de recebimento do valor creditado na conta vinculada, dispensada a
comprovao das condies de saque previstas no art. 20 da Lei no 8.036,
de 11 de maio de 1990.
2o Caso a adeso no se realize at o final do prazo regulamentar
para o seu exerccio, o crdito ser imediatamente revertido ao FGTS.
Art. 2o O titular de conta vinculada do FGTS, com idade igual ou
superior a setenta anos ou que vier a completar essa idade at a data final
para firmar o termo de adeso de que trata o art. 6o da Lei Complementar
no 110, de 2001, far jus ao crdito do complemento de atualizao
monetria de que trata a referida Lei Complementar, com a reduo nela
prevista, em parcela nica, no ms seguinte ao de publicao desta Medida
Provisria ou no ms subseqente ao que completar a mencionada idade.
Art. 3o Esta Medida Provisria entra em vigor na data de sua
publicao.
Braslia, 12 de julho de 2002; 181 da Independncia e 114 da
Repblica.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO


Pedro Malan
Paulo Jobim Filho

134
Tcnica Legislativa

Aspectos prticos de tcnica legislativa sobre o decreto


legislativo
Decretos legislativos so atos destinados a regular
matrias de competncia exclusiva do Congresso
Nacional (Constituio, art. 49) que tenham efeitos
externos a ele.

Objeto do Decreto Legislativo so as matrias enunciadas no art.


49 da Constituio, verbis:

Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso


Nacional:
I resolver definitivamente sobre tratados, acordos
ou atos internacionais que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
II autorizar o Presidente da Repblica a declarar
guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras
estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele
permaneam temporariamente, ressalvados os casos
previstos em lei complementar;
III autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da
Repblica a se ausentarem do Pas, quando a ausncia
exceder a quinze dias;
IVaprovar o estado de defesa e a interveno
federal, autorizar o estado de stio, ou suspender
qualquer dessas medidas;
V sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegao legislativa;
VI mudar temporariamente sua sede;
VII fixar idntico subsdio para os Deputados
Federais e os Senadores, observado o que dispem os
arts. 37, XI, 39, 4o, 150, II, 153, III, e 153, 2o, I;
VIII fixar os subsdios do Presidente e do Vice-
Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado,

Unidade 5 135
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observado o que dispem os arts. 37, XI, 39, 4o, 150,


II, 153, III, e 153, 2o, I;
IX julgar anualmente as contas prestadas pelo
Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a
execuo dos planos de governo;
X fiscalizar e controlar, diretamente, ou por
qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
includos os da administrao indireta;
XI zelar pela preservao de sua competncia
legislativa em face da atribuio normativa dos outros
Poderes;
XII apreciar os atos de concesso e renovao de
concesso de emissoras de rdio e televiso;
XIII escolher dois teros dos membros do Tribunal
de Contas da Unio;
XIV aprovar iniciativas do Poder Executivo
referentes a atividades nucleares;
XV autorizar referendo e convocar plebiscito;
XVI autorizar, em terras indgenas, a explorao e
o aproveitamento de recursos hdricos, e a pesquisa e
lavra de riquezas minerais;
XVII aprovar, previamente, a alienao ou
concesso de terras pblicas com rea superior a dois
mil e quinhentos hectares.

Acrescente-se, ainda, como objeto do decreto legislativo


a disciplina das relaes jurdicas decorrentes de medida
provisria no convertida em lei (Constituio, art. 63, 3).

Forma e estrutura deste tipo de lei


A informao nova a se destacar aqui que no decreto
legislativo a autoria e o fundamento de autoridade antecedem
o ttulo. Veja o exemplo detalhado a seguir.

136
Tcnica Legislativa

Exemplo de decreto legislativo

Fao saber que o Congresso Nacional aprovou, e eu, Ramez


Tebet, Presidente do Senado Federal, nos termos do art. 48, item 28, do
Regimento Interno, promulgo o seguinte
DECRETO LEGISLATIVO No 57, DE 2002

Aprova solicitao de o Brasil fazer a declarao


facultativa prevista no artigo 14 da Conveno
Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas
de Discriminao Racial, reconhecendo a competncia
do Comit Internacional para a Eliminao da
Discriminao Racial para receber e analisar
denncias de violao dos direitos humanos cobertos
na Conveno.

O Congresso Nacional decreta:


Art. 1o Fica aprovada solicitao de fazer a declarao facultativa
prevista no artigo 14 da Conveno Internacional sobre a Eliminao de
Todas as Formas de Discriminao Racial, reconhecendo a competncia
do Comit sobre a Eliminao da Discriminao Racial para receber
e analisar denncias de violaes dos direitos humanos cobertos na
Conveno.
Pargrafo nico. Ficam sujeitos aprovao do Congresso
Nacional quaisquer atos que possam resultar em reviso da referida
Conveno, bem como, nos termos do inciso I do art. 49 da Constituio
Federal, quaisquer ajustes complementares que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimnio nacional.
Art. 2o Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua
publicao.
Senado Federal, em 26 de abril de 2002
Senador RAMEZ TEBET
Presidente do Senado Federal

Aspectos prticos de tcnica legislativa sobre o decreto


Voc j sabe que decretos so atos administrativos da
competncia exclusiva do chefe do Executivo, destinados a prover
situaes gerais ou individuais, abstratamente previstas, de modo
expresso ou implcito, na lei (MELLO, 1969. v. I, p. 314 316).

Unidade 5 137
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Esta a definio clssica, a qual, no entanto, inaplicvel aos


decretos autnomos, tratados adiante.

Decretos singulares
Os decretos podem conter regras singulares ou concretas (v. g.,
decretos de nomeao, de aposentadoria, de abertura de crdito,
de desapropriao, de cesso de uso de imvel, de indulto, de
perda de nacionalidade, etc.).

Decretos regulamentares
Os decretos regulamentares so atos normativos subordinados
ou secundrios.

A diferena entre a lei e o regulamento, no Direito brasileiro,


substancialmente est no fato de que a lei inova originariamente
o ordenamento jurdico, enquanto o regulamento no o altera.
De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello,

o regulamento fixa, to-somente, as regras orgnicas e


processuais destinadas a pr em execuo os princpios
institucionais estabelecidos por lei, ou para desenvolver os
preceitos constantes da lei, expressos ou implcitos, dentro
da rbita por ela circunscrita, isto , as diretrizes, em
pormenor, por ela determinadas (MELLO, 2002, p. 194).

No se pode negar que, como observa o mesmo autor,


a generalidade e o carter abstrato da lei permitem
particularizaes gradativas quando no tm como fim a
especificidade de situaes insuscetveis de reduo a um padro
qualquer. Disto resulta, no raras vezes, margem de discrio
administrativa a ser exercida na aplicao da lei.

Contudo, no se deve confundir a discricionariedade


administrativa, caracterstica do poder regulamentar, com
delegao disfarada de poder. Na discricionariedade, a lei
estabelece anteriormente o direito ou dever, determinando os
requisitos de seu surgimento e os elementos de identificao
dos destinatrios. Na delegao, por outra via, no se
identificam, na lei, o direito, a obrigao ou a limitao que
so estabelecidos to somente no regulamento.

138
Tcnica Legislativa

Decretos autnomos
Com a Emenda Constitucional n 32, de 11 de setembro de
2001, o Brasil vislumbrou o ato normativo conhecido, pela
doutrina, como decreto autnomo - decreto que decorre
diretamente da Constituio, possuindo efeitos anlogos ao de
uma lei ordinria. Este tipo de norma limita-se s hipteses
de organizao e funcionamento da administrao federal.
Entretanto, seu limite de utilizao at no implicar aumento
de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos, e de
extino de funes ou cargos pblicos, quando vago (art. 84, VI,
da Constituio).

Forma e estrutura do decreto


Tal como as leis, os decretos compem-se de dois elementos: a
ordem legislativa (prembulo e fecho) e a matria legislada (texto
ou corpo da lei).

Assinale-se que somente so numerados os decretos que contm


regras jurdicas de carter geral e abstrato.

Os decretos que contenham regras de carter singular no so


numerados, mas contm ementa, exceto os relativos a nomeao
ou designao para cargo pblico, os quais no sero numerados
nem contero ementa.

Todos os decretos sero referendados pelo ministro competente.

Exemplo de decreto

DECRETO No 4.298, DE 11 DE JULHO DE 2002.

Dispe sobre a atuao dos rgos e entidades da


Administrao Pblica Federal durante o processo de
transio governamental.

O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe


confere o art. 84, inciso VI, alnea a, da Constituio,

DECRETA:

Art. 1o Transio governamental o processo que


objetiva propiciar condies para que o candidato eleito para
continua...

Unidade 5 139
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o cargo de Presidente da Repblica possa receber de seu antecessor todos os


dados e informaes necessrios implementao do programa do novo
governo, desde a data de sua posse.
Pargrafo nico. Caber ao Chefe da Casa Civil da Presidncia
da Repblica a coordenao dos trabalhos vinculados transio
governamental.
Art. 2o O processo de transio governamental tem incio seis meses
antes da data da posse do novo Presidente da Repblica e com ela se encerra.
Art. 3o O candidato eleito para o cargo de Presidente da Repblica
poder indicar equipe de transio, a qual ter acesso s informaes
relativas s contas pblicas, aos programas e aos projetos do Governo
Federal.
Pargrafo nico. A indicao a que se refere este artigo ser feita por
meio de ofcio ao Presidente da Repblica.
Art. 4o Os pedidos de acesso s informaes de que trata o art.
3o, qualquer que seja a sua natureza, devero ser formulados por escrito
e encaminhados ao Secretrio-Executivo da Casa Civil da Presidncia
da Repblica, a quem competir requisitar dos rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal os dados solicitados pela equipe de transio,
observadas as condies estabelecidas no Decreto no 4.199, de 16 de abril de
2002.
Art. 5o Os Secretrios-Executivos dos Ministrios devero
encaminhar ao Secretrio-Executivo da Casa Civil da Presidncia da
Repblica as informaes de que trata o art. 4o, as quais sero consolidadas
pela coordenao do processo de transio.
Art. 6o Sem prejuzo do disposto nos arts. 1o a 5o, o Secretrio-
Executivo da Casa Civil solicitar aos Secretrios-Executivos dos
Ministrios informaes circunstanciadas sobre:
I - programas realizados e em execuo relativos ao perodo do
mandato do Presidente da Repblica;
II - assuntos que demandaro ao ou deciso da administrao nos
cem primeiros dias do novo governo;
III - projetos que aguardam implementao ou que tenham sido
interrompidos; e
IV - glossrio de projetos, termos tcnicos e siglas utilizadas pela
Administrao Pblica Federal.
Art. 7o O Chefe da Casa Civil expedir normas complementares
para execuo do disposto no art. 5o.

continua...

140
Tcnica Legislativa

Art. 8o As reunies de servidores com integrantes da equipe de


transio devem ser objeto de agendamento e registro sumrio em atas que
indiquem os participantes, os assuntos tratados, as informaes solicitadas
e o cronograma de atendimento das demandas apresentadas.
Art. 9o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 11 de julho de 2002; 181o da Independncia e 114o da
Repblica.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO


Silvano Gianni

Aspectos prticos de tcnica legislativa sobre portaria


Definio e objeto
A portaria uma lei de organizao, de natureza eminentemente
administrativa. o instrumento pelo qual ministros ou outras
autoridades expedem instrues sobre a organizao e o
funcionamento de servio e praticam outros atos de sua competncia.

Forma e estrutura
Tal como os atos legislativos, a portaria contm prembulo e
corpo. So vlidas, pois, as consideraes dedicadas aos modelos
e exemplos anteriores. Verifique o exemplo a seguir.

Exemplo de portaria

Portaria no5, de 7 de fevereiro de 2002.


Aprova o Regimento Interno do Conselho Nacional de
Arquivos - CONARQ.
O CHEFE DA CASA CIVIL DA PRESIDNCIA DA
REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 9o do Decreto
no 4.073, de 3 de janeiro de 2002,
R E S O L V E:
Art.1o Fica aprovado, na forma do Anexo, o Regimento Interno
do Conselho Nacional de Arquivos - CONARQ.
Art.2o Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao
PEDRO PARENTE

Unidade 5 141
Universidade do Sul de Santa Catarina

Aspectos prticos de tcnica legislativa sobre a apostila


Existem coisas nas leis que no so propriamente lei, mas partes,
caracteres necessrio para ela. Este o caso da apostila, que
a averbao, feita abaixo dos textos ou no verso de decretos e
portarias pessoais (nomeao, promoo, ascenso, transferncia,
readaptao, reverso, aproveitamento, reintegrao, reconduo,
remoo, exonerao, demisso, dispensa, disponibilidade e
aposentadoria), para que seja corrigida flagrante inexatido
material do texto original (erro na grafia de nomes prprios, lapso
na especificao de datas etc.), desde que essa correo no venha
a alterar a substncia do ato j publicado.

Tratando-se de erro material em decreto pessoal, a apostila deve


ser feita pelo ministro de Estado que o props. Se o lapso houver
ocorrido em portaria pessoal, a correo por apostilamento estar
a cargo do ministro ou secretrio signatrio da portaria. Nos
dois casos, a apostila deve sempre ser publicada no boletim de
servio ou boletim interno correspondente e, quando se tratar de
ato referente a ministro de Estado, tambm no Dirio Oficial da
Unio.

A finalidade da correo de inexatides materiais por meio de


apostila evitar que se sobrecarregue o presidente da Repblica
com a assinatura de atos repetidos, e que se onere a Imprensa
Nacional com a republicao de atos.

Forma e estrutura da apostila


A apostila tem a seguinte estrutura:

a) ttulo, em maisculas e centralizado sobre o texto:


APOSTILA;
b) texto, do qual deve constar a correo que est sendo
feita, a ser iniciada com a remisso ao decreto que
autoriza esse procedimento;
c) data, por extenso:
Braslia, em 12 de novembro de 1990;
d) identificao do signatrio, abaixo da assinatura:
NOME (em maisculas)
Secretrio da Administrao Federal

142
Tcnica Legislativa

No original do ato normativo, prximo apostila, dever ser


mencionada a data de publicao da apostila no Boletim de
Servio ou no Boletim Interno.

Exemplo de Apostila:

APOSTILA
O cargo a que se refere o presente ato foi transformado em
Assessor da Diretoria-Geral de Administrao, cdigo DAS-102.2, de
acordo com o Decreto no 99.411, de 25 de julho de 1990.
Braslia, 12 de novembro de 1990.
NOME
Subchefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica

Seo 3 - Esquema prtico para elaborao de leis

Passo-a-passo com exemplos


Depois de todos os apontamentos e explicaes demonstrativas
desta unidade, voc tem a seguir um esquema prtico, montado a
partir de tudo o que foi estudado no livro, com exemplos diretos
e prticos para consulta rpida durante seu trabalho.

Observe que o modelo foi construdo a partir da Constituio


Federal e com exemplo do caso do Estado de So Paulo, em sua
Constituio Estadual CE.

Algumas advertncias:
fazer lei exige responsabilidade;
as leis interferem na vida das pessoas, para o bem ou para
o mal;
uma lei mal feita pode surtir o efeito contrrio do
esperado, trazendo ainda mais dvidas questo que se
pretendia esclarecer;
deve-se ter claro que algumas questes no podem ser
resolvidas por lei;

Unidade 5 143
Universidade do Sul de Santa Catarina

Etapas da elaborao legislativa


Os 6 (seis) pontos discriminados a seguir so os passos que voc
deve utilizar sempre que for redigir um projeto ou dar corpo a
uma lei. Apresentamos primeiro os seis elementos e, em seguida,
vamos mostrando os esquemas e sub-esquemas de cada ponto
para seu entendimento mais apropriado, com exemplos.

1. Definio da matria a ser normatizada.


2. Verificao da possibilidade jurdica.
3. Estudo da matria, pesquisa da legislao e
jurisprudncia (verificar SEMPRE se h lei pr-existente
ou consolidao acerca da matria).
4. Elaborao de anteprojeto.
5. Reviso do anteprojeto.
6. Redao final.

Veja a seguir, o detalhamento das seis etapas da elaborao


legislativa.

1. Definio da matria a ser normatizada um nico tema


Verificao do tipo da proposio legislativa (art. 133
R.I. e art. 21 CE):
a) proposta de emenda Constituio;
b) projeto de lei complementar;
c) projeto de lei ordinria;
d) projeto de decreto legislativo;
e) projeto de resoluo.

Leis complementares art. 23 CE


Leis orgnicas.
Estatutos dos servidores civis e dos militares.
Cdigos (educao, sade, saneamento bsico, proteo
ao meio ambiente e contra incndios e emergncias).

144
Tcnica Legislativa

Normas tcnicas de elaborao legislativa.


Regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies.
Lei que impuser requisitos para criao, incorporao,
fuso, desmembramento de Municpio ou sua
classificao como estncia de qualquer natureza.

Decreto Legislativo art. 145, 2 do Regimento Interno


regulam as matrias de competncia privativa do Legislativo,
sem a sano do governador do Estado.

Resoluo art. 145, 3 da XII CRI regulam, com eficcia


de lei ordinria, matria de competncia exclusiva da Assemblia
Legislativa, de carter poltico, processual, legislativo ou
administrativo:

perda de mandato de deputado;


matria de natureza regimental;
outros assuntos de economia interna, que no digam
respeito a simples atos administrativos.

2. Verificao da possibilidade jurdica


Ordenamento jurdico (controle de
constitucionalidade).
Princpios constitucionais fundamentais.
Competncia legislativa.
Iniciativa legislativa.

Distribuio das competncias legislativas - CF

Art. 22 competncia legislativa privativa da Unio.


Art. 23 competncia legislativa comum da Unio, dos
Estados, Distrito Federal e Municpios (leis complementares
forma de cooperao).

Unidade 5 145
Universidade do Sul de Santa Catarina

Art. 24 - competncia legislativa concorrente Unio dita


normas gerais. Estados podem suplement-las.

Distribuio das competncias legislativas - CF

Art. 25 Estados
-- 1 - competncia residual.
-- 2 - explorao servios locais de gs canalizado.
-- 3 - instituio (lei complementar) de regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies
para organizao, planejamento e execuo de funes
pblicas de interesse comum.

Art. 30 Municpios.

Iniciativas privativas - CE

Assemblia Legislativa arts. 20 e 24 1.


Governador arts. 47 e 174.
Tribunal de Justia art. 69.

3. Estudo da matria, pesquisa da legislao e jurisprudncia


(verificar SEMPRE se h lei pr-existente ou consolidao
acerca da matria)
Nesta fase voc deve pesquisar os repositrios de
legislao anloga. Exemplo: digamos que voc esteja
fazendo um projeto de lei sobre passe estudantil para
tanto, voc deve pesquisar a legislao do mesmo estado
e municpio, pesquisar legislao semelhante em outras
unidades da federao e ainda pesquisar nos livros de
grandes autores e artigos recentes para que seu projeto
seja atualizado e evite problemas que j possam ter sido
identificados.

146
Tcnica Legislativa

4. Elaborao de anteprojeto
Munido com todas as informaes e definies enviadas
pelos legisladores, voc pode elaborar o pr-projeto,
chamado em tcnica legislativa de anteprojeto de lei. Veja
exemplo a seguir.

Partes das proposies legislativas

PROJETO DE LEI N , 2007


Dep. ......
Transforma em Estncia Turstica o municpio de ...
A Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo decreta
Artigo 1 - Fica transformado em Estncia Turstica o
Municpio de ..
Artigo 2 - As despesas decorrentes da execuo desta lei
correro conta de dotaes oramentrias prprias consignadas no
oramento vigente.
Artigo 3 - Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.
JUSTIFICATIVA
Epgrafe
Autoria
Ementa
Frmula de promulgao
Corpo
Encerramento
Justificativa

Alm disso, voc ter de usar todos os conhecimentos adquiridos


at aqui para produzir seu projeto. Vamos ver como isso se d
passo a passo.

Parte preliminar

EPGRAFE - indica o tipo da proposio:


Projeto de lei, Projeto de lei complementar, Projeto de
resoluo, Proposta de emenda Constituio, Projeto de
decreto legislativo (artigo 21 da Constituio do Estado
e artigo 145 do Regimento Interno da ALESP XII
CRI).

Unidade 5 147
Universidade do Sul de Santa Catarina

EMENTA deve resumir com clareza o contedo do


ato, para efeito de arquivo e, principalmente, pesquisa,
devendo, caso altere norma em vigor, fazer referncia ao
nmero e ao objeto desta.

FRMULA DE PROMULGAO deve indicar


a autoridade ou o rgo legiferante (ex: a Assemblia
Legislativa) e descrever a ordem de execuo, traduzida
pelas formas verbais decreta, resolve e promulga.

Exemplos
A Mesa da Assemblia Legislativa do Estado de So
Paulo, nos termos do 3 do artigo 22 da Constituio
do Estado, promulga a seguinte Emenda ao texto
constitucional:
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SO PAULO: Fao
saber que a Assemblia Legislativa decreta e eu
promulgo a seguinte lei complementar:

Parte normativa e ordenao do texto legal

ARTIGO frase que encerra um comando normativo. Tem


numerao ordinal at o 9 e cardinal a partir do 10. Quando se
tratar de um s artigo, ser grafado como Artigo nico.

Deve conter um nico comando normativo, fixado em


seu caput.
As excees ou os complementos devem ser fixados em
suas divises (pargrafos e incisos).
As palavras em lngua estrangeira devem ser destacadas
(itlico, negrito, aspas).
Suas frases iniciam-se com letras maisculas e terminam
com ponto final.

PARGRAFO a frmula de umas das divises do artigo.

Deve completar o sentido ou abrir excees norma


contemplada no caput do artigo.

148
Tcnica Legislativa

representado com numerao ordinal, aps o smbolo


.
Se houver um s pargrafo, ser grafado como
Pargrafo nico.
Pode desdobrar-se em incisos.

INCISO usado para exprimir enumeraes relacionadas ao


caput do artigo ou ao pargrafo.

expresso em algarismo romano.


iniciado com letra minscula e termina com ponto-e-
vrgula; salvo o ltimo inciso do artigo, que termina com
ponto final.
Pode desdobrar-se em alneas.

ALNEA usada para enumeraes relativas ao texto do


inciso.

grafada em letra minscula, seguida de parntese.


Seu texto inicia-se com letra minscula e termina com
ponto-e-vrgula, com exceo da ltima alnea do inciso.
Pode desdobrar-se em item (ex: art. 12 CF).

ITEM usada para enumeraes relativas ao texto da alnea.

grafado por algarismos arbicos, na forma cardinal,


seguido de ponto.
O texto do item inicia-se com letra minscula e termina
em ponto-e-vrgula, com exceo do ltimo item da
alnea (ex: art. 145 da CF).

CAPTULO I
DISPOSIES PRELIMINARES
CAPTULO II
ALTERAO DAS LEIS

Unidade 5 149
Universidade do Sul de Santa Catarina

Seo I
Da Estruturao das Leis
Seo II
Da Articulao e da Redao das Leis
Seo III
Da Alterao das Leis
CAPTULO III
DA CONSOLIDAO DAS LEIS E OUTROS ATOS
NORMATIVOS
Seo I
Da Consolidao das Leis
Seo II
Da Consolidao de Outros Atos Normativos
CAPTULO IV
DISPOSIES FINAIS

Parte final
Clusula oramentria (art. 25 CE)
Clusula de vigncia: esta lei entra em vigor na data
de sua publicao ou ... entra em vigor... dias aps sua
publicao. Na ausncia da clusula revogatria, vale a
regra da Lei de Introduo ao Cdigo Civil.
Clusula revogatria: deve indicar expressamente
as leis ou os dispositivos legais revogados. Em caso
de consolidao de leis: so formalmente revogados,
por consolidao e sem interrupo de sua fora
normativa....
Disposies transitrias: possui numerao prpria.
Constituio Estadual - Artigo 25 Nenhum projeto
de lei que implique a criao ou o aumento de despesa
pblica ser sancionado sem que dele conste a indicao
dos recursos disponveis, prprios para atender aos novos
encargos.

Pargrafos nicos O disposto neste artigo no se aplica a


crditos extraordinrios.

150
Tcnica Legislativa

5. Reviso do anteprojeto
Esse o momento em que o anteprojeto enviado aos
parlamentares e especialistas para reviso, apontamentos,
observaes. Com o retorno com apontamentos diversos, voc
deve realizar as alteraes propostas.

6. Redao final
Chegamos ao momento final. Aqui seu texto est pronto para
ser aprovado e em seguida publicado, passando a ter validade
com fora de lei. Veja mais algumas observaes.

Regras para redao das normas


Usar frases impositivas.
Construir as oraes na ordem direta, evitando
adjetivaes dispensveis.
Buscar a uniformidade do tempo verbal (preferncia
tempo presente ou futuro simples do presente).
Observar regras de pontuao.
Articular a linguagem, tcnica ou comum, de modo a
ensejar perfeita compreenso do objetivo da lei.
Evitar o emprego de expresso ou palavra que
possibilite duplo sentido ao texto.
Usar apenas siglas consagradas pelo uso, observado
o princpio de que a primeira referncia no texto seja
acompanhada de explicitao de seu significado.
Grafar por extenso quaisquer referncias a nmeros e
percentuais, exceto data, nmero de lei e nos casos em
que houver prejuzo para a compreenso do texto.
Indicar, expressamente, o dispositivo objeto de
remisso, preterindo o uso das expresses anterior,
seguinte ou equivalentes.

Unidade 5 151
Universidade do Sul de Santa Catarina

Alterao das leis


1. Revogao integral com a reproduo integral em
novo texto, quando se tratar de alterao considervel;

2. Revogao parcial;

3. Substituio, no prprio texto, do dispositivo alterado


ou acrscimo de dispositivo novo.

Alterao das leis e regras


vedada a renumerao de artigo ou unidade
superior ao artigo (captulo, ttulo etc.).Deve-se usar
o mesmo n do artigo (ou unidade imediatamente
superior), seguido de letras maisculas em ordem
alfabticas (ex.: Artigo 5-A, Artigo 5-B, Artigo
5-C).
O reordenamento interno das unidades em que se
desdobra o artigo permitido, devendo ser o artigo
assim modificado identificado ao final com as letras
(NR).
vedado o reaproveitamento do n de dispositivo
revogado, vetado ou declarado inconstitucional,
devendo essa indicao ser mantida junto ao
dispositivo da lei modificada.

Alterao das leis


A seguir, para auxili-lo, um exemplo de como se faz uma
alterao de lei:

152
Tcnica Legislativa

LEI N 11.035, DE 4 DE JANEIRO DE 2002


Dispe sobre a alterao de dispositivos da Lei n 3.767, de 29 de
junho de 1983, com as modificaes introduzidas pela Lei n 5.981, de 14
de dezembro de 1987, que dispe sobre a execuo de servios de carga e
descarga, no mbito da Administrao centralizada e descentralizada do
Estado.

O GOVERNADOR DO ESTADO DE SO PAULO:


Fao saber que a Assemblia Legislativa decreta e eu
promulgo a seguinte lei:

Artigo 1 - Passam a vigorar com a seguinte redao os


artigos 1 e 2, da Lei n 5.981, de 14 de dezembro de 1987, que
alterou a Lei n 3.767, de 29 de junho de 1983:
Artigo 1 - Nos rgos da administrao centralizada e
descentralizada, nas empresas pblicas e nas fundaes do Estado,
os servios de carga e descarga podero ser executados por
trabalhadores avulsos, ainda que no contratados por sindicato
representativo da categoria ou associao profissional pr-sindical.
(NR)
Pargrafo nico - Pessoas fsicas ou jurdicas locadoras de servios
podero intermediar a contratao. (NR)
Artigo 2 - A escolha pela fonte prestadora de servio de
carga e descarga, depender da livre iniciativa das entidades da
Administrao Estadual. (NR)
Artigo 2- Fica revogado o artigo 3 da Lei n 5.981, de 14
de dezembro de 1987.
Artigo 3- Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.

Palcio dos Bandeirantes, 4 de janeiro de 2002.


GERALDO ALCKMIN

Unidade 5 153
Universidade do Sul de Santa Catarina

Sntese

Voc viu na unidade 5 os aspectos prticos de forma e estrutura


da lei. O mais importante a se destacar a composio em dois
elementos bsicos: a ordem legislativa e a matria legislada.
Lembre-se que a ordem legislativa compreende a parte preliminar
e o fecho da lei; a matria legislada diz respeito ao texto ou corpo
da lei. Com estes conhecimentos voc passa a entender o conjunto
da lei.
Em seguida, voc estudou sobre as partes do ato normativo.
Viu que o projeto de ato normativo estruturado em trs partes
bsicas, quais sejam: a) a parte preliminar, com a epgrafe,
a ementa, o prembulo, o enunciado do objeto e a indicao
do mbito de aplicao das disposies normativas; b) a parte
normativa, com as normas que regulam o objeto definido na parte
preliminar; c) a parte final, com as disposies sobre medidas
necessrias implementao das normas constantes da parte
normativa, as disposies transitrias, se for o caso, a clusula de
vigncia e a clusula de revogao, quando couber.
Voc aprendeu tambm que o texto ou corpo da lei o elemento
de contedo. As idias e decises dos parlamentares so
consubstanciadas nesse ponto da legislao. Esta parte composta
de artigos, que, dispostos em ordem numrica, enunciam as regras
sobre a matria legislada. Lembre-se que na tradio legislativa
brasileira o artigo constitui a unidade bsica para a apresentao, a
diviso ou o agrupamento de assuntos de um texto normativo. Por
sua vez, os artigos desdobram-se em pargrafos e incisos, e estes
em alneas.
Por ltimo, voc viu vrios aspectos de ordem prtica sobre cada
tipo de lei e projeto, como, por exemplo, sobre a lei complementar,
que constituem um terceiro tipo de leis que no ostenta a rigidez
dos preceitos constitucionais, e tampouco comporta a revogao
por fora de qualquer lei ordinria superveniente.
E, ainda, voc teve contato com um esquema prtico que poder
ser usado em seu trabalho, quando tiver de fazer um projeto de lei.
Contudo, se ainda restar alguma dvida, volte ao estudo das
unidades, recorra ao EVA e tire dvidas com o professor tutor.

154
Tcnica Legislativa

Atividades de auto-avaliao

1) Agora que voc estudou questes mais prticas, construa o texto de


uma lei ordinria que trate do oramento de seu pas. Imagine que voc
trabalha na Cmara dos Vereadores, na Assessoria da Presidncia da
Casa, e precisa transformar as idias dos vereadores em um projeto de
lei. Faa apenas as partes iniciais, incluindo: a parte preliminar, com a
epgrafe, a ementa e o prembulo.

2) A partir do trabalho realizado anteriormente, continue seu projeto


de lei, fazendo agora as seguintes partes: o enunciado do objeto e a
indicao do mbito de aplicao das disposies normativas. S que
desta vez imagine que uma lei de sua cidade, qualquer uma.

Unidade 5 155
Universidade do Sul de Santa Catarina

3) Agora chegamos ao ponto do corpo da lei. Imagine que voc precisa


transformar em lei as idias dos vereadores de obrigar casas de
eventos, cinemas etc. a fornecer entrada livre nos finais de semana para
estudantes. Construa essa lei em sua parte normativa, com as normas
que regulam o objeto definido na parte preliminar, incluindo a parte
final, com as disposies sobre medidas necessrias implementao
das normas constantes da parte normativa, as disposies transitrias,
se for o caso, a clusula de vigncia.

4) Imagine que voc precisa construir uma epgrafe e uma ementa ou


rubrica da lei. Mas seu chefe deputado estadual no sabe nem como
isso. Explique para ele do que se trata e d exemplos (dois de cada).

156
Tcnica Legislativa

5) Destaque os aspectos prticos dos decretos legislativos, com exemplos.

Saiba mais

Nos livros a seguir voc poder encontrar mais modelos,


exemplos e aspectos prticos sobre os pontos estudados nesta
unidade. Aproveite!

FIGUEIRDO, Sara Ramos de. Processo Legislativo.


Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies
Tcnicas, 1985.

MANUAL DE PADRONIZAO DE TEXTOS:


normas bsicas de editorao para elaborao de
originais, composio e reviso. Braslia: Senado
Federal, 1999.

NASCIMENTO, Cludia Lyra. Proposies


legislativas: tramitao. Braslia: Senado Federal,
Centro Grfico, 1995.

Unidade 5 157
Universidade do Sul de Santa Catarina

Alm disto, propomos que voc faa uma visita a uma Cmara
Municipal, ou uma Assemblia Legislativa se voc morar numa
capital ou perto de uma. Solicite a oportunidade de conhecer
o processo legislativo acompanhando um tcnico ou analista
legislativo. Ser uma rica experincia para voc e, quem sabe,
uma oportunidade de porta aberta para sua futura atuao. Agora
com voc!

158
Para concluir o estudo
Amigo(a) estudante da UnisulVirtual! Estamos
chegando ao fim de mais uma importante etapa de sua
formao. Neste livro e na interao no EVA voc foi
envolvido num ambiente de aprendizado e crescimento
profissional adquirindo conhecimentos novos e outros mais
especializados, para quem j trabalha na rea.
Voc deve ter notado a importncia e responsabilidade do
profissional de tcnica legislativa a pessoa que ajuda a
concretizar as aspiraes da populao, representada pelos
parlamentares. Essa concretizao se d pela aplicao dos
conhecimentos e tcnicas expostas que contribuem para
a criao, redao, reviso e alterao de leis, projetos,
proposies as mais variadas, como voc viu e praticou nos
exerccios propostos.
Repare que esta disciplina tem grande relao com o seu
curso, pois os profissionais que buscam a formao em
gesto pblica, voltada administrao legislativa, precisam
desenvolver competncias gerenciais e habilidades tcnicas
que lhes possibilitem atuar nas mais variadas frentes, seja
como tcnico, analista, assessor parlamentar, secretrio
de partido, agente partidrio, consultor legislativo, gestor
de escritrios de parlamentares e a prpria atuao na
construo de propostas e projetos de lei com parlamentares
em cmaras municipais ou em assemblias legislativas.
Desejo que este livro e esta disciplina tenham sido e
continuem sendo teis a voc. O material foi pensado
de forma a servir como manual de consulta constante,
e nossa equipe continuar sua disposio para lhe dar
dicas e orientaes. Aproveite tambm para continuar suas
pesquisas na internet. Dos muitos sites que indicamos,
muitos podem ser seus aliados durante o trabalho.
Desejo grande sucesso e crescimento pessoal e profissional
para voc com a formao que est sendo construda!
Felicidades!
Prof. Clio Tibes
Referncias

ALEMANHA, Repblica Federal da. Bundesverfassungsgericht -


entscheidungen (BverfGE). Decises da Corte Constitucional
Alem, v. 17, p. 306-313; v. 55, p. 159-165.
ATALIBA, Geraldo. Lei Complementar na Constituio. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1971.
AZEVEDO, Mrcia Maria Corra de. Prtica do Processo
Legislativo: jogo parlamentar, fluxos de poder e idias no
Congresso, exemplos e momentos comentados. So Paulo: Atlas,
2001.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 13. ed.
So Paulo: Saraiva, 1990.
BEVILACQUA, Clovis. Cdigo Civil dos Estados Unidos do Brasil
Commentado. v. I. Rio de Janeiro: F. Alves, 1927.
BIELSA, Rafael. Los conceptos jurdicos y su terminologa. 3.
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Aliomar Baleeiro. Revista Trimestral de Jurisprudncia, n. 71. p.
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Trigueiro. Revista Trimestral de Jurisprudncia, n. 69. p. 625 s.
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Universidade do Sul de Santa Catarina

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Justia, 20 de set - 1987.
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164
Sobre o professor conteudista

Celio Alves Tibes Junior - cursa atualmente Doctorado


en Derecho - Filosofia Del Derecho - por um convnio
internacional Brasil/Argentina na Universidad Catolica
de Santa Fe, na provncia de Santa F, estando em
fase de produo de tese. especialista em Direito
Processual Civil, em Gesto de Negcios e Informtica
na Educao. professor da Unisul, UnisulVirtual e
Cesusc em Santa Catarina, em cursos de ps-graduao
presencial e EAD. Tambm atua nas duas IES em
cursos de graduao em Direito, Administrao e
Cincias Contbeis com disciplinas de Direito Civil,
Direito Processual Civil, Direito do Trabalho e tica
e Responsabilidade Social, alm de Metodologia de
Estudo de Caso e Direito Empresarial. Atua nos cursos
de graduao e de tecnologia da UnisulVirtual nos cursos
de Administrao, Administrao Legislativa, Gesto de
Cooperativas e outros.
Tem formao em Letras e Teologia e atuou por mais de
oito anos como jornalista - reprter, apresentador, diretor
de produo e diretor de jornalismo em emissoras de TV
como Globo, SBT e RedeTV, tendo sido proprietrio
de agncia de vdeo-produo e CEO de emissora
de TV. Trabalhou tambm em assessoria jurdica de
partidos polticos e no Congresso Nacional. professor
Universitrio desde 2000, iniciando na Universidade
Federal de MT, seguindo por diversas IES particulares.
Tem experincia com educao a distncia, treinamento e
formao docente e, por sua experincia como jornalista
de rdio, TV e produo de vdeo e multimdia,
utiliza essa experincia para atuar com novos mtodos
de comunicao no ensino na docncia presencial e
virtual. Desenvolve tambm projetos de marketing e
comunicao para educao e atua como palestrante,
instrutor de cursos tcnicos. Atuou ainda como gestor e
coordenador de marketing e comunicao em instituies
de ensino superior.
Respostas e comentrios das
atividades de autoavaliao

Unidade 1
1) A realidade brasileira se manifesta com a competncia
comum, cumulativa ou paralela que modelo tpico de
repartio de competncias do moderno federalismo
cooperativo, nela distribuem-se competncias
administrativas a todos os entes federativos para que a
exeram sem preponderncia de um ente sobre o outro,
ou seja, sem hierarquia. Em nosso ordenamento jurdico-
constitucional, sua delimitao foi estabelecida no art. 23
da Constituio Federal, onde se apresentam as atividades
administrativas que podem ser exercidas de modo paralelo
entre a Unio, os Estados, Distrito Federal e Municpios, em
que todos os entes federativos atuam em igualdade, sem
nenhuma prioridade de um sobre o outro.

2) Esta a competncia concorrente. Um tpico caso de


repartio vertical de competncia em nosso pas. Ela
se expressa na possibilidade de que sobre uma mesma
matria diferentes entes polticos atuem de maneira a
legislar sobre determinada matria, adotando-se, em nosso
caso, a predominncia da Unio, que ir legislar normas
gerais (CF, art. 24, 1) e aos Estados estabelece-se a
possibilidade, em virtude do poder suplementar, de legislar
sobre assuntos referentes aos seus interesses locais (CF, art.
24, 2), em que suplementar tem alcance semntico de
pormenorizao, detalhamento, minudenciamento. Neste
sentido, ensina o Ministro Celso de Mello que A Constituio
da Repblica, nas hipteses de competncia concorrente
(CF, art. 24) estabeleceu verdadeira situao de condomnio
legislativo entre a Unio Federal, os Estados-membros e o
Distrito Federal, da resultando clara repartio vertical de
competncias normativas entre as pessoas estatais, cabendo,
Unio, estabelecer normas gerais (CF, art. 24, 1), e, aos
Estados-membros e ao Distrito Federal, exercer competncia
suplementar (CF, art. 24, 2,), (...) deferiu ao Estado-membro
e ao Distrito Federal, em inexistindo lei federal sobre normas
gerais, a possibilidade de exercer a competncia legislativa
plena, desde que para atender as suas peculiaridades (CF, art.
24, 3).
Universidade do Sul de Santa Catarina

3) A Cmara dos Deputados como Casa iniciadora do processo legislativo


- por fora da Constituio Federal, a maioria dos projetos de lei
inicia-se pela Cmara dos Deputados. Assim, quando a iniciativa de
apresentao da proposio partir do presidente da Repblica, do
procurador-geral da Repblica, dos Tribunais Superiores, do Supremo
Tribunal Federal, dos deputados, das Comisses da Cmara dos
Deputados e dos/as cidados/s, a tramitao comear pela Cmara
dos Deputados.
Casa Revisora - a Casa Legislativa que tem a incumbncia de rever
o projeto de lei aprovado pela Casa iniciadora, podendo rejeit-lo,
aprov-lo integralmente ou propor emendas. Neste ltimo caso,
retornar o Projeto de Lei Casa iniciadora para exame das emendas.
Assim, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal podem atuar
tanto como Casa revisora quanto como Casa iniciadora, conforme o
caso.

Unidade 2
1) No Direito, a lei ordinria um ato normativo primrio e contm,
em regra, normas gerais e abstratas. Embora as leis sejam definidas,
normalmente, pela generalidade e abstrao (lei material), estas
contm, no raramente, normas singulares (lei formal ou ato
normativo de efeitos concretos). Exemplo de lei formal: Lei
oramentria anual (Constituio, art. 165, 5o); Leis que autorizam
a criao de empresas pblicas, sociedades de economia mista,
autarquias e fundaes (Constituio, art. 37, XIX). O STF tem entendido
que os atos normativos de efeitos concretos, por no terem o contedo
material de ato normativo, no se sujeitam ao controle abstrato de
constitucionalidade.

2) Lei delegada (vide artigos 59, IV e 68 da Constituio brasileira de


1988) um ato normativo elaborado pelo presidente do Brasil com a
autorizao do Congresso Nacional do Brasil para casos de relevncia e
urgncia, quando a produo de uma lei ordinria levaria muito tempo
para dar uma resposta situao. O presidente solicita a autorizao,
e o Congresso, julgando adequado o perodo, fixa os limites da lei
delegada. Depois de criada a lei pelo presidente, ela remetida ao
Congresso para avaliao e aprovao. Considerando que os limites
foram respeitados e que a lei conveniente, o Congresso a aprova.
Contudo, essa norma entra no sistema jurdico na qualidade de lei
ordinria. As leis delegadas no admitem emendas. Uma medida
provisria (MP) adotada pelo presidente da Repblica, mediante
ato unipessoal, somente em caso de urgncia e relevncia, sem a
participao do Poder Legislativo, que somente ser chamado a discuti-

168
Tcnica Legislativa

la em momento posterior. A medida provisria, assim, embora tenha


fora de lei, no verdadeiramente uma lei, no sentido tcnico estrito
deste termo, visto que no existiu processo legislativo prvio sua
formao. Decreto legislativo a norma jurdica que vem abaixo das
emendas Constituio, leis complementares, leis ordinrias e medidas
provisrias. Ela destinada a veicular matria de competncia do
Congresso Nacional prevista basicamente no artigo 49 da Constituio
Federal. Ver Brasil. Presidncia da Repblica.

3) O Congresso Nacional tem a possibilidade de rejeitar o veto do


presidente da Repblica como uma forma de controle externo. As
medidas provisrias tambm passam pelo crivo do Congresso, uma vez
rejeitadas, perdem a validade, como foi o caso da CPMF, recentemente.

4) vedada a edio de medidas provisrias, a saber: I relativa a:


a) nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos e
direito eleitoral; b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira
e a garantia de seus membros; d) planos plurianuais, diretrizes
oramentrias, oramento e crditos adicionais, ressalvada a permisso
de crditos extraordinrios, prevista no art. 153; II que vise a deteno
ou seqestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo
financeiro; III matria reservada lei complementar; IV matria j
disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e
pendente de sano e veto do presidente da Repblica; V matria
que tenha sido objeto de veto presidencial pendente de apreciao
pelo Congresso Nacional. O prazo de eficcia das medidas provisrias
ampliado para 60 dias, prorrogado uma vez por perodo igual,
mantida a competncia do Congresso Nacional para dispor, em decreto
legislativo, sobre as relaes jurdicas delas decorrentes.

5) Tanto o Congresso Nacional como o Senado Federal podero baixar


resolues, aprovadas por maioria simples, sendo promulgadas pelo
CN ou pela mesa do Senado. Em matria tributria, por exemplo, foi
feita por meio de resolues do Senado Federal a fixao da alquota
mxima de 18% de ICMS aos estados federados.

6) Com o pacto federativo firmado em 1988, com a promulgao da Carta


Magna, foi concedido pelo Poder Constituinte Originrio o direito s
trs esferas de governo (Unio, Estados e Distrito Federal e Municpios)
legislarem sobre determinados assuntos de seus interesses. Mas a
liberdade de normatizar ficou adstrita, cabendo a cada um legislar nas
hipteses em que a Constituio autorizar. Sendo assim, Unio cabe
fazer atos normativos de interesse nacional, aos Estados, legislar acerca
do interesse regional, e aos Municpios resta produzir normas sobre o
interesse local.

169
Universidade do Sul de Santa Catarina

Para melhor organizao do arcabouo legal e para promover maior


segurana jurdica, a Lei Maior resolveu, e com razo, limitar o poder
de legislar. Tendo em vista tais razes, h dois tipos de competncias
legislativas importantes que devemos destacar no presente artigo,
sendo elas: competncia privativa e competncia concorrente. Para
melhor entendermos o que vem a ser o assunto em debate, bem como
nos prevenirmos de eventuais inconstitucionalidades praticadas pelos
entes polticos, passamos a analisar as competncias conferidas Unio
e aos Estados.
O art. 22 da Constituio da Repblica de 1988 estabelece a
competncia privativa do Estado Brasileiro (Unio). Neste tipo de
competncia, como o prprio nome leva a crer, imprescindvel que
a Unio promulgue o ato normativo para que passe pelo crivo da
constitucionalidade, em tese.
Prevista no art. 24 da CF, a competncia concorrente consiste na
fabricao de atos normativos, em que as duas esferas de governo,
a federal e a estadual, andam lado a lado. Os Municpios no possuem
este tipo de competncia, cabendo suplementar a legislao federal
e estadual no que for de sua atribuio - a isto damos o nome de
competncia suplementar, que no ser objeto de apreciao no
trabalho. No entanto, h algumas peculiaridades acerca deste tipo
de competncia, que devem ser destacadas. A Unio est limitada a
estabelecer normas de diretrizes gerais acerca das matrias elencadas
no art. 24 e seus incisos (art. 24, 1, CF) e os Estados possuem a
iniciativa das normas de carter especfico. Quando no existir norma
de carter geral, a competncia dos Estados-Membros plena, ou seja,
ter validade a lei estadual quando inexistir lei federal genrica (art.
24, 3 CF). Em caso de concorrncia de duas normas de carter geral,
sendo elas federal e estadual, considerando-se que a primeira passou a
ter validade posteriormente norma estadual, aquela que dever se
sobrepor a esta (art. 24, 4 CF), sem, contudo, revog-la, passando a
ser suspensa em razo daquela.
Para maior organizao do Estado Democrtico de Direito e para que
seja promovida uma segurana jurdica que se espera que foi criado o
instituto da competncia legislativa, em que fica estabelecido, por meio
da norma escrita, em quais circunstncias podem as esferas de governo
legislar acerca de determinada matria.

Unidade 3
1) As proposies so instrumentos de apresentao dos projetos
legislativos, em todas as modalidades de normas e mesmo nos
instrumentos que devem ser utilizados de acordo com o regimento
interno de cada instituio legislativa.

170
Tcnica Legislativa

2) A regra geral aplicada a de que uma vez aprovado na Casa Legislativa


em que teve incio, seja pelas comisses ou pela deliberao do
Plenrio, segue para a outra Casa Legislativa, que atua como revisora.
No regime bicameral, como o nosso, indispensvel a aprovao do
projeto pelas duas Casas Legislativas (Cmara dos Deputados e Senado
Federal). Este sistema funciona com projetos passando primeiro pela
Cmara dos Deputados e, em seguida, enviados para o Senado que,
quando faz emendas, devolve Cmara, que faz nova votao.

3) Tudo comea pela iniciativa. Dependendo de sua natureza ou de quem


a inicie, a proposio deve ser apresentada no Plenrio, nas Comisses
ou na Mesa Diretora, de acordo com o art. 101 do Regimento Interno.
Para tanto temos os tipos de lei quanto iniciativa. Em seguida vem o
projeto - a Cmara exerce a sua funo legislativa por via de projeto de
lei ordinria ou complementar, de decreto legislativo ou de resoluo,
alm da proposta de emenda Constituio. Dentre os projetos, o
mais importante o projeto de lei que se destina a regular as matrias
de competncia do Poder Legislativo, com a sano do presidente
da Repblica. Na seqncia temos a proposio - existem momentos
em que a Cmara, o Senado e outras Casas Legislativas precisam se
pronunciar sobre matrias em estudo. Geralmente, isto feito por
meio de relatores que fazem proposio de parecer, especialmente nas
Comisses. Parecer, portanto, a proposio por meio da qual uma
Comisso se pronuncia sobre qualquer matria sujeita a seu estudo.
Finalmente, chega a apresentao em plenrio para votao.

4) O Legislativo lida com duas funes centrais: a poltica entendida,


aqui, como a orientao ou atitude de um governo em relao a
assuntos de interesse pblico , e a legislativa propriamente dita,
que resulta na elaborao de leis e outros tipos normativos, em que
a participao dos tcnicos e analistas legislativos preponderante.
A relao entre ambas as funes demonstra mtua dependncia.
Sob a tica administrativa, pode-se dizer que a poltica representa um
insumo da funo legislativa. J sob a perspectiva legalista, a funo
legislativa percebida como sendo a formatao da deciso poltica
predominante, isto , uma conseqncia direta da funo poltica.
Devido complexidade dos processos, cada qual cumpre objetivos
especficos e que precisam ser integrados pelo texto legal aqui o
papel importante do agente de tcnica legislativa que a partir das
decises construdas pelo legislador de forma dinmica tem, na
funo legislativa, o seu produto derivado da busca de convergncia,
organizao, ordem, ritmo, homogeneidade e estabilidade do texto
escrito (ou positivado, como se costuma dizer).

171
Universidade do Sul de Santa Catarina

Unidade 4
1) Nunca demais enfatizar a delicada tarefa confiada ao legislador. A
generalidade, a abstrao e o efeito vinculante que caracterizam a lei
revelam no s a grandeza, mas tambm a problemtica que marca
a atividade legislativa. Para pensar na importncia da forma que se
deve dar a um contedo importante no que se refere a uma lei, vamos
relembrar a nossa principal lei, a Constituio de 1988. A populao em
geral no imagina a quantidade de pessoas e de tcnicos envolvidos
na produo do texto final da Constituio. poca, uma comisso
prpria foi criada, presidida pelo deputado federal Bernardo Cabral,
e pelos relatores-adjuntos, senador Jos Fogaa, deputado federal
Adolfo Oliveira e deputado federal Antnio Carlos Konder Reis. Depois
de todas as discusses e aprovaes em comisses prprias, restava
ainda um grande problema - a uniformidade tcnico-legislativa, e a
sistematizao, por meio da tcnica legislativa.

2) Costuma-se distinguir a sistemtica da lei em sistemtica interna


(compatibilidade teleolgica e ausncia de contradio lgica) e
sistemtica externa (estrutura da lei), assim definidas: a) sistemtica
interna - internamente, a lei deve evitar contradies lgicas,
teleolgicas, ou valorativas. Tem-se uma contradio lgica se, v. g., a
conduta autorizada pela norma A proibida pela norma B. Verifica-
se uma contradio valorativa quando se identificam incongruncias de
contedo axiolgico dentro do sistema; b) sistemtica externa - basta
olharmos para a estrutura bsica de uma lei para que encontremos
aspectos importantes de sua sistemtica externa.

3) CDIGO DE MEIO AMBIENTE DO MUNICPIO DE JOO PESSOA LEI


COMPLEMENTAR N x De x
Institui o Cdigo de Meio Ambiente do Municpio de Joo Pessoa e
dispe sobre o Sistema Municipal de Meio Ambiente SISMUMA.
PARTE GERAL
LIVRO I
DISPOSIES PRELIMINARES
Art. 1 Este cdigo, fundamentado na legislao e nas necessidades
locais, regula a ao pblica do Municpio de Joo Pessoa,
estabelecendo normas de gesto ambiental, para preservao,
conservao, defesa, melhoria, recuperao, proteo dos recursos
ambientais, controle das fontes poluidoras e do meio ambiente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial qualidade de
vida, de forma a garantir o desenvolvimento sustentvel.
Pargrafo nico. A administrao do uso dos recursos ambientais
do Municpio de Joo Pessoa compreende, ainda, a observncia
das diretrizes norteadoras do disciplinamento do uso do solo e da

172
Tcnica Legislativa

ocupao territorial previstos na Lei Orgnica para o Municpio de Joo


Pessoa, no Plano Diretor, Cdigos de Urbanismo, de Obras, de Posturas,
sobretudo s diretrizes normativas versantes sobre a Reforma Urbana e
o Estatuto da Cidade.

Unidade 5
1) Segue um exemplo bsico que pode ser complementado, extrado do
endereo eletrnico <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2004/Exm/EM-455-MP-230-04.htm>

3. O presente crdito destinar recursos para a ao Auxlio Famlia na


Condio de Pobreza Extrema, com Crianas de Idade entre 0 e 6 anos, para
Melhoria das Condies de Sade e Combate s Carncias Nutricionais, no
mbito do Fundo Nacional de Sade, no intuito de garantir a continuidade
do Programa de Transferncia de Renda com Condicionalidades - Bolsa-
Famlia, tendo em vista ser aquele Ministrio o responsvel pela sua
implementao, no que diz respeito rea de sade.
4. O Bolsa-Famlia foi criado com a finalidade de combater a misria
e a excluso social, alm de promover a emancipao das famlias
mais pobres. Unificou todos os benefcios sociais - Bolsa-Escola, Bolsa-
Alimentao, Carto-Alimentao e o Auxlio-Gs - do Governo Federal
num nico programa. A medida proporcionou mais agilidade na liberao
de recursos, reduziu burocracias, bem como criou maior facilidade no
controle desses gastos. Porm, foram impostas como condicionalidades
para a concesso e o pagamento dos benefcios, exigncias ligadas s
reas de sade e educao

2, 3 e 4) O modelo a seguir contempla o que se espera nas trs questes.


(MODELO) LEI MUNICIPAL N ....... de ......................
Institui o Conselho Municipal do Trabalho, Emprego e
Gerao de Renda de .................................
O Povo de ........................., por seus representantes, decretou e eu, em seu
nome, sanciono a seguinte Lei:

Art. 1 - Fica institudo o Conselho Municipal do Trabalho, Emprego e


Gerao de Renda ....................., vinculado Secretaria Municipal de .............
........................., ao qual incumbe deliberar em carter permanente sobre as
polticas pblicas de fomento e apoio gerao de trabalho, emprego e
renda e qualificao profissional no Municpio.

Art. 2 - O Conselho Municipal de que trata esta Lei tem composio


tripartite, constituda por ......................... membros, com direito a voto, pela
representao paritria dos trabalhadores, dos (n. total ) empregadores e
do governo, da seguinte forma:

173
Universidade do Sul de Santa Catarina

I - pelos trabalhadores, um representante de cada uma das seguintes


entidades:
..................................................................................................................................................
nome da entidade urbana
..................................................................................................................................................
nome da entidade rural
II - pelos empregadores, um representante de cada uma das seguintes
entidades:
..................................................................................................................................................
nome da entidade urbana
..................................................................................................................................................
nome da entidade rural
III - pelo governo, um representante de cada um dos seguintes rgos:
..................................................................................................................................................
Secretaria Municipal de ...................................................................................................
..................................................................................................................................................

Secretaria Municipal de .... (nome de outra Secretaria Municipal ou de


rgo do Executivo Estadual)
1 Cada representante efetivo ter um suplente e mandato de at trs
anos, permitida uma reconduo.
2 Os membros do Conselho no so remunerados e sero nomeados
pela Prefeitura, aps a indicao pelos rgos e pelas entidades
representados.
3 O Conselho ser presidido por um de seus membros, eleito para um
mandato de 12 meses, observado, na sua sucesso, o sistema de rodzio
entre as bancadas dos trabalhadores, dos empregadores e do governo.
4 A Cmara Municipal poder ser representada no Conselho por
um Vereador, indicado pelo Presidente da Casa, escolhido entre os
membros da Comisso do Trabalho, o qual no ter direito a voto.
5 O Conselho poder organiza-se em cmaras que convocaro,
para a sua assessoria, entidades representativas dos trabalhadores,
dos empregadores e do governo que tenham afinidade com a sua
atribuio especfica, respeitado o carter paritrio dessa participao.

Art.3 - O Conselho de que trata esta lei tem as seguintes atribuies:


I - propor aos rgos pblicos e entidades no governamentais, inclusive
acadmicas e de pesquisas, programas, projetos e medidas efetivas que
visem a minimizar os impactos negativos do desemprego conjuntural e
estrutural sobre mercado de trabalho do Municpio.

174
Tcnica Legislativa

II - elaborar e apreciar projetos de gerao de trabalho, emprego e renda e


de qualificao profissional no Municpio.
III - propor programas, projetos e medidas que incentivem o
associativismo e a auto - organizao como forma de enfrentar o
impacto do desemprego nas reas urbana e rural do Municpio.
IV - identificar e indicar, obrigatoriamente, Secretaria Executiva do
Conselho Estadual do Trabalho, Emprego e Gerao de Renda no
Estado de Minas Gerais CETER/MG e s Instituies Financeiras, por
meio de Resoluo, as reas e setores prioritrios do municpio, para
alocao de recursos do FAT, no mbito do Programa de Gerao de
Emprego e Renda.
V - proceder ao acompanhamento da utilizao dos recursos pblicos
utilizados na gerao de trabalho, emprego e renda e na qualificao
profissional no municpio, priorizando os oriundos do Fundo de
Amparo ao Trabalhador FAT, propondo as medidas que julgar
necessrias para melhoria do desempenho das Polticas Pblicas.

Art. 4 - O Conselho Municipal do Trabalho, Emprego e Gerao de Renda


promover uma conferncia anual, a realizar-se preferencialmente no
ms de............, para a qual sero convocadas as entidades envolvidas no
processo de gerao de emprego e renda e qualificao profissional, a
includos outros Conselhos Municipais e das Microrregies.

Art. 5 - O Conselho Municipal do Trabalho, Emprego e Gerao de


Renda ter uma Secretaria Executiva, qual competem as aes de
cunho operacional demandadas pelo Conselho e o fornecimento das
informaes necessrias s suas deliberaes.
Pargrafo nico - A Secretaria Executiva do Conselho ser exercida
por representante........ (nome de um rgo da Prefeitura Municipal,
preferencialmente o responsvel pela operacionalizao do Sistema
Nacional de Emprego no Municpio, quando este existir).

Art. 6 - O Municpio assegurar Secretaria Municipal de...................


recursos suficientes para garantir a estrutura fsica e a de pessoal
necessrias implantao e ao funcionamento do Conselho Municipal
do Trabalho, Emprego e Gerao de Renda de ................................ e de sua
Secretaria Executiva.

Art. 7 - O Conselho elaborar seu regimento interno, observando as


normas estabelecidas pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo
ao Trabalhador CODEFAT e do Conselho Estadual do Trabalho,
Emprego e Gerao de Renda no Estado de Minas Gerais CETER/MG,
no prazo de quarenta e cinco dias.

175
Universidade do Sul de Santa Catarina

Art. 8 - O Conselho Municipal do Trabalho, Emprego e Gerao de Renda


absorver as funes da Comisso Municipal de Emprego, criada pelo
Decreto n..... de....... de........ (em caso de existncia prvia de CME)

Art. 9 - Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.

Art. 10 - Revogam-se as disposies em contrrio.

.....................de .....................de .....................


Prefeito Municipal
Publicao:

176
Anexos

Glossrio de Termos Legislativos


Como este livro didtico tem a inteno de ser um manual
prtico de consulta rpida para o dia-a-dia de trabalho do
tcnico legislativo, optamos por incluir um glossrio dos
principais termos relacionados nossa atividade.

Os termos e conceitos foram retirados das principais


referncias de processo legislativo e tcnica legislativa
nacionais, os Manuais de Processo Legislativo da Cmara
Federal e Manual de Tcnica Legislativa do Senado Federal.
Aproveite!

1. Admissibilidade - anlise dos pressupostos de


constitucionalidade e juridicidade.

2. Aparte - interrupo, breve e oportuna, do orador para


indagao ou esclarecimento, relativo matria em debate.

3. Avulso - exemplar das proposies, pareceres, relatrios,


etc., publicado oficialmente pelas Casas. uma das formas de
dar conhecimento oficial ao parlamentar sobre determinada
matria. Os sistemas de informao da Cmara tm buscado
reduzir a publicao de avulsos em papel.

4. Bancada informal - conjunto de parlamentares que


informalmente se agrupam para representar e defender
interesse social, profissional, religioso ou cultural (bancada
dos funcionrios pblicos, bancada ruralista, bancada dos
evanglicos etc.).

5. Bancada partidria - conjunto de parlamentares que


integram determinado partido poltico.

6. Bloco parlamentar - aliana das bancadas de dois ou mais


partidos polticos para constituir urna bancada comum.
Universidade do Sul de Santa Catarina

7. Casa - denominao genrica atribuda Cmara dos Deputados ou


ao Senado Federal.

8. Comisso - rgo temtico encarregado de apreciar e deliberar


sobre determinado assunto submetido ao seu exame; permanente
quando integra a estrutura institucional da Casa e temporria quando,
criada para apreciar determinado assunto. Extingue-se ao trmino da
legislatura, ou quando alcanado o fim a que se destina ou quando
expirado o seu prazo de durao.

9. Comisso Geral - quando, por proposta conjunta dos lderes,


a sesso plenria da Cmara se transforma para debater matria
relevante, para discutir projeto de lei de iniciativa popular, ou para
comparecimento de Ministro de Estado.

10. Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) - tipo de comisso


temporria destinada a apurar fato determinado e por prazo certo,
tendo poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm
de outros previstos em lei.

11. Decreto legislativo - regula matrias de competncia exclusiva do


Poder Legislativo, sem que haja necessidade de sano do Presidente da
Repblica.

12. Discusso - fase dos trabalhos destinada ao debate entre os


parlamentares, acerca de determinada proposio.

13. Dois turnos - consiste na discusso e votao de proposio pelo


Plenrio por duas vezes, nos casos especificados na Constituio
(Emenda Constitucional) ou no regimento da Casa. Cada turno
constitudo de discusso e votao. A regra geral a do turno nico.

14. Emenda - proposio apresentada como acessria de outra, sendo


a principal um projeto de lei ordinria, complementar, projeto de
cdigo, emenda Constituio, projeto de decreto legislativo, etc. As
emendas podem ser supressivas, substitutivas, modificativas, aditivas,
aglutinativas. Estas so emendas que alteram o mrito da proposio.
H emendas que alteram apenas o enunciado lingstico, as emendas
de redao. Subemendas so emendas a emendas.

15. Indicao - proposio pela qual o parlamentar sugere a


manifestao de uma ou mais comisses, ou do Poder Executivo,
acerca de determinado assunto, visando elaborao de projeto sobre a
matria.

178
Tcnica Legislativa

16. Interstcio intervalo de tempo necessrio entre atos do


procedimento legislativo. O interstcio contado por sesses ordinrias
ou por dias teis, conforme determina os regimentos internos de cada
Casa (ex.: de trs dias teis, no Senado, e de duas sesses, na Cmara, o
interstcio entre a distribuio de avulsos dos pareceres das comisses e
o incio da discusso ou votao correspondente).

17. Legislatura - perodo de quatro anos coincidente com o mandato


parlamentar.

18. Lder - parlamentar escolhido para representar sua bancada


partidria ou bloco parlamentar que integre.

19. Medida Provisria (MP) - instrumento, com fora de lei, adotado


pelo Presidente da Repblica, em casos de relevncia e urgncia, cujo
prazo de vigncia de sessenta dias; prorrogvel, nos termos do 7o do
art. 62 da Constituio Federal, uma vez por igual perodo, devendo
o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relaes
jurdicas delas decorrentes, quando a medida provisria for rejeitada.

20. Ordem do Dia - Corresponde ao perodo da sesso ordinria


ou extraordinria ou das reunies das Comisses da Cmara ou do
Senado, destinado apreciao das proposies em pauta.

21. Poder conclusivo - prerrogativa das comisses permanentes de


discutir e votar projetos de lei, dispensada a competncia do Plenrio,
o qual s se manifesta se houver recurso de 10% dos membros da Casa
nesse sentido. Essa prerrogativa definida pela Mesa, quando feita
a distribuio das proposies (art. 24, II, do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados).

22. Preferncia - a primazia na discusso ou votao de uma matria


sobre as outras.

23. Prejudicialidade - declarao, pelo presidente da Casa, ou de


Comisso, de que determinada matria perdeu a oportunidade de
apreciao: da declarao de prejudicialidade cabe recurso para o
Plenrio.

24. Prioridade - dispensa das exigncias regimentais para que


determinada proposio seja includa na Ordem do Dia da sesso
seguinte, logo aps as em regime de urgncia.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

25. Procuradoria Parlamentar - rgo que tem por finalidade


promover, em colaborao com a Mesa, a defesa da Cmara, de seus
rgos e membros quando atingidos em sua honra ou imagem perante
a sociedade, em razo do exerccio do mandato ou de suas funes
institucionais.

26. Proposio - toda matria sujeita deliberao da Casa.


Considera-se proposio a proposta de emenda Constituio, os
projetos, a emenda, a indicao, o requerimento, o recurso, o parecer, e
a proposta de fiscalizao e controle.

27. Proposta de fiscalizao e controle - proposio que tem por


objetivo fiscalizar os atos do Poder Executivo, includos os da
administrao indireta.

28. Questo de ordem - toda dvida sobre a interpretao do


regimento na sua prtica exclusiva ou relacionada com a Constituio;
da deciso do presidente cabe recurso ao Plenrio, ouvida a Comisso
de Constituio e Justia, no caso de apresentao em sesso. Em
Comisso, a questo de ordem ser resolvida pelo seu Presidente,
cabendo recurso a ser dirigido ao Presidente da Casa.

29. Qurum - exigncia constitucional ou regimental de nmero


mnimo de parlamentares que devem estar presentes para a prtica
de determinado ato ou que devam se manifestar, em um sentido, a
respeito de determinada matria.

30. Qurum de aprovao - nmero mnimo de votos necessrios para


que determinada matria seja aprovada.

31. Qurum de deliberao - nmero mnimo de parlamentares, que


devem estar presentes na sesso para que se delibere sobre as matrias
da Ordem do Dia.

32. Qurum de presena - nmero de presena mnima exigida numa


Casa para que se d a abertura da sesso ou seu prosseguimento.

33. Reclamao - uso da palavra pelo parlamentar, durante sesso


plenria ou reunio de comisso, para reclamar quanto observncia
de expressa disposio regimental.

34. Requerimento - proposio por meio da qual o parlamentar pede a


adoo de alguma providncia.

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Tcnica Legislativa

35. Resoluo - proposio que regula matrias da competncia


privativa da Casa Legislativa, de carter poltico, processual,
legislativo ou administrativo.

36. Sano presidencial - concordncia do Presidente da Repblica a


texto de projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo.

37. Sesso - reunio dos parlamentares em Plenrio para debate


ou deliberao de matrias. Os regimentos internos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal especificam os tipos de sesses
possveis de ocorrer em cada Casa.

38. Sesso de debates - reunio dos parlamentares em Plenrio sem


que haja matrias a serem objeto de deliberao. Normalmente,
realizada s 2as e 6as feiras e constam de pequeno expediente, grande
expediente e comunicaes parlamentares, podendo as lideranas
aproveitar o perodo para as respectivas comunicaes de Liderana.

39. Sesso deliberativa - reunio dos parlamentares em Plenrio


para deliberao de matrias. Normalmente, realizada s
3as, 4as e 5as feiras e constam de pequeno expediente, grande
expediente, Ordem do Dia e comunicaes parlamentares.

40. Sesso legislativa - ano parlamentar que abrange o perodo de


15 de fevereiro a 30 de junho e de 1o de agosto a 15 de dezembro
e denominado de sesso legislativa ordinria. A sesso legislativa
extraordinria ocorre quando o Congresso convocado fora do
perodo ordinrio. Numa legislatura h quatro sesses legislativas
ordinrias.

41. Sesses preparatrias - precedem a inaugurao dos trabalhos


das Casas do Congresso, na primeira e terceira sesses legislativas,
com vistas solenidade de posse dos novos parlamentares e eleio
da Mesa de cada Casa.

42. Sesso pblica - aquela em que permitida a presena, em


Plenrio, dos parlamentares, dos suplentes, dos ex-parlamentares,
dos parlamentares da outra Casa e dos funcionrios em servio. A
imprensa deve ficar em local prprio e o pblico em geral no lugar que
lhe for reservado, conservando-se em silncio e sem qualquer sinal de
aplauso ou reprovao ao que nela se passar.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

43. Sesso secreta - aquela realizada somente com a presena dos


parlamentares. obrigatria no caso de declarao de guerra, acordo
de paz, perda do mandato ou suspenso de imunidade parlamentar ou a
requerimento dos parlamentares e deliberao do Plenrio, para outros
fins.

44. Sobrestamento - suspenso temporria de deliberao de qualquer


proposio, enquanto no for decidido o motivo que ocasionou o
sobrestamento.

45. Subcomisso - sem poder decisrio, constituda no mbito de


comisso temtica. Podem ser permanentes, quando lhes reservado
parte das matrias do respectivo campo temtico ou rea de atuao;
ou temporrias, quando destinadas ao desempenho de atividades
especficas ou o trato de assuntos definidos no respectivo ato de criao.

46. Turma - sem poder decisrio, constituda no mbito de Comisso


temtica, desde que a Comisso no tenha constitudo subcomisses
permanentes. Cada Comisso poder se dividir em duas turmas.

47. Turno nico - (vide dois turnos)

48. Urgncia - dispensa de prazos ou formalidades regimentais para


que determinada proposio seja de logo considerada, at sua deciso
final. No se pode dispensar os requisitos de publicao e distribuio
do avulso das proposies principal e acessrias, os pareceres das
comisses e o quorum para deliberao.

49. Urgncia urgentssima - na Cmara, um mecanismo de


deliberao instantnea de matria considerada de relevante e inadivel
interesse nacional, necessitando da aprovao da maioria absoluta
da composio da Casa. No Senado, um instituto utilizado para
situaes que envolvam calamidade pblica ou perigo para a segurana
nacional.

50. Veto presidencial - discordncia do presidente da Repblica a texto


de projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo.

Fonte: Manual de Processo Legislativo da Cmara dos Deputados,


2006.

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Biblioteca Virtual

Veja a seguir os servios oferecidos pela Biblioteca Virtual aos


alunos a distncia:

Pesquisa a publicaes online


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