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Aspectos Tericos de Regulao Econmica:

Controle de Preos

Helder Q. Pinto Jr.


Joyce Perin Silveira

setembro/1999
Introduo

Os princpios bsicos da regulao de indstrias de infra-estrutura


envolvem um amplo leque de objetivos dentre os quais, cabe destacar: a)
promoo da competio; b) correo das imperfeies do mercado; c)
garantia do livre acesso s redes; d) incentivo eficincia1; e) garantia da
qualidade adequada do servio e, f) manuteno do equilbrio econmico-
financeiro da concesso.
Todos esses princpios esto direta ou indiretamente associados com
um dos instrumentos de regulao econmica de monoplios mais importantes:
a determinao de prticas tarifrias adequadas. Na nota tcnica n 6,
atribumos regulao de preos uma tarefa central. Isto explicado pelo fato
de que, com este instrumento, o regulador pode controlar a quantidade do
excedente social, garantindo firma incumbente um lucro que a possibilite
permanecer operando, ao mesmo tempo que impea a mesma de se utilizar de
seu poder de mercado e cobrar preos abusivos. O rgo regulador pode,
portanto, minimizar a perda de bem-estar gerada ao consumidor final.
Neste trabalho, temos por objetivo examinar as diferentes formas
utilizadas pelo regulador na fixao de preos.
Para tanto, o texto est composto das seguintes sees. Na primeira,
faz-se uma discusso terica sobre a perda de bem-estar causada pela
reduo do excedente social com estrutura de monoplio e as justificativas
para o controle de preos, em indstrias de rede, por parte do rgo regulador.
Na segunda seo, as principais formas de regulao de preos so
apresentadas. Na terceira seo, ilustramos os aportes tericos levantando
alguns dos principais problemas de regulao de preos na indstria de gs
natural no Brasil.

1. A Perda de Bem-Estar com o Monoplio e a Necessidade de Regulao

Teoricamente, em qualquer relao ofertante-consumidor, o que se


busca a maximizao do bem-estar social, sendo esta alcanada atravs da

1
Nesta nota tcnica, estaremos nos referindo basicamente eficincia alocativa, alcanada a partir da
equalizao dos preos aos custos marginais de produo.
2
otimizao dos excedentes do produtor e do consumidor. Diz-se que esta
situao obtida quando se torna impossvel aumentar o bem-estar de um
indivduo sem piorar a situao de qualquer outro2.
Como excedente do consumidor, define-se o valor mximo que o
consumidor est disposto a adquirir de um bem. Sua mensurao feita
atravs da diferena entre o mximo que o consumidor pagaria pelo bem e o
preo efetivamente cobrado.
Pelo lado do produtor, o excedente medido atravs da diferena entre
o preo efetivamente recebido e o preo por unidade que seria suficiente para
induzi-lo a produzir. O mnimo que ele tem que ser compensado por ofertar
uma unidade adicional seu custo de produzir esta ltima unidade, ou seja,
seu custo marginal.
Temos, portanto, que o excedente total consiste na soma do excedente
do consumidor e do produtor. O excedente total por unidade a diferena entre
o mximo que o consumidor est disposto a pagar e o custo marginal.
A condio que maximiza este excedente o valor da produo,
representado pelo incremento de oferta (preo pago) adquirido por um
consumidor, igualado ao custo de incrementar a oferta, isto , o seu custo
marginal. Neste ponto, no h condies de melhorar nenhuma posio sem
que piore a do outro. A realizao de trocas adicionais s seria possvel em
detrimento do benefcio de uma das partes.
Geralmente, em uma situao de monoplio, como a firma opera em um
preo superior ao seu custo marginal, para o consumidor h uma perda,
representada por uma menor quantidade ofertada (Qm) a um nvel de preo
maior (P m) do que se a firma estivesse operando em uma situao de
competio. Essa situao, representada no grfico 1, ineficiente do ponto de
vista de Pareto, pois, entre Qm e Qc, existe toda uma amplitude do produto onde
as pessoas esto dispostas a pagar mais por uma unidade de produto do que
custa produzi-lo e portanto, h potencial para uma melhoria de Pareto. Em
relao ao produtor, a quantidade extra produzida ser vendida por um preo p
onde P(Qm) > p > CMg (Qm). Como todas as outras unidades do produto esto
sendo vendidas pelo mesmo preo de antes e ainda, com a venda da unidade

2
Esta situao denomina-se Pareto-Eficiente, em referncia ao economista e socilogo Vilfredo Pareto.
3
extra o produtor obtm um excedente, pode-se dizer que cada lado do mercado
est em situao melhor e que no houve nenhuma piora.
A razo para tal fato que o nvel de produo eficiente aquela que
justamente iguala a disposio de pagar uma unidade extra ao custo de
produzi-la, ou seja, a combinao (P c , Qc ).

Grfico 1. Perda de bem-estar em decorrncia do monoplio

Fonte: Varian, 1994

A rea B + C, mostrada no grfico 1, mede o peso morto do monoplio.


Ela mede o quo pior est a situao dos consumidores que pagam o preo do
monoplio ao invs dos que pagam o preo competitivo. A rea A no
considerada um peso morto medida em que ocorre uma transferncia do
consumidor ao monopolista. Mesmo que o consumidor esteja em uma posio
pior, no h alterao no excedente.
Logo, quando tratamos da regulao de preo, a questo seria simples
se pudssemos pensar que ao regulador caberia a atitude de fixar o preo da
firma ao custo marginal e, portanto, a garantia de eficincia j estaria satisfeita.
Porm, quando lidamos com monoplio natural forte 3, o estabelecimento do
referido preo gera lucros negativos para a firma, comprometendo o seu
negcio.
A regulao de preo assume importncia uma vez que a mesma pode
interferir na condio de alocao do excedente de maneira a maximiz-lo. A
tarefa principal consiste em fixar regras que compatibilizem o interesse dos

3
Em situao de monoplio natural forte, a curva de custo mdio decrescente ao longo de toda a curva
de demanda do mercado.
4
consumidores juntamente com a garantia da firma permanecer operando,
principalmente em se tratando de monoplio natural.
Esta situao pode ser representada no grfico 2. Como mostrado, a
quantidade Qs eficiente, porm, no lucrativa para a firma, pois a interseo
entre a curva de demanda e custo marginal localiza-se abaixo da curva de
custo mdio. Se o regulador fixar este nvel de preos, provavelmente o
monopolista abandona a atividade.

Grfico 2. Nvel de preos em uma situao de monoplio natural

Perdas para a firma resultantes da fixao


de preo a partir do custo marginal

Fonte: Varian, 1994

Na ausncia de subsdios ou transferncias, a firma dever produzir Qr a


um preo Pr. Embora ela consiga cobrir seus custos, a quantidade muito
inferior ao que seria timo do ponto de vista social. Essa soluo conhecida
como "segunda melhor" para um monopolista natural. H um estabelecimento
de preos para as firmas permitindo apenas que as firmas obtenham o break-
even (preos = custos mdios). Essa regra de regulao ser vista na prxima
seo.
Nas indstrias de rede4, as duas principais fontes de falhas de mercado
em que a regulao do preo pode ser justificada so (Mansell & Church,
1995):
1) Sub-aditividade5 de custos e consequentemente monoplio natural e;
2) Barreiras entrada e sada do tipo investimentos sunk costs.
Como j tratado na nota tcnica n 6 e mostrado graficamente na
presente seo, quando a firma possui uma funo de custos sub-aditiva sobre
toda a escala de produo e, portanto, o mercado comporta a existncia de

4
Utilizaremos a indstria do gs em alguns exemplos.
5
uma nica firma, o controle de entrada de novas firmas tem que estar
assegurado para que esta condio seja satisfeita. Embora tenha-se claro que
para o monoplio natural a entrada e competio so indesejveis do ponto de
vista social (aumento do custo industrial), um controle sobre o preo tem
tambm que estar presente de maneira que a firma no utilize a sua posio
enquanto monopolista e pratique preos acima do necessrio para a cobertura
de seus custos.
Retomando a questo de perda de excedente apresentada, a cobrana
do preo do monoplio, do ponto de vista da sociedade, gera: i) ineficincia
alocativa associada ao nvel de produo selecionado pelo monopolista
desregulado, ocasionando uma perda no excedente; ii) redistribuio do
excedente, a firma monopolista ganhar maiores lucros.
Se a firma puder livremente maximizar seu lucro, seus preos sero
mais altos em relao situao competitiva, restringindo para tanto a
capacidade de utilizao. Como no h entrantes potenciais competindo no
mercado, o resultado seria: menores pipelines, menor quantidade de gs
ofertada e tarifas mais altas do que aquelas utilizando uma regra eficiente de
regulao.
Em relao a investimentos sunk costs, ou seja, irrecuperveis, dever
existir comprometimento por parte do regulador quanto sua poltica futura.
Caso no haja uma posio crvel por parte do regulador, este pode induzir a
sub-investimentos por parte das firmas.
De acordo com Farina (1997) algumas maneiras de se tentar evitar este tipo
de conduta so:
- concesso de algum tipo de direito legal e/ou institucional para a firma
receber determinada taxa de retorno sobre seu investimento,
- encontro peridico entre firma e regulador - o investimento vai sendo feito
gradativamente, sendo seus custos cobertos periodicamente pelo regulador,
- construo de uma reputao por parte do regulador.
Ao regulador cabe a tarefa de tentar garantir a exclusividade de suprimento
por parte da firma regulada e o direito dos clientes serem servidos. Pelo lado
das firmas, como as mesmas serviro com exclusividade a totalidade do

5
C(q) < C(q 1 ) + C(q 2 ) + ... + C(q n )
6
mercado, elas tm que ter assegurado um rendimento suficiente para a
cobertura de seus custos e uma "taxa" justa de retorno sobre seus
investimentos.
Para que o regulador estabelea uma tarifa que beneficie tanto o
consumidor como o produtor, cabe a anlise tanto do nvel geral de preos,
como da estrutura de preos relativos para o caso de uma firma multi-produto.
Firma ofertante de um nico produto: o regulador tentar combinar preo e
produto, de forma a maximizar o excedente total, ou seja, P = Cmg. Essa
situao denomina-se "primeira melhor", ofertando Qs unidades.
Porm, uma soluo seria o estabelecimento da regra "segunda melhor",
resultando em uma transferncia mais eficiente para a firma, de maneira
torn-la financeiramente vivel.
Firma multi-produto: a soluo "primeira melhor" consistiria na fixao de
preo em que cada produto igualasse seu preo ao custo marginal e a
"segunda melhor" seguiria a fixao de preos de Ramsey, que ser
discutida mais a frente.

2. Principais Regras para Regulao de Preos

As regras tarifrias empregadas tradicionalmente so a tarifao a custo


de servio e a custo marginal. Tem-se tambm, a partir de experincia mais
recente, a regulao dita por incentivos, e.g. price cap.

2.1. Tarifao a Custo de Servio

A regulao a custo de servio consiste em fixar uma taxa de


remunerao do capital investido, considerada justa pelo regulador6. As
tarifas so calculadas baseadas nesta taxa, a um nvel de consumo previsto. A
firma vai escolher seus insumos e executar suas decises quanto a outros
custos e receitas qual a sua taxa de retorno no exceda a taxa estipulada. O

6
As receitas a serem auferidas, no caso de servio de transporte, devem permitir a recuperao dos custos
operacionais e de manuteno, administrativos e de despesas gerais, de impostos e taxas, de capital
imobilizado na construo da infra-estrutura.
7
preo do servio dado no ponto onde a curva de demanda corta a curva de
custo mdio.
Sua frmula geral descrita como:
Receita Despesa Depreciao = s x Base de Capital (1)7
Onde:
s a taxa de retorno especificada em lei ou pelo rgo regulador;
Base de Capital = total de investimentos no depreciados
Podemos reescrever (1) da seguinte forma:
Q x P C s (K D), onde:
K = capital;
D = depreciao acumulada;
C = custos fixos e operacionais;
Q = quantidade vendida
P = preo
E ainda:
Receita Total = Q x P
Receita operacional lquida Q x P C;
Temos portanto que:
P s (K D)/Q + C/Q , onde s r (taxa de juros de mercado)8
O preo estipulado pelo regulador no dever exceder o valor dos
custos e da taxa de retorno fixada, por unidade produzida.
Este clculo bastante complexo, pois, a cada perodo, a partir dos
resultados contbeis, poltica de depreciao e da inflao do perodo, o
regulador fixa as tarifas. Quanto base de capital, investimentos em expanso,
a princpio, no seriam considerados, porm, em casos em que comprovada
sua necessidade, alguns acertos podem ser feitos adicionando-os s tarifas.

2.2. Tarifao a Custo Marginal e Second Best

Esta regra consiste em igualar os preos a seus custos marginais. Em


caso da indstria apresentar-se como um monoplio sob controle pblico, esta
poltica simularia um mercado perfeito, alcanando-se o timo social.

7
A ttulo de simplificao no consideramos os impostos.

8
No entanto, em caso de um monoplio natural forte, esta regra geraria
um dficit para a empresa, ou seja, as firmas no conseguiriam cobrir seus
custos fixos. De acordo com Arajo (1997) haveria duas solues para o
financiamento de tal dficit: taxaes e transferncias9, ou aplicao da regra
denominada second best . Esta ltima consiste em otimizar o excedente,
igualando a receita total ao custo total (mais um lucro razovel e uma proviso
para incertezas). Esta alternativa tambm gera preo igual ao custo mdio em
condies estveis a longo prazo, sem incertezas. Note-se, porm, que o
clculo do custo e do lucro no se relaciona a investimentos realizados
historicamente, como na tarifao a custo de servio. Temos portanto que a
tarefa do regulador reside no ato de achar um requerimento de receita para a
firma, sujeito restrio de break-even (lucros normais) e, ao mesmo tempo,
minimizar a perda no excedente total devido ao desvio frente ao Cmg. No
grfico 4, o resultado second best pode ser mostrado na combinao de preo
e quantidade (P r, Qr).
No caso de uma firma ser multi-produto, a situao um pouco mais
complexa. Uma soluo second best chamada preos Ramsey10, na qual,
satisfeita a restrio econmica-financeira da firma, os preos so desviados
de seus custos marginais em razo inversa elasticidade da demanda, de
maneira a minimizar o peso morto da perda de bem-estar, isto :
(Pi Cmi)/Cmi = /ii11, i = 1, 2, ......., k
K = nmero de bens e servios produzidos

8
Condio necessria para a atrao de investidores
9
Na prtica esta alternativa no muito simples de ser implementada. Em primeiro lugar, aumento de
impostos, por razes polticas, no uma tarefa simples de ser implementada. Em segundo, a realizao
da transferncia de lucros advindos do monopolista para o consumidor sempre traz distores.
10
De acordo com Armstrong, Cowan & Vickers (1994) a soluo de Ramsey estabelecida com base na
discriminao de preo. Assume-se que a firma pode distinguir entre diferentes produtos, ou vendendo o
mesmo bem em diferentes mercados, ou vendendo diferentes bens no mesmo mercado, sendo cobrado um
vetor de preos para estes produtos, P = (P1 , P2 , ...).
11
Onde = (Pi/Qi)*(Qi/Pi)
9
Grfico 4. Soluo Second Best

Fonte: Church & Mansell, 1995

Supondo demandas independentes para os diversos bens e servios, pi


o preo do bem ou servio i, Cmi seu custo marginal no ponto de operao,
uma constante de proporcionalidade que depende do dficit e ii a
elasticidade preo-demanda desse bem ou servio no mesmo ponto.
O resultado que, em se tratando de monoplio, com dficit em P =
CMg, o aumento relativo no preo ser inversamente proporcional
elasticidade da demanda, isto , em uma demanda inelstica os aumentos nos
preos sero maiores e vice-versa. O objetivo revisar os preos de maneira a
minimizar a necessidade de desvio em relao ao custo marginal e produzir o
aumento de receita requerido para a cobertura dos custos fixos12.
Tanto na tarifao a custo de servio como na que se baseia nos custos
marginais, a maior dificuldade apontada para uma regulao eficiente reside no
fato de que regulador dever ter pleno conhecimento das funes custo e das
demandas do mercado, ou seja, ambas exigem uma quantidade grande de
informaes. Dada a assimetria de informao existente entre a firma regulada
e o rgo regulador, deriva-se o problema do principal (agncia) e agente
(firma regulada).
No caso da tarifao a custo de servio, como a firma maximizadora de
lucro possui uma taxa de retorno sobre o investimento fixa, seus lucros so

12
O aumento de preos em produtos com demanda inelstica minimiza o aumento de preos necessrios
cobertura de custos.
10
proporcionais base de capital. Dessa forma, a firma ter o incentivo a sobre-
investir e a promover uma m alocao de recursos, conhecido como efeito
Averch-Johnson.
Em relao tarifao a custo marginal, os desafios encontram-se
tambm na identificao da funo de demanda por parte do regulador. Outro
problema quanto escolha do Cmg. Intuitivamente, sugere-se o emprego do
custo marginal de curto prazo. Porm, este pode gerar flutuaes e
descontinuidades com variaes de demanda.
Quanto soluo de Ramsey, embora ela seja um indicativo para a
construo de uma estrutura tarifria, algumas limitaes em relao
complexidade de se implementar a discriminao de preos e restries
informacionais, devem ser apontadas: i) a soluo pode acarretar em uma
distribuio de renda injusta, medida em que geralmente demandas
inelsticas so comuns a classes de menor renda - efeitos distributivos
adversos; ii) o preo de Ramsey no totalmente livre de subsdios e pode
levar entrada ineficiente; iii) dificuldade no s na obteno de informaes
em relao aos custos marginais, mas tambm para o clculo das
elasticidades, estas podendo ser rapidamente alteradas no tempo; iv)
complexidade no levantamento das caractersticas dos clientes para que se
realize a discriminao e; v) no incentiva o corte de custos nem o aumento de
produtividade por parte das firmas.

2.3. Price Cap

A percepo de que essas regras geravam, entre outros, problemas


derivados da assimetria de informao entre a firma regulada e o rgo
regulador fez com que esquemas alternativos de regulao fossem criados.
Estes foram denominados como regulao por incentivos, criados na tentativa
de minorar esses problemas. Na regulao por incentivos, implementa-se
regras que induzam as firmas reguladas a atingir metas desejveis, atravs da
concesso de algum direito. Os preos so reajustados para baixo quando a
taxa de retorno excede uma taxa limite, mas o ajuste parcial para que a firma
fique com parte do lucro realizado.

11
Neste caso, o preo fixado juntamente com uma frmula para a
execuo de reajustes. Na frmula, consta a inflao medida no perodo, um
termo referente ao ganho de produtividade e um termo aleatrio, no caso de
contingncias no esperadas. Tem-se, assim, a seguinte frmula para o
reajuste das tarifas:
P = IPC (ndice de preos) - X (fator de produtividade) + Y
(contingncias).
Esse mecanismo diz que, em caso de qualquer diminuio real de
custos em relao meta de produtividade estabelecida pelo regulador, esta
poder ser apropriada pela firma regulada, por um perodo estabelecido pelo
rgo regulador. Dessa forma, a firma teria o incentivo reduo de seus
custos. No caso de uma firma multi-produto esta frmula pode ser aplicada
separadamente ou para uma cesta de bens.
Temos portanto que esse tipo de regulao surgiu para que houvesse
uma melhoria no desempenho das empresas reguladas, atravs da
incorporao de prmios (ou penalidades) alm daquelas empregadas na
regulao a custo de servio.
A principal diferena para a regulao dita tradicional consiste na
separao entre os custos e preos. Significa dizer que, mesmo na presena
de assimetrias de informao, a firma regulada procurar reduzir seus custos,
pois, uma vez que os preos no so determinados pelos custos adicionais
incorridos, a firma regulada poder aumentar seu lucro atravs do corte de
custos sem que haja uma queda automtica nos preos.
A regulao por incentivos, embora requeira um menor nvel de
informaes e tambm fomente a reduo de custos, pode gerar um impacto
negativo quanto qualidade. Alm disso, se existe incerteza, como por
exemplo, face a riscos regulatrios decorrentes da transio para um novo
modo de organizao industrial, a fixao do parmetro X ainda mais
complexa. Neste caso, a tendncia pode ser a fixao de perodos longos de
reajuste e um valor de X muito baixo. No entanto, esse procedimento implica

12
que a empresa, na prtica, aproprie-se da quase totalidade dos ganhos de
produtividade, auferidos durante o perodo que antecede o reajuste 13.
Em suma, todas essas regras, embora com o mesmo intuito,
apresentam vantagens e desvantagens em sua utilizao (Quadro 1),
tornando-se difcil julgar qual delas pode ser considerada como a melhor. Em
todas as formas tem-se limitaes no sentido da necessidade de muitas
informaes.

Quadro 1. Princpio de Regulao Tarifria nas Indstrias de Rede


Tipo de Regulao Taxa de Retorno Price-cap
Objetivos/ Assegurar o reajuste de Assegurar um preo teto, menos
Caractersticas preos que permita o um ndice negocivel X, fixado ex-
reembolso integral dos custos. ante (indicador de produtividade
(RPI-X).
Vantagens Assegurar a viabilidade Proteo dos consumidores;
econmica da firma; Incitar a reduo de custos.
Incitar o investimento, aspecto
importante em fase de forte
expanso.
Desvantagens Tendncia m alocao de Necessidade de definio de um
recursos (efeito Averch- padro mnimo de qualidade;
Johnson); Critrio para a reviso do
Multiplicao de reajustes; parmetro X (assimetria de
Nenhuma incitao reduo informao);
de custos. Se ambiente econmico incerto:
cap alto, ou prazo para a
reviso de X longo.

3. A Regulao dos Preos na Indstria do Gs Natural e o Papel da ANP

A regulao de preos da indstria do gs natural consiste basicamente


num problema de fixao de tarifas em indstrias operando em regime de

13
Tal como ocorreu com a Light que foi privatizada ante da definio do modo de organizao industrial

13
monoplio natural. Nesse caso, presta-se especial ateno aos problemas dos
segmentos de transporte e de distribuio do gs atravs do sistema de dutos.
A tarifao do transporte dutovirio funo da produo total de
transporte pelo sistema e dos custos incorridos na construo do duto e
estaes de compresso. A tarifao dos servios de armazenamento
relaciona-se diretamente ao volume armazenado e ao seu perodo, bem como
os custos das instalaes. Finalmente, a tarifao de outros servios, que
funo do volume movimentado, recebido ou entregue e dos custos envolvidos
na construo das instalaes.
Em contrapartida, em gasodutos, geralmente o servio remunerado
por uma tarifa binria composta por uma tarifa de demanda - aplicada sobre a
demanda contratada, podendo haver ou no garantia de movimentao mnima
e, tarifa de movimentao - aplicada sobre a movimentao real do gasoduto,
sem garantia de movimentao mnima. Esse tipo de tarifao tem sido objeto
de estudos tericos comportando o princpio de regulao de preos no
lineares (ver box 1 em anexo).
Com a separao da tarifa em dois segmentos, o custo unitrio do
servio de transporte para o carregador torna-se sensvel a seu fator de carga,
este podendo ser definido como a relao entre o volume anual efetivamente
transportado e a "capacidade" do gasoduto.
Temos portanto, que o processo de formao de tarifas deve obedecer
aos seguintes procedimentos: i) determinar os custos de servio; ii) separ-los
por servio prestado; iii) classific-los em custos fixos e variveis; iv) aloc-los
a cada classe de usurios e, por fim, v) calcular as tarifas para cada unidade e
tipo de servio prestado.
Retomando o apresentado na Nota Tcnica n 7, no que se refere ao
setor de gs, de acordo com a Lei 9.478, a ANP tem os seguintes deveres:
Explorao e produo: atua como poder concedente das reas, organizando e
fiscalizando todo o processo de licitao e fechamento dos contratos. A ANP
define os preos do gs natural que sero usados como referncia fiscal para o
clculo dos impostos, como royalties e participaes governamentais.

do setor eltrico e dos novos mecanismos de regulao.


14
Transporte e distribuio: apenas para a ltima haver concesso de servio
pblico. Na atividade de transporte, os preos sero definidos via mercado.
Quanto distribuio, esta regulada no mbito estadual.
De acordo com o art.58 da Lei 9.478 fica permitido a qualquer
interessado a utilizao de dutos de transporte e dos terminais martimos
existentes ou a serem construdos, mediante remunerao adequada ao titular
das instalaes. O valor e a forma de pagamento da remunerao do
transporte ter a interveno da ANP apenas em caso de conflito entre as
partes, e tambm na verificao se o acordado compatvel com o mercado.
Para tanto, a agncia dever ter um critrio a ser utilizado.
Assim, seguindo o esprito da lei, a atuao da ANP no que tange
regulao de preos bastante limitada, especialmente pelos problemas de
fronteiras de competncia com as agncias estaduais. Como essas agncias
esto em processo de formao e tm adotado desenhos institucionais
variados, certo que as questes acerca da repartio da renda gerada na
comercializao do gs constituiro um foco potencial de conflitos entre os
atores econmicos. Isso se deve ao fato de que as estruturas de custo das
companhias de transporte e de distribuio tendem a ser muito modificadas a
mdio prazo em funo dos planos de expanso das redes. Nesse caso, o
problema econmico que se coloca sobre a apropriao e a definio de
lucros abusivos nesses segmentos, sabendo-se que uma parcela significativa
desses lucros sero reinvestidos na expanso.

3.1. Regulao Econmica na Distribuio de Gs do Estado de So Paulo

A constituio de 1988 atribuiu aos Estados o direito de concesso no


que tange distribuio do GN (quadro 2) e, a partir de ento, vrias empresas
estaduais foram criadas para explorar os servios de distribuio de gs. Por
ora, apenas o estado de So Paulo estabeleceu um critrio para a regulao
dos preos do gs.

15
Quadro 2. Modo de Organizao da Indstria do Gs Natural no Brasil

AT 1988 DCADA DE 90

USO
PRPRIO
USO
PRODUO PRPRIO PRODUO IMPORTAO
(PETROBRAS) (PETROBRAS) (CONSRCIOS)
PROD. (PETROBRAS)
nafta,
PROD. GLP,
nafta, gasolina.
GLP,
gasolina
Parcerias
TRANSPORTE
prod. TRANSPORTE
(PETROBRAS)
energia (PETROBRAS) (CONSRCIOS
eltrica MISTOS)

DISTRIBUIO DISTRIBUIO
(COMGS-SP) (CEG-RJ) COMPANHIAS ESTADUAIS
(COM PARTICIPAO ACIONRIA)

CONSUMO- CONSUMO
CONSUMIDORES
RESID. INDUSTRIAL
- SERVIOS

Krause & Pinto Jr., 1998


A base legal de atuao da Comisso de Servios Pblicos de Energia (CSPE)
fundamenta-se no decreto n43.888 de 10/03/99, em que foram delegados
poderes para exercer a funo de poder concedente, com a autorizao dos
procedimentos para outorga de concesso Comgs, mediante a extino da
concesso atual. CSPE tambm cabe a determinao das tarifas de gs
natural. Importante salientar que sua criao antecedeu a privatizao da
Comgs.
No decreto n 43.889 de 10/03/99, ficou aprovado o regulamento de
concesso e permisso da prestao de servios pblicos de distribuio de
gs canalizado. Neste decreto, alm do estabelecimento de princpios e regras
referentes aos direitos, obrigaes e encargos das concessionrias e do poder
concedente, foram fixadas regras para o consumo de gs em refinarias. O uso
do gs em processo vinculados ao refino de petrleo ficariam dispensados de
contratao e, o uso do gs em processo no vinculados ao refino
(comercializao de energia eltrica, vapor ou de outros produtos, utilidades e
insumos) precisariam ser contratados.
Quanto s tarifas, com o decreto, ficaram estabelecidas as seguintes
normas:
A CSPE adotou o modelo de tarifas tetos, determinando o valor mximo que
as distribuidoras podero cobrar para as tarifas vigentes;
permitida a prtica de descontos nas tarifas,
Consumidores classificados em segmentos,
Classes especiais reenquadradas,
Revises tarifrias feitas a cada 5 anos (ciclos, nvel e estrutura);
Separao do preo do gs, do transporte e da margem de distribuio;
Repasse do suprimento com critrio de ponderao

Regras para o 1 ciclo (1 ao 5 ano):

As tarifas aplicveis no 1 ciclo so distintas entre segmentos de


usurios: residencial, comercial, industrial, grandes usurios (consumo
mdio 500.000 m3/ms), termeltrica (consumo mdio 1.000.000 m3/ms),
cogerao (consumo mdio 1.000.000 m3/ms), gs natural veicular e
interruptvel.
As tarifas tetos so calculadas da seguinte forma:
T = Pg + Pt + Md * VP onde:
T = tarifa teto;
Pg e Pt = custo mdio ponderado dos contratos de aquisio de gs e
transporte, separando termeltrica e cogerao dos demais segmentos;
Md = margem de distribuio alocada tarifa
VP = ndice de variao de preos (IGPM).
O reajuste da margem de distribuio ser anual (1 reajuste um ano
aps a assinatura do contrato).
O repasse das alteraes dos preos do gs e do transporte depende de
autorizao da CSPE (at 30 dias da solicitao). H limitao dos
repasses dos preos do gs e do transporte quando excessivos.

Regras para o 2 ciclo (6 ao 10 ano)

Tarifas aplicveis:
Metodologia: margem mxima (MM) de distribuio receitas suficientes
para cobrir custos de operao, manuteno, impostos, encargos,
depreciao e uma rentabilidade razovel.
Margem mxima para o ano t (em R$/m3):
MMt = MMt-1 [1+(VP-X)] + K t onde:
VP = variao do ndice de inflao (IGPM)
X = fator de produtividade;
MMt = margem mxima, corrigida para o ano t
MM0: valor inicial de MM definido em cada reviso;
Kt: termo de ajuste para garantir o cumprimento de MM
Para a fixao da MM a concessionria fornecer um plano de negcio
contendo a base de ativos, custos histricos e volumes de gs distribudo,
plano de investimentos, projees de receitas e custos, projees de gs
canalizado a ser distribudo e projees do custo mdio ponderado do
capital.
O fator k de ajuste sobre MM ser dado da seguinte forma:
- ao final de cada ano do ciclo, a margem obtida (MMO) ser calculada e

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comparada com a MM;
- se MO diferente MM, a diferena ser compensada pelo termo de reajuste k
(+/-);
- somente neste ciclo o termo k poder ser positivo
Para a fixao de MM0 a CSPE levar em conta a razo da dvida/capital
prprio da concessionria, custo de oportunidade do capital, rentabilidade de
empresas similares no pas e em todos outros pases, condies de
rentabilidade para os investimentos no pas.
A anlise de rentabilidade ter por base modelos de anlise de risco
financeiro utilizados no mercado.
Fator X
O fator de produtividade X ser fixo para 5 anos do ciclo;
O fator expressa a tendncia de incremento da eficincia operacional da
concessionria ao longo do perodo.
A CSPE levar em conta para o Fator X:
Tendncia histrica da eficincia da concessionria;
Padres internacionais de eficincia na indstria;
ndices de produtividade de longo prazo;
Economias de escala;
Comparao com outras concessionrias no pas
Aprovada a margem mxima (MM) a concessionria propor tabela de
tarifas, para aprovao da CSPE que levar em considerao a estrutura
(encargo por usurio, encargo volumtrico e capacidade) e que no haja
discriminao indevida entre usurios
A exclusividade da concesso no sistema de distribuio e operao, bem
como na comercializao a usurios residenciais e comerciais, vigorar sob
todo o prazo de concesso. Na comercializao aos demais usurios, este
prazo ser de 12 anos. Aps seu trmino, haver livre acesso de terceiros
rede de distribuio mediante pagamento de tarifa pelo servio de distribuio
de gs canalizado, podendo o usurio adquirir o gs de outro comercializador
alternativo. Neste processo, espera-se uma regra a ser proposta pelo
regulador.
Do exposto, percebemos a complexidade envolvida na fixao de um

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critrio tarifrio. A partir do segundo ciclo (6 ao 10 ano), com a utilizao da
metodologia de margem mxima, tem-se a necessidade de um nvel bastante
elevado de informaes sobre a companhia, o que pode levar, na presena de
assimetria de informaes, a possveis distores. Alm disso, a partir deste
ciclo, a regra tarifria deixa de ser um price cap puro e incorpora aspectos da
tarifao a custo de servio, o que plausvel, visto a necessidade de
investimentos no setor.

Consideraes Finais

De um modo geral, a regulao de preos uma das principais


atribuies da regulao econmica, medida em que este instrumento
permite um contato direto com o consumidor, via alocao de seu excedente.
Alm do que, o consumidor baliza suas decises e crticas baseado
principalmente no preo dos produtos.
No entanto, a lei de criao da Agncia Nacional do Petrleo no a
contempla com esta atribuio. Na indstria de petrleo e gs natural, como h
diferentes estruturas de mercado, em algumas, pode ser desnecessria a
regulao de preo, uma vez que o monoplio tem sido gradativamente
removido.
Porm, no perodo de transio, o relacionamento com os consumidores
tem sido pautado por uma falta de informao quanto ao papel do Ministrio da
Fazenda no controle de preos dos combustveis. Na Lei 9.478/97, a ANP no
tem a atribuio de regular os preos dos derivados. Como os consumidores
tm observado o esforo empreendido na fiscalizao, a tarefa de regulao de
preos percebida como uma atribuio da agncia.
Em relao distribuio de gs, o mesmo fato ocorre com o agravante
de que dificilmente a competio, pelo menos a curto prazo, se estender a
consumidores residenciais, dadas as condies de monoplio natural. Logo, a
regulao de preos deveria estar sempre presente, muito embora no Rio de
Janeiro o monoplio privado da distribuio do gs no vem sendo regulado
pela agncia estadual que, na prtica, se encontra at agora no operacional.
Isso tem conduzido a questionamentos sobre as reais margens de

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comercializao das concessionrias, uma vez que as suas funes de custo
no so reveladas para os reguladores.
Num processo de transio natural que apaream problemas de
fronteira de competncia entre as novas instituies que esto sendo criadas.
Nesse caso, o sucesso no cumprimento de tarefas de regulao passa pela
elaborao de arranjos inter-institucionais (por exemplo, convnios) que
permitam s diferentes esferas decisrias, o exerccio efetivo de novas formas
de cooperao. Esse no um problema apenas relativo ao caso brasileiro.
Muitos pases tm desenvolvido critrios de regulao learning by doing, no
sentido de adaptao frente a contingncias ocorridas, at chegar, medida do
possvel, a critrios razoveis. Para isso indispensvel, entretanto, a
consolidao da estrutura institucional responsvel pelo cumprimento das
tarefas de regulao econmica.

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Anexo 1. Preo no Linear14

Uma outra regra para o clculo do requerimento de receita da firma para


a tarifao, pode ser feita atravs da utilizao de preos no lineares.
A tarifa binria ou two-part calculada atravs de uma taxa fixa para o
rendimento total, que independente da venda da commodity atual, e um
preo por unidade do servio efetivamente usado.
Two part = componente fixo (acesso) + preo por unidade consumida
Nos Estados Unidos e Canad, no decorrer do tempo, quatro mtodos
distintos foram utilizados na classificao de custos para este tipo de tarifa de
transporte:
Straight Fixed-Variable (SFV): quanto maior o fator de carga do
carregador, menores sero seus custos unitrios para o servio de transporte.
O custo de transportar volumes incrementais baixo pelo fato de se ter uma
pequena parcela dos custos fixos na movimentao. medida em que os
carregadores podem vender volumes adicionais no mercado spot a baixo
custo, eles tm incentivo a operar com maior fator de carga possvel, o que os
leva a maximizar a capacidade de transporte do gasoduto.
Seabord: garantia que os consumidores interruptveis, fora dos perodos
de pico, tambm arcassem com parte dos custos fixos, incidindo uma maior
porcentagem sobre a parcela de movimentao.
United: neste critrio, alm dos custos variveis, 75% dos custos fixos
seriam repassados parcela de movimentao. Sua utilizao teve como
objetivo reverter a situao declinante de utilizao da capacidade de
transporte instalada, ocorrida nos Estados Unidos em 1973, em consequncia
do baixo suprimento de gs no mercado. Neste caso, os carregadores com
baixo fator de carga no seriam to penalizados como no caso de SFV.
Modified Fixed - Variable (MFV): Vigorou nos Estados Unidos entre os
anos de 1983 e 1992, quando a FERC o substituiu pelo mtodo SFV. Os
custos fixos relacionados ao Imposto de Renda e remunerao do capital,
juntamente com os custos variveis seriam repassados parcela de

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Apenas para lembrar, um preo linear aquele em que a receita iguala-se ao produto entre o volume
vendido e o seu preo (R = preo x volume transportado).

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movimentao. Este critrio visava a adequada utilizao dos gasodutos no
mercado a preos competitivos em relao aos combustveis alternativos.
Uma aplicao para os Preos de Ramsey no clculo da tarifa binria.
Considerando os elementos que a compe como produtos distintos, o produto
pela qual a demanda mais inelstica (acesso), deve ser cobrado um mark-up
maior sobre o custo marginal e, por sua vez, o componente de utilizao
corrente dever ter seus preos iguais ao custo marginal, gerando, portanto,
uma combinao tima.
Porm, se o preo de acesso muito alto, alguns consumidores podem
achar que o benefcio de preo ao custo marginal para utilizao corrente
menor do que o custo de acesso, levando-os a no adquirirem o direito de
acesso. Isso faz com que o preo de acesso se torne elstico e a soluo de
Ramsey passe a envolver aumento em ambos os preos: acesso e utilizao
acima do preo marginal.

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Referncia Bibliogrfica

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