Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Braslia, 2016
Governo Federal
Boletim de Anlise
Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto Poltico-Institucional
Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira
Coordenao
Acir Almeida
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Comit Editorial
Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico Acir Almeida
e institucional s aes governamentais possibilitando a Daniel Pitangueira de Avelino
formulao de inmeras polticas pblicas e programas de Gabriel Godofredo Fiza de Bragana
Ricardo Ginicolo Bacelette
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade,
Salvador Teixeira Werneck Vianna
pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2016
Presidente
Ernesto Lozardo
Boletim de Anlise Poltico-Institucional / Instituto de Pesquisa
Diretor de Desenvolvimento Institucional Econmica Aplicada. n.1 (2011) - . Braslia : Ipea,
Juliano Cardoso Eleutrio 2011-
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Sumrio
Apresentao......................................................................................................................................7
Opinio
Pensar e Construir o Futuro: Sade Amanh........................................................................................11
Paulo Gadelha
Jos Noronha
Notas de Pesquisa
O Direito Cidade na Academia e nas Ruas..........................................................................................39
Rute Imanishi Rodrigues
Esta a nona edio do Boletim de Anlise Poltico-Institucional (Bapi), peridico semestral cujo
objetivo divulgar reflexes e estudos sobre os temas tratados na Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. O boletim organizado em trs sees,
denominadas Opinio, Reflexes sobre o desenvolvimento e Notas de pesquisa.
Como o leitor poder constatar, os artigos tm diferentes orientaes temticas e metodolgicas,
refletindo a pluralidade caracterstica da diretoria. Mas todos abordam questes bastante atuais e
relevantes da agenda poltico-institucional.
O artigo de opinio desta edio, Pensar e construir o futuro: Sade Amanh, coautorado
por Paulo Gadelha e Jos Noronha, respectivamente, presidente e pesquisador da Fundao
Oswaldo Cruz (Fiocruz), discorre sobre a importncia do Brasil Sade Amanh, uma iniciativa
de prospeco estratgica do sistema de sade brasileiro, e aponta desafios para o setor, tendo em
vista a conjuntura poltica e algumas tendncias demogrficas e epidemiolgicas.
A seo Reflexes sobre o desenvolvimento contm dois artigos baseados em estudos da Diest.
Cobertura universal de sade: incluso ou excluso?, de Carlos Octvio Ock-Reis, discute a proposta
da cobertura universal em sade, sua origem e o debate em torno dela, questionando sua capacidade de
reduzir desigualdades de acesso e utilizao e, mais amplamente, de melhorar as condies de sade
da populao. O artigo Trajetrias individuais, criminalidade e o papel da educao, de Daniel Cerqueira,
identifica, na primeira infncia, a origem de problemas comportamentais e socioemocionais que podem
evoluir para transgresses e crimes na adolescncia, para, ento, argumentar que a educao bsica,
por meio da escola, tem papel fundamental na preveno criminalidade.
A seo Notas de pesquisa inclui trs artigos que apresentam resultados de pesquisas desenvolvidas
na diretoria. O primeiro deles, O direito cidade na academia e nas ruas, de Rute Imanishi Rodrigues,
utiliza narrativas de representantes de movimentos sociais urbanos para, com o apoio da literatura
conceitual sobre o direito cidade e a funo social da propriedade, compreender as prticas daqueles
atores na sua luta por polticas urbanas e habitacionais mais inclusivas.
Os dois artigos seguintes apresentam pesquisas empricas sobre execuo de polticas pblicas.
Em Capacidade de gesto: coordenao interorganizacional na implementao de programas pblicos
federais no Brasil, Sheila Cristina Tolentino Barbosa reporta os resultados de pesquisa qualitativa que
avaliou a implementao da meta fsica de vrios programas federais, como funo da maneira com
que foram coordenados e implementados. Na mesma linha, em Cooperao vertical em investimentos
federais realizados por municpios, Paulo de Tarso Frazo S. Linhares, Roberto Pires Messenberg,
Rebeca Bulhes Bertoni e Nicole Carvalho de Moura apresentam resultados preliminares de anlise
quantitativa de dados relativos a programas de pavimentao e recapeamento de vias urbanas,
que avalia o grau com que transferncias federais priorizam os municpios mais necessitados e em que
medida o sucesso na execuo dos programas depende da capacidade de gesto das prefeituras.
Desejamos uma boa leitura!
Comit Editorial
Opinio
Pensar e Construir o Futuro: Sade Amanh
Paulo Gadelha1
Jos Noronha2
Muitos admitem que tempos de instabilidade no permitem exerccios sobre o longo prazo.
Frases que sublinham inescrutabilidade do futuro, tamanhas as incertezas que o cercam, do tipo
apenas sei que amanh estaremos todos mortos, atribuem a tempos como esses que o Brasil trafega
no ano de 2016 a confirmao de suas proposies. Fracassos nas projees econmicas s fazem forar
essas teses. Entretanto, esquecem-se de que pensar sobre o futuro radicalmente distinto de prever
o futuro, embora para diversas dimenses econmicas, polticas e sociais, graus de maior previsibilidade
tambm possam ser esboados. Pensar o futuro, na realidade, construir um programa de ao.
E como disse Gramsci, prever pode significar somente ver bem o presente e o passado enquanto
movimento: ver bem, isto , identificar os pontos fundamentais e permanentes no processo.3
Talvez possamos afirmar que seja justamente em perodos de alta turbulncia que se torne mais
necessria a afirmao de horizontes desejveis, para que, cessada a tormenta, no tenhamos perdido
o rumo de nosso destino.
A Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) nasceu com esse germe de pensar e desafiar o futuro em
sua circulao. O Castelo Mourisco edificado por Oswaldo Cruz no incio do sculo XX exibe essa
tripla marca de inspirao na sabedoria da histria, de confrontao com os problemas de seus tempos
e de confiana na razo e na tolerncia para a construo dos amanhs. Durante o processo de luta
para a reconstruo democrtica do final da dcada de 1970 e incio de 1980, a Fiocruz retomou
de maneira significativa sua liderana no campo da pesquisa e das polticas de sade. Na celebrao do
pacto poltico-social construdo em torno da Constituio de 1988, teve um protagonismo central.
Nela deixou marcas no Artigo 196, no Captulo da Seguridade Social,4 em que se estabeleceram os
trs preceitos programticos para as polticas de sade no Brasil: sade como direito de todos e dever
do estado, sendo garantidores desse direito a implementao de polticas sociais e econmicas que
minimizem os riscos de adoecimento e morte, e o acesso universal e igualitrio a aes e servios
propriamente de sade.
A partir da constatao da inexistncia ou escassez de esforos brasileiros no sentido de explorar
os horizontes de mdio e longo prazos para a formulao e a definio das polticas sociais, a Fiocruz,
em cooperao com a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR)
e com o Ipea, deu partida, em 2010, em um esforo de prospeco estratgica do setor de sade,
naquela altura denominado Sade no Brasil 2030. A inciativa foi fortemente inspirada pelo esforo
desencadeado pelo Ipea, em 2008, de criar marcos em diferentes campos da vida econmica,
poltica, social e cultural do Brasil, no contexto do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
seno o SUS configuram uma realidade que deve ser tencionada no sentido do iderio de
incluso social e direito de cidadania. E como isso se expressa? Com todas as deformaes
de nosso sistema poltico-eleitoral, ainda dispomos de espao para o exerccio democrtico,
entre os quais, o processo eleitoral. Temos exploses de demandas no apenas nas manifestaes
de rua, mas nas reivindicaes para que a clnica da famlia funcione, para que os pacientes no
morram nem fiquem jogados nas emergncias dos hospitais. H, ainda, uma parte importante
da economia brasileira movimentada integral ou parcialmente pelo SUS. Profissionais de sade,
estabelecimentos de sade, fornecedores, farmcias e toda uma rede de negcios que gira em
torno de hospitais e clnicas. Viro eleies para prefeitos e vereadores, deputados estaduais
e federais, senadores, governadores e presidente da Repblica. Pensamos, portanto, que h
espaos importantes de resistncia e avano: no voto, nas ruas e na agenda de governos que se
comprometam e demonstrem, em suas aes, a importncia do SUS, e na conscincia sanitria
e solidria e no ativismo de muitas lideranas polticas e civis.
Reflexes sobre
o Desenvolvimento
Cobertura Universal de Sade: incluso ou excluso?
1 INTRODUO
Este artigo discute os limites da estratgia da cobertura universal em sade, conduzida pela Organizao
Pan-Americana da Sade (Opas) e pela Organizao Mundial da Sade (OMS), que tm notria
influncia no processo de formulao de polticas de sade na Amrica Latina e Caribe (Frenk, 2014),
uma vez que a cobertura a grupos populacionais excludos do sistema de sade um valor mais ou
menos positivo a depender do tipo de modelo de proteo social desenvolvido pelos pases.
Ora, no necessrio formular nenhum argumento sofisticado no campo dos direitos humanos
para reconhecer que a incluso de um indivduo ao sistema de sade pode permitir a melhoria de
suas condies de sade e de vida. No entanto, mesmo supondo a proteo financeira do Estado
ou de instituies no mercantis para garantir a cobertura de bens e servios privados aos estratos
inferiores de renda, parece-nos problemtico desconhecer que essa estratgia acabe naturalizando e
legitimando a participao do mercado no sistema de sade (relaes de compra e venda de servios)
quando, na verdade, o mercado criticado exatamente pela sua natureza excludente, encerrada
no primado do lucro e na radicalizao da seleo de riscos. Em outras palavras, medida que a
superao da excluso proclamada por essa estratgia presidida por um paradoxo, condio necessria,
mas no suficiente para garantir plenamente a cobertura universal da populao, justifica-se examinar
suas contradies, sem, entretanto, a pretenso de esgotar o debate na arena setorial, dado o carter
exploratrio deste ensaio.
Nesse sentido, este artigo contm cinco sees, incluindo esta introduo. Na seo 2 examinaremos,
brevemente, os antecedentes dessa proposta, que ganhou sua sntese mais acabada no documento
chamado Estratgia para Cobertura Universal de Sade, apresentado ao Comit Executivo
da Opas em maio de 2014 (Opas, 2015c), que ser discutido na seo 3. Na seo 4, a partir da
literatura especializada, faremos um balano crtico acerca da proposta da cobertura universal em sade,
em especial sobre questes relacionadas ao seu contedo normativo. Ao final, faremos alguns apontamentos,
desde j advertindo que no houve documento ou resoluo especfica sobre a proposta de cobertura
universal na Assembleia Mundial da OMS em 2015.
1. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
20
Do ponto de vista institucional, a genealogia dessa proposta poderia ser sintetizada da seguinte maneira:
a) o Banco Mundial props a redefinio do papel do Estado e do mercado no setor sade
na dcada de 1990 (Banco Mundial, 1993);
b) no incio do sculo XXI, a OMS apoiou um novo tipo de universalismo com base na ideia
acerca da impossibilidade da oferta pblica de todos os servios de sade, considerando todos
os nveis de complexidade tecnolgica, ao mesmo tempo em que procurou negar um tipo
de focalizao, constitudo a partir da simples adoo de uma cesta bsica de servios de
sade para os pobres (WHO, 2000);
c) dando forma a esse novo universalismo, em 2005, todos os membros da OMS firmaram
o compromisso de implantar a estratgia em direo cobertura universal de sade, que teve
como fundamento a noo genrica de que todas as pessoas deveriam ter acesso aos servios de
sade de que necessitam sem nus financeiros, visando reduo da pobreza e ao cumprimento
dos objetivos de desenvolvimento estabelecidos internacionalmente (WHO, 2013);
d) cinco anos mais tarde, na mesma linha, a OMS refora a ideia em torno da cobertura universal,
advogando que os indivduos deveriam ter acesso aos servios de sade de que necessitam
sem sofrer nus financeiros, mas agora com foco na ateno primria e na reduo dos custos
catastrficos e dos desembolsos diretos das famlias (OMS, 2010);
e) em 2012, foi a prpria Assembleia-Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU)
que deliberou em favor da proposta, no sentido de reforar os sistemas nacionais de sade,
a partir da promoo da cobertura universal e da ampliao do acesso aos medicamentos,
como um dos itens da Resoluo A/RES/67/81 Sade Global e Poltica Externa (Noronha, 2013;
Naciones Unidades, 2013a);
f ) por sua vez, o Plano Estratgico da Opas (2014-2019) reconheceu a proposta da cobertura
universal de sade como sendo o eixo articulador de suas aes, sem perder de vista os
determinantes sociais da sade (Opas, 2013).
Esses antecedentes tericos e ideolgicos formulados por esse conjunto de instituies tm,
no ponto de vista do autor deste artigo, como unidade incentivar ao fim e ao cabo o fomento de
mecanismos de mercado para superar o subfinanciamento pblico de sistemas de sade na cobertura
(prestao de servios) para segmentos populacionais vulnerveis. Como dissemos, para os pases
da Amrica Latina e do Caribe, essa proposta ganhou sua sntese mais acabada no documento
chamado Estratgia para Cobertura Universal de Sade, que ser, portanto, examinado mais de perto
na prxima seo.
essa proposta ganhou espao no plano institucional, com a discusso do documento Estratgia para
Cobertura Universal de Sade no interior da Opas.
Destacaremos quais foram os principais pontos enunciados nessa proposta, que tem como
pano de fundo a preocupao com o risco de empobrecimento dos indivduos e com o papel do
governo na criao de mecanismos voltados para a proteo financeira das famlias e dos trabalhadores,
atuando para reduzir, simultaneamente, os desembolsos diretos e os gastos catastrficos com bens e
servios privados de sade:
a) combina, aparentemente, a estratgia da cobertura universal ao lado de valores, saberes e
prticas assumidos pelo campo cientfico da sade coletiva, tais como: a determinao
social da sade; a primazia da ateno primria; o direito genrico sade; a soberania
dos pases; a valorizao das questes de gnero e das minorias; a crtica ao modelo assistencial
baseado na ateno episdica de condies agudas no setor hospitalar; e o estmulo ao
debate com a sociedade;
b) identifica o conceito de universalidade com a proteo financeira dos indivduos para o acesso
aos servios de sade; o conceito de equidade capacidade de contribuio de acordo com
a renda; e hierarquiza a noo da utilizao dos servios de acordo com a necessidade atribuda a
cada indivduo, no quadro da transio epidemiolgica (coexistncia de doenas transmissveis,
no transmissveis e causas externas) e demogrfica (envelhecimento populacional);
c) afirma que a regio da Amrica Latina e do Caribe extremamente desigual, em que 29% da
populao encontra-se abaixo da linha de pobreza e 40% da populao mais pobre recebe menos do
que 15% da renda total. Deste modo, a proposta pretende fortalecer a ateno primria e ampliar
o acesso aos servios para os grupos em situao de pobreza e vulnerabilidade, priorizando as
intervenes que reduzam as taxas de mortalidade materna e infantil, as doenas crnicas, o vrus
da imunodeficincia humana (HIV, do ingls human immunodeficiency virus) e a tuberculose;
d) defende a articulao e a unificao solidria dos diversos fundos financeiros (Estado, seguro social,
seguro privado e contribuies individuais), cabendo ao governo assumir a contribuio dos
indivduos que no tm capacidade de pagamento (pobres e indigentes). Alm dos problemas
relacionados falta de gua potvel e de saneamento bsico, o documento assinala tambm que
30% da populao da regio no tm acesso ateno mdica por razes financeiras e 21%
no buscam assistncia devido a barreiras geogrficas;
e) aponta os desequilbrios dos recursos humanos na rea da sade, bem como refora que
a regulao, a incorporao racional e o uso eficaz dos remdios e da tecnologia mdica
continuam sendo objetivos dos pases da regio, uma vez que afeta a qualidade da ateno
sade. E, finalmente, registra que a falta de financiamento adequado e a ineficincia dos
recursos disponveis prejudicam as metas para se alcanar a cobertura universal de sade;
f ) finalmente registra que, em mdia, o gasto pblico em sade chega a 8% do produto
interno bruto (PIB) nos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), enquanto a maior parte dos pases da regio gasta, em mdia, 3,8%,
sugerindo que a ao estratgica para fortalecer a governana na rea da sade deve contar
com a participao de todos os setores (inclusive o setor privado) e a ao para fortalecer
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
22
o financiamento deve pressupor o aumento dos gastos pblicos para 6% do PIB; prev a
criao de um fundo com subsdios cruzados solidrios para diminuir o desembolso direto
e para reduzir a exposio aos gastos catastrficos, visando diminuio da pobreza e ao
aumento da classe mdia.
Esse documento foi submetido a um processo de consulta pblica no Brasil com objetivo de
agregar contribuies de acordo com a realidade do pas. Em primeiro exame, o processo foi fundamental
para mudar o conceito original de cobertura universal na elaborao de relatrio final (Opas, 2014).
Afinal de contas, considerando o peso do Sistema nico de Sade (SUS) no debate acerca
das polticas de sade da regio, a incluso do termo acesso nos documentos finais da Opas
(Opas, 2015a; 2015b) pode ter sido fruto desta consulta, uma vez que, pelas evidncias encontradas
na literatura, que vale dizer sero debatidas na prxima seo, dois elementos parecem bastante
problemticos na formulao original do documento, sobretudo se contrastados com os pressupostos
constitucionais do SUS:
a) o mercado pode agravar as iniquidades que a estratgia para a cobertura universal da sade
pretende superar, dado que, em geral, o aumento do poder econmico acaba corroendo
a sustentabilidade do financiamento estatal, levando a um crculo vicioso, caracterizado pela
queda relativa do custeio e do investimento na sade pblica (Tuohy, Flood e Stabile, 2004);
b) quando se fala de cobertura universal sem qualific-la, comete-se um grande equvoco,
pois se admite que a cobertura contributiva a um seguro social ou privado corresponder
a oportunidades de acesso e uso, o que provavelmente no verdadeiro. Se aceitarmos
cobertura como acesso e uso a servios efetivos e de qualidade quando necessrios
pelo indivduo , o problema de sade tem maiores chances de ser resolvido. Deste modo,
cobertura deve significar acesso e uso e no apenas entitlement, pois deve se processar
sem barreiras (Noronha, 2013, p. 848).
fato no existir nenhum sistema puro. Sistemas que se organizam a partir do primado dos
direitos sociais contam, em maior ou menor grau, com a presena de servios privados. Nem sempre
o pblico pode garantir tudo. Mas h evidncias de que os sistemas universais pblicos financiados
por impostos e/ou contribuies sociais, estruturados a partir de um territrio com a ateno
bsica interagindo com os demais nveis de especializao e trabalho em equipe multiprofissional,
possui bons resultados, por meio dos indicadores de sade e com menor gasto (Borges, 2014).
4 BALANO CRTICO
Grosso modo, duas vises bsicas aparecem na polmica acerca da proposta da cobertura universal
em sade: uma promovida pelos organismos internacionais, que defendem o carter inclusivo
da proposta; outra formulada pelos sanitaristas brasileiros, que criticam o hibridismo da estratgia,
que tambm se apoia no desenvolvimento de mecanismos de compra e venda de servios para garantir
a cobertura da ateno sade populao.
A seguir, apresentaremos, sucintamente, as duas correntes, sabendo que os resultados desses
estudos nacionais acabam fornecendo lies gerais, quando, na verdade, o caminho de cada pas
especfico luz da sua histria institucional (Maeda et al., 2014).
Cobertura Universal de Sade: incluso ou excluso?
23
2) Segundo Borges (2014), a proposta do Obama Care acabou servindo de farol para o desenho da
proposta da cobertura universal, ao expandir a cobertura daqueles que no tinham planos privados
por meio do prprio mercado (subsdios). Se reconfigurou o sistema de sade estado-unidense,
tendo por base a cobertura universal de seguros privados, modelo que acabou influenciando
a discusso encabeada pelas agncias internacionais. Para a autora, o maior problema
reforar a ideia de que sade to somente um bem de consumo mdico, bastando ter acesso
a consultas e exames. Lembra Conill (Borges, 2014) que, na Amrica Latina, o Chile foi o
primeiro pas a ter o seu servio nacional da sade em 1950, inspirado no servio nacional
de sade ingls. Quando o presidente Salvador Allende foi deposto, o Chile estava fazendo
um SUS, mas permitiu a livre escolha entre o sistema pblico ou privado, mas quem contribusse
para um determinado sistema no poderia usar o outro. Nessa mesma linha da segmentao,
anos mais tarde, a Colmbia, sob efeito de uma conjuntura neoliberal, fez uma reforma
denominada de pluralismo estruturado (Londoo e Frenk, 1997), aumentando a cobertura
por meio de um sistema regulado pelo governo, mas administrado pela iniciativa privada.
O governo passou a pagar um seguro subsidiado, mas quem gerenciava e prestava os servios
eram as operadoras de planos. Este modelo entrou em crise dada a crescente judicializao,
bem como a corrupo de algumas operadoras, conhecidas como empresas promotoras
da sade. Alm do gravssimo problema da segmentao da oferta, de acordo com as classes
sociais e o tipo de proteo oferecido pelas diferentes modalidades de seguros pblicos
ou privados, a proposta parece assumir que a sade responsabilidade das pessoas, sendo a
ateno mdica financiada pelos indivduos e pelos empregadores, mas no pelo Estado,
ao menos em sua centralidade. H sinais de que as experincias dos pases usando o modelo
critrio de cobertura universal como Colmbia, Mxico e Chile no avanaram muito
exatamente por causa da sua orientao de mercado e dos custos sociais envolvidos na
sua implantao (Heredia et al., 2014).
5 CONSIDERAES FINAIS
Boa parte dos pases que compem o BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul)
apresentam restries no financiamento pblico da sade (Marten et al., 2014), mas no h evidncias
suficientes para proclamar que a adoo da estratgia da cobertura universal reduzir as desigualdades
no acesso e na utilizao e melhorar as condies de sade das populaes. Pelo contrrio, inserida na
agenda sobre o desenvolvimento da ONU, seus indicadores de monitoramento e de avaliao, caso a
proposta constitua-se em um eixo fundamental para o desenvolvimento humano (Universal..., 2014;
Naciones Unidas, 2013b), precisam de maior consistncia emprica, para negar as crticas dos
sanitaristas que afirmam que cobertura deve significar acesso e uso e no apenas entitlement.
Desse modo, parece precipitado abandonar o ideal de sistemas pblicos universais para se
adotar a proposta de cobertura universal, uma vez que, na prtica, esse arranjo institucional pode
negar ou subtrair a noo de sade enquanto direito inerente condio de cidadania (Barros, 2014).
Igualmente, parece-nos necessrio aprofundar os diferentes impactos que essa estratgia pode atingir
sobre o nvel do bem-estar das famlias e dos trabalhadores, segundo os modelos de proteo social
presentes em cada pas: liberal (seguro privado e/ou desembolso direto), corporativo e/ou associativo
(seguro social) ou universal (seguridade social) em que, nesse ltimo, o acesso independe da renda,
da insero no mercado de trabalho, ou, ainda, das condies de sade dos indivduos.
Cobertura Universal de Sade: incluso ou excluso?
25
REFERNCIAS
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BARRETO, M. L. et al. Monitoring and evaluating progress towards universal health coverage in Brazil.
PLoS Med, v. 11, n. 9, e1001692, 2014.
FUTURE HEALTH SYSTEMS; ROCKEFELLER FOUNDATION. Future health markets: a meeting
statement from Bellagio. New York: Future Health Systems; Rockefeller Foundation, 2012. Disponvel em:
<http://goo.gl/4uQKZy>. Acesso em: 19 jul. 2015.
OCK-REIS, C. O. Renncia de arrecadao fiscal em sade no Brasil: eliminar, reduzir ou focalizar?
In: MONASTERIO, L. M.; NERI, M. C.; SOARES, S. S. D. (Eds.). Brasil em desenvolvimento 2014:
Estado, planejamento e polticas. Braslia: Ipea, 2014. p. 259-274.
Trajetrias Individuais, Criminalidade e o Papel da Educao
Daniel Cerqueira1
1 INTRODUO
O Brasil um dos pases mais violentos do planeta, que responde por cerca de 10% do total de homicdios
no mundo.2 O debate sobre as causas dessa hipercriminalidade e respectivas aes mitigadoras gira,
muitas vezes, em torno de dois eixos. De um lado, h os que advogam que o fenmeno resulta da
impunidade e da vigncia de leis excessivamente brandas. De acordo com essa perspectiva, a soluo
do problema passa pelo endurecimento das leis e pelo encarceramento em massa, que funcionaria
para retirar de circulao os criminosos contumazes e para sinalizar para os potenciais entrantes nesse
mercado que o crime no compensa. No polo oposto, muitos defendem que o crime nasce da falta
de oportunidades e de acesso aos meios materiais e simblicos, que caracterizam o ideal de sucesso
na sociedade de consumo. Sobre essa perspectiva, aes mitigadoras passariam por polticas inclusivas
que possibilitassem o maior acmulo de capital humano e o aumento do grau de concordncia com
os valores sociais vigentes, para os indivduos em situao de maior vulnerabilidade socioeconmica.
Na literatura emprica internacional, ainda que haja alguma controvrsia, h grande
convergncia sobre o papel irrelevante do endurecimento das penas para coibir crimes. Por exemplo,
Webster e Doob, ao examinarem a literatura sobre a matria nos ltimos 25 anos, encontraram que:
existem poucas ou no consistentes evidncias que sanes mais duras reduzem as taxas de crime
nas sociedades ocidentais (...). Severidade das sanes no tem efeito no nvel de crime na sociedade
(Webster e Doob, 2003, p. 143, traduo do autor).3
Entretanto, inmeros trabalhos documentaram a eficcia de uma grande variedade de
programas preventivos orientados para a primeira infncia, conforme descrito em Karoly et al. (1998)
e voltados tambm para a educao juvenil.
Neste artigo focalizaremos o papel crucial que um adequado processo educacional pode
exercer para o desenvolvimento infantojuvenil e para a preveno aos crimes. Em primeiro lugar,
na seo 2, trataremos das trajetrias individuais desde a primeira infncia, quando pontuaremos o
papel socializador da superviso, orientao e educao e seus efeitos de longo prazo. Nessa questo,
passaremos em revista os determinantes dos desajustes comportamentais e socioemocionais que
podem contribuir para aumentar a probabilidade da delinquncia juvenil. Em seguida, na seo 3,
discutiremos brevemente alguns canais pelos quais a educao formal no ensino bsico pode exercer
efeito para afastar o jovem da trajetria do crime, quando destacaremos alguns resultados de pesquisas
desenvolvidas no Ipea. Por fim, nas consideraes finais (seo 4), seguem observaes sobre polticas
de segurana pblica preventivas, voltadas para a educao e focalizadas nas crianas e nos jovens
moradores de bairros e comunidades com maiores desvantagens socioeconmicas.
1. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Segundo o Observatrio de Homicdios do Instituto Igarap, em 2013 houve 437 mil vtimas de homicdio no mundo. Mais informaes em:
<http://goo.gl/Ym6b40>.
3. There is little or no consistent evidence that hasher sanctions reduce crime rates in Western populations (...). Sentence severity has no
effect on the level of crime in society (Webster e Doob, 2003, p. 143).
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
28
FIGURA 1
Problemas comportamentais na primeira infncia e persistncia intertemporal
Relacionamento
pares desviantes
Associao com
temperamento
Hiperatividade
Dificuldade de
Agressividade
Delinquncia
Reincidncia
de condutas
acadmicos
Isolamento
pobre com
Problemas
Problemas
os pares
secretas
(priso)
Zero Idade
4. Katz, Hessler e Annest (2007); Holtzworth-Munroe et al. (1998); Ware et al. (2001; 2011).
Trajetrias Individuais, Criminalidade e o Papel da Educao
29
relaes afetivas, aos estmulos e amor transmitidos pelos pais, que induzem a uma atividade neuronal
acelerada e a conexes sinpticas. A ausncia desses cuidados e a negligncia maternal promovem um
efeito devastador no desenvolvimento neuronal, com a morte de clulas programadas, que tambm
associada com o problema da agressividade infantil, conforme documentado por Schore (2001).
Em terceiro lugar, inserem-se as questes de estresse e tenses econmicas dos pais, que vivem em um
ambiente familiar no seguro, em que h fortes restries materiais e pobreza. Segundo Eamon (2000),
crianas que crescem nesses ambientes possuem maiores chances de desenvolver problemas comportamentais,
tais como baixa estima, baixos nveis de sociabilidade e iniciativa, agresso, hiperatividade e depresso.
Por fim, muitos autores5 tm documentado a agressividade infantil que segue no rastro da exposio
violncia domstica. Segundo Ware et al. (2001), com base em anlises acerca de crianas que viviam em
abrigo para mulheres vtimas de violncia domstica, um tero destas crianas entre 4 e 10 anos exibiam
nveis clnicos de problemas comportamentais.
Outro potencial fator que faz aumentar as chances de a criana apresentar problemas
comportamentais diz respeito ao processo de internalizao do autocontrole e do neurodesenvolvimento
que influencia a autorregulao. Neste quesito, um primeiro elemento diz respeito ausncia de
uma superviso competente em uma situao em que a criana vive em comunidades violentas ou
em lugares nos quais no haja modelos de comportamento pr-sociais. Entretanto, a infncia
justamente o perodo mais importante para o desenvolvimento neural do autocontrole, que depende
dos corretos estmulos motores, sensoriais, emocionais e cognitivos. Perry (1997) explica que o ncleo da
neurobiologia determinado nas experincias dos primeiros anos de vida. Conforme mostra
esse autor, a ausncia desses estmulos durante a infncia pode resultar em um subdesenvolvimento
das reas lmbicas6 cortical e subcortical. E isto faz com que haja uma diminuio na capacidade para
moderar frustrao, impulsividade, agresso e comportamento violento. Por sua vez, Calkins et al. (1999)
encontrou evidncias que o desenvolvimento emocional negativo na infncia relacionado com
conflito entre pares.
Por fim, a criana pode desenvolver transtorno de estresse ps-traumtico (Tept) como consequncia de
uma situao experimentada, testemunhada ou confrontada, na qual houve ameaa vida ou
integridade fsica de si prprio ou de pessoas a ele afetivamente ligadas (Cmara Filho
e Sougey, 2001, p. 222). Vrios autores, entre os quais Borges e DellAglio (2008), apontam srios
prejuzos socioemocionais e cognitivos decorrentes da vitimizao violenta, como, por exemplo, no caso
de abuso sexual na infncia. Paolucci, Genuis e Violato (2001), ao fazerem uma meta-anlise com base
em 37 estudos, encontraram que crianas vtimas de abuso sexual tm aumentado significativamente
o risco de desenvolver Tept ou depresso, alm de uma maior probabilidade de cometer suicdio e
assumirem comportamentos sexuais promscuos, atos de transgresso e violncia repetida, alm de
deficit no rendimento escolar.
Ou seja, a criana que nasce em um ambiente hostil, em que impera o desamor, e que no
estimulada e nem recebe uma superviso adequada, ter maiores chances de desenvolver problemas
cognitivos e emocionais. Uma possvel consequncia o baixo aproveitamento escolar e o isolamento.
Para reestabelecer sua autoestima (ainda que de maneira invertida), muitas vezes a criana recorre a
ateno e autoritarismo que acontece, muitas vezes, dentro da prpria escola. Ou seja, como internalizar
a ideia de obrigaes com o outro, se o jovem no se v como um sujeito de direitos?
Em terceiro lugar, h que se ter a compreenso que o perodo da adolescncia marcado por
intensas mudanas biolgicas e psicossociais. A entrada na puberdade, caracterizada pelo incio da
atividade hormonal, gera mudanas rpidas na morfologia fsica e na maturidade sexual, ao mesmo
tempo em que o jovem v-se em uma busca pela sua identidade e pela afirmao da sua autoestima.7
Nesse processo h uma intensa necessidade pela experimentao e pela identificao de interesses e
habilidades individuais. No entanto, o modelo educacional brasileiro preocupa-se apenas em ofertar
um pacote homogneo de servios educacionais, sem levar em conta as preferncias da demanda.
Deste modo, crianas e jovens que poderiam sentir-se motivados com o desenvolvimento de outras
atividades culturais, desportivas, humanas e cientficas, so impelidos a cumprir um mesmo currculo.
Portanto, o ponto aqui que se poderia explorar de maneira mais intensa um dos principais elementos
psicopedaggicos que a motivao e o aspecto ldico, a partir do reconhecimento das escolhas e dos valores
dos alunos, que assim ajudariam a moldar a sua prpria trajetria escolar.
Outro elemento crucial pouco explorado o elo de ligao da escola com as famlias, para promover
o envolvimento, o comprometimento e a busca da soluo dos problemas acadmicos dos alunos,
relacionados a faltas, comportamento, desempenho escolar e mesmo evaso escolar. Contudo, existem algumas
iniciativas bem-sucedidas nesse sentido. Um bom exemplo adotado no Brasil foi o projeto Coordenadores
de Pais, desenvolvido no Esprito Santo, que foi inspirado em um modelo adotado em Nova Iorque
(Estados Unidos). O projeto consistia principalmente na contratao de um coordenador de pais
para cada escola que, geralmente, era morador da comunidade em que se localizava o estabelecimento.
Este ficava responsvel para atuar no relacionamento escola-famlia e criar um vnculo de confiana
e de reconhecimento das relaes sociais e de compartilhamento de informaes. Inmeros casos de
abandono escolar foram evitados mediante a atuao destes coordenadores, conforme documentado
(FJM, 2015).
Um quinto elemento tem relao com o papel que a frequncia escolar exerce no que tange
interao social. Conforme destacado por Chioda, Mello e Soares (2015), se o grupo de colegas
dentro da escola melhor do que aquele que o jovem teria nas ruas, o comportamento dele tende a
ser melhor, o que acaba afastando-o das atividades criminais. Esses autores encontraram que a expanso do
Programa Bolsa Famlia (PBF) para jovens entre 16 e 17 anos em 2008 teve um efeito de reduzir crimes.
Eles argumentam que um dos principais canais explicativos dos resultados encontrados refere-se justamente
ao peer effect, tema analisado tambm por Glaeser, Sacerdote e Scheinkman (1996) e Lochner (2011).
Por fim, um objetivo central da educao gira no sentido de desenvolver capital humano8
que faz aumentar a probabilidade de empregabilidade do indivduo, bem como o seu salrio real
esperado no mercado de trabalho, tendo como contrapartida o aumento do custo de oportunidade
para cometer crimes.
4 CONSIDERAES FINAIS
Duas teorias tm tomado o centro do debate sobre as causas da hipercriminalidade brasileira.
De um lado, h os defensores da teoria das portas fechadas, para quem o fenmeno resulta da
impunidade, da ausncia de leis duras e da baixa taxa de encarceramento. De outro lado, h os que
advogam pela necessidade de se abrir portas para que as crianas e os jovens de hoje em situao de
vulnerabilidade socioeconmica no sejam os criminosos de amanh. De acordo com essa viso,
a preveno ao crime nasce com o correto processo de orientao, superviso e educao, desde a
9. Os indicadores por bairros foram calculados apenas para os 81 municpios que participavam do grupo prioritrio para o Pacto Nacional
para Reduo de Homicdios.
Trajetrias Individuais, Criminalidade e o Papel da Educao
33
primeira infncia, e segue com o oferecimento de boas oportunidades educacionais no ensino bsico,
que faa estreitar os elos de concordncia dos valores individuais com os valores da cidadania,
ao mesmo tempo em que possibilita aos jovens melhores inseres no mercado de trabalho.
Acerca da efetividade para diminuir crimes, as evidncias empricas internacionais so
francamente favorveis teoria das portas abertas. No entanto, a importncia da educao como
potente instrumento de preveno ao crime no tem sido inteiramente compreendida no Brasil,
na mesma proporo que esse tema majoritariamente ignorado nas polticas de segurana pblica.
Este artigo procura contribuir para diminuir essa lacuna.
Para tanto, com base na literatura especializada nas reas de psicologia social, criminologia,
psiquiatria e neurocincia, apresentamos, de maneira sucinta, o processo de desenvolvimento
infantojuvenil e os determinantes dos distrbios comportamentais que se iniciam na primeira infncia
e que podem fazer aumentar as chances de o indivduo enveredar por uma trajetria de vida no
sentido da delinquncia e do crime. Nesse ponto, fica clara a importncia do adequado processo
de estmulo, superviso e educao infantil.
Em seguida, apontamos algumas fragilidades do modelo educacional brasileiro, que no
moldado para reconhecer diferenas sociais e individuais, mas que se orienta exclusivamente pela
oferta mecnica de conhecimentos enciclopdicos. Neste ponto, especulamos sobre seis canais pelos
quais a educao bsica poderia operar para afastar o jovem da vida no crime.
Com base em estudo prvio (Cerqueira et al., 2016), discutimos algumas evidncias sobre as
desigualdades espaciais de incidncia de homicdios e de qualidade das escolas, sendo que os bairros
mais pobres, em que h mais homicdios, so tambm aqueles em que se localizam as piores escolas,
ocorrendo o inverso nos bairros mais ricos.
Apontamos que a diferena na qualidade das escolas nos bairros com mais e menos violncia
no se deve exclusivamente ao efeito aluno, uma vez que nos bairros mais pobres residem os alunos
com maiores desvantagens culturais e familiares. De fato, nos bairros mais conflagrados, a oferta
de servios educacionais insere-se entre as piores do estado, com escolas altamente complexas,
com vrias etapas de ensino, com mais de 1.000 alunos, em que muitos professores possuem uma
carga de trabalho excessiva e em que a mdia de alunos por turma insere-se entre as maiores do estado.
Ou seja, a se confirmar essa evidncia, de que a proviso de servios de educao pblica seja viesada
para as regies mais ricas das cidades, em detrimento das mais pobres, fica claro tambm que o Estado
brasileiro no apenas no consegue efetivar polticas pblicas bem-sucedidas para mitigar crimes,
como ele prprio um dinamizador da violncia, ao investir na perpetuao das cidades partidas.
REFERNCIAS
BORGES, J. L.; DELLAGLIO, D. D. Relaes entre abuso sexual na infncia, transtorno de estresse
ps-traumtico (Tept) e prejuzos cognitivos. Psicologia em Estudo, Maring, v. 13, n. 2, p. 371-379,
abr.-jun. 2008.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
34
CALKINS, S. D. et al. Emotional reactivity and emotional regulation strategies as predictors of social
behavior with peers during toddlerhood. Social Development, n. 8, p. 310-334, 1999.
CMARA FILHO, J. W. S.; SOUGEY, E. B. Transtorno de estresse ps-traumtico: formulao diagnstica
e questes sobre comorbidade. Revista Brasileira de Psiquiatria, v. 23, n. 4, p. 221-228, 2001.
CERQUEIRA, D. R. C. et al. Indicadores multidimensionais de educao e homicdios nos
territrios focalizados Pelo Pacto Nacional pela Reduo de Homicdios. Rio de Janeiro: Ipea, 2016.
(Nota Tcnica, n. 18). Disponvel em: <http://goo.gl/QJ8v6L>.
CERQUEIRA, D. R. C.; COELHO, D. S. C. Reduo da idade de imputabilidade penal,
educao e criminalidade. Rio de Janeiro: Ipea, 2015. (Nota Tcnica, n. 15).
CERQUEIRA, D. R. C.; MOURA, R. L. Oportunidades para o jovem no mercado de trabalho e
homicdios no Brasil. In: CORSEUIL, C. H.; BOTELHO, R. U. (Orgs.). Desafios trajetria
profissional dos jovens brasileiros. Braslia: Ipea, 2014.
______. O efeito das oportunidades do mercado de trabalho sobre as taxas de homicdios no Brasil.
In: ENCONTRO DA ANPEC, 2015, Florianpolis. Anais... Florianpolis: Anpec, 2015.
CHIODA, L.; MELLO, J. M. P.; SOARES, R. R. Spillovers from conditional cash transfer programs:
Bolsa Famlia and crime in urban Brazil. Economics of Education Review, 2015. No prelo.
Disponvel em: <http://goo.gl/wgB7Kj>.
EAMON, M. K. A structural model of the effects if poverty on the externalizing and internalizing
behaviors of 4 to 5 years old children. Social Work Research, v. 24, n. 3, p. 143-154, 2000.
FJM FUNDAO JOO MANGABEIRA. Estado presente em defesa da vida: um novo modelo
para a segurana pblica. Vitria: FJM, 2015.
GLAESER, E.; SACERDOTE, B.; SCHEINKMAN, J. A. Crime and social interactions. Quarterly Journal
of Economics, v. 111, n. 2, p. 507-548, 1996.
GROUP FOR THE ADVANCEMENT OF PSYCHIATRY. Normal adolescence: its dynamics
and impact. New York: Charles Scribners Sons, 1968.
HOLTZWORTH-MUNROE, A. et al. Victims of domestic violence. In: BELLACK, A. S.;
HERSEN, M. (Eds.). Comprehensive clinical psychology. Oxford: Pergamon, 1998.
KAROLY, L. A. et al. Investing in our children what we know and dont know about the costs
and benefits of early childhood interventions. California: Rand, 1998.
KATZ, L. F.; HESSLER, D. M.; ANNEST, A. Social Development, v. 16, issue 3, p. 513-538, Aug. 2007.
LOCHNER, L. Education policy and crime. In: COOK, P.; LUDWIG, J.; MCCRARY, J. (Eds.).
Controlling crime: strategies and tradeoffs. Chicago: University of Chicago Press, 2011. p. 465-515.
LOEBER, R. Development and risk factors of juvenile antisocial behavior and delinquency.
Clinical Psychology Review, n. 10, p. 1-41, 1990.
PAOLUCCI, E. O.;GENUIS M. L.;VIOLATO C. A meta-analysis of the published research on
the effects of child sexual abuse. The Journal of Psychology, v. 135, n. 1, p. 17-36, 2001.
Trajetrias Individuais, Criminalidade e o Papel da Educao
35
PERRY, B. Incubated in terror: neurodevelopment factors in the cycle of violence. In: OSOFSKY, J. D. (Ed.).
Children in a violent society. New York: The Guilford Press, 1997. p. 124-149.
REEBYE, P. Aggression during early years: infancy and preschool. The Canadian Child and
Adolescent Psychiatry Review, v. 14, n. 1, p. 16-20, 2005.
SAUDINO, K. J. Behavioral genetics and child temperament. Journal of Developmental &
Behavioral Pediatrics, v. 26, n. 3, p. 214-223, 2005.
SCHORE, A. N. The effects of early relational trauma on right brain development, affect regulation,
and infant mental health. Infant Mental Health Journal, n. 22, p. 201-269, 2001.
THORNBERRY, T. P. Empirical support for interactional theory: a review of the literature.
In: HAWKINS, J. D. (Ed.). Some current theories of crime and deviance. New York:
Cambridge University Press, 1996. p. 198-235.
WARE, H. S. et al. Conduct problems among children at battered womens shelters: prevalence and
stability of maternal reports. Journal of Family Violence, v. 16, n. 3, p. 291-307, 2001.
WEBSTER, C. M.; DOOB, A. Sentence severity and crime: Accepting the null hypothesis.
In: TONRY, M. (Ed.). Crime and justice: a review of research. Chicago: University of
Chicago Press, 2003. v. 30.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CERQUEIRA, D. R. C. Causas e consequncias do crime no Brasil. 1. ed. Rio de Janeiro: BNDES, 2014.
v. 1. Disponvel em: <http://goo.gl/fhW1Ui>.
COSTA, F. J. M. et al. Homicides and the age of criminal responsibility in Brazil: a density
discontinuity approach. So Paulo: FGV, 2016. Disponvel em: <http://goo.gl/IV6INV>.
Notas de
Pesquisa
O Direito Cidade na Academia e nas Ruas
Em agosto de 2015, o Ipea realizou o seminrio Direito Cidade: teoria e prtica, no Rio de Janeiro,
em parceria com o Observatrio das Metrpoles Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ) , o Ncleo de Incluso Social
Instituto de Filosofia e Cincias Sociais (IFCS) da UFRJ , e o Payson Center for Global Development
(Tulane University).2 Nesta nota, recupera-se alguns elementos das palestras e dos debates realizados
no seminrio, apoiados na leitura de obras relacionadas ao tema, com vistas a destacar a relevncia dos
conceitos de direito cidade e de funo social da propriedade, para melhor compreender a perspectiva
de atuao dos movimentos sociais pela moradia, em especial aqueles que participaram do encontro.
O conceito do direito cidade foi desenvolvido originalmente por Henri Lefebvre, filsofo francs,
em um livro de mesmo nome publicado em 1969 (Lefebvre, 2012). Nesta obra, o autor busca desenvolver
fundamentos tericos sobre o urbanismo, anunciando seu propsito de fazer as questes urbanas entrarem
na conscincia e nos programas polticos (op. cit.). Partindo de uma viso histrica das cidades,
Lefebvre ressalta que a questo urbana tem como ponto de partida a industrializao e o processo
simultneo de urbanizao. Embora as cidades preexistam industrializao, esta acarretou um
grande deslocamento populacional do campo para as cidades, e sua mercantilizao, transformando
a vida nas urbes. A realidade urbana contempornea seria uma dimenso do capitalismo industrial,
e as transformaes urbanas seriam resultado de mudanas sociais, no o contrrio. Desta forma,
Lefebvre nega as teorias do urbanismo que sugerem a possibilidade de mudanas no espao fsico
transformarem a sociedade, como se houvesse uma patologia do espao, em vez de problemas sociais.
Os fenmenos urbanos, entretanto, no seriam consequncia direta, ou mero desdobramento,
de fenmenos econmicos e sociais globais, pois guardariam relao fundamental com as prticas locais.
A cidade seria uma mediao entre duas dimenses: a ordem prxima, definida pelas relaes
dos indivduos de determinada localidade em grupos, e as relaes destes grupos entre si; e a
ordem longnqua, a da sociedade, regulada por instituies (Igreja, Estado), pelo cdigo jurdico
e pela cultura (Lefebvre, 2012, p. 55-56).
Lefebvre identifica como um dos problemas urbanos centrais a segregao de classes sociais,
grupos tnicos etc., que seria mais relevante do que o problema da habitao em si.
A sociedade urbana, entretanto, seria fundada no inverso da segregao, na simultaneidade e no encontro,
na convivncia das diferenas.
A obra de Lefebvre dialoga diretamente com grupos polticos voltados para os problemas das cidades,
uma vez que prope uma abordagem poltica da questo urbana, ou um programa de reforma urbana,
que tende a colocar em questo aspectos estruturais da sociedade e da cidade capitalista, como a propriedade
1. Tcnica de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Alm da autora desta nota, os coordenadores do seminrio foram os professores Colin Crawford (Payson Center), Maria Clara Dias (IFCS/UFRJ)
e Orlando Santos Jnior (Observatrio das Metrpoles).
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
40
com relao aos projetos para a populao de baixa renda, que as empresas construtoras utilizam
seu estoque de terras, geralmente em reas perifricas desprovidas de equipamentos sociais e urbanos,
para ofertar projetos economicamente rentveis, mas que criam verdadeiros bairros populares em
reas longnquas, com impactos negativos para os beneficirios do programa e para toda a cidade.
Repete-se a lgica do mercado imobilirio e os erros dos programas promovidos pelas Companhias
de Habitao Popular (Cohabs) na dcada de 1970 , que expulsa a populao de baixa renda das
centralidades urbanas, reforando a segregao.
A narrativa a seguir, de Marcelo Edmundo, da Central de Movimentos Populares (CMP),
exemplifica essa crtica:
outro dia estive na inaugurao do Minha Casa Minha Vida em Cosmos. So 1.460 unidades,
70 km (de distncia do centro), uma rea que no tinha nada, estrutura nenhuma, o centro do poder
do maior grupo miliciano do Rio de Janeiro. Me veio mente aquela msica do Chico Buarque,
Gente Humilde. Porque aquele povo no tem nada, por isso quando vai naquele caixotezinho l,
uma felicidade muito grande. Eu no vou falar que no ! Voc receber uma chave quando
voc morava em 9 m, na beira do rio, com rato? Mas, como diz a msica, d vontade de chorar,
quando voc percebe a realidade social. (...) No tem como sobreviver em Cosmos (Edmundo, 2015).
No Rio de Janeiro, a vinculao entre o programa MCMV e as remoes foradas por conta
de obras da Copa do Mundo e das Olimpadas, assim como sua utilizao para o reassentamento de
comunidades desabrigadas por desastres naturais, acentuou as tendncias de segregao do programa,
assim como as crticas dos movimentos sociais a ele.8
Contudo, as organizaes dos movimentos sociais participaram do programa MCMV,
por meio da modalidade entidades. Nesta modalidade, associaes de moradores, movimentos sociais
e outros tipos de entidades podem oferecer projetos, com ou sem parceria com os governos municipais
ou estaduais, para atender demanda dos participantes dos respectivos movimentos. Note-se que
o volume de unidades habitacionais produzidas pelo MCMV-Entidades representa cerca de 2% da
produo do programa como um todo, nmero considerado irrisrio pelos movimentos. Ainda assim,
os movimentos por moradia foram criticados por participarem do programa, pois estariam furando a fila
para acessar os subsdios habitacionais. Porm, como alegam os representantes dos movimentos,
ao priorizar a demanda fechada dos governos para reassentamentos e remoes, os projetos do
MCMV produzidos pelas empreiteiras para a populao de baixa renda tambm furaram a fila.
Essa situao comentada por Maria de Lourdes da Fonseca, do Movimento Nacional de
Luta pela Moradia (MNLM):
o governa cria o conflito fundirio no Horto dizendo que vai remover, a ele lana mo do Minha Casa
Minha Vida e d para o Horto. Ele cria [conflito fundirio] l na Vila Autdromo, e lana mo
do Minha Casa Minha Vida e d para a Vila Autdromo. Assim, das 80 mil unidades habitacionais
daqui do Rio de Janeiro, pelo menos 80% foram para atender poltica de remoo (da prefeitura).
Quando eles criam conflito pode, mas se tiver uma comunidade de 2 mil famlias sendo despejada,
8. O Comit Popular da Copa e das Olimpadas do Rio de Janeiro, por exemplo, denunciou o carter de segregao das remoes foradas com
utilizao do programa MCMV. Note-se que, em 2011, aps os deslizamentos de terras na regio Serrana e outros municpios do Rio de Janeiro,
os empreendimentos da faixa 1 do programa MCMV passaram a ser destinados prioritariamente aos desabrigados, e remanejados por obras do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) (Brasil, 2011).
O Direito Cidade na Academia e nas Ruas
43
ela no pode ser atendida como demanda fechada no Minha Casa Minha Vida. Olha que paradoxo!
(Fonseca, 2015).
9. Ocupaes Chiquinha Gonzaga, na Central do Brasil, em prdio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra); Zumbi dos Palmares,
em prdio do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) na praa Mau; Quilombo das Guerreiras, em prdio das Docas, perto da rodoviria.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
44
Este sentimento de frustrao pode ser compreendido por meio das colocaes de Maria de Lourdes
da Fonseca, transcritas a seguir.
O conceito que imprimimos na luta pela funo social da propriedade era para que as propriedades inutilizadas,
mal utilizadas, fossem expropriadas para que a cidade fosse de todos e de todas, e para que os plantadores
tivessem terra para plantar, para comer e para abastecer a cidade. Ns colocvamos como funo
social da propriedade o conceito de quem trazia uma utopia de cidade e de propriedade. Fomos para
os constituintes e tentamos imprimi-lo na Constituio. Mas fomos derrotados em mais de 50%
do seu contedo, e o que sobrou foi o inciso dizendo que a propriedade no Brasil, esse sacramento,
seria podado pela funo social da propriedade, que estaria submetida a n situaes circunstanciais e
polticas nos seus municpios e nos estados.
Porque tinha o Plano Diretor, o Estatuto da Cidade, uma srie de questes que no dependiam
somente do movimento, pois faziam parte de uma proposta de gesto pblica. E por ser proposta
de gesto pblica, implicava classe trabalhadora conseguir chegar ao poder poltico, e levar para
a gesto poltica pessoas e partidos comprometidos com esses desafios. Ento, todos os desafios
foram levados para a pauta da democracia formal, para a pauta do calendrio eleitoral, e foram
retirados do movimento popular. Alis, no precisou de muito sofrimento para retirar, o movimento
acabou dando! Retirou do movimento popular a felicidade e a angstia de ter uma utopia de cidade,
uma utopia de sociedade (Fonseca, 2015).
luz dos elementos debatidos no seminrio Direito Cidade: teoria e prtica e abordados
nesta nota, pode-se dizer que a articulao dos conceitos de funo social da propriedade e de
direito cidade definiram, conceitualmente, um caminho institucional para os movimentos sociais
pela moradia, medida que esta foi reconhecida como um direito fundamental e foram criados
instrumentos legais que abriram novas possibilidades para sua realizao. Tal perspectiva institucional,
entretanto, ainda pouco compreendida pela populao em geral.
REFERNCIAS
BRASIL. Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal,
estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, 2001. Disponvel em: <http://goo.gl/nI5FlB>.
______. Portaria no 610, de 26 de dezembro de 2011. Dispe sobre os parmetros de priorizao e o
processo de seleo dos beneficirios do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV). Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/oEJDa7>.
CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. A. Do fim do BNH ao Programa Minha Casa Minha Vida: 25 anos
da poltica habitacional no Brasil. In: CARDOSO, A. L. O Programa Minha Casa Minha Vida e
seus efeitos territoriais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013. p. 17-66.
CRAWFORD, C. Palestra. In: SEMINRIO DIREITO CIDADE: TEORIA E PRTICA, 2015,
Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: Ipea, 2015.
O Direito Cidade na Academia e nas Ruas
45
1 INTRODUO
A implementao, como fase do ciclo de polticas pblicas, consiste no desafio de transformar
intenes gerais em aes e resultados. Este desafio potencializado pela crescente complexidade no
processo de implementao de polticas pblicas, sobretudo em funo dos pontos de contato entre
diferentes temas objetos destas polticas. Neste sentido, observa-se que um determinado objetivo
de poltica pblica interfere em diversas jurisdies ou sofre interferncia delas (OToole Jr., 1996).
Significa dizer que o processo de implementao de polticas pblicas pode envolver atores de diferentes
nveis governamentais e organizaes com distintos interesses, expertises e formas institucionais,
constituindo arranjos interorganizacionais para a consecuo de aes governamentais especficas,
sendo que sua estrutura e suas formas de interao influenciam em seu desempenho.
Alm das diversas organizaes que compem a estrutura do governo federal, os mencionados
arranjos para implementao de polticas pblicas podem incluir rgos dos entes federados,
assim como organizaes privadas e do terceiro setor. A incluso de tais organizaes nesses arranjos
constitui tendncia atual, no sentido de obter o melhor das competncias de cada setor e promover
aes complementares para resolver problemas pblicos, ou melhor, para maximizar o bem-estar
da sociedade.
Esse raciocnio est ancorado na ideia de que o Estado tem capacidade superior de arrecadao
de recursos necessrios soluo dos problemas pblicos, bem como o setor privado e o terceiro
setor possuem maior capacidade para a produo e a entrega de bens e servios (Salomon, 2002).
So as relaes interorganizacionais delineadas pela participao desses diversos atores estatais
e no estatais que traam os contornos da complexidade do processo de implementao e que
demandam um intenso esforo de coordenao interorganizacional para a efetiva transformao das
polticas pblicas em resultados.
Admitida a necessidade das aes conjuntas do pblico e do privado, bem como do pblico e
do terceiro setor, para a melhor soluo dos problemas pblicos, ideia expressa em textos que tratam da
reforma do Estado no Brasil, a exemplo de Pereira e Spink (1998), a discusso passa a girar em torno
de quais so, ento, os meios mais adequados promoo dessa ao conjunta e otimizao da sinergia
por ela pretendida. Ou seja, o foco da discusso passa a ser qual o tipo de administrao adequada
para gerir esta ao conjunta, se seria um modelo de gesto tradicional baseado em autoridade e
controle ou seria uma gesto baseada na cooperao (Palumbo, 1998; Hill, 2009; Salomon, 2002).
1. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental, em exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e
da Democracia (Diest) do Ipea.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
48
Nos anos recentes, o tema das polticas pblicas em rede foi largamente abordado a partir
do conceito de governana, que possui como ponto de partida os mesmos contextos adotados na
anlise da coordenao interorganizacional, embora representem, a governana e a coordenao,
conceitos distintos entre si.
A governana faz referncia regulao de relaes, por meio de mecanismos que incluem
a autoridade e a sano governamental, mas vo alm delas, enquanto o conceito de coordenao
interorganizacional faz referncia a meios de promoo da cooperao (Daft, 1999). Para Kooiman (2003),
a necessidade da coordenao tem origem no processo de diviso do trabalho, na diferenciao funcional
e na especializao que ocorrem na separao da tomada de decises da sua respectiva implementao.
A coordenao pode ser vista, portanto, como um aspecto da governana, mas no representa,
ela prpria, a totalidade do termo governana. A coordenao revela-se til em um contexto de complexidade
societal como processo de integrao de atores separados, mas interdependentes, que, de algum modo,
precisam adaptar-se uns aos outros, apesar de possvel antagonismo entre eles. (Kooiman, 2003).
Nesse sentido, a questo central levantada por Klijn (2005) : como organizar a implementao de
polticas pblicas e a entrega de servios pblicos com o fragmentado arranjo de organizaes envolvidas?
Considerando, ainda, a tendncia de um estado que no executa ele mesmo a poltica pblica,
mas apenas atua como sistema de integrao no qual as polticas pblicas e a prestao de servios pblicos so
produzidas e entregues por outras organizaes contratadas, lucrativas ou no. O cerne desse processo de
integrao a coordenao da ao das mltiplas partes.
A anlise sobre a coordenao interorganizacional na implementao de programas pblicos federais,
aqui desenvolvida, est organizada em cinco sees, incluindo esta introduo. Na seo 2 apresentada
a concepo da estrutura analtica. Na seo 3 so abordados os aspectos metodolgicos da anlise e
discutidos dados da experincia recente no Brasil em relao ao processo de implementao de polticas
pblicas da rea social. A seo 4 aprofunda a anlise, com discusso especfica sobre mecanismos de
coordenao interorganizacional nesse processo de implementao. Na seo 5 constam as consideraes
finais resultantes da anlise empreendida.
a coordenao ocorre por meio do interesse comum. Por fim, no contexto poltico, a coordenao
d-se por meio da acomodao de interesses, nem sempre comuns e por vezes at mesmo conflitantes.
importante destacar a centralidade do contexto poltico para discusso das interaes entre
os atores envolvidos na implementao de programas pblicos, como observado por Cmara (2002),
e como, de fato, evidenciado pelos dados da pesquisa.
De modo sucinto, tratou-se de caracterizar a coordenao interorganizacional em dezesseis casos
de implementao de programas pblicos federais da rea social, os quais foram selecionados entre
programas prioritrios do PPA 2004-2007, supostamente em melhores condies de implementao
em termos de disponibilidade de recursos e de tomada de deciso. Condies estas que, em tese, colocam em
destaque os efeitos da capacidade de coordenao e de gesto sobre o resultado da implementao.
Os dados que caracterizam o modo de coordenao e implementao de cada um dos programas
selecionados foram coletados por meio de questionrios e entrevistas com gerentes de programas,
coordenadores de aes e implementadores dos mbitos regional e local. Os mltiplos casos de
implementao foram, ento, descritos com base nas cinco perspectivas de anlise anteriormente
mencionadas e comparados entre si, de modo a identificar as condies ou as configuraes de
condies comuns nos casos de sucesso e insucesso da implementao de programas pblicos federais.
Assim, olhando para a experincia brasileira dos anos recentes (a partir da organizao do
PPA 2004-2007), por meio da anlise das variveis relativas coordenao interorganizacional,
as que emergem como diferenciais para o sucesso da implementao so as indicadoras das relaes no
processo de tomada de deciso, ou seja as da perspectiva poltica. Essa constatao aponta a relevncia
dessa perspectiva e a necessidade de dar a ela mais ateno, como ser discutido e explicitado adiante.
A relevncia possivelmente resultado de algo que ainda no atingiu um ponto de maturao no
processo de implementao de polticas pblicas, como aparentemente j ocorre na perspectiva estrutural,
pois, como se ver a seguir, os aspectos estruturais relacionados complexidade, por exemplo,
no se mostram significantes na explicao do sucesso, j que ocorrem em padro comum em todos os
casos analisados. Mas isso no significa, em absoluto, dizer que so fatores que podem ser negligenciados,
ainda que no constituam aspectos diferenciais para o sucesso ou o insucesso da implementao.
Na explicao do sucesso da implementao resultante da anlise com todas as variveis,
a equao de resultados aponta como condies de sucesso a presena das relaes com gerentes de
programa dos tipos troca de informaes e decises conjuntas, ou relaes com coordenadores
de programa dos tipos relao de subordinao e relaes de troca de informaes, ou, ainda,
a presena de alguma discricionariedade no processo decisrio.
O resultado da anlise comparativa deixa claro que o modo de participao apontado pelas variveis
indicadoras dos relacionamentos e a distribuio ou o compartilhamento de poder indicados pelas
variveis relativas ao processo decisrio so fatores decisivos na implementao de programas pblicos.
De modo coerente, a ausncia de participao e de compartilhamento de poder esto presentes
na explicao do insucesso. Os casos de insucesso explicitam que a ausncia de relaes com os
demais implementadores o fator diferencial, pois aparece nas suas vrias combinaes causais.
Nestas combinaes esto presentes as seguintes condies: relao de subordinao e ausncia de
relaes com os gerentes de programas, ausncia de discricionariedade na distribuio de recursos,
Capacidade de Gesto: coordenao interorganizacional na implementao de programas pblicos federais no Brasil
51
5 CONSIDERAES FINAIS
As anlises aqui reportadas revelam um padro de coordenao hierrquica e apontam fragilidades que
indicam a importncia de olhar para alm da formulao e do planejamento, inserindo a discusso
da gesto da implementao na agenda de pesquisa nacional.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
54
REFERNCIAS
CMARA, L. M. Breves notas sobre o modus operandi do modelo de relacionamento entre instncias de
governo institucionalizado pelo Decreto-Lei no 200/67 em face dos novos desafios do federalismo cooperativo.
Revista de Administrao Pblica, v. 36, n. 5, p. 797-809, set.-out. 2002.
DAFT, R. L. Administrao. Rio de Janeiro: LTC, 1999.
FREY, K. Polticas pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da anlise de polticas
pblicas no Brasil. Planejamento e polticas pblicas, n. 21, p. 211-259, 2000.
HILL, M. The public policy process. 5th ed. London: Pearson Longman, 2009.
JOBERT, B. Estado, sociedade, polticas pblicas. Santiago: LOM, 2004. (Srie Universitria).
Capacidade de Gesto: coordenao interorganizacional na implementao de programas pblicos federais no Brasil
55
KLIJN, E.-H. Networks and interorganizational management: challenging, steering, evaluation and the
role of public actors in public management. In: FERLIE, E.; LYNN JR., L. E.; POLLITT, C. (Eds.).
The Oxford handbook of public management. New York: Oxford University Press, 2005.
KOOIMAN, J. Governing as governance. London: Sage Publications, 2003.
OTOOLE JR., L. J. Rational choice and the public management of interorganizational networks.
In: KETTL, D. F.; MILWARD, H. B. (Eds.). Public management. Baltimore: The Johns
Hopkins University Press, 1996.
PALUMBO, D. J. Public police in America: government in action. 2nd ed. Orlando: Harcourt Brace
College Publishers, 1998.
PEREIRA, L. C. B.; SPINK, P. K. (Orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial.
2. ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1998.
PFEFFER, J.; SALANCIK, G. R. The external control of organizations: a resource dependence perspective.
Stanford: Stanford University Press, 2003.
RAGIN, C. C. The comparative method. Berkley: University of California Press, 1987.
RIHOUX, B.; DE MEUR, G. Crisp-set qualitative comparative analysis (CsQCA). In: RIHOUX, B.;
RAGIN, C. C. (Eds.). Configurational comparative methods: qualitative comparative analysis (QCA)
and related techniques. Thousand Oaks; London: Sage, 2008. p. 33-68.
SALOMON, L. M. The tools of government: a guide to the new governance. New York:
Oxford University Press, 2002.
Cooperao Vertical em Investimentos Federais Realizados por Municpios
1 INTRODUO
Esta nota o resultado preliminar de um projeto de pesquisa que procura analisar a cooperao entre
os municpios e o governo central, por meio do acompanhamento de alguns programas federais
executados por prefeituras.
Atualmente, no Brasil, existem mais de duzentos programas federais em que a participao dos
governos municipais abrange algumas, ou mesmo todas, as atividades relacionadas sua execuo.
Neste trabalho, procura-se avaliar uma amostra destes programas com foco, de um lado, em sua
efetividade na promoo de uma maior equidade territorial e, de outro, na sua eficincia em termos
da execuo das obras envolvidas. Em relao a este ltimo aspecto, avalia-se, especificamente,
a correspondncia entre a capacidade municipal e o cumprimento do cronograma de execuo de
projetos de infraestrutura urbana.
Esta nota est organizada em cinco sees, incluindo esta introduo. Assim, na seo 2
apresentam-se justificativas gerais dos programas federais no mbito da cooperao federativa,
enquanto a seo 3 destaca o ciclo das operaes de repasse voluntrio dos recursos no Oramento
Geral da Unio (OGU) aos municpios, com vistas deteco de possveis vieses no processo de
seleo dos projetos e de eventuais falhas na preveno de problemas durante a execuo das obras.
Na seo 4, busca-se avaliar se a execuo dos projetos exibe caractersticas compatveis com as
razes que procuram justific-los. Procede-se, ento, ao detalhamento da seleo amostral utilizada
na obteno dos resultados da pesquisa, com foco no acompanhamento de programas da rea
de infraestrutura (particularmente, das aes de pavimentao e recapeamento em vias urbanas).
Por meio da construo do ndice de Necessidade Municipal (INM), investiga-se se h sentido
redistributivo no auxlio prestado pelo governo federal aos municpios. Com o mesmo objetivo,
observam-se as correlaes entre os volumes de recursos per capita por estes recebidos e os fatores relativos
s suas riqueza e capacidade financeira. Alm disso, procura-se testar a hiptese de que a qualidade
da execuo dos projetos pode se beneficiar de seu carter descentralizado. Entre as diversas variveis
explicativas do sucesso na implementao dos projetos contidos na amostra, analisa-se, de forma
mais detalhada, o potencial dos municpios (ou capacidade municipal), de acordo com a escala do ndice
de Capacidade Municipal (ICM) desenvolvido. Por fim, na seo 5 constam as consideraes finais.
1. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diest do Ipea.
3. Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diest do Ipea.
4. Estagiria na Diest do Ipea.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
58
Conforme indicado na figura 1, o acesso dos municpios aos recursos dos programas do governo
federal ocorre a partir de iniciativa da prefeitura interessada, por meio do cadastramento de proposta
no Sistema de Gesto de Convnios do Governo Federal (Siconv). A proposta deve ser enquadrada em
ao de programa previamente estabelecido pelo governo federal. A iniciativa municipal , todavia,
uma manifestao de interesse. No se demanda projetos ou mesmo justificativas mais elaborados,
o que, em tese, exclui a ocorrncia de vis de seleo em favor de municpios mais capacitados,
tcnica ou administrativamente. Por outro lado, constata-se, ao longo do processamento administrativo e do
desenvolvimento do projeto, a ocorrncia de diversos procedimentos com vistas ao saneamento de possveis
problemas futuros. Em suma, o ciclo de operaes de repasses aos municpios no parece induzir seleo
(enviesada) dos municpios mais capacitados. Alm disso, a observncia dos procedimentos demonstra
esforos no sentido de mitigar eventuais problemas que poderiam ocorrer durante a execuo dos projetos.
FIGURA 1
Ciclo de repasses das transferncias voluntrias de recursos da Unio no Sistema de Convnios (Sinconv)
Cadastramento de
programas e emendas
Aprovao
proposta
Seleo/empenho
Anlise operacional:
aprovar PT no Siconv
Autorizao Prestao de
Contratao Anlise de Verificao de execuo Desbloqueio Relatrio contas parcial e Aprovao de
publicao DOU projetos de licitao de objetos de recursos de execuo novo desbloqueio contas final
Siconv
Cauc e Projetos Resultado de Liberao Incio das obras Boletim Pagamento dos Prestao de
comprovao licitao de recursos medio-relao fornecedores contas final
contrapartida fornecedores
Plano de
trabalho
Cadastramento
proposta
Cadastramento e
credenciamento
proponente
Fontes: CEF (2014), disponvel em: <goo.gl/okE29q>. Verso final editvel disponvel em: <https://goo.gl/Rh9UV>.
entre o governo federal e os governos estadual, municipal e entes privados. O valor mdio dos
investimentos foi de R$ 4.402.099,48.
As observaes no grfico 2 indicam que a postergao no tempo constitui o problema mais recorrente
dos projetos, seja por atraso durante a execuo da obra, seja pela demora no incio de sua execuo.
Embora as duas situaes atraso durante a execuo da obra e projetos ainda no iniciados
produzam o mesmo resultado prtico, ou seja, no acesso dos cidados aos servios contratados, deve-se
reconhecer a distino nas razes determinantes de cada uma delas.
GRFICO 1
Situao, em novembro de 2015, dos servios contratados em 2013
(Em % do total)
45
40
35
30
25
20
15
10
0
Concludos Adiantados Normais Atrasados Paralisados No iniciados
Totais Outros Municipais PAV/Recap
refletir as condies de acesso aos servios de saneamento bsico e de mobilidade urbana que impactam
significativamente o bem-estar da populao municipal.
Contempladas as possibilidades e os limites das informaes coletadas pelos Censos Demogrficos,
foram escolhidos, para a composio do IVS-IU, indicadores sobre a presena de redes de abastecimento
de gua, de servios de esgotamento sanitrio e de coleta de lixo territorial, bem como um indicador do
tempo gasto pela populao ocupada de baixa renda durante seu deslocamento entre a moradia
e o local de trabalho tempo este utilizado como proxy das condies de mobilidade urbana do
segmento especfico da populao. Os indicadores que compem o IVS-IU (com seus respectivos
pesos relativos) so descritos no quadro 1.
QUADRO 1
Descrio e peso dos indicadores que compem o subndice IVS-IU
Indicador Descrio Peso
Razo entre o nmero de pessoas que vivem em domiclios, cujo abastecimento de gua no provm de
Percentual de pessoas em domiclios
rede geral e cujo esgotamento sanitrio no realizado por rede coletora de esgoto ou fossa sptica,
com abastecimento de gua e 0,300
e a populao total residente em domiclios particulares permanentes, multiplicada por cem.
esgotamento sanitrio inadequados
So considerados apenas os domiclios particulares permanentes.
Razo entre a populao que vive em domiclios sem coleta de lixo e a populao total residente em
Percentual da populao que vivem domiclios particulares permanentes, multiplicada por cem. Esto includas as situaes em que a
em domiclios urbanos sem servio de coleta de lixo realizada diretamente por empresa pblica ou privada, ou o lixo depositado 0,300
coleta de lixo em caamba, tanque ou depsito fora do domiclio, para posterior coleta pela prestadora do servio.
So considerados apenas os domiclios particulares permanentes localizados em rea urbana.
Percentual de pessoas que vivem em
Razo entre o nmero de pessoas ocupadas, de 10 anos ou mais de idade, que vivem em domiclios
domiclios com renda per capita inferior
com renda per capita inferior a meio salrio mnimo (vigente em agosto de 2010) e que gastam mais
a meio salrio mnimo e que gastam
de uma hora em deslocamento at o trabalho, e o total de pessoas ocupadas nessa faixa etria que 0,400
mais de uma hora at o trabalho no
vivem em domiclios com renda per capita inferior a meio salrio mnimo (vigente em agosto de 2010),
total de pessoas ocupadas, vulnerveis
e que retornam diariamente do trabalho, multiplicado por cem.
e que retornam diariamente do trabalho
Elaborao dos autores.
GRFICO 2
Correlao: investimento (per capita) e IVS-IU
(Em R$ de 2013)
300
Correlao = -0,06867
250
Valor do investimento
200
150
100
50
0
0,000 0,200 0,400 0,600 0,800 1,000 1,200
IVS
Fontes: CEF (2013), disponvel em: <https://goo.gl/nWH03U> e Ipea (2010), disponvel em: <http://goo.gl/jqhwXs>.
Elaborao dos autores.
7. Deve-se notar, contudo, que com base na referncia do comportamento da receita corrente em termos per capita, nesta etapa da pesquisa
no possvel afirmar a existncia de uma maior concentrao de recursos em favor de municpios com melhores condies de resposta s
demandas de suas respectivas populaes.
Cooperao Vertical em Investimentos Federais Realizados por Municpios
63
GRFICO 3
Correlao: investimento e PIB municipal (per capita)
(Em R$ de 2013)
300
Correlao = 0,0201
250
Valor do investimento
200
150
100
50
0
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000 90.000 100.000
PIB corrente
Fontes: CEF (2013), disponvel em: <https://goo.gl/nWH03U> e IBGE (2012), disponvel em: <http://goo.gl/yXtfQ>.
Elaborao dos autores.
GRFICO 4
Correlao: investimento e receita municipal (per capita)
(Em R$ de 2013)
300
Correlao = 0,5099
250
Valor do investimento
200
150
100
50
0
0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000
Receita corrente
Fontes: CEF (2013), disponvel em: <https://goo.gl/nWH03U> e IBGE (2011), disponvel em: <http://goo.gl/yXtfQ>.
Elaborao dos autores.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
64
8. O modelo de regresso logstico utilizado quando a varivel resposta qualitativa e com dois resultados possveis. Nessa aplicao,
as variveis que apresentaram p-valor < 0,1 foram: participao da contrapartida (de recursos); ter (ou no) plano diretor urbano; ter (ou no)
plano de saneamento bsico contemplando o servio de esgotamento sanitrio; participao do nmero de funcionrios com, no mnimo,
ensino mdio completo, no total de funcionrios da administrao pblica municipal; PIB municipal per capita (2012); existncia (ou no)
de participao social com vistas ao monitoramento das aes; tamanho mdio de entidades privadas sem fins lucrativos; e, ainda,
conforme observado anteriormente, ndice de Capacidade Municipal (ICM).
9. A chance (odds) de ocorrer atraso equivale razo entre a probabilidade de ocorrer atraso e a de no ocorrer. O impacto estimado (OR = 0,0005)
o mximo possvel, e no o observado, em razo de a amostra no conter casos com valor 0 nem com valor 1.
Cooperao Vertical em Investimentos Federais Realizados por Municpios
65
5 CONSIDERAES FINAIS
A realizao de programas concebidos e financiados pelo governo federal por meio da ao de prefeituras
municipais constitui uma promissora estratgia de implementao dos investimentos pblicos.
Todavia, o alcance de sucesso desse tipo de iniciativa deve contemplar resultados positivos em,
pelo menos, duas dimenses distintas, a saber: a da equidade territorial e a da eficincia econmica.
A partir dos dados analisados nesta nota, no foram encontradas associaes positivas significativas
entre o volume de transferncias federais aos municpios e o INM elaborado, precisamente com
vistas a esta finalidade analtica. Pode-se concluir, portanto, que as necessidades dos municpios
mais frgeis no foram contempladas de forma diferenciada na distribuio dos aportes relativos de
recursos do governo federal.
Entretanto, o trabalho valida a argumentao de que a vantagem federativa mais visvel
da delegao (parcial ou total) das atividades constantes dos programas federais aos municpios consiste na
preexistncia de uma estrutura administrava municipal j em operao. A significncia do resultado obtido por
meio da regresso logstica para o ICM corrobora a hiptese de que municpios com maiores capacidades de
gesto da prefeitura, oferta de legislao urbanstica pela cmara de vereadores e intensidade de atuao
da sociedade civil, tero, tambm, maiores probabilidades de sucesso na execuo dos programas federais
na rea de infraestrutura (particularmente, das aes de pavimentao e recapeamento em vias urbanas).
REFERNCIAS
ABRUCIO, Fernando Luiz; FRANZESE, Cibele. Federalismo e polticas pblicas: o impacto das
relaes intergovernamentais no Brasil. Tpicos de Economia Paulista para Gestores Pblicos,
n. 1, p. 13-31, 2007.
ARRETCHE, Marta T. S. Federalismo e igualdade territorial: uma contradio em termos.
Dados, v. 53, n. 3, p. 587-620, 2010.
ARROW, Kenneth. Political and economic evaluation of social effects and externalities. In: MARGOLIS,
Julius. (Ed.). The analysis of public output. Massachusetts: NBER, 1970. p. 1-30.
KENYON, Daphne A. Competition among states and local governments: efficiency and equity
in American federalism. Washington: The Urban Institute, 1991.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
EDITORIAL
Coordenao
Ipea
Reviso e editorao
Editorar Multimdia
Capa
Aline Rodrigues Lima
Livraria Ipea
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 2026 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao
desenvolvimento brasileiro por meio da produo e
disseminao de conhecimentos e da assessoria ao
Estado nas suas decises estratgicas.
Opinio
PENSAR E CONSTRUIR O FUTURO: SADE AMANH
Paulo Gadelha
Jos Noronha
Notas de Pesquisa
O DIREITO CIDADE NA ACADEMIA E NAS RUAS
Rute Imanishi Rodrigues