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Boletim de Anlise 9

Poltico-Institucional Jan.-Jun. 2016


Boletim de Anlise 9
Poltico-Institucional Jan.-Jun. 2016

Braslia, 2016
Governo Federal
Boletim de Anlise
Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto Poltico-Institucional
Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira

Coordenao
Acir Almeida
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Comit Editorial
Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico Acir Almeida
e institucional s aes governamentais possibilitando a Daniel Pitangueira de Avelino
formulao de inmeras polticas pblicas e programas de Gabriel Godofredo Fiza de Bragana
Ricardo Ginicolo Bacelette
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade,
Salvador Teixeira Werneck Vianna
pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2016
Presidente
Ernesto Lozardo
Boletim de Anlise Poltico-Institucional / Instituto de Pesquisa
Diretor de Desenvolvimento Institucional Econmica Aplicada. n.1 (2011) - . Braslia : Ipea,
Juliano Cardoso Eleutrio 2011-

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, Semestral.


das Instituies e da Democracia
ISSN 2237-6208
Joo Alberto De Negri

Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas 1. Poltica. 2. Estado. 3. Democracia. 4. Peridicos.


Claudio Hamilton Matos dos Santos I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

Diretor de Estudos e Polticas Regionais, CDD 320.05


Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade
dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Econmica Aplicada ou do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.
Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada
a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
A obra retratada na capa deste nono Boletim de Anlise
Poltico-Institucional o desenho Pau-Brasil, de Candido Portinari
Diretora de Estudos e Relaes Econmicas (1903-1962), datado de 1938. Alm da inegvel beleza e
e Polticas Internacionais expressividade de suas obras, Portinari tem importncia conceitual
Alice Pessoa de Abreu para um instituto de pesquisas como o Ipea. O pintor do
novo mundo, como j foi chamado, retratou momentos-chave da
Chefe de Gabinete, Substituto histria do Brasil, os ciclos econmicos e, sobretudo, o povo brasileiro,
Mrcio Simo em suas condies de vida e trabalho: questes cujo estudo faz parte
da prpria misso do Ipea. A Diest agradece ao Projeto Portinari
pela honra de usar obras do artista em sua produo.
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Maria Regina Costa Alvarez

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Sumrio
Apresentao......................................................................................................................................7

Opinio
Pensar e Construir o Futuro: Sade Amanh........................................................................................11
Paulo Gadelha
Jos Noronha

Reflexes sobre o Desenvolvimento


Cobertura Universal de Sade: incluso ou excluso?............................................................................19
Carlos Octvio Ock-Reis

Trajetrias Individuais, Criminalidade e o Papel da Educao. ................................................................27


Daniel Cerqueira

Notas de Pesquisa
O Direito Cidade na Academia e nas Ruas..........................................................................................39
Rute Imanishi Rodrigues

Capacidade de Gesto: coordenao interorganizacional na implementao


de programas pblicos federais no Brasil.............................................................................................47

Sheila Cristina Tolentino Barbosa

Cooperao Vertical em Investimentos Federais Realizados por Municpios. .............................................57


Paulo de Tarso Frazo S. Linhares
Roberto Pires Messenberg
Rebeca Bulhes Bertoni
Nicole Carvalho de Moura
Apresentao
Apresentao

Esta a nona edio do Boletim de Anlise Poltico-Institucional (Bapi), peridico semestral cujo
objetivo divulgar reflexes e estudos sobre os temas tratados na Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. O boletim organizado em trs sees,
denominadas Opinio, Reflexes sobre o desenvolvimento e Notas de pesquisa.
Como o leitor poder constatar, os artigos tm diferentes orientaes temticas e metodolgicas,
refletindo a pluralidade caracterstica da diretoria. Mas todos abordam questes bastante atuais e
relevantes da agenda poltico-institucional.
O artigo de opinio desta edio, Pensar e construir o futuro: Sade Amanh, coautorado
por Paulo Gadelha e Jos Noronha, respectivamente, presidente e pesquisador da Fundao
Oswaldo Cruz (Fiocruz), discorre sobre a importncia do Brasil Sade Amanh, uma iniciativa
de prospeco estratgica do sistema de sade brasileiro, e aponta desafios para o setor, tendo em
vista a conjuntura poltica e algumas tendncias demogrficas e epidemiolgicas.
A seo Reflexes sobre o desenvolvimento contm dois artigos baseados em estudos da Diest.
Cobertura universal de sade: incluso ou excluso?, de Carlos Octvio Ock-Reis, discute a proposta
da cobertura universal em sade, sua origem e o debate em torno dela, questionando sua capacidade de
reduzir desigualdades de acesso e utilizao e, mais amplamente, de melhorar as condies de sade
da populao. O artigo Trajetrias individuais, criminalidade e o papel da educao, de Daniel Cerqueira,
identifica, na primeira infncia, a origem de problemas comportamentais e socioemocionais que podem
evoluir para transgresses e crimes na adolescncia, para, ento, argumentar que a educao bsica,
por meio da escola, tem papel fundamental na preveno criminalidade.
A seo Notas de pesquisa inclui trs artigos que apresentam resultados de pesquisas desenvolvidas
na diretoria. O primeiro deles, O direito cidade na academia e nas ruas, de Rute Imanishi Rodrigues,
utiliza narrativas de representantes de movimentos sociais urbanos para, com o apoio da literatura
conceitual sobre o direito cidade e a funo social da propriedade, compreender as prticas daqueles
atores na sua luta por polticas urbanas e habitacionais mais inclusivas.
Os dois artigos seguintes apresentam pesquisas empricas sobre execuo de polticas pblicas.
Em Capacidade de gesto: coordenao interorganizacional na implementao de programas pblicos
federais no Brasil, Sheila Cristina Tolentino Barbosa reporta os resultados de pesquisa qualitativa que
avaliou a implementao da meta fsica de vrios programas federais, como funo da maneira com
que foram coordenados e implementados. Na mesma linha, em Cooperao vertical em investimentos
federais realizados por municpios, Paulo de Tarso Frazo S. Linhares, Roberto Pires Messenberg,
Rebeca Bulhes Bertoni e Nicole Carvalho de Moura apresentam resultados preliminares de anlise
quantitativa de dados relativos a programas de pavimentao e recapeamento de vias urbanas,
que avalia o grau com que transferncias federais priorizam os municpios mais necessitados e em que
medida o sucesso na execuo dos programas depende da capacidade de gesto das prefeituras.
Desejamos uma boa leitura!
Comit Editorial
Opinio
Pensar e Construir o Futuro: Sade Amanh

Paulo Gadelha1
Jos Noronha2

Muitos admitem que tempos de instabilidade no permitem exerccios sobre o longo prazo.
Frases que sublinham inescrutabilidade do futuro, tamanhas as incertezas que o cercam, do tipo
apenas sei que amanh estaremos todos mortos, atribuem a tempos como esses que o Brasil trafega
no ano de 2016 a confirmao de suas proposies. Fracassos nas projees econmicas s fazem forar
essas teses. Entretanto, esquecem-se de que pensar sobre o futuro radicalmente distinto de prever
o futuro, embora para diversas dimenses econmicas, polticas e sociais, graus de maior previsibilidade
tambm possam ser esboados. Pensar o futuro, na realidade, construir um programa de ao.
E como disse Gramsci, prever pode significar somente ver bem o presente e o passado enquanto
movimento: ver bem, isto , identificar os pontos fundamentais e permanentes no processo.3
Talvez possamos afirmar que seja justamente em perodos de alta turbulncia que se torne mais
necessria a afirmao de horizontes desejveis, para que, cessada a tormenta, no tenhamos perdido
o rumo de nosso destino.
A Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) nasceu com esse germe de pensar e desafiar o futuro em
sua circulao. O Castelo Mourisco edificado por Oswaldo Cruz no incio do sculo XX exibe essa
tripla marca de inspirao na sabedoria da histria, de confrontao com os problemas de seus tempos
e de confiana na razo e na tolerncia para a construo dos amanhs. Durante o processo de luta
para a reconstruo democrtica do final da dcada de 1970 e incio de 1980, a Fiocruz retomou
de maneira significativa sua liderana no campo da pesquisa e das polticas de sade. Na celebrao do
pacto poltico-social construdo em torno da Constituio de 1988, teve um protagonismo central.
Nela deixou marcas no Artigo 196, no Captulo da Seguridade Social,4 em que se estabeleceram os
trs preceitos programticos para as polticas de sade no Brasil: sade como direito de todos e dever
do estado, sendo garantidores desse direito a implementao de polticas sociais e econmicas que
minimizem os riscos de adoecimento e morte, e o acesso universal e igualitrio a aes e servios
propriamente de sade.
A partir da constatao da inexistncia ou escassez de esforos brasileiros no sentido de explorar
os horizontes de mdio e longo prazos para a formulao e a definio das polticas sociais, a Fiocruz,
em cooperao com a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR)
e com o Ipea, deu partida, em 2010, em um esforo de prospeco estratgica do setor de sade,
naquela altura denominado Sade no Brasil 2030. A inciativa foi fortemente inspirada pelo esforo
desencadeado pelo Ipea, em 2008, de criar marcos em diferentes campos da vida econmica,
poltica, social e cultural do Brasil, no contexto do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.

1. Presidente da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz).


2. Coordenador executivo da iniciativa Brasil Sade Amanh Fiocruz.
3. Gramsci, A. Previses e perspectivas. Lisboa: Editorial Estampa, 1974. p. 316-317.
4. Disponvel em: <http://goo.gl/X4PVAk>.
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No campo da sade, de maneira segmentada e no setor privado, a prospeco de horizontes tem


sido empregada de forma sistemtica h bastante tempo apenas pela indstria farmacutica e,
mais recentemente, pela indstria de equipamentos e materiais para cuidados de sade.
A prospeco estratgica visa, a partir da definio de um conjunto de diretrizes para um
futuro desejado, expandir a capacidade de perceber as situaes e os temas emergentes e apoiar a
elaborao de estratgias e o processo decisrio, por meio do exame das probabilidades de ocorrncia
dos futuros possveis. Inclui tanto o exame de tendncias quanto a explorao de futuros potenciais
para gerar vises de como a sociedade evoluir e definir quais as opes de polticas disponveis para
o horizonte desejado. Evidentemente, para que seja possvel o exerccio prospectivo, faz-se necessrio
que se desenhem parmetros de expectativas desejadas para o futuro do pas.
Em linhas gerais, a iniciativa Brasil Sade Amanh aceitou como guia a inspirao de Celso
Furtado para o desenvolvimento brasileiro, em que as prioridades para a ao poltica devem
orientar-se em funo de uma nova concepo de desenvolvimento, posto ao alcance de todos os
povos e capaz de preservar o equilbrio ecolgico.5 Nessa perspectiva,
o principal objetivo da ao social deixaria de ser a reproduo dos padres de consumo das
minorias abastadas para ser a satisfao das necessidades fundamentais do conjunto da populao;
a educao seria concebida como desenvolvimento das potencialidades humanas nos planos tico,
esttico e da ao solidria; e a criatividade humana, hoje orientada de forma obsessiva para a
inovao tecnolgica a servio da acumulao econmica e do poder militar, seria reorientada para
a busca do bem-estar coletivo, concebido este como a realizao das potencialidades dos indivduos
e das comunidades vivendo solidariamente.6

Em seu desenvolvimento, a iniciativa Brasil Sade Amanh estabeleceu um horizonte temporal


mvel de vinte anos para balizar seus estudos. Elegemos cinco grandes temas como eixos da modelagem
do setor de sade: perfil sanitrio e demogrfico; organizao e gesto do sistema de sade; fora de
trabalho em sade; financiamento e gasto setorial; desenvolvimento produtivo e complexo da sade.
A essas grandes reas foi associada a anlise do arcabouo de desenvolvimento do pas, abordando
os cenrios macroeconmicos futuros de desenvolvimento, os rumos da gesto pblica no Brasil e
as tendncias na dinmica do setor empresarial da sade.7
Em uma segunda rodada, concluda em 2015, foram revistos os cenrios macroeconmicos e
aprofundados o exame do financiamento setorial, com uma explorao ampliada do espao fiscal,
e o estudo demogrfico, combinado com um exame das centralidades territoriais para a sade.
No campo do acesso aos servios de sade, foram percorridos a distribuio espacial dos recursos
fsicos e os fluxos de internaes e procedimentos de alta complexidade, com a identificao de suas
reas e populaes de referncia. Exploramos com mais profundidade as estimativas futuras para a
fora de trabalho em medicina, enfermagem e odontologia, bem como as respectivas capacidades
de formao. Na rea do complexo econmico industrial da sade, retomamos as identificaes de

5. Furtado, C. O capitalismo global. So Paulo: Paz e Terra, 1998.


6. Op. cit.
7. O produto desse esforo resultou no livro A Sade no Brasil em 2030: diretrizes para a prospeco estratgica do sistema de sade brasileiro,
publicado pela Fiocruz em verso resumida em maio de 2012 e em cinco volumes com a ntegra dos estudos em 2013. As publicaes foram
incorporadas base Scielo Livros, em acesso aberto, e esto disponveis em: <http://goo.gl/C9s5PG>.
Pensar e Construir o Futuro: Sade Amanh
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nichos e diretrizes na rea de frmacos, produtos biolgicos, equipamentos e materiais e iniciamos


a explicitao conceitual da questo de segurana sanitria na produo de insumos para a sade.
A partir de 2016, o portal Sade Amanh8 deve se consolidar como ferramenta estratgica de
disseminao de informao para o planejamento prospectivo em sade e como instrumento para
articulao de parcerias com rgos do governo, universidades e centros de pesquisa, conformando a
Rede de Prospeco, Risco Pblico e Gesto Estratgica em Sade. Entre as atividades previstas esto
a realizao de oficinas de trabalho para aprofundar as metodologias para a prospeco estratgica
do setor, explorar em mais detalhes a questo dos biofrmacos e produtos biolgicos para a sade e
as mudanas do perfil profissional, em decorrncia da reorganizao do modelo de ateno sade
em redes integradas de cuidados. Seminrios abertos para aprofundamento do exerccio prospectivo
esto previstos nos campos da organizao da ateno sade; espao fiscal e financiamento setorial;
e sade e desenvolvimento sustentvel. Tambm esto planejados quatro novos estudos: prioridades de
investimentos em sade; cuidados prolongados e paliativos; projeo de necessidades de especialistas
para cuidados de alta complexidade; e estratificao demogrfica e epidemiolgica com base social
e territorial.
Em cooperao com o Ipea foi instituda uma agenda de mtua cooperao considerando
alguns pontos de interesse para o estudo do comportamento setorial: metodologias de prospeco;
desenvolvimento e horizontes macroeconmicos; reforma tributria, espao fiscal, federalismo
fiscal e financiamento setorial; acompanhamento (e prospeco) de polticas econmicas e sociais
de relevncia e impacto na sade e fortalecimento da agenda dos determinantes sociais da sade
(educao, trabalho, alimentao, transporte, saneamento e segurana); e perspectiva territorial,
desigualdades e diversidades regionais, arranjos territoriais e estratificao social da demanda
por sade, em uma primeira aproximao temtica..
Das tendncias examinadas de forte impacto sobre a estruturao das polticas de sade est a
acelerada transio demogrfica e epidemiolgica vivida pelo pas, no havendo qualquer indicativo
que ela seja alterada nos prximos anos. A populao de idosos dobrar nas prximas duas dcadas.
Em 2035, pouco mais de 35 milhes de brasileiros (15,5% da populao) tero mais de 65 anos.
A populao de nonagenrios triplicar, atingindo a cifra de 1,6 milho de pessoas. As consequncias
do envelhecimento se manifestaro na acentuao do predomnio das doenas crnico-degenerativas,
com presena crescente dos cnceres, das demncias e dos transtornos cognitivos. Nas faixas etrias
mais elevadas, os indivduos so portadores de mltiplos problemas de sade, expressando um
fenmeno conhecido como multimorbidade.
O envelhecimento e a predominncia de condies crnicas fazem com que, em determinado
momento do tempo para uma determinada populao, todos os chamados nveis de assistncia sejam
acionados e nenhum deles poderia ser chamado de resolutivo no sentido clssico associado ideia
de cura. Outra considerao importante que passa a ser necessria a interveno de diferentes
especialidades mdicas e de outros profissionais da sade nesses diferentes nveis. No nvel primrio,
sobretudo, impe-se, com frequncia crescente, um extravasamento das fronteiras dos servios de
sade para incluir servios sociais e de apoio comunitrio, por exemplo. Outras formas de cuidados
em sade, muitas delas largamente utilizadas nos pases desenvolvidos, como assistncia domiciliar,

8. Disponvel em: <http://goo.gl/fBkgsh>.


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centros de cuidados prolongados e de cuidados paliativos, crescem em importncia, e sua utilizao


carece de avaliao e planejamento no Brasil. Algumas dimenses dos cuidados em sade ganham
importncia extraordinria nesse desenho: integrao assistencial, continuidade; trabalho multiprofissional
e colaborativo; comunicao adequada entre os diferentes agentes; educao dos pacientes e de
suas famlias; organizao dos servios em redes dinmicas, horizontais (no nvel da comunidade e/ou das
redes relacionais dos indivduos) e vertical (entre os diferentes nveis e componentes do sistema
de ateno); e coordenao assistencial. O nvel primrio de cuidados passa a ter papel primordial no
processo de coordenao e integrao do cuidado e no representa mais apenas a porta de entrada
no sistema de sade.
O impacto da mudana demogrfica e epidemiolgica faz-se sentir de maneira significativa
nos gastos atuais de operao do sistema de ateno sade. Apenas em decorrncia da mudana do
perfil demogrfico, mantido o atual padro tecnolgico, implicar um aumento estimado de 37%
dos gastos em ateno sade.
O reordenamento assistencial, de difcil implementao no setor pblico, em que h processos
formais estabelecidos para a regulao da ateno sade, torna-se ainda mais urgente no setor
dos planos e seguros privados. Neste, o modelo de organizao das prestaes em sade aberto,
com controles em sua maior parte de ordem financeira e por racionamento pela autorizao
prvia e auditoria a posteriori, com glosas. A demanda, apesar das listas de prestadores de
servios preferenciais, aberta e desarticulada. A utilizao de recursos auxiliares de diagnstico e tratamento,
da mesma forma. Como o setor fortemente subsidiado por renncias fiscais, rendimentos indiretos
no tributados e transferncia dos custos adicionais da contratao dos planos coletivos ao consumidor
dos produtos e servios, a presso para a manuteno e eventual crescimento desses mecanismos
estimulada por essa conformao aberta do sistema. Como uma importante fatia de prestadores de
servios compartilhada pelo Sistema nico de Sade (SUS) e pelos planos, o sistema gera presses
de gastos crescentes tambm pelo SUS. Isso acontece seja pela disponibilidade da oferta no regulada,
seja pelos estmulos financeiros multiplicao dos atos diagnsticos e teraputicos, vantajosa
para os prestadores dos servios, mas no acompanhada de benefcios para os usurios do sistema.
Para a sustentabilidade deste sistema, torna-se imperiosa a organizao de redes assistenciais articuladas que
deem conta da evoluo do perfil demogrfico e epidemiolgico brasileiro, facilitando mecanismos
que garantam a continuidade dos cuidados de sade e reduzindo os incentivos perversos de duplicao
de aes e estmulos aos desperdcios decorrentes de um parque assistencial desarticulado e competitivo.
A atual configurao hbrida do sistema de sade brasileiro conforma-se como o grande desafio
a ser vencido nas prximas dcadas para a garantia da equidade no acesso e uso dos servios. Os gastos
totais em sade atingiram, em 2013, 8% do produto interno bruto (PIB). Diferentemente de pases
que dispem de sistemas universais de sade em que mais de 70% do gasto pblico, no Brasil essa
parcela do gasto atingiu apenas 45%. A cobertura de planos privados de sade atinge apenas 25% e sua
receita total, desde 2011, superior ao oramento do Ministrio da Sade (MS), que responsvel por
cerca da metade do gasto pblico. De igual realce esto as despesas tributrias associadas aos gastos com
planos de sade. No bastassem essas diferenas, uma grande estratificao est presente tambm no
setor privado. guisa de ilustrao, em 2013, as operadoras de planos dos segmentos de mais alta renda
pagaram 3,6 vezes mais por internao hospitalar do que a mdia das operadoras, e 18 vezes mais do que
o SUS pagou no mesmo ano. As implicaes na conformao do parque assistencial, na incorporao
Pensar e Construir o Futuro: Sade Amanh
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de novas tecnologias e no desenho do perfil dos profissionais de sade, so facilmente dedutveis.


O sistema recria constantemente mecanismos que reforam, em vez de mitigar, as iniquidades setoriais,
e impactam fortemente o desenho do parque industrial de insumos para o setor.
Em sua primeira rodada, em 2012, a iniciativa projetava, no desenho de horizontes desejveis
e viveis, expectativas de crescimento econmico que se encontram bem distantes do esperado a partir
de 2015. Da mesma forma, admitia-se uma margem fiscal para aumento do gasto federal do setor,
que se confirmaria, ainda que de maneira tmida, com aprovao de emenda constitucional no incio
de 2015. Entretanto, em 2016, o oramento do MS j foi inferior ao de 2015 e frequenta a nova
agenda restritiva o fim das vinculaes constitucionais para o setor. A atual conjuntura econmica
e poltica, em nvel internacional e nacional, indica quase uma certeza de que, nos prximos vinte anos,
estaremos nos afastando de maneira significativa do que se apresentava como desejvel e possvel na
primeira rodada do projeto. O horizonte traado como pessimista e plausvel apresenta-se hoje como
o mais provvel. O distanciamento das projees iniciais de crescimento econmico do pas diminui
radicalmente as possibilidades de que se processem os investimentos para reduo das iniquidades
no acesso aos servios de sade e para que se atendam s necessidades correntes de custeio. Tudo isso
provocar um grau importante de degradao de recursos existentes e aprofundar a estratificao
social do acesso. O estrangulamento fiscal e a disputa por sua partilha comprometero esforos de
ampliao da base contributiva para o setor. A espiral concentradora de recursos e tecnologia para
os segmentos de maior riqueza se ver reforada.
Da mesma forma, possvel prever um acirramento da competio entre os entes federados,
dificultando os esforos de integrao e cooperao. Consequncias negativas tambm podem ser
antecipadas nos esforos para fortalecimento da base produtiva setorial no curto prazo, que podem
comprometer a capacidade de inovao e autonomia desejadas para o futuro.
De fato, a extrema segmentao da oferta e do acesso aos servios de sade no pas erodiu
de maneira importante a base sociopoltica de apoio ao SUS. Em momentos de crise econmica
e fragilidade fiscal, como o que atravessamos, torna-se gigantesca a disputa no terreno fiscal e,
sobretudo, na orientao do modelo econmico de desenvolvimento para o pas. A luta ideolgica
acentua-se e, nos meios de comunicao, no h o menor espao para a defesa do interesse
pblico difuso, como o direito sade. Igualmente, em tempos de escassez, acentua-se a disputa
entre usurios e profissionais do SUS. politicamente invivel, na atual conjuntura, imaginar
algum grau de reduo de incentivos fiscais destinados a operadores privados do setor de sade.
A quimera do acesso a planos privados de sade como soluo para as dificuldades de acesso continuar
a prosperar. Servidores pblicos defendero seus planos de sade. Mdicos mantero sua defesa
pelo recebimento por servios prestados discriminados na Classificao Brasileira Hierarquizada de
Procedimentos Mdicos (CBHPM). Os que aceitarem o servio pblico exigiro salrios, mantida a
tendncia atual, que s lhes podero ser pagos por arranjos privados, como as Organizaes Sociais
de Sade (OSS), aprofundando a segmentao da oferta tambm no setor pblico.
Entretanto, devemos lembrar o que salvou o SUS no incio da avalanche neoliberal dos anos
1990 e que emerge como resistncia ao seu desmonte. O crescimento da conscincia difusa do
direito a um atendimento digno em sade e os nveis de distribuio de renda na sociedade brasileira,
que fazem com que trs quartos da populao no tenham nenhuma opo de atendimento
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seno o SUS configuram uma realidade que deve ser tencionada no sentido do iderio de
incluso social e direito de cidadania. E como isso se expressa? Com todas as deformaes
de nosso sistema poltico-eleitoral, ainda dispomos de espao para o exerccio democrtico,
entre os quais, o processo eleitoral. Temos exploses de demandas no apenas nas manifestaes
de rua, mas nas reivindicaes para que a clnica da famlia funcione, para que os pacientes no
morram nem fiquem jogados nas emergncias dos hospitais. H, ainda, uma parte importante
da economia brasileira movimentada integral ou parcialmente pelo SUS. Profissionais de sade,
estabelecimentos de sade, fornecedores, farmcias e toda uma rede de negcios que gira em
torno de hospitais e clnicas. Viro eleies para prefeitos e vereadores, deputados estaduais
e federais, senadores, governadores e presidente da Repblica. Pensamos, portanto, que h
espaos importantes de resistncia e avano: no voto, nas ruas e na agenda de governos que se
comprometam e demonstrem, em suas aes, a importncia do SUS, e na conscincia sanitria
e solidria e no ativismo de muitas lideranas polticas e civis.
Reflexes sobre
o Desenvolvimento
Cobertura Universal de Sade: incluso ou excluso?

Carlos Octvio Ock-Reis1

1 INTRODUO
Este artigo discute os limites da estratgia da cobertura universal em sade, conduzida pela Organizao
Pan-Americana da Sade (Opas) e pela Organizao Mundial da Sade (OMS), que tm notria
influncia no processo de formulao de polticas de sade na Amrica Latina e Caribe (Frenk, 2014),
uma vez que a cobertura a grupos populacionais excludos do sistema de sade um valor mais ou
menos positivo a depender do tipo de modelo de proteo social desenvolvido pelos pases.
Ora, no necessrio formular nenhum argumento sofisticado no campo dos direitos humanos
para reconhecer que a incluso de um indivduo ao sistema de sade pode permitir a melhoria de
suas condies de sade e de vida. No entanto, mesmo supondo a proteo financeira do Estado
ou de instituies no mercantis para garantir a cobertura de bens e servios privados aos estratos
inferiores de renda, parece-nos problemtico desconhecer que essa estratgia acabe naturalizando e
legitimando a participao do mercado no sistema de sade (relaes de compra e venda de servios)
quando, na verdade, o mercado criticado exatamente pela sua natureza excludente, encerrada
no primado do lucro e na radicalizao da seleo de riscos. Em outras palavras, medida que a
superao da excluso proclamada por essa estratgia presidida por um paradoxo, condio necessria,
mas no suficiente para garantir plenamente a cobertura universal da populao, justifica-se examinar
suas contradies, sem, entretanto, a pretenso de esgotar o debate na arena setorial, dado o carter
exploratrio deste ensaio.
Nesse sentido, este artigo contm cinco sees, incluindo esta introduo. Na seo 2 examinaremos,
brevemente, os antecedentes dessa proposta, que ganhou sua sntese mais acabada no documento
chamado Estratgia para Cobertura Universal de Sade, apresentado ao Comit Executivo
da Opas em maio de 2014 (Opas, 2015c), que ser discutido na seo 3. Na seo 4, a partir da
literatura especializada, faremos um balano crtico acerca da proposta da cobertura universal em sade,
em especial sobre questes relacionadas ao seu contedo normativo. Ao final, faremos alguns apontamentos,
desde j advertindo que no houve documento ou resoluo especfica sobre a proposta de cobertura
universal na Assembleia Mundial da OMS em 2015.

2 BREVES ANTECEDENTES DA PROPOSTA


A primeira referncia explcita da proposta de cobertura universal pela OMS apareceu em um dos
seus relatrios produzidos para a 58a Assembleia-Geral, em 2005, intitulado Seguro Social de Sade:
financiamento sustentvel da sade, cobertura universal e seguro social de sade (Noronha, 2013).

1. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
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Do ponto de vista institucional, a genealogia dessa proposta poderia ser sintetizada da seguinte maneira:
a) o Banco Mundial props a redefinio do papel do Estado e do mercado no setor sade
na dcada de 1990 (Banco Mundial, 1993);
b) no incio do sculo XXI, a OMS apoiou um novo tipo de universalismo com base na ideia
acerca da impossibilidade da oferta pblica de todos os servios de sade, considerando todos
os nveis de complexidade tecnolgica, ao mesmo tempo em que procurou negar um tipo
de focalizao, constitudo a partir da simples adoo de uma cesta bsica de servios de
sade para os pobres (WHO, 2000);
c) dando forma a esse novo universalismo, em 2005, todos os membros da OMS firmaram
o compromisso de implantar a estratgia em direo cobertura universal de sade, que teve
como fundamento a noo genrica de que todas as pessoas deveriam ter acesso aos servios de
sade de que necessitam sem nus financeiros, visando reduo da pobreza e ao cumprimento
dos objetivos de desenvolvimento estabelecidos internacionalmente (WHO, 2013);
d) cinco anos mais tarde, na mesma linha, a OMS refora a ideia em torno da cobertura universal,
advogando que os indivduos deveriam ter acesso aos servios de sade de que necessitam
sem sofrer nus financeiros, mas agora com foco na ateno primria e na reduo dos custos
catastrficos e dos desembolsos diretos das famlias (OMS, 2010);
e) em 2012, foi a prpria Assembleia-Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU)
que deliberou em favor da proposta, no sentido de reforar os sistemas nacionais de sade,
a partir da promoo da cobertura universal e da ampliao do acesso aos medicamentos,
como um dos itens da Resoluo A/RES/67/81 Sade Global e Poltica Externa (Noronha, 2013;
Naciones Unidades, 2013a);
f ) por sua vez, o Plano Estratgico da Opas (2014-2019) reconheceu a proposta da cobertura
universal de sade como sendo o eixo articulador de suas aes, sem perder de vista os
determinantes sociais da sade (Opas, 2013).
Esses antecedentes tericos e ideolgicos formulados por esse conjunto de instituies tm,
no ponto de vista do autor deste artigo, como unidade incentivar ao fim e ao cabo o fomento de
mecanismos de mercado para superar o subfinanciamento pblico de sistemas de sade na cobertura
(prestao de servios) para segmentos populacionais vulnerveis. Como dissemos, para os pases
da Amrica Latina e do Caribe, essa proposta ganhou sua sntese mais acabada no documento
chamado Estratgia para Cobertura Universal de Sade, que ser, portanto, examinado mais de perto
na prxima seo.

3 COBERTURA UNIVERSAL DE SADE


Segundo Noronha (2013), essa proposio hegemonizou crculos do pensamento conservador
da sade, desde defensores do mercado at fundaes que atuam na sade global como, por exemplo,
a Fundao Rockefeller, a Save The Children, alm da prpria revista inglesa de medicina Lancet,
amplamente reconhecida na comunidade cientfica. Para no falar de instituies de peso internacional,
como o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef ), o Fundo Monetrio Internacional (FMI)
e o Banco Mundial (Brearly e Marten, 2013; IMF e World Bank, 2012). Na Amrica Latina,
Cobertura Universal de Sade: incluso ou excluso?
21

essa proposta ganhou espao no plano institucional, com a discusso do documento Estratgia para
Cobertura Universal de Sade no interior da Opas.
Destacaremos quais foram os principais pontos enunciados nessa proposta, que tem como
pano de fundo a preocupao com o risco de empobrecimento dos indivduos e com o papel do
governo na criao de mecanismos voltados para a proteo financeira das famlias e dos trabalhadores,
atuando para reduzir, simultaneamente, os desembolsos diretos e os gastos catastrficos com bens e
servios privados de sade:
a) combina, aparentemente, a estratgia da cobertura universal ao lado de valores, saberes e
prticas assumidos pelo campo cientfico da sade coletiva, tais como: a determinao
social da sade; a primazia da ateno primria; o direito genrico sade; a soberania
dos pases; a valorizao das questes de gnero e das minorias; a crtica ao modelo assistencial
baseado na ateno episdica de condies agudas no setor hospitalar; e o estmulo ao
debate com a sociedade;
b) identifica o conceito de universalidade com a proteo financeira dos indivduos para o acesso
aos servios de sade; o conceito de equidade capacidade de contribuio de acordo com
a renda; e hierarquiza a noo da utilizao dos servios de acordo com a necessidade atribuda a
cada indivduo, no quadro da transio epidemiolgica (coexistncia de doenas transmissveis,
no transmissveis e causas externas) e demogrfica (envelhecimento populacional);
c) afirma que a regio da Amrica Latina e do Caribe extremamente desigual, em que 29% da
populao encontra-se abaixo da linha de pobreza e 40% da populao mais pobre recebe menos do
que 15% da renda total. Deste modo, a proposta pretende fortalecer a ateno primria e ampliar
o acesso aos servios para os grupos em situao de pobreza e vulnerabilidade, priorizando as
intervenes que reduzam as taxas de mortalidade materna e infantil, as doenas crnicas, o vrus
da imunodeficincia humana (HIV, do ingls human immunodeficiency virus) e a tuberculose;
d) defende a articulao e a unificao solidria dos diversos fundos financeiros (Estado, seguro social,
seguro privado e contribuies individuais), cabendo ao governo assumir a contribuio dos
indivduos que no tm capacidade de pagamento (pobres e indigentes). Alm dos problemas
relacionados falta de gua potvel e de saneamento bsico, o documento assinala tambm que
30% da populao da regio no tm acesso ateno mdica por razes financeiras e 21%
no buscam assistncia devido a barreiras geogrficas;
e) aponta os desequilbrios dos recursos humanos na rea da sade, bem como refora que
a regulao, a incorporao racional e o uso eficaz dos remdios e da tecnologia mdica
continuam sendo objetivos dos pases da regio, uma vez que afeta a qualidade da ateno
sade. E, finalmente, registra que a falta de financiamento adequado e a ineficincia dos
recursos disponveis prejudicam as metas para se alcanar a cobertura universal de sade;
f ) finalmente registra que, em mdia, o gasto pblico em sade chega a 8% do produto
interno bruto (PIB) nos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), enquanto a maior parte dos pases da regio gasta, em mdia, 3,8%,
sugerindo que a ao estratgica para fortalecer a governana na rea da sade deve contar
com a participao de todos os setores (inclusive o setor privado) e a ao para fortalecer
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
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o financiamento deve pressupor o aumento dos gastos pblicos para 6% do PIB; prev a
criao de um fundo com subsdios cruzados solidrios para diminuir o desembolso direto
e para reduzir a exposio aos gastos catastrficos, visando diminuio da pobreza e ao
aumento da classe mdia.
Esse documento foi submetido a um processo de consulta pblica no Brasil com objetivo de
agregar contribuies de acordo com a realidade do pas. Em primeiro exame, o processo foi fundamental
para mudar o conceito original de cobertura universal na elaborao de relatrio final (Opas, 2014).
Afinal de contas, considerando o peso do Sistema nico de Sade (SUS) no debate acerca
das polticas de sade da regio, a incluso do termo acesso nos documentos finais da Opas
(Opas, 2015a; 2015b) pode ter sido fruto desta consulta, uma vez que, pelas evidncias encontradas
na literatura, que vale dizer sero debatidas na prxima seo, dois elementos parecem bastante
problemticos na formulao original do documento, sobretudo se contrastados com os pressupostos
constitucionais do SUS:
a) o mercado pode agravar as iniquidades que a estratgia para a cobertura universal da sade
pretende superar, dado que, em geral, o aumento do poder econmico acaba corroendo
a sustentabilidade do financiamento estatal, levando a um crculo vicioso, caracterizado pela
queda relativa do custeio e do investimento na sade pblica (Tuohy, Flood e Stabile, 2004);
b) quando se fala de cobertura universal sem qualific-la, comete-se um grande equvoco,
pois se admite que a cobertura contributiva a um seguro social ou privado corresponder
a oportunidades de acesso e uso, o que provavelmente no verdadeiro. Se aceitarmos
cobertura como acesso e uso a servios efetivos e de qualidade quando necessrios
pelo indivduo , o problema de sade tem maiores chances de ser resolvido. Deste modo,
cobertura deve significar acesso e uso e no apenas entitlement, pois deve se processar
sem barreiras (Noronha, 2013, p. 848).
fato no existir nenhum sistema puro. Sistemas que se organizam a partir do primado dos
direitos sociais contam, em maior ou menor grau, com a presena de servios privados. Nem sempre
o pblico pode garantir tudo. Mas h evidncias de que os sistemas universais pblicos financiados
por impostos e/ou contribuies sociais, estruturados a partir de um territrio com a ateno
bsica interagindo com os demais nveis de especializao e trabalho em equipe multiprofissional,
possui bons resultados, por meio dos indicadores de sade e com menor gasto (Borges, 2014).

4 BALANO CRTICO
Grosso modo, duas vises bsicas aparecem na polmica acerca da proposta da cobertura universal
em sade: uma promovida pelos organismos internacionais, que defendem o carter inclusivo
da proposta; outra formulada pelos sanitaristas brasileiros, que criticam o hibridismo da estratgia,
que tambm se apoia no desenvolvimento de mecanismos de compra e venda de servios para garantir
a cobertura da ateno sade populao.
A seguir, apresentaremos, sucintamente, as duas correntes, sabendo que os resultados desses
estudos nacionais acabam fornecendo lies gerais, quando, na verdade, o caminho de cada pas
especfico luz da sua histria institucional (Maeda et al., 2014).
Cobertura Universal de Sade: incluso ou excluso?
23

1) Livro recm-publicado sintetiza as experincias de onze pases (Bangladesh, Brasil, Frana,


Etipia, Gana, Indonsia, Japo, Peru, Tailndia, Turquia e Vietn) na implantao de polticas
e estratgias para alcanar e sustentar as metas de cobertura de sade universal. O estudo
examinou as polticas para cada pas em torno de trs temas comuns: i) a economia e o processo
poltico para sua adoo e sua sustentao; ii) as polticas de financiamento da sade para
aumentar a cobertura de sade; e iii) a gesto dos recursos humanos. Segundo seus autores,
em tese, tais mecanismos visam garantir que todas as pessoas possam ter acesso a servios de
sade de qualidade, protegendo todas elas contra os riscos de adoecer e do empobrecimento
quer se trate dos desembolsos diretos para financiar os cuidados de sade, quer devido
perda de renda quando um membro da famlia adoece. Defendem, ainda, que pases to
diversos como Brasil, Frana, Japo, Tailndia e Turquia tm mostrado que essa proposta
pode servir de base para melhorar a sade e o bem-estar da populao, ao estabelecer meios
para o crescimento econmico fundamentado nos princpios de equidade e sustentabilidade.
Dentro dessa abordagem normativa, acreditam que esta proposta um instrumento importante
para acabar com a pobreza extrema at 2030 e aumentar a prosperidade entre os pases de
baixa e mdia rendas.
O outro estudo analisa dez pases: Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Guatemala,
Jamaica, Mxico, Peru e Uruguai. Segundo seus autores, houve um progresso significativo
em direo cobertura universal na Amrica Latina e Caribe desde 2000. Apesar da regio
ter aumentado o nvel dos gastos com sade, melhorando os ndices de mortalidade infantil
e esperana de vida, no contexto de recursos limitados e menor crescimento econmico,
esses pases enfrentam agora o desafio de melhorar a eficincia de seus sistemas com foco na
ateno primria. Por exemplo, o relatrio mostra que enquanto os pases tm expandido a
cobertura e o acesso, aumentando o gasto pblico e reduzindo o gasto direto das famlias,
a populao mais pobre continua no recebendo a ateno mdica necessria, bem como
pouca ateno dada s doenas no transmissveis, que representam parte significativa da
carga da doena global. Isto , concluem que persistem desigualdades entre pases e tambm
dentro de si: a taxa de empobrecimento devido s despesas de sade declinou em nove dos
pases pesquisados, porm o peso dos remdios no oramento familiar dos mais pobres
continua alto. Alm disso, os perfis demogrfico e epidemiolgico mudaram na regio,
particularmente o envelhecimento da populao, bem como se assiste a presena de doenas
transmissveis e no transmissveis, que tendem a afetar todos os grupos populacionais.
Para os autores, portanto, um desafio administrar o envelhecimento com uma crescente
carga de doenas no transmissveis. Em especial, o relatrio observa que tem sido feito
progresso no reconhecimento da sade enquanto direito entre os pases, ao incorpor-lo em
suas constituies ou ao ratificar convenes internacionais que definem a aplicao do
direito sade como uma obrigao do Estado. Acreditam, por fim, que a cobertura de sade
universal ajudar na misso de eliminar a pobreza absoluta em 2030, mas no deixa de ser
curioso notar que o relatrio aponta que os melhores resultados deram-se nos pases em que
houve aumento da despesa pblica em sistemas integrados de sade em vez de segmentados
(Dmytraczenk e Almeida, 2015).
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2) Segundo Borges (2014), a proposta do Obama Care acabou servindo de farol para o desenho da
proposta da cobertura universal, ao expandir a cobertura daqueles que no tinham planos privados
por meio do prprio mercado (subsdios). Se reconfigurou o sistema de sade estado-unidense,
tendo por base a cobertura universal de seguros privados, modelo que acabou influenciando
a discusso encabeada pelas agncias internacionais. Para a autora, o maior problema
reforar a ideia de que sade to somente um bem de consumo mdico, bastando ter acesso
a consultas e exames. Lembra Conill (Borges, 2014) que, na Amrica Latina, o Chile foi o
primeiro pas a ter o seu servio nacional da sade em 1950, inspirado no servio nacional
de sade ingls. Quando o presidente Salvador Allende foi deposto, o Chile estava fazendo
um SUS, mas permitiu a livre escolha entre o sistema pblico ou privado, mas quem contribusse
para um determinado sistema no poderia usar o outro. Nessa mesma linha da segmentao,
anos mais tarde, a Colmbia, sob efeito de uma conjuntura neoliberal, fez uma reforma
denominada de pluralismo estruturado (Londoo e Frenk, 1997), aumentando a cobertura
por meio de um sistema regulado pelo governo, mas administrado pela iniciativa privada.
O governo passou a pagar um seguro subsidiado, mas quem gerenciava e prestava os servios
eram as operadoras de planos. Este modelo entrou em crise dada a crescente judicializao,
bem como a corrupo de algumas operadoras, conhecidas como empresas promotoras
da sade. Alm do gravssimo problema da segmentao da oferta, de acordo com as classes
sociais e o tipo de proteo oferecido pelas diferentes modalidades de seguros pblicos
ou privados, a proposta parece assumir que a sade responsabilidade das pessoas, sendo a
ateno mdica financiada pelos indivduos e pelos empregadores, mas no pelo Estado,
ao menos em sua centralidade. H sinais de que as experincias dos pases usando o modelo
critrio de cobertura universal como Colmbia, Mxico e Chile no avanaram muito
exatamente por causa da sua orientao de mercado e dos custos sociais envolvidos na
sua implantao (Heredia et al., 2014).

5 CONSIDERAES FINAIS
Boa parte dos pases que compem o BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul)
apresentam restries no financiamento pblico da sade (Marten et al., 2014), mas no h evidncias
suficientes para proclamar que a adoo da estratgia da cobertura universal reduzir as desigualdades
no acesso e na utilizao e melhorar as condies de sade das populaes. Pelo contrrio, inserida na
agenda sobre o desenvolvimento da ONU, seus indicadores de monitoramento e de avaliao, caso a
proposta constitua-se em um eixo fundamental para o desenvolvimento humano (Universal..., 2014;
Naciones Unidas, 2013b), precisam de maior consistncia emprica, para negar as crticas dos
sanitaristas que afirmam que cobertura deve significar acesso e uso e no apenas entitlement.
Desse modo, parece precipitado abandonar o ideal de sistemas pblicos universais para se
adotar a proposta de cobertura universal, uma vez que, na prtica, esse arranjo institucional pode
negar ou subtrair a noo de sade enquanto direito inerente condio de cidadania (Barros, 2014).
Igualmente, parece-nos necessrio aprofundar os diferentes impactos que essa estratgia pode atingir
sobre o nvel do bem-estar das famlias e dos trabalhadores, segundo os modelos de proteo social
presentes em cada pas: liberal (seguro privado e/ou desembolso direto), corporativo e/ou associativo
(seguro social) ou universal (seguridade social) em que, nesse ltimo, o acesso independe da renda,
da insero no mercado de trabalho, ou, ainda, das condies de sade dos indivduos.
Cobertura Universal de Sade: incluso ou excluso?
25

REFERNCIAS

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Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
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OCK-REIS, C. O. Renncia de arrecadao fiscal em sade no Brasil: eliminar, reduzir ou focalizar?
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Estado, planejamento e polticas. Braslia: Ipea, 2014. p. 259-274.
Trajetrias Individuais, Criminalidade e o Papel da Educao

Daniel Cerqueira1

1 INTRODUO
O Brasil um dos pases mais violentos do planeta, que responde por cerca de 10% do total de homicdios
no mundo.2 O debate sobre as causas dessa hipercriminalidade e respectivas aes mitigadoras gira,
muitas vezes, em torno de dois eixos. De um lado, h os que advogam que o fenmeno resulta da
impunidade e da vigncia de leis excessivamente brandas. De acordo com essa perspectiva, a soluo
do problema passa pelo endurecimento das leis e pelo encarceramento em massa, que funcionaria
para retirar de circulao os criminosos contumazes e para sinalizar para os potenciais entrantes nesse
mercado que o crime no compensa. No polo oposto, muitos defendem que o crime nasce da falta
de oportunidades e de acesso aos meios materiais e simblicos, que caracterizam o ideal de sucesso
na sociedade de consumo. Sobre essa perspectiva, aes mitigadoras passariam por polticas inclusivas
que possibilitassem o maior acmulo de capital humano e o aumento do grau de concordncia com
os valores sociais vigentes, para os indivduos em situao de maior vulnerabilidade socioeconmica.
Na literatura emprica internacional, ainda que haja alguma controvrsia, h grande
convergncia sobre o papel irrelevante do endurecimento das penas para coibir crimes. Por exemplo,
Webster e Doob, ao examinarem a literatura sobre a matria nos ltimos 25 anos, encontraram que:
existem poucas ou no consistentes evidncias que sanes mais duras reduzem as taxas de crime
nas sociedades ocidentais (...). Severidade das sanes no tem efeito no nvel de crime na sociedade
(Webster e Doob, 2003, p. 143, traduo do autor).3
Entretanto, inmeros trabalhos documentaram a eficcia de uma grande variedade de
programas preventivos orientados para a primeira infncia, conforme descrito em Karoly et al. (1998)
e voltados tambm para a educao juvenil.
Neste artigo focalizaremos o papel crucial que um adequado processo educacional pode
exercer para o desenvolvimento infantojuvenil e para a preveno aos crimes. Em primeiro lugar,
na seo 2, trataremos das trajetrias individuais desde a primeira infncia, quando pontuaremos o
papel socializador da superviso, orientao e educao e seus efeitos de longo prazo. Nessa questo,
passaremos em revista os determinantes dos desajustes comportamentais e socioemocionais que
podem contribuir para aumentar a probabilidade da delinquncia juvenil. Em seguida, na seo 3,
discutiremos brevemente alguns canais pelos quais a educao formal no ensino bsico pode exercer
efeito para afastar o jovem da trajetria do crime, quando destacaremos alguns resultados de pesquisas
desenvolvidas no Ipea. Por fim, nas consideraes finais (seo 4), seguem observaes sobre polticas
de segurana pblica preventivas, voltadas para a educao e focalizadas nas crianas e nos jovens
moradores de bairros e comunidades com maiores desvantagens socioeconmicas.

1. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Segundo o Observatrio de Homicdios do Instituto Igarap, em 2013 houve 437 mil vtimas de homicdio no mundo. Mais informaes em:
<http://goo.gl/Ym6b40>.
3. There is little or no consistent evidence that hasher sanctions reduce crime rates in Western populations (...). Sentence severity has no
effect on the level of crime in society (Webster e Doob, 2003, p. 143).
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
28

2 TRAJETRIAS INDIVIDUAIS E A ORIGEM DOS PROBLEMAS COMPORTAMENTAIS E SOCIOEMOCIONAIS


NA PRIMEIRA INFNCIA
Vrias abordagens tericas consideram que a probabilidade de se cometer crimes violentos no uma
constante na vida do indivduo. Por exemplo, a teoria interacional (Thornberry, 1996) acentua que
o crime segue um ciclo que se inicia na pr-adolescncia, aos 12 ou 13 anos, atinge um pice aos
18 ou 20 anos e se esgota antes dos 30 anos. Esses padres empricos foram descritos em vrios trabalhos.
Contudo, as trajetrias individuais que apontam no sentido das transgresses muitas vezes so demarcadas
j na primeira infncia, quando surgem os primeiros sintomas de problemas comportamentais.
Existe uma larga literatura consensual que identifica diferentes dimenses desses problemas
comportamentais e socioemocionais, que se iniciam entre 0 e 6 anos, mas que podem persistir ao
longo do tempo, gerando um processo dinmico com implicaes at a idade adulta. Loeber (1990)
indicou um conjunto desses distrbios, que obviamente pode variar de indivduo para indivduo,
mas que serve para ilustrar o carter da persistncia intertemporal de como a inabilidade ao lidar com
o processo educativo desde a mais tenra idade pode acarretar transgresses e crimes na adolescncia,
conforme registra a figura 1.

FIGURA 1
Problemas comportamentais na primeira infncia e persistncia intertemporal
Relacionamento

pares desviantes
Associao com
temperamento

Hiperatividade
Dificuldade de

Agressividade

Delinquncia

Reincidncia
de condutas
acadmicos
Isolamento

pobre com

Problemas

Problemas
os pares

secretas

(priso)
Zero Idade

Primeira infncia Adolescncia

Fonte: Loeber (1990).

Entender o processo de desenvolvimento infantojuvenil e a origem de possveis problemas


comportamentais e socioemocionais so elementos fundamentais para que se possa aplicar os remdios
corretivos adequados, a fim de evitar que a criana trilhe uma trajetria de vida que a coloque merc
do crime organizado e desorganizado.

2.1 Condicionantes dos problemas comportamentais na primeira infncia


As causas dos problemas comportamentais na infncia podem ser determinadas por vrios fatores,
conforme descrito por Reebye (2005). Alm das caractersticas individuais, associadas ao temperamento
da criana, que possuem relao com a herana gentica (Saudino, 2005), existem fatores ambientais
que dizem respeito relao da criana com os pais e familiares, e com o ambiente externo ao domiclio.
Vrios autores4 documentaram a influncia desses elementos para fazer aumentar as chances de a
criana desenvolver problemas cognitivos e emocionais.
Conforme notou Reebye (2005), uma primeira fonte de influncia diz respeito aos modelos
de comportamentos antissociais que so transmitidos a partir dos exemplos dos pais e tambm pela
presena de conflitos e distrbios intrafamiliares. Uma segunda fonte do problema diz respeito s

4. Katz, Hessler e Annest (2007); Holtzworth-Munroe et al. (1998); Ware et al. (2001; 2011).
Trajetrias Individuais, Criminalidade e o Papel da Educao
29

relaes afetivas, aos estmulos e amor transmitidos pelos pais, que induzem a uma atividade neuronal
acelerada e a conexes sinpticas. A ausncia desses cuidados e a negligncia maternal promovem um
efeito devastador no desenvolvimento neuronal, com a morte de clulas programadas, que tambm
associada com o problema da agressividade infantil, conforme documentado por Schore (2001).
Em terceiro lugar, inserem-se as questes de estresse e tenses econmicas dos pais, que vivem em um
ambiente familiar no seguro, em que h fortes restries materiais e pobreza. Segundo Eamon (2000),
crianas que crescem nesses ambientes possuem maiores chances de desenvolver problemas comportamentais,
tais como baixa estima, baixos nveis de sociabilidade e iniciativa, agresso, hiperatividade e depresso.
Por fim, muitos autores5 tm documentado a agressividade infantil que segue no rastro da exposio
violncia domstica. Segundo Ware et al. (2001), com base em anlises acerca de crianas que viviam em
abrigo para mulheres vtimas de violncia domstica, um tero destas crianas entre 4 e 10 anos exibiam
nveis clnicos de problemas comportamentais.
Outro potencial fator que faz aumentar as chances de a criana apresentar problemas
comportamentais diz respeito ao processo de internalizao do autocontrole e do neurodesenvolvimento
que influencia a autorregulao. Neste quesito, um primeiro elemento diz respeito ausncia de
uma superviso competente em uma situao em que a criana vive em comunidades violentas ou
em lugares nos quais no haja modelos de comportamento pr-sociais. Entretanto, a infncia
justamente o perodo mais importante para o desenvolvimento neural do autocontrole, que depende
dos corretos estmulos motores, sensoriais, emocionais e cognitivos. Perry (1997) explica que o ncleo da
neurobiologia determinado nas experincias dos primeiros anos de vida. Conforme mostra
esse autor, a ausncia desses estmulos durante a infncia pode resultar em um subdesenvolvimento
das reas lmbicas6 cortical e subcortical. E isto faz com que haja uma diminuio na capacidade para
moderar frustrao, impulsividade, agresso e comportamento violento. Por sua vez, Calkins et al. (1999)
encontrou evidncias que o desenvolvimento emocional negativo na infncia relacionado com
conflito entre pares.
Por fim, a criana pode desenvolver transtorno de estresse ps-traumtico (Tept) como consequncia de
uma situao experimentada, testemunhada ou confrontada, na qual houve ameaa vida ou
integridade fsica de si prprio ou de pessoas a ele afetivamente ligadas (Cmara Filho
e Sougey, 2001, p. 222). Vrios autores, entre os quais Borges e DellAglio (2008), apontam srios
prejuzos socioemocionais e cognitivos decorrentes da vitimizao violenta, como, por exemplo, no caso
de abuso sexual na infncia. Paolucci, Genuis e Violato (2001), ao fazerem uma meta-anlise com base
em 37 estudos, encontraram que crianas vtimas de abuso sexual tm aumentado significativamente
o risco de desenvolver Tept ou depresso, alm de uma maior probabilidade de cometer suicdio e
assumirem comportamentos sexuais promscuos, atos de transgresso e violncia repetida, alm de
deficit no rendimento escolar.
Ou seja, a criana que nasce em um ambiente hostil, em que impera o desamor, e que no
estimulada e nem recebe uma superviso adequada, ter maiores chances de desenvolver problemas
cognitivos e emocionais. Uma possvel consequncia o baixo aproveitamento escolar e o isolamento.
Para reestabelecer sua autoestima (ainda que de maneira invertida), muitas vezes a criana recorre a

5. Katz, Hessler e Annest (2007); Holtzworth-Munroe et al. (1998).


6. O sistema lmbico compreende todas as estruturas cerebrais que se relacionam com comportamentos emocionais e sexuais, aprendizagem,
memria, motivao, mas tambm com algumas respostas homeostticas, ou seja, de manuteno da regulao e equilbrio do organismo.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
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comportamentos transgressores e se une a pares que se comportam de maneira igualmente desviante.


O estreitamento dos elos de pertencimento e de reforo ao carter identitrio do grupo termina
por potencializar as aes transgressoras e atos de delinquncia. A prtica de pequenos delitos e
crimes torna-se uma constante na vida do adolescente na proporo do esgaramento do grau de
concordncia com os valores sociais estabelecidos. Em algum momento frente, o jovem termina
sendo preso, o que acarretar inmeras consequncias, como: a perda esperada de capital humano
(uma vez que a priso pode afastar definitivamente o jovem da escola); o estigma, que o afastar de
muitas boas relaes humanas e da possibilidade de obter emprego no momento do seu retorno ao
convvio social; e um maior aprendizado e estabelecimento de novas relaes na escola do crime.

3 O PAPEL DA ESCOLA NA PREVENO CRIMINALIDADE


O modelo educacional brasileiro procura precipuamente incutir na memria de crianas e adolescentes
um conjunto enciclopdico de informaes que no dizem respeito s motivaes dos estudantes,
que so idealizados como indivduos que possuem todas as condies materiais e socioemocionais
para desenvolver seus estudos, como: boa nutrio; espao para estudar em casa; ausncia de conflitos
envolvendo violncia domstica em suas vidas; ateno, orientao e superviso dos pais etc.
Nesse modelo, o ensino oferecido burocraticamente como em uma linha de produo, em que o
desinteresse ou a rebeldia do aluno visto como uma no conformidade, devendo a criana desajustada
ser reprovada ou expulsa da escola.
Com isso a escola, que poderia ser a pedra fundamental transformadora para prevenir crimes
no Brasil, termina no explorando determinados efeitos potenciais desejados, em face de um modelo
educacional que no reconhece diferenas individuais e sociais e no conquista as mentes e os coraes
de crianas e jovens.
Com efeito, encontramos seis canais potenciais pelos quais a escola poderia ter um papel
crucial para prevenir crimes.
O primeiro deles reconhece que as crianas e os jovens chegam escola com trajetrias e
desvantagens distintas, muitas vezes marcadas por transtornos comportamentais e cognitivos na primeira infncia,
conforme discutido na seo 2. Neste sentido, a escola constitui um espao crucial em que o Estado
poderia intervir para tentar mitigar parte desses problemas e dessas desvantagens socioemocionais e cognitivas.
Algumas estratgias vm sendo desenvolvidas episodicamente, com o uso de diferentes abordagens,
como a psicoterapia, a meditao, o dilogo e os trabalhos em grupo com base em tcnicas de justia restaurativa.
importante notar que os resultados alcanados transcendem a prpria trajetria do aluno tratado, com potenciais
melhorias no desempenho escolar, mas se estendem para a escola e para a comunidade, com a diminuio do
nmero de caso de violncia nesses espaos.
Um segundo ponto que a escola a instituio primordial para reforar e internalizar nas mentes
das crianas e dos jovens a ideia da cidadania, em que o indivduo goza de benefcios e direitos,
ao mesmo tempo em que contrai determinadas obrigaes com os outros. Nesse ponto, a questo
da promoo da sociabilidade e de lidar com as diferenas crucial. Contudo, a questo a consiste
em como incutir tais valores se a criana ou o jovem sofre diuturnamente com a violncia que:
muitas vezes, nasce dentro dos lares, com famlias desestruturadas; material ou simbolicamente
sentida a partir da realidade da truculncia policial nas comunidades pobres; ou na falta de tempo,
Trajetrias Individuais, Criminalidade e o Papel da Educao
31

ateno e autoritarismo que acontece, muitas vezes, dentro da prpria escola. Ou seja, como internalizar
a ideia de obrigaes com o outro, se o jovem no se v como um sujeito de direitos?
Em terceiro lugar, h que se ter a compreenso que o perodo da adolescncia marcado por
intensas mudanas biolgicas e psicossociais. A entrada na puberdade, caracterizada pelo incio da
atividade hormonal, gera mudanas rpidas na morfologia fsica e na maturidade sexual, ao mesmo
tempo em que o jovem v-se em uma busca pela sua identidade e pela afirmao da sua autoestima.7
Nesse processo h uma intensa necessidade pela experimentao e pela identificao de interesses e
habilidades individuais. No entanto, o modelo educacional brasileiro preocupa-se apenas em ofertar
um pacote homogneo de servios educacionais, sem levar em conta as preferncias da demanda.
Deste modo, crianas e jovens que poderiam sentir-se motivados com o desenvolvimento de outras
atividades culturais, desportivas, humanas e cientficas, so impelidos a cumprir um mesmo currculo.
Portanto, o ponto aqui que se poderia explorar de maneira mais intensa um dos principais elementos
psicopedaggicos que a motivao e o aspecto ldico, a partir do reconhecimento das escolhas e dos valores
dos alunos, que assim ajudariam a moldar a sua prpria trajetria escolar.
Outro elemento crucial pouco explorado o elo de ligao da escola com as famlias, para promover
o envolvimento, o comprometimento e a busca da soluo dos problemas acadmicos dos alunos,
relacionados a faltas, comportamento, desempenho escolar e mesmo evaso escolar. Contudo, existem algumas
iniciativas bem-sucedidas nesse sentido. Um bom exemplo adotado no Brasil foi o projeto Coordenadores
de Pais, desenvolvido no Esprito Santo, que foi inspirado em um modelo adotado em Nova Iorque
(Estados Unidos). O projeto consistia principalmente na contratao de um coordenador de pais
para cada escola que, geralmente, era morador da comunidade em que se localizava o estabelecimento.
Este ficava responsvel para atuar no relacionamento escola-famlia e criar um vnculo de confiana
e de reconhecimento das relaes sociais e de compartilhamento de informaes. Inmeros casos de
abandono escolar foram evitados mediante a atuao destes coordenadores, conforme documentado
(FJM, 2015).
Um quinto elemento tem relao com o papel que a frequncia escolar exerce no que tange
interao social. Conforme destacado por Chioda, Mello e Soares (2015), se o grupo de colegas
dentro da escola melhor do que aquele que o jovem teria nas ruas, o comportamento dele tende a
ser melhor, o que acaba afastando-o das atividades criminais. Esses autores encontraram que a expanso do
Programa Bolsa Famlia (PBF) para jovens entre 16 e 17 anos em 2008 teve um efeito de reduzir crimes.
Eles argumentam que um dos principais canais explicativos dos resultados encontrados refere-se justamente
ao peer effect, tema analisado tambm por Glaeser, Sacerdote e Scheinkman (1996) e Lochner (2011).
Por fim, um objetivo central da educao gira no sentido de desenvolver capital humano8
que faz aumentar a probabilidade de empregabilidade do indivduo, bem como o seu salrio real
esperado no mercado de trabalho, tendo como contrapartida o aumento do custo de oportunidade
para cometer crimes.

7. Group for the Advancement of Psychiatry (1968).


8. Entendido aqui como o conjunto de conhecimento e de atributos socioemocionais e cognitivos do indivduo, que possibilita uma comunicao efetiva,
a resoluo de problemas e criatividade.
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3.1 O efeito da educao sobre a diminuio de crimes no Brasil


Acerca da relao causal entre educao e crimes no Brasil, alm do trabalho de Chioda,
Mello e Soares (2015), temos desenvolvido na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e
da Democracia (Diest) do Ipea uma agenda de pesquisa acerca desse tema. Neste sentido,
Cerqueira e Moura (2014; 2015) e Cerqueira e Coelho (2015) encontraram evidncias de que a
maior taxa de atendimento escolar para homens jovens entre 15 e 17 anos est associada a uma
diminuio da taxa de homicdio.
Para alm da frequncia escolar, Cerqueira et al. (2016) produziram dez indicadores sobre
outras dimenses educacionais que se relacionam com a gesto dos estabelecimentos educacionais
do ensino bsico e com caractersticas dos corpos docentes e discentes. Estes indicadores foram
calculados no nvel das escolas, bem como no mbito dos bairros9 e dos municpios. Ao correlacionar
tais indicadores com as taxas de homicdios nos municpios, verificou-se alta significncia estatstica,
em que as melhores condies escolares associavam-se com menores taxas de homicdios. Os resultados
apresentados nesse trabalho mostraram tambm que os homicdios no ocorrem de maneira homognea
nos municpios, mas se concentram em poucos bairros e localidades. Na anlise prvia, que tomou como
base o municpio do Rio de Janeiro, notou-se que as maiores incidncias de homicdios aconteciam
nos bairros mais pobres, em que estavam localizadas as piores escolas do estado do Rio de Janeiro,
segundo vrias dimenses. J as menores incidncias de homicdio aconteciam nos bairros mais ricos
do municpio, em que estavam localizadas as melhores escolas. De fato, incrvel a constatao de
que na comparao entre os bairros mais e menos violentos, a taxa de reprovao seja 9,5 vezes maior
nos primeiros, ao passo em que a taxa de abandono e a taxa de distoro idade-srie sejam tambm,
respectivamente, 3,7 e 5,7 mais altas nas localidades mais violentas.
Certamente, parte do pior desempenho escolar nos bairros mais pobres decorre do efeito aluno,
uma vez que os estudantes dessas localidades possuem maiores desvantagens culturais e educacionais.
Contudo, isto explica parte da diferena. Tomando como exemplo as escolas localizadas em Santa Cruz
(bairro do Rio de Janeiro em que se observou o maior nmero de homicdios em 2014),
percebemos diferenas substanciais nos indicadores de oferta do servio escolar, em que a complexidade
da gesto mdia de alunos por turma e o indicador de carga de trabalho por professor estavam entre
os piores do estado. Ou seja, o prprio poder pblico, que deveria envidar recursos e energias para
diminuir a desigualdade socioeconmica, termina por amplific-la, ao prover servios educacionais de
baixa qualidade para as regies mais pobres da cidade e servios de melhor qualidade para as escolas
localizadas nas regies mais nobres.

4 CONSIDERAES FINAIS
Duas teorias tm tomado o centro do debate sobre as causas da hipercriminalidade brasileira.
De um lado, h os defensores da teoria das portas fechadas, para quem o fenmeno resulta da
impunidade, da ausncia de leis duras e da baixa taxa de encarceramento. De outro lado, h os que
advogam pela necessidade de se abrir portas para que as crianas e os jovens de hoje em situao de
vulnerabilidade socioeconmica no sejam os criminosos de amanh. De acordo com essa viso,
a preveno ao crime nasce com o correto processo de orientao, superviso e educao, desde a

9. Os indicadores por bairros foram calculados apenas para os 81 municpios que participavam do grupo prioritrio para o Pacto Nacional
para Reduo de Homicdios.
Trajetrias Individuais, Criminalidade e o Papel da Educao
33

primeira infncia, e segue com o oferecimento de boas oportunidades educacionais no ensino bsico,
que faa estreitar os elos de concordncia dos valores individuais com os valores da cidadania,
ao mesmo tempo em que possibilita aos jovens melhores inseres no mercado de trabalho.
Acerca da efetividade para diminuir crimes, as evidncias empricas internacionais so
francamente favorveis teoria das portas abertas. No entanto, a importncia da educao como
potente instrumento de preveno ao crime no tem sido inteiramente compreendida no Brasil,
na mesma proporo que esse tema majoritariamente ignorado nas polticas de segurana pblica.
Este artigo procura contribuir para diminuir essa lacuna.
Para tanto, com base na literatura especializada nas reas de psicologia social, criminologia,
psiquiatria e neurocincia, apresentamos, de maneira sucinta, o processo de desenvolvimento
infantojuvenil e os determinantes dos distrbios comportamentais que se iniciam na primeira infncia
e que podem fazer aumentar as chances de o indivduo enveredar por uma trajetria de vida no
sentido da delinquncia e do crime. Nesse ponto, fica clara a importncia do adequado processo
de estmulo, superviso e educao infantil.
Em seguida, apontamos algumas fragilidades do modelo educacional brasileiro, que no
moldado para reconhecer diferenas sociais e individuais, mas que se orienta exclusivamente pela
oferta mecnica de conhecimentos enciclopdicos. Neste ponto, especulamos sobre seis canais pelos
quais a educao bsica poderia operar para afastar o jovem da vida no crime.
Com base em estudo prvio (Cerqueira et al., 2016), discutimos algumas evidncias sobre as
desigualdades espaciais de incidncia de homicdios e de qualidade das escolas, sendo que os bairros
mais pobres, em que h mais homicdios, so tambm aqueles em que se localizam as piores escolas,
ocorrendo o inverso nos bairros mais ricos.
Apontamos que a diferena na qualidade das escolas nos bairros com mais e menos violncia
no se deve exclusivamente ao efeito aluno, uma vez que nos bairros mais pobres residem os alunos
com maiores desvantagens culturais e familiares. De fato, nos bairros mais conflagrados, a oferta
de servios educacionais insere-se entre as piores do estado, com escolas altamente complexas,
com vrias etapas de ensino, com mais de 1.000 alunos, em que muitos professores possuem uma
carga de trabalho excessiva e em que a mdia de alunos por turma insere-se entre as maiores do estado.
Ou seja, a se confirmar essa evidncia, de que a proviso de servios de educao pblica seja viesada
para as regies mais ricas das cidades, em detrimento das mais pobres, fica claro tambm que o Estado
brasileiro no apenas no consegue efetivar polticas pblicas bem-sucedidas para mitigar crimes,
como ele prprio um dinamizador da violncia, ao investir na perpetuao das cidades partidas.

REFERNCIAS

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Notas de
Pesquisa
O Direito Cidade na Academia e nas Ruas

Rute Imanishi Rodrigues1

Em agosto de 2015, o Ipea realizou o seminrio Direito Cidade: teoria e prtica, no Rio de Janeiro,
em parceria com o Observatrio das Metrpoles Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ) , o Ncleo de Incluso Social
Instituto de Filosofia e Cincias Sociais (IFCS) da UFRJ , e o Payson Center for Global Development
(Tulane University).2 Nesta nota, recupera-se alguns elementos das palestras e dos debates realizados
no seminrio, apoiados na leitura de obras relacionadas ao tema, com vistas a destacar a relevncia dos
conceitos de direito cidade e de funo social da propriedade, para melhor compreender a perspectiva
de atuao dos movimentos sociais pela moradia, em especial aqueles que participaram do encontro.
O conceito do direito cidade foi desenvolvido originalmente por Henri Lefebvre, filsofo francs,
em um livro de mesmo nome publicado em 1969 (Lefebvre, 2012). Nesta obra, o autor busca desenvolver
fundamentos tericos sobre o urbanismo, anunciando seu propsito de fazer as questes urbanas entrarem
na conscincia e nos programas polticos (op. cit.). Partindo de uma viso histrica das cidades,
Lefebvre ressalta que a questo urbana tem como ponto de partida a industrializao e o processo
simultneo de urbanizao. Embora as cidades preexistam industrializao, esta acarretou um
grande deslocamento populacional do campo para as cidades, e sua mercantilizao, transformando
a vida nas urbes. A realidade urbana contempornea seria uma dimenso do capitalismo industrial,
e as transformaes urbanas seriam resultado de mudanas sociais, no o contrrio. Desta forma,
Lefebvre nega as teorias do urbanismo que sugerem a possibilidade de mudanas no espao fsico
transformarem a sociedade, como se houvesse uma patologia do espao, em vez de problemas sociais.
Os fenmenos urbanos, entretanto, no seriam consequncia direta, ou mero desdobramento,
de fenmenos econmicos e sociais globais, pois guardariam relao fundamental com as prticas locais.
A cidade seria uma mediao entre duas dimenses: a ordem prxima, definida pelas relaes
dos indivduos de determinada localidade em grupos, e as relaes destes grupos entre si; e a
ordem longnqua, a da sociedade, regulada por instituies (Igreja, Estado), pelo cdigo jurdico
e pela cultura (Lefebvre, 2012, p. 55-56).
Lefebvre identifica como um dos problemas urbanos centrais a segregao de classes sociais,
grupos tnicos etc., que seria mais relevante do que o problema da habitao em si.
A sociedade urbana, entretanto, seria fundada no inverso da segregao, na simultaneidade e no encontro,
na convivncia das diferenas.
A obra de Lefebvre dialoga diretamente com grupos polticos voltados para os problemas das cidades,
uma vez que prope uma abordagem poltica da questo urbana, ou um programa de reforma urbana,
que tende a colocar em questo aspectos estruturais da sociedade e da cidade capitalista, como a propriedade

1. Tcnica de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Alm da autora desta nota, os coordenadores do seminrio foram os professores Colin Crawford (Payson Center), Maria Clara Dias (IFCS/UFRJ)
e Orlando Santos Jnior (Observatrio das Metrpoles).
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
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fundiria e a segregao. Assim, em si mesma reformista, a estratgia da reforma urbana torna-se


forosamente revolucionria (Lefebvre, 2012, p. 115).
Orlando Santos Jr. sintetizou essa dualidade da seguinte forma:
para Lefebvre, o direito cidade fundado em uma dupla dimenso, por um lado um clamor,
uma necessidade, e por outro lado um projeto utpico de cidade. Na primeira dimenso,
estamos falando da necessidade de todos e de todas de reclamarem, de gritarem, de demandarem
direitos fundamentais para a sua reproduo na cidade. Estamos falando de todos os direitos:
mobilidade, ao saneamento, sade, educao, habitao, a falar, a viver, vestir, comer etc. (...)
e isso se reflete tanto nas disputas em torno da lei como, por exemplo, o plano diretor
como tambm na luta pela apropriao, no sentido de garantir esses direitos fundamentais.
No entanto, esta apenas uma das dimenses do direito cidade. Para Lefebvre, o direito cidade
diz respeito a poder criar uma cidade totalmente diferente desta, deixar de ser uma cidade produzida
pelo capital e para o capital, e criar uma cidade que seja produzida para as pessoas. Do ponto de vista
lefebvriano o direito cidade um iderio anticapitalista. Nesse sentido o direito cidade jamais
pode ser institucionalizado, jamais pode ser expresso em uma lei (Santos Jr., 2015).

Nesse ponto chegamos a um aspecto fundamental para a reflexo em torno da segregao,


qual seja, o da distribuio da propriedade da terra urbana. Com efeito, a forma de apropriao do
solo urbano determina, em grande medida, a segregao de grupos sociais.
De acordo com Colin Crawford, no Brasil foi possvel articular conceitualmente o direito
cidade e a noo de funo social da propriedade como parte de uma estratgia de criar mecanismos
regulatrios e jurdicos que limitassem os direitos de propriedade, com vistas a promover uma
apropriao mais justa do solo urbano. A noo de funo social foi fundamental para institucionalizar
aspectos do direito cidade sem, contudo, negar a propriedade privada. Com efeito, a noo de
funo social, formulada originalmente por Leon Duguit, no incio do sculo XX, postula que a
propriedade privada deve ter, alm de limites externos (no afetar a outrem), limites internos
(ser utilizada, ser produtiva), que emergem da sua condio de ser algo social, da mesma forma
que seus proprietrios so parte da sociedade. Tal interpretao apresentou-se em sua origem como
uma terceira via com relao ao debate entre liberais e socialistas, pois enquanto o conceito liberal
definia apenas limites externos propriedade privada, o iderio socialista evocava o fim da propriedade
privada, ou a propriedade coletiva (Crawford, 2015).
Na concepo original de Duguit, entretanto, o conceito de propriedade-funo justifica a
propriedade privada, ao postular que, ao fazerem uso de sua propriedade, os proprietrios contribuem para
o enriquecimento global da sociedade e, portanto, para o bem-estar coletivo (Maldaner e Azevedo, 2015).
Duguit concebeu a propriedade privada como um dever do indivduo proprietrio em face de seu
papel para com o todo social: preciso que a propriedade reverta proveito para a riqueza social, sem
o que o proprietrio no deve contar com a proteo da coletividade (Duguit, 1918, p. 294 apud
Maldaner e Azevedo, 2015). Desta forma, Duguit fundamentou a propriedade privada em bases
tericas mais firmes, inclusive melhor protegendo-a da interveno estatal (Duguit, 1921, p. 180 apud
Maldaner e Azevedo, 2015).
Note-se que as constituies brasileiras anteriores Carta de 1988 introduziram artigos
inspirados na noo de funo social da propriedade, como a desapropriao por interesse social
O Direito Cidade na Academia e nas Ruas
41

(Constituio de 1946), ou o reconhecimento da funo social da propriedade como princpio da


ordem econmica e social (Constituio 1967-1969). Porm, apenas na Constituio de 1988,
a noo de funo social da propriedade (inscrita no Artigo 5o, incisos XXII e XXIII),3 passou a
ser preenchida de contedo, pois foram introduzidos artigos que vinculam propriedade urbana
(Artigo 182)4 e rural (artigos 184, 185 e 186)5 os requisitos para que cumpram suas respectivas
funes sociais. Em 2001, o Estatuto das Cidades (Lei no 10.257/2001), ao regulamentar os artigos
182 e 183 da Constituio de 1988, definiu os instrumentos para evitar a reteno especulativa de
imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao (Brasil, 2001).
Os conceitos tericos tratados anteriormente servem como uma chave de leitura das narrativas
sobre as prticas dos movimentos sociais urbanos que, no Brasil, empenharam-se para construir um
programa de reforma urbana. Com efeito, durante os debates da Assembleia Nacional Constituinte,
em 1987, grupos formados por movimentos sociais, intelectuais, ativistas de organizaes no
governamentais (ONGs) e outros, que j atuavam no Movimento Nacional pela Reforma Urbana,
formularam uma emenda constitucional para a incluso da agenda sobre o direito cidade na nova
constituio. No perodo posterior constituinte, este movimento consolidou-se no Frum Nacional de
Reforma Urbana (FNRU), cuja atuao foi imprescindvel para incluir o direito moradia como
direito social na Constituio, por meio da Emenda Constitucional no 26, em 2000,6 assim como para
a elaborao e a aprovao do Estatuto das Cidades, em 2001 (Cardoso e Arago, 2013).
Pode-se dizer que durante o primeiro mandato da coaliso liderada pelo Partido dos Trabalhadores (PT)
no governo federal (2003-2006), houve uma tendncia a institucionalizar a pauta dos movimentos
sociais em torno do direito cidade, na medida em que o governo federal adotou uma srie de
propostas do FNRU como parte de seu programa para a poltica urbana. Com efeito, foi criado o
Ministrio das Cidades (MCidades) 2003 , foi realizada a 1a Conferncia Nacional das Cidades
e constitudo o Conselho Nacional das Cidades (ConCidades) 2004 e, em 2005, foi aprovado
o Projeto de Lei de iniciativa popular (PL no 2.710/1992, transformado na Lei no 11.124/2005),7
que criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), contendo as linhas gerais
de uma proposta para a criao de um Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS),
que pretendia vincular a produo habitacional ao planejamento urbano e utilizao de instrumentos do
Estatuto das Cidades (Cardoso e Arago, 2013). Todas essas iniciativas, entretanto, permaneceram sem
grande impacto sobre as polticas urbanas, na medida em que o oramento do MCidades manteve-se
irrisrio naquele perodo.
Diversos autores argumentam que, sobretudo a partir de 2009, com o lanamento do programa
Minha Casa Minha Vida (MCMV), a poltica habitacional do governo federal passou a se distanciar
da pauta dos movimentos sociais (Loureiro, Macrio e Guerra, 2013). No cabe aqui retomar em
profundidade esses argumentos, mas apenas notar que o aspecto central deste programa, baseado em
subvenes econmicas, o protagonismo do setor privado para a promoo habitacional para as
camadas da populao de rendas mdia e baixa. Um ponto-chave da crtica ao programa, principalmente

3. Disponvel em: <http://goo.gl/vxgxzR>.


4. Idem nota anterior.
5. Idem nota anterior.
6. Disponvel em: <http://goo.gl/mCbvOV>.
7. Disponvel em: <http://goo.gl/Tyjh9J>.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
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com relao aos projetos para a populao de baixa renda, que as empresas construtoras utilizam
seu estoque de terras, geralmente em reas perifricas desprovidas de equipamentos sociais e urbanos,
para ofertar projetos economicamente rentveis, mas que criam verdadeiros bairros populares em
reas longnquas, com impactos negativos para os beneficirios do programa e para toda a cidade.
Repete-se a lgica do mercado imobilirio e os erros dos programas promovidos pelas Companhias
de Habitao Popular (Cohabs) na dcada de 1970 , que expulsa a populao de baixa renda das
centralidades urbanas, reforando a segregao.
A narrativa a seguir, de Marcelo Edmundo, da Central de Movimentos Populares (CMP),
exemplifica essa crtica:
outro dia estive na inaugurao do Minha Casa Minha Vida em Cosmos. So 1.460 unidades,
70 km (de distncia do centro), uma rea que no tinha nada, estrutura nenhuma, o centro do poder
do maior grupo miliciano do Rio de Janeiro. Me veio mente aquela msica do Chico Buarque,
Gente Humilde. Porque aquele povo no tem nada, por isso quando vai naquele caixotezinho l,
uma felicidade muito grande. Eu no vou falar que no ! Voc receber uma chave quando
voc morava em 9 m, na beira do rio, com rato? Mas, como diz a msica, d vontade de chorar,
quando voc percebe a realidade social. (...) No tem como sobreviver em Cosmos (Edmundo, 2015).

No Rio de Janeiro, a vinculao entre o programa MCMV e as remoes foradas por conta
de obras da Copa do Mundo e das Olimpadas, assim como sua utilizao para o reassentamento de
comunidades desabrigadas por desastres naturais, acentuou as tendncias de segregao do programa,
assim como as crticas dos movimentos sociais a ele.8
Contudo, as organizaes dos movimentos sociais participaram do programa MCMV,
por meio da modalidade entidades. Nesta modalidade, associaes de moradores, movimentos sociais
e outros tipos de entidades podem oferecer projetos, com ou sem parceria com os governos municipais
ou estaduais, para atender demanda dos participantes dos respectivos movimentos. Note-se que
o volume de unidades habitacionais produzidas pelo MCMV-Entidades representa cerca de 2% da
produo do programa como um todo, nmero considerado irrisrio pelos movimentos. Ainda assim,
os movimentos por moradia foram criticados por participarem do programa, pois estariam furando a fila
para acessar os subsdios habitacionais. Porm, como alegam os representantes dos movimentos,
ao priorizar a demanda fechada dos governos para reassentamentos e remoes, os projetos do
MCMV produzidos pelas empreiteiras para a populao de baixa renda tambm furaram a fila.
Essa situao comentada por Maria de Lourdes da Fonseca, do Movimento Nacional de
Luta pela Moradia (MNLM):
o governa cria o conflito fundirio no Horto dizendo que vai remover, a ele lana mo do Minha Casa
Minha Vida e d para o Horto. Ele cria [conflito fundirio] l na Vila Autdromo, e lana mo
do Minha Casa Minha Vida e d para a Vila Autdromo. Assim, das 80 mil unidades habitacionais
daqui do Rio de Janeiro, pelo menos 80% foram para atender poltica de remoo (da prefeitura).
Quando eles criam conflito pode, mas se tiver uma comunidade de 2 mil famlias sendo despejada,

8. O Comit Popular da Copa e das Olimpadas do Rio de Janeiro, por exemplo, denunciou o carter de segregao das remoes foradas com
utilizao do programa MCMV. Note-se que, em 2011, aps os deslizamentos de terras na regio Serrana e outros municpios do Rio de Janeiro,
os empreendimentos da faixa 1 do programa MCMV passaram a ser destinados prioritariamente aos desabrigados, e remanejados por obras do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) (Brasil, 2011).
O Direito Cidade na Academia e nas Ruas
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ela no pode ser atendida como demanda fechada no Minha Casa Minha Vida. Olha que paradoxo!
(Fonseca, 2015).

Entretanto, como constatou Lago (2015), por meio do MCMV-Entidades, os movimentos


sociais apropriaram-se de conhecimentos tcnicos, e introduziram inovaes relevantes para os
projetos de habitao popular, ainda que em baixa escala. A reduzida produo dessa modalidade
em alguns municpios, como no caso do Rio de Janeiro, explica-se, em grande medida,
pelas dificuldades de os movimentos acessarem terrenos. Existem trs mecanismos principais de
acesso terra na modalidade entidades: compra antecipada de terra no mercado; concesso de terra
pblica com repasses de terras da Unio para os municpios (por exemplo, Colnia Juliano Moreira);
e ocupao de terra com posterior concesso pblica, ou desapropriao, no caso de terra privada.
Este ltimo mecanismo o caso das ocupaes Manoel Congo e Mariana Crioula, ambas no Rio
de Janeiro, que foram desapropriadas pela municipalidade e doadas para os movimentos (op. cit.).
Pode-se dizer que a estratgia de ocupar imveis abandonados para, posteriormente,
com presso popular, negociar a incluso das ocupaes no programa MCMV-Entidades,
significa uma forma de os movimentos sociais disputarem esses imveis com atores do mercado
imobilirio informal, entre eles grileiros urbanos, que so responsveis pela maioria das ocupaes
deste tipo no Rio de Janeiro. Com efeito, as ocupaes apoiadas pelos movimentos populares so
poucas entre as inmeras ocupaes de imveis abandonados controladas por milcias e todo o
tipo de agente do mercado imobilirio informal (Edmundo, 2015). Um exemplo deste tipo
narrado por Marcelo Edmundo:
a gente tambm avanou no projeto Quilombo da Gamboa. Como imveis da Unio devem
prioritariamente ser destinados habitao de interesse social, conseguimos esse terreno da Unio,
em 2008, na Rua da Gamboa. O projeto foi premiado pela Caixa e tudo! O negcio to maluco
que trs anos atrs, descobrimos que tinham ocupado o terreno. Era o Chico Recarey, empresrio da
noite aqui no Rio de Janeiro. Ocupou o terreno, estava fazendo obra, alegou que tinha um contrato
de locao. Ns juntamos oitenta pessoas e ocupamos, ento, ele teve que sair. Depois, ns descobrimos
o interesse dele. O advogado dele falou que ele queria construir uma casa de shows no espao,
por causa dos hotis que iam construir l, dos transatlnticos (Edmundo, 2015).

Marcelo Edmundo d alguns exemplos das ocupaes dos movimentos, majoritariamente


em prdios pblicos abandonados na rea central da cidade, que esto em processo de incluso no
programa MCMV-Entidades,9 e explica:
quando a gente ocupa o prdio, no porque a gente acredita que isso a soluo, mas sim um
instrumento de luta, para pressionar, para ver se a gente consegue criar uma articulao para avanar
nesse processo (Edmundo, 2015).

Retomando ao conceito de direito cidade, sua dupla dimenso permite compreender o


posicionamento atual de determinados movimentos que abraaram a ideia da reforma urbana,
no sentido de construir um programa que deveria ser implementado por governos e, no entanto,
frustraram-se com os resultados alcanados, sobretudo a partir do lanamento do programa MCMV.

9. Ocupaes Chiquinha Gonzaga, na Central do Brasil, em prdio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra); Zumbi dos Palmares,
em prdio do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) na praa Mau; Quilombo das Guerreiras, em prdio das Docas, perto da rodoviria.
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Este sentimento de frustrao pode ser compreendido por meio das colocaes de Maria de Lourdes
da Fonseca, transcritas a seguir.
O conceito que imprimimos na luta pela funo social da propriedade era para que as propriedades inutilizadas,
mal utilizadas, fossem expropriadas para que a cidade fosse de todos e de todas, e para que os plantadores
tivessem terra para plantar, para comer e para abastecer a cidade. Ns colocvamos como funo
social da propriedade o conceito de quem trazia uma utopia de cidade e de propriedade. Fomos para
os constituintes e tentamos imprimi-lo na Constituio. Mas fomos derrotados em mais de 50%
do seu contedo, e o que sobrou foi o inciso dizendo que a propriedade no Brasil, esse sacramento,
seria podado pela funo social da propriedade, que estaria submetida a n situaes circunstanciais e
polticas nos seus municpios e nos estados.

Porque tinha o Plano Diretor, o Estatuto da Cidade, uma srie de questes que no dependiam
somente do movimento, pois faziam parte de uma proposta de gesto pblica. E por ser proposta
de gesto pblica, implicava classe trabalhadora conseguir chegar ao poder poltico, e levar para
a gesto poltica pessoas e partidos comprometidos com esses desafios. Ento, todos os desafios
foram levados para a pauta da democracia formal, para a pauta do calendrio eleitoral, e foram
retirados do movimento popular. Alis, no precisou de muito sofrimento para retirar, o movimento
acabou dando! Retirou do movimento popular a felicidade e a angstia de ter uma utopia de cidade,
uma utopia de sociedade (Fonseca, 2015).

luz dos elementos debatidos no seminrio Direito Cidade: teoria e prtica e abordados
nesta nota, pode-se dizer que a articulao dos conceitos de funo social da propriedade e de
direito cidade definiram, conceitualmente, um caminho institucional para os movimentos sociais
pela moradia, medida que esta foi reconhecida como um direito fundamental e foram criados
instrumentos legais que abriram novas possibilidades para sua realizao. Tal perspectiva institucional,
entretanto, ainda pouco compreendida pela populao em geral.

REFERNCIAS

BRASIL. Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal,
estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, 2001. Disponvel em: <http://goo.gl/nI5FlB>.
______. Portaria no 610, de 26 de dezembro de 2011. Dispe sobre os parmetros de priorizao e o
processo de seleo dos beneficirios do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV). Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/oEJDa7>.
CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. A. Do fim do BNH ao Programa Minha Casa Minha Vida: 25 anos
da poltica habitacional no Brasil. In: CARDOSO, A. L. O Programa Minha Casa Minha Vida e
seus efeitos territoriais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013. p. 17-66.
CRAWFORD, C. Palestra. In: SEMINRIO DIREITO CIDADE: TEORIA E PRTICA, 2015,
Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: Ipea, 2015.
O Direito Cidade na Academia e nas Ruas
45

EDMUNDO, M. Palestra. In: SEMINRIO DIREITO CIDADE: TEORIA E PRTICA, 2015,


Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: Ipea, 2015.
FONSECA, M. D. Palestra. In: SEMINRIO DIREITO CIDADE: TEORIA E PRTICA, 2015,
Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: Ipea, 2015.
LAGO, L. C. Palestra. In: SEMINRIO DIREITO CIDADE: TEORIA E PRTICA, 2015,
Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: Ipea, 2015.
LEFEBVRE, H. O direito cidade. Lisboa: Letra Livre, 2012.
LOUREIRO, M. R.; MACRIO, V.; GUERRA, P. Democracia, arenas decisrias e polticas pblicas:
o programa Minha Casa Minha Vida. Braslia: Ipea, 2013. (Texto para Discusso, n. 1886).
MALDANER, A. T.; AZEVEDO, F. S. Leon Duguit e a funo social da propriedade no ordenamento
jurdico brasileiro: uma abordagem crtica na perspectiva da histria do direito. In: ENCONTRO
NACIONAL DO CONPEDI, 29., 2015, Florianpolis. Anais... Florianpolis: Conpedi, 2015.
SANTOS JR., O. Palestra. In: SEMINRIO DIREITO CIDADE: TEORIA E PRTICA, 2015,
Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: Ipea, 2015.
Capacidade de Gesto: coordenao interorganizacional na implementao
de programas pblicos federais no Brasil

Sheila Cristina Tolentino Barbosa1

1 INTRODUO
A implementao, como fase do ciclo de polticas pblicas, consiste no desafio de transformar
intenes gerais em aes e resultados. Este desafio potencializado pela crescente complexidade no
processo de implementao de polticas pblicas, sobretudo em funo dos pontos de contato entre
diferentes temas objetos destas polticas. Neste sentido, observa-se que um determinado objetivo
de poltica pblica interfere em diversas jurisdies ou sofre interferncia delas (OToole Jr., 1996).
Significa dizer que o processo de implementao de polticas pblicas pode envolver atores de diferentes
nveis governamentais e organizaes com distintos interesses, expertises e formas institucionais,
constituindo arranjos interorganizacionais para a consecuo de aes governamentais especficas,
sendo que sua estrutura e suas formas de interao influenciam em seu desempenho.
Alm das diversas organizaes que compem a estrutura do governo federal, os mencionados
arranjos para implementao de polticas pblicas podem incluir rgos dos entes federados,
assim como organizaes privadas e do terceiro setor. A incluso de tais organizaes nesses arranjos
constitui tendncia atual, no sentido de obter o melhor das competncias de cada setor e promover
aes complementares para resolver problemas pblicos, ou melhor, para maximizar o bem-estar
da sociedade.
Esse raciocnio est ancorado na ideia de que o Estado tem capacidade superior de arrecadao
de recursos necessrios soluo dos problemas pblicos, bem como o setor privado e o terceiro
setor possuem maior capacidade para a produo e a entrega de bens e servios (Salomon, 2002).
So as relaes interorganizacionais delineadas pela participao desses diversos atores estatais
e no estatais que traam os contornos da complexidade do processo de implementao e que
demandam um intenso esforo de coordenao interorganizacional para a efetiva transformao das
polticas pblicas em resultados.
Admitida a necessidade das aes conjuntas do pblico e do privado, bem como do pblico e
do terceiro setor, para a melhor soluo dos problemas pblicos, ideia expressa em textos que tratam da
reforma do Estado no Brasil, a exemplo de Pereira e Spink (1998), a discusso passa a girar em torno
de quais so, ento, os meios mais adequados promoo dessa ao conjunta e otimizao da sinergia
por ela pretendida. Ou seja, o foco da discusso passa a ser qual o tipo de administrao adequada
para gerir esta ao conjunta, se seria um modelo de gesto tradicional baseado em autoridade e
controle ou seria uma gesto baseada na cooperao (Palumbo, 1998; Hill, 2009; Salomon, 2002).

1. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental, em exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e
da Democracia (Diest) do Ipea.
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Nos anos recentes, o tema das polticas pblicas em rede foi largamente abordado a partir
do conceito de governana, que possui como ponto de partida os mesmos contextos adotados na
anlise da coordenao interorganizacional, embora representem, a governana e a coordenao,
conceitos distintos entre si.
A governana faz referncia regulao de relaes, por meio de mecanismos que incluem
a autoridade e a sano governamental, mas vo alm delas, enquanto o conceito de coordenao
interorganizacional faz referncia a meios de promoo da cooperao (Daft, 1999). Para Kooiman (2003),
a necessidade da coordenao tem origem no processo de diviso do trabalho, na diferenciao funcional
e na especializao que ocorrem na separao da tomada de decises da sua respectiva implementao.
A coordenao pode ser vista, portanto, como um aspecto da governana, mas no representa,
ela prpria, a totalidade do termo governana. A coordenao revela-se til em um contexto de complexidade
societal como processo de integrao de atores separados, mas interdependentes, que, de algum modo,
precisam adaptar-se uns aos outros, apesar de possvel antagonismo entre eles. (Kooiman, 2003).
Nesse sentido, a questo central levantada por Klijn (2005) : como organizar a implementao de
polticas pblicas e a entrega de servios pblicos com o fragmentado arranjo de organizaes envolvidas?
Considerando, ainda, a tendncia de um estado que no executa ele mesmo a poltica pblica,
mas apenas atua como sistema de integrao no qual as polticas pblicas e a prestao de servios pblicos so
produzidas e entregues por outras organizaes contratadas, lucrativas ou no. O cerne desse processo de
integrao a coordenao da ao das mltiplas partes.
A anlise sobre a coordenao interorganizacional na implementao de programas pblicos federais,
aqui desenvolvida, est organizada em cinco sees, incluindo esta introduo. Na seo 2 apresentada
a concepo da estrutura analtica. Na seo 3 so abordados os aspectos metodolgicos da anlise e
discutidos dados da experincia recente no Brasil em relao ao processo de implementao de polticas
pblicas da rea social. A seo 4 aprofunda a anlise, com discusso especfica sobre mecanismos de
coordenao interorganizacional nesse processo de implementao. Na seo 5 constam as consideraes
finais resultantes da anlise empreendida.

2 PERSPECTIVAS DE ANLISE DA COORDENAO INTERORGANIZACIONAL NA IMPLEMENTAO DE


PROGRAMAS PBLICOS
Discutir as possibilidades e os limites da coordenao interorganizacional impe estabelecer
primeiramente o seu propsito. Para Pfeffer e Salancik (2003), ela deriva das mesmas exigncias
de controle de interdependncia: as necessidades de acessar recursos, controlar resultados e evitar
a dependncia do ambiente, sobretudo externo.
Observa-se que existe uma variedade de perspectivas para abordar a anlise da coordenao
interorganizacional, aqui classificadas da seguinte forma:
a) perspectiva estrutural foco na formalizao, complexidade (disperso geogrfica, nmero de
atores envolvidos), direo e temporalidade dos relacionamentos;
b) perspectiva de processo foco na definio de etapas do processo de coordenao
interorganizacional e no gerenciamento de interdependncias sequenciais, paralelas e recprocas;
Capacidade de Gesto: coordenao interorganizacional na implementao de programas pblicos federais no Brasil
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c) perspectiva do desempenho foco na avaliao de resultados medidos por meio de


indicadores de desempenho para produzir um certo padro de resultados;
d) perspectiva da consistncia foco na distribuio de competncias e nas decorrentes sobreposies,
lacunas e divergncias na ao governamental;
e) perspectiva poltica foco na distribuio de poder e em tipos e volumes de participao.
Na perspectiva estrutural, as variveis de interesse analisadas so relativas formalizao,
centralidade e temporalidade das relaes entre implementadores (estveis ou dinmicas),
bem como as que indicam a verticalidade ou a horizontalidade destas relaes. Por sua vez, a perspectiva
de processo foca o gerenciamento das interdependncias entre os implementadores que compem
o arranjo interorganizacional; tais interdependncias podem ser sequenciais, paralelas e recprocas.
J a perspectiva do desempenho foca os mecanismos utilizados para monitorar e otimizar o desempenho
da implementao em busca de homogeneidade de resultados. Na perspectiva da consistncia da
ao estatal, o que se observa a coordenao no sentido de minimizar falhas, tais como lacunas,
incoerncias ou superposies em aes de polticas pblicas. E, finalmente, na perspectiva poltica,
o foco est nos relacionamentos entre os implementadores em termos de oportunidades de participao
e distribuio de poder no arranjo interorganizacional de implementao de polticas pblicas.
A anlise da coordenao organizacional, com base nas mencionadas perspectivas, tem a
finalidade de viabilizar uma viso ampla do processo e apontar aspectos caractersticos da coordenao
interorganizacional relacionados aos resultados de implementao.

3 A COORDENAO INTERORGANIZACIONAL NA IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS FEDERAIS


DA REA SOCIAL NO BRASIL A PARTIR DOS ANOS RECENTES
Com o objetivo de apontar os aspectos caractersticos da coordenao de relaes interorganizacionais
para implementao de programas pblicos federais, foi conduzida pesquisa qualitativa por meio de
mtodo comparativo, baseado em lgebra booleana e equaes lgicas que permitem a identificao
das condies ou configuraes de condies que conduzem a um determinado resultado, neste caso,
o sucesso ou o insucesso da implementao de programas pblicos. Este mtodo foi adotado
em razo da capacidade da denominada anlise qualitativa comparativa, ou QCA (do ingls
qualitative comparative analysis), em lidar com a complexidade causal caracterstica das cincias sociais
(Ragin, 1987; Rihoux e De Meur, 2008).
Neste estudo, a qualidade de sucesso ou insucesso atribuda ao resultado da implementao
foi arbitrada em razo dos percentuais fsicos de implementao atingidos pelo programa ao final
do perodo de vigncia do Plano Plurianual (PPA). Mais especificamente, considerou-se como de
sucesso o atingimento de valor igual ou superior a 80% da meta fsica de implementao.
Para viabilizar o processo de comparao das experincias de coordenao investigadas, uma estrutura
analtica foi desenvolvida a partir das cinco perspectivas de anlise, includos mecanismos e contextos de
coordenao interorganizacional, os quais fazem referncia coordenao em contextos hierrquicos,
de mercado, de associao solidria ou polticos.
Cabe esclarecer que no primeiro contexto, o hierrquico, a coordenao baseia-se na autoridade.
No contexto de mercado, a coordenao d-se com base na troca. J na associao solidria,
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
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a coordenao ocorre por meio do interesse comum. Por fim, no contexto poltico, a coordenao
d-se por meio da acomodao de interesses, nem sempre comuns e por vezes at mesmo conflitantes.
importante destacar a centralidade do contexto poltico para discusso das interaes entre
os atores envolvidos na implementao de programas pblicos, como observado por Cmara (2002),
e como, de fato, evidenciado pelos dados da pesquisa.
De modo sucinto, tratou-se de caracterizar a coordenao interorganizacional em dezesseis casos
de implementao de programas pblicos federais da rea social, os quais foram selecionados entre
programas prioritrios do PPA 2004-2007, supostamente em melhores condies de implementao
em termos de disponibilidade de recursos e de tomada de deciso. Condies estas que, em tese, colocam em
destaque os efeitos da capacidade de coordenao e de gesto sobre o resultado da implementao.
Os dados que caracterizam o modo de coordenao e implementao de cada um dos programas
selecionados foram coletados por meio de questionrios e entrevistas com gerentes de programas,
coordenadores de aes e implementadores dos mbitos regional e local. Os mltiplos casos de
implementao foram, ento, descritos com base nas cinco perspectivas de anlise anteriormente
mencionadas e comparados entre si, de modo a identificar as condies ou as configuraes de
condies comuns nos casos de sucesso e insucesso da implementao de programas pblicos federais.
Assim, olhando para a experincia brasileira dos anos recentes (a partir da organizao do
PPA 2004-2007), por meio da anlise das variveis relativas coordenao interorganizacional,
as que emergem como diferenciais para o sucesso da implementao so as indicadoras das relaes no
processo de tomada de deciso, ou seja as da perspectiva poltica. Essa constatao aponta a relevncia
dessa perspectiva e a necessidade de dar a ela mais ateno, como ser discutido e explicitado adiante.
A relevncia possivelmente resultado de algo que ainda no atingiu um ponto de maturao no
processo de implementao de polticas pblicas, como aparentemente j ocorre na perspectiva estrutural,
pois, como se ver a seguir, os aspectos estruturais relacionados complexidade, por exemplo,
no se mostram significantes na explicao do sucesso, j que ocorrem em padro comum em todos os
casos analisados. Mas isso no significa, em absoluto, dizer que so fatores que podem ser negligenciados,
ainda que no constituam aspectos diferenciais para o sucesso ou o insucesso da implementao.
Na explicao do sucesso da implementao resultante da anlise com todas as variveis,
a equao de resultados aponta como condies de sucesso a presena das relaes com gerentes de
programa dos tipos troca de informaes e decises conjuntas, ou relaes com coordenadores
de programa dos tipos relao de subordinao e relaes de troca de informaes, ou, ainda,
a presena de alguma discricionariedade no processo decisrio.
O resultado da anlise comparativa deixa claro que o modo de participao apontado pelas variveis
indicadoras dos relacionamentos e a distribuio ou o compartilhamento de poder indicados pelas
variveis relativas ao processo decisrio so fatores decisivos na implementao de programas pblicos.
De modo coerente, a ausncia de participao e de compartilhamento de poder esto presentes
na explicao do insucesso. Os casos de insucesso explicitam que a ausncia de relaes com os
demais implementadores o fator diferencial, pois aparece nas suas vrias combinaes causais.
Nestas combinaes esto presentes as seguintes condies: relao de subordinao e ausncia de
relaes com os gerentes de programas, ausncia de discricionariedade na distribuio de recursos,
Capacidade de Gesto: coordenao interorganizacional na implementao de programas pblicos federais no Brasil
51

ausncia de mecanismos de coordenao dos tipos mecanismos de deciso e negociao e unidades


e funes de coordenao, bem como ausncia de influncia de grupos de interesse. Note-se que a
influncia de grupos de interesse no constitui fator de sucesso, mas sua ausncia, associada ausncia
de relaes com os demais implementadores, esto presentes na explicao do insucesso.
Nos poucos casos em que foi reportada a influncia de grupos de interesse, sua ocorrncia est
na indicao de beneficirios ou na alocao de recursos financeiros. Essa aparente contradio
a ausncia de influncia de grupo de interesses estar na explicao do insucesso, mas sua presena no
estar na explicao do sucesso pode ser explicada pela complexidade causal detectada na anlise,
ou seja, so as combinaes de condies a explicao do resultado, e no a presena ou a ausncia de
uma condio isolada, pois de acordo com os dados da pesquisa, ocorre que a ausncia dos grupos
de interesse somente diferencial para o insucesso quando combinada com a ausncia de relaes
entre os demais atores.
Na explicao do insucesso da implementao, so apontadas a baixa participao pela ausncia
tanto de relacionamentos quanto de mecanismos de coordenao que viabilizem tal participao,
bem como a ausncia de discricionariedade no processo decisrio como decorrncia da baixa participao
dos demais implementadores no processo de coordenao interorganizacional da implementao.
intrigante notar que, apesar da mencionada indicao de baixa interao entre o nvel federal
e os demais implementadores, sobretudo com o nvel municipal, os achados da pesquisa apontam
como relevantes os aspectos de participao na explicao do sucesso da implementao.
No h, nos dados da pesquisa, base para uma explicao consistente sobre essa aparente contradio
entre as evidncias de baixa interao e o fato de a participao ser um fator que contribui para o sucesso
da implementao. Uma explicao para isso seria tarefa para estudos futuros, mas possivelmente pode
estar relacionada ao que Frey (2000) apontou como sendo um movimento de expanso democrtica no
sentido da construo de uma participao social mais consistente, ou seja, a mencionada participao
no ainda algo consolidado, mas est em um movimento e as indicaes da sua relevncia j se fazem
notar nos dados da pesquisa.
A coordenao interorganizacional na implementao de programas pblicos sociais no Brasil
caracterizada por um padro de contornos hierrquicos, em razo das instituies que estabelecem o modo
de operao governamental ou seja, por determinaes constitucionais, diretivas ou operacionais ,
que vo desde a determinao da supremacia do interesse pblico e a definio da estrutura formal de
coordenao dos planos da ao estatal at os modos de operao dessas aes. Dito de outra forma,
tem-se um modelo de gesto notadamente baseado na autoridade.
Do ponto de vista estrutural, a coordenao interorganizacional caracterizada pela complexidade de
relaes tipicamente formalizadas. No entanto, observou-se que esta complexidade no determinante
do sucesso ou do insucesso da implementao. A coordenao, nesta perspectiva, apresenta carter
estvel e estrutura vertical, embora estejam presentes alguns traos de horizontalidade e ainda
de dinamismo, ou mesmo instabilidade em arranjos para implementao de polticas que conferem
autonomia a governos estaduais ou locais para aplicao dos recursos em projetos.
Quanto perspectiva de processo, tem-se que a coordenao interorganizacional na implementao
de programas pblicos federais caracteriza-se, em grande parte, pelo gerenciamento de interdependncias
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
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paralelas e sequenciais, coordenadas por planos e padronizao, coerentemente ambientadas em um


acentuado contexto hierrquico e formalizado. Alm disso, permanecem a ser mais visivelmente
exploradas as interdependncias recprocas, comumente encontradas em contextos de associao
solidria que, ao mesmo tempo em que, de acordo com a literatura internacional, podem oferecer
ganhos de sinergias, provavelmente exigiriam muito mais em termos de coordenao interorganizacional.
Parece provvel que a situao verificada associa-se a padres de implementao que vm
se reproduzindo ao longo do tempo, no estabelecimento das polticas pblicas como sistemas
(polticas que esto em torno de um mesmo tema e partilham estruturas comuns, como as relativas
a trabalho, sade e educao) e padres potencialmente modificveis gradativamente, em longo prazo,
por presses externas relacionadas ao contedo e ao desempenho da implementao.
Por sua vez, na anlise da perspectiva do desempenho, o que sobressai o fato de que existem
diretrizes que dizem focar o desempenho, com estabelecimento de indicadores e metas a serem atingidas,
mas a coordenao interorganizacional em prol do desempenho permanece incipiente em funo
de um monitoramento ainda frgil, que assume feies muito mais de controle ex ante e ex post do
que de uma coordenao que proporciona ajustes concomitantes do desempenho, por meio de um
monitoramento efetivo. A razo para isso possivelmente est no fato de que, no Brasil, a adoo do
planejamento da ao estatal orientado para resultados uma experincia relativamente recente,
na qual muito da sua efetiva aplicao est para ser consolidada na prxis das aes estatais.
Na perspectiva da consistncia da referida ao estatal, a coordenao interorganizacional
perceptvel e parece operar muito mais no mbito institucional, visto que a pesquisa sugere que
os indcios de lacunas, incoerncias e sobreposies relacionadas aos programas pblicos federais
constituem falhas cujas origens esto em arranjos institucionais. Os esforos de coordenao nesta
perspectiva so orientados pela participao dos atores envolvidos na implementao, ou, ainda,
da sociedade civil organizada no apontamento das mencionadas falhas de coordenao. Neste ponto,
destaca-se o contexto poltico na coordenao interorganizacional da implementao, uma vez que,
por meio da participao e da necessidade de acomodao de interesses, tais falhas so apontadas
para a efetiva correo, mediante negociaes e decorrentes ajustes institucionais.
Discutidos os achados nas perspectivas de anlise da coordenao interorganizacional, seguem anlises
relacionadas aos mecanismos de coordenao interorganizacional que se manifestam nos dados dos
programas pesquisados e sua relao com os achados das perspectivas de anlise abordadas.

4 MECANISMOS DE COORDENAO INTERORGANIZACIONAL NA IMPLEMENTAO DE PROGRAMAS


PBLICOS FEDERAIS
Em relao aos mecanismos de coordenao que explicam o sucesso na implementao, a anlise
comparativa indicou que so relevantes para o sucesso a presena de mecanismos de deciso
e negociao, de assessoria comum ou os sistemas de planejamento e sistemas de informao, embora no
seja nenhum deles isoladamente necessrio ou suficiente. Ou seja, nenhum deles aparece sozinho
como responsvel pelo sucesso e nenhum aparece em todas as configuraes que resultam em sucesso.
Ao mesmo tempo, a anlise comparativa para explicar o insucesso, levando em conta as
mesmas variveis, no apresenta minimizao lgica possvel. Isso significa dizer que no possvel,
a partir dos dados da pesquisa, determinar que condies relativas aos mecanismos de coordenao
Capacidade de Gesto: coordenao interorganizacional na implementao de programas pblicos federais no Brasil
53

so diferenciais para o insucesso da implementao. No possvel afirmar, mesmo por analogia,


que a situao oposta verificada na explicao do sucesso para tais variveis seja uma explicao vlida
para o insucesso. Eis o porqu de, consoante as condies de necessidade e suficincia encontradas
na anlise, afirmar-se quais deles so relevantes e no determinantes do sucesso na implementao.
Outro dado interessante a esta anlise o fato de que, em apenas um dos casos pesquisados,
foi indicada a presena de mecanismos de incentivo no processo de implementao. Essa situao
pode estar atrelada verificao de que o controle de desempenho por parte dos implementadores
no algo consolidado, sendo a utilizao de sistemas de incentivo uma alternativa para o incremento
do desempenho.
A aplicao dos mecanismos de coordenao apresenta configuraes diversificadas, tendo como
ncleo comum os mecanismos de comunicao e os sistemas de informao.
Entre as mencionadas possibilidades de coordenao a serem exploradas, os resultados da pesquisa
sugerem que a perspectiva poltica apresenta maior poder de explicao do sucesso e do insucesso dos
processos de implementao estudados, j que so as variveis indicadoras, a ela associadas, aquelas que
se apresentam como diferenciais tanto na anlise do sucesso quanto do insucesso da implementao.
Desta forma, relevante a discusso do modo de participao destacando-se, de forma clara, que este
conceito no se restringe to somente participao social externa ao governo, pois se mostrou
relevante o modo de participao dos prprios implementadores nas decises e aes de implementao
dos programas.
Alm disso, os dados da pesquisa sugerem a importncia de se desenvolver a qualidade dos
relacionamentos para implementao de polticas pblicas. Neste sentido, tem-se como proposio, a ser
analisada por futuras pesquisas, a promoo do compartilhamento de valores e referncias comuns,
como apontado por Jobert (2004), indo alm do estabelecimento de instituies formais de participao,
da determinao de aes ou da mera aquisio de produtos e servios.
De fato, os resultados da pesquisa permitem inferir que mais relevante que a discusso
da necessidade ou no da hierarquizao nos arranjos interorganizacionais de implementao de
polticas pblicas a discusso de como equilibrar as necessidades relativas distribuio
de discricionariedades, a participao e a acomodao de interesses dos atores envolvidos no
processo de implementao, mesmo em contextos hierrquicos. Neste sentido, tal discusso
indicada como agenda de pesquisas adicionais.
Finalmente, no que diz respeito aos mecanismos de coordenao interorganizacional, conclui-se que
a prpria instrumentalidade da gesto limitada a alguns poucos desses, visto que se observa a
subutilizao ou no utilizao de muitos dos mecanismos possveis na coordenao interorganizacional
para implementao de programas pblicos. Dos oito mecanismos pesquisados, apenas os de
comunicao e os sistemas de informao so combinados na maioria dos casos; j o mecanismo
de sistema de incentivo o menos utilizado, com apenas uma ocorrncia entre os casos pesquisados.

5 CONSIDERAES FINAIS
As anlises aqui reportadas revelam um padro de coordenao hierrquica e apontam fragilidades que
indicam a importncia de olhar para alm da formulao e do planejamento, inserindo a discusso
da gesto da implementao na agenda de pesquisa nacional.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
54

Considerando a implementao caracterizada pelos extremos na distribuio de competncias


ou seja, significativa autonomia nas polticas formatadas como estruturas de financiamento e maior
direcionamento nas formatadas como sistemas consolidados; por exemplo, as polticas das reas
de educao, sade, assistncia social e gerao de trabalho, emprego e renda , pensar formatos
intermedirios que incluam, por exemplo, a utilizao de mecanismos de coordenao que promovam
no somente a comunicao e as interaes de cima para baixo e tambm de baixo para cima e
horizontalmente seria um exerccio pertinente a pesquisas que possam investigar alternativas de
gesto e coordenao interorganizacional na implementao de programas pblicos.
O inevitvel questionamento em relao mencionada autonomia na distribuio de
competncias relativo ao resultado das opes de coordenao fornecidas pela dicotomia entre
direcionamento e autonomia nas especificidades do contexto brasileiro, pois estabelecer controle sobre
o desempenho dos atores envolvidos implica absorver parcelas de autonomias destes atores, uma vez
que seu desempenho seria definido e controlado de forma compartilhada. J a viabilidade de maior
autonomia tem outras consequncias; a mais relevante a fragilidade da coordenao direcionada
pelo foco no desempenho. O ponto de interesse nesta dicotomia est na busca do equilbrio entre
direcionamento federal das polticas pblicas e manuteno da autonomia dos entes federados.
Isso porque, se de um lado, o maior direcionamento, prprio das polticas pblicas organizadas em
forma de sistemas como as das reas de sade, educao e trabalho, est relacionado a um maior
controle do processo de implementao, de outro, as autonomias conferem maior responsividade
por parte dos atores envolvidos e maior legitimidade ao processo.
Ainda em relao ao desempenho da implementao, diante da observada limitao da
coordenao interorganizacional nesta perspectiva, destaca-se como relevante a discusso da relao
entre coordenao interorganizacional e efetividade dos desempenhos de implementao planejados.
Tal discusso proposta com o objetivo de lanar luzes sobre possveis direcionamentos e contribuies
da coordenao interorganizacional na traduo dos planos em resultados, ou seja, significa olhar
alm da formulao e do planejamento para compreender o papel da gesto no desempenho das
aes governamentais.

REFERNCIAS

CMARA, L. M. Breves notas sobre o modus operandi do modelo de relacionamento entre instncias de
governo institucionalizado pelo Decreto-Lei no 200/67 em face dos novos desafios do federalismo cooperativo.
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DAFT, R. L. Administrao. Rio de Janeiro: LTC, 1999.
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JOBERT, B. Estado, sociedade, polticas pblicas. Santiago: LOM, 2004. (Srie Universitria).
Capacidade de Gesto: coordenao interorganizacional na implementao de programas pblicos federais no Brasil
55

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SALOMON, L. M. The tools of government: a guide to the new governance. New York:
Oxford University Press, 2002.
Cooperao Vertical em Investimentos Federais Realizados por Municpios

Paulo de Tarso Frazo S. Linhares1


Roberto Pires Messenberg2
Rebeca Bulhes Bertoni3
Nicole Carvalho de Moura4

1 INTRODUO
Esta nota o resultado preliminar de um projeto de pesquisa que procura analisar a cooperao entre
os municpios e o governo central, por meio do acompanhamento de alguns programas federais
executados por prefeituras.
Atualmente, no Brasil, existem mais de duzentos programas federais em que a participao dos
governos municipais abrange algumas, ou mesmo todas, as atividades relacionadas sua execuo.
Neste trabalho, procura-se avaliar uma amostra destes programas com foco, de um lado, em sua
efetividade na promoo de uma maior equidade territorial e, de outro, na sua eficincia em termos
da execuo das obras envolvidas. Em relao a este ltimo aspecto, avalia-se, especificamente,
a correspondncia entre a capacidade municipal e o cumprimento do cronograma de execuo de
projetos de infraestrutura urbana.
Esta nota est organizada em cinco sees, incluindo esta introduo. Assim, na seo 2
apresentam-se justificativas gerais dos programas federais no mbito da cooperao federativa,
enquanto a seo 3 destaca o ciclo das operaes de repasse voluntrio dos recursos no Oramento
Geral da Unio (OGU) aos municpios, com vistas deteco de possveis vieses no processo de
seleo dos projetos e de eventuais falhas na preveno de problemas durante a execuo das obras.
Na seo 4, busca-se avaliar se a execuo dos projetos exibe caractersticas compatveis com as
razes que procuram justific-los. Procede-se, ento, ao detalhamento da seleo amostral utilizada
na obteno dos resultados da pesquisa, com foco no acompanhamento de programas da rea
de infraestrutura (particularmente, das aes de pavimentao e recapeamento em vias urbanas).
Por meio da construo do ndice de Necessidade Municipal (INM), investiga-se se h sentido
redistributivo no auxlio prestado pelo governo federal aos municpios. Com o mesmo objetivo,
observam-se as correlaes entre os volumes de recursos per capita por estes recebidos e os fatores relativos
s suas riqueza e capacidade financeira. Alm disso, procura-se testar a hiptese de que a qualidade
da execuo dos projetos pode se beneficiar de seu carter descentralizado. Entre as diversas variveis
explicativas do sucesso na implementao dos projetos contidos na amostra, analisa-se, de forma
mais detalhada, o potencial dos municpios (ou capacidade municipal), de acordo com a escala do ndice
de Capacidade Municipal (ICM) desenvolvido. Por fim, na seo 5 constam as consideraes finais.

1. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diest do Ipea.
3. Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diest do Ipea.
4. Estagiria na Diest do Ipea.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
58

2 JUSTIFICATIVA DE PROGRAMAS FEDERAIS IMPLEMENTADOS POR MEIO DA COOPERAO


FEDERATIVA VERTICAL
No Estado organizado de forma federativa, trs razes principais justificam a ao do governo central na
busca de solues para problemas locais. Em primeiro lugar, os efeitos derivados de determinada ao
de governo municipal, ainda que circunscrita geograficamente, podem ter repercusses significativas
(positivas ou negativas) sobre o bem-estar de residentes em outras jurisdies. Como os entes de uma
Federao so responsivos aos interesses dos cidados de sua circunscrio eleitoral, os efeitos derivados das
aes no coordenadas em outros municpios tendem a ser ignorados pelo processo decisrio (Arrow, 1970).
Em segundo lugar, quando executadas de forma isolada, as polticas sociais podem deflagrar uma
corrida para o piso (race to the botton): sua adoo acaba por atrair demandas migratrias de
municpios vizinhos (Kenyon, 1991). Assim, sem a ao coordenadora do governo federal (e/ou estadual),
estas polticas correriam o risco de apresentarem racionamentos de oferta como resultado. Por fim,
em funo das especificaes na estrutura tributria vigente, as possibilidades de arrecadao de tributos em
alguns municpios podem se mostrar insuficientes com vistas ao financiamento da expanso da oferta
de determinados servios, o que justificaria a interveno corretiva do governo central, de forma a
proporcionar maior equidade distributiva intermunicipal (Arretche, 2010; Abrucio e Franzese, 2007).
Nesse sentido, ainda cabe indagar sobre as vantagens federativas da delegao (parcial ou total)
s prefeituras, das atividades associadas execuo dos programas federais. A primeira e mais visvel
delas consiste na preexistncia de uma estrutura administrava municipal j em operao. A segunda
associa-se reduo dos custos de informaes. Pelo fato de estarem envolvidas de forma direta em
questes locais, as administraes municipais usualmente possuem mais e melhor conhecimento
sobre fornecedores de produtos e servios na regio, bem como sobre preos e especificaes tcnicas
destes ltimos.
Nesta etapa do projeto de pesquisa, conforme as justificativas anteriores para a modalidade de
cooperao federativa em tela, procura-se responder a duas ordens de questes distintas.
1) Os projetos contratados teriam contribudo efetivamente para a reduo das desigualdades
intermunicipais?
2) A capacidade municipal pode ser apontada como um fator relevante para explicar a
ocorrncia de atrasos na execuo dos projetos?

3 CICLO DAS OPERAES DE REPASSES VOLUNTRIOS DOS RECURSOS NO ORAMENTO GERAL DA


UNIO AOS MUNICPIOS
A implementao dos programas do governo federal por municpios no ocorre em um
vazio institucional. Assim, para se avaliar a atuao de tais programas no sentido da reduo das
desigualdades relativas e da efetivao das potencialidades dos governos locais, deve-se observar,
preliminarmente, se as regras estabelecidas no poderiam ensejar resultados no sentido inverso
ao pretendido. Mais especificamente, procura-se aqui inferir se, por um lado, os atrasos e as paralisaes
observados na execuo de alguns projetos podem ser explicados (ao menos parcialmente) pelas falhas
ou omisses existentes em seu processo de aprovao e, por outro, se os municpios administrativamente
mais frgeis no estariam sendo excludos de forma antecipada do processo da obteno dos recursos,
em funo das dificuldades no atendimento dos requisitos e das exigncias deste.
Cooperao Vertical em Investimentos Federais Realizados por Municpios
59

Conforme indicado na figura 1, o acesso dos municpios aos recursos dos programas do governo
federal ocorre a partir de iniciativa da prefeitura interessada, por meio do cadastramento de proposta
no Sistema de Gesto de Convnios do Governo Federal (Siconv). A proposta deve ser enquadrada em
ao de programa previamente estabelecido pelo governo federal. A iniciativa municipal , todavia,
uma manifestao de interesse. No se demanda projetos ou mesmo justificativas mais elaborados,
o que, em tese, exclui a ocorrncia de vis de seleo em favor de municpios mais capacitados,
tcnica ou administrativamente. Por outro lado, constata-se, ao longo do processamento administrativo e do
desenvolvimento do projeto, a ocorrncia de diversos procedimentos com vistas ao saneamento de possveis
problemas futuros. Em suma, o ciclo de operaes de repasses aos municpios no parece induzir seleo
(enviesada) dos municpios mais capacitados. Alm disso, a observncia dos procedimentos demonstra
esforos no sentido de mitigar eventuais problemas que poderiam ocorrer durante a execuo dos projetos.

FIGURA 1
Ciclo de repasses das transferncias voluntrias de recursos da Unio no Sistema de Convnios (Sinconv)
Cadastramento de
programas e emendas
Aprovao
proposta
Seleo/empenho
Anlise operacional:
aprovar PT no Siconv
Autorizao Prestao de
Contratao Anlise de Verificao de execuo Desbloqueio Relatrio contas parcial e Aprovao de
publicao DOU projetos de licitao de objetos de recursos de execuo novo desbloqueio contas final

Siconv

Cauc e Projetos Resultado de Liberao Incio das obras Boletim Pagamento dos Prestao de
comprovao licitao de recursos medio-relao fornecedores contas final
contrapartida fornecedores
Plano de
trabalho
Cadastramento
proposta
Cadastramento e
credenciamento
proponente

CEF Gestores: ministrios Tomadores: estados, municpios

Fontes: CEF (2014), disponvel em: <goo.gl/okE29q>. Verso final editvel disponvel em: <https://goo.gl/Rh9UV>.

4 SELEO AMOSTRAL E ANLISE DAS EVIDNCIAS EMPRICAS

4.1 Seleo amostral


A fonte utilizada dos dados relativos aos projetos municipais no mbito dos programas federais foi
o stio da Caixa Econmica Federal (CEF).5 Entretanto, a escolha dos contratos assinados em 2013
decorre do fato de que esse perodo compreendeu um nmero significativo de projetos em execuo,
os quais, ao mesmo tempo, no estavam sujeitos a possveis interferncias do processo eleitoral,
seja no nvel federal, seja no nvel municipal.6 No ano de 2013 foram contratados 10.445 projetos,

5. Disponvel em: <https://goo.gl/8ZiECE>.


6. Segundo informaes do stio da CEF, em 2013, a situao em que se encontravam os projetos na ltima vistoria de seus tcnicos apresentava-se
adequada para os propsitos da atual pesquisa. Nos perodos anteriores observa-se um nmero superior de casos de projetos j concludos.
Os perodos mais recentes, por outro lado, so caracterizados por uma quantidade significativamente maior de projetos no iniciados.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
60

entre o governo federal e os governos estadual, municipal e entes privados. O valor mdio dos
investimentos foi de R$ 4.402.099,48.
As observaes no grfico 2 indicam que a postergao no tempo constitui o problema mais recorrente
dos projetos, seja por atraso durante a execuo da obra, seja pela demora no incio de sua execuo.
Embora as duas situaes atraso durante a execuo da obra e projetos ainda no iniciados
produzam o mesmo resultado prtico, ou seja, no acesso dos cidados aos servios contratados, deve-se
reconhecer a distino nas razes determinantes de cada uma delas.

GRFICO 1
Situao, em novembro de 2015, dos servios contratados em 2013
(Em % do total)
45

40

35

30

25

20

15

10

0
Concludos Adiantados Normais Atrasados Paralisados No iniciados
Totais Outros Municipais PAV/Recap

Fonte: CEF (2013), disponvel em: <https://goo.gl/nWH03U>.


Elaborao dos autores.

Em funo da heterogeneidade das aes financiadas por programas federais e realizadas


por municpios, selecionou-se uma amostra com projetos de obras associadas pavimentao e ao
recapeamento de vias, com contratos assinados durante o ano de 2013. Tais projetos representam,
assim, obras de infraestrutura urbana de baixa complexidade; capazes, portanto, de promover uma
significativa melhoria nas condies gerais de vida dos habitantes nas cidades em que so realizados,
sem a incidncia de novos e arriscados desafios para empresas incumbentes ou prefeituras contratantes.

4.2 Anlise de efeitos redistributivos intermunicipais na alocao de recursos de programas federais


O desenvolvimento de um INM importante para averiguar se os recursos federais tm sido
direcionados aos municpios mais necessitados. Conforme indicado na seo 2, uma das justificativas
para a existncia de programas federais com mbito local a necessidade de oferecer um nvel
equivalente de servios pblicos entre diversos municpios; ou seja, em tese, municpios com maiores
necessidades deveriam receber maior volume de recursos por habitante.
Assim, com o intuito de medir a necessidade dos municpios nas reas de pavimentao
e recapeamento de vias urbanas em projetos no mbito dos programas federais relacionados
infraestrutura, adotou-se o ndice de Vulnerabilidade Social relativo infraestrutura urbana (IVS-IU).
Este subndice integra o ndice de Vulnerabilidade Social (IVS) elaborado pelo Ipea e procura
Cooperao Vertical em Investimentos Federais Realizados por Municpios
61

refletir as condies de acesso aos servios de saneamento bsico e de mobilidade urbana que impactam
significativamente o bem-estar da populao municipal.
Contempladas as possibilidades e os limites das informaes coletadas pelos Censos Demogrficos,
foram escolhidos, para a composio do IVS-IU, indicadores sobre a presena de redes de abastecimento
de gua, de servios de esgotamento sanitrio e de coleta de lixo territorial, bem como um indicador do
tempo gasto pela populao ocupada de baixa renda durante seu deslocamento entre a moradia
e o local de trabalho tempo este utilizado como proxy das condies de mobilidade urbana do
segmento especfico da populao. Os indicadores que compem o IVS-IU (com seus respectivos
pesos relativos) so descritos no quadro 1.

QUADRO 1
Descrio e peso dos indicadores que compem o subndice IVS-IU
Indicador Descrio Peso
Razo entre o nmero de pessoas que vivem em domiclios, cujo abastecimento de gua no provm de
Percentual de pessoas em domiclios
rede geral e cujo esgotamento sanitrio no realizado por rede coletora de esgoto ou fossa sptica,
com abastecimento de gua e 0,300
e a populao total residente em domiclios particulares permanentes, multiplicada por cem.
esgotamento sanitrio inadequados
So considerados apenas os domiclios particulares permanentes.
Razo entre a populao que vive em domiclios sem coleta de lixo e a populao total residente em
Percentual da populao que vivem domiclios particulares permanentes, multiplicada por cem. Esto includas as situaes em que a
em domiclios urbanos sem servio de coleta de lixo realizada diretamente por empresa pblica ou privada, ou o lixo depositado 0,300
coleta de lixo em caamba, tanque ou depsito fora do domiclio, para posterior coleta pela prestadora do servio.
So considerados apenas os domiclios particulares permanentes localizados em rea urbana.
Percentual de pessoas que vivem em
Razo entre o nmero de pessoas ocupadas, de 10 anos ou mais de idade, que vivem em domiclios
domiclios com renda per capita inferior
com renda per capita inferior a meio salrio mnimo (vigente em agosto de 2010) e que gastam mais
a meio salrio mnimo e que gastam
de uma hora em deslocamento at o trabalho, e o total de pessoas ocupadas nessa faixa etria que 0,400
mais de uma hora at o trabalho no
vivem em domiclios com renda per capita inferior a meio salrio mnimo (vigente em agosto de 2010),
total de pessoas ocupadas, vulnerveis
e que retornam diariamente do trabalho, multiplicado por cem.
e que retornam diariamente do trabalho
Elaborao dos autores.

Nas dimenses constantes do quadro 1, os trs indicadores no possuem todos o mesmo


peso relativo, uma vez que isto implicaria deixar a dimenso do saneamento bsico com dois
teros do peso geral do subndice de infraestrutura urbana, e apenas um tero do peso geral
para a dimenso da mobilidade. Em tal caso, haveria desequilbrio de representatividade
nos pesos dos ndices, com sobrevalorizao no justificvel de uma dimenso sobre a outra.
Entretanto, deixar o indicador de mobilidade com o peso de 50% do subndice de infraestrutura
urbana tambm geraria inconsistncia: como o indicador s est disponvel para o ano de 2010,
haveria um reforo do componente inercial do subndice, com a subestimao do impacto dos avanos
na disponibilizao de infraestrutura urbana sobre seu resultado final. Assim, a adoo dos pesos,
tal como proposta no quadro 1, objetivou um equilbrio entre ambas as situaes, ao gerar um subndice
que confere peso agregado maior aos indicadores de saneamento bsico e que, ao mesmo tempo,
inova, ao incorporar o indicador de mobilidade urbana enquanto expresso da dissociao entre os
locais de moradia e de trabalho dos segmentos populacionais em tela ainda que tal indicador tenha
sido disponibilizado apenas no Censo Demogrfico de 2010.
Alm da anlise possibilitada pela utilizao do IVS-IU, a avaliao do INM tambm
contemplou como indicadores as grandezas dos fluxos da receita municipal per capita e do produto
interno bruto (PIB) municipal per capita. Neste sentido, ainda se calculou o valor total per capita
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
62

de recursos recebidos por municpio (apenas em projetos de pavimentao e recapeamento).


Para verificar, ento, se as transferncias de recursos do governo federal deram prioridade queles
municpios com maiores necessidades, ajustou-se uma regresso entre os valores de cada uma das
variveis mencionadas com os valores per capita dos investimentos municipais. Com o objetivo de
eliminar distores com a presena de outliers na base de dados, optou-se pela excluso dos casos
situados acima de trs desvios padro, em termos dos valores per capita do investimento municipal.

GRFICO 2
Correlao: investimento (per capita) e IVS-IU
(Em R$ de 2013)
300
Correlao = -0,06867

250
Valor do investimento

200

150

100

50

0
0,000 0,200 0,400 0,600 0,800 1,000 1,200
IVS

Fontes: CEF (2013), disponvel em: <https://goo.gl/nWH03U> e Ipea (2010), disponvel em: <http://goo.gl/jqhwXs>.
Elaborao dos autores.

Conforme indica o baixo valor do coeficiente de correlao no grfico 2, os volumes de


investimentos per capita inferidos da anlise de contratos no autoriza a afirmao de que as aes
de pavimentao e recapeamento tenham atuado no sentido de promover a redistribuio
intermunicipal da aplicao de recursos em favor dos municpios mais necessitados.
Alm do IVS-IU, como j mencionado, a avaliao do INM envolveu tambm a utilizao de
grandezas relativas aos fluxos da receita municipal per capita (2011) e do PIB municipal per capita (2012).
Os resultados constam nos grficos 3 e 4.
Do mesmo modo como se observou no caso do coeficiente da correlao linear entre os valores
do investimento e do IVS-IU, as magnitudes encontradas para os coeficientes de correlao entre
os valores (em termos per capita) dos investimentos, de um lado, e dos PIBs municipais, de outro,
reforam a evidncia da falta de intencionalidade redistributiva com priorizao ao atendimento das
necessidades locais na implementao das aes de pavimentao e recapeamento dos programas
federais nos municpios. Em particular, a moderada correlao positiva encontrada entre os valores
do investimento e da receita municipal sugere haver uma tendncia contrria quela que se poderia
esperar na busca da equalizao intermunicipal.7

7. Deve-se notar, contudo, que com base na referncia do comportamento da receita corrente em termos per capita, nesta etapa da pesquisa
no possvel afirmar a existncia de uma maior concentrao de recursos em favor de municpios com melhores condies de resposta s
demandas de suas respectivas populaes.
Cooperao Vertical em Investimentos Federais Realizados por Municpios
63

GRFICO 3
Correlao: investimento e PIB municipal (per capita)
(Em R$ de 2013)
300
Correlao = 0,0201

250
Valor do investimento

200

150

100

50

0
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000 90.000 100.000
PIB corrente

Fontes: CEF (2013), disponvel em: <https://goo.gl/nWH03U> e IBGE (2012), disponvel em: <http://goo.gl/yXtfQ>.
Elaborao dos autores.

GRFICO 4
Correlao: investimento e receita municipal (per capita)
(Em R$ de 2013)
300
Correlao = 0,5099

250
Valor do investimento

200

150

100

50

0
0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000
Receita corrente

Fontes: CEF (2013), disponvel em: <https://goo.gl/nWH03U> e IBGE (2011), disponvel em: <http://goo.gl/yXtfQ>.
Elaborao dos autores.
Boletim de Anlise Poltico-Institucional | n. 9 | Jan.-Jun. 2016
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4.3 Indicador de Capacidade Municipal (ICM)


Com o objetivo de mensurar a importncia da capacidade municipal para a eficincia das prefeituras
na execuo dos projetos federais, elaborou-se o Indicador de Capacidade Municipal (ICM).
A elaborao do ICM, por sua vez, refletiu a composio de quatro ndices parciais:
i) ndice de Capacidade de Planejamento (ICP); ii) ndice de Capacidade Organizacional (ICO);
iii) ndice de Capacidade Financeira (ICF); e iv) ndice de Capacidade de Organizao Social
para Monitoramento (ICSM). As fontes de dados para a construo destes ndices parciais foram:
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic) 2013 do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE), Munic 2014/IBGE e Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos
(Fasfil) 2010/IBGE. Cada ndice parcial teve, assim, seu valor normalizado em uma escala entre
0 e 1, em que zero indica a pior situao possvel e ao valor unitrio associa-se uma situao ideal.
Para a obteno dos ndices parciais (ICP, ICO, ICF e ICSM), calculou-se, em cada caso,
uma composio dada pela mdia aritmtica de variveis selecionadas. Alm disso, a construo
ICM envolveu dois clculos alternativos. Na primeira opo, empregou-se a mdia geomtrica dos
ndices parciais e, na segunda, uma mdia aritmtica ponderada de acordo com os seguintes pesos:
i) ICP: peso 1; ii) ICSM: peso 2; iii) ICO: peso 2; e iv) ICF: peso 6.
Finalmente, estimou-se a influncia do ICM sobre a implementao dos projetos de pavimentao
e recapeamento, por meio de uma regresso logstica (logit),8 na qual a avaliao do desfecho d-se
em termos da presena ou no de atrasos ou de paralisaes dos projetos. Tentou-se, assim,
identificar o grau de influncia do ICM (conjuntamente a outras variveis) nos casos de atrasos
(superiores aos previstos) na execuo das obras (segundo seu cronograma inicial), ou de paralisaes,
por ocasio da ltima vistoria conforme reportado pela CEF em novembro de 2015.
De acordo com as estimativas do modelo logit utilizado, pode-se afirmar, com mais de 99,9%
de confiana, que a capacidade municipal (medida de acordo com o ndice aqui desenvolvido)
tem correlao com a probabilidade da ocorrncia de atraso na execuo dos projetos federais de
pavimentao e recapeamento. Ainda, como o sinal do coeficiente estimado negativo, a evidncia
sugere que o ICM atua como um fator protetivo: quanto maior o ICM, menor a probabilidade da
ocorrncia de atraso. Este um resultado coerente com nossa expectativa, esperado em funo dos
argumentos que justificam a cooperao federativa vertical.
Por sua vez, o impacto estimado da variao do ICM do seu valor mnimo (= 0) para o mximo (= 1)
de reduzir a razo de chances odds ratio (OR) de ocorrer atraso nessas obras em praticamente 100%.9
Assim, possvel afirmar, com elevado grau de confiana, que a probabilidade de ocorrncia de atrasos
na execuo das obras no apenas diminui em funo de uma elevao no ICM, como tambm que esta
diminuio ocorre com intensidade significativa.

8. O modelo de regresso logstico utilizado quando a varivel resposta qualitativa e com dois resultados possveis. Nessa aplicao,
as variveis que apresentaram p-valor < 0,1 foram: participao da contrapartida (de recursos); ter (ou no) plano diretor urbano; ter (ou no)
plano de saneamento bsico contemplando o servio de esgotamento sanitrio; participao do nmero de funcionrios com, no mnimo,
ensino mdio completo, no total de funcionrios da administrao pblica municipal; PIB municipal per capita (2012); existncia (ou no)
de participao social com vistas ao monitoramento das aes; tamanho mdio de entidades privadas sem fins lucrativos; e, ainda,
conforme observado anteriormente, ndice de Capacidade Municipal (ICM).
9. A chance (odds) de ocorrer atraso equivale razo entre a probabilidade de ocorrer atraso e a de no ocorrer. O impacto estimado (OR = 0,0005)
o mximo possvel, e no o observado, em razo de a amostra no conter casos com valor 0 nem com valor 1.
Cooperao Vertical em Investimentos Federais Realizados por Municpios
65

5 CONSIDERAES FINAIS
A realizao de programas concebidos e financiados pelo governo federal por meio da ao de prefeituras
municipais constitui uma promissora estratgia de implementao dos investimentos pblicos.
Todavia, o alcance de sucesso desse tipo de iniciativa deve contemplar resultados positivos em,
pelo menos, duas dimenses distintas, a saber: a da equidade territorial e a da eficincia econmica.
A partir dos dados analisados nesta nota, no foram encontradas associaes positivas significativas
entre o volume de transferncias federais aos municpios e o INM elaborado, precisamente com
vistas a esta finalidade analtica. Pode-se concluir, portanto, que as necessidades dos municpios
mais frgeis no foram contempladas de forma diferenciada na distribuio dos aportes relativos de
recursos do governo federal.
Entretanto, o trabalho valida a argumentao de que a vantagem federativa mais visvel
da delegao (parcial ou total) das atividades constantes dos programas federais aos municpios consiste na
preexistncia de uma estrutura administrava municipal j em operao. A significncia do resultado obtido por
meio da regresso logstica para o ICM corrobora a hiptese de que municpios com maiores capacidades de
gesto da prefeitura, oferta de legislao urbanstica pela cmara de vereadores e intensidade de atuao
da sociedade civil, tero, tambm, maiores probabilidades de sucesso na execuo dos programas federais
na rea de infraestrutura (particularmente, das aes de pavimentao e recapeamento em vias urbanas).

REFERNCIAS

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Julius. (Ed.). The analysis of public output. Massachusetts: NBER, 1970. p. 1-30.
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