ndice]

Editorial

Nota do Conselho Editorial

Artigos

[ Evoluo das Polticas e da Administrao da Educao em Portugal ]

[ A Globalizao, o Estado e a Escola Pblica ]

[ Autonomia e Regime de Colaborao na rea da Educao: Unio, Estados e Municpios ]

[ Os Conselhos Municipais de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF no Estado da

n. 4 | 2004
Bahia (Brasil): Um Estudo de Anlise Comparativa ]

[ Da Administrao Escolar Gesto Educacional no Brasil: Uma Falsa Polmica entre a Tcnica

e a Poltica ]

[ Das Teorias das Organizaes Organizao das Teorias: Do Mundo da Gesto ao Mundo da

Educao ]

[ Formao em Administrao Educacional em Portugal na ltima Dcada: Anlise de Alguns

Indicadores ]

[ O Processo de Bolonha e a Formao de Professores em Portugal ]

[ Organizaes Escolares sob a Luz da Teoria Institucional: Um Estudo Comparativo de Caso em

Escolas Pblicas de Curitiba/Paran Brasil ]

[ O Espelho e a Mscara ]

[ A Democracia em Construo na Escola: A Participao dos Alunos ]

n4 | 2004

Revista do Frum Portugus da Administrao Educacional n. 4 - 2004 | 10,00

Revista do Frum Portugus de Administrao Educacional NORMAS DE COLABORAO

Publicao Peridica do Frum Portugus de Administrao Educacional 1] Os artigos propostos para publicao devero ter at 60.000 caracteres (excludos os espaos) e ser entregues em ficheiro
informtico de preferncia processado em Microsoft Word for Windows ou noutro programa convertvel para este. Excepciona-
lmente, poder um artigo ultrapassar aquele limite, mas nunca exceder os 80.000 caracteres.
Os quadros e as figuras devem possibilitar a sua reproduo sem perda aprecivel de nitidez e a sua eventual reduo. Devem
ser apresentados em folhas separadas, devidamente numeradas e com legendas. A sua localizao no texto deve ser clara-
mente indicada.
Os artigos devem apresentar apenas dois tipos de estruturao interna, a saber: partes principais e partes secundrias,
Director devendo ser evitadas outras subdivises; os ttulos das primeiras centradas em negrito e os das segundas em itlico alinhadas
margem esquerda.
Natrcio Afonso As notas devem ser apresentadas no fim do artigo recorrendo a uma numerao sequencial de acordo com o seu aparecimento
ao longo do texto.
Conselho Editorial As referncias bibliogrficas devero obedecer a norma de referncia do sistema autor, data: pgina (Stoer, 1982: 82)
Berta Macedo, Filomena Marques, Florbela L. Sousa, Cristina Silveira de Carvalho, Graa Guedes, Sofia Viseu, devendo as obras ser referenciadas de forma inequvoca e por ordem alfabtica na bibliografia a incluir no final do artigo.
Lus Leandro Dinis (coordenao geral) Exemplos:

Conselho Consultivo Identificao da referncia bibliogrfica
no texto na bibliografia
Ana Paula Curado, Antnio Vasconcelos, Antnio Sousa Fernandes, Belmiro Cabrito, Clementina Marques Cardoso, Fer-
nanda Carapinha Santos, Joo Barroso, Joo Formosinho, Joo Pinhal, Jorge Martins, Leonel Silva, Licnio Lima, Luclia Livro (Santos, 1993a) Santos, Boaventura de Sousa (1993a). Introduo a Uma Cincia Ps-Moderna.
Porto: Afrontamento.
Ramos, Lusa Homem, Madalena Fontoura, Manuel Sarmento, Maria de Ftima Choro Sanches, Maria do Carmo Clmaco,
(Santos, 1993b: 27) Santos, Boaventura de Sousa (1993b). Um Discurso sobre as Cincias. Porto:
Maria Jos Martins, Norberta Falco, Ruben Cabral, Virginio S, Vitor Alaz. Afrontamento
Parte ou captulo de Livro (Weick, 1988) Weick, Karl E. (1988). Educational Organizations as Loosely Coupled Systems, in
Concepo Grfica (Capa) Westoby, Adam (org.) Culture and Power in Educational Organizations. Milton
Patrcia Maya Keynes: Open University Press, pp. 56-72.
Artigo de revista (Weindling & Earley, 1987) Weindling, Dick & Earley, Peter (1987). The First years of Headship: Towards Better
Editor Frum Portugus de Administrao Educacional Practice, Educational Research, vol. 29(3), pp. 202-212.

Frum Portugus de Administrao Educacional Corpos Gerentes Trinio 2003/2006 Mais de dois autores (Stego et al., 1988) Stego, N. Eskil & Gielen, Kees & Glatter, Ron & Hord, Shirley, (orgs.) (1988). Le Rle des
Chefs dtablissement dans lAmlioration du Fonctionnement de lcole. Paris:
Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao Economica.
Alameda da Universidade Mesa da Assembleia Geral
1649-013 LISBOA Presidente, Jorge Adelino Costa A separao entre o ttulo e o subttulo do artigo deve ser feita com dois pontos, independentemente da grafia original.
PORTUGAL Vogal, Antnio Neto Mendes Sempre que se trate de colectnea e independentemente da designao original (ex.: ed., dir., coord.) utilizar sempre (org.)
Tel. 217 943 600 Vogal, Alexandre Ventura ou (orgs.).

Direco 2] Os artigos devem incluir obrigatoriamente um resumo em portugus e outro em Francs ou Ingls e uma seleco de cinco
Execuo Grfica
Presidente, Natrcio Afonso palavras-chave. Os resumos no devem exceder cada um os 800 caracteres (excludos os espaos).
Simes & Gaspar, Lda.
Vice-presidente, Florbela L. Sousa
3] Todos os artigos sero publicados em portugus. Aceitam-se artigos escritos noutras lnguas, designadamente as mais
Tiragem Secretria, Graa Guedes
faladas na Europa. Neste caso, depois de decidida a publicao, a direco da revista encarregar-se- da respectiva traduo.
1000 exemplares Tesoureira, Cristina Silveira de Carvalho
Vogal, Sofia Viseu 4] Depois de analisados pelo Conselho Editorial, os artigos propostos sero remetidos, sob anonimato, a dois membros do Con-
Preo Vogal (suplente), Berta Macedo selho Consultivo, que submetero os seus pareceres por escrito. Sero enviadas, sem identificao, cpias dos pareceres aos
10,00 Vogal (suplente), Filomena Marques autores. A deciso relativa publicao ter em considerao os pareceres, eventualmente, aps a realizao de alteraes
sugeridas por estes, e tendo em conta as prioridades editoriais da revista.
Conselho Fiscal
ISSN 1645 - 2240 5] Aos autores poder ser facultada a reviso de provas tipogrficas dos seus artigos em prazo que ser fixado, caso a caso
Presidente, Henrique da Costa Ferreira
Vogal, Maria de Lurdes Pinto Machado pela direco da revista.
Depsito Legal: 168441/01
Vogal, Maria Gentil Pontes Vaz
6] A cada autor sero oferecidos 5 exemplares da revista.

http://www.fpce.ul.pt/org/fpae 7] As opinies expressas so da responsabilidade dos autores.

A administrao educacional publica artigos no mbito da poltica e da administrao da educao. A revista est aberta colaborao
de educadores, de gestores escolares, de gestores dos sectores educativos das autarquias locais, de membros dos servios centrais do
Ministrio da Educao e, em geral, de profissionais da administrao da educao e da formao.
 ndice]
03 [ Editorial ]
Natrcio Afonso

05 [ Nota do Conselho Editorial ]

7 [ Evoluo das Polticas e da Administrao da Educao em Portugal ]
0
Joo Formosinho, Joaquim Machado

33 [ A Globalizao, o Estado e a Escola Pblica ]

Natrcio Afonso

43 [ Autonomia e Regime de Colaborao na rea da Educao: Unio, Estados e Municpios ]

Flvia Obino Corra Werle

58 [ Os Conselhos Municipais de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF no Estado da

Bahia (Brasil): Um Estudo de Anlise Comparativa ]
Jos Wellington Arago

66 [ Da Administrao Escolar Gesto Educacional no Brasil: Uma Falsa Polmica entre a

Tcnica e a Poltica ]
Dalila Andrade Oliveira

79 [ Das Teorias das Organizaes Organizao das Teorias: Do Mundo da Gesto ao

Mundo da Educao ]
Lus Leandro Dinis

99 [ Formao em Administrao Educacional em Portugal na ltima Dcada: Anlise de

Alguns Indicadores ]
Guilherme Rego Silva

117 [ O Processo de Bolonha e a Formao de Professores em Portugal ]

Ana Paula Curado

126 [ Organizaes Escolares sob a Luz da Teoria Institucional: Um Estudo Comparativo de

Caso em Escolas Pblicas de Curitiba/Paran Brasil ]
Adriana Takahashi

145 [ O Espelho e a Mscara ]

Graa Jegundo Simes

153 [ A Democracia em Construo na Escola: A Participao dos Alunos ]

Elena de Oliveira David
 ] EDITORIAL
Editorial
NATRCIO AFONSO
Este nmero da Administrao Educacional abre com um
texto de Joo Formosinho e Joaquim Machado correspondente
a uma das conferncias apresentadas no colquio 10 Anos de
Administrao Educacional em Portugal, realizado em Abril
de 2004 a propsito do 10 aniversrio da fundao do FPAE.
Os autores procedem a uma anlise retrospectiva da evoluo
das polticas educativas e da administrao da educao a
partir da tenso entre centralizao e descentralizao da
administrao do Estado, tema relevante da agenda poltica
da reforma do Estado e da administrao pblica na ltima
dcada. Neste quadro, feito um balano dos temas recorrentes
da poltica educativa durante esse perodo, nomeadamente a
retrica e as prticas de promoo da autonomia das escolas,
a questo do recrutamento e da colocao dos professores,
a avaliao externa das escolas, tanto por intermdio da
publicao de rankings como por via da interveno
da inspeco, a reorganizao da rede escolar atravs da
constituio de agrupamentos, e a criao dos conselhos
municipais de educao. Evidenciando as lgicas de aco
emergentes crise do Estado centralizador, os autores
sublinham a fragilidade do modelo de mercado na situao
portuguesa e propem uma estratgia de governao que,
sem desresponsabilizar o Estado, se centre na convergncia
de medidas de reforo da autonomia das escolas, de
transferncia de competncias para as autarquias locais, de
afirmao da competncia profissional dos professores, e de
favorecimento da participao dos cidados na gesto das
escolas.
A crise do Estado Educador tambm o tema central
do artigo seguinte onde o autor relaciona as polticas neo-
liberais e o gerencialismo empresarial com o endurecimento
da competio escolar, resultante da crescente agressividade
das estratgias de proteco estatutria das famlias das classes
mdias, no actual quadro de instabilidade e precarizao dos
mercados de trabalho e dos sistemas de proteco social.
Assim, a ruptura do compromisso social-democrata em
que se fundamentou a massificao da escolarizao, e o
consequente abandono da utopia meritocrtica da igualdade
de oportunidades colocam o projecto de uma escola pblica
para todos em grave risco de falncia. Perante tal situao,
o autor argumenta que a defesa do ensino pblico no deve
basear-se na lgica da velha escola estatal cativa da burocracia
centralizadora e do corporativismo docente, mas sim numa
lgica comunitria de verdadeira re-apropriao da escola
pblica por parte dos cidados.
A mesma questo da reorganizao da proviso pblica
da educao, no contexto das transformaes e debilidades
do Estado abordada por Flvia Werle num artigo sobre
a realidade brasileira, centrado na anlise da colaborao
entre a Unio, os Estados e os Municpios. A autora analisa
criticamente os dispositivos de cooperao no contexto
do Estado do Rio Grande do Sul, exemplificando a sua
abordagem na situao de um municpio do referido Estado
onde se procedeu municipalizao da maior parte das
escolas estaduais.
A municipalizao da administrao educacional no
02 > 03
contexto brasileiro constitui tambm o centro do texto
seguinte de Jos Wellington de Arago. O autor apresenta os
resultados de quatro estudos de caso realizados no Estado da
Baa centrados na organizao e funcionamento de estruturas
municipais de participao social, na rea do financiamento
da educao. O estudo mostra uma reduzida dinmica
participativa, onde as referidas instncias tendem a funcionar
mais como extenses do poder executivo municipal do que
como rgos autnomos de controlo social sobre o exerccio
do poder poltico municipal na rea da educao.
No artigo seguinte, Dalila Oliveira apresenta uma
panormica da evoluo da Administrao Educacional,
enquanto domnio cientfico, durante as ltimas quatro
dcadas, no contexto brasileiro. A autora sublinha o impacto
das transformaes polticas e sociais do Brasil e da cena
internacional no desenvolvimento de perspectivas de anlise
mais abrangentes, fazendo com que a investigao e o
pensamento terico em administrao educacional e em
gesto escolar deixassem de ser dominados pela racionalidade
tcnica da gesto cientfica clssica, e evolussem para comparativo da gesto escolar em duas escolas do ensino bsico
paradigmas e esquemas conceptuais que fazem um maior
apelo aos instrumentos heursticos da anlise poltica e
sociolgica.
A teoria organizacional aplicada s organizaes educativas
tambm o objecto central do texto seguinte de Lus Leandro
Dinis. A partir de uma reviso da literatura internacional de
referncia, o autor traa a evoluo da teoria organizacional
e do prprio conceito de organizao, propondo e
caracterizando trs momentos dessa evoluo, em funo dos
diferentes estatutos epistemolgicos atribudos ao conceito.
A partir da o autor avana uma grelha de leitura das diversas
classificaes das teorias organizacionais, e sugere que o
estudo das organizaes educativas, pela sua especificidade
e complexidade, tem potenciado o desenvolvimento
terico e conceptual de todo o campo cientfico da teoria
organizacional.
Num texto resultante da apresentao efectuada no
colquio acima referido, Guilherme Silva divulga alguns
dados preliminares de um trabalho em curso, sobre a oferta
de formao em Administrao Educacional em Portugal
nos ltimos dez anos, ao nvel da formao inicial, contnua
e especializada. O artigo sublinha e analisa a diversidade da
morfologia dos cursos de formao e dos contedos dos
programas das disciplinas, em torno de trs abordagens
Administrao Educacional, que implicam diferentes
objectivos e perfis de formao.
A temtica da formao na poltica educativa tambm
abordada no artigo de Ana Paula Curado sobre o Processo
de Bolonha e a Formao de Professores em Portugal. A
autora apresenta os resultados de uma sondagem efectuada
junto das instituies de ensino superior com interveno
na rea da formao de professores, identificando os pontos
de crticos do impacto do referido processo, nomeadamente
no processo de ensino e na aprendizagem, na estrutura e
organizao dos cursos, na aplicao do sistema de unidades
ECTS, na mobilidade de alunos e professores e nas questes
da avaliao e da acreditao.
No artigo seguinte, Adriana Takahashi mobiliza o
enquadramento conceptual da teoria institucional num estudo
no Brasil (Curitiba). A autora traa uma panormica da reviso
da literatura da teoria institucional e do seu desenvolvimento
no contexto brasileiro, a partir da qual analisa os contextos,
as percepes e as prticas de gesto dos gestores escolares,
concluindo que o enquadramento terico mobilizado lhe
permitiu uma leitura mais abrangente da administrao escolar,
no apenas limitada aos factores internos da organizao,
mas tambm atenta ao contexto ambiental e s crenas e
valores que moldam os esquemas interpretativos com que os
actores lem a experincia escolar.
Finalmente, os dois ltimos artigos tm em comum o
facto de apresentarem concluses e reflexes sobre trabalhos
de pesquisa com caractersticas etnogrficas, conduzidos
em escolas dos ensinos bsico e secundrio. Graa Simes
descreve o processo de construo do dispositivo de pesquisa
que desenvolveu para analisar as linhas e lgicas de aco
presentes na constituio de um agrupamento vertical de
escolas, num contexto em que a prpria investigadora tinha
desempenhado um papel relevante. Por seu turno, Elena
David d conta de uma investigao centrada na observao
e escuta dos alunos de uma escola secundria envolvidos em
dinmicas de participao formal e informal, num registo
que procura captar, com autenticidade e cumplicidade, a
construo autnoma de discursos e prticas de cidadania
pelos alunos, num contexto escolar pouco atento iniciativa e
criatividade dos jovens.
A grande diversidade temtica deste conjunto de artigos
pretende expressar a abrangncia do campo de estudo
e de interveno em que se situa o Frum Portugus
de Administrao Educacional, nomeadamente a poltica
educativa, a teoria organizacional e a gesto escolar. A
regularidade da publicao anual da Administrao
Educacional, dando conta da produo cientfica e da reflexo
terica e prtica sobre poltica educativa e administrao
educacional, corresponde ao papel do Frum enquanto espao
de debate e de cruzamento de experincias e perspectivas.
Por isso, renova-se o apelo participao j anteriormente
formulado, solicitando-se aos scios que submetam artigos
para publicao, reflectindo os seus trabalhos de investigao
ou de reflexo sobre as suas prticas, nos diversos contextos
da administrao educacional em que desenvolvam a sua
actividade.

NOTA DO CONSELHO EDITORIAL

Artigo publicado no 3 nmero da Revista
A Construo de um Dispositivo de Auto-Avaliao
como Estratgia de Gesto Organizacional

No 3. nmero da Revista Administrao Educacional, pginas 89 a 100, foi publicado

um artigo com o ttulo A Construo de um Dispositivo de Auto-Avaliao como
Estratgia de Gesto Organizacional, da autoria de Francisco Alves Marques.
Verificou-se posteriormente que tinham sido utilizados vrios trechos - pginas 90-
95 e 100 da Revista - de uma dissertao de Mestrado titulada Para uma Abordagem
da Avaliao do Desempenho nos Estabelecimentos de Ensino, datada de 1996,
apresentada Faculdade de Cincias Humanas Universidade Catlica Portuguesa, da
autoria de Maria de Lourdes Marques da Costa Pinhal, o que configura uma inequvoca
situao de plgio.
Confrontado com a situao, pelo Conselho Editorial, o autor do artigo reconheceu,
formalmente e por escrito, o facto de no ter indicado a autora dos excertos includos
no artigo.
O Conselho Editorial lamenta profundamente o sucedido. Apesar dos contedos
e opinies expressas nos artigos serem da exclusiva responsabilidade dos seus autores,
o Conselho Editorial no quer deixar de apresentar um pedido de desculpas autora
do texto objecto de plgio, a todos os colaboradores e leitores, pela situao em que,
involuntariamente, a Revista se viu envolvida.
O Conselho Editorial

04 > 05
 ] ARTIGOS

Evoluo das Polticas e da Administrao

da Educao em Portugal
JOO FORMOSINHO
JOAQUIM MACHADO
Universidade do Minho, Portugal

RESUMO
A nossa leitura da evoluo das polticas e da administrao da educao parte da tenso entre centralizao e descentralizao administrativas,
entendidas como formas polticas de organizao do Estado e no como meros processos tcnicos para assegurar a eficcia da administrao. Assim,
revisitamos o debate sobre centralizao e descentralizao dos anos 1980 e assinalamos a tenso entre uma retrica descentralizadora e prticas de
desconcentrao das escolas. Nesta perspectiva, analisamos quer o programa de reforo da autonomia das escolas quer as polticas de re-centrao do
XV Governo Constitucional: nomeadamente as polticas de recrutamento e colocao dos professores, de avaliao das escolas, de agrupamento de
escolas e de municipalizao da educao.

Palavras-chave: Centralizao - Descentralizao - Concurso de professores - Avaliao das escolas - Agrupamento de escolas - Municipalizao da
educao

A Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 (Fernandes, 1988: 507).

institucionaliza o regime democrtico instaurado
pela Revoluo de Abril de 1974 e consagra a
descentralizao administrativa como garante do
exerccio democrtico do poder (art 239). Aplicando,
dez anos depois, esta concepo de Estado democrtico
e descentralizado no domnio da educao, a Lei
de Bases do Sistema Educativo (Lei n 14/86, de 14 de
Outubro) supera a concepo de democratizao j
presente na Reforma Veiga Simo (Lei n 5/73, de 25
de Julho) e entendida como reforo na distribuio
dos recursos educativos (escolas, professores, dotaes
financeiras, cursos), na igualdade no acesso (gratuitidade,
apoios scio-econmicos, distribuio geogrfica dos
estabelecimentos de ensino) e na igualdade de sucesso
(alteraes curriculares, formao profissional de
docentes e tcnicos de educao, mtodos pedaggicos e
aplicao de novas tecnologias educativas). A concepo
de democratizao presente na LBSE inclui
uma distribuio de poder nas decises educativas, atravs da
descentralizao dos rgos e da participao popular na definio
da poltica e na direco e gesto dos estabelecimentos de ensino
Com esta afirmao da
existncia, no sistema educativo, de uma pluralidade de centros
de deciso no dependentes entre si, ou seja, descentralizados e com
poderes prprios (competncias) (Fernandes, 1988: 506),
a LBSE introduz uma inovao que diversificao das
estruturas e actividades educativas faz corresponder a
diversificao dos poderes e dos agentes responsveis.
Neste texto, perspectivamos a evoluo das polticas
e da administrao da educao a partir desta tenso
entre centralizao e descentralizao administrativas,
entendidas como formas polticas de organizao do
Estado e no como meros processos tcnicos para
assegurar a eficcia da administrao. Por isso, no
identificamos a desconcentrao com descentralizao,
porquanto aquela tanto pode ser um instrumento ao
servio da centralizao do poder como um corolrio da
descentralizao. Colocada ao servio da centralizao
do poder, a aplicao do princpio da desconcentrao
justifica-se por razes tcnicas que tm a ver com a

06 > 07
celeridade, a eficcia e o ajuste da deciso administrativa
s situaes concretas verificadas a nvel local, bem
como com a libertao dos rgos centrais de um acervo
de decises instrumentais para poderem concentrar as
suas actividades nas funes de direco, superviso e
controlo. Entendida como corolrio da descentralizao,
a desconcentrao d conta dos efeitos da distribuio
de poderes operada num modelo descentralizado
desconcentrado por oposio ao modelo centralizado
concentrado que era dominante antes da LBSE. Na
verdade, a desconcentrao administrativa evita a
concentrao de poderes, enquanto a descentralizao
propriamente dita consiste na institucionalizao de
centros autnomos de deciso atravs da autonomizao
das funes administrativas e da descentralizao
territorial (Fernandes, 1988: 512-513).
As ltimas duas dcadas foram marcadas, em
Portugal, pela territorializao das polticas educativas,
com novos espaos e novos enjeux (Charlot, 1994).
Com efeito, a partir dos anos 80 afirma-se uma
vontade de desconcentrao e descentralizao que
pretende romper com a lgica das dcadas anteriores,
impulsiona o ressurgimento da relao da escola com o
territrio local, apela mobilizao dos actores locais e
inovao sobre o terreno e mobiliza discursivamente
as noes de territrio escolar, espaos de formao,
contrato, parceria e rede.
Centralizao, descentralizao e prticas de
desconcentrao
A ligao da escola ao territrio local emerge a partir
da LBSE, atravs da introduo de uma concepo
de escola, no j como servio local de estado, mas
como comunidade educativa (Formosinho, 1989a) e
retoma o sentido da aco das populaes locais que
esteve na origem e desenvolvimento da escola antes de
esta vir a ligar-se directamente a um Estado que, atravs
dela, procura a sua legitimao.
Colocando o sistema educativo ao servio, no s do
desenvolvimento global da personalidade dos educandos,
mas tambm do progresso social e da democratizao
da sociedade (art 1, n 2), a LBSE prev quer o
planeamento e reorganizao da rede escolar quer a
construo e manuteno dos edifcios escolares e seu
equipamento num quadro poltico de regionalizao
efectiva e de definio de competncias dos diversos
intervenientes (art 38). Prev, por isso, que
o sistema educativo deve ser dotado de estruturas administrativas
de mbito nacional, regional autnomo, regional e local, que
assegurem a sua interligao com a comunidade mediante
adequados graus de participao dos professores, dos alunos,
das famlias, das autarquias, de entidades representativas das
actividades sociais, econmicas e culturais e ainda de instituies
de carcter cientfico,
pelo que seriam adoptadas orgnicas e formas de
descentralizao e de desconcentrao dos servios
(art 43, ns 2 e 3), Preconiza ainda a criao em cada
regio de um departamento regional de educao com
o objectivo de integrar, coordenar e acompanhar a
actividade educativa (art 44, n 2) e estabelece, por
um lado, que o funcionamento dos estabelecimentos de
educao e ensino se oriente por uma perspectiva de
integrao comunitria, sendo, nesse sentido, favorecida
a fixao local dos respectivos docentes, e, por outro,
que a direco de cada estabelecimento ou grupo de
estabelecimentos dos ensinos bsico e secundrio
seja assegurada por rgos prprios e que a sua
administrao e gesto seja orientada por princpios
de democraticidade e de participao de todos os
implicados no processo educativo (art 45, ns 1, 2
e 4).
O ressurgimento da relao da escola ao territrio
local pretende, assim, inverter uma lgica que, vez,
universalizou e uniformizou as escolas atravs da
nacionalizao do ensino e que, em nome da igualdade,
contribuiu para acentuar os desequilbrios regionais.
A nova lgica pretende doravante tomar em conta a
diversidade do espao educativo local, reformular o
papel do estado na gesto da educao, redistribuir
funes por vrios patamares da administrao e
instaurar novas relaes entre as comunidades locais
e o sistema educativo atravs da sua participao
na direco da escola pblica. Neste sentido, com
Bernard Charlot (1994: 27-28) podemos afirmar que
a territorializao das polticas educativas vem a ser,
tambm ela, uma poltica nacional num contexto
de crise de legitimao da aco do Estado, que,
rompendo com uma lgica que fazia da educao uma
tarefa do Estado de um Estado educador, primeiro,
e de um Estado promotor do desenvolvimento, depois
delega poderes nas escolas e nas comunidades em que
elas se inserem, reservando-se um papel de regulao e
controlo, a montante e a jusante.
Por isso, em qualquer processo de reorganizao
das estruturas de administrao de educao devem ser
considerados trs aspectos: as competncias atribudas
aos estabelecimentos de educao e ensino, a distribuio
de competncias entre os vrios nveis de administrao
central, regional, local e institucional (Fernandes,
1988) e a articulao entre estes nveis. Como se
pode ler na Proposta Global de Reforma apresentada
pela Comisso de Reforma do Sistema Educativo
(CRSE, 1998b: 497-498), a importncia destes aspectos
advm do carcter de autonomia de cada instituio,
traduzida na possibilidade, mais ou menos alargada,
de assumir um rosto e uma vocao prpria (que se
joga no 1 aspecto), da lgica de funcionamento do
sistema e da interaco entre as instituies educativas
e as comunidades que elas servem (que se reflecte no
2 aspecto) e da disciplina funcional do sistema, do
equilbrio de poderes e de uma dialctica evolutiva de
competncias convergentes nos mesmos objectivos
(que o 3 aspecto contempla).
A discusso das propostas de administrao das
escolas no mbito da Comisso de Reforma do Sistema
Educativo (CRSE) anda, assim, em torno das concepes
de democracia presentes na Constituio da Repblica
Portuguesa, a democracia representativa centralizada e
a democracia participativa descentralizada. Enquanto,
na primeira concepo, o Estado a nica entidade
politicamente relevante e a administrao central o
suporte executivo das suas decises, a segunda, embora
continue assente na interveno dos cidados atravs
do voto num quadro de Estado de Direito e de
democracia parlamentar e no papel mediador dos
partidos, comporta ainda corpos intermdios entre o
Estado e os cidados, cuja participao no se reduz ao
voto. Se na democracia representativa centralizada se
fala do direito da maioria, da legitimidade do exerccio
do poder e do Estado, na democracia participativa fala-
se tambm no respeito pelas minorias, nos mecanismos
de controlo dos abusos de poder e na sociedade civil.
Deste modo, o debate ancora-se nos princpios
da desburocratizao da Administrao Pblica,
da aproximao dos servios s populaes e da
participao de todos os interessados na sua gesto.
Apesar da tenso entre essas duas concepes e da
influncia que cada uma delas teve nas estratgias
de conduo da Reforma, primeiro pela Comisso
de Reforma do Sistema Educativo (CRSE) e depois
pelo Ministrio da Educao, a verdade que a LBSE
consagra como princpios gerais da administrao das
escolas bsicas e secundrias (Formosinho, 1988):
a distino entre direco (formulao ou adopo
de polticas ou estratgias) e gesto (sua implementao)
(art 45), cujas actividades distribui de forma no
uniforme por todos os nveis de administrao (arts
43, 44 e 45);
a participao de todos os interessados na
administrao da educao escolar, professores, pais,
alunos, pessoal no docente, autarquias, representantes
dos interesses scio-econmicos, culturais e cientficos
(arts 43, ns 1 e 2, e 45, n 2);
a interaco institucionalizada entre a escola e a
comunidade local em que ela se insere (arts 43, n 2, e
45, n 1);
a prevalncia de critrios pedaggicos e cientficos
sobre os critrios administrativos.
A operacionalizao destes princpios atravs de
um modelo de administrao do sistema escolar
descentralizado pressupunha a adopo de uma
estratgia no burocrtica de implementao da
reforma educativa, pelo que se procedeu a um processo
de discusso pblica que pretendia proporcionar a
tomada de palavra pelos prprios interessados, no
se confinando estes aos limites fsicos e humanos da
escola-estabelecimento, mas, antes, alargando-se ao
seu espao social prprio, sugerido pelo conceito de
comunidade educativa, que inclui no s os membros da
comunidade escolar, mas tambm os clientes (imediatos
08 > 09
ou mais afastados) da escola (Formosinho, 1989a).
Embora no se possam confundir os fundamentos
da participao dos vrios elementos da comunidade
educativa, porque no so os mesmos, toda ela tem
um carcter poltico por envolver escolhas que no so
meramente tcnicas.
Entretanto, o Ministrio da Educao j vinha
procurando reestruturar a sua orgnica e abandonando
o figurino de administrao centralizada concentrada
das escolas bsicas e secundrias, primeiro pela
desconcentrao de servios para descongestionamento
dos centrais e consequente delegao de competncias
(Despacho de 17 de Maro de 1981 da D-GP) e depois
pela criao das Direces Regionais de Educao,
dirigidas por um Director Regional.
Se a desconcentrao vinha associada descen-
tralizao, como horizonte da aco poltica, a verdade
que,
as direces regionais de educao so servios desconcentrados
que prosseguem, a nvel regional, as atribuies do Ministrio
da Educao em matria de orientao, coordenao e apoio aos
estabelecimentos de ensino no superior, de gesto dos respectivos
recursos humanos, financeiros e materiais e, ainda, de apoio social
escolar e apoio infncia (Decreto-Lei n 133/93, de 26 de
Abril, art 13, n 2).
Na verdade, a estrutura do Ministrio compreende
os servios centrais, os servios regionais e os
estabelecimentos de ensino, sendo o Director Regional
de Educao um inferior hierrquico em relao
aos Servios Centrais, dos quais depende, embora
superior hierrquico em relao aos diversos servios
locais que coordena. Estamos, assim, perante um
processo de desconcentrao, como forma de aumentar
a eficincia da actividade de administrao pblica
dentro do molde centralizado. De facto, s poderamos
falar de descentralizao se existissem organizaes
e rgos locais no dependentes hierarquicamente
da administrao central do Estado e, portanto, no
sujeitos ao poder de direco do Estado, autnomos
administrativa e financeiramente, com competncias
prprias e representando os interesses locais. Por
outras palavras, a descentralizao, antes de ser um
problema tcnico, um problema poltico e para o
terreno poltico que remetem as suas vantagens, como
a participao substantiva dos cidados na vida local,
para alm da maior celeridade de processos devida
aproximao dos rgos decisores do local onde surgem
os problemas, semelhana da desconcentrao, mas,
contrariamente a esta, de uma forma definitiva, j que
ao Estado compete apenas a fiscalizao da legalidade
dos actos dos rgos locais (Formosinho, 1986a).
esta concepo de Direco Regional de Educao
com funes de administrao desconcentrada,
relativas s atribuies do ME e s competncias dos
seus servios centrais que se mantm na actual Lei
Orgnica do Ministrio da Educao (Decreto-Lei n
208/2002, de 17 de Outubro, art 22, n 1).
Intenes de regionalizao e reposio da retrica da
descentralizao
A partir de finais dos anos 80 comea a esboar-
se uma clara inteno da Administrao Educacional
abandonar a prtica de tomada de decises a nvel
central para aplicao uniforme a todo o territrio
nacional e um desejo de impulsionar os estabelecimentos
a tomar decises estratgicas coerentes com as causas
nacionais da educao. Este impulso autonomia
dos estabelecimentos consagrada pelo Decreto-Lei n
43/89, de 3 de Fevereiro, teve reflexos nas prticas
diferenciadas de autonomia que cada escola conseguiu
concretizar, muitas vezes induzidas de forma indirecta
por mecanismos condicionadores do financiamento
de projectos a que se candidatava, e desembocou no
desenvolvimento de polticas de territorializao, numa
procura de solues diferenciadas para problemas e
contextos diferentes, e num programa de reforo
da autonomia das escolas, semelhana do que
se passa noutros pases. Entretanto, foi aprovada a
Lei-Quadro das Regies Administrativas (Lei n 56/91,
de 13 de Agosto) e tentada a concretizao da
descentralizao administrativa atravs de uma proposta
de regionalizao contrariada, no em princpio,
mas em concreto, remetendo, de novo, a questo
da necessidade da descentralizao para o domnio da
retrica poltica e deixando espao para um modelo
centralizado desconcentrado
Da consagrao da autonomia s suas prticas
contextualizadas
A partir do Decreto-Lei n 43/89, de 3 de
Fevereiro, que estabelece o regime de autonomia dos
estabelecimentos, cada escola do 2 e 3 ciclos do ensino
bsico e do ensino secundrio, de forma diferenciada,
de acordo com as suas especificidades e a um ritmo
cadenciado pelos tipos de liderana em aco, pde
aprofundar margens de autonomia ao seu dispor. Cada
escola passou a ter a possibilidade de:
ensaiar (tmidas) formas de gesto flexvel do
currculo;
definir algumas polticas de alocao de alunos e
professores e gesto dos tempos lectivos e de ocupao
de espaos;
organizar e oferecer actividades de complemento
curricular, de animao scio-educativa, de ocupao
dos tempos livres ou de desporto escolar;
gerir o crdito horrio disponvel para o exerccio
de cargos de gesto intermdia e de desenvolvimento
de projectos pedaggicos;
proceder ao recrutamento de pessoal auxiliar de
aco educativa em regime de tarefa ou de contrato a
tempo certo;
conseguir autofinanciamento e gerir as receitas
geradas pela prestao de servios na escola;
adquirir bens e servios e proceder execuo de
certo tipo de obras;
estabelecer parcerias entre escolas, nomeadamente
para a criao de centros de recursos educativos e
centros de formao.
Enquanto o Decreto-Lei n 43/89, de 3 de Fevereiro,
se esquecia de abranger na autonomia consagrada
o 1 ciclo do ensino bsico e a educao pr-escolar, j
o Decreto-Lei n 172/91, de 10 de Maio, pretende, de
uma forma inovadora, alargar o ordenamento do novo
modelo de administrao, direco e gesto das escolas
a todas as escolas dos vrios nveis de educao e ensino.
A importncia deste diploma advm-lhe ainda da sua
concepo pluridimensional de escola, que, coerentemente
com a Lei de Bases do Sistema Educativo, se associa
a uma intencionalidade de interveno substantiva
da comunidade local na definio e contextualizao
das polticas educativas, baseada nos princpios da
democraticidade, da participao, da integrao
comunitria e da autonomia da escola corporizada no
seu projecto educativo.
Se os princpios apontavam para a coerncia com a
Lei de Bases do Sistema Educativo, j a sua excessiva
regulamentao, os equvocos e as ambiguidades nas
competncias, no protagonismo e na inter-relao dos
seus principais rgos Conselho de Direco, Director
Executivo e Conselho Pedaggico , onde no ficou
muito clara a distino entre funes polticas e tcnicas
e a questo da representao institucional da escola,
bem como a continuidade de um sistema centralizado
de ensino, no permitiram que este novo modelo de
administrao, direco e gesto das escolas trouxesse
poderes substantivos s mesmas, que no tenham
sido outorgados tambm quelas que continuaram a
ser geridas (aparentemente) pelo chamado modelo da
gesto democrtica (Decreto-Lei n 769-A/76, de 23
de Outubro).
A aplicao, em regime experimental, do novo
regime de administrao escolar abrangeu apenas
cerca de trs dezenas de escolas, incluindo um leque
reduzido e pouco significativo de jardins-de-infncia
e de escolas do 1 ciclo (uma escola autnoma e
cinco reas escolares) e foi objecto de um tratamento
(talvez demasiado) indiferenciado por parte da
Administrao, tornando difcil distinguir, entre as
dinmicas espoletadas, as que lhe so especficas e as
que so comuns a qualquer processo de mudana ou
em que medida se pode falar da influncia nas mesmas
do efeito de Hawthorne provocado pela existncia
de um Conselho de Acompanhamento e Avaliao
(Portaria n 812/92, de 18 de Agosto, e Despacho n
206/ME/92 (D.R. n 235 de 10 de Dezembro)).
Na verdade, a existncia, mesmo que em regime
experimental, deste novo modelo incitou, sem
dvida, os defensores da gesto democrtica a uma
militncia pedaggica mais aturada que levou
apresentao de listas aos rgos de gesto e inteno
10 > 11
de mostrar que, dispondo dos mesmos meios, a eficcia
deste modelo no ficava aqum da daquele. Assim, os
efeitos do novo regime sentiram-se, embora de forma
indirecta, e no s por contraposio, num raio muito
mais vasto que as fronteiras dos estabelecimentos e das
reas escolares que o experimentaram. Na verdade, a
produo de diplomas regulamentadores destinados
aos estabelecimentos e reas escolares abrangidas pelo
regime experimental acabaram por vir a ser adoptadas
por outros, como, por exemplo, o da distribuio do
crdito global das redues da componente lectiva
a distribuir pelos rgos e estruturas pedaggicas de
gesto intermdia (Despacho n 115/ME/93, de 23
de Junho) ou da possibilidade das escolas alterarem a
composio do conselho pedaggico (Despacho n 37-
A/SEEI/96, de 29 de Julho), optando pela organizao
dos departamentos curriculares (Despacho n 27/
ME/93, de 23 de Dezembro).
Entretanto, os diversos programas de interveno
e de sistemas de incentivos qualidade da educao
(Despachos n 113/ME/93, de 1 de Julho, e n 23/
ME/95, de 3 de Abril) foram incrementando modalidades
diferenciadas de associao de estabelecimentos:
Projecto de Escolas Isoladas (da iniciativa do Instituto
das Comunidades Educativas ICE), Projecto Lethes
(promovido pelo Parque Nacional da Peneda-Gers
em parceria com a Universidade do Minho), Programa
Educao para Todos PEPT 2000 (Resoluo do
Conselho de Ministros 29/91, de 16 de Maio), Programa
de Educao Intercultural (Despacho n 170/ME/93,
de 6 de Agosto), Territrios Educativos de Interveno
Prioritria TEIPs (Despacho n 147-B/ME/96,
de 1 de Agosto), Centros de Recursos, Centros de
Formao da Associao de Escolas e Conselhos
Locais ou Municipais de Educao (Catarino et al.,
1997). A configurao destas diferentes modalidades
de associao dos estabelecimentos d conta das
respostas contextualizadas aos problemas com que as
comunidades locais se confrontam e constituem-se
como prticas territorializadas das polticas educativas,
sem que o Estado abandone o seu papel regulador e
estruturador do sistema pblico nacional de educao
e ensino.
Ao mesmo tempo, a presena dos pais e encarregados
de educao foi-se alargando a outros rgos e nveis de
ensino, sendo responsabilizados os rgos de gesto por
determinados procedimentos com vista viabilizao
da participao de um seu representante nas reunies
do conselho pedaggico dos jardins de infncia e nas
reunies do conselho escolar dos estabelecimentos do
1 ciclo (ou de dois representantes no caso das escolas
agrupadas), sua integrao do conselho consultivo
de cada jardim de infncia e do conselho de turma
de natureza disciplinar, do conselho pedaggico, do
conselho consultivo (Despacho n 8/SERE/89, de
3 de Fevereiro) e conselho de direco do fundo
de manuteno (Decreto-Lei n 357/88, de 13 de
Outubro) das escolas do 2 e 3 ciclos do ensino bsico
e do ensino secundrio (Despacho n 239/ME/93
de 20 de Dezembro). Neste ltimo rgo, destinado
a gerir, de forma participada e sob a responsabilidade
do conselho administrativo, as verbas resultantes das
receitas privativas dos estabelecimentos do 2 e 3 ciclos
do ensino bsico e secundrio tm, ainda, assento, para
alm dos representantes das associaes de pais e,
mesmo, personalidades locais (a convidar, caso a caso),
representantes do poder local, sabendo-se que para
os municpios j tinham sido transferidos, em 1984,
competncias em matria de organizao, financiamento,
controlo e funcionamento dos transportes escolares
(Decreto-Lei n 299/84, de 17 de Agosto).
O programa de reforo da autonomia das escolas
A Avaliao do Novo Regime de Administrao Escolar
(Decreto-Lei n 172/91) desenvolvida pelo Conselho
de Acompanhamento e Avaliao (CAA) permitiu
identificar os aspectos mais relevantes da aplicao
experimental do novo modelo de administrao,
direco e gesto das escolas e indicou um conjunto
de concluses e recomendaes com vista definio
e implementao de uma nova poltica de administrao
dos estabelecimentos de educao e ensino no superior,
que deveria pressupor uma ampla mobilizao de todos
os actores interessados, internos e externos escola
(CAA, 1996: 9-10).
Aquele documento perspectiva a reforma da
administrao escolar como uma mudana mais do
prprio conceito organizacional e administrativo de
escola que das suas estruturas formais e do seu desenho
organizacional, conferindo quele uma dimenso poltica
tributria de um projecto democrtico e participativo,
inserido numa agenda de tipo descentralizador e
autonmico (CAA, 1996:18). Aquele CAA procura,
assim, esconjurar o perigo de uma retrica apropriadora
dos conceitos de direco e gesto, autonomia, que cada uma j dispe e exerce, desenvolver-se de
projecto educativo e comunidade educativa,
legitimadora de prticas muitas vezes arredadas
dos contedos substantivos que aqueles conceitos
pressupem e distanciar-se de eventuais incongruncias
que futuras formalizaes jurdico-normativas possam
corporizar, sem, no entanto, deixar de reconhecer
o aspecto decisivo dos actores e das regras por
eles utilizados na construo do modelo jurdico-
normativo que sugere.
Dificuldade de no pouca monta reside, de facto,
na tradio excessivamente regulamentadora da
administrao pblica de influncia napolenica que,
no querendo deixar nada ao acaso, tudo regulamenta
deixando aos actores pouca margem de manobra para
uma participao substantiva na prpria produo
de regras e esperando deles que, conhecendo-as
bem, actuem em conformidade. Por outro lado, um
ordenamento jurdico coerente com o modelo poltico
para que aponta aquele CAA, na linha do Grupo de
Trabalho da CRSE (1988a), deve afastar-se da tentao
do modelo uniforme, mesmo que com uma ou outra
contextualizao localizada, antes deve apontar para uma
lgica de matriz, reguladora dos diversos ordenamentos
a ser construdos a diversos nveis. Assim, se atingiria
o duplo objectivo de adequar a direco e gesto das
escolas ao contexto em que se inserem e de nelas centrar
o processo de inovao e mudana, sem esquecer que
deve ser a partir das suas prticas que se pode analisar
e avaliar a congruncia e a funcionalidade de qualquer
modelo de direco e gesto (CAA, 1996: 26).
Em coerncia com o Programa de Governo e com o
Pacto Educativo para o Futuro do Governo socialista, o
Ministrio da Educao procura a execuo de um
programa de reforo da autonomia das escolas, no
sem antes solicitar um estudo prvio (Despacho n
130/ME/96) a Joo Barroso, cujo relatrio procura ter
presente as dimenses poltica, administrativa, terica
e prtica de um processo de tal envergadura. A
se definem os princpios a que, num contexto de
territorializao das polticas educativas, deve obedecer
aquele programa, no esquecendo que um processo
de outorga de autonomia s escolas deve partir daquela
uma forma gradual, diversificada e sustentada e assumir
um modelo de tipo contratual que, no quadro de um
processo de descentralizao, comprometa as partes
contratantes nos objectivos estabelecidos, nos resultados
esperados e na implementao dos meios necessrios, a
aferir por uma avaliao que muito pode contribuir para
os ajustamentos que venham a tornar-se necessrios
e para o desenvolvimento de uma pedagogia da
autonomia (Barroso, 1996: 29-34).
Ora, perante um diagnstico que aponta para uma
situao de relativa autonomia das escolas do 2 e 3
ciclos do ensino bsico e do ensino secundrio quer
no domnio da orientao educativa dos alunos quer,
embora em menor grau, nos da gesto financeira
e de pessoal, a que se associa uma diversidade de
nveis de desenvolvimento das escolas e de regimes
jurdicos de gesto, o Ministrio da Educao imps-se
a necessidade de elaborao de um diploma que, dando
cumprimento s exigncias da LBSE, consagrasse um
modelo que garantisse a democraticidade dos rgos e
o equilbrio na representatividade entre os sectores da
comunidade educativa.
Constitui, sem dvida, facto de merecido realce
a inteno de, na matriz organizacional consagrada,
se abranger, de igual modo, os estabelecimentos de
educao pr-escolar e do 1 ciclo do ensino bsico, onde
os princpios da gesto democrtica (Despachos n
68/74, n 1/75 e n 40/75) apenas foram considerados
aplicveis at 1977, data a partir da qual se restabeleceu
a cadeia hierrquica de que as Delegaes Escolares so
o ltimo elo. Na base de tal retrocesso talvez estivesse
a incompatibilidade do princpio da participao com
uma rede dispersa e fragmentada de unidades, na sua
grande maioria, de reduzida dimenso. Por isso, a
12 > 13
estratgia de agrupar estabelecimentos do pr-escolar
e do 1 ciclo do ensino bsico recebeu novo impulso a
partir do Despacho Normativo n 27/97, de 2 de Junho,
com vista construo de escolas entendidas como
unidades organizacionais com uma dimenso humana
razovel e dotadas de rgos prprios de administrao
e gesto, capazes de deciso e assuno da autonomia.
Esta inteno politicamente expressa de criar e
incentivar a construo de escolas ao nvel da educao
bsica inicial constitui, sem dvida, um dos aspectos
mais envolventes do Decreto-Lei n. 115-A/98, de 4 de
Maio. Apesar de, na discusso pblica que antecedeu a
aprovao deste novo diploma de autonomia e gesto
das escolas, este aspecto, que se associa inteno de
proceder a um novo reordenamento da carta escolar, se
ter diludo entre outras questes mais regulamentadas
no projecto e que assumiram maior visibilidade social.
Na verdade, a discusso incidiu mais sobre os perigos
da participao dos pais na direco das escolas, sobre
o peso relativo dos professores e dos outros membros
da comunidade educativa no rgo de direco, sobre
quem deveria assumir a presidncia de cada um dos
rgos, das quais custa aos professores abrir mo, e
sobre o papel tcnico-poltico do Conselho Pedaggico
na orientao educativa a imprimir na escola e o nmero
mximo dos elementos que o compem. A par destas
questes aparentemente mais tcnicas que polticas, ao
governo continuavam a ser assacadas intenes de:
desresponsabilizao do Estado pelo sistema
pblico de ensino, apesar do seu desmentido explcito
no prembulo do projecto de diploma em discusso;
incentivo de uma categorizao diferenciadora
dos estabelecimentos pelo seu estdio contratual de
autonomia;
subverso dos concursos e incentivo aos
clientelismos pela introduo da possibilidade de
atribuio a cada escola de uma quota de renovao
do contrato de docentes no pertencentes aos quadros
para a satisfao das suas necessidades;
engodo contratual pela no especificao das
atribuies dos diversos nveis (central, regional e local)
da Administrao Educacional no cumprimento do
contratado e dos critrios que presidiro avaliao no
final do contrato de autonomia da 1 fase.
O teor do debate recoloca, pois, as questes numa
lgica ainda de centralizao, mesmo que desconcentrada,
como indiciava a prpria concepo de contrato e das
partes que podiam ser contratantes no projecto de
diploma em discusso. Com efeito, no artigo 46, n.
1, daquele projecto entendia-se por contrato o acordo
pelo qual a administrao educativa aprova o que lhe
proposto pelos rgos de administrao e gesto
de uma escola ou de um agrupamento de escolas.
Apesar de, no diploma que veio a ser aprovado,
j se entender o contrato de autonomia como o
acordo celebrado entre a escola, o Ministrio da
Educao, a administrao municipal e, eventualmente,
outros parceiros interessados (art. 48, n. 1), como
escrevamos j em 1998, s o tempo nos esclarecer
se tal entendimento foi ou no suficiente para cortar
com a lgica da eficcia administrativa que o sistema
centralizado desconcentrado procura e impulsionar uma
poltica educativa descentralizadora e autonmica, onde
tero uma palavra a dizer organizaes e rgos locais
no dependentes da administrao central e do Estado,
autnomos administrativa e financeiramente, com
competncias prprias e representando os interesses
locais. E acrescentvamos:
a capacidade de mobilizao das escolas, das autarquias e de
outros parceiros locais num processo de co-responsabilizao em
que deve empenhar-se a Administrao Educativa contribuir
para a determinao do sentido da territorializao das polticas
educativas e do tipo de agenda em que elas se inserem
(Formosinho & Machado, 2000: 53-54).
Do consenso de princpio sobre a descentralizao
dissenso concreta
Aprovada nos incios da dcada de 90, a Lei-Quadro das
Regies Administrativas (Lei n 56/91, de 13 de Agosto),
define a regio administrativa como uma pessoa
colectiva territorial, dotada de autonomia administrativa
e financeira e de rgos representativos, que visa a
prossecuo de interesses prprios das populaes
respectivas, como factor de coeso nacional (art. 1).
Em 1998, o XIII Governo Constitucional apresenta
a Lei de criao das regies administrativas (Lei
n 19/98, de 28 de Abril), com a diviso do pas em
oito regies. No podendo ser posto em causa o
princpio constitucional da regionalizao, esgrimiram-
se argumentos a favor e contra a instituio das regies
administrativas. Durante a campanha que precedeu o
referendo que, em 8 de Novembro do mesmo ano,
ditou um no instituio em concreto das regies
administrativas, foram aduzidos argumentos em prol e
contra a regionalizao.
Em prol da regionalizao administrativa invocou-
se:
o princpio da proximidade como mais adequado
resoluo dos problemas que excedem o mbito local e
local mas no so de mbito nacional;
o princpio da subsidiariedade das regies em
relao ao estado e aos municpios, consagrado no art
4 da Lei-quadro (Lei n 56/91, de 13 de Agosto);
o aprofundamento da democracia e a aproximao
entre eleitos e eleitores;
a necessidade de responsabilizao poltica dos
decisores perante os eleitores;
a necessidade de fazer coincidir as fronteiras
resultantes das divises territoriais estabelecidas
pela desconcentrao administrativa dos diferentes
ministrios1;
a necessidade de articulao das polticas sectoriais
dentro da mesma regio;
a insuficincia das reas metropolitanas para resolver
problemas comuns aos municpios que as integram.
Contra a criao de regies administrativas juntam-se
argumentos contra qualquer regionalizao e contra o
mapa concreto em referendo:
o perigo de crispao entre regies e de diviso (e
desunio) de um pas territorialmente pequeno, com
uma histria comum de sculos (a nao mais antiga
da Europa);
o aumento da vulnerabilidade de Portugal (pelo
menos, de algumas regies) face a Espanha;
a inexistncia de regies naturais, problemas de
identidade ou diferenas tnicas;
o acrscimo de cargos polticos;
o aumento de custos;
a emergncia de um caciquismo regional a
acrescentar a alguns de mbito municipal;
o enfraquecimento de Portugal perante a Unio
Europeia;
a tradio municipalista e a possibilidade de
incremento de meios dos municpios e de polticas de
associao de municpios como alternativa ao mapa
de regionalizao;
um municipalismo pouco slido e a exigncia de
um poder local forte para se poder regionalizar;
a necessidade de fazer coincidir as regies com as
cinco Comisses de Coordenao Regional existentes.
Foi um No plural que venceu o referendo sobre a
regionalizao. Nesse No juntam-se os adversrios da
descentralizao, os adversrios da proposta especfica de
descentralizao que a regionalizao e os defensores
da descentralizao mas adversrios do mapa concreto
das regies administrativas que era proposto2. Com a
vitria deste No plural no referendo, a instituio em
concreto das regies administrativas sofre, pois, um
revs que acaba por preocupar tambm aqueles que, no
estando de acordo com o mapa proposto, defendem um
modelo de descentralizao administrativa. Por isso,
embora esmorecido pelo perodo de luto poltico
imposto s intenes de regionalizao, o discurso da
necessidade imperiosa da descentralizao administrativa
continua. Assim, apesar de qualquer proposta concreta
esbarrar sempre com fortes resistncias com origem
e sinal diversos, atravessando aparelhos partidrios e
organizaes profissionais, a questo do reordenamento
do territrio do Continente volta agenda poltica pela
mo do XV Governo Constitucional, precisamente
com o Regime das reas Metropolitanas (Lei n
10/2003, de 13 de Maio) e o Regime das Comunidades
Intermunicipais (Lei n 11/2003, de 13 de Maio)
que, inspirando-se nas actuais reas metropolitanas
de Lisboa e Porto, impulsionam a criao de grandes
reas metropolitanas, comunidades urbanas e comunidades
ou associaes intermunicipais, conforme o nmero de
municpios e a populao que agregarem com vista
elaborao de contratos-programa de desenvolvimento
regional. Este modelo descentralizador tem sido
objecto de objeces, como:
14 > 15
 falta de uma ideia estratgica de desenvolvimento
e organizao territorial, escondida sob a capa de
liberdade total de agregao;
aparente desvalorizao de toda uma experincia de
agrupamento dos municpios portugueses;
substituio desta lgica de organizao para fins
de desenvolvimento por uma no-lgica que, no
estabelecendo critrios claros, abre espao a qualquer
critrio de agregao mesmo que inviabilizadora de
estratgias de desenvolvimento;
constituio de novas entidades territoriais supra-
municipais, mas sem legitimidade democrtica (esta
situa-se ao nvel de cada municpio) e poltica e
financeiramente dependentes do governo;
indefinio da articulao destas entidades supra-
municipais com os diferentes mapas da administrao
central desconcentrada e com a administrao central;
tendncia para diminuir a responsabilidade do
Estado (reduzida a contratos-programa) relativamente
poltica de desenvolvimento harmonioso do territrio
(PIB, cuidados de sade, bens culturais, emprego,
), com a consolidao de regies ganhadoras
e o abandono das regies com dificuldades de
desenvolvimento;
no estimulao da cidadania e da participao
da populao na definio das polticas regionais,
dentro do princpio da subsidiariedade, a comear pelo
incipiente debate e participao no processo inicial de
constituio destes agregados municipais.
Continua, pois, a dissenso em concreto, mas o
debate deslocou-se do princpio ou da ideia para
o modo de agregar, por um processo tipicamente
portugus de que, embora se possa esperar para ver, os
fundos comunitrios no esperaro e, consequentemente,
a eles s tero acesso quem tiver a constituio jurdica
formalizada. Outros, porm, vo para alm desta
realpolitik e vem no processo uma porta aberta para
fazer do modelo de descentralizao a la carte um
ponto de partida que s pode torn-lo transitrio
para uma regionalizao de facto. Segundo esta
perspectiva, este processo descentralizador exigir a
eliminao de organismos suprfluos e de sobreposio
de competncias e a atribuio de coerncia territorial
aos organismos da administrao central que actuam
sob a tutela dos diversos ministrios e poder culminar
numa transferncia efectiva de poder poltico para estes
nveis intermdios, o que, por sua vez, exigir tambm
transferncia administrativa.
A poltica de re-centrao: concentrao, desconcentrao
ou descentralizao?
No prembulo da actual Lei Orgnica do Ministrio
da Educao afirma-se que as escolas so hoje
titulares de uma crescente e desejvel autonomia,
qual ser necessrio aliar uma nova autoridade
social, que lhe advir de uma nova cultura de
exigncia e de responsabilidade, a que no alheia
a institucionalizao de um sistema de avaliao
continuada e global da educao e do ensino no
superior, suportada numa interpretao integrada e
contextualizada dos resultados. Reconhece-se a os
municpios como ncleo essencial de uma estratgia de
subsidiariedade do Estado e parceiros insubstituveis
no domnio da educao, rea em que haver devoluo
de novas e efectivas atribuies s autarquias locais,
nomeadamente referentes ao conselho municipal de
educao e elaborao das cartas educativas. A
tambm se anuncia uma nova viso para as polticas de
desenvolvimento e de gesto dos recursos humanos das
escolas, docentes e no docentes, com repercusses
na redefinio de competncias, processos e sistemas
de informao e com incidncia nas polticas de
recrutamento e seleco, de carreiras, de remuneraes,
de formao e reconverso profissionais, disciplinar e
de avaliao do desempenho.
O modelo de descentralizao administrativa do
XV Governo Constitucional apresenta-se, pelo menos
no domnio da educao, como parte integrante de
uma poltica global de modernizao do estado e
de qualidade dos servios prestados aos cidados,
compaginvel com uma lgica de autonomia e inovao
dos projectos educativos das escolas e das comunidades
locais. A reforma estrutural da educao anunciada
consubstancia-se, em termos de resultados de gesto, em
padres mais elevados de eficincia, desburocratizao
e estabilidade na utilizao dos recursos humanos,
materiais e financeiros disponveis e de eficcia na
prossecuo dos objectivos que so reclamados do
sistema educativo, em especial os objectivos de qualidade
do ensino e das aprendizagens.
Esta mobilizao de terminologia especfica do lxico
empresarial onde a obteno de resultados apenas
est condicionada pela legalidade dos procedimentos
instrumentais no interior do discurso poltico
onde se joga a legitimidade da lei envolve de tal
modo os domnios do estritamente poltico e das
tcnicas de gesto que permite uma subdeterminao
da poltica precisamente aos meios que, em princpio,
deveria ser ela a determinar. No entanto, o discurso
presente nos pontos 2 e 4 do prembulo da Lei
Orgnica do Ministrio da Educao no deixa de ser
eminentemente poltico quando anuncia um perodo de
novidades que so, igualmente melhorias do sistema
educativo portugus: um novo modelo de avaliao,
uma nova cultura de exigncia e de responsabilidade,
uma nova autoridade social para as escolas, novas e
efectivas atribuies a devolver s autarquias locais,
uma nova viso estrutural do sistema educativo
portugus e uma nova viso para as polticas de
desenvolvimento e gesto a que correspondem novas
competncias, novos processos e novos sistemas
de informao e melhores nveis de exigncia e de
responsabilizao nos desempenhos profissionais.
Esta anunciao de uma poltica redentora
do caos organizacional a que, pressupostamente,
conduziram as polticas de governos anteriores,
para alm de no contradizerem um diagnstico de
depauperao do tesouro pblico e at de pressuporem
como dado adquirido que essa depauperao se deve
a polticas de pouco rigor e de irresponsabilidade
poltica, proclama, de igual modo, que este mundo
melhor que oferecido rompe com um paradigma de
ambiguidade, baseando-se numa identificao clara
dos constrangimentos e pressupondo, em termos de
filosofia de actuao, o desenvolvimento da autonomia
das escolas, enquanto espao concreto das aprendizagens
individuais, atravs da concretizao dos objectivos
do sistema educativo por intermdio de projectos
educativos prprios. Assim, (anunciada) clareza
da prevista identificao dos constrangimentos junta-
se a ambiguidade do desenvolvimento da poltica
educativa no que respeita autonomia das escolas,
porquanto a sua pressuposio no esclarece os
domnios em que ela est suficientemente adquirida,
deve ser retrada ou deve ser desenvolvida, embora,
mais adiante, parea ser apenas de preservar.
Assiste-se, assim, a uma afirmao da importncia da
escola como locus de execuo das polticas educativas
e concretizao dos objectivos do sistema educativo,
sem determinar o grau de autonomia da escola
na elaborao de projectos educativos prprios.
Afirma-se que na escola confluem as intervenes de
todas as estruturas que integram o sistema educativo
e que ela que transforma essas intervenes em
servios educativos vrios s crianas e alunos e
suas famlias, pelo que nela que se traa o sucesso
ou insucesso das polticas educativas. Mas ser que
esta responsabilizao da escola, como no pode
deixar de ser, comporta, de igual modo, outorga de
responsabilidade na definio das polticas educativas?
O prembulo da Lei Orgnica no elucida esta questo.
Melhor dizendo, remete-a para o regime de autonomia,
administrao e gesto das escolas, em funo do
qual feita pelo Ministrio a clarificao do contedo
funcional da administrao educativa, a qual, para
alm da funo de gesto de recursos, desempenha
cinco outras funes de enquadramento e controlo do
funcionamento de todo o sistema educativo: concepo,
planeamento, regulao, avaliao e inspeco, sabendo-
se que estas funes integram duas componentes, a
componente de orientao pedaggica e didctica e a
componente de administrao do sistema educativo.
Trata-se, pois, de um desenho, de um esquisso
cujos contornos ficaro mais claros aquando da
construo atravs da legislao especfica, mas desde
j se adianta que, face ao relevante papel da escola que
est na base da preservao da sua autonomia, a
maior responsabilizao de todos quantos compem
as comunidades educativas passa, desde logo, por:
1) uma maior especializao na gesto que as
direces das escolas fazem dos recursos que lhe so
atribudos, em termos de exerccio mais profissionalizado
16 > 17
das funes respectivas;
2) a introduo gradual de processos de gesto
normalizados e desburocratizados e de sistemas de
informao de gesto padronizados, que permitam
administrao educativa recolher automaticamente
informao, a qual lhe essencial para avaliar o
desempenho do sistema educativo e para o gerir
globalmente; e
3) o ordenamento clere e adequado da rede de
estabelecimentos de educao pr-escolar e de ensino
bsico e secundrio e () o desenvolvimento eficaz do
processo de agrupamento de escolas e de celebrao
com elas de contratos de autonomia.
Apesar dos indcios que esta nova poltica anuncia
e que preside redefinio do organograma do
Ministrio da Educao e consequente reconfigurao
dos papis dos servios centrais e regionais e das
escolas, a sua concretizao legislativa que melhor
esclarece em que medida esta poltica de re-centrao
vem a ser de descentralizao ou de centralizao,
seja por reconcentrao ou desconcentrao de tarefas e
funes. Destas polticas, ns escolhemos as de:
1) recrutamento e colocao dos professores;
2) avaliao das escolas;
3) reordenamento e agrupamento de escolas; e
4) municipalizao da educao.
As escolas e o recrutamento e a colocao dos professores
A administrao de uma escola essencialmente a
administrao de pessoas que interagem com pessoas
em direco a objectivos. Por isso se torna importante
a poltica de gesto dos recursos humanos docentes das
escolas. Porm, como se escreveu num contributo para
um manifesto anti-burocrtico (Formosinho, 2000:
147-159), esta expresso gesto dos recursos humanos vem
a ser ambgua e assume conotao diferente conforme
se acentue o adjectivo humanos ou o substantivo
recursos. Acentuando o substantivo recursos, acentua-
se uma dimenso de impessoalidade, compaginvel
com um sistema de colocao de pessoas que,
atravs de processos vrios de pr-categorizao, so
impessoalizadas. Tal como vem acontecendo, o sistema
de colocao de professores procede previamente
a tipificaes abstractas, reduzindo as capacidades
concretas dos professores concretos formalidade da
certificao profissional ou acadmica, transforma as
pessoas-professores necessrias para trabalharem com
as crianas e jovens concretos em lugares docentes, que,
para efeitos de concurso, se tornam vagas docentes, a
que correspondem horrios docentes de preenchimento
mecnico por quem seja possuidor da habilitao
profissional requerida.
Este sistema burocrtico centralizado de colocao de
professores pareceu garantir durante dcadas o carcter
democrtico e a eficcia do ensino, mas veio a revelar-se
como um sistema de objectivos limitados, porquanto,
em vez de favorecer a mxima adequao das decises,
fica-se pela menor desadequao possvel e pela garantia de
que, no topo, h algum que decide a melhor maneira de
fazer as coisas, vlida independentemente das pessoas,
das condies locais e das circunstncias. Este sistema
veio, porm, a revelar-se intrinsecamente inadequado
gesto escolar pedaggica:
Sendo a relao pedaggica uma relao pessoal no pode ser
sujeita a sistemas que se baseiam na impessoalidade. Sendo a
relao pedaggica uma relao de pessoas concretas dificilmente
se sujeita a esquemas que se baseiam na abstraco. Sendo a
relao pedaggica uma relao que se destina a transmitir
conhecimentos, valores, normas e atitudes a crianas e adolescentes
que diferem grandemente entre si por diferenas de temperamento,
de origem social, meio ambiente, aptides, interesses, necessidades,
motivaes, transmisso feita por pessoas tambm diferentes,
dificilmente aceita solues pedaggicas baseadas na uniformidade.
Devendo a relao pedaggica ser uma relao pessoal prxima
no se compadece com sistemas que se baseiam na distncia
e afastamento entre quem decide e as pessoas interessadas na
deciso. Podendo a relao pedaggica ocorrer entre pessoas
muito diferentes em contextos muito diferentes no facilmente
enquadrvel no princpio da pedagogia ptima, para a qual
alis no h qualquer base cientfica; pelo contrrio, se h algum
consenso entre as vrias teorias pedaggicas acerca da necessidade
de qualquer relao pedaggica, para ser sucedida, ter em conta
as especificidades dos intervenientes e do contexto (Formosinho,
1984: 16).
 certo que a gesto pedaggica, pelo carcter de
incerteza que lhe intrnseca, esteve sempre menos
afectada pela lgica centralista que a gesto administrativa.
Alis, mesmo dentro da gesto pedaggica, so mais
afectados o currculo e a organizao pedaggica
da escola que os mtodos de ensino e a avaliao,
reflectindo, assim, a dificuldade de burocratizar o que se
passa na sala de aula. Porm, no que se refere ao sistema
de recrutamento e alocao de professores a gesto
administrativa vem a ser condio importante na gesto
pedaggica. Com efeito, o carcter pessoal da relao
pedaggica exige continuidade de relacionamento, no
s das crianas entre si, como entre estas e o professor
e entre este e as famlias. da continuidade desta
relao e do investimento pedaggico que as pessoas
fazem que emergem projectos adequados s pessoas,
localidade e s circunstncias. Quando a estabilidade
docente no assegurada, perde-se em continuidade
da relao pedaggica do professor com as crianas,
interrompe-se a continuidade do trabalho com os
pares e as possibilidades de renovao pedaggica da
escola, esmorece-se a continuidade da relao com a
comunidade, com os pais, com as famlias e diminui
o investimento na participao na vida da escola. A
estabilidade docente , pois, condio essencial para
que, no incio de cada ano lectivo, se retome o trabalho
realizado a partir do ponto em que se ficou no final do
ano lectivo anterior.
Sem estabilidade docente,
a escola funciona () como uma teia de Penlope, desfazendo
no Vero aquilo que construiu durante todo o ano lectivo e, em
nome da igualdade de tratamento e da uniformidade, introduz-se
a descontinuidade educativa no corao da prtica pedaggica
(Formosinho e Oliveira-Formosinho, 2000).
Por isso, o debate das questes da administrao
das escolas e da utilizao da autonomia deve ser
predominantemente contextualizado na discusso
sobre as actividades e os projectos das escolas. Nesta
perspectiva, a questo no se resume a um problema de
eficcia de colocao de candidatos mas a uma melhor
soluo para a gesto pedaggica da escola, no est
em expurgar de um sistema centralizado mecanismos
disfuncionais de recrutamento e colocao de
professores e em re-centr-lo nos servios centrais do
ministrio, mas de reconhecer a disfuncionalidade
de um sistema centralizado numa poltica de afirmao
da autonomia das escolas e numa poltica educativa
que afirma a instrumentalidade dos mecanismos
administrativos face pedagogia.
As escolas e a avaliao
A forma como se exerce o controlo da escola um
bom indicador para definir o modelo organizativo e o
regime de direco das mesmas. Esta forma diverge
de pas para pas: quando parte da escola, a avaliao
pode ser accionada pela sua direco administrativa
ou pedaggica; quando parte de fora da escola, a
avaliao assegurada pela inspeco ou por recurso a
auditorias.
No Portugal Democrtico, o controlo pela
administrao central da aprendizagem dos alunos
tem evoludo do levantamento (que designaramos)
estatstico sobre as classificaes obtidos pelos alunos
nas classificaes internas das escolas para provas
globais internas em ano terminal de ciclo, provas
de aferio nacionais sem reflexos na deciso sobre
a passagem dos alunos (a partir de 2000) ou exames
nacionais no final do ensino secundrio (1995/1996)
e, a partir de 2005, no final do ensino bsico, a
determinadas disciplinas, com uma determinada
ponderao na classificao final do aluno. A obteno,
atravs de um ou mais mecanismos de controlo, destes
resultados nacionais e a sua anlise comparativa conduz,
sem dvida, produo de conhecimento. No tem,
contudo, fornecido significativos dados operativos com
incidncia seja no desenvolvimento do currculo, na
superao das dificuldades de aprendizagem dos alunos
e na evoluo das suas aprendizagens dos alunos,
seja na diagnose de necessidades e implementao
de programas de formao dos docentes. Apontam,
sobretudo, para uma aparente perda de competncias
por parte dos alunos medida que avanam no sistema
de ensino.
Entretanto, a presso social (especialmente da
18 > 19
opinio publicada) e a invocao jurdica do princpio
da transparncia dos actos da administrao Pblica
levaram o Ministrio da Educao divulgao, em
2001, dos resultados obtidos pelos alunos (escola a
escola e por disciplina) nos exames nacionais, o que
permitiu e elaborao3 pelos jornais e a publicao
de rankings de escolas. Esta avaliao das escolas a
partir dos resultados dos alunos, apesar de constituir
um aumento de informao disponibilizada
comunidade e, especialmente, aos pais e encarregados
de educao, omite, porm, dados significativos e
importantes para a considerao do desempenho
da escola na sua multidimensionalidade. Para alm de
no incluir os alunos que abandonam a escola e no
se apresentam a exame (pelo menos como internos),
esta avaliao no considera o nvel inicial dos mesmos
alunos e o contexto sociocultural em que a escola
se insere. De igual modo, fica-se sem saber se os
resultados advm mais da aco da escola que dos
mecanismos compensatrios accionados pelas famlias
(explicaes, por exemplo). Alis, os mesmos opinions
makers acabam por, a propsito dos dados divulgados,
levantar algumas questes pertinentes a merecerem
estudos complementares cuja realizao no compete
aos rgos de comunicao social. So elas:
a concentrao de melhores notas no litoral e,
dentro deste, em Lisboa e Porto;
a (pouca) discrepncia global entre escolas estatais
e escolas privadas;
a diferena de prestaes dos alunos da mesma
escola em diferentes disciplinas;
a diferena de resultados dos alunos de escolas
vizinhas;
a (por vezes, excessiva: chega a ser de dez valores)
discrepncia entre a mdia de avaliao interna e a
mdia da nota de exame e a eventual inflao das mdias
internas como factor de beneficiao no concurso de
acesso ao ensino superior;
a discrepncia entre a valorizao social de alguns
estabelecimentos de ensino e os (relativamente) baixos
resultados obtidos pelos seus alunos.
Porque a avaliao da escola deve incidir tambm
nos processos de escola e de sala de aula e deve
poder determinar o valor acrescentado (Goldstein
& Thomas, 1995), isto , o esforo realizado por cada
escola a partir das condies em que se situam os
alunos, a Inspeco-Geral de Educao promoveu um
programa de avaliao integrada das escolas, cujo
modelo preconiza uma metodologia de trabalho que
faz de uma avaliao externa inicial a primeira fase
de um longo processo, prximo das metodologias de
investigao-aco, porquanto pretende induzir a auto-
avaliao das escolas como estratgia de auto-controlo
e de aperfeioamento das escolas.
Esta inteno de apostar nas pessoas que trabalham
nas escolas e nas lideranas locais pretende, pois,
incorporar novas perspectivas de gesto, nomeadamente
a considerao da sua dimenso tica, e realar a
complexidade da aco escolar, complexidade essa
que escapa a um paradigma positivista. Na verdade, o
programa de avaliao integrada das escolas remete
para o conceito de desenvolvimento organizacional, um
conceito intimamente ligado aos conceitos de mudana
planeada e de capacidade adaptativa da organizao
mudana, em que sobressai o papel das pessoas que
integram as organizaes. Ora, a Teoria do Desenvolvimento
Organizacional , em certa medida, uma sntese integradora
dos contributos da Teoria das Relaes Humanas e da
Teoria Comportamental e apresenta-se como uma nova
sada para o aumento da eficcia organizacional face s
mudanas ambientais, precisamente atravs do aumento
da produtividade e da identificao e lealdade dos
membros da organizao (Chiavenato, 1983: 460-461).
Nessa medida, o Desenvolvimento Organizacional
afigura-se, hoje em dia, como a melhor opo humanista
de abordagem da Administrao (Chiavenato, 1983:
463). Assim, apesar da sua fundamentao pretender
assentar numa tentativa de sntese de melhoria eficaz
(efectiveness school improvement), como integrao das
teorias sobre a eficcia (school efectiveness) e a melhoria
(school improvement), este programa poderia constituir um
dispositivo de obteno de melhor eficcia.
De qualquer modo, o programa de avaliao integrada
das escolas estuda diversas dimenses Resultados das
aprendizagens; Organizao e gesto escolar; Educao,
ensino e aprendizagem; Clima e ambiente educativo e,
no plano das intenes, insere-se numa concepo de
avaliao, no como
actividade judicativa, mas como processo da informao
relevante para o conhecimento de como a escola funciona enquanto
sistema poltico, social, simblico e educativo com vista a
constituir-se estratgia de desenvolvimento da escola enquanto
lugar de aprendizagem, de desenvolvimento profissional, lugar de
vida (Clmaco, 2002: 64).
A sua inteno , pois, mais formativa, orientadora,
impulsionadora de um processo de auto-conhecimento
e responsabilizadora dos actores locais que orientada
para a fiscalizao e para o desenvolvimento de um
aparelho prescritivo.
Este programa de avaliao integrada das escolas
exige, no entanto, uma reorientao na filosofia
da Inspeco-Geral de Educao, mais socializada
em processos de fiscalizao de conformidade, e o
processo de consolidao desta reorientao exige
tempo. Assim, bem possvel que, no plano da aco, a
interveno das equipas de avaliao externa tenha sido
mais de verificao da conformidade, em funo de um
programa rgido a seguir que de apoio da organizao
escolar, mais de cumprimento de uma misso central
que de orientao da aco local. bem possvel que
a aco inspectiva tenha incidido mais num diagnstico
do desempenho escolar para fins externos escola
que para apoiar as decises locais e fundamentar a
prestao de contas e, por isso, a avaliao integrada
tenha constitudo mais um instrumento de controlo
ao servio da reconfigurao do papel do Estado e
facilitador da centralizao do poder educativo nas
mos da administrao central e, nessa medida, a vida a
escola no ter sido beliscada nem a sua autonomia
se ter desenvolvido (Bernardo, 2003: 290).
Assim, precocemente extinto este programa e
introduzido um novo sistema de avaliao do
sistema de educao e do ensino no superior
(Decreto-Lei n 31/2002, de 20 de Dezembro) com
vista dotao de um quadro de informaes sobre o
funcionamento do sistema educativo e credibilizao
do desempenho das escolas, mantm-se uma retrica
de integrao, seja da pluralidade de dimenses a
avaliar, seja da avaliao externa e da avaliao
interna, como se o sentido da sua complementaridade
fosse o mesmo, independentemente de a avaliao
externa partir de uma avaliao interna, num quadro
descentralizador e de consolidao da autonomia
das escolas, ou da avaliao interna constituir uma
espcie de autoinspeco, importadora de grelhas
de avaliao elaboradas interna ou externamente
com vista verificao da conformidade da execuo
local das normas de aplicao universal, que, por
definio, encerram a melhor maneira de fazer as coisas
independentemente das pessoas, das condies locais e
das circunstncias (Formosinho, 1984).
guisa de sntese podemos afirmar que, nesta tenso
entre centralizao e descentralizao e entre autonomia
e dependncia, a prestao de contas (accountability) que
a avaliao das escolas comporta (Alvarez, 1999: 149) ,
em primeiro lugar, administrativa, remetendo algum
do seu carcter social para a responsabilidade mais
do Estado para com a comunidade nacional que dos
estabelecimentos de ensino para com as comunidades
locais.
O agrupamento de escolas
Como afirmamos acima, as caractersticas de disperso
e fragmentao da rede de estabelecimentos do ensino
primrio (e, de igual modo, da educao pr-escolar),
no favorecem a existncia de escola propriamente
dita, se entendermos por escola uma comunidade
docente que tem capacidade e possibilidade de exercer
e formular uma vontade colectiva. Esta comunidade
docente inserir-se-, atravs da participao dos pais da
comunidade, numa comunidade educativa mais vasta
capaz de formular um projecto colectivo. Por outras
palavras, a construo de uma escola passa pela criao,
basicamente, de uma comunidade profissional estvel
cujas interaces permanentes permitam ir construindo
a possibilidade da formulao de uma vontade colectiva
e de projectos consistentes. Ora, isso s possvel pela
fixao de professores a um determinado territrio
e da considerao desse territrio, que abrange um
conjunto de edifcios escolares, com uma unidade de
20 > 21
gesto com rgos prprios, com projecto prprio e
com actividades prprias e comuns (Formosinho &
Machado, 1998).
A necessidade de formar uma escola com dimenso
humana capaz de se constituir como comunidade passaria,
assim, pelo agrupamento das escolas infantis e
bsicas da mesma rea geogrfica (Formosinho, 1986b:
12). Esta soluo organizacional de agrupamento
foi avanada em 1996/1997 pela Equipa de Projecto
da Educao Pr-Escolar, 1 Ciclo do Ensino Bsico
e Educao Bsica Mediatizada, depois denominado
Projecto Educao Primeira, a funcionar no Instituto
de Estudos da Criana, da Universidade do Minho, e
dependente do Departamento da Educao Bsica do
Ministrio da Educao. No entender desta Equipa,
a abordagem da problemtica que afecta estes nveis
de educao e ensino deve assumir uma perspectiva
sistmica, que englobe:
os problemas da rede escolar;
a descontinuidade da relao pedaggica em
consequncia da permanente instabilidade do corpo
docente;
a incluso de alunos com necessidades educativas
especiais;
o desajuste dos horrios face s necessidades
sociais contemporneas;
a formao contnua centrada nas necessidades dos
docentes; e
a existncia de servios de apoio.
Na opinio desta Equipa, a melhoria efectiva da oferta
dos servios prestados aos alunos daqueles diferentes
grupos etrios carece de dinmicas pedaggicas
organizacionalmente sustentadas, que, por sua vez,
requerem uma socializao profissional colaborativa
que supere o isolamento e o individualismo, pelo que s
uma verdadeira escola, com uma dimenso adequada,
poder viabilizar essas aspiraes. E o primeiro passo
para a criao de unidades organizacionais
a criao de uma escola-comunidade a partir do agrupamento de
estabelecimentos de ensino (Formosinho, 1998: 61).
Este projecto e outros similares em Setbal e
Coimbra estiveram na gnese do Despacho Normativo
n 27/97, de 12 de Maio, que proporcionou a sua
implementao no ano lectivo de 1997/1998, em
regime de experimentao, atravs da constituio de
agrupamentos de escolas. Quem acompanhou estas
experincias pde observar o dinamismo existente nos
Agrupamentos, o empenhamento dos professores e
dos membros dos rgos de gesto, a dinamizao de
actividades pedaggicas e o funcionamento dos novos
rgos, a partilha de materiais e de experincias. Verificou
ainda, por um lado, os esforos da Administrao
em fornecer aos Agrupamentos Horizontais algum
equipamento de escritrio e dot-los de uma verba
para acorrer a despesas de funcionamento e, por outro, a
carncias de meios de comunicao (telefone, fax, verba
para suportar as despesas de envio de correspondncia),
de equipamento (computador, fotocopiador ou
outro material de reproduo de documentos, meios
audiovisuais) e de recursos humanos (professores
especializados). Esta experincia ps em evidncia
a necessidade de um outro enquadramento legal, de
definio de competncias prprias ou delegadas,
de um oramento prprio e de constituio de um
Conselho Administrativo possibilitador da capacitao
e responsabilizao de actos de gesto financeira
desse mesmo oramento, alternativo a uma poltica de
subsdios pontuais.
Estas dificuldades deram uma outra visibilidade s
enormes carncias existentes nos nveis de educao
bsica inicial, deram conta das capacidades de
organizao e gesto dos profissionais dos nveis de
educao bsica inicial e mostraram a necessidade de
construir uma escola antes mesmo de discutir o seu
modelo de administrao. Esta construo da escola
pressupe, para alm do redimensionamento e da
fixao de pessoal, a alocao de recursos financeiros,
de equipamento e material didctico que possa ser um
instrumento de execuo dos projectos e actividades
dessa escola. Com efeito, no possvel construir uma
escola apenas com base em pessoas e ideias, sem que
haja por detrs um suporte material e at administrativo
dessa comunidade (Formosinho & Machado, 1998:
26).
A constituio de agrupamentos ao abrigo do
Despacho Normativo n 27/97, de 12 de Maio, realou
ainda, como referimos j, a pertinncia de uma poltica de
integrao dos estabelecimentos de educao pr-escolar
e do primeiro ciclo do ensino bsico num programa
de reforo da autonomia das escolas desenvolvido
a partir da dcada de 80. Por isso, um dos aspectos
mais envolventes do actual regime de autonomia,
administrao e gesto (Decreto-Lei n 115-A/98, de 4
de Maio) o facto de abranger na matriz organizacional
os estabelecimentos de educao pr-escolar e do 1
ciclo do ensino bsico (Formosinho & Machado, 2000),
abrindo a possibilidade de constituio de unidades
organizacionais autnomas ou de agrupamentos de
escolas, integrando estabelecimentos de educao e de
ensino de um ou nveis contguos. Configuraram-se dois
tipos de agrupamentos: agrupamentos horizontais
(incluem estabelecimentos de educao pr-escolar e do
1 ciclo do ensino bsico) e agrupamentos verticais
(incluem estabelecimentos dos trs ciclos do ensino
bsico, com ou sem educao pr-escolar).
Apesar da inexactido terminolgica (ambas as
modalidades incluem estabelecimentos de mais que um
nvel), esta distino d conta de uma fissura de culturas
profissionais na educao bsica a monodocncia e
uma viso globalizante do currculo, por um lado, e a
compartimentao e especializao dos saberes, por
outro (Formosinho, 1998: 61) e d maior visibilidade
identidade pedaggica dos nveis de educao bsica
inicial e s suas diferenas relativamente aos outros
nveis de ensino. Reala ainda a especificidade da cultura
profissional dos educadores de infncia e dos professores
do 1 ciclo: definem-se como professores de crianas e
no como professores de uma determinada disciplina,
rea escolar ou contedo; a sua prtica diria configura-
os como professores de um grupo constante de alunos
(quinze, vinte ou vinte e cinco, no duzentos...) com
quem esto todo o tempo escolar (no algumas horas);
tm uma responsabilidade integral por tudo o que se
passa com os alunos dentro e fora da sala de aula, nos
intervalos, nos recreios, etc.
Em sntese, a complexificao actual do Ensino
Primrio no alterou a sua essncia curricular e
pedaggica. Exige, no entanto, uma maior articulao
com os nveis de educao bsica anterior e posterior e
uma muito maior integrao na prpria prtica escolar
do mundo social em que a escola e as crianas que a
frequentam esto envolvidas. Deste modo, a manuteno
da identidade pedaggica da educao primeira passa, no
contexto actual, pela reestruturao da sua realidade
organizacional, apresentando-se os agrupamentos de
estabelecimentos como uma soluo adequada para a
prossecuo deste duplo objectivo.
No Decreto-Lei n 115-A/98, de 4 de Maio,
pode ler-se que o agrupamento de escolas visa, entre
outras finalidades, favorecer um percurso sequencial
e articulado dos alunos abrangidos pela escolaridade
obrigatria numa dada rea geogrfica, superar situaes
de isolamento de estabelecimentos e prevenir a excluso
social e valorizar e enquadrar experincias ento em
curso (art 5, alneas a), b) e)). O mesmo Decreto-Lei
pretende afastar uma soluo normativa de modelo
uniforme de gesto, atravs da adopo de uma lgica
de matriz que consagra regras comuns a todas as escolas.
Acontece, porm, que na constituio de agrupamentos
tem sido privilegiada pela Administrao a modalidade
de agrupamentos verticais em relao aos agrupamentos
horizontais, precisamente porque aquela modalidade:
preconiza o modelo da escola bsica integrada,
segundo o qual a uma escolaridade bsica de nove anos
deve corresponder uma escola bsica de nove anos;
permite o aproveitamento dos recursos e das
estruturas existentes no estabelecimento de ensino do
2 e 3 ciclos do ensino bsico, tornado agora escola-
sede do agrupamento;
contorna a debilidade administrativa que caracteriza
os estabelecimentos da educao pr-escolar e do 1
ciclo do ensino bsico (Formosinho, 1998: 53).
Esta soluo, sucednea da ideia de Escola Bsica
Integrada (EBI), sobrevaloriza as semelhanas
institucionais entre os diferentes nveis do ensino
(universalidade, obrigatoriedade e igualdade de acesso)
e desvaloriza os aspectos organizacionais curriculares e
pedaggicos que os diferenciam. Assim, a sua retrica
apela mudana de atitudes dos professores e requer
dos professores do 2 e 3 ciclos do ensino bsico
que centrem a educao nos problemas das crianas
22 > 23
e promovam prticas de interdisciplinaridade. Ao
mesmo tempo, acena aos professores do 1 ciclo com
possibilidades de coadjuvao monodocncia, de
superao da tradicional marginalizao deste nvel de
ensino e de resoluo da sua debilidade administrativa.
Esta soluo sustenta-se, assim, num discurso que
alimenta a esquizofrenia organizacional (Pires, 1988),
resultante da contradio entre a situao real e a
configurao legal. Na realidade, permanece um ensino
primrio de 4 anos, de natureza globalizante, e um
ensino preparatrio de 2 anos e um ensino secundrio
unificado de 3 anos, eminentemente disciplinar. Do
ponto de vista legal, preconiza-se um ensino bsico
com 3 ciclos sequenciais, cuja funo a de completar,
aprofundar e alargar o ciclo anterior, numa perspectiva
global do ensino bsico, como se pode ler no art 8
da LBSE.
Esta situao paradoxal revela a herana material
e simblica de um passado em que a separao
entre o ensino primrio e o ensino secundrio se
afirmou claramente (Ferreira, 1994: 28). semelhana
do modelo da EBI, a soluo dos agrupamentos
verticais alicera-se, no entanto, na ideia de que essas
diferenas so transitrias e superveis com a unificao
organizacional, esquecendo que essas diferenas
so essenciais e esto relacionadas com o que
organizacional e pedagogicamente a especificidade do
ensino Primrio (Formosinho, 1998: 54). A soluo
organizacional dos agrupamentos verticais subvaloriza,
pois, a diversidade de culturas organizacionais e
profissionais entre os tradicionais ensino primrio e
ensino secundrio e
justape na mesma unidade organizacional subconjuntos
profissionais diferentes com interaces escassas, geralmente sobre
questes instrumentais que no envolvem uma inovao para
melhorar as prticas profissionais (Formosinho, 1998: 62).
Neste aspecto, porm, os agrupamentos horizontais
tm mais condies para envolver mais activamente os
professores do 1 ciclo na transformao positiva das
prticas pedaggicas e, por isso, deveria ser apoiada a
sua constituio.
Porque assentam numa cultura profissional de
monodocncia e numa viso globalizadora do currculo
e proporcionam aos elementos mais dinmicos um
espao de actuao organizacional prprio que lhes
permita viabilizar as transformaes de que carece
o actual Ensino Bsico Primrio, os agrupamentos
horizontais podero, pois, constituir melhor soluo
para os problemas com que se depara este nvel de
ensino, sem correr o risco de os diluir no seio dos
problemas comuns aos outros ciclos do ensino bsico.
No entanto, a soluo da constituio de agrupamentos
horizontais ou a criao de Centros de Educao Bsica Inicial
(Formosinho, 1998: 62), no invalida a articulao das
polticas educativas num dado territrio geogrfico
nem a promoo da associao de escolas que nele se
integram e o servem.
A opo pela modalidade de agrupamentos
verticais como frmula organizacional preferida
pela administrao central e a filosofia dos mega-
agrupamentos como unidades de gesto, sob pretexto
de que esta a nica forma que possibilita a assinatura de
contratos de autonomia por parte da Administrao,
vem a fazer do agrupamento de escolas uma estrutura
organizacional acima das actuais escolas, agora
organicamente reduzidas categoria de sub-unidades
e, na ausncia de transferncia de novas competncias
por parte da Administrao, as competncias desta nova
superestrutura advm-lhe das actuais competncias
que detm as escolas. Neste aspecto, o processo
de outorga de maior autonomia s escolas vem a
desembocar em alienao por parte destas de alguma
da autonomia de que dispem em favor de uma
superestrutura que, situada na directa dependncia da
Administrao central desconcentrada, aproxima o
controlo desta sobre aquelas, nomeadamente atravs de
rgos colegiais e da sua tendncia em reproduzir, agora
a nvel territorial, as tendncias uniformizadoras de um
sistema centralizado.
Os conselhos municipais de educao
Embora a LBSE no descentralize territorialmente
a administrao do ensino at ao nvel local, a CRSE
prev a necessidade de estabelecer mecanismos de
coordenao entre os diferentes parceiros que, para
alm das escolas, intervm no processo educativo: os
municpios, os servios desconcentrados das Direces
Regionais de Educao (DRE) e os agentes econmicos,
sociais, culturais e cientficos. Na verdade, com excepo
das escolas relativamente s DREs, no existe entre os
diferentes parceiros dependncias de tipo hierrquico
que assegurem por essa via uma unidade de aco
vinculativa para todos. Por isso, o Grupo de Trabalho
prope que localmente surja um rgo de coordenao
cuja designao poderia ser a de Conselho Local do
Ensino Bsico, com funes de consulta, de apoio,
de dinamizao e de coordenao educativa a nvel
concelhio, cuja aco incidiria sobre diferentes aspectos,
nomeadamente: a) organizao da rede e agrupamento
das escolas; b) mobilizao de recursos para a aco
educativa; c) adopo de componentes curriculares de
mbito local; d) integrao da escola na comunidade;
e) [coordenao dos] mecanismos de compensao
educativa; f) promoo de sucesso educativo (CRSE,
1988a: 165). Nele estariam representados, a ttulo de
exemplo,
os Servios Regionais de Educao, os municpios, as escolas,
os pais e suas associaes, Servios de Sade e Segurana
Social, associaes sindicais, culturais e cientficas, associaes
representativas das actividades econmicas (CRSE, 1988a:
166).
O Grupo de Trabalho admite at a possibilidade
de um Conselho Local de Educao que exera
estas funes tambm em relao educao pr-
escolar, ao ensino secundrio, educao de adultos, ao
ensino especial, s actividades de apoio e complemento
educativo, etc., embora no contemple este rgo nos
projectos de ordenamento jurdico que apresenta. Mas
declara querer v-lo definido no termo da consulta
pblica que ento teria incio (CRSE, 1988a: 166).
Assim, aps aquela discusso pblica este rgo
de coordenao local retomado na Proposta Global
de Reforma, precisamente no captulo VI, com vista
orientao da preparao dos diplomas legais que,
em consequncia dos estudos realizados, seriam
necessrios no plano da reorganizao funcional do
sistema educativo (CRSE, 1988b: 51, 53). A realizao
do programa de
adopo de novos modelos de administrao e gesto das
escolas bsicas e secundrias e centros de educao pr-escolar
compreende a publicao do diploma de criao e regulamentao
do Conselho Local de Educao (CRSE, 1988b: 551),
cujo projecto de diploma apresentado em 12 artigos
(CRSE, 1988b: 621-629).
Passada dcada e meia, constata-se que esta proposta
de diploma que acompanha o programa de adopo de
novos modelos de administrao e gesto das escolas
congregou, vontades e resistncias por parte dos
municpios e das escolas (Fernandes, 1995, 1997, 1999,
2000 e 2002). As vontades assentam numa concepo
de democracia que se exerce pelo envolvimento
das pessoas. As resistncias dos municpios advm
da desconfiana relativamente ao Estado central e
do receio de contribuir para uma transferncia de
responsabilidades sem a correspondente atribuio de
poderes e recursos. As resistncias das escolas tm a ver
com a proximidade do controlo social e com
algumas concepes e representaes dos municpios que marcavam
o imaginrio docente (Fernandes, 2000: 43).
Quinze anos aps a emergncia da proposta de
diploma de criao de um rgo de coordenao
educativa de nvel local, regulamentado o Conselho
Municipal de Educao atravs do Decreto-Lei n
7/2003, de 15 de Janeiro. Uma aproximao a este
diploma legal a partir de uma perspectiva que se
ancora na proposta de diploma da CRSE (Machado,
2003a) mostra pontos de interseco entre ambos,
bem como diferenas significativas, nomeadamente
nos princpios em que assentam e nas lgicas de
que se reclamam. Aparentemente, trata-se do mesmo
rgo. Tanto assim que ele definido como uma
instncia de coordenao e consulta, cujo objectivo
coordenar localmente a poltica educativa. Porm,
esta definio genrica reveste-se, na sua concretizao,
de nuances que distinguem a proposta de diploma e
o diploma regulamentador. A diferena mais notria
24 > 25
tem a ver com a prpria designao do rgo local na
proposta, municipal no diploma regulamentador , mas
nela pode-se constatar uma erradicao de qualquer
aco organizada das escolas do concelho, a que parece
corresponder algum esbatimento da sua centralidade
organizacional, traduzido na sua no representao
institucional (Machado, 2003a), como que parecendo
querer retomar uma concepo de escola como servio
local de estado (Formosinho, 1989a), porquanto a
representao das escolas da rede pblica do concelho
est assegurada pelo director regional com competncias
na rea do municpio ou quem este designar em sua
substituio.
O diploma regulamentador destrina um vasto leque
de estruturas existentes no municpio que devem integrar
o Conselho Municipal de Educao (art 5, n 2), prev indirectamente na rea da educao, sem deixar, no
a possibilidade de serem convidadas personalidades
de reconhecido mrito na rea de saber em anlise
em determinadas reunies (art 5, n3) e assegura a
presena do presidente da assembleia municipal (art
5, n1, al. b)), que representa a autarquia, mas no
garante a representao das sensibilidades polticas
presentes naquele rgo autrquico. O diploma, d,
pois, maior peso institucional ao Conselho Municipal
de Educao. Porm, comparado com a proposta da
CRSE, deixa menos margem de deciso quanto ao
peso relativo das diferentes representaes e, nesse
sentido, agarra-o mais autarquia, a quem compete,
alis, garantir todo o apoio logstico e administrativo
(art 7, n 3). Ao determinar-lhe com mais preciso
os seus elementos, contraria uma eventual tendncia
para uma constituio mais alargada que lhe poderia
retirar alguma operacionalidade, mas aumenta o peso
relativo da Autarquia na razo inversa da existncia de
estruturas no concelho.
A criao e regulamentao do Conselho Municipal
de Educao acaba, no entanto, por reconhecer a
capacidade poltica, de deciso e gesto dos municpios
portugueses, cuja proximidade s populaes por
demais evidente, ao mesmo tempo que parece contribuir
para a concretizao de um poder local mais forte
(Barroso, 1999) e interventor na rea da educao
(Marques, 2000). Porm, na hora de articulao da
aco dos vrios servios pblicos que operam nas
diferentes reas (segurana social, sade, emprego e
formao profissional, foras de segurana, rea da
juventude e do desporto) talvez haja excessiva ambio
na exigncia de capacidade de mobilizao por parte
do municpio. certo que o diploma legal obriga
estes servios a fazerem-se representar no rgo,
mas, no havendo interdependncia funcional entre
eles, a articulao da sua aco fica mais dependente
das boas vontades dos actores e das lgicas de aco
dos prprios servios ou organismos que da capacidade
do municpio. Neste aspecto, o Conselho Municipal de
Educao pode tambm reduzir-se a mero espao
onde possvel ter presente diferentes sensibilidades
dos servios e organismos cuja aco incide directa ou
entanto, de responsabilizar directamente a autarquia e
os servios desconcentrados do Ministrio da Educao
(DRE e escolas).
, contudo, nas conjunturas sociopolticas em
que emergem a proposta de diploma e o diploma
regulamentador do rgo de coordenao local de
educao que podemos encontrar fundamento para
as diferenas substanciais entre estes documentos. O
Grupo de Trabalho da CRSE enfatiza o princpio da
participao como essncia da democracia. Apesar de
ter predominado no mbito da Reforma Educativa uma
concepo de democracia representativa, a proposta de
diploma est imbuda de uma concepo de democracia
participativa e, embora valendo-se igualmente da
representao, valoriza a presena e, sobretudo, a
participao. Valorizando a participao, procura que
ela seja ingerncia na aco, no se reduzindo a mera
formalidade ou adorno democrtico.
Esta concepo de democracia participativa enquadra-
se num movimento de descentralizao administrativa
e de maior aproximao entre representantes e
representados. Como desenvolvemos acima, este
movimento sofreu um srio revs com o processo de
discusso e referendo sobre a regionalizao que, por
sua vez, fortaleceu um movimento de descentralizao
administrativa que procura desconcentrar os servios
centrais e torn-los mais prximos das populaes.
 A regulamentao do Conselho Municipal de os municpios garantem a sua concretizao em cada vez
Educao d, assim, corpo a uma poltica de dupla mais domnios de interveno, as escolas passam a ter
direco. Por um lado, corresponde a um movimento de dois plos (DRE e municpio) de acompanhamento
recentralizao poltica, que se manifesta na reposio das polticas em uso no interior das suas fronteiras fsicas
da legitimidade de interveno do governo central e o controlo torna-se mais prximo. A questo est
na governao (nunca abandonada) das escolas, ao em saber se este modelo de organizao administrativa
mesmo tempo que tenta o fortalecimento da sua tende obteno de melhores nveis de satisfao
governabilidade. Por outro lado, concretiza uma poltica das necessidades reais dos cidados, como pretende
de desconcentrao administrativa que, ao mesmo o prembulo do Decreto-Lei, ou se o aumento de
tempo que aproxima os servios das populaes, garante competncias dos municpios na educao e no ensino
um controlo mais prximo das polticas definidas a no superior no aligeira a responsabilizao do Estado,
nvel central. ao mesmo tempo que responsabiliza os actores locais
Este movimento desconcentrador de servios exige pela concretizao de polticas que no lhes cabe a eles
coordenao a nvel local e cabe agora aos municpios decidir.
a capacidade poltica de mobilizar os servios centrais Uma das polticas nacionais para as quais o governo
com extenses na localidade e os seus actores para central carece da cooperao dos municpios a
a satisfao das necessidades das populaes. Este do reordenamento da rede de estabelecimentos de
movimento de descentralizao a nvel do municpio ensino primrio, concebida para uma sociedade rural
procura a sua legitimao numa terminologia proveniente e que perdura apesar do crescimento econmico do
da gesto empresarial e mobiliza conceitos como os de pas e das consequentes transformaes demogrficas,
modernizao, resultados, eficincia, eficcia sociais e educacionais. Com efeito, mesmo aps a Lei
que aparecem associados a conceitos mais polticos de Bases do Sistema Educativo (LBSE) Lei n 46/86,
como os de cidado, autonomia, comunidade de 14 de Outubro , e da consequente metamorfose
educativa. A utilizao de terminologia especfica da do ensino primrio que de ciclo nico do ensino
gesto empresarial no indicia, no entanto, a presena bsico (passou) a ciclo intermdio da educao bsica
da mo invisvel do mercado como soluo para os (Formosinho, 1998), a realidade organizacional deste
problemas organizacionais da educao, assim como nvel de ensino continua a configurar-se como uma
a utilizao de terminologia mais especfica do campo rede basicamente rural, caracterizada pela disperso
poltico no garante necessariamente o incremento de geogrfica, a fragmentao e a insularizao da escola,
uma lgica de participao das populaes, mesmo como d conta a Inspeco-Geral da Educao (IGE)
que se afirme, no prembulo do Decreto-Lei, que as no seu Relatrio Nacional sobre a Organizao do Ano
competncias dos municpios na rea da educao Lectivo 2002-2003 (IGE, 2003: 28-29). Por outro lado,
constituem uma nova viso estrutural do sistema as escolas unitrias rurais, originariamente pensadas
educativo portugus e um passo da maior importncia, como devendo estar isoladas entre si, mas inseridas
no sentido da aproximao entre os cidados e o na comunidade, vm perdendo este elo comunidade
sistema educativo, e de co-responsabilizao entre precisamente pelo no enraizamento do professor que
ambos quanto aos resultados deste. actualmente no reside na povoao onde trabalha. O
Mas d conta de uma procura de eficincia e professor vai, cumpre o horrio lectivo, mas no fica. E
eficcia nas polticas pblicas de educao, que procura reduzir a distncia entre o local de residncia e
no pode obter-se por um sistema administrativo o local de trabalho, recorrendo a variados mecanismos
centralizado e que, por isso, carece da cooperao de mobilidade. Como j referimos, esta mobilidade
dos municpios em diversas reas do sistema educativo. docente introduz a descontinuidade educativa no
O Estado reserva-se a definio das polticas educativas, corao da prtica pedaggica (Formosinho &

26 > 27
Oliveira Formosinho, 2000), na medida em que afecta
a relao interpessoal, a relao pedaggica, a relao de revitalizao demogrfica, econmica e social
profissional, o envolvimento parental e a relao com
a comunidade.
O tendencial despovoamento do Portugal rural,
a reduzida dimenso das escolas primrias e a
necessidade de racionalizao dos investimentos
pblicos obriga os responsveis polticos a pensarem
no reordenamento da rede de escolas do 1 ciclo. O
diagnstico econmico d conta do ensino primrio
como um ensino caro e pobre (Formosinho,
1998: 28) h concelhos do interior do pas onde o
custo mdio por aluno chega a atingir custos mdios
equivalentes aos cursos mais caros do ensino superior
, pelo que o actual Programa Especial de Reordenamento
da Rede de Escolas do 1 Ciclo do Ensino Bsico (PER.
EB1) pretende criar condies para o encerramento de
escolas com menos de 11 alunos, atravs da aposta na
conservao, ampliao e melhoramento da qualidade
dos estabelecimentos que recebero estes estudantes.
Na verdade, a aplicao do normativo que determina
a suspenso de todas as escolas que deixem de ter
frequncia superior a 10 alunos est dependente de
uma srie de condies alternativas que permitam
o cumprimento da escolaridade obrigatria, como a
existncia de outro estabelecimento a menos de dez
quilmetros ou de uma rede de transportes (Decreto-
Lei n 35/88, de 4 de Fevereiro, art 70, pontos 3 e
4).
Os desenvolvimentos pouco significativos verificados
nestes quinze anos do conta da complexidade do
problema e das suas dimenses sociais, pedaggicas,
culturais, polticas e financeiras. Na verdade, uma
tendncia meramente economicista faria este
reordenamento de uma forma cega, atendendo
frequncia actual e no s previses de evoluo entre a administrao central (concentrada ou
demogrfica, mantendo certo! muitas escolas de
lugar nico e esquecendo, por um lado, que no se trata
apenas de uma questo interna do sistema escolar mas
igualmente de um problema de comunidades isoladas
(Amiguinho, Canrio & D Espiney, 1994: 13) e, por
outro, que a nova escola deve constituir uma mais
valia em termos curriculares e pedaggicos. Assim, um
programa de reordenamento da rede escolar teria a
ganhar se a Carta Escolar assentasse em perspectivas
(Azevedo, 1996: 149) de cada concelho e comportasse
uma valorizao efectiva do ensino primrio de
forma a garantir uma melhoria substantiva da oferta
deste servio pblico. Esta melhoria traduzir-se-ia
na criao de novos espaos espaos especficos
para realizao de actividades fsicas e desportivas,
actividades experimentais, biblioteca escolar e centro
de recursos multimdia, sala de professores e gabinetes
de trabalho de grupo e servio de bar e refeitrio e
no apetrechamento de novos equipamentos e materiais
didcticos.
A lgica estatal e a lgica comunitria
As polticas de descentralizao municipal, reforo
e contratualizao da autonomia e avaliao das
escolas inserem-se num processo de gesto local
da educao que visa responder crise geral do
modelo de organizao e administrao que esteve na
origem do sistema pblico nacional de ensino. Embora
apresentadas como instrumentos de modernizao
do sistema, elas inserem-se em agendas polticas
em que diferentes lgicas de aco se interpenetram e
confrontam e se joga a redistribuio de papis entre
o Estado, os professores e as famlias dos alunos,
concebidas na sua qualidade ora de consumidores
ora de cidados. Mas este jogo no surge do nada;
antes, pelo contrrio, ele surge da crise de um Estado
centralizador que, nos ltimos trinta anos, tem gerido as
escolas graas a uma aliana com um corpo profissional
(os professores), mas onde os pais dos alunos vm
reivindicando maior interveno e as autarquias vm
assumindo mais competncias.
Numa primeira fase, a tenso era fundamentalmente
desconcentrada) e os professores, entre as exigncias
do Estado e o profissionalismo e a colegialidade
dos docentes, tenso esta que no punha em causa,
antes reforava a aliana entre estes dois plos, entre
a racionalidade administrativa e a racionalidade
pedaggica. contra este sistema burocorporativo
de funcionamento da escola que emerge a proposta
do Grupo de Trabalho da Comisso de Reforma do
Sistema Educativo, assentando numa concepo de
Estado descentralizado e de democracia participativa.
A introduo deste terceiro vrtice coincide com o
desenvolvimento de uma poltica de desconcentrao
da administrao centralizada e de reconhecimento da
importncia da aco dos pais no processo educativo dos
filhos. As polticas de desconcentrao apresentam-se
como forma de melhorar o servio pblico de educao,
enquanto a proposta elaborada pelo Grupo de Trabalho
da CRSE reclama-se de uma poltica de descentralizao
e visa contribuir para o aprofundamento da democracia
atravs da garantia da participao efectiva dos (directa
ou indirectamente) interessados na educao. Enquanto
esta assumia claramente o carcter poltico da educao,
aquela, embora no o negue, prefere uma racionalidade
tecnocrtica que contribui para reduzir a educao a
uma questo politicamente neutra.
Apesar de algumas das medidas de modernizao
do sistema educativo serem frequentemente associadas
a uma lgica neoliberal impulsionadora de um mercado
na educao que satisfaa o consumidor e favorecedora
de polticas de livre-escolha da escola pelos pais e de
um sistema concorrencial entre escolas, a situao
portuguesa est longe de corresponder ao modelo
de mercado emergente em pases anglo-saxnicos
(Barroso, 1999), embora venha inserindo mecanismos
de gesto importados do mundo empresarial. Na
verdade, a cada vez maior interveno dos pais tem
valido s escolas margens de aco mais autonmicas
e iniciativas de reivindicao fora de um quadro
de controlo hierrquico da administrao. Mas no
corresponde, pelo menos ainda, a uma concepo de
escola como comunidade educativa (Formosinho,
1989a).
Esta concepo de autonomia da escola requer a
delegao poltica do centro poltico-administrativo de
deciso para as comunidades locais e na medida em
que o municpio e a escola as servem que assumem
competncias especficas no mbito da educao. Neste
sentido, o Conselho Municipal de Educao como
rgo de coordenao concelhia da educao tem para o aperfeioamento da realidade escolar um estudo de
razo de ser como suporte organizacional enquadrador
das escolas enquanto organizaes educativas com
autonomia relativa que prestam o servio pblico
de educao na rea do concelho, mas concebidas
como locais no apenas de execuo, mas tambm
de produo de polticas e decises educacionais. O
desafio reside, pois, em fazer convergir medidas de
reforo da autonomia das escolas, de transferncia de
competncias para as autarquias locais, de afirmao
da independncia profissional dos professores e de
favorecimento da participao dos cidados na gesto
das escolas, sem desresponsabilizar o Estado como
garante dos princpios da igualdade de oportunidades e
da equidade do servio pblico de educao (Barroso,
1999).
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PIRES, Eurico Lemos (1988). A massificao
escolar, Revista Portuguesa de Educao, 1988, 1, pp. 27-
43.
1
No mesmo ano, o semanrio Expresso dava o exemplo de
um cidado de Castelo de Paiva que tinha que deslocar-se a Braga
para tratar de assuntos de agricultura, a Amarante se os assuntos
fossem de floresta, a Aveiro se tivesse de ir ao Governo Civil, a
Coimbra se fosse sobre sade, ao Porto se fosse sobre educao
e a S. Joo da Madeira se fosse relativo a emprego.
2
Esta vitria do No plural faz lembrar a situao que se
vivia, no domnio da educao, ao entrar no 3 quartel do
sculo XIX, em que os professores eram teoricamente a favor
da descentralizao, mas na prtica rejeitavam-na. Assim, no
Dirio do Governo, n 10 de 13 de Janeiro de 1872, p. 59, col. 2
(Prembulo do projecto de lei sobre a reforma administrativa de
Rodrigues Sampaio, de 12 de Janeiro de 1872), pode ler-se: As
diferentes escolas disputam a preferncia entre a centralizao
e a descentralizao. A controvrsia interessa pouco no campo
da teoria, onde o acordo fcil, a dificuldade comea quando se
trata da aplicao. Aqui tudo nebuloso, e s vezes os maiores
propugnadores tericos da descentralizao convertem-se nos
mais prticos impugnadores dela.
30 > 31
 3
Esta sem dvida uma originalidade portuguesa, porquanto
em pases como a Inglaterra o prprio governo que elabora e
publicita um ranking das escolas em funo de indicadores que
so tornados pblicos.

EVOLUTION DES POLITIQUES ET DE LADMINISTRATION DE LEDUCATION AU PORTUGAL

RSUM
Notre lecture sur lvolution des politiques et de ladministration de lducation fait de la tension entre centralisation et dcentralisation
administratives le point de dpart du notre tude, en tant que des formes politiques de lorganisation de ltat, et non comme des procs
techniques pour assurer lefficace de ladministration. Ainsi, nous revisitons le dbat sur centralisation et la dcentralisation des annes
1980 et mettons en vidence la tension entre une rhtorique de dcentralisation et les pratiques de dconcentration des coles. Dans
cet perspective, nous analysons soit la conscration et le programme de renforcement de lautonomie des tablissements scolaires,
soit les politiques de re-centration du XVme Gouvernement Constitutionnel: notamment, le recrutement et le concours du personnel
enseignant, lvaluation des tablissements scolaires, les rseaux des tablissements scolaires et la municipalisation de lducation.

Mots-cl: Centralisation - Dcentralisation - Concours du personnel enseignant - valuation des tablissements - Rseaux des
tablissements scolaires - Municipalisation de lducation
 ] ARTIGOS

A Globalizao, o Estado
e a Escola Pblica

NATRCIO AFONSO
Universidade de Lisboa, Portugal

RESUMO
Este texto analisa a evoluo da poltica educativa e da administrao da educao no quadro mais amplo das transformaes das
polticas pblicas decorrentes da crise do Estado Providncia e do impacto da globalizao. Estas novas polticas pblicas de teor
neoliberal, e as propostas gerencialistas na administrao educativa representam a ruptura do consenso social-democrata keynesiano
que serviu de base construo da escola de massas e utopia meritocrtica da igualdade de oportunidades. A crescente globalizao
competitiva coloca em causa a segurana dos contratos sociais nas sociedades europeias e europeizadas, induzindo novas e agressivas
estratgias de defesa de estatuto, por parte das classes mdias, expressas na defesa da liberdade de escolha da escola, da diversificao
da oferta escolar, da avaliao externa, da publicao de rankings, do activismo parental e da participao social na gesto escolar. O
endurecimento da competio escolar e o aprofundamento das desigualdades so as consequncias bvias de tais estratgias e polticas.
Neste contexto sugere-se a necessidade de politizar o debate educativo para que a defesa de uma verdadeira escola pblica ao servio
da justia e da democracia, no possa confundir-se com a defesa da proviso directa da educao por um Estado Educador moribundo
e incapaz.

Palavras-chave: Escola pblica - Poltica educativa - Administrao educacional - Escolha da escola - Privatizao da educao

Tratando-se de um fenmeno complexo e
multifacetado, a globalizao passvel de mltiplas
abordagens e conceptualizaes. Neste texto, adoptam-
se como ponto de partida os textos frequentemente
referenciados de Giddens (2000) e Waters (1999).
Assim, designamos por globalizao um vasto conjunto
de processos geradores de conexes escala planetria,
nos mais diversos modos e registos da aco humana,
nomeadamente nos planos econmico, cultural e
poltico.
Para Giddens, a globalizao implica uma
transformao radical do tempo e do espao que
se traduz em aco distncia devida exploso
dos meios de comunicao global instantneos e
massificao dos transportes de longo curso. Tal
transformao do tempo e do espao est na raiz de
dois processos complementares que mutuamente se
reforam: por um lado, a deslocalizao das vivncias
e da aco humana, do local para o contexto global;
por outro lado, a penetrao do global nos contextos
e ordens locais. Giddens sublinha estes dois processos,
argumentando que a globalizao se expressa tanto no
desenvolvimento de sistemas globais escala planetria
como na transformao dos contextos locais e das
vivncias pessoais. A globalizao assim um processo
que ocorre simultaneamente nossa volta e dentro de
ns, produzindo novos contextos de aco e novas
identidades. Deste modo, tanto diz respeito aos factos
concretos relativos comunicao e aos processos
transnacionais, como inclui a crescente conscincia
desta realidade planetria.
Waters entende a globalizao como consequncia da
expanso das culturas europeias e do desenvolvimento
do capitalismo. No plano econmico, o processo
traduziu-se na expanso e liberalizao do comrcio
internacional, com a contentorizao do transporte
martimo e areo e com a abertura dos mercados,
assim como no carcter instantneo e sem regulao
normativa estatal dos mercados financeiros globais.
No plano poltico, so especialmente relevantes

32 > 33
as presses da globalizao sobre o Estado-Nao,
dado que muitos problemas (ambiente, crescimento
econmico, gesto de conflitos) atingem uma dimenso
planetria que est muito para alm da capacidade
de aco de cada Estado agindo isoladamente. Tais
presses levaram criao de grandes organizaes lado, enfrenta uma outra globalizao a partir da base,
internacionais como a Organizao das Naes Unidas,
ou a Unio Europeia, assim como ao crescimento
rpido no nmero e da variedade das organizaes no-
governamentais (ONGs), constituindo-se assim uma
complexa e ingovernvel rede de relaes, que se estende
muito para alm de cada Estado-Nao. Cresce, assim,
um cepticismo genrico sobre a capacidade de aco
eficaz dos governos nacionais, ao mesmo tempo que se
desenvolvem e ganham expresso identidades e prticas
de uma cidadania global de teor cosmopolita. Neste
contexto, os movimentos sociais e os grupos de presso
tendem a apresentar e defender as suas causas em
instncias mundiais ou supranacionais, desvalorizando
e enfraquecendo a representao simblica do Estado
como expresso da ordem jurdica que sustenta a
sociedade civil.
A globalizao desenha assim um novo jogo poltico
em que a integrao planetria e a fragmentao
nacional se constituem como dois elementos simtricos
do mesmo processo de construo de uma nova ordem
poltica, a nvel mundial. Tal processo est na base da
desintegrao recente dos estados sovitico e jugoslavo,
assim como do renascimento do tribalismo tnico e do
nacionalismo. Por outro lado, tende a ser posta em causa
a ligao entre etnicidade e Estado que esteve na base
do desenvolvimento do Estado-Nao. Com efeito, as
disporas tnicas reconstitudas pela globalizao do
origem a novas identidades hbridas (Afro-Americanos,
Franco-Magrebinos, Luso-Caboverdianos), que
minam os fundamentos simblicos do Estado-Nao,
criando fenmenos de desterritorializao identitria
profundamente desestabilizadores. Em paralelo, o
Estado-Nao tambm posto em causa pelo crescente
potencial de homogeneizao cultural presente na
exploso da comunicao transnacional, com a
distribuio global de imagens atravs dos grandes
imprios mediticos.
O Estado nacional encontra-se assim preso, como que
numa tenaz, pelo duplo processo da globalizao. Por
um lado est sujeito a uma globalizao a partir do topo
expressa em poderosos fluxos de capital e de cultura
como enorme impacto homogeneizador; por outro
com a emergncia de pujantes movimentos sociais de
base transnacional, centrados na noo de comunidades
globais e na prtica de uma cidadania planetria activista
e militante que menospreza as instncias polticas
nacionais. Como Castells (2003) tem sublinhado, as
novas tecnologias da comunicao desempenham um
papel relevante em ambos os processos de globalizao,
retirando ao Estado o seu tradicional protagonismo na
conduo das polticas pblicas.
O Estado e a regulao da educao
O conceito de regulao aqui abordado numa
perspectiva genrica pretendendo significar a coordenao
da aco colectiva indispensvel atribuio de valores
numa sociedade. Por regulao da educao entende-se
o conjunto dos dispositivos e procedimentos que, numa
determinada sociedade, moldam a proviso colectiva e
institucionalizada da aco educativa, em funo dos
valores societais dominantes.
Em anlise poltica e na teoria sociolgica identificam-
se dois modos de regulao simultaneamente
antagnicos e complementares: a regulao burocrtica
e a regulao mercantil. A primeira, tambm designada
como de controlo ou normativa, vertical e
explcita, pressupe a adequao dos comportamentos
individuais atravs da obedincia voluntria regra e
lei, e fundamenta-se no princpio da igualdade formal
dos cidados perante o Estado. A segunda, tambm
identificada como autnoma ou sistmica, tem
uma natureza mais horizontal e difusa e concretiza-
se atravs do ajustamento mtuo da aco dos
actores sociais atravs de jogos estratgicos de
influncia recproca, baseando-se no pressuposto auto-
regulatrio do exerccio da liberdade individual, de que
o funcionamento do mercado constitui um exemplo.
A formulao terica destes dois modos de regulao
remonta ao individualismo liberal do sculo XVIII
nas suas expresses escocesa, francesa e americana.
Desde ento, os valores societais dominantes nas
sociedades contemporneas, europeias ou europeizadas,
pressupem algum equilbrio e a necessria coexistncia
destes modos de regulao, tanto nas prticas sociais
como nas configuraes organizacionais dos Estados
e das instituies. Contudo, tal equilbrio sempre
precrio, e a coexistncia nunca pacfica. Ao longo
dos dois ltimos sculos, o conflito poltico e ideolgico
central nas democracias ocidentais desenvolveu-se em
torno de propostas alternativas, mais ou menos radicais
sobre essa coexistncia e esse equilbrio, desde o
anarquismo libertrio da selva do mercado at ao
estatismo totalitrio da sociedade socialista.
Na proviso colectiva e institucionalizada da educao,
a regulao burocrtica concretiza-se pela existncia de
estruturas formais de administrao pblica, baseadas
no modelo terico que Weber desenvolveu a partir
da tradio administrativa do Estado prussiano. Estas
estruturas so responsveis pela produo de um
ordenamento jurdico mais ou menos detalhado e
imperativo, pela proviso directa de recursos fsicos,
humanos e financeiros, e pelo exerccio do controlo,
atravs da verificao da conformidade normativa,
executada por servios oficiais de inspeco. Assim,
a proviso concreta da educao em cada escola
regulada verticalmente, a partir das instncias superiores
do Estado, atravs da regulamentao normativa, da
atribuio de recursos e da inspeco.
Por seu lado, a regulao mercantil est expressa
no jogo estratgico dos actores sociais envolvidos na
proviso da educao, qualquer que seja o nvel e a
importncia relativa dessa interveno. A interveno
destes actores moldada por juzos de avaliao que os
prprios fazem sobre os contextos de aco e sobre as
expectativas que desenvolvem em relao aco dos
outros actores, em funo dos seus interesses especficos,
individuais ou de grupo, pessoais ou profissionais,
socialmente legtimos ou ilegtimos. So exemplo desta
aco estratgica, as mltiplas opes dos professores declnio do Estado Providncia.
na adopo de mtodos de ensino, na interpretao
casustica dos normativos nacionais ou da escola, na
gesto dos conflitos nas aulas, nas eleies de pares
para os vrios cargos das escolas, na decises sobre
concursos quando escolhem as escolas que pretendem,
na escolha de manuais escolares, na aplicao de critrios
de avaliao em testes e provas de exame, no modo de
relacionamento com os encarregados de educao, etc.
O mesmo se poderia dizer dos pais e encarregados de
educao, dos gestores escolares, dos funcionrios e
dirigentes da administrao da educao pblica, dos
opinion-makers com interveno nos media, etc.
Deste modo, se considerarmos a realizao da
educao num contexto concreto (uma dada escola
pblica, por exemplo), verificamos que a configurao
especfica da aco educativa a levada a cabo resulta
da interaco destes dois dispositivos de regulao,
gerando-se assim uma situao objectiva de geometria
varivel, na proviso da educao, apesar do lgica
homogeneizadora inerente regulao burocrtica.
Assim, quando o peso e influncia da regulao
burocrtica menor, isto , quando os normativos so
mais amplos e flexveis, quando a proviso de recursos
tem fontes e modos de gesto alternativos, quando
o controlo inspectivo se reduz, a regulao mercantil
tende a ganhar espao na formatao das ordens locais
onde a aco educativa efectivamente se concretiza.
Isto , o jogo estratgico, o ajustamento mtuo dos
actores tende a ganhar peso no modo como a educao
concretizada em cada contexto concreto de aco.
Diz-se ento que a proviso colectiva da educao est
liberalizada, ou seja, menos sujeita tutela normativa
do Estado.
Este processo de liberalizao pode mesmo ser
fomentado ou acelerado pela via da regulao burocrtica,
atravs de instrumentos jurdicos e normativos, e
de prticas polticas e administrativas que favoream
a diversidade, a escolha e a competio na oferta e
procura do servio de educao.
Historicamente, ao longo do sculo XX, a expanso
e a retraco da regulao burocrtica na educao
acompanharam o desenvolvimento, o apogeu e o
A partir do ltimo quartel do sculo XX, com
expresso e intensidade diferentes consoante as
especificidades de cada pas, patente uma tendncia
34 > 35
generalizada para o enfraquecimento da regulao
burocrtica enquanto dispositivo central da garantia
da proviso dos servios pblicos, nomeadamente
da educao. Este recuo est associado progressiva
descredibilizao do intervencionismo estatal na
proviso directa dos servios pblicos, e ao crescente
optimismo sobre as virtualidades da livre escolha e da
concorrncia enquanto mecanismos auto-reguladores da
proviso da educao. Assim, o abandono do Estado
Educador d lugar ao renascimento da velha crena de
Adam Smith na mo-escondida do mercado, como
instrumento central de regulao da educao pblica.
esta mudana de enfoque que est na base das polticas
educativas neoliberais, as quais procuram libertar
a interveno estatal da proviso directa do servio
educativo, recentrando-a na promoo, activao e
regulao do oferta e procura de educao. O controlo
estatal sobre a escola pblica, explcito e normativista,
tende assim a ser substitudo por um controlo social
implcito e difuso, centrado na confiana da relao
de tipo mercantil entre os fornecedores e os clientes
do servio educativo.
A retraco da regulao burocrtica e do Estado
Educador constitui uma tendncia pesada da evoluo
das polticas educativas e da administrao da educao
na generalidade dos estados europeus, e est associada
convergncia de diversos factores de natureza societal.
Por um lado, como j foi referido, corresponde
crescente eroso da confiana pblica na proviso
estatal. Trata-se de um efeito genrico do processo
de globalizao nas representaes dos indivduos
e dos grupos sobre a eficcia da aco do Estado:
as novas identidades e lgicas de aco colectiva
ignoram, desprezam ou combatem o espao de aco
do Estado.
Por outro lado, consequncia da progressiva
agonia do Estado Providncia resultante da ruptura do
consenso social-democrata keynesiano. Este consenso
tinha sido forjado, no final da dcada de 30, como
resposta falncia do liberalismo clssico, expressa
na crash bolsista de 1929, e crescente afirmao
alternativa dos estados totalitrios fascista e sovitico.
O ps-guerra e os 30 anos gloriosos de crescimento
econmico que se seguiram permitiram a consolidao
do Estado Providncia que a crise econmica dos anos
70 veio interromper, invertendo a tendncia no sentido
do regresso aos valores e princpios do liberalismo
tradicional. Na anlise desta inverso, Habermas (1976)
reala a crise de legitimidade do Estado Providncia,
incapaz de gerar recursos adicionais para assegurar
responsabilidades crescentes. Papadopoulos (1994)
sublinha por outro lado a crescente complexidade
das sociedades ocidentais como fonte da incapacidade
do Estado para gerir a diversidade, defraudando as
expectativas contraditrias de grupos sociais cada vez
mais fragmentados. Friedberg (1995), por seu lado,
salienta o impacto simblico do desmoronamento do
Estado sovitico no descrdito da proviso estatal dos
servios pblicos.
Por outro lado ainda, o recuo da regulao burocrtica
e do Estado Educador est associado crescente
adeso das classes mdias europeias s polticas
neoliberais. Tal adeso expressa a ruptura do consenso
social-democrata nos planos social, poltico e eleitoral,
sendo transversal ao espectro poltico tradicional na
generalidade das democracias ocidentais. Como afirma
Stephen Ball (2003), referindo-se ao contexto britnico,
nas ltimas dcadas mudou o contexto da competio
de classes em matria de educao, e com esse contexto
mudaram tambm as perspectivas e estratgias das
classes mdias. O mesmo autor sublinha a natureza
sistmica e societal de tais mudanas, analisando-as
nos planos econmico, ideolgico e poltico. Assim,
Ball chama a ateno para o modo com a restruturao
das economias europeias, no contexto da globalizao,
tem afectado o mercado de trabalho e a segurana do
emprego, interrompendo as trajectrias de mobilidade
social e de padres de emprego que tinha servido de
base expanso das classes mdias desde o ps-guerra.
Neste contexto, a massificao do ensino superior
constitui a pedra de toque das mudanas de perspectivas
e estratgias das classes mdias, na medida em que
constitui uma ameaa de desclassificao social. Na
realidade, tal massificao introduz um factor gerador
de incerteza e insegurana na medida em que torna
inevitvel a existncia de uma discrepncia entre as
expectativas de estatuto tradicionalmente associadas
aos diplomas, e a as oportunidades reais disponveis no
mercado de emprego e na estrutura social. Nas suas
estratgias de reproduo, as classes mdias tendem a
enfrentar a crescente insegurana do seu estatuto e o
risco de desclassificao atravs da intensificao da
competio pelas posies sociais. Assim, na gesto dos
percursos escolares dos filhos, as famlias das classes
mdias, e tambm as famlias de classes populares mais
pr-activas, em termos de mobilidade social, tendem
a procurar vantagens competitivas para os filhos de
um modo cada vez mais agressivo, procurando escolas
elitistas e selectivas nos vrios nveis e graus de ensino,
e apoiando polticas pblicas que protegem e estimulam
essa selectividade.
No plano ideolgico, Ball chama a ateno para as
mudanas que ocorrem em termos discursivos e dos
valores culturais dominantes, passando-se do culto da
meritocracia, tpico da consenso social democrata (o
estatuto social dependente do mrito individual), para o
culto da iniciativa individual no mercado, na legitimao
das regras de estratificao e excluso. O mesmo autor
fala de um novo ambiente moral baseado numa cultura
que valoriza o interesse prprio, a liberdade individual
e a competio. Assim, o regresso da ideologia da
competio pura e dura, num contexto de insegurana e
risco de desclassificao social, marca simbolicamente a
ruptura do compromisso social democrata nas polticas
educativas, baseado na escola de massas e no mito da
igualdade de oportunidades.
Em termos polticos, as estratgias competitivas
exprimem-se em novos estilos de conduta centrados na
transformao da experincia escolar das crianas e dos
jovens em arenas de oportunidade para as famlias que
dispem de activos mobilizveis em funo dos contextos
de aco - a seleco da escola, do curso, da turma,
do professor, a gesto das relaes com professores,
directores de turma, gestores escolares, a participao
colaborativa e/ou crtica em reunies e assembleias
(na escola ou no concelho), a defesa da qualidade
do ensino e do ambiente escolar (separao entre
alunos normais e alunos difceis, vigilncia sobre
as amizades e as companhias, gesto selectiva de
actividades no curriculares e de tempos livres, etc..
Em conformidade, as polticas pblicas neoliberais,
que favorecem a diversidade dos cursos, a competio
entre escolas e a desregulamentao da escolarizao,
expressam estas estratgias, tendencialmente mais
agressivas, de competio pelas posies sociais. As
classes mdias sentem-se ameaadas pela massificao
escolar e pela restruturao econmica, e reagem
abandonando a solidariedade de classes e a meritocracia:
amigos, amigos, negcios parte!
Mudanas nas polticas educativas: o controlo social da
escola
Como se viu anteriormente, as novas polticas
pblicas educativas de teor neoliberal corporizam valores,
perspectivas e interesses que reflectem as perplexidades
e a insegurana das classes mdias perante a incerteza
e a crescente volatilidade do mercado de trabalho e das
posies sociais. Por outro lado, expressam, no campo
especfico da educao, o ambiente ideolgico e poltico
dominante, marcado pela descredibilizao da proviso
estatal de servios pblicos resultante das dificuldades
do Estado Providncia e da imploso do Estado
sovitico. Contudo, elas desenvolvem-se em contextos
econmicos, sociais e polticos muito diversificados,
e de acordo com as especificidades dos processos
histricos da construo social da escola pblica, e
da sua massificao, nos diversos pases europeus.
Apesar disso, tem sido possvel identificar alguns
temas dominantes nos diversos sistemas educativos,
nomeadamente na Europa, que configuram as novas
prticas de governao neoliberal (Afonso, 2003).
Um primeiro tema, recorrente em diversos contextos
e com diferentes desenvolvimentos, aponta para uma
intensificao da avaliao externa institucional e do
controlo social sobre a escola. Esta linha de governao
concretiza-se em vrios planos de interveno, com nfase
varivel consoante os contextos e as dinmicas polticas
em curso. Por um lado, constata-se a intensificao da
interveno inspectivas nas escolas, numa lgica de
auditoria e de avaliao, com o objectivo de produzir
informao genrica ou especfica sobre o desempenho
do sistema e de cada escola em particular. Na lgica da
36 > 37
regulao burocrtica, a interveno inspectiva centrava-
se principalmente na verificao da conformidade
normativa e no apoio aos gestores e professores, sendo
que a informao assim produzida circulava apenas no
interior do sistema educativo, fundamentando decises
tcnicas, pedaggicas e disciplinares aos diversos nveis
da administrao da educao. Pelo contrrio, na lgica prprias vivncias como alunos, ou como encarregados
da regulao mercantil, a informao produzida sobre a
qualidade do desempenho das escolas, e do sistema
no seu todo, destina-se a ser divulgada publicamente,
no pressuposto que de constitui fundamento relevante
para a avaliao pblica da educao, e para a tomada
de decises por parte de todos os actores sociais,
nomeadamente das famlias.
Ainda num registo de avaliao externa, outro
dispositivo de controlo social da escola tem sido
o recurso cada vez mais recorrente elaborao e
publicao de listas ordenadas das escolas, a partir dos
resultados obtidos pelos respectivos alunos em exames
nacionais (rankings). O pressuposto de tal prtica
fundamenta-se na crena, mais ou menos ingnua, da
existncia de uma relao de causalidade simples entre
o nvel do desempenho dos alunos nos exames e a
qualidade do ensino que lhes ministrado na escola.
Na lgica da regulao mercantil, esta hierarquizao
das escolas constitui uma condio necessria para o
exerccio da liberdade de escolha (s h escolha quando
h percepo de diferenas). Por outro lado, constitui
um poderoso factor indutor de concorrncia entre
escolas para a captao de alunos, a qual se acredita ser
factor de promoo da qualidade do servio.
A presso da avaliao externa expressa-se ainda
atravs de programas internacionais de avaliao do
desempenho dos alunos como o PISA (Programme
for International Student Achievement, conduzido
pela OCDE). A divulgao dos respectivos resultados
numa lgica de hierarquizao dos pases participantes
alimenta um debate meditico sobre a qualidade
da educao geralmente desenvolvido numa lgica
de senso comum, margem do know how dos
profissionais da educao, ou mesmo com expresso
menosprezo desse know how.
Assim o reforo da avaliao externa e do
controlo social sobre a educao escolar, bem como
a sua popularizao e mediatizao na agenda poltica,
tendem a enfraquecer a profissionalidade docente.
A especificidade do saber pedaggico posta em
causa. Todos os actores sociais sabem de educao
e de gesto escolar, em geral fundamentando-se nas
de educao, ou ainda baseando-se na experincia
profissional, nos seus diversos campos de actividade.
A educao e a pedagogia so assim remetidas para o
campo do senso comum, no sendo reconhecidas
como saberes profissionais com base cientfica. Deste
modo, quando contrariam ou no coincidem com este
senso comum, a investigao e a reflexo cientficas
em educao tendem a ser descredibilizadas, chegando
mesmo a ser responsabilizadas pelos fracassos das
polticas educativas, como o insucesso escolar ou o
dfice de empregabilidade.
Um segundo tema dominante na agenda poltica
consiste na promoo da abertura e participao social
no governo das escolas pblicas, com o objectivo de
aumentar visibilidade da gesto escolar, tornando-a
mais aberta ao escrutnio pblico e ao controlo social.
Vai nesta direco a obrigatoriedade da elaborao e
divulgao pblica de documentos de gesto estratgica
e operacional (projecto educativos e curriculares,
regulamentos, relatrios, etc.) na medida em que tais
instrumentos podem ser utilizados como indicadores
e padres de referncia para avaliar a qualidade
do desempenho da gesto escolar. O incentivo
participao parental e comunitria em rgos colegiais
de administrao escolar, nomeadamente em conselhos
ou assembleias com poder de nomeao ou superviso
dos gestores escolares constitui outro elemento
significativo desta estratgia de abertura da escola
tutela do controlo social, para alm da dependncia
hierrquica em relao mquina da administrao
educativa. Na base destas polticas est o pressuposto
de que o envolvimento e a participao parental e
comunitria constituem instrumentos de regulao
autnoma da oferta educativa, acomodando-a procura
local, em funo das necessidades e interesses das
famlias e das comunidades. De facto, tal abertura
corresponde s estratgias intervencionistas das famlias
das classes mdias que procuram gerir activamente as
carreiras escolares dos seus herdeiros, pressionando
as polticas das escolas em funo dos seus interesses
(horrios, regras de segurana, seleco de alunos,
gesto dos alunos difceis, por exemplo) e vigiando
o desempenho dos professores, nos aspectos que
consideram relevantes (assiduidade, cumprimento dos
programas, mtodos e instrumentos de avaliao, por
exemplo), no se satisfazendo com a oferta igualitria
burocraticamente regulada atravs dos normativos
oriundos da administrao educativa.
Por ltimo, a tendncia para a flexibilizao constitui
um terceiro tema relevante, como instrumento
privilegiado para a promoo da diversidade da oferta
educativa, resultante de escolas mais autnomas, dirigidas
de um modo mais-pr-activo e empreendedor por
gestores escolares com poder de deciso acrescido,
e responsabilizveis pelo resultados obtidos,
nomeadamente no que diz respeito ao rendimento
escolar dos alunos. Por um lado, trata-se de uma
flexibilizao dos fluxos financeiros discernveis em
diversas polticas concretas. Um exemplo a atribuio
a cada escola de dotaes globais anuais calculadas
com base em frmulas relacionadas com o nmero de
alunos, cuja gesto operacional deve ser definida aos
nvel de cada escola, em funo dos projectos e planos
de actividades publicamente definidos. Outro exemplo
a promoo do financiamento local, privado e familiar,
que pode assumir diversas modalidades, nomeadamente
o pagamento de propinas, o pagamento de servios,
materiais de ensino e actividades extracurriculares
(restaurao, equipamento escolar, actividades de
tempos livres, transportes, visitas de estudo, por
exemplo), a obteno de apoios ou patrocnio dos
parte de empresas locais ou mesmo multinacionais,
o aluguer de instalaes a particulares, e a venda de
espaos publicitrios nas instalaes ou nas publicaes
escolares. Um outro exemplo consiste na crescente
afectao do financiamento pblico a modalidades de
financiamento associadas a concursos e candidaturas,
implicando a apresentao de projectos sujeitos a
avaliao, desenvolvendo-se assim uma cultura de
licitao para a obteno dos recursos necessrios
proviso do servio. Em todos os exemplos, o
objectivo central consiste no desenvolvimento de uma
gesto empreendedora capaz de definir finalidades e
projectos congruentes com as necessidades da procura
local, adequadamente expressas atravs dos dispositivos
de controlo social, e formatados na imagem pblica
da escola (posio nos rankings, satisfao dos pais,
bom ambiente, etc.), e capaz de mobilizar os recursos
financeiros necessrios, no se limitando gesto
passiva dos recursos disponibilizados pelo Estado.
Finalmente mas no menos importante, a
flexibilizao passa tambm pela gesto dos fluxos
escolares o que implica, consoante as circunstncias,
a liberalizao formal, ou apenas implcita, das regras
da carta escolar, dispositivo que em muitos pases
vincula a escolarizao das crianas e dos jovens
s escolas pblicas situadas nas reas de residncia
das respectivas famlias. Tal flexibilizao pressupe
a livre-escolha da escola por parte das famlias (entre
escolas pblicas, ou incluindo tambm escolas privadas,
neste caso com financiamento pblico) e a liberdade
de recrutamento de alunos por parte das escolas. O
pressuposto o de que tal flexibilizao permite,
no s uma maior diversidade da oferta educativa,
mas tambm uma maior adequao entre a oferta e a
procura, permitindo que as escolas se especializem em
nichos de mercado (necessidades educativas especiais,
msica, desporto, lnguas estrangeiras) e que as famlias
possam escolher o estabelecimento de ensino mais
consentneo com as suas estratgias de gesto da
carreira escolar dos filhos. Trata-se, novamente, de um
dispositivo que satisfaz as estratgias de defesa da
classe mdia, permitindo-lhe reconstruir ou salvaguardar
a natureza selectiva e discriminatria do processo
de escolarizao. Na poca da escola de massas, a
certeza do acesso escola tornou-se uma ameaa e
uma fonte de incerteza para as famlias dos estratos
sociais intermdios. Como sublinha Dubet (1996),
anteriormente, a diferena e a distncia social faziam-
se com o acesso escolarizao. Agora, a diferena e
a distncia transferiram-se para o interior do processo
de escolarizao. Consequentemente, agora a elite
38 > 39
j no emerge naturalmente da escola meritocrtica,
como no tempo da utopia social-democrata. Agora,
de acordo com o pensamento neoliberal e as prticas
sociais das famlias da classe mdia (incluindo as dos
intelectuais que se horrorizam com o neoliberalismo),
as elites so construdas e reconstrudas pelas boas
escolhas das famlias, escolhas entre as boas escolas
e as outras, entre os bons cursos e os outros,
entre as boas turmas e as outras. A qualidade
desta educao, implcita nestas boas escolhas, no
corresponde apenas aos objectivos acadmicos. Tem
tambm muito a ver com as boas companhias, e o
bom ambiente que so os eufemismos recorrentes
no discurso educativo da classe mdia. o novo
contexto moral de que fala Stephen Ball (2003).
Por uma nova escola pblica
Perante o impacto da globalizao e a crise do
Estado Providncia, a pujana das propostas neoliberais
para as polticas pblicas reflecte o novo contexto
das dinmicas sociais nas sociedades europeias e
europeizadas. Este novo contexto social marcado por
estratgias de defesa de estatuto das classes mdias, o
que no mbito da educao, passa pela reconstruo
simblica das fronteiras sociais, no j pela excluso da
escolarizao mas sim pela diversificao e estratificao
da socializao escolar. Tais fronteiras sempre existiram
nas prticas sociais de escolarizao das crianas e dos
jovens, mas a sua legitimidade fora simbolicamente
questionada no perodo da construo da escola nica
de massas, produto da utopia social democrata e dos 30
anos gloriosos. Do que se trata agora de re-legitimar
e re-institucionalizar tais prticas de segregao social
[social enclosure na expresso de Ball (2003)].
No campo da poltica educativa e da administrao
da educao, o gerencialismo empresarial surge como
um conjunto estruturado de princpios e prticas de
aco poltica que concretizam um projecto poltico
congruente com as referidas estratgias defensivas
de re-legitimao da segregao escolar, atravs da
recuperao e expanso da regulao mercantil na
proviso educacional.
Em pases de tradio centralista como Portugal, e
com base nas evidentes limitaes da burocracia estatal
na administrao directa das escolas pblicas, o discurso
gerencialista prope polticas de descentralizao e
de promoo da autonomia das escolas. Tais polticas
veiculam um projecto de mudana baseado na
reconfigurao do papel do Estado, recentrando-o em
funes mais estratgicas de tutela poltica, e afastando-
o da gesto operacional da proviso da educao. Neste
registo, tal discurso tende a ignorar ou a escamotear o
risco central de tal projecto: o reforo das desigualdades
e o aumento do dfice de equidade do sistema educativo,
no seu todo, resultantes da diversificao da oferta e
da procura, e do acrescido protagonismo dos actores
sociais na regulao da educao.
Em Portugal, este risco evidente tem sido objecto de
insistente foco de ateno por parte de investigadores
que, de um modo mais ou menos explcito, se reclamam
de uma perspectiva crtica da educao, e denunciam
o teor neoliberal das propostas polticas gerencialistas.
Contudo, mais do que demonstrar o que bvio, talvez
seja mais produtivo tentar analisar os fundamentos do
aparente sucesso crescente do neoliberalismo.
Na realidade, privilegiando como alvo de anlise
o projecto de mudana do discurso gerencialista, os
crticos tendem a ignorar ou a subestimar a crtica
gerencialista ao status quo da burocracia estatal e s suas
disfunes (de que a recente saga dos concursos
nacionais de colocao de professores constitui um
caso exemplar). Assim, os crticos tendem a fixar-se
numa exegese dos discursos de polticos e tecnocratas,
e dos textos legislativos e normativos, com o objectivo
de desocultar e denunciar o seu teor neoliberal. Ao
mesmo tempo, tendem a menosprezar o estudo dos
contextos de aco e das lgicas dos actores, no seio
do aparelho burocrtico que faz a proviso do servio
de educao.
Porm, em Portugal, o que determinante, de
facto, no modo como o servio pblico de educao
prestado aos cidados, a lgica burocrtica que
molda a estrutura e funcionamento da administrao
da educao, incluindo a autogesto corporativa das
escolas. Consequentemente, a reificao do normativo e
a captura corporativa dos processos de tomada de deciso
relegam para segundo plano as necessidades e interesses
dos cidados, semelhana do que acontece, alis, em
outras reas-chave do servio pblico, nomeadamente
na sade, na segurana social e na administrao da
justia. Na verdade, a retrica gerencialista, mesmo
quando consegue afirmar-se em textos legais e em
medidas concretas de poltica, acaba por diluir-se
quando confrontada com a lgica dominante nos
contextos organizacionais da burocracia educacional. A
este propsito, veja-se o caso exemplar das sucessivas
reformas gerencialistas da administrao escolar cujo
impacto no funcionamento das escolas tem sido pouco
mais que irrelevante. Perante esta realidade, a retrica
gerencialista acaba por espelhar uma certa impotncia
poltica perante o real dfice de governabilidade de
um sistema educativo to centralizado, completamente
dependente da lgica da regulao burocrtica. Com
efeito, a educao e a escola tm mudado pouco e
lentamente. E as mudanas que se detectam raramente
podem ser imputadas ao activismo dos decisores
polticos governamentais. Assim, por exemplo, a
crescente concorrncia entre escolas e as estratgias
de escolha da escola, resultam mais da evoluo dos
contextos demogrficos e sociais (excesso de oferta,
pr-actividade das famlias da classe mdia), e no tanto
de polticas governamentais especficas.
Assim, uma agenda poltica centrada na defesa
da uma escola pblica de qualidade para todos os
cidados no pode deixar de investigar os fundamentos
empricos da crtica gerencialista proviso burocrtica
da educao. S faz sentido fazer a crtica do
discurso gerencialista na base de um outro projecto
de mudana, orientado para os valores centrais da
utopia democrtica, os quais pressupem o direito dos
cidados a um servio pblico de educao que respeite
as suas necessidades e interesses, nomeadamente que
respeite os seus direitos de participao e controlo
democrtico da proviso. Por isto, um discurso crtico
no pode fazer a economia da crtica ao status quo
do Estado Educador, onde prevalecem as lgicas
da tecnoestrutura na administrao do sistema, e da
burocracia profissional na autogesto corporativa das
escolas. Se fizer essa economia, assume uma feio
conservadora de defesa do establishment. No se pode
apenas criticar a modernizao gerencialista, preciso
propor uma outra modernizao e fundament-
la numa anlise crtica da escola que hoje temos,
nomeadamente quanto aos seus clamorosos dfices de
liberdade, de igualdade, de qualidade e de eficincia.
preciso politizar o debate sobre a educao.
Historicamente, a despolitizao da educao foi obra
dos professores e dos especialistas em educao,
desejosos de construrem e preservarem os seus
territrios profissionais, defendendo a autonomia,
a tecnicidade e os valores deontolgicos inerentes
ao exerccio das respectivas profisses. Contudo, da
resultaram efeitos perversos que devem ser combatidos:
a captura corporativa dos processos de deciso e a sua
opacidade face ao escrutnio pblico dos cidados.
Assim, a nova escola pblica no pode ser a velha
escola estatal paralisada na burocracia de um Estado
Providncia moribundo, presa na inrcia e impotncia
do centralismo e do corporativismo docente.
Uma nova escola pblica tem que abandonar a iluso
da escola do Estado, alimentada durante os sculo
XX pelas diversas ideologias dos Estado fortes (do
leninismo ao fascismo, passando pelo jacobinismo
francs e a sua escola republicana e laica).
No possvel ignorar que, perante a crise do Estado,
a defesa dos direitos e interesses dos cidados passa
cada vez mais pela promoo da iniciativa pblica, pela
participao, pela autonomia dos movimentos sociais,
pelo desenvolvimento de opinies pblicas fortes e
informadas, pela vigilncia crtica face aos poderes do
Estado e das suas burocracias autistas. A este propsito,
as polticas do ambiente e do consumo constituem
exemplos do dinamismo e da eficcia poltica da
participao e interveno autnoma dos cidados, em
comparao com fragilidade e inoperncia dos servios
estatais nesses sectores.
Na educao, a reflexo e o trabalho de Paulo Freire
constituem um bom ponto de partida. Uma proposta de
modernizao democrtica da educao pode e deve
passar por um regresso (em novos termos, tal como
o neoliberalismo no est a ser uma simples reedio
do liberalismo clssico) utopia da escola popular
40 > 41
novecentista, autnoma, veculo de educao popular
de promoo das classes laboriosas, de formao
para a cidadania, numa lgica de independncia face aos
poderes pblicos. Por isso, a crtica do neoliberalismo
no deve ser feita na perspectiva da defesa do status
quo da escola estatal, mas sim na perspectiva agressiva
de mais autonomia, mais devoluo de poderes, mais
competncias e mais recursos para as comunidades
locais, e mais equidade na distribuio de recursos. A
histria exemplar da Escola da Ponte pode constituir
uma referncia desta modernidade alternativa (Canrio
& Matos & Trindade, 2004).
Para aqueles que acreditam que uma sociedade
mais justa tambm se constri com a escola pblica
e na escola pblica, necessrio mais iniciativa e
mais autonomia, preciso aceitar a diversidade e a
escolha, preciso reconhecer que nada ou muito
pouco poder continuar a ser como ainda , na
proviso pblica da educao. No se pode ter medo
da liberdade; s nela e com ela se constri a justia e
a solidariedade. Nos tempos que correm, delegar
no Estado Educador a tarefa de defender e promover
a escola pblica pode significar que, no futuro, este
apenas venha a responsabilizar-se com qualquer coisa
como a escolarizao mnima garantida, ou de acordo
com a mais recente terminologia, a escolarizao social
de insero
Referncias bibliogrficas
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GLOBALIZATION, THE STATE AND PUBLIC EDUCATION

ABSTRACT
This text analyses the evolution of education policy and administration in the wider context of the public policy changes
resulting from the Welfare State crisis and the impact of globalisation. These new neo-liberal public policies and the
managerial proposals in educational administration represent the rupture of the Keynesian social-democratic consensus
that supported the mass schooling build up and the equal opportunity meritocracy utopia. The increasing competitive
globalisation undermines the safety of social contracts in the European and Europeanised societies, inducing new and
aggressive status protection strategies by the middle classes. These strategies show up in the call for freedom of school
choice, for the diversification of school provision, for external evaluation, for the publication of rankings, for parental
activism and social participation in school governance. The hardening of educational competition and the deepening
of inequalities are the obvious consequences of such strategies and policies. In this context, the need to politicise
the education debate is suggested, so that the protection of justice and democracy in public schooling could not be
misunderstood as the defence of the direct provision of the education by a dying and incapable Educator State.

Key-words: Public education - Educational Policy - Educational administration - School choice - Privatization of education
 ] ARTIGOS

Autonomia e Regime de Colaborao na

rea da Educao: Unio, Estados e
Municpios
FLVIA OBINO CORRA WERLE
UNISINOS, Brasil

RESUMO
Este texto discute as possibilidades e aces afectadas ao regime de colaborao entre os sistemas federal, estadual e municipal no
Brasil, focalizando o desenvolvimento da educao bsica. Contextualiza o panorama internacional onde so tecidas as polticas de
educao e as aces conflitivas e de desresponsabilizao do poder pblico que emergiram nos ltimos anos. Destaca as principais
problemticas relacionadas implementao de tal regime.
Palavras-chave: Poltica escolar - Sistema escolar - Sistema educacional - Escola pblica - Polticas pblicas municipais

Introduo do regime de colaborao. Na parte seis, focaliza-

Apresentar este artigo, exige afirm-lo como um
esforo inicial de reflexo sobre o tema Regime de
Colaborao no contexto do projecto de pesquisa
Mapa dos Sistemas de Ensino do Rio Grande do Sul.
Na primeira parte questiona as finalidades do regime
de colaborao e lana indagaes para a reflexo no
tendo como objectivo respond-las, mas sondar os
limites do tema. A segunda, relembra as reformas do
Estado, no actual panorama das sociedades capitalistas,
considerando-as como pano de fundo para a discusso do
regime de colaborao. A terceira parte faz uma reviso
histrica, apontando dados que demonstram uma certa
permeabilidade da ingerncia de polticas originrias da
instncia federal sobre as instncias estadual e municipal
e o reduzido protagonismo do municpio em matria de
poltica educacional. Na parte quatro, relembra-se que
as agncias internacionais situam-se, no actual momento
histrico, como actores de intenso impacto, inclusive
com interferncias nos espaos que aceitaramos como
nitidamente pertencentes a aces pertinentes ao regime
de colaborao dos entes federados. Na parte cinco, faz-
se um relato de caso de um municpio do Rio Grande
do Sul que concretiza uma situao de articulao com
o estado, analisando os elementos crticos e aqueles
para os quais deveramos ficar alerta no estabelecimento
se o regime de colaborao considerando-o como
inovador e tecendo consideraes com referncia a
bases institucionais necessrias sua efectivao. Na
ltima parte, so registradas preocupaes relacionadas
com a proposta de regime de colaborao, necessrias
de serem consideradas para que o mesmo se instale
como poltica educacional articuladora do esforo
colectivo da sociedade, sensvel e ajustada s condies
locais e promotora de uma educao de qualidade.
Buscando o sentido da expresso Regime de
Colaborao
Regime vem do latim regmen, que significa a aco
de guiar, de governo, de direco. Regime significa
modo de administrar, regra ou sistema, regulamento.
Colaborar implica em trabalhar na mesma obra,
cooperar, trabalhar com outros. Colaborar no significa
concorrer, ou desenvencilhar-se de um trabalho ou de
uma obra, mas contribuir, assumir responsabilidades,
ter parte nos resultados e em compromissos e despesas
comuns.
Silva (2003) explicita que o modelo de estado
brasileiro admite, no uma simples delegao ou
descentralizao administrativa entre os entes federados,
mas sim uma descentralizao poltico-administrativa

42 > 43
caracterizada por procedimentos de participao,
colaborao, cooperao e supremacia do interesse
pblico sobre o interesse particular, o que significa
exerccio autnomo e igualitrio da titularidade jurdica
na definio do modelo organizacional e no exerccio
de suas competncias, respeitada a Constituio. Unio,
Estados-membros, Distrito Federal e Municpios no se
podem eximir da conjugao de esforos em regime de
cooperao (Silva, 2003: 7) que, no caso de competncia
comum, deve ser fixada por lei complementar e no por
convnios, parceiras, acordos ou assistncia tcnica.
Carrazza (apud. Silva, 2003: 15) afirma que inexiste
hierarquia entre a Unio, os Estados e os Municpios,
sendo todos igualmente autnomos naquilo que a
Constituio no vedar, do que decorre que os Estados
e os Municpios tm autonomia para organizar e gerir o
seu sistema de ensino.
Discutir o regime de colaborao envolve portanto,
a definio de uma direco, de um regulamento que
explicite normas de colaborao e de um modo de
administrar a educao que implique trabalho autnomo,
porm compartilhado, colaborativo entre as instncias
do Estado1.
Gracindo & Kenki (2001) analisando 62 trabalhos,
incluindo dissertaes, teses e pesquisas docentes acerca
do tema gesto de sistemas educacionais, produzidas
no perodo de 1991 a 1997, constataram que apenas
trs mostram articulaes existentes entre a Unio,
os Estados e os Municpios, revelando ambiguidades,
sobreposies e relaes de poder, assim como o
papel dos partidos polticos. Afirmam as autoras que
h no pas uma carncia de estudos amplos, com
reflexes aprofundadas sobre a temtica da gesto de
sistemas educacionais, bem como estudos comparativos
entre realidades nacionais e regionais. Esta restrio
denota o quanto a temtica do Regime de Colaborao
exige estudos e anlises tanto do ponto de vista
conceptual como no desdobramento de possibilidades
de operacionalizao.
Problematizar o Regime de Colaborao implica
abordar este tema sob mltiplas dimenses tais como:
Regime de colaborao, para qu? Envolvendo que
instituies, quais recursos, com que finalidades?
Como colocar os entes que devero estar envolvidos
em colaborao Unio, Estado e Municpios - juntos
para a anlise das questes educativas que devem
responder?
Quais os requisitos da obra educacional em cada
municpio e como o Estado Unio e os entes
federados - se relacionar com esta diversidade?
Como estas propostas podero ser implementadas
frente ao alto grau de heterogeneidade dos municpios
brasileiros e mesmo dos municpios de um mesmo
estado da federao?
Que prticas administrativas actuais, activas em cada
instncia, sero afectadas pelo Regime de Colaborao?
As grandes dificuldades financeiras que o estado
do Rio Grande do Sul est passando neste momento,
afectaro o Regime de Colaborao como concepo e
como prtica poltica e de gesto?
A proposta de Regime de Colaborao tem
embasamento tcnico-administrativo ou evidencia um
vis poltico-participativo mais aprofundado envolvendo
democratizao, eficincia do servio prestado e reduo
de custos?
O porte e as condies poltico-sociais e econmicas
dos municpios pode trazer impactos para o Regime de
Colaborao? Em outros termos, como (Arretche,
apud Souza & Carvalho, 1999: 204) a capacidade
econmica, fiscal e tcnico-administrativa, as condies
polticas e a tradio cvica dos municpios configuram
e condicionam o Regime de Colaborao?
A colaborao entre os entes federados circula no
sentido centro/municpio, do local para o nacional ou
em mltiplas direces?
o Regime de Colaborao uma aco de mo
nica em que a colaborao tem origem na instncia
externa mais prxima? uma colaborao que parte
dos Estados e na qual a contrapartida dos municpios
no expressiva? um regime sempre accionado pela
prefeitura, assomada pelos problemas concretos locais
e no qual a instncia estadual no tem interesse?
Reforma do Estado
Para discutir o Regime de Colaborao entre Unio,
Estados e Municpios, faz-se necessrio primeiramente
retomar o panorama das reformas do Estado.
Nas ltimas dcadas os pases tm se adaptado
s novas condies da economia mundial por meio
de ajuste fiscal, reformas estruturais ou reformas
orientadas para o mercado, pela eliminao de funes
governamentais, desregulamentao e descentralizao
(Souza & Carvalho, 1999: 187). Tais reformas operam
em dois estgios. O primeiro, voltado para a abertura
dos mercados e desregulamentao, buscando
a racionalizao de recursos fiscais e, o segundo,
que se caracteriza pela tentativa de reconstruo das
capacidades administrativas e institucionais do Estado,
busca a eficincia dos servios pblicos, a efectividade,
a democratizao e a
descentralizao para as esferas subnacionais das responsabilidades
de proviso de infra-estrutura e dos servios sociais (Souza &
Carvalho, 1999: 188).
Natrcio Afonso (2003) ao discutir os conflitivos
modelos de Estado indica a tendncia predominante
nos dias actuais a qual tambm nos encaminha a uma
reflexo acerca do regime de colaborao. Para ele
h dois modelos em disputa no campo das polticas
educacionais, quais sejam o de Regulao Burocrtica,
que valoriza o exerccio da autoridade formal e da lei,
representando o exerccio do poder pela autoridade,
hierarquia e regulamentao formal e voluntria
dos comportamentos e, o de Regulao Mercantil,
caracterizado pelo carcter difuso e informal das regras
e das relaes, apresentando as leis de mercado como
capazes de regular relaes sociais. No Brasil, a dcada
de 90 foi marcada, por mecanismos de mercado (Souza
& Carvalho, 1999: 202) o que reduziu a capacidade e
autonomia dos Estados e Municpios que aumentaram
sua dependncia do poder central.
Para estes autores, as reformas actualmente, superando
o modelo burocrtico, apresentam as caractersticas do
modelo gerencial, racional, fortalecendo, principalmente
no nvel federal, as funes de regulao e coordenao
do estado.
Joo Barroso, analisando o panorama actual das
polticas educativas, identifica trs caractersticas no
cenrio internacional: a contaminao que significa tomar
de emprstimo modelos, discursos ou prticas de
outros sistemas educativos para legitimar propostas
de mudanas, geralmente distintas do contexto social,
histrico, econmico e poltico local; o efeito de
hibridismo que indica sobreposio ou mestiagem de
diferentes lgicas, discursos e prticas na definio
de aco polticas e o efeito mosaico que implica na
proliferao de iniciativas avulsas e normas para a
prtica dos processos de desregulao e privatizao, no
contexto das polticas educacionais.
neste quadro de reduo das funes do Estado,
Estado este que adopta um modelo gerencial fortalecido
no nvel federal e inclinado para a regulamentao
mercantil, que as discusses acerca do Regime de
Colaborao se fazem. Num quadro em que as polticas
educativas levam em si elementos de hibridismo,
contaminao e mosaico, precisamos nos questionar
como e para qu a colaborao entre os entes
federados.
Historicamente h evidncias de construo ou recusa ao
regime de colaborao?
Estudo de carcter histrico analisando as relaes
entre as instncias do Estado na administrao do
sistema educativo, considerando, o municpio de So
Leopoldo, o estado do Rio Grande do Sul e a Unio,
ao longo da Repblica, e estudo comparativo actual,
abrangendo todos os municpios das capitais, refutam
a capacidade de colaborao entre as instncias do
Estado. Esta contestao se instala na perspectiva
do regime de colaborao funcionar presidido pelo
respeito s iniciativas e diferenas locais e observando
peculiaridades organizacionais e o percurso histrico de
cada regio.
Em trabalho anterior (Werle, 1993) analisei o sistema
poltico-administrativo da educao nas interaces entre
diferentes instncias federal, estadual e municipal -, no
incio do perodo republicano, considerando a posio
de cada uma delas frente s demais e a forma como
foram se consolidando os inter-relacionamentos entre as
mesmas e as estruturas criadas em seu interior. Estudei
vrias temticas, dentre elas a constituio estrutural
e organizacional de cada esfera do Estado, o espao
escolar tomado em sentido amplo envolvendo recursos
44 > 45
materiais de vrios tipos e aces de conservao,
manuteno e expanso da rede, bem como demandas
por educao e formas de quantificao e cadastramento
de tais recursos materiais. Analisei tambm os colegiados
escolares2 e as polticas de nvel federal referentes
educao de adultos, merenda escolar e livro didctico.
Desenvolvi neste trabalho as ideias de ingerncia e
permeabilidade como caracterizantes das relaes entre
as instncias poltico-administrativas da educao.
Ingerncia entendida como um conjunto de prticas
poltico-administrativas de influncia e interveno,
de penetrao de umas instncias sobre as outras. A
ingerncia envolve concesses, negociaes, omisses
poltico-administrativas, revelando certa prevalncia das
instncias que a produzem sobre as demais.
A ingerncia se manifesta numa conjuntura como
revelao e como condensao de relaes de poder.
A ingerncia no uma ocasio revolucionria que
ocorre momentnea e inesperadamente, mas tem um
ritmo de desenvolvimento que pode ter momentos
fortes e fracos, construindo-se ao longo do tempo.
Para que haja ingerncia de uma instncia sobre as
outras necessrio que os espaos de cada uma estejam
relativamente separados e delimitados, e especializadas
as funes; preciso que haja individualizao entre
as instncias do Estado, que estas sejam ncleos de
deciso administrativa ou com expectativas a respeito, e
que as funes estejam sectorizadas.
Os dados trabalhados evidenciaram que a instncia
municipal no incio do perodo republicano fazia parte
da estadual, compondo com esta uma totalidade e
mantendo certa ambiguidade em aces relativas
instruo pblica. A estrutura municipal era o prprio
executivo estadual em contacto com a realidade
local. Isso porque havia um distanciamento relativo
das estruturas da instncia estadual por questes de
amplitude territorial e, em decorrncia, uma aceitao e
incorporao, pela instncia municipal, de seu papel de
representante local do poder estadual.
No Rio Grande do Sul, ademais, o fortalecimento e
centralizao do poder executivo estadual, ocorrido no
incio da Repblica at os anos 30, fazia do intendente
um aliado e um actor vinculado ao governador e
aos interesses do partido no poder. Na poca do
Estado Novo este tipo de vnculo teve continuidade
determinado por interesses federais. Se ambiguidade
e indiferenciao caracterizam as relaes entre as
instncias do Estado no incio do perodo republicano,
a ingerncia comea a delinear-se quando os diferentes
papis entre as instncias se diferenciam, quando h uma
incipiente especializao e hierarquizao e a Educao
se separa de outras reas de actuao do poder pblico
(da Sade, por exemplo). A partir das dcadas de
30 e 40 verifica-se uma progressiva configurao da
ingerncia entre as instncias que se acelera e aprofunda
nas dcadas de 60 e 70. Convnios, contratos, aditivos
mais que instrumentos de descentralizao mostram-
se objecto de delimitao de funes das diferentes
instncias. A instncia que toma a iniciativa do convnio
define competncias, reas de aco, estipula critrios
e determina prazos que devem ser seguidos pela outra
parte conveniente que se subordina a tais regras para
receber recursos e partilhar da diviso das verbas.
Nos anos 70 e 80 do sculo XX, a instncia municipal
mostra-se responsvel pelos recursos materiais,
atendendo, prioritariamente, mas no exclusivamente, a
sua rede escolar e as sries iniciais do ensino fundamental.
H um ajustamento a questes sociais emergentes; h
uma articulao dos diferentes organismos dentro do
nvel municipal. A instncia municipal afigura-se, embora
no sem contradies, como rpida, efectiva e sensvel
s questes relacionadas com conservao, ampliao
e manuteno dos prdios escolares. Entretanto, isso
modifica-se quanto construo de novas unidades,
obteno de recursos para formao de pessoal, e
outros financiamentos pois, para isso, tem que interagir
com outras instncias e submeter-se a repasses de
recursos e a termos de acordos formais.
O sistema de financiamento do ensino brasileiro
dispersa recursos nos diferentes nveis do poder pblico,
para depois realoc-los, o que permite s diferentes
instncias propor critrios condicionando a liberao
dos recursos e instituindo, com isso, espaos de poder
para si prprias. So espaos de poder que controlam
a aco da instncia municipal e que a faz permevel
ingerncia das instncias federal e estadual.
 A permeabilidade uma condio de participao na
partilha de recursos e de poder. A diviso de recursos
e responsabilidades, entre as diferentes instncias do
poder pblico, parece ter concorrido para atrelar mais,
umas s outras, e definir permeabilidade e ingerncia
mtuas, impossvel de serem extintas no espao de lutas
poltico-administrativas no campo da educao.
A ingerncia tem um sentido, uma direco seguindo
da instncia federal para a estadual ou, para a municipal,
ou, da estadual para a municipal. A ingerncia envolve
uma certa prevalncia das instncias mais altas que
encobrem, sob a forma de delegao, descentralizao
ou auxlio, uma relao que implica em uma certa
passividade da parte menos poderosa.
A permeabilidade uma caracterstica concomitante
e consequente ingerncia e consiste em um conjunto
de assentimentos e prticas poltico-administrativas,
que permitem e favorecem a penetrao das intenes
e prticas de umas instncias sobre as outras. A
permeabilidade envolve, tambm, concesses,
negociaes, falta de posicionamento crtico e
omisses poltico-administrativas, revelando uma certa
subordinao e dependncia da instncia que a pratica
caracterizada como permevel, frente s demais.
Pela permeabilidade, as equipas da instncia municipal
aderem a programaes de outras instncias e as
incorporam em seus planos de aco, criam cargos e um
espao estrutural na Secretaria Municipal de Educao.
Pode-se dizer que, numa perspectiva histrica, a
ingerncia e a permeabilidade identificadas nos
relacionamentos entre as instncias denotam relaes
de afastamento de uma colaborao positiva, contnua,
articuladora e responsvel, no fragmentria entre os
entes federados.
Duarte (2002) demonstra, pela anlise de programas
educativos dos municpios das capitais, que h, na
instncia municipal,
uma dinmica de apropriao/ressignificao de programas e
propostas desenvolvidas pelo poder central (Duarte, 2002: 12),
o que confirma, para os dias de hoje, as ideias de
ingerncia e permeabilidade que demonstramos com o
trabalho de anlise histrica. Para Duarte, so poucos
os municpios de capital que tm projectos poltico-
pedaggicos prprios, havendo, ao contrrio, de parte
deles muitas aces e propostas relacionadas com
programas nacionais. Afirma ainda que, com a LDB,
h uma clara transferncia de responsabilidades para
o nvel local, ficando um vcuo em outros nveis, o
qual preenchido pela Unio que instaura programas
associados com repasse de recursos e convnios,
homogeneizando a gesto. A pesquisa de Duarte
evidencia uma
forte influncia da Unio na definio de projectos e aces pelos
governos locais. As transferncias voluntrias so atractivas por
possibilitarem acrscimos de recursos a governos e entidades
(Duarte, 2002: 13).
Sallum Jr. (1996), citado por Duarte, refere uma
noo semelhante, o federalismo de integrao, que
seguiu o perodo militar ps-64 pelo qual agncias
federais, representadas localmente por meio de
escritrios regionais, actuavam, oferecendo assistncia
tcnica e financeira, directamente junto a Estados e
Municpios, em reas que eram de actuao original
destas instncias.
Para a concepo de federalismo de integrao, o municpio
uma instncia articulada e subordinada ao poder estadual. ... Os
mecanismos de financiamento da educao pblica... favoreciam
a implementao nos sistemas estaduais de programas e projectos
elaborados centralmente, valendo-se para tanto da sistemtica de
convnios (Duarte, 2002: 7).
Se identificamos ingerncia e permeabilidade entre
as instncias do estado, bem como procedimentos
de assistncia tcnica e financeira que caracterizam o
federalismo de integrao e forte influncia da Unio
em projectos de educao municipal, hoje, de maneira
marcante, estes movimentos ressurgem sob a aparncia
de fortalecimento da Unio no panorama da federao.
Embora a interpretao de recentralizao de
recursos fiscais e retomada do papel central da Unio na
Federao, ocorrida com a constituio de 1988 (Souza
46 > 47
& Carvalho, 1999: 195) no seja unnime, convergente
com a posio de Vieira e Albuquerque (2001) e Vieira
(2001) quando discutem polticas educacionais tais como
dinheiro directo na escola, TV Escola e PCN.
Para Vieira e colaboradora, a ideia de autonomia escolar
rearticulada pela proposta de repasse automtico
de recursos para manuteno de escolas pblicas na
medida em que este trata
da transferncia de recursos directamente para as escolas das
redes estaduais e municipais de ensino (Relatrio de actividades,
1995, apud Vieira & Albuquerque, 2001: 106),
bem como pelo Programa TV Escola cujo
objectivo atingir directamente o professor, como
que desconsiderando as instncias subnacionais da
educao. A partir de 1995
h uma recentralizao das decises na esfera federal. Anula-se
gradativamente a governabilidade dos Estados sobre decises que
afectam no apenas os sistemas educacionais, mas o prprio pacto
federativo (Vieira, 2001: 142).
Actualmente, esto em discusso vrias pautas que
continuam tensionando conflitivamente o regime
de colaborao como compartilhamento e assuno
conjunta de responsabilidade, pois que reforam a
interaco directa da instncia federal com a escola
e/ou com o professor. Um exemplo a proposta
da Secretaria de Educao Fundamental referente ao
programa Toda a Criana Aprendendo3, e Poltica
Nacional de Formao de Professores e suas aces
bsicas: instituio do Exame Nacional de Certificao
de Professores de Educao Bsica, a bolsa federal ao
professor certificado e a implementao, em convnio
com os entes federados, de um programa de apoio
formao continuada.
O professor certificado no exame nacional, em efectivo
exerccio da funo docente nas redes pblicas de educao
bsica, receber bolsa federal de incentivo formao
continuada, com a durao de cinco anos, cuja renovao
depender de nova certificao. O valor da bolsa ser
estabelecido anualmente em funo das disponibilidades
oramentrias da Unio. O controle da concesso e pagamento
dessas bolsas ser realizado por meio de um cadastro
nacional de professores de educao bsica, administrado
pelo MEC.4
Neste programa Toda a Criana na Escola o
controle da Unio directamente junto aos professores
potencializado pela bolsa.
Portanto, no se pode dizer que o Regime de
Colaborao vem sendo composto historicamente,
pois muitos so os dados de realidade que indicam um
movimento inverso, que o recusam como presena
histrica entre os entes federados.
Regime de colaborao: interferncias internacionais
No debate do regime de colaborao as fontes
de financiamento devem ser consideradas pela sua
intervenincia e impacto no desenvolvimento das
propostas e nas articulaes entre as instncias. Assim
cabe indagar: Quais as polticas educacionais que, sendo
promovidas com emprstimos do Banco Mundial,
envolvem as diferentes instncias do Estado? Que
consequncias tais compromissos trazem para o regime
de colaborao?
O Fundescola, Fundo de Fortalecimento da Escola,
um exemplo de programa, concebido a partir do
Ministrio da Educao, sendo desenvolvido em parceria
com as secretarias estaduais e municipais de educao5,
abrangendo as regies Norte, Nordeste e Centro-
Oeste e contando com recursos do Banco Mundial.
O Fundescola objectiva incrementar o desempenho
dos sistemas de ensino pblico, fortalecendo as escolas, a
capacidade tcnica das secretarias de educao e a participao
social na vida escolar6.
As alternativas de implantao de seus objectivos
incluem:
(a) a definio e disponibilizao de recursos para que
as escolas atinjam padres mnimos de funcionamento,
(b) a realizao directa de levantamentos da situao
de cada escola nos municpios atendidos,
(c) a oferta de um sistema de apoio deciso
educacional (subsdio para diagnosticar o padro de
funcionamento das escolas e promover o planejamento
estratgico) como subsidio para o gerenciamento de
decises no ensino fundamental,
(d) o repasse de recursos directo para a escola
para reforar sua autonomia gerencial e estimular
a participao da comunidade (Programa Dinheiro
Direto na Escola),
(e) a realizao de cursos a distncia para a formao
de professores Proformao - ,
(f) o desenvolvimento do GESTAR, Programa de
Gesto da Aprendizagem Escolar, voltado para a
formao continuada de professores das sries iniciais e
reforo de aprendizagem dos alunos,
(g) a implementao do Plano de Desenvolvimento
da Escola PDE e a disponibilizao de recursos
financeiros e apoio tcnico para a sua elaborao,
incluindo a organizao de unidades executoras.
Marlia Fonseca (2003) identifica no PDE do
Fundescola um carcter gerencial de raiz taylorista,
eminentemente despolitizador e de aparncia
modernizante no qual a viso sistmica privilegia uma
racionalidade voltada para resultados. Para a autora
Uma outra questo que merece ser reflectida que as orientaes
implcitas nos acordos internacionais, ao privilegiar estratgias
racionalizadoras e eficientistas de gesto, induzem os sistemas
pblicos de ensino a adoptarem modelos que se mostraram
eficientes em sectores econmicos ou na iniciativa privada. Este
raciocnio serve, inclusive, para justificar a continuidade do
processo de cooperao. Por este meio, as experincias vividas
por outras organizaes, inclusive de outros pases, seriam
sistematizadas pelo Banco e repassadas ao sector educacional
pblico (Fonseca, 2003: 9).
Assim, agncias internacionais repassam experincias
internacionais para a hierarquia federal do sistema de
ensino a qual, por sua vez, repassa tais experincias
para as demais instncias administrativas intervindo
at em nvel municipal. Este processo de apropriao e
repasse no envolve igualmente as instncias do Estado
em polticas e aces de autoria sugerindo, ao contrrio,
assemelhamento com os processos de ingerncia e
permeabilidade descritos anteriormente.
Dentre as muitas outras aces do Fundescola,
destaco, pela pertinncia com o tema em discusso o
PRASEM e o Desenvolvimento Institucional.
O PRASEM Programa de Apoio aos Secretrios
Municipais de Educao objectiva transmitir para os
dirigentes municipais um amplo conjunto de informaes
organizadas e sistematizadas com base na legislao vigente
e nas propostas educacionais voltadas ao fortalecimento
da escola, o Prasem vem actualizando e capacitando os
secretrios municipais de educao nas questes relacionadas
gesto administrativa, financeira, oramentria, organizacional,
pedaggica, de recursos humanos e materiais7
O MEC, portanto, por meio do Fundescola promove
actividades que interferem directamente nas secretarias
municipais de educao e em suas escolas, em nenhum
momento referindo Sistemas Municipais de Ensino,
mas apenas redes municipais de escolas, como que
acentuando o esfacelamento e a ausncia de uma
politizao mobilizante e organizadora na instncia
municipal.
Sero os procedimentos adoptados pelo Fundescola
um indicador do Regime de Colaborao entre
Municpios e MEC? Ou o conjunto de aces que
o Fundescola desencadeia constitui um mosaico
fragmentado de elementos que produzem ingerncia e
permeabilidade?
Ser o Prasem uma evidncia do Regime de
Colaborao? Se o MEC actualiza e capacita um
dos entes com os quais deveria estabelecer Regime de
Colaborao qual a relao de poder que se estabelece
entre os mesmos? So ambos igualmente actores,
sujeitos de aco neste programa? Como se construir
a colaborao pretendida neste quadro desigual?
O desenvolvimento institucional outra aco do
Fundescola que passamos a descrever.
Desenvolvimento Institucional. Com o objectivo
de colaborar com as secretarias municipais de educao
na formulao de polticas educacionais que visam ao
fortalecimento da escola, o Fundescola realiza o Levantamento
da Situao Institucional (LSI), buscando melhor compreenso
das funes das secretarias, organizao, prticas de gesto,
relacionamento com outros rgos da comunidade. Os dados
do levantamento compem um conjunto de informaes
sob a realidade institucional importantes para orientar o
trabalho de cooperao tcnica do Fundescola. Respaldado
48 > 49
nos resultados do Levantamento, o Fundescola colabora com
as secretarias municipais de educao no alinhamento de
suas polticas educacionais por meio do Programa de Gesto
da Secretaria (PGS). O desenvolvimento institucional visa
instrumentalizar as secretarias na implementao efectiva
de uma poltica educacional com foco no fortalecimento da
escola. A cooperao tcnica com as secretarias municipais de
educao envolve as reas de implantao e implementao da
gesto democrtica, do conselho municipal de educao, do
plano de carreira e remunerao do magistrio, de um sistema
de informaes gerenciais, de sistema de avaliao do aluno
e da escola.8
O Desenvolvimento Institucional das estruturas
administrativas municipais, proposto de fora, pela
instncia federal, com objectivo explicitamente
instrumentalizador para implementao de polticas
que j vm pr-definidas, como de fortalecimento da
unidade escolar, tambm questiona as possibilidades
de um Regime de Colaborao com caractersticas de
autoria de todos os entes federados.
O Fundescola III, tambm prev o fortalecimento
do sistema educacional. Entretanto, tal fortalecimento
no acena para uma dimenso de autonomia, mas
de dependncia dos Municpios, representados como
entes a serem assistidos, apoiados, planejados de
fora, controlados. So recursos internacionais que,
articulados internamente, agem com caractersticas de
contaminao, para utilizar a expresso de Barroso.
O fortalecimento do sistema educacional ocorre por
meio do apoio directo s suas Unidades Administrativas
e Operacionais (secretarias de educao e escolas) em
processos que contribuam para uma maior participao da
comunidade e promovam a responsabilizao/auditoria social
(accountability)9
Ora, sistema educacional expresso que compe
o ttulo do componente do projecto, implica num status
diferenciado decorrente da condio do Municpio
como ente federado, concorrente e com igualdade
jurdica com o Estado. A referncia sistema educacional
implica o reconhecimento da instncia municipal como
actor activo na cena educativa, status que no se coaduna,
ou com apoio directo a secretarias de educao e escolas
empreendido pela Unio com recursos externos. Como
afirma Amaral Sobrinho
A assistncia tcnica que muitos Estados estruturaram em
relao a seus municpios tinha, como objectivo declarado, o apoio
ao desenvolvimento da educao e, como objectivo no declarado,
um controle desse desenvolvimento (1994: 54).
De facto, o controle de parte da instncia federal
sobre a municipal e suas escolas, conflitua com a noo
de sistema educativo organizado pelo Municpio.
Pressupe-se que o regime de colaborao avance e
se diferencie do
modelo de assistncia tcnica e financeira existente na dcada
de 70 e 80, que era mais uma forma de se garantir uma
uniformidade de conceitos, de propostas entre o Ministrio da
Educao, as Secretarias de Educao e os Municpios. Hoje essa
preocupao no mais existe (Amaral Sobrinho, 1994: 56).
Pelos dados referentes ao Fundescola, poderamos
dizer, opondo-nos posio de Amaral Sobrinho,
que esta preocupao ainda persiste nos dias de hoje
e recursos financeiros so captados no exterior para
financiar projectos com estes pressupostos, que parecem
ultrapassados mas que so ressignificados actualmente
numa dimenso de eficincia e modernidade.
Portanto, o Fundescola um exemplo concreto
de recentralizao, pelo protagonismo da Unio,
acentuando a posio de periferia dos demais entes
federados, em especial do Municpio e suas escolas, que
se submetem a aces fragmentadas de tipo mosaico e
de inspirao gerencialista-racional.
Por outro lado, como pode funcionar o Regime de
Colaborao num panorama de ajuda internacional
que cria compromissos financeiros, pr-define metas e
cronogramas, indica quem e de que forma deve passar
por processos de formao?
O Fundescola um exemplo de reforamento das
funes de regulao no nvel federal mobilizadas para
a eficcia em bases modernas e racionais.
 Regime de colaborao: leituras da realidade; relato de
um caso de municpio do RGS
A seguir ser narrada uma entrevista10 realizada, no
final dos anos noventa, com o secretrio municipal
de educao de um municpio do Rio Grande do Sul,
registrando articulaes entre o municpio e o estado
e aces decorrentes da municipalizao das escolas
estaduais.
Neste municpio o prefeito e toda a comunidade,
realizaram juntos um acto de coragem de municipalizar
quase todas as escolas estaduais:
so 95 escolas que o municpio tem hoje e o Estado tem trs que
so de Ensino Mdio, isso realmente foi uma revoluo. ... Antes
eram 45 escolas do Estado e 60 municipais... ns tnhamos
150 professores, hoje temos em torno de 600 professores sob
controlo da Secretaria. [os professores continuam sendo pagos
pelo Estado] Ns s temos o compromisso agora de preencher as
vagas que abrirem para aposentadoria, transferncia... Foi uma
negociao com a Secretaria de Educao do Estado, o Governo
Estadual tem a ideia da municipalizao, eles querem implantar
em termos que melhor, at porque, vamos dizer assim, alivia
um pouco a folha do Estado. A gente acha que tem o lado
pedaggico, eu acho que melhor para o aluno que o ensino seja
municipalizado porque a proximidade do controle, da Superviso,
do acompanhamento pedaggico, do atendimento da escola muito
melhor. A burocracia do Estado totalmente superior do
municpio... Ento o prprio acompanhamento do professor, do
aluno melhor. Agora existe uma resistncia muito grande dos
professores da rede estadual por causa da insegurana.
Todas as escolas, com excepo de uma, que uma escola agrcola
que tem agora Conselho de Formao de filhos de Agricultor,
ento essa escola ficou fora do convnio de municipalizao porque
j tinha um convnio e as duas escolas de ensino mdio.
O patrimnio ainda est cedido ao municpio por cinco anos.
Depois dos cinco anos, se continuar, se no houver nenhuma
resistncia de ningum, ento passa ao municpio. Se no final desse
ano agora, o Estado ou o Municpio entender que no bom, um
dos dois denunciando, o convnio acaba. S que est todo mundo
gostando, ns estamos gostando, o Estado tambm.
[Professor municipal o que ganha mais] Ganha bem mais que
o do Estado. E ns no temos como pagar mais para [os do]
Estado. At existe hoje um estudo de dar um abono, porque o
municpio tem dinheiro hoje, um abono para o professor do Estado
que trabalha na escola municipalizada. J existe uma comisso
estudando, no plano de carreira que est por sair agora, daqui a
pouco a gente consegue incluir esse abono para todos os professores
da rede municipal indistintamente, no importa se ele trabalha
na rede, se ele vinculado ao municpio ou se ele vinculado ao
Estado, ele vai ganhar aquele abono. E isso eu falei que uma
das coisas que eu queria que acontecesse at para valorizar esse
trauma assim que houve da passagem para o municpio.
Uma questo importante evidenciada neste trecho
do relato, refere-se ao impacto da diferenciao salarial
entre as duas redes. Luce (1994: 150) j indicava a
tendncia de melhoria da remunerao do magistrio
municipal quando comparado com a remunerao dos
professores do estado no Rio Grande do Sul, pois em
mdia, os salrios pagos pelos municpios eram, em
1993, quase 50% mais elevados que o dos professores
estaduais.
O acto do Municpio assumir as escolas do Estado
teve impacto na forma de escolha de directores. No
municpio em questo, a prtica era de indicao,
como cargo de confiana. Mas com a incorporao
das escolas estaduais, nas quais o director era eleito,
os procedimentos tiveram que ser modificados. Assim
o municpio passou a ter eleies democrticas em
todas as suas escolas com a participao de todos os
segmentos da comunidade escolar. Havia resistncia
entretanto, como fica demonstrado no trecho a seguir
dos vereadores do partido nosso, tambm aqui no diferente,
eles querem indicar o deles l para director da escola. Ento existe
a resistncia e a dificuldade nossa para eleger os directores; no
foi com os adversrios, foi com o prprio partido. Eles queriam
que indicasse, aquela pessoa que seria indicada, tinha que ser
do partido e hoje tem muita gente que no do nosso partido
e director de escola. O director foi eleito, o vereador nosso no
queria, ele trabalhou contra, mas e da, a gente tem que ter
critrios... at porque a gente sabia dessa coisa: vou perguntar
para o cara de que partido ele , para, depois, saber se ele pode
ser director.
50 > 51
 Este caso demonstra as mltiplas consequncias
da municipalizao. Uma, o aumento repentino
do nmero de alunos, no caso do municpio cuja
situao est sendo descrita, mais que aumentou o
nmero de alunos, de 1.700 para 5.200. Outra, refere-
se s alteraes no trabalho da equipe pedaggica
da Secretaria Municipal de Educao. O gigantismo
da rede estadual11 no permite visitas de parte da
superviso, enquanto que na rede municipal as visitas
so feitas frequentemente em cada escola, no mnimo,
uma vez no semestre e, dependendo do caso, podem
ser at semanais. Estes procedimentos de proximidade
com o trabalho docente e com o quotidiano das
escolas exigiu uma mudana de cultura de parte dos
professores que antes pertenciam rede estadual. Por
outro lado, o entrevistado quando indagado acerca do
Sistema Municipal de Ensino responde deixando ver
insegurana e legalismo na abordagem do tema.
Sistema municipal. Tem uma papelama a trazendo lei e coisa
e tal para ver se comea j a partir de 99. Daqui a pouco pode
at ser pior, mas ns vamos fazer estamos comeando agora
e vai ter um Conselho Municipal de Educao muito activo,
muito qualificado, interessado, que pergunta, nos ajuda muito
(entrevista com Secretrio Municipal de Educao).
Neste relato verifica-se o que Souza & Carvalho
registam acerca de polticas sociais brasileiras:
o fantasma da descontinuidade administrativa que
ameaa o processo de assuno de encargos por parte
do municpio e permanece como possibilidade de
interrupo de aces num futuro incerto. Em outras
palavras, se o municpio arriscou bastante, permanece,
no caso, um trao de eventualidade pela falta de
critrios claros e pela possibilidade de questes poltico-
partidrias influenciarem nas decises e at reverter o
processo de municipalizao.
Pode-se inferir tambm que o entrevistado
concebia provavelmente a passagem progressiva
de encargos da instncia estadual para a municipal
como o foco da colaborao entre as instncias, o
que ficou descaracterizado actualmente no processo
descentralizador promovido a partir da Constituio
de 88. Actualmente os municpios esto em igualdade
jurdica com os Estados uma vez que aos municpios
foi concedida autonomia o que pode se configurar mais
claramente com a criao de sistemas municipais de
ensino.
O municpio do exemplo acima descrito procedeu,
nas palavras de Amaral Sobrinho, a um arranjo da
rede em funo de interesses comuns, mais no esprito
de liberao de compromissos para com o ensino
fundamental de parte da Secretaria de Educao do
Estado do Rio Grande do Sul para dedicar-se expanso
e oferta do ensino mdio. Entretanto fica evidente o
conjunto de alteraes institucionais implicados no facto
de o municpio em questo assumir as escolas estaduais
de ensino fundamental, seja na gesto dos professores
e sua remunerao, seja nos procedimentos de escolha
dos directores, seja nos processos de superviso e
acompanhamento do trabalho pedaggico, bem como
nos compromissos decorrentes da brusca expanso da
rede.
A reorganizao da rede e redistribuio de
espaos, que o Regime de Colaborao implica, denota
no a homogeneidade, mas a heterogeneidade de
condies conforme a situao de cada municpio.
esta heterogeneidade que dever ser considerada em
definies do Regime de Colaborao.
Outros municpios diferentemente do aqui relatado
registam a colaborao entre a instncia municipal
e a particular, quase que eliminando articulaes
Estado-Municpio. Apontamos nesta parte, portanto,
para a grande diversidade de realidades existentes
nos municpios as quais devem ser consideradas nas
discusses acerca do Regime de Colaborao.
Regime de Colaborao: inovao constitucional
viabilidade institucional
O artigo 211 da Constituio Federal, que instaura
o Regime de Colaborao, foi reformulado pela
Emenda Constitucional, de 12 de Setembro de 1996,
reafirmando que o Regime de Colaborao abranger as
trs instncias do Estado na organizao dos sistemas
de ensino, ficando com a seguinte formulao:
 a Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos
territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e
exercer, em matria educacional, funo redistributiva, de forma
a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro
mnimo de qualidade mediante assistncia tcnica e financeira aos
estados, ao Distrito Federal e aos municpios.
Haguette (1989) acentua que a actuao prioritria
(Municpio actua prioritariamente no ensino
fundamental), recomendada no 2 do artigo 211, no
pode ser interpretada como responsabilidade nominal
e legal mas como responsabilidade concorrente,
ou seja, no h exclusividade de oferta de parte do
Municpio quanto ao ensino fundamental; ao contrrio,
o Estado e o Municpio colaboraro para assegurar
a universalizao do ensino obrigatrio. Portanto,
colaborao e co-responsabilidade, ajuda e cooperao
entre Unio, Estados e Municpios.
Mais do que simples transferncia administrativa e burocrtica
de responsabilidade, a co-responsabilidade significa uma vontade
poltica conjunta de resolver os problemas do ensino bsico, dentro
das possibilidades reais de cada esfera poltico-administrativa
(Haguette, 1989: 27).
Com relao importncia e viabilidade do regime de
colaborao, as opinies nem sempre so convergentes.
Oliveira (1992: 124) critica a ambiguidade dos trs actores
federativos quanto a responsabilidades financeiras. Com
relao a este tema h muitos debates. A UNDIME
Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
tem defendido que o financiamento da educao
bsica uma questo nacional, atingindo a todos
os entes federados, havendo necessidade de regular
o repasse de recursos do salrio-educao, para os
municpios, prevenindo a reteno indevida de cotas-
parte pelos Estados, ou a sua utilizao, pelo Estado,
para transporte escolar.
Muitos governos estaduais perderam a oportunidade de
avanar no Regime de Colaborao, quando no promulgaram
leis que dividissem da forma correcta os recursos do salrio-
educao, como igualmente deixaram aos encargos dos
municpios o transporte dos alunos das redes estaduais12.
Para a UNDIME o financiamento deve ser debatido
numa perspectiva abrangente incluindo educao
infantil, ensino fundamental, ensino mdio, educao
para portadores de necessidades especiais, educao
de jovens e adultos, educao indgena, educao no
campo, valorizao dos profissionais da educao, piso
salarial, formao de professores e plano de carreira.
Portanto, a UNDIME tambm tem crticas quanto
assuno de responsabilidades financeiras por parte das
instncias do Estado.
Haguette (1989: 27), entretanto, considera que a
Constituio de 88 inovadora e avanada, significando
uma renovao da maneira de fazer poltica, uma vez
que prefere municipalizao definitiva e diviso
rgida de responsabilidades entre as esferas de poder, o
estabelecimento, conforme definido no artigo 211, de
um Regime de Colaborao para a organizao dos
sistemas de ensino. Por um lado, a Constituio promove
uma co-responsabilidade coordenada (Haguette,
1989), por outro, a primeira vez que o Municpio
reconhecido como uma instncia administrativa, o
que so elementos positivos para o tema do regime de
colaborao.
Libneo & Oliveira & Toschi (2003: 248) registram
que alguns autores, em decorrncia da proibio
constitucional do municpio legislar em matria de
educao, no aceitam a possibilidade de existncia
de sistemas municipais de ensino. Ressalte-se que,
entretanto, a LDB13 permite que os Municpios baixem
normas complementares para o seu sistema de ensino.
Para Amaral Sobrinho (1994: 56-57) h trs dimenses
pelas quais se efectiva o regime de colaborao:
(a) a assistncia tcnica e financeira;
(b) a racionalizao na distribuio de encargos
decorrente da capacidade financeira de cada ente, e
(c) a transferncia da rede de escolas.
Todas elas tm, entretanto, como substracto, a
questo financeira, to ambiguamente articulada entre
os entes federados, como anteriormente comentado.
Haguette, numa viso mais ampliada e articuladora,
entende que o processo de co-responsabilizao e
colaborao entre os entes federados se iniciaria com
um levantamento das condies educacionais de cada
52 > 53
municpio e de um levantamento das disponibilidades
financeiras das esferas, incluindo a iniciativa particular.
A partir da, deveria ser elaborada mediante um
processo participativo, que envolvesse a populao e os
educadores, a poltica educacional de cada municpio,
fixando directrizes, responsabilidades e prioridades em
cada unidade da federao. Da decorreria um plano
plurianual em cada municpio do qual constassem as
tarefas e as possibilidades concretas de cada instncia
do Estado.
Plano Nacional de Educao e Conselho Nacional de
Gesto das Polticas de Educao Bsica.
O Plano Nacional de Educao refere inmeras
vezes a cooperao entre os entes federados. So alguns
exemplos:
A colaborao entre Unio, Estados e Municpios
para a formao de profissionais de educao infantil,
de educadores de jovens e adultos e para assegurar
formao superior aos professores de educao bsica.
A articulao entre Estados e Municpios para
mapear a populao analfabeta.
A cooperao entre Unio, Estados e Municpios
para a produo de programas e de avaliao de aces
de educao distncia
A organizao em todos os sistemas de ensino de
um sector responsvel pela educao especial e parcerias
com demais sectores de actuao das instncias pblicas
e organizaes da sociedade civil.
A articulao para a oferta de educao indgena
bem como a formao de professores para desenvolver
esta modalidade de ensino.
A elaborao dos planos no mbito estadual e
municipal dever igualmente contemplar as formas de
colaborao e articulao entre as instncias pois nem
o Estado pode fechar o seu plano sem dialogar, negociar
e acordar com os Municpios do seu territrio as metas
e compromissos, incluindo a fatia de matrcula que cada
municpio assumir, nem os Municpios podem decidir suas
metas sem a articulao com o Estado14.
Para incrementar o Plano Nacional de Educao e
articular os entes federados, foi criado, em Portaria do
Ministro da Educao de Outubro de 2003, o Conselho
Nacional de Gesto das Polticas de Educao Bsica
com o objectivo de promover a articulao e facilitar
o regime de colaborao entre a Unio, os Estados e os
Municpios15 e assegurar o protagonismo do MEC como
indutor e com papel de cooperao tcnica e financeira
para viabilizar e agilizar a implementao do Plano
Nacional de Educao.
Preocupaes relacionadas com o Regime de
Colaborao
(1) Nos dias de hoje a educao uma das polticas
sociais perpassadas por propostas de descentralizao,
o que, em princpio, uma vantagem. Entretanto, a
preocupao decorre da tentativa da Unio estabelecer
sua liderana financeira em meio ao paradoxo
de, defendendo a descentralizao para estados e
municpios, reduzir os recursos disponveis para as
esferas subnacionais (Souza & Carvalho, 1999: 197).
Ora, descentralizar implica em repassar recursos e no
concentr-los em uma nica instncia, o que, se no
resolvido, paralisa o regime de colaborao.
(2) Outra preocupao decorre da alta desigualdade da
sociedade brasileira que reduz a possibilidade de resposta,
articulada s necessidades e demandas da populao,
por parte das instncias do Estado, em especial, da
esfera local.
Com a heterogeneidade inter e intra-regional do pas e o nvel
de desigualdades existentes, porm, a descentralizao fiscal e as
novas disposies da Carta de 1988, associadas retraco da
Unio, no asseguram que estados e municpios ampliem de modo
espontneo e eficiente suas responsabilidades sociais (Souza &
Carvalho, 1999: 201).
Esta observao dos autores, associada ao perigo de
prticas que visem ao Estado Mnimo, progressivamente
desresponsabilizado com aces directas em polticas
sociais, alerta para a importncia de uma discusso
ampliada do como e do para qu do Regime de
Colaborao.
(3) Uma terceira preocupao, relacionada com o
Regime de Colaborao, de que ele no propicie a
precarizao do trabalho do educador e da qualidade do
ensino, como exemplifica Haguette quando lembra
casos de prefeituras que contratam professores avulsos,
sem concurso, para escolas estaduais, astuta maneira do
Estado contornar o Estatuto do Magistrio e reduzir
custos, enquanto que
os prefeitos, vidos de recursos financeiros e de contrataes
para o fortalecimento de seus currais eleitorais, se prestam a este
simulacro de municipalizao (Haguette, 1989: 29)
(4) H ainda a preocupao com as condies institucionais
de cada municpio para assumir, concorrentemente com
o Estado, o mesmo espao, a mesma responsabilidade
que a esfera estadual pelo ensino fundamental e,
com exclusividade, a educao infantil. As condies
institucionais de articular democraticamente os
professores e a populao, de envolver as diferentes
redes e agentes educacionais no trabalho de discusso
e configurao da estrutura do sistema so relevantes e
requerem vontade poltica. Nesta mesma direco de
prover as condies institucionais necessrias ao regime
de colaborao inclui-se a necessidade de que cada
Estado crie, por lei, o seu Sistema Estadual de Ensino16
na qual sero explicitadas as formas de colaborao.
(5) Que sejam considerados os saberes e experincias
prvias dos Municpios, as peculiaridades locais e
questionadas as polticas verticalizadas pelas quais uma
instncia elabora a poltica e o municpio executa.
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Poltica e Administrao da Educao. Vol. 10(1) pp. 31-63,
Jan./Jul.
1
Utiliza-se a expresso estruturas do Estado para designar
todas as suas diferentes esferas de aco. Assim o Estado
54 > 55
est estruturado em esferas de poder (executivo, legislativo e
judicirio) e em sectores de aco (educao, sade, habitao, se um processo de estadualizao do ensino fundamental
segurana). Embora o termo instncias possa ser usado para
designar todas as partes desta mltipla diviso dos aparelhos de
Estado, para efeitos deste trabalho, instncia o termo usado
apenas para designar aces poltico-administrativas do Estado
no nvel federal, estadual e municipal.
2
Conselhos Municipais de Educao: estudo gentico-
histrico. Cadernos de Pesquisa, So Paulo, Fundao Carlos manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos
Chagas, N 103, pp. 123 135, Maro/1998.
3
www.tvebrasil.com.br/salto/boletins2003/de/txtl.htm,
acesso em 16/6/2004.
4
www.tvebrasil.com.br/salto/boletins2003/de/tetx1.htm,
acesso de 16 de Junho de 2004.
5
Actualmente, atende a 384 municpios e 19 estados das
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e um total de cerca
de 8 mil escolas pblicas estaduais e municipais. (consulta www.
fundescola.mec.gov.br, acesso de 24 de Junho de 2004). O
primeiro projecto de fortalecimento da escola foi proposto em
1998; actualmente est em andamento do Fundescola III. O
1 projecto atingiu um valor total de US$ 125 milhes, tendo
sido financiado Banco Mundial, Banco Internacional para a
Reconstruo e Desenvolvimento com US$ 62,5 milhes. O 2
projecto totalizou US$ 402 milhes, tendo sido financiados pelo
Banco Mundial: US$ 202 milhes. O 3 projecto, em sua primeira
etapa, totaliza o valor de US$ 320 milhes, e o valor financiado
pelo Banco Mundial de US$ 160 milhes.
6
www.fundescola...=9243eb4f1caae4889c3b61, consulta em
8/7/2002, p. 1.
7
www.fundescola...=9243eb4f1caae4889c3b61, consulta em
8/7/2002, p. 4.
8
www.fundescola...=9243eb4f1caae4889c3b61, consulta em
8/7/2002, pp. 3 e 4.
9
http://www.fundescola.mec.gov.br/index.php?GLOBAL_
LINK=/programa/programa_principal_componente&cod_ref
=24&lang=P&nivel=componente, acesso de 24 de Junho de
2004.
10
Agradeo Professora Marta Luz Sisson de Castro, da
PUCRS, pelo compartilhamento dos dados do sub-projecto
Secretrio Municipal de Educao: anlise dos dados e
reconstruo terica, parte do projecto integrado Gesto da
Escola Bsica II: actualizao e reconstruo terica.
11
Argumentos opostos levaram a um movimento oposto
entre os municpios e o estado da Paraba, onde registrou-
com a instncia estadual no apenas oferecendo este nvel de
ensino, mas assumindo a direco das escolas estaduais (Amaral
Sobrinho, 1994: 57 ss.).
12
www.aomestrecomcarinho.com.br/org/unidime/und_
01.htm, acesso de 16/6/2004.
13
Art 11 Os Municpios incumbir-se-o de: I - organizar,
seus sistemas de ensino, integrando-se s polticas e planos
educacionais da Unio e dos Estados; II - exercer aco
redistributiva em relao s suas escolas; III - baixar normas
complementares para o seu sistema de ensino; IV - autorizar,
credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema
de ensino; V - oferecer a educao infantil em creches e pr-
escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a
actuao em outros nveis de ensino somente quando estiverem
atendidas plenamente as necessidades de sua rea de competncia
e com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados
pela Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do
ensino. (LDB 9394/96).
14
www.consed.org.br/pne, acesso de 16/6/2004.
15
Portaria N 2.915, de 16 de Outubro de 2003. Reunindo-
se ordinariamente duas vezes ao ano, o Conselho Nacional
de Gesto das Polticas de Educao Bsica ter em sua
composio: Ministro da Educao, Secretrio de Educao
Infantil e Fundamental, Secretrio de Educao Mdia e
Tecnolgica, Secretrio de Educao Superior, representante do
CNE, representantes do CONSED, da UNDIME, da sociedade
civil organizada.
16
Adoptamos a caracterizao de sistema de ensino
proclamada na justificativa do projecto de lei que dispe sobre o
Sistema Estadual de Ensino de Mato Grosso do Sul e d outras
providncias (www.fapems.org.br/ensino/sistema/minuta.htm)
conjunto de campos de competncias e atribuies voltadas
para o desenvolvimento da educao escolar que se materializam
em instituies, rgos executivos e normativos, recursos e meios
articulados pelo poder pblico competente, abertos ao regime de
colaborao e respeitadas as normas vigentes.
AUTONOMY AND COLLABORATION IN THE EDUCATION: FEDERAL, STATE AND MUNICIPAL SYSTEMS IN BRAZIL

ABSTRACT
This text discusses the possibilities and actions concerning the collaboration regimen among federal, state and municipal
systems in Brazil, focused on the development of elementary education. There is an analysis of the international context
where the educational policies emerge, as well as the conflictive and dismissive policies of the public authorities developing
in the last years. The main issues related to the implementation of such collaboration are highlighted.

Key-words: School policy - School system - Educational system - Public school - Municipal public policies

56 > 57
 ] ARTIGOS

Os Conselhos Municipais de Acompanhamento

e Controle Social do FUNDEF no Estado
da Bahia (Brasil): Um Estudo de Anlise
Comparativa
JOS WELLINGTON ARAGO
Universidade Federal da Bahia, Brasil

RESUMO
Este artigo apresenta a anlise comparativa de quatro estudos de caso sobre o funcionamento do Conselho Municipal de
Acompanhamento e Controle Social do Fundef no Estado da Bahia, no perodo de 1998 a 2001. Trata-se de uma adaptao com
algumas modificaes do quinto captulo da minha tese de doutorado em educao, defendida no Programa de Ps-Graduao em
Educao da Faculdade de Educao da Universidade Federal Bahia em Junho de 2003. Os Conselhos do Fundef, apesar de terem uma
composio majoritria de membros das entidades civis que compem a comunidade escolar, tm-se revelado pela sua prtica mais
como rgos colegiados tutelados pelo poder executivo municipal local do que como rgos de efectiva participao da cidadania no
exerccio do controle social sobre as aces pblicas de governo na rea da educao.

Palavras-chave: Poltica pblica em educao - Sociedade civil - Gesto democrtica da educao - Participao - Controle social

Introduo esteve inicialmente apoiado no arco de alianas que d

Os municpios seleccionados (Salvador, So
Sebastio do Passe e Governador Mangabeira)
preenchem aspectos de importncia geogrfica,
poltica e econmica, alm dos seguintes aspectos
polticos de aces governamentais centradas no
no cumprimento democrtico do postulado de res
publica: Alagoinhas e Governador Mangabeira tiveram
seus arquivos administrativos e financeiros, relativos
ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(Fundef), extraviados pelos ex-governantes, que no
lograram a reeleio em Outubro de 2000; ambos eram
administrados por foras polticas da situao, conotadas
com o grupo poltico que administra o Estado da Bahia
h 12 anos. Entretanto, desde Janeiro de 2001, vm
sendo administrados por foras polticas contrrias
ao governo estadual. Salvador est desde 1997 sob o
governo do mesmo grupo poltico dominante, cujo
prefeito foi reeleito em Outubro de 2000. O municpio
de So Sebastio do Passe dirigido actualmente pelo
mesmo prefeito que actuou desde 1997 at 2000, e
sustentao ao grupo poltico dominante no estado da
Bahia, tendo mudado a sua orientao poltica na relao
com o governo estadual a partir da segunda gesto,
2001-2004. Entre os quatro municpios estudados,
relativamente transferncia de recursos do Fundo,
Salvador perde, ou melhor, deixa de receber recursos
do Fundef, os quais vo fortalecer a conta Fundef
estadual. A tabela na pgina seguinte apresenta um
panorama sobre as principais caractersticas polticas do
municpio, a exemplo de: partido poltico do prefeito,
se a gesto municipal insere-se no grupo poltico da
situao ou de oposio ao governo estadual, e qual a
situao de ganho e perda, com relao aos recursos do
Fundef transferidos ao municpio da amostra.
Este trabalho constitui-se numa tentativa de
contribuio para o aumento do conhecimento
terico-prtico que est sendo construdo acerca da
participao efectiva de entidades da sociedade civil,
na gesto democrtica, e no exerccio do controle
social sobre a organizao, oferta e qualidade do
ensino fundamental no estado da Bahia, num esforo
acadmico de compreenso deste processo histrico,
vivenciado a partir das reformas administrativas, de
cunho neoliberal, do Estado Brasileiro desde o incio
dos anos 90.
Metodologia aplicada
Nesta pesquisa optamos por utilizar o mtodo do
estudo de caso, entendido este como contexto de aco
ou sistemas relacionais empricos, tendo em vista o
objecto de investigao a que nos propusemos.
O objecto que tomamos complexo, multifacetado,
exigindo uma abordagem que o contemple. Ns
partimos de um postulado que a multicausalidade
dos fenmenos sociais e assim nos interessa abarcar
os espaos e os tempos de mediao e intermediao;
a justificativa dos actores e as diferenas entre essas
justificativas; as estratgias usadas e os aspectos
inconscientes que permeiam este palco da aco dos
actores; as dimenses concretas e simblicas da aco.
Acreditamos que a escolha metodolgica do
estudo de caso seja a mais apropriada, j que um
mtodo definido para ser usado visando um estudo
aprofundado de casos particulares, sejam eles simples
e especficos ou complexos e abstractos, isto , uma
anlise intensiva, que pode ser empreendida numa nica
ou vrias organizaes reais. O estudo de caso colecta
informaes to numerosas quanto detalhadas, visando
o mximo possvel apreender a totalidade do objecto
em estudo.
A nossa amostra compe-se de quatro Conselhos
Municipais de Acompanhamento e Controle Social
do Fundef (CAFundef) de municpios baianos, ou
seja, realizamos quatro estudos de caso, os quais
pretendemos comparar e contrastar (numa prtica de
estudos de caso comparativos, conforme Bogdan
& Biklen (1994: 97) porque a observao no terreno,
as entrevistas realizadas e a anlise dos documentos
oficiais nos permitem adoptar essa perspectiva de
comparao e de contraste entre as realidades empricas
seleccionadas e observadas acerca do nosso objecto de
estudo, os CAFundef e os seus conselheiros (Bogdan
& Biklen, 1994).
Esta forma de abordagem pretende enveredar por
uma anlise que no se centre unicamente numa anlise
macro-estrutural mas sim num esclarecimento local do
nvel de participao poltica dos actores envolvidos
e das justificativas das aces desses mesmos actores,
enquanto conselheiros do CAFundef. Consideramos que
o espao da educao entrou no universo de justificao
mltipla e por isso achamos essencial privilegiar a
compreenso das justificativas que os actores sociais
do para as suas aces e o contedo de seus discursos
(Derouet, 1992 apud Ferreira & Formosinho, 2000).
Resultados
Os Conselhos Municipais de Acompanhamento e
Controle Social do Fundef (CAFundef), destes quatro
estudos de caso, foram criados por iniciativa do poder
58 > 59
pblico, como todos os rgos colegiados deste Fundo.
No cumprimento dessa orientao,
[...] as comunidades local e escolar vm se inscrevendo nos
diversos rgos colegiados prescritos na legislao federal
(Neves, 2002: 171).
Embora a sociedade baiana comece a mostrar desejos
de participao nos destinos da coisa pblica, esse
movimento ainda muito incipiente e abrange somente
pequenas parcelas da populao, geralmente residentes
nos mdios e grandes centros urbanos do estado da
Bahia. Possivelmente, se a iniciativa de criao dos
CAFundef tivesse partido dos sectores organizados da
sociedade civil envolvidos com a comunidade escolar,
o panorama mostrado pelos Conselhos do Fundef
certamente seria muito distinto daquele que hoje
podemos observar. Vrios conselheiros entrevistados
(nos quatro casos sob anlise comparativa) confirmaram
a urgncia e displicncia na criao dos Conselhos do
Fundef ante a exigncia da Lei 9.424/96, mas todos
eles disseram tambm algo prximo desta sugestiva
frase de um deles: O Conselho foi criado s para
constar, s no papel. Isto , apenas para constar
como oficialmente criado perante o MEC. Contudo,
um elevado nmero de municpios nordestinos no
chegaram sequer a cumprir o que determinava a referida
Lei nessa matria. Conforme pode constatar-se no
Relatrio do MEC, Balano do primeiro ano do Fundef,
1999, no qual encontramos registrado que cerca de 20%
dos municpios da regio Nordeste deixaram de criar os
Conselhos do Fundef no primeiro ano (1998) de sua
implantao.
As primeiras gestes dos Conselhos no mantiveram
relaes com quaisquer entidades associativas de
representao de interesse. Constatamos que os
segmentos sociais da comunidade escolar representados
em suas associaes do tipo Associao dos Professores
Licenciados da Bahia (APLB-Sindicato), Sindicato dos
Funcionrios Pblicos, Associao de Moradores ou
Associao de Pais e Mestres, ficaram totalmente
margem do processo oficial de criao e instalao
destes Conselhos.
Mesmo num contexto cultural, social e econmico
adverso, devido aos efeitos econmicos impostos pela
globalizao hegemnica (capitaneada com a mxima de
o mercado em primeiro lugar), vale ressaltar que h dirigentes
municipais da educao que vm ensaiando caminhos
de valorizao de participao efectiva dos cidados,
ampliando a democracia, propiciando a participao
mais ampliada da sociedade na gesto pblica, numa
direco j apontada pela Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988 (CF/88).
Sob um outro vis, h gestores municipais que
permanecem vinculados a uma cultura poltica clientelista
e patrimonialista, dificultando a actuao dos Conselhos.
Essas prticas polticas ampliam a tutela estatal sobre os
rgos colegiados para que os mesmos venham a servir
aos seus interesses particulares e no aos do processo
democrtico. Mesmo que esses interesses particulares
possam ser dirigidos para o atendimento populao,
o fato de no decorrerem de decises compartilhadas
com a sociedade, dificilmente os Conselhos podero
desenvolver o potencial democrtico a eles inerentes.
Com referncia ao CAFundef de Salvador,
o conselheiro presidente do rgo colegiado de
representao social o prprio subsecretrio de
educao local. Nos outros trs municpios estudados,
os dirigentes municipais da educao consideram-se
impedidos de participar de um rgo dedicado ao
acompanhamento e controle social da aplicao das
verbas no ensino fundamental (EF) por considerarem
que quem fiscalizado no deve participar nem deter
cargo no rgo fiscalizador.
A ocupao estratgica dos cargos de comando dos
Conselhos evidencia um certo controlo poltico sobre
os rgos colegiados de representao social, limitando
sobremaneira o potencial democrtico de que esses
rgos so portadores (Davies, 1999; Almeida, 2000).
Neste sentido, concordamos com o alerta de Davies
quanto ao seguinte:
Tendo em vista a predominncia do clientelismo e do
fisiologismo nas relaes entre governantes e entidades
supostamente representativas da sociedade, nada garante
que os representantes de tais entidades no sejam tambm
 nomeados pelo prefeito ou secretrio municipal de educao,
dando apenas uma fachada social para um Conselho que
tender a representar os interesses dos governantes (Davies.
1999: 28).
A este propsito, denuncia o Relatrio da Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais da Educao:
Os Conselhos foram constitudos de forma a se tornarem
oficialistas, deixando de cumprir seu papel de rgos de
controlo civil da aplicao de recursos pblicos UNDIME)
(1999: 3).
Como podemos perceber, absolutamente decisivo
o papel do Poder Pblico para esses Conselhos,
principalmente na medida em que so idealizados
de cima para baixo. A gesto municipal tem o dever
de prover esses rgos colegiados de aspectos que
vo desde providenciar espao fsico, equipamentos
para o funcionamento do CAFundef, at viabilizar
mecanismos e cursos de capacitao voltados para
as necessidades especficas de cada Conselho. No o
fazendo, compromete-se a actuao transparente desses
rgos colegiados de representao social.
No caso dos quatro Conselhos em foco, quanto
ao aspecto do espao fsico onde acontecem as
reunies peridicas do rgo colegiado, percebemos
de novo uma coincidncia entre os quatro casos, j
que nenhum deles dispe de espao fsico prprio.
O CAFundef de Salvador tem como local de reunio
o prprio gabinete do subsecretrio de educao
e os outros trs Conselhos renem-se na prpria
Secretaria Municipal de Educao (SME), em locais
improvisados e desprovidos de equipamentos prprios,
tipo computador, fax, impressora, telefone, calculadora
e outros equipamentos. Alis, uma das aspiraes que
os conselheiros destes trs ltimos Conselhos referem
nas entrevistas a de obter um espao prprio para
reunio e que seja bem equipado para os auxiliar no
funcionamento mais eficiente do rgo colegiado.
Um dado caracterstico desse tipo de colegiado
aquele alusivo ao carcter democrtico que deve
ter a sua composio, respeitando dois princpios
bsicos: o da representatividade e o da pluralidade.
Determinao que, se no atendida efectivamente, pode
vir a comprometer um outro aspecto revelador do grau
de autonomia nas aces deste tipo de rgo colegiado:
aquele aspecto que se refere efectiva participao
poltica da sociedade, no acompanhamento e controle
social externo das polticas educativas, pertinentes s
aces do Fundef, polticas essas previstas para serem
executadas pela administrao pblica municipal.
Os conselheiros dos quatro estudos de caso
apresentam, a nvel das respectivas escolaridade e idade,
contrastes acentuados. No CAFundef da capital do
estado, por exemplo, seus conselheiros so os mais
idosos dos quatro Conselhos e, por isso, quatro de seus
membros j so aposentados e todos esto exercendo
uma segunda ocupao profissional. Em termos globais,
so os que apresentam um nvel de escolaridade mais
elevado j que todos, excepo do representante dos
pais de alunos, tm curso superior e ps-graduao
lato sensu. J no outro extremo, h o CAFundef de
Governador Mangabeira que apresenta os conselheiros
com um menor grau de escolaridade, todos com o
segundo grau completo, na modalidade magistrio e so
os mais jovens entre todos os conselheiros dos quatro
estudos. Os membros dos demais Conselhos apresentam
uma situao intermediria quanto a escolaridade e
idade, sendo que no apresentam nenhum conselheiro
aposentado.
Consideramos necessrio tambm comentar acerca de
dois aspectos com relao capacitao dos conselheiros:
as competncias polticas e as competncias tcnicas. O
caminho para uma capacitao poltica aquele que
possibilita espaos e tempos para reflectir criticamente
as experincias, produzindo um conhecimento que
auxilie na identificao dos conceitos impostos por
um poder que coloniza a nossa forma de viver o
quotidiano e, muito mais profundamente, coloniza at
o nosso pensamento. Esses conceitos que tm vindo a
enraizar-se desde h sculos, impedem a possibilidade
de vislumbrar que podero existir formas menos duras
de viver a nossa existncia, que contemplem mais as
vrias dimenses humanas, mais solidrias, onde os
laos sociais so priorizados e as diferenas individuais
60 > 61
contempladas e no rechaadas.
Mais especificamente para os conselheiros do
CAFundef necessria a ampliao dos saberes sobre o
papel social que tm que exercer, como representantes
dos segmentos sociais do Conselho. Neste sentido,
alguns questionamentos so necessrios para uma
reflexo mais aprofundada dos conselheiros:
1 - o que controle social e acompanhamento?
2 - o que um rgo colegiado?
3 - o que significa ser representante de um segmento
social num Conselho?
4 - quais os objectivos do Conselho Municipal do
Fundef ?
Tentar responder s perguntas acima,
contextualizando-as no momento econmico, poltico
e social actual, levaria os conselheiros a compreender o
importante papel institucional dos rgos colegiados de
representao social no processo de democratizao da
sociedade, contribuindo para organizar
as bases do procedimento poltico e a essncia da poltica,
entendida como organizao da esfera pblica na qual as
pessoas ampliam sua comunicao, articulam suas opinies e se
unem para alcanar objectivos colectivos e interesses comuns.
(Hobsbawm, 2000, apud Rossi, 2001: 95).
interessante passar tambm por uma reflexo
da organizao da educao brasileira, tomando
conhecimento da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB) e seus determinantes polticos,
buscando conhecer tambm os mecanismos de gesto
democrtica da aplicao dos recursos do Fundo e seu
uso na escola, que so objectivos desta capacitao.
Concordamos com Abreu & Sori, quando ponderam
o seguinte:
Entretanto, nmero significativo de conselhos sociais em
funcionamento no pas no vm conseguindo assegurar essa
participao, entre outras razes porque seus integrantes no
tm clareza sobre o papel que lhes cabe e no tm conhecimentos
tcnicos mnimos necessrios ao desempenho de suas funes e
atribuies (2003: 43-44).
Com relao capacitao tcnica, que no caso dos
conselheiros imprescindvel, estamos de acordo com
Davies (1999) sobre o aspecto de que a participao
neste tipo de rgo fiscalizador fica prejudicada, se no
houver uma capacitao adequada dos conselheiros
para cumprirem suas atribuies no Conselho. Assim,
a ausncia da capacitao tcnica para anlise da
documentao contbil um tpico que contribui para
enfraquecer a representao social do CAFundef. Neste
sentido, esse autor afirma:
[...] para se compreender um oramento ou balancete,
preciso uma formao mnima para decifrar as rubricas, que,
vistas cruamente, pouco esclarecem sobre a receita e a aplicao
dos recursos. Se os representantes sociais (que geralmente so
leigos no assunto) no receberem uma formao adequada
para esta anlise, tendero a se submeter apreciao feita
pelos representantes estatais, normalmente mais preparados
tecnicamente [...], que mesmo em minoria numrica, faro
prevalecer a sua leitura dos nmeros (Davies, 1999: 29-
30).
A confrontao dos dados dos quatro Conselhos
nos permite tambm concordar com a afirmao de
Carvalho & Verhine de que:
[...] O funcionamento desses rgos vem sendo prejudicado
pela carncia de pessoas mobilizadas e capacitadas para a
participao, pela complexidade dos registros contbeis e
demais informaes e pela velocidade com que as operaes
financeiras so implementadas (1999: 22).
Esses autores referem-se falta de capacitao tcnica
dos conselheiros para dar conta das suas funes, como
uma lacuna grave nesse tipo de rgo colegiado.
Assim, com relao ao que discorremos acima, os
nossos quatro Conselhos pesquisados so visivelmente
carentes nestes dois tipos de capacitao. Com relao
capacitao tcnica, somente no CAFundef de Salvador,
dois dos seus membros dominam algumas noes de
contabilidade pblica, mesmo assim no suficientes,
j que precisam ser constantemente assessorados
pelo gestor do Fundo Municipal de Educao, tendo,
inclusive, um desses conselheiros afirmado que: O
Conselho vai bem enquanto l estiver o gestor do
Fundo Municipal de Educao. Ou seja, a presena
desse gestor nas reunies do CAFundef resulta em
mais um representante estatal no colegiado do rgo
para explicar as contas pblicas, decifrando a caixa
preta para os representantes sociais, leigos no assunto
(Davies, 1999).
J no caso do CAFundef de Governador Mangabeira,
a falta dessa capacitao tcnica quase total e isso tem
levado os conselheiros a tentarem suprir essa falta
indo s escolas para verificar in loco a aplicao dos
recursos do Fundo. Embora as visitas s escolas sejam
imprescindveis, deve haver uma complementao
mtua entre estas e a fiscalizao contbil na aplicao
dos recursos.
No caso do CAFundef de So Sebastio do Pass,
o conselheiro presidente procurou com mais afinco
capacitar-se atravs de alguns cursos tcnicos e de
assessorias especializadas junto a rgos capacitadores.
Enquanto o Conselho de Alagoinhas aquele
que durante as entrevistas mais expressou a falta
de capacitao e o desejo de obt-la. Diante das
constataes, consideramos que os quatro Conselhos
apresentam graves deficincias nestes dois tipos de
capacitao por parte dos seus membros.
Ainda sobre a capacitao dos conselheiros,
percebemos, durante o percurso desta investigao, que
os problemas da falta de um saber sobre as direces
mais adequadas a trilhar e das competncias especficas
ainda no adquiridas por parte dos conselheiros dos
quatro Conselhos implicam em que fiquem mais presos
s reunies burocrticas e no tenham, at agora,
priorizado as visitas s escolas e o acompanhamento do
censo escolar.
Passando agora a um outro aspecto necessrio ao
bom funcionamento do CAFundef, aquele que se
refere ao estabelecimento de uma interlocuo destes
Conselhos com a sociedade maior, dando a saber sobre
o andamento dos seus trabalhos, temos a dizer que,
pelo menos em dois dos quatro municpios objecto
da amostra, as comunidades escolar e local tomam
conhecimento do desenrolar das aces do CAFundef
atravs dos prprios conselheiros representantes
das respectivas entidades civis: so os Conselhos de
Alagoinhas e de Governador Mangabeira.
Quanto ao Conselho de So Sebastio do Pass, h
reclamao por parte de alguns conselheiros que dizem
que os professores no se interessam pelos actos do
CAFundef, nem demonstram interesse em participar
da equipa de representantes. J o Conselho de Salvador
mantm uma linha regular de contactos apenas com
a comunidade escolar atravs das publicaes oficiais
da prpria SME, o que nos pareceu conotar-se com
uma atitude oficial da prpria Secretaria com as suas
Coordenadorias Regionais e com o elenco de directores,
vice-directores, supervisores e coordenadores escolares.
Assim, no percebemos neste Conselho que haja uma
satisfao do trabalho de acompanhamento desenvolvido
pelo representante aos seus representados, isto , uma
apresentao regular de um relatrio de actividades
do CAFundef s comunidades escolar e local desse
municpio.
Vale ressaltar tambm que todos os quatro rgos
colegiados do Fundef mantiveram-se imveis (sem
tomada de iniciativa) quanto superviso do censo
escolar anual, mesmo sendo esta actividade mais uma
das funes a ser desempenhada pelos conselheiros,
ensejando uma oportunidade de divulgar os trabalhos
do Conselho, tornando-o do conhecimento pblico.
Em trs dos estudos de caso, Alagoinhas, So
Sebastio do Passe e Governador Mangabeira,
constatamos haver uma maior abertura e estmulo
participao das entidades civis, atravs dos canais
prprios, nas discusses e nas colocaes de suas
insatisfaes para com o poder pblico, estimulando
e facilitando o trabalho de acompanhamento do
CAFundef e demonstrando, com isso, uma relao de
governo mais democrtica.
Uma descoberta particular, nestes quatro estudos de
caso, refere-se aos seus respectivos Regimentos Internos
quanto s diferenas de contedo de cada um, tomando
por referncia o modelo sugerido pelo MEC. Aps a
criao, a nomeao dos membros e a instalao do
CAFundef por iniciativa do poder executivo municipal,
os seus conselheiros tm por obrigao preparar um
62 > 63
regimento interno de funcionamento. Em trs dos
municpios, o poder executivo apresentou a minuta
do Regulamento Interno ao CAFundef. Em um dos
municpios o Regulamento Interno foi elaborado pelo
gabinete do prefeito. No exame desses instrumentos,
no percebemos a especificidade de cada Conselho e
curiosamente no constam assinaturas de aprovao
dos mesmos pelos respectivos conselheiros. Educao (FNDE). Fundo de manuteno e desenvolvimento
No obstante todos os entraves ao funcionamento pleno
e democrtico dos Conselhos e participao efectiva
da sociedade nesses rgos colegiados de representao
social, problemas que fomos desvelando ao longo desta
anlise comparativa dos quatro estudos de caso dos
Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do
Fundef, finalizamos este artigo com a esperana de
realizao concreta da cidadania em terras brasileiras
mediante a prtica de uma nova (talvez outra!) educao
para a Humanidade, inspirando-nos nas palavras do
pensador francs Edgar Morin:
Esboam-se duas grandes finalidades tico-polticas do novo
milnio: estabelecer uma relao de controle mtuo entre
a sociedade e os indivduos pela democracia e conceber a
Humanidade como comunidade planetria. A educao deve
contribuir no somente para a tomada de conscincia de nossa
Terra-Ptria, mas tambm permitir que esta conscincia se
traduza em vontade de realizar a cidadania (Morin, 2001:
17-18).
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Grande do Sul.

CITY COUNCILS FOR SUPERVISION AND SOCIAL CONTROL OF THE FUNDEF IN THE STATE OF BAHIA
(BRAZIL): A COMPARATIVE STUDY

ABSTRACT
This article presents the comparative analysis of four case studies on the activity of the City Council for Supervision and
Social Control of the FUNDEF in the State of Bahia, in the1998-2001 period. It is an adaptation with some modifications
of the fifth chapter of my Ed. D. thesis, presented in June 2003, at the Education Graduate Program of the Bahia Federal
University Faculty of Education. The majority of the FUNDEF councils members come from community entities of the
civil society. However, in practice, they work more as collective bodies under the control of the city executive authorities,
than as agencies of citizenship participation for social control over the governments action in education.

Key-words: Public policy in education - Civil society - Democratic educational management - Participation - Social
control

64 > 65
 ] ARTIGOS

Da Administrao Escolar Gesto

Educacional no Brasil: Uma Falsa Polmica
entre a Tcnica e a Poltica
DALILA ANDRADE DE OLIVEIRA
Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil

RESUMO
O artigo tem por objectivo discutir o desenvolvimento da Administrao Escolar como um campo especfico de pesquisa no Brasil nos
ltimos 40 anos, a partir de elementos trazidos por recente reviso de literatura, ainda em fase de finalizao. Constata uma ampliao
e consequente complexificao das temticas tratadas na rea, o que resultou em um desenvolvimento do campo da Administrao
Escolar para o da Gesto Educacional. Tal movimento teve como mola propulsora, sobretudo a assimilao das questes polticas e o
arrefecimento da predominncia da tcnica nos estudos e pesquisas realizados na rea. Compreende, esse movimento, desde o reflexo
de circunstncias mais complexas que envolvem mudanas na oferta e organizao da educao brasileira, passando por diferentes
conjunturas poltico-econmicas no contexto nacional, at processos mais amplos de reorganizao do capitalismo no cenrio
internacional.

Palavras-chave: Administrao escolar - Gesto educacional - Pesquisa em educao - Educao brasileira

Introduo demarcao do campo terico em Administrao Escolar

Este artigo tem por objectivo discutir o
desenvolvimento da Administrao Escolar como um
campo especfico de pesquisa no Brasil nos ltimos
40 anos, a partir de elementos trazidos por recente
reviso de literatura1, ainda em fase de finalizao,
motivo pelo qual as informaes aqui apresentadas e
analisadas constituem-se em resultados preliminares
desse trabalho. A periodizao para tal reviso foi
definida entre os anos de 1960 e 2003, tendo como
ponto de partida a criao da Associao Nacional
de Poltica e Administrao da Educao ANPAE,
principal associao acadmica da rea, no Brasil.
Tendo sido criada em 1961, no I Simpsio Brasileiro de
Administrao Escolar, recebeu inicialmente o nome de
Associao Nacional de Professores de Administrao
Escolar e passou por diferentes processos ao longo
dessas quatro dcadas, que resultaram em importantes
mudanas no seu carcter, influenciando inclusive a sua
nomenclatura que sofreu alterao em 1971 e depois
em 1996 (Catani & Gilioli, 2004). Embora a criao
da ANPAE seja uma importante referncia para a
no Brasil, no podemos restringir aos seus marcos
todo o movimento concernente ao desenvolvimento
dessa temtica. Pela reviso de literatura realizada at o
momento, ainda exigente de maiores aprofundamentos,
observa-se um importante desenvolvimento da produo
acadmica nesta rea nos programas de ps-graduao
em Educao, nas dissertaes e teses desenvolvidas
principalmente nos ltimos 20 anos e por meio dos
grupos e ncleos de pesquisa organizados em diferentes
instituies. Outros espaos acadmicos contriburam
e ainda contribuem para tal movimento, dentre eles
destaca-se o Grupo de Trabalho, Estado e Poltica
Educacional, da Associao Nacional de Pesquisa e
Ps-graduao em Educao ANPEd.
A necessidade de realizar um levantamento da
produo cientfica, que permitisse um maior
conhecimento e mapeamento das publicaes relativas
ao tema da Administrao Escolar, surgiu no mbito
de um projecto de pesquisa que se prope analisar a
confluncia entre gesto escolar e trabalho docente. A
princpio, observou-se que o nmero de estudos que
relacionavam gesto escolar e trabalho docente era
demasiado escasso, a despeito da imbricada relao
entre ambos. O trabalho docente objecto de pesquisa
em diferentes momentos histricos e contextos da
administrao escolar brasileira, sendo enfocado
por distintos aspectos e abordagens tericas. Alm
disso, observa-se, com destacada relevncia, que em
diferentes contextos polticos a relao entre gesto
escolar e trabalho docente expressou tendncias tericas
convergentes, em estudos que no se propunham a
relacion-los, assim como se nota que as investigaes
entre os dois temas tratados separadamente revelam
coincidncias de objectos e linhas de interpretao que
variam com o tempo.
Em um projecto de pesquisa em que o tema a
gesto escolar e o trabalho docente tratados de forma
articulada, fez-se necessria uma reviso de literatura
sobre os dois objectos distintos. A periodizao sobre o
trabalho docente foi delimitada em 20 anos (Oliveira &
Gonalves & Melo, 2004; Oliveira, 2003, 2004; Oliveira
& Silva, 2003) e a relativa gesto/administrao
escolar em 40 anos. importante observar que o
tema gesto escolar no Brasil datado e que, por isso
mesmo, necessrio compreend-lo no contexto do
desenvolvimento da Administrao Escolar. Nesse
sentido, a referida reviso, sem ter a pretenso de
constituir-se em um estado da arte, teve como papel
fundamental buscar subsdios s anlises que procuram
compreender que objectos foram pautados em diferentes
contextos histricos, quais abordagens tericas foram
predominantes em diferentes perodos e momentos
polticos da realidade nacional e, dessa maneira, buscar
resgatar e compreender um pouco do movimento
interno que esse campo do conhecimento apresenta.
importante ressaltar, ainda, que o desenvolvimento
do campo da Administrao Escolar no Brasil tem
despertado bastante ateno entre pesquisadores da
rea da prpria ANPAE; entre as publicaes que
tiveram essa questo como objecto, esto: Wittmann
& Gracindo (1997), Costa & Wherle (1998) e Meneses
(2001).
A reviso bibliogrfica sobre 40 anos de Administrao
Escolar no Brasil
Nessa primeira fase, a reviso de literatura
compreendeu levantamento realizado em bancos
de dados e portais electrnicos que concentram a
produo cientfica da rea educacional. Neste artigo,
sero analisados resultados obtidos em quatro deles:
CAPES, USP, UNICAMP e UFMG. O levantamento
foi realizado a partir das seguintes palavras-chave:
Gesto Educacional, Gesto da Educao, Gesto
da Escola e Gesto Escolar. Tais portais foram
escolhidos pelas seguintes caractersticas:
CAPES Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior: o banco de dados desse
portal contempla teses e dissertaes produzidas a
partir de 1987. Procedeu-se a pesquisa seleccionando
o ano desejado e a palavra-chave. As referncias
encontradas foram analisadas e seleccionadas de acordo
com a temtica pesquisada e finalmente tabuladas.
USP Universidade de So Paulo: foram
pesquisados teses, dissertaes, livros e peridicos.
Esse portal permite pesquisa somente por meio de
tipo de material (tese, livro, peridico) conjugado com
as palavras-chave. As referncias encontradas foram
analisadas, seleccionadas de acordo com a temtica
pesquisada e sistematizadas em relatrio impresso.
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas:
foram pesquisados teses, dissertaes e livros. Nesse
portal a pesquisa feita somente por meio de palavras-
chave. As referncias encontradas foram analisadas,
seleccionadas de acordo com a temtica pesquisada e
separadas por tipo de material e tabuladas. O portal
permite aos usurios acesso ao acervo de teses e
dissertaes defendidas naquela instituio por meio de
cadastro de senha.
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais:
foram pesquisados teses, dissertaes e livros. Nesse
portal a pesquisa feita somente por meio de palavras-
chave. As referncias encontradas foram analisadas,
seleccionadas de acordo com a temtica pesquisada e
separadas por tipo de material e tabuladas. O portal
permite aos usurios acesso ao acervo de teses e
dissertaes defendidas na instituio.
Para um segundo momento da reviso est previsto o
levantamento em acervos fsicos, procurando preencher
66 > 67
as lacunas detectadas quanto aos dados relativos a relevncia entre os registros encontrados. No perodo
documentos impressos, sobretudo das dcadas de 1960, de 1961 a 1983 foram encontradas 202 referncias de
1970 e 1980. A pesquisa educacional no Brasil sofreu livros publicados, 8 artigos em peridicos qualificados e
mudana significativa a partir do incio dos anos 80 com 14 teses e dissertaes.
o incremento da ps-graduao, o que resultou em maior As primeiras anlises sobre o levantamento realizado
produo acadmica na rea, incluindo a Administrao indicam uma forte predominncia dos estudos na rea
Escolar, traduzida em publicaes qualificadas. Contudo, de gesto/administrao escolar/educacional no nvel
h que levar em conta a dificuldade de acesso aos bsico da educao, sendo que os estudos relativos
registros bibliogrficos em um tempo em que no se gesto concentram-se mais na realidade escolar e os
contava com acervos disponveis em meios electrnicos referentes administrao educacional apontam mais
digitais, ainda que muito do que se publicou nas dcadas para a perspectiva do sistema educacional como um
anteriores a 1990 tenha sido registrado nas fontes at todo. A escolha de tais palavras-chave deu-se a partir da
agora consultadas. hiptese de que nos ltimos anos, mais especificamente
Como uma rpida sntese deste primeiro levantamento nas duas ltimas dcadas, temos assistido a um
registam-se, no perodo de 1961 a 2004, utilizando as movimento de substituio do termo Administrao
palavras-chave: Gesto Educacional, Gesto da Escolar por Gesto Educacional. Embora seja
Educao, Gesto Escolar e Gesto da Escola, um sabido que tal movimento tambm pode ser sentido
total de 108 livros catalogados nos seguintes acervos: no campo especfico da Administrao de Empresas,
UFMG: www.bu.ufmg.br; UNICAMP: www.unicamp. exigente de uma discusso mais complexa, o que no
br/bc; USP: www.dedalus.usp.br, sendo que destes, 19 seria possvel nos limites deste artigo, considerou-se a
faziam referncia j em seus ttulos Educao Bsica e necessidade de melhor compreender os determinantes
07 Educao Superior. Com as mesmas palavras-chave, dessa substituio no caso especfico da educao.
nos mesmos acervos, foram encontradas 114 referncias Alguns autores tentam compreender este movimento
de artigos publicados em peridicos nacionais. Do total de transio e substituio de termos e questes de anlise
de referncias encontradas, 69 ttulos referiam-se e categorizar os diferentes processos: a Administrao
Educao Bsica e 07 Educao Superior. Ainda Escolar e a Gesto Educacional. Os estudos acima
seguindo as mesmas especificaes acima descritas, citados retratam essa tentativa, apesar de sabermos que
no que se refere s palavras-chave, perodo e acervos, os pesquisadores, no momento em que escolhem seus
foi encontrado um total de 214 teses e dissertaes. ttulos para artigos e livros, ou quando optam por este
importante observar que a base de pesquisa da UFMG ou aquele objecto de investigao, nem sempre tm
contempla somente peridicos, produzidos a partir de conscincia de todos os factores explicativos de suas
1985 e a CAPES a partir do ano de 1987. importante escolhas. Ainda assim, no possvel desconsiderar
observar que tais palavras-chave no aparecem nas que determinadas ideias reflectem movimentos de seu
publicaes das dcadas de 1960 e 1970. tempo e que, portanto, as escolhas no so neutras e
Com relao Administrao Escolar, o levantamento raramente aleatrias. Assim, no podemos considerar
realizado nos mesmos veculos de divulgao acima mera coincidncia que dos anos 1960 aos 1980 pouco
indicados utilizou as seguintes palavras-chave: ou quase nada se publicou com o ttulo de gesto e que,
Administrao Educacional, Administrao da mesmo o termo educacional era pouco acompanhado
Educao, Administrao Escolar e Administrao da palavra administrao, e, paradoxalmente, a partir dos
da Escola. A predominncia de ttulos contendo essas anos 1990 h uma proliferao de estudos e pesquisas
palavras nas dcadas de 1960 e 1970 absoluta, no se cujo ttulo contempla os referidos termos.
registando nenhuma ocorrncia empregando o termo Diante desta primeira constatao, ainda exigente de
Gesto. a partir dos anos 1980 que tal termo ganha maiores aprofundamentos, a partir de novas correlaes
que devero ser feitas no decorrer da pesquisa, e
com base na leitura de muitos ttulos identificados
que versam sobre o tema aqui abordado, que nos
propomos a discutir o movimento que tal rea de
pesquisa suscitou nos ltimos 40 anos, compreendendo
tal movimento como reflexo de circunstncias mais
complexas que envolvem desde mudanas na oferta
e organizao da educao brasileira, passando por
diferentes conjunturas poltico-econmicas no contexto
nacional at processos mais amplos de reorganizao
do capitalismo no cenrio internacional.
A Administrao Escolar como um campo de
conhecimento
A Administrao Escolar, nos seus primrdios no
Brasil, constituiu-se como uma disciplina especfica,
porm como uma adaptao das teorias gerais da
Administrao de Empresas para a escola. Assim, nos
seus mais de quarenta anos de existncia, a Administrao
Escolar esteve fortemente marcada pelas referncias
tericas e prticas da Administrao de Empresas,
mais especificamente pelos pressupostos de Fayol e
Taylor. Contudo, sua constituio como uma disciplina
dependente da Teoria Geral da Administrao no se
deu sem conflito; j nas suas primeiras produes esto
reflectidas resistncias s opes terico-metodolgicas
que predominaram no seu estatuto epistemolgico.
Em publicao relativa ao I Simpsio Interamericano
de Administrao Escolar, realizado em Salvador, em
1968, as conferncias proferidas pelos professores
Ansio Teixeira e Jos Querino Ribeiro so reveladoras
de quo polmico j era este debate poca. No que
se refere natureza, papel e funo da Administrao
Escolar, as divergncias de concepo eram claras e o
debate em torno da formao do administrador escolar
talvez fosse o principal pomo da discrdia.
Outras referncias na literatura daquele perodo
reflectem a difcil equao entre compreender a
Administrao Escolar como um campo especfico da
Administrao de Empresas ou entend-la como uma
disciplina autnoma no campo educacional. Mascaro
(1968), discutindo os argumentos de Querino de que
a Administrao que tem sua origem e desenvolvimento em
virtude dos problemas criados pela diviso do trabalho, sendo
que, no caso da escola, teramos uma simplificao sumria tendo
por um lado os trabalhadores encarregados do trabalho escolar
de base o ensino e, de outro, o grupo da administrao,
responsvel pela criao das melhores condies para a actividade
dos docentes (Querino apud. Mascaro, 1968),
demonstra como o ncleo da questo se localizava
na contradio entre a tcnica e a poltica. O prprio
Querino chega a observar que
a administrao deve ser considerada apenas como actividade,
dominantemente tcnica, modesta em seu Alcance e limitada em
suas pretenses (Querino apud. Mascaro, 1968).
Por compreender a Administrao Escolar como
uma rea restrita, Jos Querino supe
no constituir parte do contedo da Administrao Escolar tudo
quanto se refira a: 1) fins e objectivos da educao escolar ou no
(Filosofia); 2) estilos de aco e de soluo de problemas escolares
adoptados pelas entidades mantenedoras dos estabelecimentos ou
sistemas (Poltica), mtodos e tcnicas relativas estruturao
e operao do empreendimento escolar desde as preliminares de
seu planejamento, visando a propiciar o alcance de objectivos
antecipadamente propostos, por caminhos previamente indicados
e mediante a adopo da metodologia didctica recomendada
(Querino, 1968).
Conclui dizendo que
no so problemas da Administrao Escolar, por exemplo,
as tcnicas de alfabetizao, a opo entre sistemas de aco
centralizados ou descentralizados, entre o monoplio de Estado ou
a participao das entidades privadas, no campo da educao, ou
a deciso pela educao democrtica ou aristocrtica. (Mascaro,
1968: 78).
Por ocasio do 40 aniversrio da ANPAE, em
solenidade realizada na Faculdade de Educao da
USP, em 2001, o professor Joo Gualberto de Carvalho
Meneses, em um esforo de realizao de um balano
68 > 69
pessoal sobre a trajectria da Associao, tendo ele sido
seu membro desde a criao, intitula seu pronunciamento
de Da administrao escolar gesto democrtica: um
pouco da histria da ANPAE... e de como entro nessa
histria. O referido balano bastante esclarecedor
de como a definio epistemolgica do campo da
Administrao Escolar foi, e permanece sendo, um
espao de disputa e seu ttulo expressa a constatao
do movimento que aqui se procura minimamente
esboar. Em outras palavras, os postulados, os mtodos,
as teorias e prticas da Administrao Escolar como
conhecimento cientfico no foram consensuais ao
longo da sua existncia no Brasil. Nesse pronunciamento
Meneses relembra a clareza com que Querino entendia
o papel e a natureza terica da Administrao Escolar:
Queremos dizer que a filosofia estabelece os ideais a atingir, a
administrao oferece os meios de aco e a poltica determina
em que estilo, de que maneira, os meios devem ser estabelecidos e
usados (Querino apud. Meneses, 2001).
O professor Joo Gualberto Meneses (2001: 122)
enfatiza ainda que o professor Querino desde 1937,
vinha procurando transpor para a Administrao
Escolar as teorias que sustentavam a Administrao
Geral. To predominante foi esta viso nos primeiros
anos ou dcadas da Administrao Escolar brasileira
que a prpria ANPAE, que primeiramente constituiu-se
como um movimento acadmico, tendo sido fundada
como Associao dos Professores de Administrao
Escolar, passa a contemplar em seu bojo os tcnicos
da educao, a partir de 1976. Pode-se compreender
essa mudana de rumo ou objectivos como um reflexo
da influncia do tecnicismo nas produes acadmicas,
relativas ao campo da Administrao Escolar. Os
tcnicos, os peritos em administrao escolar e,
sobretudo, aqueles que a realizam, sero considerados
sujeitos autorizados a definir os rumos polticos e
acadmicos da rea.
Discutia-se, ento, que a fundamentao terica
da Administrao Escolar no poderia prescindir da
contribuio prtica de experientes (e eficientes e
competentes) administradores, entre os quais havia
ministros, secretrios, directores de departamento,
dos quais no se havia exigido nenhuma formao
em administrao, nem geral nem mesmo pedaggica
(Meneses, 2001: 122).
Observa-se que a mudana que se opera nos termos
ento utilizados reflecte muito mais que uma mutao
semntica. Ela resultante de transformaes nos
contedos, mtodos, abordagens e at mesmo objectos
que a Administrao Escolar se prope a contemplar.
Na realidade, apesar dos limites impostos aos temas
tratados pela Administrao Escolar, bastante presentes
nos escritos de Querino, o desenvolvimento dessa rea,
desde muito cedo, ultrapassou as fronteiras pouco
demarcadas entre a tcnica e a poltica e se expandiu
para alm dos sistemas escolares. Talvez seja esta a
principal razo de o termo Administrao Escolar
ser paulatinamente substitudo, na prtica e na teoria,
pelo termo Gesto Educacional. Querino insistia,
inclusive, na distino dos termos educacional e
escolar para seu preciso emprego no campo da
Administrao:
Administrao Educacional envolve aspectos muito mais amplos
e complexos que a Administrao Escolar. Enquanto esta se
restringe ao campo das actividades relacionadas com o processo
ensino-aprendizagem que ocorre na instituio escolar, aquela
abrange as condies socioculturais (...). Por educao entendemos
sempre o processo geral que envolve a vida toda dos indivduos e
dos grupos humanos, abrangendo no s os aspectos informativos,
como tambm e ao mesmo tempo, os formativos que baseiam e
orientam todas as suas actividades... A Administrao Escolar
envolver, portanto, apenas os aspectos da educao e da instruo
que se enquadrem e se desenvolvam dentro do processo de
escolarizao (Querino apud. Meneses, 2001).
Essa observao tem, para os fins deste trabalho,
importncia capital, pois situa um entendimento
da Administrao Escolar que, ainda que no fosse
aceite por todos os envolvidos na rea, teve enorme
relevncia e influncia na produo acadmica
daqueles anos. Entender a Administrao Escolar
como disciplina eminentemente tcnica vai alm dos
limites das definies polticas, mas inclui, na posio
de Querino (1968), at questes de ordem tcnica
relativas estruturao dos sistemas. Se os contedos
e competncias da Administrao Escolar, naquele
perodo, foram definidos de forma to restrita, o que
justificaria tanta nfase no debate sobre o tema?
Considerando a Administrao como a cincia que
selecciona os melhores meios para atingir determinados
fins, podemos perguntar: quais seriam essas melhores
condies para a actividade dos docentes? H nessa
afirmao um julgamento de valor que durante dcadas
esteve pautado no campo da administrao escolar
brasileira, na disputa pelo seu carcter entre o tcnico
e o poltico. Escolher o melhor para as actividades
docentes muitas vezes implicava seleccionar os meios
tcnicos (julgados neutros) mais eficazes para se atingir
fins determinados de fora do contexto escolar. Assim, a
Administrao Escolar nasce no Brasil com uma forte
componente tcnica, sendo concebida como um ramo
especfico da Administrao Geral. Mascaro (1968:
75) vai demonstrar isso em passagem que cita texto de
Muoz Amato:
O campo da administrao um campo de negcios, no
sentido clssico da palavra. Est afastado da balbrdia e das
lutas polticas e, em muitos aspectos, da controvertida arena do
direito constitucional. Est para a vida poltica assim como a
maquinaria para o produto acima do nvel enfadonho da simples
mincia tcnica, por isso que est directamente ligado, pelos elos
de seus princpios fundamentais, s mximas duradouras e s
verdades permanentes da sabedoria e do progresso poltico (...) a
administrao est fora da esfera prpria da poltica. As questes pretensa cientificidade. A leitura desses 40 anos permite-
administrativas no so questes polticas. Embora a poltica
determine as tarefas da administrao, no se deve tolerar que a
poltica manipule as reparties pblicas.
Diante do exposto, cabe-nos discutir que campo
ou rea do conhecimento pode ser criado ou definido
contendo tamanha restrio, tantos limites e restringindo
sua aplicao a universo to demarcado? Que
concepes de cincia e de poltica esto presentes no
pensamento desses autores? Em que medida reflectem
um pensamento datado que, por fora da violncia, foi
predominante em um perodo da histria brasileira?
possvel perceber que houve, a partir do final dos
anos 1970, uma politizao do campo da administrao
escolar. A princpio, a discusso deu-se em torno
do lugar da poltica educacional, o que resultou
na intolerncia cada vez maior separao entre a
tcnica e a poltica. Na realidade, o que se percebe
que medida que a administrao ganhava corpo
como uma rea do conhecimento, talvez um tpico
especfico em educao, se observa o papel poltico das
teorias administrativas como teorias polticas (Bruno,
1003, 1997). Aos poucos a conscincia de que a
administrao escolar no meramente tcnica, nem
poderia s-lo, vai desvelando interesses, concepes e
ideologias que orientaram a educao brasileira durante
dcadas. No h como negar que essas concepes
tecnicistas e/ou normativistas contriburam para
um certo empobrecimento terico, provocando quase
um raquitismo analtico deste campo frente a reas
do conhecimento que permitiam maior interaco
com a realidade econmica e poltica, em constante
mutao. A literatura especfica descontextualizada, na
maioria dos casos no se reporta ao contexto poltico
e econmico que a engendra, no se dando conta das
determinantes das condies estruturais ou nem mesmo
conjunturais aos quais est subordinada. A despeito da
sua origem se explicar nas demandas apresentadas por
um determinado contexto histrico o desenvolvimento
do capitalismo no Brasil e a necessidade de formao de
fora de trabalho escolarizada essa rea reveste-se de
um engessamento positivista, que acaba por abalar sua
nos observar que, nos seus primrdios, a administrao
escolar se apresenta descontextualizada, a-histrica
e apoltica. A noo de que Administrao Escolar
cabe a organizao e racionalizao dos meios para
se atingir determinados fins, j tem ou traz em si um
posicionamento poltico claro: os fins educacionais no
esto em disputa, portanto so consensuais e universais.
Uma certa tendncia normativista, presente em autores
de renome na rea, embora seja distinta da que aqui se
considera tecnicista ou racionalista, tambm acabou
por contribuir neste processo de empobrecimento
do campo terico. Os termos conflito, contradio e
70 > 71
resistncia no aparecem nessa bibliografia, a despeito
da forte influncia das ideias marxistas no campo
educacional naquele momento, quer fora do Brasil
(Escola da Reproduo Social), quer em movimentos
mais autctones, como a educao de base de Paulo
Freire.
A Administrao Escolar afirmava-se como um
segmento isolado dos demais campos do saber, do
conhecimento acadmico-cientfico e impermevel aos
movimentos polticos de seu tempo. Talvez a insistncia
da neutralidade ou o rigor tcnico no campo da
Administrao Escolar estivesse ao servio de encobrir
a realidade conflituosa, os territrios em disputa que
compem a educao formal e ao mesmo tempo
defender esta como a nica vlida. No se pode ignorar o
ciclo do autoritarismo-burocrtico que a Amrica Latina
viveu justamente no perodo em que a Administrao
Escolar se estruturava como um campo especfico de
conhecimento. Um importante mecanismo institucional
de defesa normalizar e normatizar prticas que
se desejam convencionais. Ou ainda, de transformar
movimentos instituintes em aces institudas e, dessa
maneira, retirar todo o contedo contestatrio das lutas
sociais. A aco instituda despe-se de qualquer elemento
transformador, tornando-se prtica formal, previsvel
e, portanto, passvel de controlo. Paradoxalmente,
no Estado de Direito, muitas vezes esses processos
normativos aparecem como conquista da maioria, ou
garantia de direitos. A norma passa a ser o que diz a Lei,
o que rege o estatuto, o que prescreve o cdigo jurdico.
J no se pergunta quem fez a lei, ou a servio de quem
ela existe. A lei passa a ser algo dado, acima das prticas
sociais e sob a qual todos os comportamentos devem
ajustar-se. O legalismo a face vulgar desse processo
que transforma a via legal na nica possibilidade de
mudana social. O normativismo foi durante dcadas
uma tendncia hegemnica na Administrao Escolar
brasileira, pese embora o facto de que outras vozes
tentavam fazer-se ouvir com menos sucesso. Mascaro
ir sintetizar, em poucas palavras, esse predomnio:
Conquanto haja quem julgue (o prprio Amato) uma distino
que no se justifica, em termos absolutos, a que se pretende exista
entre Administrao e Poltica, no se pode deixar de admitir que
se trata realmente de reas independentes cujos contornos precisam
ser bem definidos para evitar ambiguidades e confuses muito
frequentes entre os que empregam, sem as necessrias cautelas,
um termo pelo outro, ou tratam de problemas de poltica como
Administrao e vice-versa (Mascaro, 1968: 76).
Observa-se, portanto, que apesar de muitos autores
reafirmarem a necessria distino entre poltica e
administrao, a insistncia dos argumentos s poderia
estar reflectindo a hoje to bvia dificuldade em
apart-los. o reflexo de uma poca marcada pelo
autoritarismo burocrtico na Amrica Latina, por
processos histricos recentes de constituio dos
Estados nacionais independentes e de forte influncia
do nacional-desenvolvimentismo. Com o predomnio
da teoria do capital humano afirmando o papel chave
da educao para o desempenho no crescimento
econmico, a noo de progresso tcnico, exigente
de planificao estatal, trar importantes demandas
para a educao formal, contribuindo finalmente na
organizao do sistema nacional de ensino brasileiro.
Tem lugar nesse processo a Administrao Escolar
como um espao em crescimento, tanto no sentido
objectivo do termo o papel de organizar, regular,
normatizar a expanso educacional , quanto no que se
refere a um campo de pesquisa que, naquele momento,
deveria debruar-se sobre as questes trazidas pela
emergente escolarizao da populao brasileira.
Apesar da novidade de se pensar a educao
como investimento em capital humano, presente
nos estudos de Schultz (1967) e outros autores, os
vnculos entre educao e desenvolvimento no so
naturais. Na realidade, a teoria do capital humano a
aplicao de um raciocnio puramente matemtico, e
supostamente objectivo, na relao entre educao e
trabalho. No contexto que o Brasil comeava a viver,
no perodo imediato aps a Segunda Guerra Mundial,
as noes de desenvolvimento industrial, progresso
tcnico e educao passaram a ser termos intimamente
relacionados e imbricados. nesse cenrio que a
Administrao Escolar emerge.
A ideologia nacional-desenvolvimentista, marcada por
uma forte presena do Estado como agente propulsor
do desenvolvimento, teve suas razes lanadas naquela
poca. A planificao estatal foi considerada, nesse
contexto, ferramenta fundamental para a conquista
de um desenvolvimento econmico eficiente. nesse
sentido que possvel localizar as grandes iniciativas
por parte do Estado Novo getulista de interveno
em campos antes restritos iniciativa privada. A
administrao escolar nasce, ento, com forte influncia
das ideias planificadoras, somadas ampliao da
escolarizao no pas por meio de polticas sociais de
carcter universal.
Ianni localiza no perodo da Segunda Guerra Mundial
o surgimento da planificao econmica como uma
prtica do pensamento governamental brasileiro. O
planejamento surge como uma tcnica mais racional
de organizao das informaes, anlises de problemas,
tomada de decises e controle da execuo de polticas
econmico-financeiras (Ianni, 1979: 43). O mesmo autor
demonstra que, pouco a pouco, a cultura de planificao
foi se tornando uma realidade na poltica econmica
governamental, um processo que acabou resultando no
aparecimento de uma espcie de tecnoestrutura estatal,
que passou a discutir estratgias polticas em relao
aos problemas do desenvolvimento econmico. Foi
ento, ainda segundo Ianni (1979), que se tornaram
mais agudas as exigncias de racionalizao dos meios e
das tcnicas de colecta de dados, sistematizao, anlise
e deciso sobre os problemas de poltica econmica
e administrao. Todavia, o autor adverte-nos que
no eram novidades, naquele momento, as discusses
e controvrsias em relao s polticas econmicas
governamentais, inspiradas ou influenciadas pela
doutrina liberal.
A racionalizao administrativa, que o planejamento
econmico central ensejava, era o pensamento
predominante nos meios governamentais no perodo,
o que no significa que a disputa de ideias estivesse
descartada. No campo educacional parece bvio que
tal influncia gerasse o debate que animou as dcadas
seguintes e que est presente at hoje, como justificativa,
inclusive, deste texto.
Foi esse tambm o contexto em que o nacionalismo
passou a ser uma componente mais explcita do
universo sociocultural, poltico e econmico do Brasil.
As dcadas de 40 e 50 foram marcadas pela grande
euforia da ideologia do desenvolvimentismo. Nesse
cenrio, o subdesenvolvimento era identificado com
pobreza e o desenvolvimento com prosperidade2. A
educao era compreendida como um instrumento
para promover o crescimento e reduzir a pobreza. Era
necessrio, para se atingir o desenvolvimento pleno,
que os pases subdesenvolvidos tomassem atitudes
severas em relao misria, entendida como ameaa
constante democracia. A educao , assim, concebida
como um instrumento econmico indispensvel ao
desenvolvimento, ao progresso, para o que necessitava
ser racionalizada.
A emergncia da gesto democrtica como categoria-
chave no campo da Administrao Educacional dos anos
1980 aos dias actuais: crise de identidade ou mudana
de paradigma?
Depois de duas dcadas de regime militar, os anos
1980 no Brasil apresentaram-se como um perodo
muito fecundo de conquistas democrticas para a
sociedade brasileira e especificamente para a educao
pblica; representaram o momento da abertura poltica,
o que veio acompanhado de manifestaes de luta
dos trabalhadores muito diversas nas suas formas e
contedos. Os trabalhadores da educao marcaram
definitivamente essa dcada, com as greves que
promoveram nos finais dos anos 1970 e incio dos 1980.
O envolvimento da comunidade nas lutas em defesa da
escola pblica e de melhores condies de trabalho e
remunerao dos professores imprimiu a essas greves
uma legitimidade jamais assistida3.
Tais manifestaes tiveram como eixo mudanas
na gesto e organizao da educao e a valorizao
do magistrio como profisso. Nesse contexto que
o termo gesto democrtica da educao emerge,
significando a defesa de mecanismos mais colectivos e
participativos de planejamento e administrao escolar.
A gesto democrtica da educao passa a representar
a luta pelo reconhecimento da escola como espao
de poltica e trabalho4, onde diferentes interesses
72 > 73
podem se confrontar e ao mesmo tempo dialogar em
busca de conquistas maiores. A defesa da autonomia,
entendida como o espao de explicitao da poltica,
da possibilidade da prpria escola reflectir sobre si
mesma, e adequar-se realidade local, como exerccio
de autodeterminao, vai resultar na busca de novas
formas de gesto escolar.
Malgrado essa autonomia poltica tenha sido, de
certa forma, adulterada ao ser compartimentada em
autonomia administrativa, financeira e pedaggica pelas
administraes pblicas, o que provocou reduccionismos
nas interpretaes e distoro no seu significado,
implicou ainda assim na possibilidade da participao
dos segmentos que compem a escola na sua gesto.
A possibilidade de cada estabelecimento de ensino
elaborar seu projecto pedaggico, definir seu calendrio,
eleger directamente seu director, constituir colegiados,
entre outras, criadas a partir das reformas iniciadas nos
anos 80 e aprofundadas nos 90, representam grandes
conquistas. Contudo, essa ainda no uma realidade que
atinge todo o universo das escolas pblicas brasileiras,
variando de acordo com as normas vigentes em cada
sistema de ensino.
Tais mudanas na prtica quotidiana das escolas
repercutiram nas teorias do campo da Administrao
Escolar, resultando em um relativo desuso do prprio
termo. Nos ltimos anos vimos, pouco a pouco,
a Administrao Escolar ir arrefecendo-se ante a
emergncia da gesto educacional como categoria
definidora deste campo do conhecimento. Embora
haja pouca pesquisa especificamente sobre o assunto,
o que se percebe um entendimento quase tcito entre
os pesquisadores da rea de que o termo gesto ou gerente, reflectindo a tendncia maior flexibilidade
mais amplo e aberto que administrao, sendo ainda
o segundo carregado de conotao tcnica, o que
predominou nas dcadas anteriores como orientao
para as escolas. Nesse sentido a gesto implicaria
participao e, portanto, a presena da poltica na
escola. J o termo escolar vai sendo substitudo pelo
educacional, justamente pela compreenso de que a
educao no se realiza s na escola e que, por isso, os
sistemas no so escolares, mas educacionais.
As pesquisas realizadas na dcada de 80 tiveram
uma forte nfase nos estudos sobre a organizao
e gesto do trabalho na escola. A discusso acerca
da organizao do trabalho ensejou um forte debate
nos anos 80, a respeito da sua natureza. As tentativas
eram de superar uma situao de imobilismo que
perdurou nos anos mais fechados do regime militar.
Alm disso, percebe-se uma tentativa de contrapor-se
despolitizao reinante no debate sobre trabalho e
poltica na escola, ao longo de muitos anos, quando a
Administrao Escolar buscou reduzir a organizao do
trabalho na escola a uma questo tcnica, esvaziando-a
de qualquer contedo poltico.
Podemos considerar, ento, que os anos 80 reflectiram
um momento de politizao da discusso acerca da
Administrao Escolar ao incorporar a necessidade
de se repensarem as formas de organizao e gesto
da escola pblica. Sobretudo, o debate da poca
demonstrou que a escola local de trabalho e, por isso
mesmo, reflecte contradies, seja na sua racionalidade,
que muitas vezes pode contrariar os interesses dos
agentes envolvidos, seja nas condies de trabalho de
que dispe.
A despeito de toda a teoria crtica que se produziu
na dcada de 80 e incio dos anos 90 acerca da
gesto e organizao do trabalho na escola, em
que a defesa da tcnica foi amplamente criticada
resultando numa quase sobrevalorizao da poltica
na Administrao Escolar, observa-se que, do ponto
de vista das polticas governamentais, a racionalizao
da administrao nunca esteve descartada. Algumas
reformas mais recentes procuraram resgatar o perfil
tcnico do director escolar denominando-o de gestor
administrativa e descentralizao das rotinas. Os
programas de gerenciamento para a educao dos
quais a Qualidade Total na dcada de 90 foi a maior
expresso atribuem ao director o papel de gerente de
um negcio que precisa viabilizar-se: a escola pblica.
No contexto educacional brasileiro dos anos 1990, em
que o financiamento para a educao bsica se focalizou
no ensino fundamental, a etapa intermediria do referido
nvel, estabelecendo um custo aluno-ano hoje inferior
a U$150, o protagonismo do director escolar passa
a ser um distintivo na viabilidade material da escola.
Contudo, as orientaes hoje do-se no contexto da
gesto democrtica da educao, caracterizada pela
participao da comunidade na escola, via eleio de
directores, e constituio de conselhos escolares. Se a
formao do Administrador Escolar em outros tempos
j no se fazia exactamente seguindo os pressupostos da
Teoria Geral da Administrao, o seu resgate depois do
cmulo crtico dos anos 90 ser ainda mais conturbado.
Soma-se a isto o descrdito at mesmo daqueles que
defenderam tais pressupostos, no passado. O prprio
Meneses, defensor do carcter tcnico da Administrao
Escolar, nos d, aps 40 anos, o seguinte depoimento:
A principal observao que nem os administradores dos sistemas
escolares, nem os directores de escolas adoptaram tcnicas, processos
ou mtodos preconizados pela Administrao de Empresas. Mais
ainda, muitos educadores insistiram na desqualificao da
Administrao no campo educacional (Meneses, 2001).
Ainda assim, a gesto ao mesmo tempo que pode
estar significando a poltica dentro da escola, tambm
pode estar assimilando, mais uma vez, elementos da
gesto empresarial que hoje os modismos apontam para
a mesma substituio: gesto empresarial, variando ainda
para gesto de pessoas, de negcios, de oportunidades,
em que a base parece estar na necessria noo de
flexibilidade, e movimento, o que se assemelha
poltica.
Essa tendncia pode ser verificada nos escritos
actuais com referncia aos vnculos entre educao
e desenvolvimento econmico, sob o prisma da
Qualidade Total e do Neoliberalismo. A primeira
ressuscita as teorias da Escola de Relaes Humanas,
sem, no entanto, fazer referncia ao estatuto terico que
a constituiu. A segunda recupera as ideias monetaristas,
reforando o investimento em educao como factor
de desenvolvimento econmico, deixando, no entanto,
de explicitar suas matrizes terico-ideolgicas. O termo
gesto aparece, muitas vezes, em livros que foram
publicados no perodo de emergncia da Qualidade
Total na educao. Os ttulos sugerem, tanto uma
linha de defesa da Qualidade Total dispondo sobre a
formao de lideranas, as estratgias para a obteno
da excelncia na gesto escolar, etc., como tambm
possvel observar que o mesmo tema enseja uma
produo crtica no menos significativa.
Os ttulos esto divididos basicamente entre aqueles
que propem/prescrevem os modelos de gerenciamento
Qualidade Total, gerenciamento, desenvolvimento de
liderana e os que fazem a crtica, sendo que estes
ltimos prevalecem em nmero sobre os primeiros.
Em levantamento realizado por Castro & Werle
(1998), as autoras identificaram, no perodo abordado
por elas (1982-1994), a predominncia de estudos
na Educao Superior; na reviso que deu suporte
a este artigo constatou-se exactamente o oposto: a
administrao educacional tem sido um debate
marcadamente localizado na educao bsica.
Os ttulos, a partir dos anos 1990, comeam a
relacionar gesto com participao da comunidade,
Projecto Poltico Pedaggico, colegiados, metodologia
de projectos e a importncia do planejamento escolar.
Os primeiros trabalhos nessa direco so do incio
da dcada de 90, a exemplo: Gadotti (1990) e Gandin
(1990). Durante a dcada de 90 esses temas viveram
um substantivo adensamento, sendo muitos desses
ttulos resultados de teses e dissertaes. Reforando
essa mesma tendncia, observa-se que o primeiro ttulo
encontrado quando utilizadas as palavras-chave gesto
da educao e gesto educacional de 1990.
H uma grande concentrao dos ttulos referentes s
palavras-chave referidas acima nos estudos que analisam
os problemas e as questes relativos educao bsica.
Observa-se que o prprio termo gesto no era
usualmente empregado no campo da Administrao
Educacional. Com a palavra-chave gesto escolar,
o primeiro ttulo encontrado data de 1988. a partir
do final dos anos 1980 que os estudos comeam
a fazer referncia autonomia escolar; participao
da comunidade ou participao colectiva e ainda
participao popular.
Nos artigos em peridicos, observa-se o emprego
das palavras-chave Gesto da Educao e Gesto
Educacional j no incio da dcada de 80 (1982;
1983; 1986; 1988). Contudo, so estudos que tratam
74 > 75
do universo da Administrao Escolar, discusses tais
como a definio do perfil do administrador/gestor
escolar. Observa-se ainda a emergncia de temas como:
descentralizao, reforma educacional, gesto colegiada,
eleio de directores, colegiados, gesto democrtica,
cultura escolar, clima organizacional e financiamento.
Empregando as palavras-chave Gesto Escolar e
Gesto da Escola, encontram-se temas tais como:
participao, eleio de directores, autonomia, gesto
democrtica e financiamento. Utilizando o termo
Gesto Escolar, o primeiro ttulo que encontramos
data de 1987; no ano seguinte, 1988, o termo Gesto
Colegiada aparece em um artigo.
Impossvel no fazer meno a uma importante
contribuio tambm datada da dcada de 1980, mais
precisamente de 1985, do saudoso Maurcio Tragtenberg,
que prenunciou ali o que seria o grande desafio para a
gesto educacional das duas dcadas seguintes, no artigo
Relaes de poder na escola, publicado na revista
Educao & Sociedade do CEDES/Unicamp. Esse
mesmo autor j havia inaugurado uma nova perspectiva
crtica na literatura da Administrao Escolar no Brasil,
em texto anterior, de 1976, intitulado A escola como
organizao complexa, em que afirma a necessidade
de se repensarem as relaes de poder na escola, no
momento em que o pas acabava de sair da ditadura
militar.
Os artigos publicados na Revista Brasileira de
Administrao da Educao, peridico da ANPAE,
foram de crucial importncia para o fomento da
discusso crtica acerca da transio de um modelo oficial
de administrao escolar burocrtica para modelos mais
flexveis e participativos que emergiram na esteira
do movimento em defesa da gesto democrtica da
educao. Esse debate est sintetizado em artigo de
autoria de Miguel Arroyo, intitulado A administrao
da educao um problema poltico, publicado na
RBAE em 1983.
Importante ressaltar o significativo nmero
de teses e dissertaes encontradas a partir do
emprego das palavras-chave Gesto da Educao
e Gesto Educacional que tiveram como objecto
as experincias desenvolvidas a partir dos anos 90
nas gestes democrtico-populares, em municpios
e estados brasileiros, com a ascenso ao poder de
partidos polticos caracterizados como de esquerda. So
analisadas experincias como as de Belo Horizonte, da
cidade de So Paulo, do Distrito Federal e do Estado de
Pernambuco, entre outras.
Consideraes preliminares
Castro & Werle (1998) em artigo que analisa a
produo do conhecimento na rea de Administrao
da Educao nos peridicos nacionais de 1982 a 1994,
consideram que essa produo se deu sob a ptica do
plano da segmentao; explicam essa fragmentao pela
amplitude de temas que a Administrao Educacional
veio contemplando; demonstram que nos textos sobre
a Administrao Educacional abrange tanto a gesto
das unidades escolares de educao infantil, quanto
de ensino fundamental e mdio at de educao
superior; que ela tambm empregada tanto para
indicar relaes de segmentos e sectores das unidades
escolares, quanto para aces de articulao da escola
com as famlias e a comunidade. No que definem como
um plano de segmentao mais amplo, consideram
que a Administrao Educacional engloba a poltica
educacional:
Neste aspecto tambm discutem as polticas de ampla
abrangncia como planos nacionais de educao e aces que em
sua implementao envolvem a sociedade brasileira como um todo
(Castro & Werle, 1998: 97).
As autoras destacam alguns temas em crescimento
que, no levantamento organizado por elas, so
considerados como aqueles que tm recebido maior
carga reflexiva e maior contribuio nas publicaes
da rea nos ltimos anos do perodo compreendido
pelo levantamento realizado (1982/1994). Os temas
destacados so Administrao Comparada definida
como uma categoria que contempla diversos temas
em diferentes pases sob uma perspectiva analtica ou
comparada, tais como: planejamento, qualidade, avaliao,
financiamento, recursos humanos, estrutura e cultura
organizacional, modelos de gesto, descentralizao,
sistemas educacionais, escola pblica, educao de
adultos, ensino mdio, formao de professores, histria,
reformas, polticas e relaes escola-empresa. Outra
categoria destacada pelas autoras Administrao
da Educao e Teoria. Atribuem a tendncia de
crescimento dos estudos que contemplam esta temtica
crise de identidade na rea de Administrao da
Educao e a importncia de seu enfoque numa
perspectiva interdisciplinar. (Castro & Werle, 1998:
114). Consideram a possibilidade de que tal crise seja
resultante da crtica feita nos anos 80 aos especialistas
em educao e a discusso da diviso do trabalho na
escola. Destacam ainda as categorias: administrao e
histria, descentralizao e municipalizao, gesto e administrativas. Srie Ideias. N. 16. So Paulo: FDE.
cultura, mudanas sociais e educacionais, qualidade da
educao e pblico e privado.
Chamam ateno, ainda, para temas em crescimento
que se apresentam como categorias que se desenvolveram
no perodo estudado, mas cuja trajectria no foi sempre
ascendente: formao e desenvolvimento profissional,
administrao da educao e inovaes tecnolgicas, Reconstruindo a produo na rea da Administrao
gnero e educao e gesto democrtica.
Comparando os resultados a que chegaram as autoras
com o levantamento preliminar aqui sucintamente
apresentado, resultante da primeira fase da reviso
de literatura proposta, constatou-se que a mudana
de termos no campo da Administrao Escolar, para
sua definio como Gesto Educacional, resulta
de um movimento que nessas quatro dcadas veio,
paulatinamente, definindo uma rea especfica na
pesquisa educacional, que compreende muito mais
do que as questes relativas administrao da escola
e do sistema. Na realidade, desde seus primrdios a
literatura em Administrao Escolar tem contemplado
temas que vo alm do que propunham alguns de
seus fundadores, como j mencionado. Por meio do
levantamento realizado at o momento, detectou-se que,
j na dcada de 60, muitos temas abordados extrapolam
aqueles limites definidos, por exemplo: problemas
da educao brasileira e financiamento da educao.
Mas sem dvida a partir dos anos 80 que os temas
se complexificam, chegando aos anos 90 com uma
abrangncia que comporta desde a poltica educacional,
formal ou informal at as questes referentes ao
quotidiano e cultura escolar.
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Estado da Arte em Poltica e Gesto da Educao no Brasil.
Braslia: ANPAE / Autores Associados, 272 p.
1
Reviso de literatura, em fase de concluso, englobando
40 anos de produo bibliogrfica sobre o tema. Essa reviso
foi realizada no mbito do Projecto de pesquisa Gesto
escolar e trabalho docente (CNPq/FAPEMIG), sob minha
coordenao.
2
Sobre a euforia da ideologia do desenvolvimento no Brasil
no perodo ver CARDOSO (1978).
3
TAVARES (1995) faz uma anlise, a partir de pesquisa
criteriosa, das greves ocorridas no movimento dos trabalhadores
da educao em 1978 e 1979 e as ocorridas em 1992 em Minas
Gerais. Conclui que na ltima greve houve um processo de
burocratizao do movimento, o que resultou no isolamento da
corporao em relao comunidade e das lideranas sindicais
em relao aos trabalhadores.
4
O livro Poltica e trabalho na escola: administrao dos
sistemas pblicos de educao bsica, organizado por mim e pela
Professora Marisa Duarte, tenta reflectir essa questo.

FROM THE ADMINISTRATION TO THE EDUCATIONAL MANAGEMENT IN BRAZIL: A FALSE POLEMIC BETWEEN
THE TECHNIQUE AND THE POLITICS

ABSTRACT
Departing from recent (and still in process) review in literature, this article intends to discuss, the development of School
Administration as a specific field of research in Brazil in the last 40 years. It confirms an enlargement of the themes
treated and the consequent fact that they have become more complex, which has caused a development from the field
of School Administration into the one of the Educational Management. The main motive for this movement has been
the integration of political issues and the decrease of technical issues in studies and research. It reflects the complex
circumstances involving changes in the offer and organization of education in Brazil, considering the different political
and economic circumstances in the national context, as well as the wider processes of the reorganization of capitalism
in the international context.

Key-words: School administration - Educational management - Research in education - Brazilian education

 ] ARTIGOS

Das Teorias das Organizaes Organizao

das Teorias: Do Mundo da Gesto ao Mundo
da Educao
LUS LEANDRO DINIS
Escola Secundria de Alves Redol, Portugal

RESUMO
No curto perodo de tempo que no chega a um sculo, as organizaes, enquanto objecto de estudo cientfico, passaram de entidades
exteriores, como que possuindo existncia prpria, a construes sociais, simblicas, resultado da intersubjectividade e da interaco humana,
cuja existncia se realiza apenas, na sua totalidade, na mente humana. Esta evoluo da concepo das organizaes transposta para uma
grelha de leitura, fundada em trs momentos na relao epistmica Indivduo/Organizao, utilizada na organizao das teorias. Esse
trabalho de organizao servir para colocar em paralelo o mundo da gesto as organizaes empresariais e o mundo da educao
as organizaes escolares vistos sob o prisma das relaes, cruzamentos e afastamentos entre as teorizaes das respectivas realidades
organizacionais. O resultado maior desse trabalho a verificao de que as organizaes educativas, mais do que quaisquer outras, tm todas
as condies para, no futuro, virem a constituir-se como objecto de estudo privilegiado no mbito de novas teorias das organizaes que
despontam na transio de milnio.

Palavras-chave: Teorias das organizaes - Individuo/Organizao - Educao - Gesto - Organizaes escolares

Uma proposta de leitura das teorias das organizaes
No curto perodo de tempo que no chega a um
sculo, as organizaes, enquanto objecto de estudo
cientfico, passaram, no entendimento que delas
fa
zemos, de entidades exteriores s pessoas, como
que possuindo existncia prpria, e como tal podendo
ser estudadas olvidando a pessoa (Greenfield, 1985:
5240), a construes sociais, simblicas, resultado
da inter subjectivi
dade e da interaco humana,
cuja e xis
tncia apenas se realiza na mente humana
(Greenfield, 1985: 5241).
To perto, no tempo cronolgico, e to longe, no
tempo epistmico, se encontra a Filosofia Positiva de
Auguste Comte (1798-1857) e a ideia durkhei miana
de que os fenmenos sociais devem ser encarados
como coisas (Durkheim, 1995: 302). Na esteira desse
positivismo, no admira que as primeiras abordagens
das organizaes as tomassem como inteligveis, apenas
se consideradas como realidades exteriores ao homem.
A evoluo das Teorias das Organizaes, e como
no poderia deixar de ser da Sociologia, onde aquelas
tm a sua origem, paradigmtica do que tem sido a
evoluo do conhecimento cientfico: do conhecimento
do que lhe fisicamente exterior, o homem retorna ao
conhecimento de si prprio, para melhor conhecer o que
o rodeia (Santos, 1993a: 87). Tudo faz sentido apenas
na medida do prprio ser humano, objecto e sujeito
de/para o conhecer (Santos, 1993b: 44). Descobrindo
assim que nada lhe exterior, que nada lhe indiferente
ou neutro. So estas questes epistemolgicas que, em
ltima anlise, se encontram no cerne da evoluo das
teorias das organizaes.
Qualquer raciocnio argumentativo, pela prpria
limitao humana, tem de, na multidimensionalidade
que caracteriza o espao dos possveis epistemolgicos,
ser referenciado a um cen tro/eixo, qual ponto de
partida (mesmo que o seu destino seja a auto-negao)
a partir do qual seja possvel o retorno necessrio.
Aceitando como razovel tal postulado, parece-
nos pertinente, pelo que antes fica dito, aceitar que
tal centro/eixo deva ser ocupado pelo prprio Ser
Humano. Nestes termos uma forma possvel de ler
a evoluo das Teorias das Organizaes a de elas se
movimentaram crono-epistemologicamente, de forma
78 > 79
nem sempre linear, num continuum, onde para efeitos
de maior inteligibilidade podem ser identificados trs
momentos particulares.
O primeiro momento, caracteriza-se por as
organizaes serem, no apenas concebidas como
realidades exteriores s pessoas, passveis de estudo
autnomo face aos indivduos, mas, por virtude da sua
funcionalidade, assumirem uma transcendncia social
que leva a admitir, inclusive, a subordinao da pessoa
aos desgnios da sua operacionalidade. No seu seio os
indivduos operam de acordo com uma racionalidade
que da ordem da necessidade. Os instrumentos terico-
metodolgi cos na sua abor dagem so os da cincia
positivista. As organizaes prosseguem fins/objectivos
que so por vezes descoincidentes com as finalidades
para que foram concebidas. As abordagens clssicas da
organizao so desse perodo.
No segundo momento, as organizaes sendo
ainda entendidas como entidades exteriores s pessoas,
do ponto de vista epistmico, j o no so do ponto de
vista social/cultural. As organizaes esto prximas
das pessoas. So habitadas (portanto, so lugares)
pelas pessoas. A sua racionalidade da ordem da liberdade.
Como pro dutos sociais a fuso das racionalidades
organizao-indivduo a sua condio de existncia
percepcionada. No existe uma racionalidade (imposta
Quadro 1 - Caracterizao dos trs momentos da evoluo das Teorias das Organizaes
Os instrumentos teri co-metodolgicos tradicionais
no se adequam ao estudo das organizaes entendidas
desta forma. Os mtodos qualitativos revelam-se mais
ajustados a este tipo de abordagem.
O terceiro momento, de que se vislumbram
j alguns sinais, nas con tri
bui
es ps-modernistas
de algumas abordagens das organizaes, tem como
as
pecto fundamental o pressuposto da fuso scio-
epistmica indivduo-or ganizao (Greenfield, 1985:
5241). Retomando o sentido da condio social do
indivduo e a percepo de uma sociedade organizacional
total, agora numa perspectiva intrinsecamente humana,
tal fuso implicar a aceitao de que as organizaes
esto/so n/o prprio Ser Humano. Decorrente deste
postulado encontra-se o imperativo terico de que a
possibilidade do estudo das organiza es implica a
necessidade/possibilidade de estudo da pessoa humana.
O estudo das organizaes passa pelo auto-estudo, pela
auto-reflexo humana. A existir alguma racionalidade
ela ir para alm da ordem da liberdade, ser da
ordem da afectividade. As organizaes so produtos, no
apenas sociais/culturais, mas igualmente simblicos cuja
existncia apenas faz sentido no auto-conhecimento e
consequente auto-produo.
Os trs momentos e as suas caractersticas encontram-
se no quadro resumo seguinte:

FORA PRXIMO DENTRO

Exterioridade Proximidade Interioridade

Relao Epistmica As organizaes so As organizaes so As organizaes
Indivduo-Organizao exteriores s pessoas constitudas por pessoas so /esto as/nas pessoas

Ordem da nica mltiplas (a existir ser da

Racionalidade necessidade funcional liberdade social afectividade humana)

Consistncia
Artefactos Materiais Artefactos Sociais Artefactos Simblicos
Epistemolgica

pela organizao), antes existem vrias racionalidades
em permanente confronto. As pessoas vivem na
organizao, as pessoas vivem em organizaes, sem
contudo alienarem(-se) o livre arbtrio, a sua liberdade
de agir no seu seio. As organizaes no so j realidades
transcendentes, so apenas resultados da aco humana.
Ensaiamos de seguida uma leitura das teorias das
or
ganizaes, inven tariadas em alguma literatura,
luz deste nosso quadro de partida, organizando-as do
ponto de vista evolutivo, segundo as suas principais
caractersticas. Exerccio idntico ser feito depois a
propsito das teorias das organizaes educativas.
 Teorias das organizaes
Para tanto, torna-se necessrio uma referncia s
diversas formas que, mais usualmente, tm sido utilizadas
Quadro 2 - Classificao das Teorias das Organizaes
Chiavenato, 1983
Abordagem Clssica
- Administrao Cientfica
- Teoria Clssica da Administrao
Abordagem Humanstica
Abordagem Neo -Clssica
Abordagem Estruturalista
- Modelo Burocrtico
- Teoria Estruturalista da Organizao
Abordagem Comportamental
- Teoria Comportamental
- Teoria do Desenvolvimento Organizacional
Abordagem Sistmica
- Teoria Matemtica da Administrao
- Teoria dos Sistemas
Abordagem Contingencial
- Teoria da Contingncia
Campbell & Newell, 1985
Gesto Industrial
Relaes Humanas
Estruturalismo
Sistemas Abertos
Cury, 1990
Tradicionalistas
Revoluo Ideolgica
Estruturalistas
Behavioristas - Teorias e Modelo
Desenvolvimento Organizacional
Enfoque Contingencial
Burnes, 1992
Abordagem Clssica
- Gesto Cientfica
- Princpios da Organizao
- Burocracia Weberiana
Abordagem Relaes Humanas
Abordagem Teoria da Contingncia
Novas Perspectivas de Gesto
Chanlat & Sguin, 1992
Paradigma Funcionalista:
- Escola Clssica
na classificao das teorias das organizaes, por vezes
referidas tambm como teorias da administrao
(Barroso, 1993: 406). Trs formas diferentes tm sido
Bernoux, 1985
Taylorismo
Escola das Relaes Humanas
Teoria das Necessidades e das Motivaes
Escola Scio -Tcnica
Sist. de Aco Concreta - A Estratgica
Hughes, 1987
Movimento da Gesto Cientfica
Teoria Clssica da Administrao
Perspectiva das Relaes Humanas
Organizaes como Burocracias
Lunemberg & Ornstein, 1991
Teoria Clssica da Organizao
- Gesto Administrativa
Abordagem das Relaes Humanas
Abordagem da Cincia Comportamental
Sistemas Abertos
Scott, 1987
Perodo 1900 -30 - Modelos Racionais - Fechados
- Gesto Cientfica
- Teoria da Burocracia
- Teoria da Administrao
Perodo 1930 -60 - Modelos Naturais - Fechados
- Relaes Humanas
- Sistemas Cooperativos
Perodo 1960 -70 - Modelos Racionais - Abertos
- Racionalidade limitada
- Teoria da Contingncia
Perodo 1970 -... - Modelos Naturais - Abertos
Ordem negociada
- Ambiguidade e Escolha
- Sistemas Scio -Tcnicos
- Contingncia estratgica
- Ecologia das Populaes
- Teoria Marxista (continua)
Morgan, 1989
80 > 81
Metforas: A Organizao vista como:
Mquina - Gesto Cientfica

Abordagem Teoria da Contingncia
Novas Perspectivas de Gesto
Chanlat & Sguin, 1992
Paradigma Funcionalista:
- Escola Clssica
- Escola das Relaes Humanas
- Teoria Weberiana da Burocracia
- Teoria dos Crculos Viciosos
- Escola da Tomada de Deciso
- Escola Sistmica
Paradigma Crtico:
- Anarquismo
- Existencialismo
- Marxismo
- Accionalismo
Paradigma da Complexidade
utilizadas na aproximao classificao das teorias
das organizaes. Enquanto alguns autores se referem
genericamente a abordagens, perspectivas, escolas,
teorias e perodos (Chiave nato, 1983; Campbell &
Newell, 1985; Bernoux, 1985; Hughes, 1987; Scott,
1987; Cury, 1990; Lunem berg & Ornstein, 1991;
Burnes, 1992), outros autores organizam-nas em
termos de paradigmas (Chanlat & Sguin, 1992) e um
terceiro grupo referenciam-nas em termos de metforas
(Morgan, 1989).
Com propsitos interpretativos diferentes, em todos
esses modos de aproxi mao, no entanto, visvel
um denominador comum, em termos de designaes
que j entraram na terminologia das sociologia das
organizaes e da teoria das organizaes. Elas
correspondem a uma zona da teorizao sobre as
organizaes que, substantivamente, contm j um
corpus terico estabelecido e consolidado.
No quadro anterior (Quadro 2) damos conta
das relaes entre as diver sas formas inventariadas,
nos autores referidos. Dada a diversidade de fontes
consideradas e a variedade de perspec tivas importa
fazer algumas consideraes sobre aquele quadro.
- Sistemas Cooperativos
Perodo 1960 -70 - Modelos Racionais - Abertos
- Racionalidade limitada
- Teoria da Contingncia
Perodo 1970 -... - Modelos Naturais - Abertos
Ordem negociada
- Ambiguidade e Escolha
- Sistemas Scio -Tcnicos
- Contingncia estratgica
- Ecologia das Populaes
- Teoria Marxista
Morgan, 1989
Metforas: A Organizao vista como:
Mquina - Gesto Cientfica
Mquina - Escola Clssica da Gesto
Organismo - Necessidades das organizaes
Organismo - Sistemas Abertos
Organismo - Teoria da Contingncia
Cultura - Organizao como Cultura
Organismo - Ecologia das populaes
Organismo - Variedade de Espcies
Crebro - Tratamento da Informao
Crebro - Holograma: Auto -organizao
Sistema Poltico
Instrumento de Dominao
Fluxo e Informao - Autopoiesis
Fluxo e Informao: Causalidade Mtua
Fluxo e Informao: Dialctica
Priso do Psiquismo
Uma primeira observao prende-se com o facto
de apenas Chanlat & Sguin e Morgan considerarem,
de forma clara, uma viso prospectiva de correntes ou
perspectivas que no mbito das teorias da organizao
so, na actualidade, ainda apenas marginais, e que
se identificam nalguns casos com o 3 momento,
considerado na nossa grelha de leitura.
Em segundo lugar, duas das tipologias so do mbito
das teorias da administrao - Chiavenato e Cury -, no
obstante, como se pode verificar, no apre sentarem
diferenas significativas quando confrontadas com as
restantes cuja origem se pode considerar da rea da
sociologia das organizaes.
A leitura dos quadros permite-nos identificar, grosso
modo, a linha evolutiva das teorias das organizaes,
arrumando-as em 6 grupos de referncia: a) Teorias
Clssicas; b) Relaes Humanas; c) Teorias de Sistemas;
d) Teoria da Contingncia; e) Sistemas de Aco
Concreta; f) Teorias Emergentes.
Teorias Clssicas
Neste grupo inclumos a Abordagem Clssica
(Chiavenato, 1983; Burnes, 1992); o Taylorismo
(Bernoux, 1985); a Gesto Industrial e o Estruturalismo
(Campbell & Newell, 1985); o Movimento da Gesto
Cientfica e as Organizaes como Burocracias (Hughes,
1987); os Tradicionalistas (Cury, 1990); a Teoria Clssica
da Organizao (Lunemberg & Ornstein, 1991); a Gesto
Cientfica, a Teoria da Burocracia e a Teoria da Administrao
(Scott, 1987); a Burocracia Weberiana e os Crculos Viciosos
Burocrticos (Chanlat & Sguin, 1992) e a metfora
Organizao como Mquina (Morgan, 1989).
Neste particular concordamos com a classificao
de Burnes (1992), Lunemberg & Orns tein (1991) e
Morgan (1989) que incluem o modelo burocrtico de
Max Weber nas teorias clssicas, ao lado de Frederick
Taylor e de Henri Fayol.
Como mais adiante se explica, inclumos tambm
a teoria dos crculos viciosos burocrticos (Chanlat &
Sguin, 1992) na sua componente no apologtica, isto
, excluindo Michel Crozier (1964).
Sendo quatro abordagens (redutveis a trs se
agregarmos as duas ltimas) diferentes pelos centros
de interesse sobre que se debruam, elas fundam-se
nos mesmos princpios epistemolgicos. Existe uma
ordem universal que transcende o homem, nas suas
relaes entre si e com o mundo. O homem apenas
uma minscula pea na grande engrenagem, que so
as organiza es. Nestes termos, torna-se imperativa
a descoberta das leis e princpios que regulam e
determinam o seu agir no seio das organizaes.
A anlise de tarefas realizada pelo casal Gilbreth (March
& Simon, 1979: 15-21; Burnes, 1992: 15-6), a separao
da concepo da execuo das tarefas (Taylor, 1992:
88-94), os princpios gerais de administrao de Fayol
(1992: 95-118) e a normalizao e despersonalizao
burocrtica (Weber, 1992: 127), remetem todos para
a um nico objectivo que , admitida a preexistncia
de uma ordem, de uma harmonia (Burnes, 1992: 23),
a procura da melhor forma de fun cionamento da
organizao.
One best way procu rado pelos clssicos era de
natureza determinstica e tcnica. De tal forma que se
dissipavam quaisquer conflitos entre os membros da
organizao: eles apenas tinham de se submeter aos
ditames das regras, leis e princpios descobertos.
Assim
Com a organizao cientfica, os verdadeiros interesses das
suas partes so os mesmos; a prosperidade do empresrio no
pode realizar-se se no for acompanhada da do trabalhador,
e vice-versa; assim possvel compatibilizar o que ambos
desejam: ao operrio, salrios maiores, e ao patro, uma mo-
de-obra barata (Taylor, 1992: 80).
Segundo Fayol,
A sade e o bom funcionamento do corpo social dependem de
um certo nmero de condies designadas indiferentemente de
princpios, leis ou regras (Fayol, 1992: 95).
Do mesmo modo a universalidade do modelo
burocrtico de organizao defendida por Weber:
Em princpio, esta organizao igualmente aplicvel - e
tambm historicamente comprovvel (aproximando-se mais ou
menos do tipo puro - s empresas lucrativas, s empresas no
lucrativas ou a qualquer outro tipo de empresa, prosseguindo
objectivos privados, ideais ou materiais (Weber, 1992:
123).
Por seu lado, a Teoria dos Crculos Viciosos Burocrticos
deteve-se na anlise das disfunes do modelo
burocrticos weberiano. Ao detectar a inevitabilidade
de compor tamentos desconformes a rigidez e a
impessoalidade burocrtica, surgimento de castas no
seio da organizao, mnimos burocrticos, disfunes
no pro cesso de delegao de poderes, deterio rao
das relaes pessoais (Chanlat & Sguin, 1992; Ball,
1992), a teoria dos crculos viciosos procura encontrar
explicaes e solues para esses fenmenos sem, no
entanto, colocar em causa os fundamentos do modelo,
Se as diferentes racionalidades que se defrontam podem
estar na origem de disfunes, estas ltimas nunca pem em
causa a unidade funcional e o equilbrio da organizao. Elas
obrigam acima de tudo adopo de tcnicas visando uma
melhor integrao dos indivduos na organizao (Chanlat
& Sguin, 1992: 23).
82 > 83
 As trs formas de abordagem, sendo complementares,
permitem estabelecer um conjunto de ideias centrais
acerca da abordagem clssica das organiza es: a)
Existe uma forma ptima para todas as organizaes
serem estruturadas e funcio narem; b) As normas e
regras fundamentam a autori dade gestionria; c) As
organizaes so entidades racionais que, de forma
congruente, perseguem objectivos e metas; d) As pessoas
so motivadas ape nas por interesses ma teriais; e) A
falibilidade humana e as emoes podem ser eliminadas
atravs da aplicao de leis e a eficiente organizao do
trabalho; f) A forma adequada e eficiente de organizar
as actividades conseguida com a diviso tcnica e
administrativa do trabalho, a diminuio da autonomia
do trabalhador e o aumento do seu controlo.
Relaes Humanas
Incluem-se neste grupo as Abordagens Comportamentais
(Chiavenato, 1983; Lunemberg & Ornstein, 1991); a
Revoluo Ideolgica, os Behavioristas, os Estruturalistas e o
Desenvolvimento Organizacional (Cury, 1990); os Sistemas
Cooperativos (Scott, 1987); a Escola da Tomada de Deciso
(Chanlat & Sguin, 1992); a Teoria das Necessidades e
Motivaes (Bernoux, 1985); a metfora Organismo -
Necessidades das Organizaes (Morgan, 1989), para alm,
claro, da escola das Relaes Humanas (Chiavenato, 1983;
Bernoux, 1985; Campbell & Newell, 1985; Hughes,
1987; Scott, 1987; Lunemberg & Ornstein, 1991;
Burnes, 1992; Chanlat & Sguin, 1992).
O que a nosso ver todas tm em comum o facto de
considerarem a dimenso humana da organizao sem,
no entanto, se libertarem do princpio da racionalidade
organizacional como transcendente s racionalidades
humanas.
Isto , a organizao deixa de ser vista como um
problema meramente tcnico, passando a ser um
problema humano, mas um problema humano cuja
equao resolvida ainda em termos tcnicos. Os meios
e instrumentos utilizados para a sua resoluo passam
pela novel Psicologia Experimental na sua componente
Social. No por acaso que a perspectiva psicolgica
predomina claramente na anlise das organizaes. Os
principais representantes so efectivamente de matriz
psicolgica: Mayo, Maslow, Her zberg, McGregor,
Argyris, Likert e Lewin, para citar ape nas al guns.
A perspectiva psicolgica sobreleva, claramente, a
sociolgica que tinha dominado o modelo burocrtico
weberiano.
O indivduo no mais entendido como uma pea
inerte, sem alma. , ainda e apenas, uma pea, mas
uma pea na engrenagem que responde, no apenas, ou
exclusivamente, aos estmulos materiais, mas a estmulos
de ordem scio-psicolgica.
a comprovao dessa dimenso do comportamento
humano, pelos estudos de Hawthorne, que se encontra
na origem das teorias que englobamos no termo
genrico de Relaes Humanas. Tributria da Psicologia
Experimental, a teoria das Relaes Humanas considera
o estudo do comportamento humano na organizao
(no como uma forma de exerccio do livre-arbtrio,
mas) como uma forma de descobrir os princpios
e leis que regulam e comandam o funciona mento
da dimenso informal das organizaes, espe rando
conseguir encontrar, nessas novas condies, a melhor
forma de fazer funcionar a organizao.
Conseguindo determinar a melhor forma de
compatibilizar as dimen ses formal e informal da
organizao, desvendava-se uma nova ordem que,
tambm neste caso, transcendia a natureza humana.
certo que as necessidades, motiva es, desejo de
afiliao, participao, cooperao e solidariedade eram
considerados. Mas eram considerados como fenmenos
essencialmente psicossociais, que se acreditava serem
redutveis a relaes de causalidade e, portanto, passveis
de serem expressos em prin cpios gerais de acordo
com uma raci onalidade instrumental. A descoberta
dessas relaes iria permitir o melhor desenho e
desenvolvimento das organizaes.
Para a consecuo dos objectivos organizacionais
importa considerar o factor humano, quer procurando
entender as sua necessidades (Maslow), motiva es
(Herzberg), desejo de afiliao e integrao (Lewin),
cooperao (Barnard) e participao (Argyris), quer
percebendo os processos solidarizantes (Likert), os
processos de tomada de deciso e de racionalidade
(limitada) e o confronto de racionalidades (Fiedler,
Simon).
A situao permanece no entanto inalterada, pois o
postulado da racionalidade da organizao no tocado
nos seus fundamentos (Chanlat & Sguin, 1992: 25).
A ideia de complementaridade entre a viso clssica
das organizaes e a das Relaes Humanas d bem a
noo que, de facto, os fundamentos ltimos de uma
concepo da organizao como maquinismo, regulvel
desde que se conheam as leis internas que regem o seu
funcionamento, se mantm.
A diferena fundamental que, na concepo dos
tericos das Relaes Humanas, a mquina que a
organizao composta por peas no totalmente
intercambiveis, de forma imediata, j que no so
inanimadas, introduzindo por via disso alguma
incerteza. Essa incerteza , no entanto, controlvel pelo
conhecimento cientfico (tcnico-psicolgico: dinmica
de grupos; testes mentais e psico-tcnicos; tcnicas de
motivao, etc.) das leis que regem o comportamento
humano.
O Desenvolvimento Organizacional e a Gesto por Objectivos,
numa ptica do todo organizacional, so bem alguns
exemplos da aplicao deste tipo de abordagem. , alis,
em resultado da utilizao, com objectivos alienatrios,
desta viso da organizao que, a breve trecho, fazem
com que as Teorias das Relaes Humanas sejam acusadas
de constituir um instrumento de manipulao dos
membros das organizaes por quem detinha o poder
de direco.
Numa sntese bem conseguida Burnes indica
os elementos princi pais da abordagem das Relaes
Humanas:
O modelo das Relaes Humanas considera trs elementos
centrais: - Liderana e comunicao; - Motivao intrnseca
(bem como recompensas de natureza extrnseca); - Prticas
e estruturas organizacionais que facilitam a flexibilidade e o
envolvimento. A estes elementos so subjacentes duas hipteses
centrais: - As organizaes so sistemas sociais complexos
e no mecnicos; - Por isso, no podem ser efectivamente
controladas atravs de uma superviso apertada, regras rgidas
e incentivos puramente materiais; - Os seres humanos tm
necessidades afectivas tanto como necessidades econmicas. As
organizaes e as condies de trabalho tm de ser compatveis
com a satisfao desses dois tipos de necessidades. Apenas
desse forma se conseguir que os trabalhadores tenham um
desempenho eficiente e eficaz de acordo com os interesses da
organizao (Burnes, 1992: 37-8).
Teorias dos Sistemas Abertos
Este grupo inclui as Teorias dos Sistemas (Chiavenato,
1983); Escola Scio-Tcnica (Bernoux, 1985); Sistemas
Scio-Tcnicos (Scott, 1987); Sistemas Abertos (Campbell &
Newell, 1985; Lunemberg & Ornstein, 1991; Morgan,
1989); Escola Sistmica (Chanlat & Sguin, 1992) e
Organizao como Cultura (Morgan, 1989).
Em boa verdade poder-se-iam agrupar as Teorias
dos Sistemas e as Teorias da Con tingncia, porque estas
ltimas so uma consequncia natural da concepo das
organizaes como sistemas abertos, sofrendo portanto,
influncia permanente do seu meio ambiente, o que
implica o carcter contingente do seu funcionamento
em funo de variveis que no controla. Por outro
lado, a concepo da organizao como sistema aberto
no teria qualquer sentido se no se retirassem dessa
abertura as devidas consequncias em termos das
necessidades de adaptao ao meio ambiente, do qual
ela recebe inputs e para o qual envia outputs.
Entendemos, no entanto, nesta fase, consider-las
separadamente, pela importncia que o desenvolvimento
das teorias da contingncia, teve em dom nios no
especificamente ligados relao organizao-meio
ambiente, como seja o caso dos processos decisionais e
comportamentos organizacionais.
As Teorias dos Sistemas Abertos constituem uma nova
mudana de perspectiva no estudo das organizaes.
Enquanto nas abordagens anteri ores a anlise se
ficava pela organizao em si mesma, como se fosse
uma realidade isolada, a primeira como um problema
tcnico-mecnico, a se gunda como um problema
tcnico-humano, mas sempre intra-muros, com a teoria
dos sistemas abertos o centro de interesse desloca-se para
a organizao como uma totalidade nas suas relaes
com uma totalidade ainda maior que a sua envolvente
exterior. O meio em que existe passa a constituir a
principal fonte de incerteza para o funcionamento
84 > 85
da organizao (Chanlat & Sguin, 1992: 27). As
organizaes, face-a-face s condies e exigncias do (sub-sistemas) no sofrem as mesmas influncias do
meio, devem ser capazes de integrar as tenses que da
resultam, adaptando-se, sob pena de no sobreviverem
(De Rosnay, 1975: 132-9; Hughes, 1987: 233; Morgan,
1989: 42).
Tanto como nas abordagens anteriores, talvez at
mais, dada a maior visibilidade da organizao como
um organismo que vive num ambiente e que
s sobrevive reagindo com ele, transformando-se, as
organizaes so consideradas como entidades externas,
autnomas relativamente s pessoas. Este carcter de
exterioridade ressalta da prpria terminologia utilizada:
inputs, outputs para significar o que entra e o que
sai da organizao. O estatuto epistemolgico da
organizao, mais do que anteriormente o de uma
entidade que existe objectivamente em oposio a
tudo o resto, os homens existem dentro ou fora da
organizao, podem inclusive ser considerados como
inputs, tal como quaisquer outros (Chiavenato, 1983:
534; Silver, 1983: 52).
Por esta nova perspectiva de anlise das organizaes
ficam completamente obliterados os processos internos.
Isto , as aces humanas permanecem no limbo da
teorizao, esperando por nova mudana de rumo o
que s vir a acontecer com a abordagem dos Sistemas
de Aco Concreta (Crozier & Friedberg, 1977; Friedberg,
1993).
No constitui, por isso, apesar de apresentar um
avano significativo na compreenso das organizaes,
a abordagem sistmica uma ruptura com a natureza
funcionalista e positivista das anlises anteriores. Apenas
se verifica uma mudana de perspectiva e nvel de anlise.
A deslocao do foco de interesse para a organizao
(sistema) como totalidade frente a ou tra totalidade
(supra-sistema - o meio) de que um componente.
Mesmo a introduo da Cultura Organizacional, nos
modelos mais des envolvidos (Ribbins, 1987: 232;
Chanlat & Sguin, 1992: 29; Sanches, 1992) feita numa
perspectiva meramente funcional (Ribbins, 1987: 233;
Ouchi & Wilkins, 1988: 224). Marginalmente, a ateno
reverte centrando-se nos elementos que compem a
organizao: os seus sub-sistemas.
em boa parte da conscincia que os componentes
meio ambiente, nem a elas respondem de forma
idntica, que iro desenvolver-se estudos no sentido
da explicao dos pa dres de comportamentos da
organizao face ao ambiente. A procura das solues
de adaptao ao meio ambiente vai preocupar um vasto
conjunto de tericos cujos estudos se encontram na
origem das Teorias da Contingncia.
Teorias da Contingncia
Consideramos neste grupo as abordagens com o
mesmo nome (Chiavenato, 1983; Scott, 1987; Morgan,
1989; Cury, 1990; Burnes, 1992); a Ecologia das Populaes
(Scott, 1987) e a Organizao como Organismo - Ecologia das
Populaes e Variedade das Espcies (Morgan, 1989). Como
referimos antes, as teorias da contingncia so, na sua
vertente re laes organizao-meio, o corolrio da
aceitao dos pressupostos que subjazem concepo
das organizaes como sistemas abertos.
Se se atender a que
Quando se define uma organizao formal como um sistema
aberto, isto no significa simplesmente que a organizao se
encontra empenhada num processo de troca com os diversos
elementos do seu meio ambiente, mas que essas trocas so
essenciais para a viabilidade do sistema, a sua capacidade de
reproduzir-se e transformar-se (Chanlat & Sguin, 1987:
27),
torna-se claro que as organizaes iro procurar adaptar
o seu funcionamento e as suas estruturas s condies e
exigncias do meio ambiente.
Dadas as inevitveis diversidade e alteraes dos
ambientes pertinentes para as empresas no possvel
pensar-se em respostas pr-concebidas. Como afirma
Burnes
A Teoria da Contingncia uma rejeio da abordagem
one best way... ela substituda pela perspectiva segundo
a qual a estrutura e funcionamento das organizaes esto
dependentes (Contingentes) de variveis situacionais com
que depara... resulta assim que no h duas organizaes que
 defrontem exactamente as mesmas contingncias; por isso, se
as suas situaes so diferentes, devero ser diferentes as suas
estruturas e funcionamento... consequentemente, one best way
para todas as organizaes substitudo pelo one best way
para cada organizao (Burnes, 1992: 39).
Este afinal o princpio que vai orientar a investigao
das in fluncias que o meio am biente exerce sobre
as organizaes, quer tenham a ver com a estratgia
(Chandler), a dimenso (Pugh, Blau & Schoenher), a
tecnologia (Woodward, Perrow), a natureza da incerteza
ambiental (Thompson), as estruturas (Burn & Stalker),
e a conexo interna (Lawrence & Lorsch) (Chiavenato,
1983: 545-79; Chanlat & Sguin, 1987: 30-3; Morgan,
1989: 45-52; Cury, 1990: 56-72; Burnes, 1992: 42-51;
Ball, 1992: 84).
A ideia que as organizaes para sobreviverem
em ambientes mais ou menos hostis, mais ou menos
turbulentos, instveis ou complexos, necessitam ter
determinadas aptides e caractersticas associadas a
tipos especficos de estruturas e/ou configuraes traz
como consequncia lgica a procura da melhor relao
tipo de organizao-tipo de ambiente. Generalizam-se as
investigaes que tomam como princpio fundamental a
assuno de que a cada ambiente corresponderia a sua
espcie de organizao. A ecologia das populaes, a
seleco das espcies, qual darwinismo organizacional,
uma decorrncia das Teo rias da Contingncia. Por
outro lado o Desenvolvimento Organizacional igualmente
tributrio das investigaes levadas a cabo segundo os
pressupostos destas teorias (Petitt, 1991: 176-7).
As teorias da contingncia no tiveram apenas
influncia a nvel das organizaes, nas suas relaes com Friedberg quando diz que
com o meio ambiente. Particularmente in teressantes
foram as investigaes das relaes entre os subsistemas
com ponentes da organi zaes e, particularmente, as
relativas aos processos decisionais e de liderana (Silver,
1983: 152-174; Jesuno, 1987; Lunemberg & Ornstein,
1991: 138).
Mesmo rejeitando a ideia de one best way universal,
aplicvel a todas as organizaes e a todas as situaes,
fazendo depender a sobrevi vncia das or ganizaes
da sua capacidade de encontrarem a soluo certa, no
momento e lugar determinados, ou seja, a consecuo
dos equilbrios inter nos e externos, as teorias da
contingncia fundam-se na convico da existncia de
uma melhor soluo para cada situao, que passa pelo
equilbrio, que o mesmo que dizer uma alguma
ordem e harmonia, ignorando, portanto, tambm ela,
os fenmenos de poder os interesses contraditrios
dinmicos e irredutveis a consensos, no seio da
organizao.
Para cada situao existe uma soluo ptima. O
problema consiste em identificar claramente a situao
e depois procurar encontrar a soluo adequada. Os
objectivos e finali
dades da organizao so claros e
possveis de alcanar, conjugando solu es tcnicas,
humanas e administrativas, numa base de con senso,
desde que seja encontrada a configurao (desenho
contingencial) ideal da organizao face ao ambiente
em que habita. A organizao continua a transcender
a natu reza humana, existe para l dela de forma
autnoma. ela que reage s solicitaes do ambiente,
no as pessoas em si mesmo consideradas, com as
suas idiossincrasias, as suas histrias, as suas emoes
e afectos.
Sistemas de Aco Concreta
Neste grupo incluem-se a corrente como mesmo
nome (Bernoux, 1985); a Contingncia Estratgica, a Ordem
Negociada (Scott, 1987) e a organizao como Sistema
Poltico e como Instrumento de Dominao (Morgan, 1989).
A concepo das organizaes como Sistemas de
Aco Concreta opera uma ruptura fundamental com as
teorias anteriores. No poderamos estar mais de acordo
Sem recuar aos erros das abordagens estruturalistas que
declaravam alto e em bom som a morte do sujeito, numerosas
so, com efeito, as abordagens, nomeadamente no mundo
anglo-saxnico, que, ainda hoje, analisam as organizaes
- e portanto, tambm a aco social - como se elas existissem
num mundo sem actores tangveis, e como se elas tivessem leis
impessoais de seleco ou de imitao (Friedberg, 1993:
193).
86 > 87
 A ruptura realiza-se por via do estatuto atribudo
ao indivduo nas organizaes e correlativamente pela
rejeio de toda e qualquer contingncia que no seja
radical. Sobre este ltimo aspecto, logo de incio em
Lacteur et le Systme, Crozier & Friedberg se demarcam
irreduti
velmente das Teorias da Con tingncia ao
afirmarem
(...) no h nem fatalidade nem determinismo simples. As
solues no so, nem as melhores, nem mesmo as melhores
relativamente a um contexto determinado. So sempre
solues contingentes no sentido radical do termo (Crozier &
Friedberg, 1977: 13).
Por outro lado, o estatuto do indivduo na organizao
no mais o de mero espectador, nem mesmo o de
agente, mais ou menos passivo, input energtico do
sistema. Ele o centro, o actor, de onde partem e para
onde convergem todos os processos organizacionais.
O cenrio/palco (a organizao) perde visibilidade em
favor do actor. No entanto, trata-se de um actor muito
especial, pois o papel /funo da sua prpria autoria.
ao mesmo tempo actor/encenador/realizador /
autor/produtor. O papel que desempenha escrito e
re-escrito na aco pelo prprio, o que corresponde
ao trajecto e projecto da pessoa na sua relao com os
outros.
Os interesses e os jogos de interesses individuais
e colectivos (Muchielli, 1977: 21; Dubet, 1996: 86),
as alianas e as estratgias fazem deste actor um
actor estratgico (Crozier & Friedberg, 1977; Morgan,
1989: 198; Petitt, 1991: 137; Friedberg, 1993: 193)
que cria a organizao (Bernoux, 1985: 149) ao criar
as redes de relaes na interaco social, com os
outros (actores), to dos eles porta dores de liberdade
e autonomia, apenas auto-limitadas pelo sistema de
regulao das relaes (Bernoux, 1985: 150) e pelas
estratgias que desenvolvem no sentido da consecuo
dos seus prprios objectivos.
Toda a organizao composta de actores estruturando as
suas aces num modelo to interactivo quanto interdependente,
se querem funcionar bem. A maneira como este conjunto
humano estrutura as suas relaes designaremos por sistema
de aco concreta, ou ento subsistema de aco concreta
(Bernoux, 1985: 149).
Como se percebe, a abordagem das organizaes
desta forma remete para a aceitao do conflito, luta
e controlo do que (Muchielli, 1977: 21-2; Morgan,
1989: 166) Crozier e Friedberg designam por zonas
de incerteza (Crozier & Friedberg, 1977: 70-6; Morgan,
1989: 194-5). A luta pela conquista do poder uma
decorrncia dos pressupostos anteriores. As alianas
estratgicas entre actores, para alcanarem os meios e as
posies no seio do sistema de relaes, so fenmenos
sociais caractersticos das organizaes.
O outro elemento ser o sistema de regulao de
relaes, isto , as regras a partir das quais os actores
conhecem as possibi lidades que tm de organizar a
sua aco para resolver as questes que se colocam ao
conjunto social. Os actores no so entidades abstractas,
antes pelo contrrio, quando participam na elaborao
das defi nies de si (Friedberg, 1993: 198) e dos
outros, quando inventam condutas, na construo do
sistema de relaes, fazem-no de acordo com um duplo
referencial: a sua histria pessoal e as oportunidades e
constrangimentos da situao (Friedberg, 1993: 214).
Cada actor portador da sua prpria historicidade,
da sua prpria racionalidade, irredutveis a categorias
colectivas sob a forma de racionalidade da organizao.
Neste sentido Friedberg admite que a noo de sistema
de aco concreta
(...) estrutura(m) a aco colectiva dos homens, quer este ltimo
se encontre no seio de uma organizao formal ou num contexto de
aco mais fludo (Friedberg, 1993: 165).
Assim as organizaes, no sentido usual do termo,
no so mais do que um determinado tipo de sistema
de aco concreta. O que sobressai desta forma de ver a
organizao , de imediato, a ideia que as organizaes
no so exteriores ao homem, antes so um produto da
sua aco. No tm existncia prpria. Como tal no faz
mais sentido falar na aco do homem na organizao.
Dever antes falar-se na aco organizada do homem.
No existem uma ordem, princpios ou leis a descobrir
e a dominar. Existe apenas a aco humana, com tudo
o que isso significa de racionalidade, intuio, afecto,
emoo e subjectividade.
Teorias Emergentes
Mais do que teorias so correntes ou linhas
prospectivas, que se desenham para um entendimento
das organizaes em perfeita ruptura com o paradigma
positivista. O carcter heterogneo e difuso dessas
perspectivas torna difcil a sua classificao. Digamos
que a caracterstica comum o facto de no serem
enquadrveis nas abordagens anteriores. A sua incluso
num mesmo grupo, com base num tal critrio,
convenha mos um procedimento cuja validade se
apresenta muito duvidosa. Temos conscincia disso,
mas dada a inexistncia de corpus tericos claramente
definidos no mbito das propostas potencialmente
percebidas e antevistas nas suas formulaes, ainda
muito genricas, no nos deixa alternativa.
Apenas trs autores, e de forma muito diferente,
abordam perspectivas inovadoras na aproximao das
organizaes. Assim so includas nestas teorias
emergentes o Anarquismo, o Existencialismo, o Marxismo,
o Accionalismo, o Paradigma da Complexidade (Chanlat &
Sguin, 1992); a Teoria Marxista e a Ambiguidade e Escolha
(Scott, 1987) e as metforas Crebro, Fluxo e Informao
e Priso do Psiquismo (Morgan, 1989). Sobre as primeiras
importa, desde logo, referir que, tendo todas surgido
num contexto de forte implantao do positivismo,
permaneceram sempre contracorrente e foram, de algum
modo, marginalizadas ou apropria das e socializadas
pelo mundo cientfico e acadmico, tornando-as, social
e cientificamente incuas, nas suas propostas originais.
A esse apagamento no estranha a hegemonia anglo-
saxnica, e no meadamente americana, bem como o
difcil dilogo entre europeus e americanos, no domnio
da sociologia das organizaes. Isso permite a Chanlat
& Sguin afirmarem que
Profundamente refractrias filosofia crtica europeia, em
particular ao marxismo, marcadas por um evolucionismo
linear que define os Estados Unidos como o modelo a seguir,
e por uma ideologia conservadora, as teorias da organizao,
sob a influncia do funcionalismo americano, fecham a porta
durante numerosos anos ao pensamento crtico (Chanlat &
Sguin, 1992: 43).
Actualmente, com a anunciada falncia do paradigma
positivista e da cincia moderna, elas encontram terreno
favorvel para comearem a impor-se. A reapario e
reapreciao de todas estas correntes resultam de algum
modo de uma cincia social crtica (England, 1989)
enquadrada por um movimento mais global, de uma
epistemologia ps-modernista que propugna a falncia
das dicotomias e oposies que tm caracterizado o
positivismo: social/natural; pr tica/teoria; qualidade/
quantidade; sujeito/objecto; local/global, etc. (Santos,
1993a).
neste ambiente que a emergncia do indivduo-
pessoa, centro de todo o interesse daquelas correntes
de pensamento, polarizado na Liberdade (Gurin, sd:
31; Bakounine, sd.: 57, Kropotkine, sd: 91; Proudhon,
1992: 326; Malatesta, 1992: 332), na Praxis (Lefebvre,
1968: 27; Piettre, 1969: 47; Marx, 1982: 3), no Projecto
(Sartre, sd: 243; Wahl, 1962: 47,138; Audry, 1972: 87-
95; Boutinet, 1990: 38-54) e na Aco (Touraine, 1974:
33; Mu chielli, 1977: 22; Ansart, 1990: 57; Chanlat
& Sguin, 1992: 63), d corpo a uma mudana de
perspectiva devolvendo-lhe o estatuto epistemolgico
focal, com os seus conflitos, as suas contradies e as
suas perplexidades, com que povoam a construo e
representao da realidade social.
Entretanto, estas perspectivas podero nem sequer vir
a desenvolver-se de forma completa, dada a rapidez com
que se verificam as mutaes sociais e as construes
tericas que lhes do vida. Tanto assim que, segundo
Chanlat & Sguin, um novo paradigma est emergindo:
o Paradigma da Complexidade.
A ordem no existe mais, no se impe de forma absoluta,
relativa e relacional (...) esta nova corrente que procura unir
numa relao dialctica o que a sociedade, at agora, tinha
separado: a ordem e a desordem, as cincias humanas e as
cincias fsicas (Chanlat & Sguin, 1992: 71-2).
Nessa linha apontam os contributos ps-modernistas
88 > 89
quando afirmam a totalidade do conhecimento que, global so uma e mesma realidade.
sendo o conheci mento total, tambm local, que Analogamente o indivduo na organizao no
o total est inscrito no local, que as oposies mais um elemento, um componente, da organizao.
tradicionais e caractersticas da ci
ncia moderna se ele prprio a organizao. A organizao existe nele
encontram vazias de sentido. Que e para ele. De resto, as restantes metforas, organizao
como Priso do Psiquismo e como Crebro, relevam de
(...) no existe natureza humana porque toda a natureza sentidos homlogos. Assim segundo Morgan
humana e que (...) podemos afirmar hoje que o objecto
a continuao do sujeito por outros meios (Santos, 1993a: Ao interpretar a significao inconsciente da relao entre
44, 52). imortalidade e a organizao, damo-nos conta que tentando
gerir e organizar o nosso universo, tentamos na realidade gerir
Quanto s metforas apresentadas por Morgan em e organizarmos a ns prprios (Morgan, 1989: 229),
Images de lOrganization, particularmente interessante,
na linha do Paradigma da Complexidade, a imagem da Mostrando bem as relaes entre as pulses
organizao como Fluxo e Informao (nas trs vertentes inconscientes do homem e as organizaes como
consideradas; autopoiesis, causalidade mtua e dialctica), formas de projeco e identificao auto-referencial.
que nos remetem para os conceitos de ordem implicada Ao insistir sobre os conceitos de auto-organizao e
e ordem explicada e de holomovimento e holofluxo de David viso hologrfica da organizao, Morgan, na metfora
Bohm: do Crebro, traz discusso uma ideia cara aos ps-
modernistas, isto , que o todo est inscrito nas partes,
A ordem implicada considerada como um processo criador o que, de novo, se pode verter para a concepo de que
tal como um holograma, caracteriza-se por o contedo do todo a distino entre o indivduo/organizao no parece
no todo. Bohm serve-se dos termos holomovimento e holofluxo ser um instrumento terico adequado aproximao e
para exprimir a natureza indivisa e movente desta ordem, que compreenso das organizaes:
a fonte geradora das formas explicadas. Estas formas... tm
a aparncia da estabilidade encontrando-se sustentadas pelo As organizaes tm necessidade de um ethos e de uma viso
fluxo e pela mudana (Morgan, 1989: 269-270). hologrfica graas s quais as atitudes e as competncias que se espera
do todo estaro inscritas em cada parte (Morgan, 1989: 114)
Os conceitos de auto-referncia, circularidade, e
autonomia fundamentos da autopoiesis de Maturana & Num exerccio cuja finalidade a de conseguir um
Varela (Morgan, 1989: 273), capacidade de auto-criao resumo interpretativo e arrumo visual de conjunto, e
e auto-renovao, so de extrema importncia para a tendo conscincia que as zonas de interseco terica
uma nova compreenso e concepo de organizao. percorrem, nomeadamente em termos de auto res
Assim a interaco da organizao com o seu meio mais representativos, nalguns casos, todo o continuum,
ambiente um reflexo e uma parte de si mesma. A poderamos de acordo com a grelha de leitura adoptada
distino entre organizao e meio perde sentido: organizar as teorias das organizaes de acordo com
o Quadro 3.
por isso, no fim de contas, que no faz sentido dizer que
um sistema interage com um meio ambiente externo. Com Das teorias das organizaes educativas
efeito, as trocas de um sistema com um meio ambiente so na A evoluo do conhecimento e pensamento sobre as
realidade trocas consigo mesmo (Morgan, 1989: 276). organizaes educativas, bem como a teorizao sobre a
administrao das organizaes escolares, acompanha de
uma nova compreenso de que o local e o perto a histria das teorias das organizaes enunciada
 Quadro 3 - Localizao das Teorias das Organizaes
FORA
Teorias Clssicas
Relaes Humanas
Teorias Contingenciais
Teorias Sistmicas
antes. No obstante as repetidas afirmaes de que as
organizaes educativas (as escolas especificamente) e
portanto a administrao educacional tm caractersticas
prprias (Halpin, 1967: 10; Ecker, 1985: 5256; Bush,
1986: 4; Saenz Barrio, 1993: 20), verifica-se que os
contributos da investigao sobre a administrao
educacional para as teo rias das orga nizaes e da
administrao, em geral, tem sido bastante reduzido.
Exceptuando os casos dos conceitos de sistema debilmente
acoplado (Weick, 1976; Ecker, 1985: 5257) e de anarquia
organizada (Cohen, March & Olsen, 1972; Ecker, 1985:
5257; Friedberg, 1993: 70), esses contributos so,
praticamente, inexistentes. Por exemplo, em mais de
oitocentos autores referenciados por Morgan na sua
obra Images de lOrganizations encontrmos referncias a
Weick, Cohen, March e Olsen, exactamente a propsito
daqueles contributos, sendo que em contrapartida no
existem quaisquer referncias a autores como Baldridge,
Ball, Ba tes, Bell, Best, Caldwell, Croft, Cul bertson,
Getzels, Glatter, Green field, Gri ffiths, Guba, Hoyle,
Halpin, Hodgkinson, Milikan, Watkins, Willower, Woods
e muitos outros da rea da administrao educacional.
A consulta de qualquer obra geral sobre Administrao
Educacional mostrar-nos-, porventura, uma situao
inversa. Para alm de mostrar que grande parte da
teorizao sobre as organizaes educativas se faz a partir
de uma matriz que tem nas organizaes empresariais
o seu principal suporte, mostra-nos, tambm, alguma
dificuldade na aquisio do direito de cidadania no
seio da sociologia das or g anizaes. Entretanto,
novas perspectivas esto emergindo na teorizao das
organizaes e administrao educativas, que num futuro
prximo podero vir a desempenhar um papel inovador
e a alterar o panorama da sociologia das organizaes
PRXIMO DENTRO
Teorias Emergentes
Sistemas de Aco Concreta
(Allison, 1983: 17). Julgamos que, particularmente,
as organizaes educativas proporcionam objecto de
estudo muito rico no mbito das teorias emergentes
referidas antes. Isso alis visvel nas perspectivas,
modelos e paradigmas que inventariadas, mais adiante,
onde as dimenses cultural, poltica, simblica, tica,
emancipatria, de ambiguidade (Baldridge & Deal, 1983;
Bush, 1989; Evers & Lakomski, 1991; Bottery, 1992)
aparecem referenciadas em termos j expressivos.
Num conjunto de 14 autores (Burrel & Morgan,
1979; Pfeffer, 1982 citado por Borrel Felip, 1989; Silver,
1983; Bolman & Deal, 1984 citado por Borrel Felip,
1989; Ogwa, 1985; Ecker, 1985; Bush, 1986; Ribbins,
1987; Hughes, 1987, England, 1989; Tyler, 1988; Borrel
Felip, 1989; Barroso, 1993; 1995b; Saenz Barrio, 1993),
apesar da grande diversidade de critrios seguidos
nas abordagens, grosso modo, foi possvel identificar
dois grandes grupos de aproximaes s teorias das
organizaes educativas e da administrao educacional
(Quadro 4).
Um primeiro constitudo pelos 6 primeiros autores
citados antes. Os quatro primeiros consideram 3
momentos na evoluo das teorias: Ribbins e England
sob designao de Paradigmas, Hughes e Barroso, por
seu lado identificam-nos sob a forma de perodos.
Os res tantes dois autores, no especificamente
da rea da administrao educaci onal, consideram,
4 perspectivas (Burrel & Morgan), que reduzimos a
trs como consta do quadro numa aproximao s
abordagens realizadas pelos autores anteriores, e 6
perspectivas pelo cruzamento de duas dimenses, nvel
de anlise e perspectiva de aco considerada pela teoria
(Pfeffer).
Esta classificao, revelou-se completamente atpica e
90 > 91
impossvel de comparao com as anteriores, revelando, Morgan, apresentam algumas analogias.
no entanto, algumas afinidades em al guns aspectos O segundo grupo constitudo pelos restantes 8
com as classificaes (modelos) do segundo grupo de autores. Tm em co mum o facto de apresenta rem
abordagens. indiferentemente sob a designao de mo delos,
No obstante os critrios serem diferentes verifica- abordagens ou teorias, o estudo das organi zaes
se que a periodizao de Hughes e Barroso e a educativas segundo parmetros e critrios que remetem
paradigmatizao, tomando como referncia critrios directamente para a prticas da administrao (Barroso,
epistemolgicos, de Ribbins, England e Burrel & 1995a: 461) e para teorizao da organizao e
Quadro 4 - Teorias, Modelos e Perodos das Teorias das Organizaes Educativas
Saenz Barrio, 1993 Silver, 1983
1 Modelo Burocrtico Burocracia
2 Abordagem Comportamental
Perspectiva Motivacional
Teoria do Expectancy
3 Escola, Organizao Institucionalizada Teoria da Compliance
Perspectiva Processamento da informao
Teoria Axiomtica
4 Escola como Eco-Sistema Teoria do Sistema Social
Clima Organizacional
Abordagem Contingencial
5 Escola como Anarquia Organizada
6 Escola como espao Micro-Poltico

England, 1989 Barroso, 1993, 1995b

1 Positivismo e Cincia Emprico -Analtica 1 Perodo - ...- 1950
(Teorias Clssica - Relaes Humanas)
2
3
4 2 Perodo - 1950 -1970
(Marcado pelo New Movement )
5 Racionalidade Prtica e C incia Hermenutico - 3 Perodo - 1970 -... (Marcado pelas crticas de
Interpretativa Greenfield)
6 Prtica Crtica e Cincia Social Crtica

Ribbins, 1987 Hughes, 1987

1 Assuno do Consenso Fundamentos Empricos
(Sistemas Fechados/Abertos; Sistemas debil mente - Teorias Clssicas
acoplado s) - Burocracia
- Relaes Humanas
- Aplicao Administrao Edu cacional
2
3
4 Paradigma do New Movement
5 Ordem empiricamente Contingente
(Interaccionismo Simblico; Fenome nologia So cial;
Etnometodologia)
6 Assuno do Conflito Perspectivas Contemporneas
(Teoria Marxista; Teoria Crtica) - Abordagem Multidisciplinar
- Diversidade de Modelos Estruturais
- Modelos Polticos - Economia da Educao
- Micro -poltica/outras micro-perspectivas

Ogawa, 1985 - Ecker, 1985 Bush, 1989

1 Modelo Racional Modelos Formais:
- Estruturais - Sistmicos - Burocrtico
- Racionais - Hierrquicos
2 Modelo Sistema Natural
3 Modelos Democrticos
4 Modelo Sistemas Abertos
5 Anarquia Organizada Modelos de Ambiguidade
Sistemas Debilmente Acoplados Modelos Subjectivos
6 Modelos Polticos

Bolman & Deal, 1984 apud Borrel Felip, 1989 Tyler, 1988
1 Sistemas Racionais ou Estruturais Escola - Organizao Complexa - Modelo Burocrtico
2 Recursos Humanos
3
 - Micro -poltica/outras micro-perspectivas

Ogawa, 1985 - Ecker, 1985 Bush, 1989

1 Modelo Racional Modelos Formais:
- Estruturais - Sistmicos - Burocrtico
- Racionais - Hierrquicos
2 Modelo Sistema Natural
3 Modelos Democrticos
4 Modelo Sistemas Abertos
5 Anarquia Organizada Modelos de Ambiguidade
Sistemas Debilmente Acoplados Modelos Subjectivos
6 Modelos Polticos

Bolman & Deal, 1984 apud Borrel Felip, 1989 Tyler, 1988
1 Sistemas Racionais ou Estruturais Escola - Organizao Complexa - Modelo Burocrtico
2 Recursos Humanos
3
4 Escola - Organizao Complexa - Modelo Contigencial
5 Simblico Escola - Organizao Complexa - Sistema Debilmente
Acoplado
6 Poltico

Borrel Felip, 1989

1 Modelos Racionais
2 Modelos Naturais
Modelos dos Recursos Humanos
3 Modelos Estruturais
4 Modelos dos Sistemas
5 Modelos Simblicos
6 Modelos Polticos

Burrel & Morgan, 1979 Pfeffer, 1982 apud Borrel Felipe, 1989
1 Funcionalismo Racional - Indivduo
(Pluralismo - Teoria das disfunes buro crticas - (Teoria expectante - Estabelecimento de metas -
Teorias do Sistema Social - Objectivismo - Marco de Teorias polticas - Design de Tarefas)
Aco de referncia)
2 Ambiente - Indivduo
(Condicionamento operante - Teoria da aprendizagem
social - Socializao - Teoria dos papis - Efeitos do
contexto social - Racionalidade retrospectiva - Processo
informtico)
3 Racional - Organizao Total
(Teorias estruturais e contingncia - Perspectivas
marxistas - Falhas de mercado e custos de transaco)
4 Ambiente - Organizao Total
(Ecologia das populaes - Dependncia de recursos)
5 Interpretativo Construes Sociais - Indivduo
(Etnometodologia - Fenomenologia da interpre tao (Etnometodologia - Teorias cognitivas organizacionais
simblica - Humanismo Radical - Teoria da anti - - A Linguagem na organizaes - Processos baseados
organizao) no afecto)
6 Estruturalismo Radical Construes Sociais - Organizao Total
(Sociologia da mudana radical - Marxismo - Teoria (Organizaes como paradigmas - Processo de deciso
da organizao radical) e teorias administrativas - Teoria da institucionalizao)

administrao educacional referenciando-a evoluo evolutivos, as teorias das organizaes referidas no

das teorias da ad ministrao em geral (ver Silver, ponto anterior.
1983). No entanto, verifi cam-se algumas diferenas que
Excep tuando o caso dos Modelos Democrticos importa referir e tentar esclarecer. Como pode verificar-
referidos por Bush (1989) cuja definio se re vela se pelos tpicos e autores de referncia que identificam
indomvel em termos classificatrios, do conjunto de as grandes classificaes dos autores do primeiro grupo,
todas as tipologias consideradas pudemos identificar nomeadamente Ribbins (exceptuando a incluso dos
seis grandes grupos de modelos/teorias: Sistemas Debilmente Acoplados), Hughes, England e
1 - Clssicos/Burocracia Barroso, no primeiro momento considerado, as teorias
2 - Relaes Humanas/Abordagem e correntes articulam-se em absoluto com as teorias da
Comportamental administrao em geral.
3 - Estruturais/Institucionais As organizaes educativas so percebidas como
4 - Sistemas Abertos/Abordagem Contingencial organizaes que em nada se diferenciam das restantes
5 - Simblicos/Ambiguidade organizaes. No h portanto lugar a uma teorizao
6 - Polticos/Crticos, prpria. S com o New Movement (cf. Barroso, 1995b:
que, de certa forma, acompanham, em termos 36) se verifica uma preocupao de construo de uma
92 > 93
teoria das organizaes educativas e da administrao
educacional. A emergncia de uma conscincia que as
organizaes educativas so organizaes pecu liares
em alguns aspectos um dos principais contributos
do esforo de autonomizao da teorizao sobre as
organizaes educativas que nessa altura se veri fica.
No entanto, porque os fundamentos de tal construo
esto ainda anco ra
dos numa forte concep
instrumental da administrao, cedo confrontada com
contradies tericas inultrapassveis, nomeadamente
a impossibilidade de conciliar o princpio da separao
entre factos e valores (Evers & Lakomsky, 1991) e as
peculiaridades das organizaes educativas, das quais
a menos impor tante no certa mente a de serem
atravessadas, em todos os sentidos, pelas dimenses
tica e ideolgica.
natural, portanto, que o ataque de Greenfield
ao New Movement se fundamente, especialmente, nas
crticas a Herbert Simon (Greenfield & Ribbins, 1993:
e das teorias da admi nistrao em geral, reside no
facto de haver em termos da produo terica uma
mediao operada pela sociologia das organizao. A
autonomizao da administrao educacional resulta
do corte do cordo umbilical que a ligava s teorias
da administrao de empresas. Ambas vo do ponto
de vista epistemolgico e terico beber reflexo
o terica da sociologia das organizaes, mas cada uma
delas apropria-se dessa reflexo de acordo com as suas
necessidades e peculiaridades. Isso explica porque, as
linhas de des envolvimento terico subse quente, em
ambas as reas apresentam paralelismos, cruzamentos e
contributos mutuamente enriquecedores.
Essa correspondncia e paralelismo visvel, por
exemplo, entre as teorias que referencimos nos grupos
Sistemas de Aco Concreta e Teorias Emergentes e
nos paradigmas, perodos e modelos/teorias que vimos
referindo, e que podem ser visualizadas no Quadro 5.
Esta correspondncia, como pode verificar-se, se no

137; Barroso, 1995b: 39). Na base dessas crticas est, em
ltima anlise, o surgimento de uma outra concepo das
organizaes educativas genuinamente gerada de forma
autnoma, mas no descontextualizada do movimento
mais geral da sociologia das organizaes.
Neste caso a diferena fundamental, no percurso
paralelo das teorias da adminis trao educacio nal
, na maior parte dos casos linear em termos das prprias
designaes, oferece, no entanto, um quadro geral das
linhas de evoluo provveis e possveis nos dois
campos das teorias das organizaes e da administrao.
Acima de tudo ela oferece uma comprovao do
que afirmmos antes. O desenvolvimento das teorias
das organizaes e administrao educativas cada vez
mais se liberta da tutela das teorias da administrao
empresarial.
Renovando as precaues enunciadas aquando
do exerccio idntico a propsito das teorias das
organizaes, a utilizao da grelha de leitura explicitado
no incio, conduz-nos ao Quadro 6.
As organizaes educativas enquanto organizaes
sociais, no contexto da evoluo das teorias das
organizaes, antes apresentadas, no podem fugir
complexidade que perpassa pelas perspectivas mais
recentes da teorizao sobre as organizaes. As noes
de sistema debilmente acoplado e anarquia organizada so
instrumentos conceptuais e analticos adequados para
a compreenso da natureza imprecisa da construo e
funcionamento das organizaes educativas em geral e
as escolares, em particular (ver a este propsito Ogawa,
1984), enquanto sistemas concreto de aco (Crozier &
Friedberg, 1977; Friedberg, 1995). E nesse sentido se
bem que possam ser consideradas como organizaes
domesticadas (Martin & Willower, 1981: 83) do
ponto de vista econmico e poltico-administrativo, as
organizaes educativas podem ser, numa perspectiva
sociocultural e simblica, vistas como organizaes
selvagens.
Num ponto algures, entre os momentos Prximo
e Dentro, dever situar-se, em termos conceptuais,
organizao educativa.
Consider-la como uma construo social onde os
actores organizacionais quotidianamente constrem
na ambiguidade e no conflito, mas tambm na procura
da certeza e do consenso, atravs da permuta de
bens materiais, culturais e simblicos, uma ordem
constantemente negociada, cujas finalidades sendo
formalmente expressas como de transmisso e partilha
social e cultural, dificilmente so impressas nos termos
originalmente concebidos, devido natureza imprecisa
da sua prpria construo, a forma de mobilizar
uma pluralidade contributos tericos, numa perspectiva
que oferece um instrumento analtico com grandes
potencialidades para o seu estudo.
94 > 95
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FROM THEORIES OF ORGANIZATION OF THEORIES: FROM THE WORLD OF MANAGEMENT TO THE WORLD
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ABSTRACT
In a short period of time less than one century - organisations, as a scientific object of study, went from external
entities, conceived as having their own real existence, to social, symbolic constructions, the result of inter-subjectivity
and human interaction, whose existence reveals itself only, totality, in the human mind. This evolution of the concept
of organisations is transposed to an analytic framework based on three moments in the Individual/Organisation
epistemological relationship, used to organize the theories. This work of organization will serve to place in parallel the
world of the management - business organisations - and the world of the education - school organizations - and
analyse their relationships, intersections and differences, among theories and their respective organisational realities. The
main result of this work is the verification that educational organizations, more than any others, possess the requisites
to become the more adequate object of study for the new organisational theories developing in the transition of the
millennium.

Key-words: Theories of the organizations - Individuals/Organization - Education - Management - Schools organizations

 ] ARTIGOS

Formao em Administrao Educacional em

Portugal na ltima Dcada:
Anlise de Alguns Indicadores
GUILHERME REGO SILVA
Universidade do Minho, Portugal

RESUMO
O texto divulga alguns dados preliminares de um trabalho acadmico em curso, intitulado: Modelos de Formao em Administrao
Educacional: Um Estudo Centrado na Realidade Portuguesa. apresentado um panorama geral da oferta de formao em
Administrao Educacional em Portugal nos ltimos dez anos, ao nvel da formao inicial, contnua e especializada. Atravs da anlise
de um conjunto diversificado de indicadores, procura-se dar conta da diversidade da oferta formativa, e ao mesmo tempo compreend-
la utilizando um quadro de anlise que agrega a diversificada morfologia dos cursos de formao e dos contedos dos programas das
disciplinas, em torno de trs abordagens Administrao Educacional, que implicam diferentes objectivos e perfis de formao.

Palavras-chave: Modelos - Formao - Administrao - Educao - Portugal

Introduo professores no ocorreu num paralelismo com o da

Vamos adiantar algumas informaes e anlises
preliminares sucintas com origem num trabalho
acadmico ainda a decorrer, e que se dedica a estudar a
Formao em Administrao Educacional em Portugal
integrando-a no contexto internacional, e procurando
compreender e interpretar teoricamente a sua evoluo,
e o seu estado actual1. Destacaremos desse trabalho
um conjunto de indicadores referentes formao
nesta especialidade, desde 1993; data significativa na
estruturao do Regime Jurdico da Formao Continua
de professores que levou constituio do Conselho
Cientfico-Pedaggico da Formao Contnua2 (a
seguir designado por Conselho), que passou a gerir
os processos de acreditao das aces de formao
contnua e dos cursos de formao especializada; o que
o levou a arquivar um grande volume de documentao,
cuja consulta nos facultou, e que constituiu uma parte
importante da informao que vamos aqui apresentar,
segundo a ordenao clssica: formao inicial, contnua
e especializada.
Formao inicial: O estudo da formao inicial de
formao contnua e especializada, porque aqui no
h uma instituio como o Conselho a centralizar
a informao. A formao em Administrao
Educacional no contexto da formao inicial de
professores em Portugal, ao nvel da sua presena
concreta nos currculos das instituies formadoras,
tem uma dimenso cujos contornos so hoje difceis
de determinar com rigor. partida qualquer um dos
cursos de formao de professores para o ensino bsico
e secundrio pode ter de algum modo uma disciplina
ou um mdulo de formao desta rea. O nmero
significativo de instituies que nos ltimos anos esto
a formar professores em Portugal, a sua diversidade
organizacional e administrativa (Universidades, Escolas
Superiores de Educao integradas nos Institutos
Politcnicos, Institutos de Formao do Ensino
Privado e Cooperativo), a sua localizao ao longo
de todo o espao territorial portugus, e ainda a sua
autonomia cientfica e pedaggica so factores que se
potenciam para criar uma rede cujos contornos exactos
ao nvel dos currculos e dos modelos de formao
s se deixariam eventualmente conhecer com um

98 > 99
estudo monogrfico dispendioso em tempo e outros
recursos, mesmo que o seu objectivo fosse apenas
o de obter informaes detalhadas sobre os planos
de estudos. Estas dificuldades tornaram-se evidentes
em Outubro de 2000, quando ainda construamos a
estrutura do estudo e analisvamos a lista dos cursos
de formao de professores, onde identificmos um
nmero relativamente elevado de cursos de formao
inicial de professores; 140 cursos, mesmo contando
como um nico curso aqueles que possuem vrias
variantes; com uma notvel disseminao por todo o
territrio nacional e diversidade assinalvel ao nvel
do estatuto administrativo das entidades formadoras:
13 estabelecimentos do ensino superior pblico
universitrio, 16 estabelecimentos do tipo ESE (Escola
Superior de Educao), integrados no ensino superior
pblico politcnico, e 13 estabelecimentos do ensino
particular e cooperativo. Cada curso, mesmo as variantes
dos cursos de formao de professores do ensino bsico
leccionados nas ESE, tem o seu documento fundador
prprio (normalmente uma portaria, despacho, ou
resoluo do senado) perfazendo 246 documentos,
nada fceis de reunir, cada um com os respectivos
objectivos do curso e o plano curricular de estudos.
Devido a estas circunstncias, o estudo seguiu um outro
percurso, especializando-se na evoluo do modelo
de formao nas universidades com maior tradio
relativamente ao ensino da Administrao Educacional
na formao inicial de professores, nomeadamente as
universidades novas do Minho, Aveiro e vora, sendo
a formao inicial ao nvel de educadores nos cursos
de licenciatura em educao ou cincias da educao
incorporada na formao especializada. Na anlise
do modelo de formao das universidades novas
o trabalho especializa-se ao acrescentar um estudo
de caso sobre a evoluo do modelo de formao da
Universidade do Minho. sabido que, com a abertura
destas universidades pouco depois do 25 de Abril, os seus
currculos mostram algumas hesitaes, oscilando entre
reas como o planeamento a economia da educao,
a sociologia da escola, os estudos comunitrios e o
estudo da legislao escolar e da orgnica burocrtica
do sistema educativo; mais tarde vai havendo alguma
consolidao em torno da teoria das organizaes
e particularmente da sociologia das organizaes
educativas, desenvolvimento especialmente ntido no
caso da Universidade do Minho, apresentando sempre
algumas distines entre centros de formao, as quais
esto a ser objecto de estudo.
Formao contnua: Procedemos a um estudo sobre
as aces de formao contnua, que o Conselho
acreditou desde 1993 ao abrigo do Regime Jurdico
da Formao Contnua de Professores3. Fazemos uma
focalizao mais detalhada sobre as aces na rea de
Administrao Educacional mas comeando por um
enquadramento geral do conjunto das aces e das
suas temticas. Para isso comemos por fazer uma
classificao temtica de todas as aces acreditadas
no perodo 1993-2000, de modo a obter uma imagem
consistente dos contedos abordados na formao
contnua de professores durante um perodo alargado;
sendo certo que, dada a grande quantidade de cursos
acreditados ao longo deste perodo de tempo (aqui
calculados em vinte e quatro mil e cinquenta), a tarefa
se revelou exigente. O trabalho partiu da obteno
de uma lista com informaes sucintas sobre todas
as aces de formao contnua de professores que
foram acreditadas pelo Conselho entre os anos de
1993 e 2000, e foi a partir do ttulo de cada uma delas
que procedemos respectiva classificao temtica.
Naturalmente, antes de classificar todas as aces foi
necessrio constituir unidades temticas, o que fizemos
partindo de uma leitura prvia dos seus ttulos. Cada
uma das aces foi classificada num dos temas criados;
em casos de alguma ambiguidade escolhendo aquele que
nos pareceu ser o dominante. Como no momento em
que procedemos construo das categorias tnhamos
tido contacto prvio com todos os ttulos, elas foram
construdas afeioadas s caractersticas observadas no
objecto de anlise, dentro do procedimento normal
para uma anlise tipolgica de tipo temtico, prxima
das metodologias de anlise de contedo.
Apresentamos no Grfico 1 a distribuio do total
de aces acreditadas por cada um dos anos do perodo
considerado:
 No Grfico 1 fcil constatar como, aps o ano
inicial de 1993, o nmero de aces acreditadas cresce
rapidamente situando-se sempre acima de duas mil.
Nos dois ltimos anos do perodo estudado h uma
quebra do nmero de aces, com uma reposio
do crescimento mas num patamar menos elevado, j
que o maior nmero se verificou em 1998. O total
somado das aces no conjunto dos oito anos d
o resultado de 24.050 aces, mas o valor somado
no Grfico 1 de 24.042, porque no conseguimos
determinar o ano de acreditao de oito. Trata-se de
um nmero muito elevado de aces e que s pode

Quadro 1 - Total de aces acreditadas e respectivas per centagens no perodo 1993 -2000, por cada
uma das reas e temas
REAS GERAIS E TEMAS N %

rea 1 - Conhecimentos especficos das disciplinas e matrias de ensino 8.012 33,3

Cincias matemticas (matemtica, estatstica, geometria) 905 3,8
Fsica e qumica 290 1,2
Cincias da terra e da vida (educao ambiental, nutrio) 879 3,6
Investigao e ensino experimental das cincias 333 1,4
Lngua e literatura portuguesa (leitura e escrita) 2.030 8,4
Outras lnguas e literaturas 468 1,9
Histria, g eografia e cincias sociais (estudo do meio) 713 3,0
Gesto financeira (contabilidade) e administrao empresarial 45 0,2
Educao artstica (musical, visual, desenho, movimento e drama) 1.440 6,0
Educao fsica e desporto escolar 544 2,3
Filosofia, e ducao moral e religiosa 150 0,6
Trabalhos oficinais, ensino tecnolgico (excepto informtica) 215 0,9
rea 2 - Teoria e prtica da educao e formao 13.506 56,2
Administrao educacional 1.233 5,1
Sociologia da educao 328 1,4
Histria e filosofi a da educao 353 1,5
Investigao em educao: tcnicas de observao e diagnstico 314 1,3
Psicologia educacional 675 2,8
Ensino especial: necessidades educativas especiais 846 3,5
Desenvolvimento curricular e metodologias especficas de disciplinas e ciclos de estudos 3.757 15,6
Tecnologia educativa: informtica, Internet, audiovisuais, multimdia 3.846 16,0
Avaliao pedaggica 796 3,3
Apoio aco pedaggica do professor (tcnicas teatrais e vocais, dinmica de grupos, tcnicas
742 3,1
de motivao, qu estes de disciplina/indisciplina, etc.)
Superviso pedaggica e formao de professores 132 0,6
Bibliotecas escolares, centros de recursos, jornal escolar 386 1,6
Educao de adultos, ensino recorrente, formao de formadores 98 0,4
rea 3 - Formao Pessoal e Social 1.763 7,3
Dimenso europeia da educao, cidadania europeia, a UE; o Euro 95 0,4
Actividades ldicas, interveno comunitria, animao sociocultural 196 0,8
Educao para a sade, educao sexual, socorrismo, preveno rodoviria, profilaxia da
573 2,4
dependncia (droga, alcoolismo)
Educao cvica/cidadania (educao multicultural, escola inclusiva, apoios educativos,
currculos alternativos). Direitos humanos, relaes humanas. Formao pessoal e social, 899 3,7
educao para os valores
CLASSIFICADAS 23.281 96,8
NO CLASSIFICADAS 769 3,2
TOTAL 24.050 100

100 > 101

ser compreendido com o conhecimento de todo o
enquadramento do fenmeno, que parte do Estatuto
da Carreira Docente (Decreto-Lei n 139-A/90) que
estabeleceu a obrigatoriedade da formao contnua
para a progresso na carreira dos professores dos nveis
de ensino pr-escolar, bsico e secundrio; e de toda a
estrutura que foi montada, em especial o Conselho e a
rede de centros de formao.
Durante a fase de tratamento da informao
constitumos uma tipologia para classificar tematicamente
as aces, numa estrutura que apresentamos no Quadro
1. Foram constitudas trs reas temticas que enquadram
um total de vinte e nove temas. A classificao baseou-se
num critrio sociolgico fundamentado nas expectativas
sociais; neste caso especfico levmos em conta as
expectativas acadmicas sobre as divises do saber
no campo das cincias da educao e da formao de
professores4. Todos os valores percentuais so referentes
ao total de 24.050 aces contabilizadas (Quadro 1).
No perodo em estudo as aces que classificamos
no tema de Administrao Educacional somam um
total de 1.233, distribuindo-se ao longo dos anos do
modo que nos apresentado pelo Grfico 2.
No Grfico 2 podemos ver como as aces deste
tema tiveram um aumento contnuo, com a excepo
do ltimo ano, em que houve um abrandamento; mas
a se compararmos com o Grfico 1 que expressa a
evoluo para o total das aces, podemos ver como o
abrandamento neste tema ocorreu mais tarde do que o
abrandamento geral relativo ao total das aces.
Para possibilitar uma explorao mais detalhada, o
tema de administrao educacional foi subdividido em
onze subtemas distintos, que apresentamos no Quadro
2, com o respectivo nmero de aces e percentagem
relativa ao total de aces desse tema. A apresentao
feita no por ordem de grandeza mas de acordo
com a disposio temtica feita antes da contagem das
frequncias; o Quadro 2 apresenta o nmero total de
aces para cada uma das 11 temticas relativamente ao
perodo de 1993 a 2000, totalizando 1.233 aces (e o
respectivo valor percentual arredondado s dcimas), e
apresenta tambm a mesma informao particularizada
aos anos de 1999 e 2000, que totalizam 511 aces, isto
porque a partir daqui para o estudo mais especfico
das aces que classificmos na rea da Administrao
Educacional analismos directamente os seus dossiers
de acreditao, referentes aos anos de 1999 e 2000,
somando o nmero de 511 dossiers consultados,
correspondendo a 294 aces acreditadas em 1999 e
217 em 2000:
A consulta dos dossiers de acreditao das aces de
Administrao Educacional referentes aos anos de 1999
e 2000 permitiu obter relativamente a estas, um manancial
de informaes que ultrapassa em muito as adquiridas
em relao ao conjunto total das aces desde 1993, e
isto porque o processo de acreditao (e creditao5) das
aces constitui um dossier muito completo que alm
de informaes de tipo administrativo e processual
rene outras como: os objectivos da aco a realizar, a
justificao para a realizao da aco, os contedos, a conjunto dos subtemas.
bibliografia, os formadores.
Comearemos por apresentar algumas informaes
gerais quanto a estes dossiers das aces referentes ao
tema geral de Administrao Educacional acreditadas
em 1999 e 2000, e em seguida iremos analisar a
informao referente a algumas das diferentes temticas
em que o subdividimos, o que faremos aqui de modo
necessariamente sucinto.
Foram 379 os formadores que leccionaram as 511
aces de Administrao Educacional acreditadas nos
anos de 1999 e 20006, dando um total de 1,3 aces por
cada formador, nmero que significa uma baixa taxa de
acumulao, o que at de certo modo surpreendente
uma vez que estamos a falar de aces enquadradas na
mesma rea de especializao; o formador mais jovem
tinha nascido em 1979 e o mais snior em 1930. Quanto
formao acadmica dos formadores ela parece-nos
adequada para estes cursos, mesmo sabendo que no foi
possvel recolher este tipo de informao relativamente
a todos os formadores, ainda assim vimos que a grande
maioria tm formao especializada em Educao, e
pelo menos 26 tinham o grau acadmico de Doutor,
dos quais 18 na rea da Educao e 8 em outras rea
acadmicas (3 em Psicologia, 2 em Cincias Sociais, 2
em Direito, e 1 em Economia).
Realizmos tambm um estudo sobre as referncias
bibliogrficas que acompanham os contedos das
aces na ficha de candidatura: a frequncia com
que se repete cada uma das referncias reflecte a
frequncia dos diversos subtemas. Como o subtema
Projecto educativo de escola; projectos educativos.
Regulamento interno. Gesto estratgica da escola
o mais frequente, com mais de um quarto das aces,
no nos vamos admirar que seja este subtema o que tem
mais expresso ao nvel das referncias bibliogrficas,
tanto no nmero de referncias afectas a esse subtema
como na frequncia de cada referncia. Assim ao
vermos a lista das 25 referncias bibliogrficas mais
frequentes (Quadro 3), nos dossiers das 511 aces
de Administrao Educacional acreditadas no perodo
1999-20007, podemos analisar o modo como essa
correspondncia funciona relativamente bem para o
No Quadro 4 apresentamos uma anlise de contedo
simples8, da frequncia dos conceitos que aparecem nos
ttulos das 511 aces de Administrao Educacional
acreditadas no perodo 1999-2000.
Depois das informaes gerais apontadas quanto
ao total das aces de Administrao Educacional nos
anos de 1999 e 2000, passamos a apresentar de modo
sucinto algumas informaes relativas s temticas
particulares em que subdividimos o tema. Ao lanar a
ateno sobre a frequncia relativa de cada um dos onze
subtemas (ver Quadro 2), constatamos rapidamente
a elevada frequncia do subtema ligado questo do
Projecto Educativo de Escola, que tem sido uma das
foras a contribuir para a ascenso do conceito de
projecto na lexicologia educativa, e em particular na
da Administrao Educacional, como se comprova
no Quadro 4. A maior parte das aces dentro deste
subtema tem como objectivo ensinar a fazer um
projecto educativo de escola; e de acordo com o que se
verifica na leitura dos dossiers destas aces, uma parte
das mesmas ter-se- realizado a pedido das escolas,
para serem frequentadas por uma equipa previamente
designada ou auto-proposta para a tarefa de redigir
o projecto educativo de escola, processo que a ter
decorrido como acabamos de descrever, demonstra
alguma capacidade criativa como meio para transformar
102 > 103
um processo que a teoria e os normativos descrevem aces no tema da Administrao Educacional (48,5%
como de debate democrtico construtivo, num no perodo 1993-2000 e 46,9% no subperodo 1999-
processo tendencialmente burocrtico e centralizado. A 2000). As aces que acabamos de agregar tm um
questo da autonomia, ligada ao projecto educativo aspecto em comum que nelas determinante mas que
ou ligada ao Decreto-Lei n 115-A/98, tambm tem no lhes exclusivo: em ambos os casos (projecto
uma representatividade significativa, e se a juntarmos educativo e autonomia), as aces auto-justificam-
ao projecto educativo, obtemos perto de metade das se9 pela necessidade de formar os professores para
dar resposta a determinadas imposies que resultam
de legislao recente; num caso a necessidade de
redigir um projecto educativo de escola e no outro a
necessidade de adaptar as estruturas administrativas
da escola s exigncias do decreto da autonomia
(Decreto-Lei n 115-A/1998), assim surge aquilo a que
podemos chamar uma formao por reaco. Ao
contrrio de uma formao de tipo mais tradicional,
orientada para uma formao genrica em legislao
escolar, que aqui representa uma baixa percentagem,
a formao por reaco apresenta-se como um caso
curioso, porque ela tambm uma formao que se
auto-justifica em grande parte face legislao; assim
aquilo que nos pode parecer numa primeira anlise
uma evoluo significativa ao nvel da formao em
administrao educacional, com a descolagem temtica
e discursiva em relao ao estudo centrado na legislao,
e o avano para temas inspirados numa sociabilidade
democrtica e comunitria, talvez no o seja tanto...
particularmente quando consideramos este tipo de
formao por reaco ou seja, induzida ou propelida
pela legislao, e orientada do ponto de vista tcnico e
pedaggico para a boa execuo da lei vigente, com a
consequente aprendizagem orientada para a redaco de
documentos e constituio e funcionamento de rgos
administrativos de acordo com o que a lei dispe.
O primeiro subtema Administrao educacional
(geral) aquele mas diversificado nos ttulos das
aces, ele acaba por incluir uma grande diversidade
de assuntos como: parcerias, comunicao, gesto de
conflitos, dinmica de grupos e conduo de reunies,
deontologia e cidadania, agrupamentos de escolas,
gesto de conflitos, elaborao de horrios, clima de
escola e cultura organizacional, trabalho (dinmica)
de grupos e organizao de reunies, liderana,
desenvolvimento organizacional, administrao e gesto
escolar, desenvolvimento organizacional, a escola como
organizao. No primeiro subtema encontrmos tanto
as perspectivas mais tericas inspiradas na sociologia
das organizaes, como questes to tcnicas quanto a
elaborao de horrios, ou ainda ttulos inspirados em
temas na moda e de recorte mais ideolgico, e mais
as parcerias ou questes ligadas a recentes criaes
burocrtico-administrativas como os agrupamentos.
Perante esta diversidade que acaba por ter origem numa
agregao de assuntos diversos que no atingiram
nmero suficiente para gerar um subtema especfico,
faz sentido associar o primeiro subtema do Quadro 2
com os dois seguintes gerando uma rea subtemtica
correspondente a cerca de um quarto das aces (29,8%
no perodo 1993-2000 e 25,9% no subperodo 1999-
2000).
O quarto subtema do Quadro 2, Legislao escolar.
Formao centrada nos normativos. Procedimento
administrativo, acaba por ter baixa representatividade,
em grande parte porque, como vimos antes, uma
boa parte dos ttulos relacionados com temas mais
especficos e sonantes acabam por eles tambm fazer
formao centrada nos normativos; para este subtema
sobraram ttulos dedicados ao estudo da legislao
escolar em geral ou particularizada em questes como
o procedimento disciplinar, o estatuto disciplinar dos
funcionrios, etc.
O quinto subtema, Gesto intermdia: direco de
turma, no reserva surpresas: aqui a temtica da direco
de turma e dos cargos de gesto intermdia so tratados
numa perspectiva administrativa e organizacional.
No Quadro 2 podemos somar os trs ltimos
subtemas, que combinados formam um grupo dedicado
gesto da qualidade e avaliao (da qualidade)
das escolas, com o valor de 7,2% das aces em
administrao educacional considerado todo o perodo
1993-2000, o que, no sendo por si muito elevado,
concentra-se nos dois ltimos anos do perodo em
apreciao onde alcana um peso de 12,9%, revelando
deste modo um potencial de crescimento a ter em conta.
Este grupo tem uma marcada afinidade ideolgica
estando inscrito na abordagem empresarialista dentro
da linha de pensamento da educao contbil
(Lima, 1997) como expresso educativa da nova
administrao pblica (Hufty, 1998) e dele optmos
por destacar, para uma anlise mais aprofundada, o seu
tema mais representativo, tanto em termos numricos
como ideolgicos, que o subtema Avaliao da
educao e formao: avaliao da (qualidade) da
escola. A oportunidade de proceder a essa anlise mais
104 > 105
detalhada e comunicar os resultados surgiu em Maio de
2002 quando apresentmos na Universidade de Aveiro
uma comunicao (Silva, 2002), centrada na anlise dos
dossiers de todas as aces deste grupo acreditadas nos
anos de 1999 e 2000, num total de 39 aces10. Aqui
vamos destacar sucintamente os seguintes aspectos
referentes a esse grupo de aces: o seu enquadramento
institucional, e a sua auto-justificao. Relativamente
ao enquadramento institucional verificamos que
todas estas aces surgem por induo de rgos do que aumentaria as responsabilidades na gesto das
Ministrio da Educao, em particular do Instituto
de Inovao Educacional (IIE), e enquadradas ou
inspiradas em projectos europeus. De facto o IIE, no
sendo a entidade formadora de nenhuma das trinta e
nove aces de formao que constituram o nosso
objecto de estudo, o coordenador e impulsionador de
uma grande parte delas, atravs do envolvimento com
as escolas em projectos de mbito europeu, que tm
como uma das componentes a realizao da formao
sobre estes temas, a qual se realiza nas escolas atravs
das suas entidades formadoras, maioritariamente os
Centros de Formao de Associao de Escolas. A
leitura das fichas para pedido de acreditao, no campo
dedicado Justificao foi consolidando um conjunto
de representaes que agregamos em dois conceitos:
exterioridade e promoo. A exterioridade apreende-se
quando por empatia assumimos o papel dos professores
nas escolas, o papel dos formandos, dos gestores
da formao e dos formadores ao nvel dos centros
de formao das escolas. Notamos o modo como
algumas vezes se exprimem, transmitindo a sensao
de que o tema da formao se ps do exterior, quando
intrinsecamente eles no sentiam a sua necessidade.
Talvez os agentes interessados em promover a chamada
(auto)avaliao (da qualidade) das escolas, ainda no
tenham sido capazes de, usando uma alegoria do
moderno capitalismo, criar a necessidade. O conceito
de promoo relaciona-se com o de exterioridade. No
s a problemtica da avaliao das escolas parece
ser percepcionada como uma necessidade dos que
esto no exterior, como ainda do exterior que
est a ser promovida a insero dessa necessidade
no interior da escola. A formao ir fazer-se na
escola para os professores da escola, porque l fora
existem agentes em posio de poder que consideram
a avaliao da escola como algo importante, e so
eles que regulam e promovem esse tema na formao
contnua de professores. Encontrmos duas vias para
a (auto)justificao destas aces de formao: ou
pela integrao num projecto europeu coordenado
por organismo do Ministrio da Educao, ou como
uma consequncia do Decreto-Lei n 115-A/98,
escolas, com a implantao da avaliao da qualidade
como mecanismo de prestao de contas, numa viso
tecnicista da autonomia algo divergente em relao
ao modelo ideal, mais assente na co-responsabilizao
democrtica (Barroso, 1997).
Formao especializada: O Conselho credita os cursos
de formao especializada de professores para efeitos
de progresso na carreira, nos termos do previsto
no Decreto-Lei n 249/92 no seu artigo 5, alnea
2: Para efeitos de progresso na carreira docente, a
formao especializada prevista no artigo 33 da Lei
n 46/86, de 14 de Outubro, reconhecida como
formao contnua, sendo a respectiva creditao
objecto de regime especial, a definir pelo Conselho
Coordenador de Formao Contnua com base nos
princpios estabelecidos no presente diploma. O
processo de acreditao e creditao11 desencadeado
por um pedido oficial por parte da entidade formadora,
que no caso da formao especializada corresponde
a instituies do ensino superior universitrio ou
politcnico. Quando a entidade formadora no requis a
acreditao, os formandos podem depois de concludo
o curso requerer a acreditao do mesmo a ttulo
individual para efeitos do seu currculo e progresso
na carreira e essa creditao do curso passa a ser vlida
oficialmente.
Em finais do ano 2000, quando nos preparvamos
para iniciar a consulta da documentao referente aos
cursos de formao especializada, o Conselho tinha
arquivados 375 dossiers referentes a cursos acreditados
entre 1 de Outubro de 1994 e 3 de Outubro de 2000
por iniciativa das entidades formadoras, incluindo
as diferentes edies do mesmo curso que tm que 48 disciplinas l referidas, h mais 107 disciplinas
ser igualmente acreditadas; a estes acresciam algumas com ttulos nicos, o que resulta do amplo leque das
dezenas acreditados no mesmo perodo a ttulo temticas abordadas, mas tambm em parte motivada
individual12. Optmos por seleccionar todos os cursos pela associao das disciplinas a diferentes abordagens
com pelo menos uma disciplina com o objecto de Administrao Educacional (consideramos que existem
estabelecer o perfil de todos os cursos onde pelo menos trs abordagens fundamentais: legalista-burocrtica,
uma disciplina desta rea est presente. O critrio atrs empresarialista, scio-poltica). A insero das disciplinas
referido colocou a pedra-de-toque mais nas disciplinas nesta lista aconteceu depois de uma anlise que as
do que nos cursos, quando foi necessrio decidir o que colocou na rea disciplinar em estudo, e que partiu
pode ou no ser inserido na rea da Administrao das informaes disponveis sobre os contedos, as
Educacional. bibliografias e o perfil dos formadores. As disciplinas
Procedemos a uma pr-anlise de seleco aos cujo ttulo se repete tendem a ser mais generalistas,
dossiers de cursos cuja acreditao tinha sido requerida e exceptuando o caso da disciplina Administrao
pelas entidades e mais algumas dezenas de dossiers Escolar, cujo ttulo se repete 10 vezes, os outros casos
referentes a acreditao a ttulo individual para decidir de repetio no vo alm das trs vezes. Embora com
quanto natureza das disciplinas e assim estabelecemos alguma simplificao possvel fazer uma distino
o nosso corpus documental. Determinmos a existncia entre disciplinas generalistas e disciplinas especializadas,
de 50 cursos de formao especializada com pelo menos e falamos de simplificao porque claramente h
uma disciplina inserida nas temticas da Administrao situaes intermdias; nos cursos com uma s disciplina
Educacional. No conjunto desses 50 cursos classificmos desta rea, ela tende a ser generalista, e quanto maior
na rea em estudo 155 disciplinas (atravs da consulta for o nmero de disciplinas da rea da Administrao
dos programas). O Quadro 5 apresenta as disciplinas Educacional num determinado curso, a tendncia vai
cujos ttulos se repetem pelo menos uma vez. no sentido de que elas sejam mais especializadas.
Quadro 5 - Disciplinas com ttulos repetidos, da rea de Administrao Educacional nos cursos de
formao especializada
Administrao escolar (10 vezes)
Administrao educacional (3 vezes)
Psicossociologia das organizaes (3 vezes)
Sociologia das organizaes educativas (3 vezes)
Direco, gesto pedaggica da escola/rea escolar (2 vezes)
Do projecto educativo de escola planificao e gesto estratgica da escola (2 vezes)
Gesto administrativa e financeira (2 vezes)
Gesto de recursos humanos (2 vezes)
Gesto escolar (2 vezes)
Mtodos e tcnicas de administrao escolar (2 vezes)
Mtodos e tcnicas de gesto escolar (2 vezes)
Organizao e gesto da formao (2 vezes)
Psicossociologia das organizaes e recursos humanos (2 vezes)
Sistema educativo e contexto europeu (2 vezes)
Sociologia das organizaes (2 vezes)
Teoria da administrao (2 vezes)
Administrao e gesto dos estabelecimentos de educao e ensino (2 vezes)
Administrao e gesto escolares (2 vezes)

O quadro, por omisso, torna visvel a grande Outro elemento a ressaltar de uma simples leitura dos
diversidade nos ttulos, uma vez que, para alm das ttulos das disciplinas o modo como as disciplinas

106 > 107

especializadas sinalizam a sua abordagem dominante,
com ttulos que apontam para o estudo do direito,
dos recursos humanos, da avaliao das escolas, etc.;
no entanto, como vamos ver a seguir, as disciplinas
generalistas tambm podem estar to alinhadas com
uma das abordagens como as disciplinas especializadas;
simplesmente tendem a revelar menos a sua orientao
atravs da simples anlise do ttulo, embora tambm o
faam com alguma frequncia quando escolhem ttulos
mais personalizados do que o mais usual que :
Administrao Escolar.
Depois destas consideraes iniciais sobre as
disciplinas, vamos agora procurar ver as disciplinas no
contexto em que elas se inserem, isto , nos cursos, a
partir de alguns indicadores fundamentais.
Fica-se com a sensao de que todos os cursos esto
muito estruturados, pelo menos no que evidenciam as
informaes constantes nos dossiers dos processos de
acreditao, j que a prpria construo dos dossiers dentro da temtica educativa e que por esse motivo
exige a exibio de um elevado grau de estruturao.
Estamos aqui inequivocamente a falar de formao
formal; mas, apesar de todo o formalismo exibido,
importante mesmo assim ter a conscincia de que
estes cursos geram igualmente um rico currculo oculto
que praticamente no deixa traos nos documentos,
e que inclui elementos como conhecer e contactar
com colegas, alguns mais experientes; no caso dos que
aspiram a cargos de direco o curso d a possibilidade
de conhecer melhor essas responsabilidades e um
conhecimento mais concreto dos procedimentos para
aceder aos cargos, seja em situaes de nomeao, seja
por via electiva, permitindo tambm a ampliao de um
capital social13 de relaes no campo da administrao
escolar.
H vrios tipos de cursos acreditados no Conselho
pelo seu valor para a formao contnua; h cursos
claramente de formao inicial, como o caso dos
cursos de licenciatura, cursos claramente de formao
especializada como so os cursos de ps-graduao
conducentes a uma especializao ps-licenciatura e
tambm claramente os cursos de mestrado; e por outro
lado temos os cursos do tipo DESE e CESE, que
se intitulam como contendo um saber especializado
de nvel superior, embora concedam um diploma
equivalente a licenciatura, tal como os cursos de
formao inicial.
Sendo a maioria destes cursos dedicados
Administrao Educacional contendo vrias disciplinas
dentro desta rea temtica, mesmo assim quase todos
tm pelo menos uma de carcter mais interdisciplinar.
A maioria tem vrias disciplinas nesta rea, havendo
vrios cursos com cinco, seis ou sete disciplinas
que classificamos como sendo de Administrao
Educacional, e alguns cursos tm ainda mais, at ao
mximo de nove disciplinas num curso de mestrado.
Os cursos em que temos s uma ou duas disciplinas
so os mais interdisciplinares do grupo, e em particular
os cursos com uma s disciplina na rea ou so cursos
dedicados a outra temtica em que a nossa disciplina
contribui para o carcter interdisciplinar do curso, ou
so cursos orientados para um tema mais transversal
tm um carcter intrinsecamente mais interdisciplinar.
Nestes cursos predominam as disciplinas especializadas,
o que natural no contexto da formao especializada,
mas, como j vimos, existe tambm um nmero
considervel de disciplinas generalistas, em particular
nos cursos com apenas uma ou duas disciplinas da
rea em anlise. Tambm temos casos significativos de
disciplinas que agregam ao estudo da administrao e
organizao educacional o contributo de outras reas
disciplinares, como a sociologia, ou a psicossociologia,
o direito ou a contabilidade.
Todos os cursos se presumem centrados num nico
espao formativo, porque nada na documentao leva a
supor que possa ser de outra maneira e isso conforme
tradio da formao contnua de professores em
Portugal. J quanto formao inicial a tradio aponta
para os cursos polilocalizados, especialmente com a
componente estgio, e mesmo com alguma tradio,
embora menos significativa, de visitas a escolas e outro
tipo de visitas de estudo. Este modelo portugus de
formao especializada de professores assente em cursos
monolocalizados est a ficar algo desfasado daquilo que
so hoje a tendncias a nvel internacional no campo da
formao especializada em Administrao Educacional,
especialmente nos nveis terico e discursivo, mas
tambm j ao nvel da implementao de modelos de
formao concreta, que propem componentes de
estgio em diferentes modalidades, geralmente com
uma componente prtica de administrao escolar
orientada por um mentor.
Estes cursos so anuais ou plurianuais, prevendo
ainda o tempo para a realizao de um trabalho final,
que exigido pela maior parte dos cursos.
Quanto ao grau de autonomia a questo mais
complexa Na prtica estes cursos parecem enquadrar-
se no contexto de uma autonomia seriamente limitada.
Os cursos inserem-se em instituies do ensino superior
pblico ou particular e cooperativo e portanto dotadas
de autonomia formal, e esto sob a responsabilidade
de organismos internos (faculdades, institutos, escolas,
departamentos, grupos disciplinares), eles prprios
dotados de autonomia cientfica e pedaggica. Mesmo
assim, como vimos at aqui, do ponto de vista da
estruturao formal os cursos apresentam-se como
semelhantes e vai ser do ponto de vista da abordagem
que eles se vo individualizar. De facto, dentro de cada
tipologia, DESE, mestrado, etc., os diferentes cursos
no apresentam diferenas significativas do ponto de
vista formal e podem at ser vistos como modelos
(quase) padronizados ao nvel do seu regulamento e
estrutura formal. Esta burocratizao da formao
tradicional em Portugal e tende a passar sem reparos,
porque pela naturalizao, as pessoas quase nem se
apercebem que no tem que ser assim; ou antes, no
teria se essa padronizao no fosse exigida a todo
o momento, j para a aprovao dos cursos, como
depois para a sua acreditao. A verdade que, se os
cursos no divergissem pelas suas abordagens, a leitura
da documentao seria um exerccio de monotonia
repetitiva, e pouco mais seria necessrio do que ler um
dossier de cada tipologia de curso No entanto os
cursos movem-se, e por vezes em sentidos diferentes.
Na opo pelas diferentes abordagens em presena
as entidades formadoras assumem a sua autonomia
cientfica e apresentam a sua definio do que
deve ser a formao em Administrao Educacional.
A teia normativa que regula os cursos de formao
especializada no regulamenta letra os ttulos das
disciplinas, a seleco dos seus contedos, e as referncias
bibliogrficas.
Os cursos dedicados Administrao Educacional14
com mais do que uma disciplina da rea tendem a
situar-se numa das trs abordagens administrao
educacional, no entanto alguns cursos assumem uma
atitude mais ambgua ou optam pela apresentao
de disciplinas em que cada uma se liga a uma das
abordagens em particular.
Vamos comear por ver exemplos de cursos dedicados
e mais especialmente ligados a uma das abordagens,
partindo da abordagem legalista-burocrtica, que a mais
tradicional. O que acontece nos cursos dedicados que
tm muitas disciplinas de Administrao Educacional,
que acabamos por ter disciplinas que esto ligadas a
diferentes abordagens, cada uma sua, ou ento a fazer
grupos de disciplinas, ou mesmo a mesma disciplina
que se associa a diferentes abordagens; neste contexto,
acaba por ser um pouco difcil encontrar cursos que
tenham uma clara dominante de uma das abordagens;
esta dificuldade maior no caso da abordagem legalista-
burocrtica por ser a mais tradicional em Portugal,
e isso leva a que todos os cursos queiram juntar
alguns elementos (disciplinas) das duas abordagens
mais modernas que tambm por esta via acabam
por ter uma disseminao mais alargada, o que ntido
com o amplo leque de cursos que tm disciplinas com
o uso dos conceitos como escola como organizao
e anlise organizacional, o mesmo acontece com
conceitos como avaliao de escolas e qualidade,
que so mais especficas da abordagem empresarialista.
Mesmo assim, possvel encontrar alguns cursos que
se situam predominantemente na abordagem legalista-
burocrtica. Isto acontece sem grande surpresa numa
parte dos cursos destinados a formar os quadros da
Inspeco Geral de Educao, onde mais natural
encontrar disciplinas dentro desta abordagem. No
entanto em alguns destes cursos o pendor legalista-
burocrtico nem muito forte, porque aparecem
disciplinas dentro da linha empresarialista da avaliao
da qualidade, na linha do controlo de qualidade ou
disciplinas numa perspectiva crtica e sociolgica, mais
108 > 109
prpria do modelo scio-poltico. Dentro dos programas que se colocam. Num outro curso esta filiao na
tpicos desta abordagem, encontram-se algumas vezes abordagem empresarialista s um pouco mais subtil,
contedos clssicos da rea do direito, sem que se veja numa disciplina de gesto escolar de um curso de
uma ligao muito directa com a temtica educativa, mestrado, onde encontramos expresses como: Gesto
como acontece num dos programas onde se abordam e produo, O produto da escola, e no programa
temas como: Direito das Obrigaes, Direitos de outra disciplina do mesmo curso: Os modelos da
Reais, Direito da Famlia, Direito das Sucesses. anlise da produtividade escolar, conceitos inspirados
Este tipo de contedos no apareciam nos programas nas organizaes produtivas dos sectores primrio
de Legislao das antigas escolas do magistrio e secundrio; este curso depois acompanhado por
primrio, e aparecem agora com alguma frequncia disciplinas com contedos na rea da gesto financeira
em disciplinas congneres, na formao especializada e do direito, entre outras temticas.
provavelmente entendidas como um aprofundamento A abordagem scio-poltica, no sendo certamente
de nvel universitrio. exclusiva dos cursos da Universidade do Minho,
claramente mais fcil encontrar cursos orientados ainda assim os cursos desta instituio de formao
para a abordagem empresarialista: quatro ou cinco dos so daqueles que mais claramente a expressam, o
cursos orientam-se claramente na linha desta abordagem. que acontece por via do desenvolvimento especfico
Os cursos com mais contedos dentro desta abordagem da Administrao Educacional nesta universidade.
e que fazem mais declaraes dentro da ideologia da Podemos descrever a especificidade da abordagem
escola como empresa tm em comum o facto de se scio-poltica na interpretao especfica que lhe
situarem em instituies do ensino superior particular e dada na Universidade do Minho atravs de um extracto
cooperativo. de facto nas universidades privadas e dos objectivos do Curso de Mestrado em Educao,
no ensino politcnico do sector particular e cooperativo rea de Especializao em Organizaes Educativas
que mais ntida a opo por esta abordagem. Mesmo e Administrao Educacional, na sua quarta edio,
assim estes cursos tambm associam este tipo de datada de 1998:
contedos com outros de carcter mais legalista-
burocrtico, e a orientao empresarialista de certas Atribui-se prioridade ao estudo das teorias organizacionais
disciplinas umas vezes bastante ntida, mas outras e administrativas, numa perspectiva crtica, bem como s
mais subtil. Encontrmos uma disciplina chamada abordagens sociolgicas das organizaes educativas; rejeitam-
Sociologia das Organizaes Educativas que opta se focalizaes meramente instrumentais e vises insularizadas
pela abordagem de uma sociologia da escola como e atomizadas dos fenmenos organizacionais e tambm a
organizao empresarial, como se nota dos seguintes reproduo de ideologias e de modelos normativos, embora
contedos transcritos do programa: A problemtica sem nunca desprezar o seu conhecimento aprofundado e sem
da participao no seio da escola-empresa, Cultura deixar de os submeter a exerccios de desconstruo e de anlise
da escola-empresa e sua patologia; um dos objectivos crtica.
desta disciplina o de Equacionar o trinmio da
relao Professor/Escola-Empresa/Comunidade Esta verso especfica da abordagem scio-poltica,
Escolar, estamos aqui perante um caso de sincretismo que teve o seu tempo de amadurecimento, a sua
em que conceitos e estruturas tericas da sociologia das histria, a dominante dos programas das disciplinas
organizaes educativas so colocadas num contexto que aparecem no Conselho a cargo do departamento de
empresarialista de escola como organizao-empresa; Sociologia da Educao e Administrao Educacional
isto mostra as dificuldades que podem surgir a quem da Universidade do Minho. Outras entidades
desejar classificar este material perante os complexos formadoras apresentam cursos, e mais frequentemente,
casos de diversidade e sincretismo terico e ideolgico programas de disciplinas dentro da mesma abordagem,
nomeadamente a Universidade de Aveiro, que apresenta
um curso muito dentro da abordagem scio-poltica,
o Curso de Ps-Graduao em Cincias da Educao,
na especialidade de Administrao Escolar (edio
1993-94), que na cadeira de Poltica e Planeamento
da Educao apresenta entre outros, o objectivo
de Sensibilizar os alunos para a natureza dos
factos polticos, enquanto fenmenos sociais e para
a necessidade de recurso anlise sociolgica, e
na cadeira de Organizao Escolar apresenta estes
objectivos: Analisar o contexto organizacional da
escola e estudar os impactos organizacionais nos
comportamentos dos professores e dos alunos.
Tambm se notam manifestaes desta abordagem na
Universidade de vora pela consulta do programa da
disciplina de Organizao e Administrao Escolar
das Licenciaturas em Ensino (ano lectivo de 2000-
2001), onde nomeadamente se destacam nos objectivos
do programa as ambies de anlise crtica, que so to
estranhas s duas outras abordagens:
O presente programa tem como principal propsito aprofundar
um conjunto de aspectos de carcter organizacional que
marcam a escola de hoje. Daqui releva, por um lado, a
necessidade da abordagem de um conjunto de teorias e
modelos analticos de organizao da escola, proporcionando
pistas e bases de reflexo para a compreenso das lgicas de
estruturao e funcionamento do sistema educativo, em geral, e
dos estabelecimentos em particular e, por outro, a interpretao
e anlise crtica do actual quadro jurdico e normativo nas
principais vertentes organizacionais do sistema aos seus
distintos nveis.
igualmente possvel encontrar este tipo de
abordagem na apresentao do programa da disciplina
de Administrao Educacional (1999/2000), leccionada
Licenciatura em Cincias da Educao pela Faculdade
de Psicologia e Cincias da Educao da Universidade
de Lisboa:
No primeiro caso, trata-se de organizar um conjunto de
aprendizagens centradas nas vertentes poltica e organizacional
da Administrao Educacional, recorrendo a contributos
da Teoria Poltica, das Cincias da Administrao e da
Sociologia das Organizaes, aplicadas educao.
Tambm foram encontradas manifestaes da
abordagem scio-poltica de entre a documentao
arquivada no Conselho, em programas da Universidade
do Porto, e tambm nas Escolas Superiores de Educao
dos Institutos Politcnicos do ensino estatal, com
alguma frequncia. A manifestao desta abordagem nas
instituies formadoras do Ensino Privado e Cooperativo
acontece com raridade, comparativamente.
Os casos que temos vindo a citar so aqueles em que
se verifica uma maior clareza na opo por uma das
abordagens, mas nem sempre as opes so assim to
claras, na maior parte das situaes temos a manifestao
de alguma ambiguidade quanto abordagem em que se
situam, criando cursos com uma maior diversidade
de perspectivas, mas talvez com um grau inferior de
integrao das temticas. Essa diversidade tambm
muito notria no caso dos cursos no especializados
em Administrao Educacional, onde temos uma nica
disciplina generalista, e esta procurando todo o campo
temtico desta rea disciplinar acaba por entrar no
terreno prprio de diversas abordagens.
Tal como no caso dos cursos de formao contnua,
tambm aqui fizemos uma breve anlise sobre o perfil
dos formadores e as bibliografias contidas nos programas
das disciplinas. Relembramos que recensemos no
Conselho 50 cursos com pelo menos uma disciplina,
perfazendo um total de 155 disciplinas, as quais foram
leccionadas por 92 formadores, pelo que alguns
formadores leccionaram mais do que uma das, o que
facilitado pelo facto de as disciplinas em considerao
se espalharem por um perodo de seis anos. Dos 92
formadores, foi possvel obter informaes sobre as
habilitaes literrias e o percurso formativo de 69. No
Quadro 6 apresentamos a especializao acadmica dos
formadores considerando apenas o curso completo de
grau acadmico mais elevado.
A informao do Quadro 6, embora mostrando a
predominncia numrica dos formadores com formao
especializada na rea em que leccionam, evidencia
tambm uma taxa de disperso por outras reas de
110 > 111
 Quadro 6 Especializao acadmica dos formadores que leccionaram disciplinas de
Administrao Educacional na formao especializada
Mestrado na rea da Administrao Educacional 11
Doutoramento na rea de Administrao Educacional 7
Doutoramento em Cincias da Educao (rea de especializao no indicada) 7
Mestrado na rea da Psicologia Educacional 5
Licenciatura em Direito 4
DESE, CESE, ou DUECE na rea de especializao de Administrao Educacional 4
Doutoramento na rea da Sociologia da Educao 4
Doutoramento em Direito 3
Doutoramento na rea de Poltica Educativa 3
Licenciatura em Economia 2
Mestrado em Educao e Desenvolvimento 2
Doutoramento na rea de Histria e Filosofia da Educao 2
Mestrado em Cincias da Educao (rea de especializao no indicada) 2
Licenciatura em Cincia s Sociais e Polticas 1
Curso de Ps-Graduao em Direito Administrativo 1
Curso de Ps-Graduao na rea de Recursos Humanos 1
Mestrado na rea de Gesto de Empresas 1
Mestrado na rea da Sociologia 1
Mestrado na rea da Avaliao em Educao 1
Doutoramento na rea da Gesto de Empresas 1
Doutoramento em Cincias Sociais 1
Mestrado em Psicologia 1
Mestrado em Estudos Americanos 1
Mestrado em Educao Especial 1
Licenciatura na rea do Portugus -Francs 1
Licenciatura na rea da Histria 1
Curso de Ps-Graduao em Estudos Europeus 1
SOMA 69

formao algo surpreendente e que no resultar
somente da existncia de diferentes abordagens, mas
tambm poder dever-se a algum aventureirismo
de certas entidades formadoras que se abalanam
leccionao de disciplinas nesta rea, mesmo no
dispondo de formadores idealmente habilitados para
a leccionao da especialidade. Por outro lado, a
existncia de diferentes abordagens dificilmente pode
justificar alguns desfasamentos na adequao do perfil
dos formadores formao especializada nesta rea,
nomeadamente a existncia de alguns formadores,
particularmente os ligados s disciplinas afiliadas na
abordagem empresarialista, que apresentam currculos
com escassas linhas de contacto com a cultura escolar e
formativa, e normalmente orientados para a gesto de
empresas, economia e finanas, controlo de qualidade.
No caso dos formadores da rea do direito isso tambm
pode acontecer num ou outro caso, mas aqui a sua
ligao ao universo escolar costuma ser muito mais
evidente.
A anlise das bibliografias que acompanham os
programas muito reveladora. No sendo possvel
fazer o tratamento de todas as referncias bibliogrficas
contidas nos 155 programas, optmos por proceder
a uma seleco por amostragem de tipo estratificado,
e analismos todas as referncias de 18 programas
seleccionados, que geraram 558 referncias (mdia de
31 referncias em cada programa) das quais resultaram
482 referncias diferentes, correspondendo a ttulos em
quatro lnguas (portugus, ingls, francs e espanhol),
com a distribuio expressa no Grfico 3.
Embora sabendo que em Portugal se utilizam muitas
referncias bibliogrficas em lngua estrangeira no
ensino superior, nesta rea e no s, os dados do grfico
merecem reflexo: as referncias em lngua portuguesa
no chegam a metade, de facto so somente 40,7%! As
referncias em lngua inglesa so quase to numerosas
como as em lngua portuguesa, representando 34,2%
E se o francs representa menos de metade do ingls,
mesmo assim est com quase o dobro do espanhol, j

Portugus
Ingls
Francs
42 Espanhol
79
196
165
que este tem somente 8,7% das referncias. Se h
uma lngua cuja ausncia se nota mais, em especial num
contexto to poliglota, a lngua italiana, isto apesar da
proximidade latina e das similitudes que aproximam a
realidade educativa dos dois pases. O facto de 59,3%
das referncias estarem em lngua estrangeira pode
ser compreensvel na era da mundializao cultural,
e no causa surpresa no contexto cultural portugus,
mas suscita um conjunto de questes causadoras de
alguma inquietao: se algum realizar este trabalho
na Inglaterra, ou nos EUA, qual a percentagem de
referncias que iro ser encontradas em lngua outra
que a inglesa? E se for na Frana ou na Espanha?
Os programas que analismos tm uma bibliografia
poliglota, eles falam mais em lnguas estrangeiras que
em lngua portuguesa. E os docentes das disciplinas,
tambm ser assim? E os formandos? Quantas destas
referncias tem apenas uma funo de prestgio, onde
pode valer mais o ttulo (ou o autor), e a lngua em
que est escrito do que o contedo e a sua adequao
ao programa? Quantas destas referncias em lngua
estrangeira podiam ser vantajosamente substitudas por
outras em lngua portuguesa? que hoje a produo
escrita em Portugal sobre este tema numerosa e
diversificada; no s em Portugal, mas tambm no Brasil,
com quem os contactos foram muito intensificados, e
onde j no se pode alegar desconhecimento. H
motivos para acreditar que, em muitos casos, o objectivo
de colocar muitas referncias de elevado prestgio,
de preferncias em lngua estrangeira, se sobrepe
utilizao do programa como instrumento pedaggico
de orientao para o formando; o programa poltico-
ideolgico sobrepe-se ao programa pedaggico. De
qualquer modo a contagem que fizemos anteriormente
tem em conta todas as referncias diferentes mas
no o nmero de vezes que cada uma delas aparece
citada nos programas; quando levamos esse factor em
considerao, o peso da bibliografia estrangeira fica
um pouco atenuado, porque existe a tendncia para
que os ttulos em lngua portuguesa sejam citados de
forma mais repetida do que os em lngua estrangeira.
Essa uma das concluses a retirar do Quadro 7, que
mostra todas as referncias que foram citadas mais de
uma vez, na amostra de 18 programas cujas referncias
bibliogrficas foram tratadas individualmente.
As referncias em lngua portuguesa so mais vezes
citadas, tal como os autores portugueses tm aqui uma
presena significativa. A diversidade das referncias
bibliogrficas exprime a diversidade dos cursos, das suas
diferentes disciplinas e abordagens Administrao
Educacional.
Deste estudo sobre os diferentes cursos de formao
especializada de professores contendo disciplinas da
rea da Administrao Educacional ressaltam com
nitidez as diferenas de abordagem. Os cursos ou
disciplinas tendem a adoptar uma de duas atitudes:
ou uma atitude de combate por uma determinada
abordagem, que uma atitude comprometida com uma
das abordagens que se torna claramente assumida e
dominante, e nesse caso a disciplina ou curso pode at
assumir uma atitude proselitista ou ideologicamente
empenhada; ou, bem pelo contrrio, tende a assumir
uma atitude de compromisso, com o aparecimento
de disciplinas que chegam a tratar as diferentes
abordagens como sendo contedos de alcance mais
prtico do que ideolgico e procuram abranger o
mximo de perspectivas, colocando-se numa posio de
no compromisso ou mesmo de alguma ambiguidade,
parecendo no distinguir entre abordagens e contedos,
considerando que todas as abordagens com os seus
pressupostos tericos e ideolgicos so contedos
necessrios de uma disciplina desta rea e que devem
figurar numa disciplina generalista ou num curso, para
112 > 113
que estes se apresentem como completos.
Nesta apresentao preliminar de parte de um
estudo ainda a decorrer procuramos atravs de alguns
indicadores e interpretaes, suscitar o interesse pela
temtica e mostrar as possibilidades que continuam
abertas neste terreno do estudo da formao em
Administrao Educacional.
Referncias bibliogrficas
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Escolas. Lisboa: Edio do Ministrio da Educao.
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dos Estabelecimentos de Ensino Bsico e Secundrio:
um Tema em Promoo na Formao Contnua de
Professores, in Avaliao de Organizaes Educativas:
Actas do II Simpsio sobre Organizao e Gesto Escolar.
Aveiro: Universidade de Aveiro, pp. 221-229.
1
Trata-se de um trabalho de Provas de Doutoramento
com o ttulo: "Modelos de Formao em Administrao
Educacional: Um estudo centrado na Realidade Portuguesa", o
qual tem a orientao cientfica dos Professores Licnio Lima,
da Universidade do Minho, e Joo Barroso, da Universidade de
Lisboa.
2
A Formao Contnua est integrada no quadro jurdico
portugus da formao de professores e educadores, quadro
jurdico iniciado em 1986 com a Lei de Bases do Sistema
Educativo, e objecto de posteriores adaptaes (Ferreira, 2000).
O Decreto-Lei n 249/92, concretiza o projecto de formao
contnua de professores previsto no artigo 35 da Lei de Bases, e
d incio a uma nova poca na formao contnua de professores
a partir de 1993; para coordenar o processo da formao
contnua o referido decreto fundou o Conselho Coordenador da
Formao Contnua, o qual veio a ser extinto pelo Decreto-Lei
n 274/94 de 28 de Outubro, criando este em sua substituio o
Conselho Cientfico-Pedaggico da Formao Contnua.
3
Depois de acreditadas pelo Conselho, as aces devem
realizar-se no prazo mximo de trs anos, findo o qual o seu
certificado de acreditao caduca. O Conselho no possui
informaes directas e sistemticas sobre a efectiva realizao
das aces, havendo no entanto a convico que nos foi
realizam nos primeiros seis meses aps a acreditao, e apenas
uma percentagem reduzida das aces acreditadas no chegam a
concretizar-se at ao prazo limite.
4
Do total das 24.050 aces, 769 entram na categoria das
"no classificadas": ou se trata de aces em cujo ttulo no
possvel identificar um tema em concreto, ou ento embora seja
possvel identificar a temtica, o assunto demasiado genrico
para ser colocado numa s das categorias criadas.
5
O conceito de acreditao refere-se ao processo pelo qual o
Conselho avaliza a aco, ou seja, lhe d credibilidade; o conceito
de creditao refere-se ao processo pelo qual o Conselho atribui
crditos para progresso na carreira a uma aco acreditada.
6
Aqui a informao baseia-se nos dados contidos nos
dossiers de candidatura das aces, complementados com
informaes das fichas individuais dos formadores. No foi
possvel consultar a ficha individual de 157 formadores do total
dos 379 referidos nos dossiers das 511 aces acreditadas no
perodo 1999-2000.
7
Foram processadas 4.238 referncias bibliogrficas, o que
gerou 1.543 diferentes. Esto ordenadas no quadro por ordem
de frequncia. O nmero frente de cada referncia indica
quantas vezes cada uma dela aparece nos programas. A data de
publicao apresentada a mais antiga referida.
8
So somente apresentadas palavras com valor de conceitos,
e no so agregadas palavras em torno de conceitos ou
categorias; como se v no Quadro 4 onde as palavras projecto
e projectos so apresentadas individualizadamente e no
114 > 115
foram associadas. Nos ttulos das 511 aces aqui contabilizadas
apuraram-se 4.473 palavras, novamente considerando-se como
palavras todos os caracteres ou conjuntos de caracteres
individualizados por espaos em branco, das quais se apuraram
607 palavras diferentes; o nmero de letras por palavra de
5,83. Foi usado o programa informtico Concorder PPC verso
3.1r1.
9
Aqui baseamo-nos na leitura dos documento de proposta
de acreditao onde os proponentes descrevem os objectivos da
aco e a sua (auto)justificao para a realizao da mesma. esse tipo de aces de formao, pelo valor dos crditos de
10
Como se pode comprovar no Quadro 2, foram de facto
acreditadas 41 aces deste subtema no perodo 1999-2000, mas
no nos sendo possvel consultar os dossiers de duas delas, a
anlise recaiu sobre os dossiers das 39 disponveis.
11
O Decreto-Lei n 95/97 no seu artigo 5 define o mbito
da formao especializada com base na titulao atribuda por
estes cursos e que poder ser: um diploma (ou curso) de estudos
superiores especializados (DESE ou CESE), grau de licenciado,
mestre ou doutor, ou diploma de concluso de parte curricular
de um mestrado, ou diploma de um curso de especializao ps-
licenciatura.
12
Esto arquivados no Conselho os dossiers dos cursos que
efectivamente pediram a creditao/creditao como cursos de
formao contnua e no o total de cursos realizados e reunindo
as condies para ser acreditados; isto sucede ao contrrio do que
acontece na formao contnua onde a totalidade (ou quase) das
aces se presume arquivada no Conselho, porque a acreditao
na prtica obrigatria, entre outros factores porque esse um
dos motivos essenciais que conduzem os professores a procurar
formao para a progresso na carreira. Alguns cursos no
especificamente dedicados Administrao Educacional, tm
uma ou mais disciplinas afectas rea em anlise.
13
um capital de relaes mundanas que possa, quando
necessrio, fornecer apoios teis (Bourdieu, 1982: 340).
14
Trata-se de cursos em que a temtica central a
Administrao Educacional, como normalmente indicado no
ttulo do curso. Estes cursos costumam ter vrias disciplinas ou
mdulos dentro desta rea disciplinar.

TRAINING AND EDUCATIONS PROGRAMMES ON EDUCATIONAL ADMINISTRATION IN PORTUGAL

DURING THE LAST DECADE: ANALYSIS OF VARIOUS INDICATORS

ABSTRACT
The text discloses some preliminary data of an academic work still in construction, named: Models of Education
in Educational Administration: A Study Centred in the Portuguese reality. It presents a general survey of the offer
in Educational Administration in Portugal during the last ten years, at the levels of undergraduate, in-service and
specialisation programmes. Through the analysis of various indicators we intend to show the diversity of the formative
offer. At the same time we try to understand that diversity, using a framework of analysis to organise the complex
morphology of the courses, within three approaches to Educational Administration, implying different objectives and
education profiles.

Key-words: Models - Training - Administration - Education - Portugal

 ] ARTIGOS

O Processo de Bolonha e a Formao de

Professores em Portugal
ANA PAULA CURADO
Universidade de Lisboa, Portugal

RESUMO
No mbito dos trabalhos desenvolvidos pela Rede ENTEP European Network for Teacher Education Policies, foi preparada uma
comunicao, a apresentar no seminrio de Maio de 2004, em Kassel, Alemanha. A comunicao reflectia os resultados de um
questionrio enviado previamente s instituies de formao de professores em Portugal, incidindo sobre a forma como o Processo
de Bolonha se tinha vindo a reflectir no respectivo processo de ensino e aprendizagem; na estrutura e organizao dos cursos; na
implementao do sistema de unidades ECTS; na mobilidade de estudantes e professores; e nas formas de controlo de qualidade e
acreditao. Concluiu-se que, no geral, as instituies manifestavam uma perspectiva optimista da mobilidade e das suas repercusses
para o desenvolvimento de estudantes, professores e organizaes, parecendo, no entanto, existir um vasto fosso entre as que j tinham
iniciado internamente a reflexo e reestruturao inerentes ao Processo de Bolonha, e aquelas que continuavam a aguardar orientaes
oficiais nesse sentido. Ressaltaram algumas questes especficas para a formao de professores, por exemplo: Como identificar o
tempo de trabalho dos estudantes desta rea? Como monitorizar o progresso da implementao de um novo quadro conceptual,
centrado no estudante, no desenvolvimento de competncias (conhecimentos, capacidades, atitudes), no contexto, na relao com a
comunidade? Que estratgias promover para formar os professores para o desempenho dos seus novos papis? Como promover e
participar em Redes de Discusso e Implementao do Processo de Bolonha?

Palavras-chave: Processo de Bolonha - Formao de professores - Ensino superior - Reforma educativa - Mobilidade na educao

Introduo Ensino Superior (GRICES). Do questionrio e seus

A ENTEP1 European Network for Teacher Education
Policies foi constituda aquando da Presidncia
Portuguesa da Comunidade Europeia. No mbito dos
trabalhos desenvolvidos pela Rede, foi preparada uma
comunicao a apresentar num seminrio subordinado
ao tema As Consequncias do Processo de Bolonha
para a Formao de Professores. Essa comunicao
reflectia os resultados de um questionrio enviado
previamente s instituies de formao de professores
em Portugal, atravs dos principais responsveis pelo
Ensino Superior, nomeadamente: a Misso para o
Relatrio Nacional do Processo de Bolonha; o Conselho
de Reitores das Universidades Portuguesas (CRUP);
a Associao dos Institutos Superiores Politcnicos
Portugueses (ADISPOR); o Conselho Nacional de
Avaliao do Ensino Superior (CNAVES); a Direco
Geral do Ensino Superior (DESUP); o Gabinete de
Relaes Internacionais do Ministrio da Cincia e do
resultados foi ainda informado o Gabinete de Relaes
Internacionais do Ministrio da Educao (GAERI).
necessrio agradecer a colaborao de todos os
respondentes, a quem foi enviado um texto com os
resultados do estudo, e especialmente o empenho
manifestado pela Misso para o Relatrio Nacional do
Processo de Bolonha, na pessoa das Professoras Tereza
Moura Guedes e Annabela Rita, sem os quais o mesmo
no teria sido possvel.
O texto agora apresentado, que consiste numa
adaptao alongada e traduzida da comunicao
original, analisa a forma como o Processo de Bolonha
se tem vindo a reflectir no processo de ensino e
aprendizagem; na estrutura e organizao dos cursos;
na implementao do sistema de unidades ECTS; na
mobilidade de estudantes e professores; e no controlo
de qualidade e acreditao das instituies de formao
de professores em Portugal.
116 > 117
 Aspectos relevantes do Processo de Bolonha2
A Declarao de Bolonha foi subscrita em 1999 pelos
ministros responsveis pelo ensino superior de 29 pases
europeus. O seu objectivo central era a construo de
uma rea Europeia de Ensino Superior e consequente
mobilidade, empregabilidade e competitividade dos seus
diplomados. Para a prossecuo deste objectivo central,
foram definidos objectivos especficos, incluindo a
inteligibilidade entre os sistemas, a comparabilidade dos
graus obtidos e a garantia de qualidade dos sistemas
atravs da cooperao num processo de avaliao. A
existncia de sistemas de crditos compatveis, baseados
em unidades ECTS, a aplicao de metodologias de
reconhecimento das qualificaes e a generalizao do
Suplemento ao Diploma foram instrumentos institudos
para a concretizao da mobilidade europeia ao nvel do
ensino superior.
O Comunicado de Praga (2001) acrescentou trs
reas de aco ao processo de cooperao europeia
na rea do ensino superior: 1) o desenvolvimento de
estratgias de aprendizagem ao longo da vida; 2) o
envolvimento de universidades e estudantes como
parceiros no estabelecimento da rea Europeia de
Ensino Superior; 3) a promoo da capacidade de
atraco da rea Europeia de Ensino Superior.
Posteriormente, no Comunicado de Berlim (2003),
os ministros responsveis pelo ensino superior de
33 pases europeus reafirmaram a importncia da
dimenso social do Processo de Bolonha, concordaram
que se deveriam desenvolver esforos no sentido de
reforar os laos de cooperao entre a investigao e o
ensino superior, com vista construo de uma Europa
do Conhecimento e comprometeram-se na prossecuo
das seguintes etapas prioritrias intermdias para os anos
de 2004-2005: 1) promoo de sistemas de controlo de
qualidade eficazes; 2) avanar com a utilizao efectiva
do sistema de dois ciclos; e 3) melhorar o sistema de
reconhecimento de graus e perodos de estudos.
Para efeitos de afinao das estruturas educativas de
nvel superior, o Programa Scrates financiou o Projecto
Tuning3, desenvolvido, numa primeira fase (2000-
2002), em mais de 100 instituies de ensino superior
europeias, onde foram estudadas as possibilidades de
adaptao dos curricula com vista comparabilidade.
Foram escolhidas quatro linhas de abordagem:
competncias gerais; competncias especficas; o papel
das unidades ECTS como sistema de acumulao de
crditos; controlo de qualidade e avaliao. As reas
abrangidas foram, no incio, Administrao e Gesto;
Cincias da Educao; Geologia; Histria; Matemtica;
Fsica e Qumica. Na segunda fase do Projecto (2003-
2004), duas novas reas foram acrescentadas: um
programa interdisciplinar em Estudos Europeus; e
Estudos de Enfermagem. Alm disso, o universo de
estudo foi alargado para incluir mais 30 instituies, 15
das quais provenientes dos pases ento candidatos e
agora recm-entrados na UE.
Algumas reaces ao Processo de Bolonha em Portugal
Em Abril de 2001, o Conselho de Reitores das
Universidades Portuguesas declarou que
as universidades pblicas portuguesas esto empenhadas em
participar activamente neste processo de convergncia e de
reconhecimento da situao especfica e concreta da realidade
portuguesa, propondo, desde j uma reflexo e debate (CRUP,
2001).
Este debate pretendia centrar-se, entre outros, nos
seguintes pontos:
Processo de convergncia determinado
essencialmente pela necessidade de comparabilidade de
graus e no de qualquer processo de uniformizao e
homogeneizao.
Transformao do ensino superior portugus em
dois ciclos, visando o primeiro relevncia para o
mercado laboral, o que implicaria a reviso dos quatro
graus acadmicos actualmente existentes: bacharelato,
licenciatura, mestrado, doutoramento.
Modelo de financiamento que contemplasse a ps-
graduao e formas de apoio sistemtico ao segundo
ciclo de formao.
Enquadramento da formao dirigida a novos
pblicos, nomeadamente a aprendizagem ao longo da
vida.
Em Outubro de 2001, o Secretrio de Estado do
Ensino Superior, Pedro Lourtie, emitiu um documento
intitulado: A Declarao de Bolonha e o sistema de
graus do ensino superior: bases para uma discusso
(Lourtie, 2001), em que props o debate do sistema de
graus nacionais em torno de pontos que incluam:
a) Supresso de um dos graus de graduao
(bacharelato ou licenciatura).
b) Durao do grau nico de graduao de 3 a 4
anos ou 180 a 240 unidades ECTS.
c) Reflexo sobre o grau de mestre e respectivo
contedo de formao; implicaes para os estudos de
doutoramento e respectiva organizao.
Sugeria ainda que, na discusso, fossem tidas em
considerao algumas questes, nomeadamente:
a) A realidade dos outros parceiros no processo de
Bolonha, na medida em que o objectivo seria atingir um
sistema de graus inteligvel e comparvel.
b) A generalizao de um sistema de crditos
baseados em unidades ECTS.
O Professor Srgio Machado dos Santos, da
Universidade do Minho, reflectiu numa comunicao
de 2002, intitulada As consequncias profundas da
Declarao de Bolonha (Santos, 2002), sobre os
problemas a enderear, que se poderiam equacionar em
duas dimenses complementares:
1) Ao nvel das estruturas e graus:
muitas das formaes em Portugal so longas e existe uma
tendncia crescente para se alongarem.
2) Ao nvel da organizao pedaggica:
os percursos curriculares continuam a ser muito rgidos, no
tirando partido das potencialidades do sistema de crditos; o ensino
predominantemente magistral (); os contedos cognitivos so
privilegiados face a capacidades e competncias horizontais ();
as metodologias de ensino/aprendizagem, acima de tudo, no so
propiciadoras da aquisio das capacidades referidas (Santos,
2002: 5-6).
O Conselho Nacional de Educao, em Parecer,
previu que as implicaes do Processo de Bolonha
passariam por uma autntica reorientao pedaggica,
nomeadamente como consequncia da introduo do
sistema de unidades ECTS European Credit Transfer
System:
A adopo do sistema ECTS pressupe uma clara definio
prvia dos saberes (conhecimentos, competncias, atitudes) que se
espera que os formandos adquiram e privilegia metodologias de
aprendizagem activa, cooperativa e participativa, rompendo com
o ensino magistral e a mera transmisso de conhecimentos. Por
isso mesmo, envolve uma reorientao pedaggica e no s uma
reorganizao pedaggica (CNE, 2002).
Includa no processo de concretizar Bolonha em
Portugal foi entretanto criada uma ECTS/DS helpline,
promovida pela Conselheira Nacional ECTS4, onde se
especifica, nomeadamente, que:
As unidades ECTS se baseiam no trabalho do
estudante, pretendo fazer a relao entre crditos e
competncias.
Um ano acadmico equivale a 40 semanas anuais,
a tempo inteiro, com uma mdia de 40 horas de estudo
semanais.
A implementao das ECTS implica saber: 1)
como avaliar a quantidade de trabalho dos estudantes;
2) como passar de um processo de ensino centrado nos
contedos para uma processo destinado a desenvolver
competncias5.
So os seguintes os pontos de partida para a
implementao das ECTS : 1) o trabalho anual de
um estudante comparvel em diferentes pases e
sistemas de ensino; 2) essa quantidade de trabalho
medida por 60 crditos; 3) estes crditos devem ser
distribudos pelos diferentes mdulos de ensino, de
forma proporcional ao trabalho exigido.
No h regras matemticas para atribuio dos
crditos; numa rea disciplinar (por exemplo, Histria)
podem encontrar-se pontos de referncia no vlidos
para outra (por exemplo, Geologia).
Esta mesma helpline tambm esclarece o que se
entende por Suplemento de Diploma, informando que
o mesmo consta de um texto introdutrio; informao
sobre a identidade do titular; sobre a qualificao e
respectivo nvel; sobre o contedo e os resultados
118 > 119
obtidos, preferencialmente em ECTS; e sobre a funo
da qualificao. Este suplemento dever ser devidamente
certificado e acrescido de informao sobre o sistema
nacional de ensino superior.
A formao de professores em Portugal e o Processo de
Bolonha
Como se referiu na introduo, a fim de identificar
as consequncias do Processo de Bolonha para a
Formao de Professores em Portugal, foi lanado,
no mbito da representao nacional da ENTEP
European Network for Teacher Education Policies um
inqurito por questionrio s instituies de ensino
superior relacionadas com a formao de professores.
O questionrio centrava-se nos temas identificados
pela ENTEP como relevantes para ser tratados
no seminrio de Kassel, na Alemanha, em 2004,
nomeadamente:
Processo de ensino e aprendizagem.
Estrutura e organizao dos cursos e programas.
Implementao das ECTS.
Mobilidade de estudantes e professores:
possibilidades e prticas.
Controlo de qualidade e acreditao.
O Quadro 1 apresenta a respectiva taxa de resposta.
Quadro 1 - Inqurito sobre o Processo de Bolonha e as suas consequncias para a formao de
professores em Portugal Taxa de resposta
Tipo de Instituio
Universidades Pblicas
Universidades Privadas
Institutos Politcnicos Pblicos
Institutos Politcnicos Privados
Total
de uma, optaram por no responder.
O Quadro 2 identifica o tipo de respondente, por
instituio.
As prximas seces apresentam o sumrio das
respostas a cada um dos itens questionados.
Processo de ensino e aprendizagem
Quase todas as instituies se declararam conscientes
da necessidade de introduo de mudanas nos respectivos
processos de ensino e aprendizagem, tornando-os mais
centrados nos alunos, abrindo espao para a autonomia
destes, substituindo as aulas tradicionais por oficinas e
seminrios visando o trabalho de projecto e a resoluo
de problemas.
Os planos de estudo devero ser mudados para se
centrarem no desenvolvimento de competncias; os
mtodos de avaliao devero ser capazes de apreciar
o desenvolvimento de competncias por parte dos
alunos.
Embora o INAFOP Instituto Nacional para a
Acreditao da Formao de Professores tenha sido
extinto, os perfis gerais e especficos por ele definidos
continuavam a guiar os programas de formao de
professores em algumas instituies, o que indicia que a
definio dos perfis de competncias gerais e especficas
# Instituies # Respostas Taxa de resposta (%)
14 6 43
8 1 13
14 9 64
12 7 58
47 23 48

1. Trs instituies sem programas de formao de professores responderam ao inqurito. A sua resposta no se encontra includa neste estudo,
que se refere apenas s instituies de formao de professores.
2. Foram as seguintes as instituies cujas respostas foram consideradas: Universidade de Coimbra; Universidade do Porto; Universidade Nova de
Lisboa; Universidade dos Aores; Universidade de Aveiro; Universidade do Minho; Universidade Portucalense; Instituto Politcnico de Setbal;
Instituto Politcnico do Porto; Instituto Politcnico de Portalegre; Instituto Politcnico de Leiria; Instituto Politcnico da Guarda; Instituto
Politcnico de Bragana; Instituto Politcnico de Viseu; Instituto Politcnico de Santarm; Instituto Politcnico de Beja; Escola Superior de
Educao de Santa Maria; Instituto de Estudos Superiores de Fafe; Escola Superior de Educa o Paula Frassinetti; Instituto Superior de Cincias
Educativas; Instituto Superior de Educao e Cincias; Escola Superior de Educao Maria Ulrich; Escola Superior de Educao de Almeida
Garrett.

Pode dizer-se que os resultados do estudo reflectem dos diplomados, centradas nos resultados, ajudaro a
mais as respostas do ensino politcnico do que as do orientar a reestruturao dos cursos das instituies de
ensino universitrio. Por outro lado, ser interessante ensino superior.
realar que todas as universidades privadas, excepo Algumas instituies comearam j a reestruturar os
 Quadro 2 - Respondentes ao inqurito por instituio Caracterizao
Tipo de Instituio Tipo de Respondente

1 Vice -Reitor
2 Vice -Reitor
3 Vice -Reitor
Universidades
Pblicas 4 Vice -Reitor
5 Vice -Reitor
Vice-Reitor; Presidente da Faculdade de Cincias; Presidente do Instituto
6
de Letras e Cincias Humanas
Universidades Privadas 7 Reitor
8 Vice -Presidente do Instituto Politcnico
9 Instituto Politcnico, Vice -Presidente da Escola de Educao
10 Departamento de Lnguas e Literaturas
11 Escola de Educao, Coordenador do Departamento de Lnguas e Literaturas
Institutos
12 Presidente da Direco da Escola de Educao
Politcnicos
Pblicos 13 Escola de Educao, Coordenador do Gabinete dos Programas Scrates/Erasmus
Vice-Presidente do Conselho Cientfico da Escola de Educao,
14
Coordenador do Departamento de Lnguas e Literaturas
15 Vice -Presidente do Instituto Politcnico
16 Director
17 Presidente da Direco da Escola de Educao
18 Presidente
Institutos 19 Director
Politcnicos 20 Director do Departamento de Relaes Internacionais
Privados 21 Presidente
22 Presidente da Direco
23 Director

seus curricula de acordo com as orientaes de Bolonha.
No entanto, a inexistncia de linhas oficiais parecia
constituir um srio entrave a este processo, podendo
tornar-se num factor de desmobilizao.
Era notrio o fosso que separava as instituies que
j iniciaram a reflexo sobre Bolonha e a consequente
reorganizao e aquelas que aguardavam orientaes
oficiais para iniciar o processo.
A estrutura e organizao dos cursos de formao de
professores.
Quanto s repercusses organizativas e curriculares
do Processo de Bolonha, as instituies de formao
de professores fizeram notar a provvel necessidade de
reorganizar certas licenciaturas portuguesas, permitindo
a organizao de um eventual 1 ciclo de estudos de 3
anos, cujo currculo promovesse o desenvolvimento
de competncias transversais. Focaram a urgncia de
orientaes oficiais claras para guiar a reestruturao
dos cursos de formao de professores, repensando-
se o papel atribudo a universidades e politcnicos.
Chamaram a ateno para o facto de a comparabilidade
com programas e graus europeus similares poder
implicar a reestruturao dos cursos de educadores de
infncia e professores do 1 ciclo do ensino bsico.
Por outro lado, as orientaes de Bolonha
parecem questionar o modelo integrado de formao
de professores, que implica um escolha precoce da
formao a seguir, dificultando a transferncia entre
vias e instituies de formao. Bolonha parece
favorecer o modelo consecutivo, com curricula abertos
que permitam uma maior flexibilidade e mobilidade
interna e internacional.
A mobilidade decorrente do Processo de Bolonha
implica a multiplicao dos cursos de Lnguas
Estrangeiras para estudantes portugueses e de
Portugus como Segunda Lngua, para os estudantes
europeus. Alm disso, os planos de estudo devem ser
reestruturados a fim de aumentar o tempo dedicado a
oficinas, trabalho de projecto, seminrios e formao
em contexto de trabalho, diminuindo o tempo dedicado
s aulas tericas. Os professores tero de se adaptar
ao seu novo papel tutorial e de desenvolvimento de
competncias; as instituies tero de investir fortemente
120 > 121
no desenvolvimento profissional dos seus professores
para estes novos papis. Seria do maior interesse que
a legislao vigente se adaptasse s recomendaes
europeias, permitindo a acreditao destas formaes.
A implementao do sistema de unidades ECTS
A legislao ainda vigente em Portugal estipula que
uma unidade de crdito portuguesa (UCP) equivale a
15 horas de aulas tericas; 40 horas de aulas prticas;
22 horas de aulas terico-prticas; ou 30 horas de
estgios ou seminrios6. Trata-se de uma abordagem
de contagem de unidades de crdito a partir do tipo
de aulas praticado, numa perspectiva de ensino de
contedos.
A implementao do sistema de unidades ECTS
European Credit Transfer System implica, como j
vimos7, a transio para abordagem de aprendizagem/
desenvolvimento de competncias por parte dos alunos,
devendo entrar-se em considerao com o tempo de
trabalho destes na preparao de cada matria. Trata-se
de uma abordagem radicalmente diferente, que implica
fortes ajustamentos no sistema de organizao curricular
das instituies de ensino superior em Portugal.
Muitas instituies nacionais j implementaram o
sistema de unidades ECTS nos respectivos planos de
estudo, sobretudo para facilitar a mobilidade estudantil.
No entanto, tal adaptao parece ter consistido, na
generalidade dos casos, numa operao aritmtica, em
que as tradicionais unidades de crdito portuguesas
(UCP), diferentes consoante se trate de aulas tericas,
prticas, terico-prticas ou seminrios, foram traduzidas
em ECTS, equivalendo-se 1 ECTS a 30 horas por
semestre. O significado do conceito tempo de trabalho
dos alunos est ainda por definir em cada instituio e
por cada rea do conhecimento.
Tambm neste campo se detectou a existncia de
um largo fosso entre as instituies que j utilizam
o sistema ETCS rotineiramente, h vrios anos, para
efeitos de mobilidade dos alunos, e aquelas que ainda
no efectuaram quaisquer diligncias nesse sentido.
Mobilidade de alunos e professores: possibilidades e
prticas
Vimos que o sistema de unidades ECTS tem vindo
a ser aplicado sobretudo pelas instituies que mais
uso fazem da mobilidade estudantil possibilitada
por programas europeus como o Erasmus, Scrates,
Leonardo, Lngua ou Tempus. No entanto, algumas
consideram estes intercmbios demasiadamente
pouco estruturados, preferindo construir outro tipo
de mobilidade resultante de parcerias que conduzam a
diplomas europeus.
Para algumas instituies, a participao em programas
de mobilidade europeus teve uma repercusso directa
na implementao das unidades ECTS e na oferta de
novos Cursos em Lnguas Estrangeiros para alunos
portugueses e de Portugus como Segunda Lngua para
alunos estrangeiros.
Os principais obstculos mobilidade estudantil,
tal como hoje se efectua, parecem ser, por um lado, a
falta de informao; e, por outro, o baixo montante das
bolsas atribudas. Enquanto que algumas instituies
investiram na mobilidade atravs do financiamento
extra dos alunos, outras no consideraram que tal
devesse constituir uma prioridade para os seus limitados
oramentos.
A mobilidade dos professores, por sua vez, parece
defrontar-se com o problema da respectiva carga de
trabalho, que inclui leccionar, investigar, participar em
projectos da instituio e preparar-se para os concursos
inerentes progresso na carreira.
Os cursos de formao de professores apresentam
impedimentos especficos mobilidade, relacionados,
nomeadamente, com a legislao respeitante
obrigatoriedade de realizao da formao em contexto
de trabalho numa instituio nacional.
Certas instituies referiram ser agora mais fcil o
reconhecimento das formaes no estrangeiro do que
em outras instituies portuguesas, assim reflectindo
as relaes problemticas existentes entre universidades
e politcnicos. Em geral, as instituies portuguesas
apresentaram uma perspectiva optimista da mobilidade,
tanto do ponto de vista das vantagens para alunos e
professores como da melhoria da qualidade da prpria
organizao.
 Controlo de qualidade e acreditao
Em Portugal, no existe de momento um sistema
de acreditao das instituies de ensino superior
controlado pelo Estado8. Ao nvel dos programas de
estudos, a situao diferente consoante se trate de
ensino universitrio ou politcnico. Enquanto que a Lei
da Autonomia Universitria (Lei n 108/88, de 24 de
Setembro) garante uma autonomia pedaggica completa
s universidades, aos politcnicos no permitida a
criao, suspenso ou cancelamento dos respectivos
programas de estudos, sendo para tal necessrio
submeter proposta ao ministrio da competncia. Alm
disso, as instituies privadas encontram-se igualmente
sujeitas a um forte controlo por parte do ministrio,
tendo de requerer o reconhecimento de todos os graus
atribudos e submeter aprovao a proposta de criao de trabalho. O peso das aulas tericas tradicionais
ou alterao dos seus programas de estudo.
Existe um sistema nacional de avaliao da qualidade
do ensino superior, incluindo o sector pblico e
privado, regido inicialmente pela Lei n 38/94, de 21 de
Novembro. A implementao da Lei da Avaliao foi
posteriormente operacionalizada pelo Decreto-Lei n
205/98, de 11 de Julho, que criou o Conselho Nacional
de Avaliao do Ensino Superior (CNAVES9). A partir
de ento, a avaliao desenrola-se em duas fases: a
auto-avaliao, a partir de um roteiro previamente
acordado, e a avaliao externa, culminando na avaliao
institucional global.
O mais recente desenvolvimento em termos de
acreditao e controlo de qualidade no ensino superior
em Portugal foi constitudo pela Lei n 1/2003, de
6 de Janeiro, que estipula que as mesmas instituies
responsveis pela avaliao do sistema sero tambm
responsveis pela acreditao acadmica de programas
de estudo e instituies, definindo as consequncias de
recusa de acreditao (artigos 36 e 37).
As instituies de formao de professores seguem,
portanto, o sistema de avaliao e auto-avaliao
oficialmente em curso, tendo o trabalho do INAFOP
Instituto para a Acreditao da Formao de
Professores sido sistematicamente referido em relao
aos mecanismos de controlo de qualidade, o que parece
indiciar que esse Instituto, agora extinto, desempenhou
um papel importante a este nvel.
Concluses e questes para reflexo
Referimos que quase todas as instituies de
formao demonstraram ter conscincia da necessidade
de proceder a mudanas fundamentais nos respectivos
processos de ensino e aprendizagem, tornando-os mais
centrados nos alunos, abrindo espao para a sua iniciativa
e autonomia, substituindo as aulas tericas tradicionais
por oficinas e seminrios, trabalho de projecto e
resoluo de problemas. Os planos de estudo devero
ser alterados para se centrarem no desenvolvimento das
competncias (conhecimentos, capacidades e atitudes),
com o consequente acrscimo de tempo de formao
em situao de projecto, oficina, seminrio e contexto
dever decrescer e os mtodos de avaliao utilizados
tm de se adaptar a tal transformao. Os professores
tm de ser capazes de exercer funes de tutoria e de
desenvolvimento de competncias; as instituies tero
de investir na formao dos seus professores para o
desempenho destas funes. Uma questo directamente
emergente deste contexto a seguinte: que estratgias
promover para motivar os professores para a formao
para o desempenho dos seus novos papis?
O trabalho do INAFOP Instituto Nacional para
a Acreditao da Formao de Professores foi
muito citado quando se tratava de questes relativas
ao controlo de qualidade das instituies, o que parece
provar que este Instituto, agora extinto, desempenhou
um papel importante nesta matria. Os perfis de
qualidade para o desempenho geral e especfico de
educadores e professores, definidos pelo Instituto,
ainda guiam a formulao de programas em algumas
instituies, o que pode indiciar que a definio de
perfis de desempenho para os diplomados uma etapa
necessria reestruturao de programas e estruturas
nas instituies de ensino superior.
Muitas instituies j adoptaram o sistema de unidades
ECTS nos seus planos de estudo, nomeadamente para
facilitar a mobilidade dos estudantes. No entanto, esta
adaptao parece ter consistido, na generalidade, numa
operao aritmtica, em que as unidades de crdito
122 > 123
portuguesas, diferentes para aulas tericas, prticas,
terico-prticas e seminrios, e centradas no tipo de
ensino, foram transpostas para unidades ECTS. O
significado do conceito de tempo de trabalho do
estudante ainda se encontra, na generalidade, por
definir, para cada instituio e cada rea do saber. Esta
uma questo delicada. Como identificar o tempo
de trabalho dos estudantes, dentro e fora da sala de
aula, por rea disciplinar? Por meio de questionrios?
De shadowing? Por outros mtodos? Como realizar este
trabalho tendo em conta o equilbrio de poder entre as
reas do saber, que se traduz no peso de cada uma no
currculo de formao?
Em geral, as instituies de formao manifestaram
uma perspectiva optimista da mobilidade e suas
repercusses para o desenvolvimento de estudantes,
professores e da qualidade institucional. Nesta matria,
surgiram certas questes:
1) Como gerir oramentos limitados dando
prioridade promoo da mobilidade, se tal implica a
institucionalizao de factores facilitadores, tais como
financiamento extra para estudantes e professores no
estrangeiro, apoio interno aos estudantes estrangeiros,
condies de alojamento e de assistncia mdica?
2) Que indicadores se devero utilizar para
avaliar de que forma uma crescente transparncia e
mobilidade melhoram de facto a qualidade do ensino,
da aprendizagem, da investigao e das relaes
comunitrias de cada instituio?
3) Como monitorizar o progresso da implementao
deste novo quadro conceptual, centrado no estudante,
no desenvolvimento de competncias (conhecimentos,
capacidades, atitudes), no contexto, na relao com a
comunidade?
4) Como promover e participar em Redes de
Implementao do Processo de Bolonha, a fim de
aceder a boas prticas que podero ser re-utilizados
e re-contextualizadas, adaptando-as a cada particular
instituio?
Atendendo a que todas as instituies tm participado
no sistema de avaliao e auto-avaliao oficialmente
em vigor, algumas questes se deparam:
a) Ser necessrio definir um novo sistema de
controlo de qualidade e acreditao?
b) Que relao se alguma se dever estabelecer
entre acreditao acadmica e acreditao profissional?
c) Como definir indicadores que avaliem o progresso
no sentido da qualidade?
d) Ser necessrio definir padres de qualidade para
as instituies que incluam a mobilidade docente e
estudantil, para promover a mobilidade na Europa?
Alguns problemas especficos da formao de
professores foram emergindo ao longo do estudo, tais
como:
* Estaro as orientaes de Bolonha a questionar
o currculo integrado, que implica uma escolha
precoce da via profissional por parte do estudante,
dificultando a transferncia entre vias de formao e
entre instituies?
* Ser conveniente promover a alterao das
orientaes oficiais para a formao em contexto
de trabalho nos cursos de formao de professores,
permitindo a tambm a mobilidade a nvel europeu?
* Para se adaptarem ao sistema de dois ciclos
preconizado por Bolonha, devero as instituies
portuguesas reestruturar alguns graus de licenciatura? A
comparabilidade com cursos europeus similares poder
implicar a reestruturao dos programas de formao
para educadores de infncia e professores do 1 ciclo?
A resposta a estas questes sugere uma reorientao
profunda das estratgias prioritrias das instituies
de ensino superior, seja em termos curriculares,
organizacionais ou financeiros. Sem tal reorientao
estratgica, parece difcil que Portugal cumpra os
objectivos a que se comprometeu para o ensino superior
at ao ano de 2005.
Referncias bibliogrficas
SANTOS, S. M. (2002). As consequncias profundas
da Declarao de Bolonha. Comunicao apresentada
no Seminrio Contextos e Dinmicas da Vida Acadmica.
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CNE (2002). A Declarao de Bolonha e o Sistema de
Graus no Ensino Superior, Parecer n 4/2002; Janeiro 2002
(DR n 69, II Srie, 22 de Maro de 2002).
 CRUP (2001). Posio do Conselho de Reitores
das Universidades Portuguesas sobre a Declarao de
Bolonha, 17 de Abril de 2001. Disponvel em http://
www.crup.pt.
LOURTIE, Pedro (2001). A Declarao de Bolonha
e o sistema de graus do ensino superior: bases para uma
discusso, Outubro de 2001. disponvel em http://
www.min-edu.pt/sees/textos/bolonha/bolonha_
td.html.
Notas:
1
http://www.entep.org.
2
Consultar: http://www.bologna-bergen2005.no/
nav.htm.
3
Consultar: http://www.TuningProject/index.htm.
4
Conselheira Nacional ECTS: Estela Pereira,
Universidade de Aveiro, e-mail: eper@fis.ua.pt.
5
Um estudo de viabilidade da implementao das
ECTS pode ser consultado em: http://europe.eu.int/
comm/education/socrates/ectsext.html.
6
Decreto-Lei 173/80, de 29 de Maio.
7
Notas 4 e 5.
8
O INAFOP Instituto Nacional para a Acreditao
da Formao de Professores - foi criado para esse
efeito na rea especfica das formao de professores
(Decreto-lei 290/98, de 17 de setembro), mas foi
entretanto extinto quando da tomada de posse de um
novo Governo, em 2002.
9
Consultar: http://www.cnaves.pt

THE BOLOGNA PROCESS AND TEACHERS EDUCATION IN PORTUGAL

ABSTRACT
This article refers to a presentation prepared for an ENTEP (European Network for Teacher Education Policies) seminar
in May 2004 (Kassel, Germany). To identify the consequences of the Bologna Process for Portuguese Teacher Education,
a survey was launched, focusing upon the consequences of the Bologna Process for the Portuguese HEI with TE
programs, in terms of: 1) Teaching & learning processes; 2) TE course structure & organization; 3) ECTS implementation;
4) Student and teacher mobility: possibilities & practices; and 5) Quality control & accreditation. This paper presents the
survey results, noting that, in general, Portuguese HEI had an optimistic perspective of mobility for student, teacher
and organization improvement, there seeming to be a large gap between those HEI that had already begun the Bologna
reflection and restructuring and the ones that were waiting for official guidelines. Some issues specific to HEI TE
restructuring according to the Bologna Process were identified, such as: How to compute TE student working time? How
to monitor progress towards the implementation of this new conceptual framework, student-, context, community- and
competence-centered? How to re-train teachers/lecturers to this new framework? How to promote and participate in HEI
Bologna debate and implementation networks?

Key-words: Bologna process - Teacher education - Higher education - Education reform - Mobility in european
education

124 > 125

 ] ARTIGOS

Organizaes Escolares sob a Luz da Teoria

Institucional: Um Estudo Comparativo de Caso em
Escolas Pblicas de Curitiba/Paran - Brasil
ADRIANA TAKAHASHI
Universidade Federal do Paran, Brasil

RESUMO
Este artigo visa a anlise da gesto de duas organizaes escolares do sistema pblico de ensino do municpio de Curitiba/PR,
Brasil, sob o enfoque da vertente cognitiva da teoria institucional. Dessa forma, foram privilegiados na pesquisa os aspectos culturais,
cognitivos e organizacionais. Considerando que existem presses no contexto ambiental, analisou-se como os valores e crenas actuam
como mediadores na escolha de determinados cursos de aco definidos pelos gestores. O delineamento da pesquisa de estudo
comparativo de casos com perspectiva de anlise descritivo-qualitativa e de estudo transversal. Os resultados indicam as semelhanas
e diferenas existentes entre os dirigentes das escolas analisadas, tanto na percepo do ambiente quanto nas estratgias. A pesquisa
aponta tambm para a confirmao do potencial explicativo da teoria institucional em sistemas educacionais.

Palavras-chave: Organizaes escolares - Teoria institucional - Valores e crenas - Ambiente - Estratgias

Introduo Curitiba - PR, Brasil, em face de presses ambientais

Estudos de administrao de organizaes
educacionais requerem especial ateno devido s
especificidades e complexidade inerente ao sector.
Conceitos como os de cultura, legitimao, interpretao,
podem auxiliar neste processo de investigao. Neste
sentido, a teoria institucional pode auxiliar as anlises
necessrias por proporcionar, principalmente em sua
vertente cognitiva, os actores organizacionais e a cultura
organizacional. Esta teoria tem oferecido inmeras
contribuies pesquisa cientfica no Brasil, ampliando
o campo de anlise organizacional e privilegiando o
ambiente alm dos aspectos internos da organizao,
indispensvel para um completo olhar realidade.
Especificamente no sector educacional, a teoria
institucional demonstra seu poder explicativo medida
em que permite considerar os aspectos tcnicos e
institucionais, assim como a busca pela legitimao
social, factor esse preponderante no ambiente pblico
de ensino. Assim, este estudo tem como objectivo
central analisar a gesto em duas organizaes pblicas
escolares do sistema educacional do municpio de
existentes, tendo como embasamento terico a vertente
cognitiva da teoria institucional, aliada categoria
analtica de esquemas interpretativos (Giddens, 1989).
O sistema de poder, articulado aos valores e crenas
compartilhados, compe o esquema interpretativo
que, junto com o ambiente, influencia a aco dos
dirigentes (Machado-da-Silva & Fonseca & Fernandes,
1999a). importante ressaltar que, diante de presses
ambientais, que podem ser de natureza mimtica,
coercitiva ou normativa, e da influncia exercida pelas
caractersticas institucionais do ambiente brasileiro, os
esquemas interpretativos dos gestores podem perceb-
las de diferentes maneiras, levando, por consequncia,
a diferentes estratgias na gesto, o que implica em
ambientes de ensino-aprendizagem diferenciados. Esse
conjunto de factores, que considera as organizaes
como sistemas abertos, sob o qual a teoria institucional
v a anlise organizacional, proporciona um caminho
para a compreenso das aces realizadas e sua
interferncia nos resultados obtidos.
Para viabilizar esse estudo, utilizou-se de pesquisa
bibliogrfica sobre as categorias analticas em questo,
e de uma pesquisa emprica, cuja metodologia adoptada
foi a de um estudo comparativo de casos, com anlise
descritivo-qualitativa. Desta forma, este artigo inicia
com uma apresentao da abordagem adoptada de
contexto ambiental, ou seja, da noo de ambiente
considerada e da cultura organizacional, seguido de uma
reviso histrica e conceptual da teoria institucional e
aprofundamento da verso sociolgica e da vertente
cognitiva. Depois, apresenta-se uma descrio do
conceito de esquemas interpretativos e de estratgias
de aco, com destaque realidade escolar. Em seguida,
apresenta-se o estudo de caso realizado na pesquisa
emprica, iniciando com a metodologia e a anlise dos
dados. Por fim, apontam-se algumas consideraes
finais.
O contexto ambiental
O ambiente sempre foi considerado dentro do estudo
de organizaes, porm com diferentes enfoques. As
tradies intelectuais que tm dominado a cincia
social nos dois ltimos sculos apresentam as posies viso intermediria, adoptada neste trabalho, de que
extremas entre o objectivismo e o subjectivismo.
Ontologicamente, o enfoque subjectivo pressupe que
o mundo social externo ao conhecimento individual
feito apenas de nomes, conceitos usados para estruturar
a realidade, enquanto o enfoque objectivo pressupe
um realismo, em que o mundo social externo ao
conhecimento individual real, feito de estruturas
tangveis, concretas e relativamente imutveis. Para
os realistas, o mundo social existe independente da
apreciao individual, e o indivduo no pode cri- ele formulada, baseia-se na premissa de que o dualismo
lo. Em termos epistemolgicos, o enfoque objectivo
associado ao positivismo; e o subjectivo ao anti-
positivismo. Quanto natureza humana, a viso
determinista considera o homem e sua actividade
como completamente determinados pela situao ou
pelo ambiente onde ele se insere. O voluntarismo v o
homem como autnomo e livre. Assim, o positivismo
sociolgico e o idealismo germnico definem os
extremos objectivo e subjectivo do ambiente (Burrel &
Morgan, 1994).
O ambiente implica noes diferentes de objectivo
ou fenmeno perceptual, ou ainda como ordenado por
meio do processo de interaco de actores organizados
(Smircich & Stubbart, 1985). Conforme Machado-
da-Silva & Fonseca & Fernandes (1999a), o ambiente
externo das organizaes pode ser visto: a) referente
aos fatos objectivos e determinados pelos membros
organizacionais; b) envolvendo somente influncias
contextuais definidas pelos indivduos das organizaes,
mas sem referir-se a um contexto objectivo; e c) como
fenmeno objectivo mas com interpretaes diferentes
dos indivduos e, por isso, tendo um significado
organizacional subjectivamente estabelecido. Segundo
Machado-da-Silva & Fonseca & Fernandes,
conceber subjectivamente o ambiente significa reconhecer a
possibilidade de indivduos, grupos e organizaes perceberem
de maneira diferente o mesmo contexto institucional; em
consequncia, podem agir de forma diversa na dinmica de
relacionamento entre organizao e ambiente (1999a: 1).
Berger & Luckmann (1996) demonstram esta
o quotidiano representa a realidade interpretada e
subjectivamente percebida pelos homens, a partir da
coerncia que demonstram.
Giddens (1989) afirma que, quando o objectivismo
da sociologia estrutural foi atacado pelos tericos
influenciados pela hermenutica e pela fenomenologia,
foram destacadas as deficincias desse enfoque, porm
houve uma inclinao para o subjectivismo, mantendo
assim o divisor conceptual. A teoria da estruturao, por
subjectivismo-objectivismo precisa ser reconceituado
como dualidade de estrutura. Enquanto para o
estruturalismo e para o funcionalismo, a estrutura tem
primazia sobre a aco, nas sociologias interpretativas a
primazia da aco e de seu significado na explicao
da conduta humana. Sua teoria busca romper com
as divises de enfoque entre a experincia do actor
individual e a existncia de qualquer forma de totalidade
social, buscando como domnio bsico de estudo
as prticas sociais ordenadas no espao e no tempo
(Giddens, 1989).
126 > 127
 Nas diferentes noes de cultura organizacional,
delineadas na literatura, h variaes no enfoque quanto
noo de ambiente.
Ao conceituar a cultura como metfora, o ambiente
considerado em uma perspectiva interpretacionista do
processo de (re)construo da realidade organizacional
(Morgan, 1996). Na viso metafrica, a organizao
uma cultura que resulta da integrao entre os membros
da organizao e, neste sentido, permite compreender
os
significados compartilhados por indivduos na busca da
interpretao da realidade e na definio de estratgias para
a aco organizacional (Crubellate & Machado-da-Silva,
1998: 4).
A cultura, vista enquanto metfora, direcciona a
ateno para o significado simblico dos aspectos
racionais onde muitas prticas e estruturas
organizacionais incorporam padres de significado
subjectivo, que so fundamentais para o entendimento
de como a organizao funciona. Ver a cultura como
metfora possibilita mostrar que a organizao repousa
sobre sistemas de significados comuns que possibilitam
a criao da aco organizacional (Smircich, 1983). A
metfora auxilia tambm uma releitura da liderana,
de seus diversos estilos e o papel que desempenham
na construo social da realidade, assim como
tambm viabiliza a uma reinterpretao da natureza
e do significado das relaes da organizao com o
ambiente. O conhecimento que se tem e as relaes
com o ambiente so extenses de sua cultura, desde
que se compreenda o ambiente a partir das crenas que
direccionam as interpretaes e aces.
O ambiente sofre transformaes que influenciam
a interpretao dos dirigentes. Para compreender tanto
a estabilidade quanto a mudana, segundo Hinings &
Greenwood (1989), necessrio avaliar a interpretao
do contexto em que a organizao est inserta, a
estruturao e os processos internos da organizao.
Uma abordagem para a compreenso dos mecanismos
existentes dentro desta perspectiva de ambiente pode
ser propiciada por meio da teoria institucional, que
considera o ambiente tcnico e o ambiente institucional
quanto aos aspectos relacionados legitimao da
organizao.
Teoria Institucional uma reviso histrica e conceptual
A teoria institucional tem como precursor Philip
Selznick, discpulo de Robert Merton, que considerou as
presses do ambiente social que afectam a estrutura da
aco racional, ao longo do tempo, e que a transformam
em sistema orgnico. Ou seja, reconheceu que os
valores predominam sobre os factores tcnicos na
determinao de tarefas da organizao, o que chama de
processo de institucionalizao. Para Scott (1995: 17), a
institucionalizao um processo. Alm de considerar
a instituio como ocorrendo em todo o tempo e como
processo, ele a viu tambm como varivel. Segundo
Machado-da-Silva & Fonseca,
entende-se por institucionalizao, o processo de transformar
crenas e aces em regras de conduta social (1996: 106).
Assim, a teoria institucional tem olhado para a
importncia do ambiente social e cultural, para o
conhecimento social e o sistema de normas culturais. A
anlise institucional, para Giddens (1989: 301), coloca
em suspenso as habilidades e a percepo consciente
de actores, tratando as instituies como regras e
recursos cronicamente reproduzidos.
Diversos tericos, que tm estudado a teoria
institucional nos ltimos anos, destacaram a importncia
das relaes entre a organizao e o ambiente,
considerando a cultura e sua influncia sobre elas.
Alguns economistas e socilogos so considerados
como sementes de precursores institucionalistas,
pela contribuio no aprofundamento das bases
desta teoria, como: Thorstein Veblen, que adoptou
uma perspectiva evolucionria; John Commons, que
salientou a centralidade da mudana, vendo a economia
como um processo de mudana; Westley Mitchel,
que estudou as mudanas econmicas e acreditou
que a economia convencional era um obstculo
compreenso da natureza do ciclo de negcios; Emile
Durkheim, que considerou as instituies sociais como
sistemas simblicos, sistemas de conhecimento, crenas
e autoridade moral; e Max Weber que, apesar de no
explicitar o conceito de instituio, teve em seu trabalho
a preocupao em compreender como as normas
culturais definem estruturas sociais e governam o
comportamento social, incluindo a estrutura econmica
e o comportamento (Scott, 1995).
Outra contribuio importante para a perspectiva
institucional a de Berger & Luckmann (1996),
que redireccionaram a sociologia do conhecimento
insistindo na preocupao com o conhecimento na
sociedade. Em sua obra, argumentam que a realidade
social construo humana, produto da interaco
social. Em contraste com Durkheim e Parsons, que
vem as instituies como um sistema de normas
que regulam as relaes de indivduos, Berger &
Luckmann enfatizam a criao de sistemas de crenas
e conhecimento compartilhado, ao invs de normas e
regras (Scott, 1987; Scott, 1995). Este foco nos sistemas
cognitivos que vem a originar a verso sociolgica
do novo institucionalismo no estudo de organizaes.
Nesta noo de ambiente externo, ele um fenmeno
objectivo, mas com interpretaes diferenciadas pelas
pessoas, cujo significado subjectivamente interiorizado
(Machado-da-Silva & Fonseca & Fernandes, 1999b).
Outros trabalhos surgiram reagindo contra os modelos
racionalistas, destacando, alm do ambiente e a
organizao, a influncia da cultura na formao das
organizaes, como o de Scott e Meyer (1994), Zucker
(1983), DiMaggio & Powell (1983), Perrow (1976),
entre outros.
Alguns elementos culturais, como valores, crenas,
smbolos e mitos, passaram a ter destaque, alm daqueles
considerados anteriormente no ambiente, como
recursos econmicos e materiais. A cultura passa a ter
posio de destaque na realidade organizacional, pois a
organizao em si mesma um fenmeno cultural, que
varia de acordo com o estgio de desenvolvimento da
sociedade. A cultura pode tambm ser descrita como
significado, compreenso e sentidos compartilhados.
Pode-se tambm dizer que a cultura um processo
de construo da realidade, cujos factores envolvem
os indivduos, levando-os a melhor compreenso de
eventos, aces, objectos, expresses e situaes, ou
ainda, a cultura como um processo contnuo, que se
antecipa na construo da realidade (Morgan, 1996), e
no como algo estanque dentro da sociedade. Assim,
a teoria institucional acrescenta essa viso, alm dos
aspectos tcnicos, h nela um sistema de crenas
e normas institucionalizadas, ou ainda, trata-se do
ambiente tcnico enriquecido da anlise do simblico
(Scott, 1987).
importante destacar a diferena entre ambiente
tcnico e ambiente institucional, que implicam
diferentes significados de racionalidade (Scott, 1992).
O ambiente tcnico controla os produtos gerados pelas
organizaes; o local em que se d a troca do servio
ou produto o mercado, sendo o retorno dependente
da eficincia e da eficcia com que se deu o processo.
O ambiente institucional elaborado por normas e
exigncias, s quais a organizao se adapta para obter
legitimidade e apoio do ambiente. Para Meyer & Rowan
(1977), conjuntamente com os aspectos econmicos,
regras institucionalizadas e um amplo sistema de
crenas e valores ambientais, exercem influncia sobre a
actividade organizacional, constituindo o que os autores
chamam de mitos racionalizados: produtos, servios,
tcnicas, polticas e funes institucionalizadas, em que
as organizaes se adaptam cerimonialmente, moldando
sua prpria estrutura formal ao ambiente institucional.
Scott & Meyer, destacam que institucionalizao o
processo pelo qual um dado conjunto de unidades e um
padro de actividades vm a ser possudos normativamente e
cognitivamente em um lugar, e praticamente tidos como certos,
como legtimos (1994: 10).
Assim, enquanto no ambiente tcnico o racional
que permite organizao ser eficiente, no institucional
so os procedimentos que representam o racional, e que
iro conferir legitimidade organizao: a legitimidade
est relacionada com o grau de aceitao cultural que
a organizao tem na sociedade. As foras e presses
exercidas pelos dois ambientes, tcnico e institucional,
se do em diferentes propores e so, portanto,
combinadas diferentemente em cada organizao, de
128 > 129
forma que todas as organizaes as sofrem em maior
ou menor grau, devendo ser tratadas como dimenses
ao longo da qual variam. Enquanto as indstrias tendem
a se orientar mais pelo ambiente tcnico, as escolas
buscam valorizar mais o ambiente institucional, uma
vez que o controle ambiental incide sobre a adequao
da forma e dos processos organizacionais s presses
sociais (Crubellate & Machado-da-Silva, 1998).
Segundo Lunenburg & Ornstein (1991), as principais
presses ambientais externas que levam as instituies de
ensino a ingressar em processos de mudana decorrem
de intervenes governamentais, de alteraes nos
valores sociais, na tecnologia ou no conhecimento.
Eck & Tubaki (1994), ao analisarem a administrao
no sector pblico federal, ressaltam que, enquanto
organizaes privadas vivem em ambiente competitivo
com base na conquista e manuteno de mercado, as
empresas pblicas tm seu desenvolvimento baseado
no alcance de seus objectivos sociais, que justificam sua
existncia na sociedade, ou seja, prevalece o ambiente
institucional.
A verso sociolgica e o foco nos sistemas cognitivos
Considerando os diferentes enfoques para a teoria
institucional (econmico, poltico e sociolgico), tm-
se na vertente sociolgica trs diferentes perspectivas
em que cada uma d nfase a elementos diferentes:
so os pilares regulativo, normativo e cognitivo (Scott,
1995). Os processos regulativos envolvem a fixao de
normas, formulao de regras, inspeco ou reviso
da conformidade para com elas, usando das sanes
para influenciar o comportamento. Prevalece a lgica
utilitarista de custo-benefcio; a viso dominante de
instituies a de um sistema estvel de regras,
aprovado pela vigilncia e poder de sano (Scott,
1995). No pilar normativo, a nfase est sobre valores
e normas, que especificam como as coisas devem ser
feitas, definindo significados legtimos para perseguir
valores finais. Trata-se da lgica da convenincia, que
leva o indivduo a questionar o que esperado dele em
face do seu papel em dada situao. O pilar cognitivo
prope a valorizao das interpretaes subjectivas das
aces com as representaes que os indivduos tm de competitivo e institucional, isso porque as organizaes
seus ambientes, enfatizando os esquemas interpretativos
(Scott, 1995).
Conforme Scott (1995), as instituies esto
embutidas de vrios tipos de portadores, que podem
ser de trs tipos: cultural, estrutura social e rotinas.
Culturas so portadores que contam com padres
codificados de significados e sistemas de regras, com
estruturas interpretativas que informam e coagem
o comportamento, mas tambm so reforados e
mudados por estes. Estruturas sociais contam com
expectativas padronizadas conectadas a sistemas de
regras e sistemas de crenas que so cdigos dentro de
estruturas distintas e papis, as estruturas incorporam
elementos institucionais. Rotinas referem-se a actividades
estruturadas na forma de comportamentos habituados
e contam com um padro de aces que reflecte o
conhecimento tcito dos actores, sendo esses hbitos
enraizados e os procedimentos em conhecimentos
inarticulados e nas crenas.
Assim, os elementos que constituem uma organizao
passam pelas formas culturais, pelas estruturas sociais e
pelas actividades rotineiras da organizao. Cada um dos
trs pilares constitui uma base para a legitimidade que ,
dentro de uma perspectiva institucional, a condio que
mostra a congruncia cultural. Scott & Meyer (1994)
ressaltam que legitimidade organizacional se refere ao
grau de suporte cultural de uma organizao. Segundo
DiMaggio & Powell (1983), um exemplo de campo
organizacional poderia ser um sistema educacional, pois
este nvel de anlise inclui organizaes que constituem
fornecedores, consumidores, agentes reguladores e
outras organizaes que produzem servios ou produtos
similares.
O contexto, as normas e os significados, alm
dos aspectos tcnicos, esto institucionalizados nas
estruturas. Esse ambiente total exerce presses para a
homogeneizao das estruturas e aces das organizaes
de um mesmo campo organizacional que, por sua
vez, buscam adaptar-se ao contexto em procura de
legitimidade. Para DiMaggio & Powell (1983), o conceito
que melhor captura o processo de homogeneizao o
do isomorfismo, consequente de ambos os processos,
competem no somente por recursos e clientes, mas
tambm por legitimidade institucional e poder poltico.
Esta busca de adaptao decorre de mecanismos
coercitivos, mimticos e normativos, sendo que tais
presses para a homogeneizao no eliminam a aco
autnoma sobre o ambiente. De acordo com DiMaggio
& Powell (1983), o isomorfismo coercitivo se d
pela presso formal ou informal sobre a organizao
dependente e por expectativas culturais existentes
dentro da sociedade. As organizaes buscam modelar-
se, quando percebem sucesso e legitimidade em outras
organizaes similares.
Para uma interpretao mais adequada das aces
organizacionais, relevante considerar o mercado junto
s condies culturais e sociais, para a compreenso
das presses ambientais e dos esquemas interpretativos
de seus dirigentes. Assim, os esquemas interpretativos
representam, pelos significados que contm, os valores
da organizao e seus interesses, que esto configurados
na validade e legitimidade da estrutura organizacional
(Bartunek, 1984). A perspectiva institucional enfatiza
esses elementos culturais e sociais da sociedade e das
organizaes, destacando a necessidade de compreender
o processo de formao de uma nao. Machado-da-
Silva & Fonseca (1996: 111) destacam que a teoria
institucional pode ser considerada como aquela capaz
de fornecer uma nova perspectiva temtica em
questo, ao sustentar que a conduta organizacional
tambm modelada por elementos socioculturais, e no
somente por factores tcnicos e financeiros, internos e
externos.
Esquemas interpretativos
A base da teoria da estruturao de Giddens (1989)
originou o conceito de esquemas interpretativos,
usado na rea de estudos organizacionais. Nesta
teoria, as actividades sociais humanas so recursivas,
ou seja, so continuamente recriadas dentro do meio
em que actuam como actores e, nesta reproduo,
possibilita-se a actividade por meio de uma espcie de
cognoscitividade.
A teoria da estruturao visa analisar a produo e
reproduo dos sistemas sociais e como, por meio deste
processo, se mantm ou se modificam as estruturas
sociais. Para isto, est baseada em trs conceitos: o de
estrutura, que se refere s
regras e recursos, recursivamente implicados na reproduo
de sistemas sociais. A estrutura existe somente como traos de
memria, a base orgnica da cognoscitividade humana, e como
exemplificada na aco (Giddens, 1989: 303);
a estrutura est mais ligada aos aspectos duradouros dos
sistemas sociais; as instituies so, para ele, os aspectos
mais duradouros da vida social. O segundo conceito o
de sistemas, que consiste no conjunto de relaes sociais
padronizadas ao longo do tempo-espao, reproduzidas
entre os actores sociais e organizadas como prticas
sociais regulares. O terceiro conceito o de dualidade
de estrutura, pois as regras e recursos implcitos na
produo e reproduo do ambiente so tambm, ao
mesmo tempo, os meios de reproduo do sistema.
Cabe aqui evidenciar que as regras mais importantes
so as que esto mais sedimentadas no tempo-espao,
subjacentes reproduo de prticas institucionalizadas,
e tacitamente apreendida pelos actores. A estrutura
simultaneamente restritiva e facilitadora, meio e
fim da conduta que organiza, a base principal da
continuidade da reproduo social. Esse processo
pressupe a monitorao reflexiva e a integrao de
agentes na actividade social do quotidiano, porm o
fluxo de aco abrange consequncias no-intencionais
que, por sua vez, formam condies no-reconhecidas
da aco, pois a cognoscitividade limitada. Por isso, a
histria humana constitui-se de actividades intencionais,
mas no na forma de um projecto deliberado. Em
muitos contextos da vida social ocorrem processos de filtragem
de informao selectiva, pelos quais actores, estrategicamente
colocados, procuram reflexivamente regular as condies globais
de reproduo do sistema (Giddens, 1989: 22),
tanto na manuteno como na modificao das
condies presentes.
Uma das modalidades da estruturao, chamada
esquema interpretativo, representa uma das principais
130 > 131
dimenses da dualidade da estrutura em interaco
(capacidade cognoscitiva dos agentes e as caractersticas
estruturais ao invs do dualismo indivduo e sociedade).
baseado nesta modalidade que os actores reproduzem os
sistemas de interaco e reconstituem suas propriedades
estruturais, pois os actores monitoram suas actividades
quotidianas, bem como as dos outros actores, assim
como tambm monitoram essa monitorao por meio
da conscincia discursiva. Assim, pode-se entender por
esquemas interpretativos,
os modos de tipificao incorporados aos estoques
de conhecimento dos actores, aplicados reflexivamente na
sustentao da comunicao (Giddens, 1989: 23),
que permitem a converso dos significados inerentes
s estruturas em comunicao nos processos de
interaco.
O ambiente exerce influncias na deciso dos
dirigentes: se ele reconhecido como subjectivamente
estabelecido, tambm se reconhece que indivduos,
grupos e organizaes percebem o contexto institucional
de maneiras diferentes (Crubellate & Machado-da-Silva,
1998). Os indivduos no respondem mecanicamente
ao estmulo, eles primeiro interpretam-no e ento
formam suas respostas. Herbert Simon foi um dos
primeiros tericos a relacionar os limites da capacidade
cognitiva do indivduo com a natureza da estrutura
organizacional. Seu trabalho sobre o comportamento
em organizaes, junto aos estudos realizados pela
psicologia social, ampliou a perspectiva cognitiva.
Durante o perodo 1940-50, o estmulo-resposta (S-R)
comeou a ser revisado para dar ateno participao tm fortes pressupostos a respeito do mundo, do
de um organismo activo, a interpretao, no meio do
processo (S-O-R). As pesquisas realizadas por psiclogos
nas trs ltimas dcadas mostram como, dentro das
actividades de processamento de informaes, ser
determinado que informaes recebero ateno, como
ela ser descodificada e retida, recuperada, organizada
na memria, interpretada, afectando assim julgamentos,
predies e inferncias (Scott, 1995).
Segundo Machado-da-Silva & Fonseca & Fernandes,
(1999a: 5),
entende-se por esquemas interpretativos o conjunto de ideias,
valores e crenas que d ordem e coerncia s estruturas e
sistemas em uma organizao.
Segundo os autores Ranson, Hinings & Greenwood
(1980), o conceito de esquemas interpretativos descreve
o esquema cognitivo que mapeia nossas experincias
do mundo, identificando ambos, os seus aspectos
relevantes e como ns estamos compreendendo-os.
Apesar de existirem foras isomrficas pressionando
para uma homogeneizao das organizaes, conforme
salientam DiMaggio & Powell (1983), os esquemas
interpretativos determinam diferentes cursos em face das
mesmas presses ambientais existentes, o que determina
diferentes aces em organizaes que esto em um
mesmo sector (Machado-da-Silva & Fonseca, 1993). O
conjunto de crenas e valores comuns aos indivduos
representa um sistema cognitivo compartilhado, o que
torna possvel uma cognio de grupo e da organizao.
Segundo Crubellate & Machado-da-Silva (1998: 5), os
valores e as crenas tm por funo
possibilitar a interpretao do ambiente e a definio de quais
problemas so realmente crticos no contexto da organizao,
desencadeando o processo de ordenao desse ambiente que vai
orientar, em ltima instncia, as aces organizacionais.
Os valores so as noes compartilhadas que as
pessoas tm do que importante e acessvel para o
grupo a que pertencem (Fundao Getlio Vargas,
1996). Os valores dos lderes tornam-se, assim, prticas
dos seguidores. Schein (1991) destaca que os lderes
homem, da verdade e do papel que suas organizaes
devem ter neste mundo; por isso esses lderes trazem
valores para as organizaes que, medida que so
aceites, so incorporados cultura da organizao.
Dinardi (1991) enfatiza que os valores so difceis de
ser observados directamente e que, para identific-
los, preciso entrevistar os membros-chave de uma
organizao ou realizar a anlise de contedos dos
documentos da organizao.
As crenas esto no nvel dos pressupostos bsicos
e so aceites como verdade; suas bases podem ter
motivos vlidos ou comunicveis; entretanto no tm
explicao de carcter intelectual ou na lgica do saber
(Schein, 1991). Crenas culturais so carregadas na
mente dos indivduos (Scott, 1995). Para Schein (1991),
as crenas so respostas aprendidas por um grupo a
problemas de sobrevivncia externa e de integrao
interna e tornam-se incorporadas organizao, porque
solucionam problemas repetida e seguramente. Elas so
compartilhadas pelos membros da organizao, aceites
como verdadeiras e influenciam a forma de perceber e
interpretar o ambiente e a prpria organizao.
Os esquemas interpretativos influenciam, assim, as
organizaes, actuando como factor interveniente na
percepo do ambiente e suas presses, delimitando as
opes de actuao e influenciando a escolha de aces
mais adequadas de resposta. Assim, pode-se pensar
nas estratgias como aces norteadas pelos esquemas
interpretativos.
Estratgias de aco
A formao de estratgia como processo cognitivo
est baseada na mente do estrategista, nos contedos
e mecanismos; por isso emergem como reflexos da
maneira como ele lida com as informaes que acessa.
Segundo Barr, Stimpert & Huff (1992), os modelos
mentais dos gerentes limitam e facilitam a codificao
de informaes salientes sobre mudanas em ambientes
organizacionais. Para Machado-da-Silva & Fernandes,
crenas e valores compartilhados em uma empresa parecem
ser, portanto, fundamentais para o delineamento de suas
estratgias de aco (1999: 15).
Gimenez (1998), aponta que os resultados
organizacionais estratgia e efectividade so vistos
como reflexos das bases cognitivas de actores poderosos
da organizao.
Segundo Chaffee (1985), h trs modelos de estratgias
que envolvem os diversos conceitos: linear, adaptativo
e interpretativo. O modelo interpretativo de estratgia
baseado em um contrato social ao invs das vises
orgnica e biolgica, apresentadas no modelo linear e
adaptativo. Este modelo traz contribuies, entre elas
a administrao de significados e construo simblica
como componente central da estratgia e sua nfase
em legitimidade, ao invs de lucros, produtividade,
ou outros tpicos objectivos de estratgia (Chaffee,
1985: 93). Em suma, a estratgia interpretativa, como
o nvel cultural de sistemas, busca enfatizar as aces
cooperativas de indivduos, os significados partilhados
e a importncia da manipulao de smbolos.
De acordo com Machado-da-Silva & Fonseca &
Fernandes (1999a: 3),
o essencial do que se produz numa deciso, por exemplo, de
uma deciso de investimento, reside nos elementos que sero, ou
no, includos dentro dos raciocnios dos decisores e dentro das
relaes que esses raciocnios vo estabelecer entre si.
As estratgias de aco, como processo cognitivo, que
est na mente do estrategista e que tem a mediao dos
seus esquemas interpretativos, podem ser observadas
dentro de diversas organizaes.
Estratgias nas organizaes escolares
Os primeiros estudos realizados nas organizaes
escolares enfocavam os factores internos da escola e
avaliavam o desempenho dos alunos. Um novo enfoque
surgiu depois, no refutando esses resultados, mas
definindo outras variveis de investigao. Segundo
Mello (1994), hoje essas variveis podem ser agrupadas
em pelo menos trs grandes categorias: 1) condies
que favorecem ou dificultam a implementao de
inovaes ou programas de melhoria da eficcia; 2)
avaliao de processos de mudana na forma de a escola
e a sala de aula operarem; e 3) a estrutura institucional, a
gesto e o processo de tomada de decises no nvel da
escola, no nvel regional ou distrital. sobre essa ltima
categoria que o presente trabalho se volta, buscando
analisar as estratgias das organizaes escolares em
estudo e como elas podem facilitar ou dificultar a
actividade docente. Para analisar tais variveis, Mello
(1994) cita que o delineamento metodolgico que
favorece tal estudo o estudo comparativo de escolas
com diferentes resultados.
132 > 133
 Segundo Hutmacher (1992: 58),
uma escola um agrupamento relativamente permanente de
foras de trabalho, de recursos humanos e materiais orientados
para uma finalidade.
Para Mintzberg (apud Hutmacher, 1992), h nas
organizaes escolares um centro operacional,
constitudo por professores e alunos, um suporte
logstico que trabalha apoiando o funcionamento do
conjunto (servios de cantina, manuteno dos locais
e instalaes, documentao, contabilidade, servio
social entre outros), e um topo estratgico, constitudo
pelos membros que tm as responsabilidades e o poder
dirigente.
O topo estratgico tem como funo assegurar que a organizao
cumpre a sua misso, supervisionando o conjunto dos recursos
humanos e materiais (Mintzberg, apud Hutmacher, 1992:
69).
Neste sentido, Hutmacher destaca que os gestores
escolares desempenham um papel determinante, ainda
que delicado, em propiciar ocasies e lugares para o
desenvolvimento da organizao. O papel do director
fundamental para assegurar esta unidade bem como a
implementao de todo o programa institucional (Alonso,
1988).
Para Brejon (1975), os resultados so determinados,
em maior ou menor grau, pelas actividades dos
administradores e a percepo dos resultados da
organizao funo da actividade especfica deles. O
autor enfatiza que
o sistema educacional pode adoptar diferentes estratgias com
relao demanda educacional. Pode abrir as portas para
todos os interessados, permitindo a frequncia nos diversos
graus escolares com o mnimo de exigncias. Isto pode satisfazer
a demanda social, mas leva ao rebaixamento da qualidade e a
maiores gastos de recursos pblicos (Brejon, 1975: 238).
Ela pode tambm optar por um sistema de seleco em
alguns graus de ensino e oferecer a educao elementar
a todos, o que facilitaria a manuteno da qualidade. O
autor aponta tambm outros factores internos, sobre
os quais recaem aces para o alcance dos objectivos
do ensino, que podem variar significativamente: so os
vinculados ao planejamento, s prioridades, aos custos e
recursos, s estruturas, aos programas, aos mtodos de
trabalho utilizados, aos recursos materiais e humanos
disponveis.
Conforme Alonso (1988), a aco dos gestores
escolares recaem sobre: a) recursos materiais; b) pessoal
escolar em geral; c) corpo discente, organizao e
distribuio; e d) estrutura total da escola, incluindo a
formal e a informal. Estas tarefas deveriam incluir ainda
o estabelecimento de um clima propcio ao trabalho.
Para a autora, o director ocupa uma posio estratgica
e suas aces so da maior importncia na determinao
do trabalho escolar.
Com base nos critrios de excelncia desenvolvidos
para a educao, dentro do programa para o Prmio
Nacional de Qualidade desenvolvido em 1997, Csillag
(1997) salienta a relevncia da estratgia adoptada pela
liderana como fundamental para o bom desempenho.
O autor aponta algumas reas sobre as quais incidem
as estratgias: o planejamento estratgico, o foco no
estudante e nas demais partes interessadas, a informao
e a anlise, o desenvolvimento e gesto de pessoas, a
gesto de processos educacionais e administrativos e o
resultado da instituio.
Em face das constantes mudanas que ocorrem na
sociedade, o ambiente de aprendizagem parece exigir
dos professores actividades que rompam a rotina
e o desgaste do repetitivo. Para isso, as estratgias
podem cultivar dentro das escolas uma filosofia que
privilegie a inventividade, a engenhosidade, em que os
professores sejam encorajados a enfrentar este desafio
pelo comprometimento da liderana com a escola, pelo
comportamento transparente, pelo respeito e confiana
que transmitem. Assim, Csillag (1997: 9) destaca que: a
boa liderana leva a um bom sistema de planejamento
da estratgia com um gerenciamento eficiente de dados
e informaes e um enfoque adequado no aluno e
no mercado. O sistema assim constitudo desenvolve
e gerencia seus recursos humanos e aprende. Os
processos so criados e gerenciados, trazendo como
consequncia bons resultados.
Um sistema de liderana est relacionado s
estratgias que implicam o envolvimento pessoal da
alta direco, promoo de desempenho elevado,
manuteno do clima da aprendizagem, criao da
estrutura organizacional e sistema gerencial e reviso
peridica dos resultados.
As estratgias relacionadas ao planejamento
estratgico, segundo Csillag (1997) tm diversas
implicaes, dentre as quais algumas se destacam
quanto sua relao com a actividade docente: traduzir
requisitos de desempenho do planejamento estratgico
para o planejamento de pessoas, avaliar e melhorar o
planejamento de pessoas e o alinhamento dos planos
e recursos humanos com os planos globais, perceber
o futuro e estabelecer rumos estratgicos, traduo de
estratgias e planos em factores crticos de sucesso,
traduo dos factores crticos de sucesso em planos
de aco, avaliao e melhoramento do planejamento
estratgico, compromisso de recursos para a consecuo
de planos, avaliar e melhorar sistemticas e processos
para determinar os requisitos e as expectativas dos
alunos, avaliar e melhorar permanentemente a utilizao
do retorno do aluno e dos processos de produo/
fornecimento, treinamento e recrutamento, determinar
a satisfao dos funcionrios e dos estudantes e a
inteno quanto continuidade do relacionamento.
As estratgias com foco no estudante dizem respeito
a como a escola determina as necessidades e expectativas
dos estudantes e demais partes interessadas. As aces
relacionadas implicam o conhecimento dos alunos,
adaptao dos programas s necessidades e avaliao da
satisfao de estudantes e funcionrios.
O uso da informao e anlise est relacionado s
estratgias quanto maneira como a gesto as utiliza no
apoio ao processo pedaggico e ao prprio desempenho
da organizao. Essas aces envolvem a seleco de
dados e informaes, o relacionamento entre dados e
requisitos estratgicos, a confiabilidade junto ao acesso
e actualizao dos dados, a avaliao e melhoria do
processo de seleco e gerenciamento dos dados e
informaes, seleco e utilizao de referenciais de
excelncia, estmulo a melhorias, o estabelecimento de
metas desafiadoras, a compreenso da relao de causa
e efeito entre processos, a integrao entre as questes
educacionais com as de deciso e planejamento, a
fim de viabilizar revises operacionais na escola, e o
aperfeioamento do entendimento para o planejamento
de aces prioritrias na melhoria da escola.
O desenvolvimento e gesto de pessoas interferem na
actividade docente. Na gesto escolar, est relacionado
com os esforos da instituio para conseguir
manter um clima que contribua para a excelncia
de desempenho, participao plena e crescimento
pessoal e da escola (Csillag, 1997: 14). Assim, implica
estratgias quanto ao encorajamento dos professores e
funcionrios a contribuir no melhoramento do processo
escolar, na promoo de avaliao, remunerao e
reconhecimento de professores para reforar o sistema
de alto desempenho, no aumento da capacitao
para atingir os objectivos, na orientao de novos
professores, com respeito s expectativas e planos
da escola, no treinamento de todos os professores
considerando os requisitos de desempenho e mtodos
de avaliao de desempenho, na avaliao dos esforos
de desenvolvimento da eficcia dos professores, na
adequao do ambiente e clima de trabalho para o bem-
estar e satisfao dos professores, na disponibilidade de
actividades, servios e oportunidades para funcionrio,
a fim de apoiar seu bem-estar geral e satisfao, na
determinao da satisfao, bem-estar e motivao dos
professores e, por fim, na utilizao dos resultados para
melhorar a satisfao e o bem-estar dos docentes.
Csillag (1997: 3) destaca que o xito de uma escola
em melhorar o desempenho depende de maneira crucial
das habilidades, da motivao e da criatividade de seus
professores e funcionrios. Isso est relacionado s
oportunidades de desenvolvimento e prtica de novos
conhecimentos, vinculadas s estratgias por parte
da escola em treinamento e oportunidades de novos
mtodos. Este desenvolvimento necessrio refere-se
tanto busca do conhecimento das disciplinas, quanto
busca de conhecimento de estilos de aprendizagem e
134 > 135
formas de avaliao. e professores; garantir mecanismos de retorno; criar
As estratgias de aco quanto ao uso de resultados transferncia de conhecimento e metas e indicadores
da instituio podem servir para a anlise dos nveis de de desempenho; contribuir para o aprendizado de
desempenho alcanados pela escola em comparao estudantes; desenvolvimento de professores e outros
a outras instituies seleccionadas. Estes resultados objectivos da misso da escola para pesquisa, ensino e
permitem examinar o ambiente em que ocorre o servios; administrar estudantes; gerenciar transio de
processo educacional para professores e funcionrios alunos; e melhorar processos de seleco e admisso
e se ocorrem melhorias nas operaes administrativas. baseados em retorno.
Para isto, envolve, entre outros, mostrar a satisfao, Assim, com base em Hutmacher (1992), Brejon (1975),
bem-estar e motivao de professores e funcionrios, Alonso (1988) e Csillag (1997), pode-se considerar
utilizar os resultados para melhorar a satisfao e o como reas das principais estratgias das organizaes
bem-estar, e medir nveis e tendncias de produtividade, escolares: gesto de pessoas, gesto dos recursos fsicos/
reduo de desperdcio e tempos de ciclo. financeiros/materiais, demanda educacional, gesto de
A gesto de processos educacionais e administrativos processos educacionais e administrativos, planejamento
refere-se ao processo de gesto incluindo o planejamento estratgico, corpo discente, uso da informao e anlise
da educao focado na aprendizagem, a forma como dos dados, uso dos resultados da organizao escolar
ministrada a educao, servios de apoio e operaes (Takahashi & Machado-da-Silva, 2002).
administrativas (Csillag, 1997: 15). Este factor, que O processo de ensino-aprendizagem mediado,
analisa o modo como os processos so planejados, dentro das organizaes escolares, pelos docentes. O
geridos e aperfeioados com o objectivo de adquirir ambiente organizacional em que se d este processo
melhor desempenho, implica estratgias de aco quanto pode favorecer ou dificultar as actividades realizadas
a este elenco: planejar e integrar programas educacionais, pelos professores, sendo de fundamental importncia o
de pesquisa e/ou de servio; envolver todas as reas papel dos gestores quanto s suas directrizes e estratgias
desde o incio do projecto; analisar e validar programas; de aco. Neste aspecto, segundo Csillag (1997), a alta
avaliar e melhorar projectos e processos; identificar direco pode assegurar que as polticas da escola reforcem
processos-chave e seus principais requisitos e estabelecer o aprendizado e o clima de melhoramento e encorajem
planos de medio; apresentar indicadores e realimentar iniciativas e responsabilidades autodirigidas por meio de
processos; projectar processos-chave de servios de toda a escola. Conforme Nvoa, (1992: 26), a coeso e
apoio; identificar requisitos-chave; introduzir requisitos a qualidade de uma escola dependem em larga medida
em processos eficazes; abordar requisitos em processos da existncia de uma liderana organizacional efectiva
eficazes; abordar requisitos por todas as reas envolvidas e reconhecida, que promova estratgias concertadas de
desde o incio; identificar os principais requisitos dos actuao e estimule o empenho individual e colectivo
processos; identificar indicadores e planos de medio; na realizao dos projectos de trabalho. Glatter (1992)
avaliar e melhorar processos-chave; garantir que sejam destaca que a gesto escolar deve ser antes tomada
atendidos os requisitos de desempenho no que se como uma actividade que pode facilitar e estruturar a
refere aos produtos/servios oferecidos por terceiros; definio de objectivos e que pode igualmente dar-lhes
retornar aos fornecedores e parceiros as informaes expresso prtica.
de desempenho de seus produtos e servios; consolidar
o desenvolvimento de parcerias. Para cada processo, Pesquisa Emprica: anlise das organizaes escolares
necessrio que alguns passos sejam seguidos: traduzir
necessidades dos estudantes e atingir altos padres; Metodologia
dar sequncia a programas das disciplinas; preparar A pesquisa emprica foi realizada em duas escolas
professores; garantir contactos adequados entre alunos de ensino fundamental do Sistema Municipal de
Educao de Curitiba-PR (CEI Monteiro Lobato e
Escola Municipal Papa Joo XXIII) por meio de estudo
comparativo de casos, seleccionadas intencionalmente
pela proximidade e pela caracterstica ambiental. O
nvel de anlise organizacional e a unidade de anlise
composta pelos gestores pedaggicos e administrativos,
e pelos docentes.
Inicialmente foram analisadas as presses ambientais,
utilizando-se de dados secundrios sobre o sector em
fontes como revistas, jornais, Internet, entre outros.
Essas presses foram analisadas tambm com os
docentes por meio de questionrios, construdo com
uma escala do tipo Likert de cinco pontos, quanto
intensidade de sua presena. A tcnica utilizada foi por
adeso e os resultados foram analisados por meio do
programa estatstico SPSS, cuja tcnica foi a de anlise
de frequncia. Para o estudo dos valores e crenas
dos gestores, utilizou-se de dezasseis entrevistas semi-
estruturadas, gravadas e transcritas, que foram analisadas
com a tcnica de anlise de contedo temtica. As
estratgias foram analisadas tambm por meio de
entrevistas, com a tcnica de anlise de contedo
categorial (Bardin, 1979).
Anlise dos dados: presses ambientais, esquemas
interpretativos e estratgias de aco
As presses identificadas nos dados secundrios
foram classificadas segundo o ambiente. No ambiente
institucional esto: pobreza, estrutura familiar, trabalho
infantil, violncia, droga, polticas pblicas, demanda
educacional, e Lei de Directrizes e Bases da Educao
LDB. No ambiente tcnico esto: repetncia e evaso,
recursos humanos, corpo discente, recursos fsicos/
financeiros/materiais, gesto de processos educacionais
e administrativos, e planejamento estratgico. Essas
presses esto presentes, segundo a avaliao dos
docentes avaliada nos questionrios, em grau similar
para as duas escolas.
Na Escola CEI Monteiro Lobato, os docentes
apresentam uma percepo diferenciada do grupo
dirigente quanto intensidade de algumas presses
ambientais na escola. Considerando a anlise dos trs
turnos existentes, h uma generalizada opinio de
que as presses esto presentes em nvel mdio ou
acentuado de pobreza (87,1%), problemas de falta de
estrutura familiar (90,7%), violncia (57,4%), drogas
e alcoolismo (46,3%), LDB quanto ao sistema de
ensino (81,5%), LDB quanto ao sistema de avaliao
(81,5%) e LDB quanto formao de docentes em
nvel superior (81,5%). Quanto presso ambiental de
drogas e alcoolismo, nos trs turnos h um nmero de
respondentes significativo, o que pode apontar uma
presso ambiental que no esteja sendo percebida pela
equipe dirigente da mesma forma que pelos docentes.
Na Escola Municipal Papa Joo XXIII, pode-se
observar uma percepo diferenciada dos docentes
em relao ao grupo dirigente, quanto presena da
presso exercida pelas condies econmico-financeiras
dos alunos. Nos trs turnos foi expressa a identificao
desta presso como presente em nvel mdio (74,5%)
ou acentuada (9,8%), o que aponta para a presena
de uma maioria de alunos que expressam, para os
docentes, dificuldades neste campo. Da mesma forma,
pode-se observar a predominncia da presso existente
referente falta de estrutura familiar, totalizando 96,1%;
violncia totalizando 62,8%; drogas e alcoolismo
45,1%; LDB quanto ao sistema de ensino em 80,4%;
LDB quanto ao sistema de avaliao 74,5%; e LDB
quanto formao de docentes em nvel superior
78,4%.
Os valores dos dirigentes, avaliados por meio das
entrevistas, no apresentaram muitas diferenas, porm,
na acepo que cada um tem do que se constitui
cada valor que se verificam as diferenas. importante
ressaltar que no se fez distino entre valores e
crenas, e que determinar exactamente quais deles
nortearam cada uma das estratgias difcil, uma vez
que na realidade vrias relaes so estabelecidas, no
sendo muito explcitas algumas vezes todas estas inter-
relaes. O quadro 1, a seguir, apresenta os esquemas
interpretativos dos dirigentes das duas escolas de forma
comparativa.
Pode-se observar no quadro que a maioria dos valores
so comuns s duas organizaes; porm, na acepo
que cada uma tem que se verificam as diferenas. No
valor adequao legal, enquanto o entendimento da
136 > 137
primeira se refere ao conhecimento e atendimento
legislao do sector educacional, na segunda h,
alm deste, a preocupao em seguir internamente o
regimento escolar. No valor insatisfao salarial, h um
comum entendimento quanto s questes de salrios,
de polticas pblicas e desmotivao profissional. As
acepes do valor insatisfao com a mantenedora tm financeiros despertaram na organizao a importncia
esferas semelhantes quanto insatisfao com o sector
educacional municipal e a insatisfao com a poltica de
recursos humanos. O valor formalizao igualmente
entendido no sentido de registros, tanto dos docentes
quanto dos alunos. As diferenas encontradas referem-
se ao nvel da utilizao: a primeira escola o visa para
anlises de resultados e tratamentos estatsticos; a
segunda, alm desta, o visa tambm para respaldar a
tomada de deciso. Esta acepo vem de encontro
acepo de adequao legal no sentido interno, uma
vez que a Escola Municipal Papa Joo XXIII entende
que o que no est registrado no tem valor legal, e que
estes registros devem ser utilizados para formalizar e
justificar as aces tomadas.
Entre as acepes do valor integrao escola-
comunidade, h semelhana entre as duas, que privilegiam
a participao dos pais na escola por meio de reunies
e eventos, e as parcerias com pessoas e empresas
da comunidade; no entanto pode-se observar que a
segunda escola, devido ao funcionamento do turno
nocturno e presso que sofre com as evases, entende
que a integrao tambm deve dar-se pela presena dos
responsveis pelos menores na escola, a fim de auxiliar a
permanncia do aluno. O valor qualidade administrativa
refere-se a algumas acepes em comum, como a busca
de melhorias constante na administrao e o rigor do
controle dos recursos financeiros. As presses exercidas
pela mudana advinda da descentralizao de recursos
de controles rigorosos que, junto autonomia vivida e
a insatisfaes com a morosidade da mantenedora em
alguns processos, inflaram a valorizao do imediatismo
e da busca de melhorias. Em funo deste processo, a
primeira escola, acreditando na necessidade de mudar
alguns aspectos, valoriza o tipo de gesto que conduz
inovaes e mudanas fsicas, enquanto na segunda
escola, em funo da valorizao da unidade de trabalho
e da politizao dentro da gesto, valoriza tambm a
gesto democrtica, participativa e orientada por um
projecto de gesto. Essa ltima escola apresentou
tambm crenas sobre a importncia da liderana da
direco enquanto norteadora do rumo da escola,
por meio da busca da profissionalizao da gesto, da
assiduidade e do acompanhamento contnuo, o que tem
alto grau de correlao com o valor democracia.
A importncia da aprendizagem e a prioridade
pedaggica so acepes encontradas em comum
nas duas organizaes. A nfase dada neste valor
de qualidade educacional torna-se compreensvel pela
natureza pblica da entidade, pois no h a dimenso do
lucro, o que conduz o direccionamento do objectivo para
o pedaggico. Porm, dentro do aspecto da formao
do aluno, foram encontradas algumas diferenas: na
primeira escola, esta se refere mais aquisio de
conhecimento e capacitao da progresso das etapas;
na segunda escola, esta acepo concernente, alm
do aspecto cognitivo, ao desenvolvimento poltico e
insero social, cujo entendimento explicativo das
estratgias de exerccio de cidadania, desenvolvimento
de liderana e participao de alunos em esferas
decisrias. A crena na importncia de profissionais
altamente qualificados norteador desta aco, uma
vez que a escola busca manter seu quadro docente e at
mesmo atribui prioritariamente ao seu perfil profissional
o sucesso da escola.
O valor autonomia tem como entendimento para as
duas organizaes em estudo o desejo de mais autonomia
de gesto e de mais recursos financeiros. A avaliao
positiva da experincia vivida com a descentralizao
conduz o grupo dirigente a este desejo, pois ele permite
a superao da morosidade dos processos centralizados
na mantenedora. A diferena encontrada aqui est na
segunda organizao, que enfatiza a necessidade de
autonomia na rea de recursos humanos, o que est
fortemente relacionado experincia vivida com a
no resoluo de seus problemas pela mantenedora.
O valor interaco reflecte a importncia que as duas
organizaes do ao ambiente de trabalho; por isso as
acepes encontradas em ambas foram de ambiente
agradvel, de respeito, de amizade e de interaco dos
membros da equipe e dos turnos, mesmo que este se
tenha revelado com a conotao negativa em alguns
casos. Em funo do valor democracia e das acepes
do valor qualidade educacional, o grupo dirigente
da Escola Municipal Papa Joo XXIII tem tambm
o entendimento de interaco estendido ao corpo
de alunos com a equipa, assim como tem tambm o
entendimento da interaco pela participao de todos
os funcionrios da escola: declara ter assumido a gesto
com o propsito de viabilizar isso. Entre as acepes
do valor comprometimento profissional, o entendimento
semelhante na importncia atribuda assiduidade dos
docentes e cumprimento de prazos e regras. Na escola
CEI Monteiro Lobato, este valor pode ser localizado
pelas crticas atribudas elevada frequncia de faltas e
afastamentos para tratamento de sade. Outra diferena
encontrada foi a valorizao da assiduidade dos gestores
pela segunda escola, entendida como acepo do
comprometimento, o que congruente com a acepo
de qualidade administrativa como liderana e presena
contnua e participativa da equipa dirigente.
A preocupao com a rea social manifestada por
meio do valor preocupao social. Neste valor as acepes
foram diferenciadas quanto ao tipo de preocupaes e
concordncia sobre elas. No caso da preocupao com
a pobreza esta foi evidenciada na segunda escola. A
preocupao com a falta de estrutura familiar dos alunos
foi manifestada como preocupao presente em todos
os turnos das duas organizaes, independente de classe
social, por afectar significativamente a aprendizagem e o
comportamento dos alunos. Na primeira escola, apesar
de no haver preocupao com a violncia dentro dela,
h a correlao entre a existncia desta na comunidade
e a agressividade das crianas de modo geral. Da mesma
forma, a Escola Municipal Papa Joo XXIII estabelece
essa relao no perodo diurno; no perodo nocturno
a preocupao com a violncia explicitada como
presente e alarmante. Quanto s drogas, a primeira escola
no identifica sua existncia em mbito interno, apesar
de localizar-se em um bairro considerado perigoso,
revelando ser este um assunto velado. Na segunda, o
reconhecimento explcito pressionou para estratgias de
controlo e preventivas.
O valor de dilogo foi identificado na escola CEI
Monteiro Lobato com o entendimento de espao
aberto s discusses, debates, crticas e sugestes.
Esse valor foi apontado, diversas vezes, nas entrevistas
como norteador das estratgias de comunicao para
superar as dificuldades com o corpo docente. O dilogo
surge de forma diferenciada na Escola Municipal Papa
Joo XXIII, cujo termo se refere a uma das acepes
do valor democracia. Nesta escola, conforme sua
filosofia e sua acepo de qualidade administrativa
e educacional, o dilogo faz parte de um processo
maior, que envolve, alm desta esfera de liberdade de
expresso e de comunicao, a participao poltica
de todos, a representao da vontade do grupo e o
138 > 139
pensar colectivo. Estas valoraes diferenciadas podem
ter influncia na estabilidade do corpo docente da
segunda em contradio rotatividade de docentes na
primeira, que dificulta a prpria difuso de filosofia da
organizao. Outro factor que pode ter correlao com
esta diferenciao a importncia atribuda liderana e e afastamentos para consultas mdicas e tratamento de
unidade de trabalho entre todos os membros da equipa
directiva na segunda escola, em contraposio pouca
importncia atribuda liderana, explicitada de forma
centralizada na figura da coordenadora administrativa
da primeira escola.
Por fim, o valor prudncia, identificado somente na
Escola Municipal Papa Joo XXIII foi descrito como
cautela para mudanas, associado avaliao crtica de
novos modelos que so implantados pela mantenedora
sem a devida estrutura e capacitao prvia.
Em face dos valores identificados, pode-se estabelecer
relaes entre estes e o delineamento de cada gesto.
Tendo analisado as vrias estratgias que cada uma
das escolas adopta referente s reas sobre as quais
sofre presso, e com base no estudo bibliogrfico
sobre estratgias em organizaes escolares, pode-
se verificar como essas aces so mediadas pelos
esquemas interpretativos dos gestores, na busca por
resultados e pela legitimidade social. O quadro 2
compara estratgias que as duas escolas adoptam.
As anlises realizadas por meio dos dados colectados
na escola CEI Monteiro Lobato demonstraram que
esta priorizou a mudana do regime de ensino por srie
para ciclos de aprendizagem por facilitar a eliminao
da repetncia existente, factor para o qual a escola
j vinha buscando diminuir. Os dirigentes da Escola
Municipal Papa Joo XXIII tm valores compartilhados
de qualidade educacional, prudncia e adequao legal
que conduziram manuteno do sistema de ensino
por srie, diante das presses recebidas da mantenedora
e da LDB. O apoio da comunidade foi fundamental
na legitimao da deciso. Iniciaram-se alteraes no
sistema de avaliao somente no perodo da tarde, a
fim de avaliar os resultados da experincia previamente
a uma mudana maior. A presena do valor prudncia,
junto estabilidade do corpo docente, parece actuar
tambm como factor de resistncia mudana pela
segurana obtida com o sistema actual, mas, ao mesmo
tempo, parece actuar como intensificador do valor da
qualidade educacional, no sentido de diminuir ndices
de repetncia sem comprometer a aprendizagem.
Na rea de recursos humanos, o alto nmero de faltas
sade limitam as aces na primeira escola, pressionando
para um remanejamento dirio de faltas, o que acaba
por comprometer o planejamento escolar. Quanto
aos docentes, a segunda escola conta com um quadro
de profissionais predominantemente estvel, com alto
grau de qualificao profissional, o que facilita a gesto
no sentido de administrar diariamente as faltas. Quanto
ao corpo discente, a primeira escola atribui a funo de
controle disciplinar predominantemente figura da
coordenadora administrativa, sendo que na segunda
esta estratgia envolve a dimenso preventiva com o
envolvimento de todos os funcionrios da escola; de
acordo com seus valores de qualidade educacional na
dimenso preventiva. O processo de descentralizao de
recursos financeiros, aliado a esta mudana implementada,
pressionou a gesto da primeira escola para a conduo
de constantes mudanas fsicas, caracterizando-a como
uma gesto de mudana e inovao. Na segunda escola,
a gesto diferencia-se pela busca de um processo
participativo que envolva tambm os alunos, com
decises descentralizadas e colectivas, o que se coaduna
com o valor democracia e integrao.
Na rea de violncia, drogas e pobreza, pode-se perceber
que h uma reduzida preocupao do primeiro grupo
quanto presena e aos reflexos dentro da escola, o
que orienta para poucas estratgias ou nenhuma, como
no caso das drogas. J os docentes, nos questionrios,
apontaram essas presses como presentes, em nvel
acentuado, destacando uma percepo diferenciada do
ambiente. Na segunda escola, o reconhecimento dessas
presses orienta estratgias que buscam o envolvimento
do aluno, a dimenso preventiva ( tarde) e a dimenso
proactiva ( noite).
Para administrar os recursos recebidos da
mantenedora, devido descentralizao, as escolas
buscaram mobilizar fruns de deciso, planejar o
uso dos recursos, controlar os gastos em funo do
 Quadro 2 - Comparativo de estratgias de aco das duas organizaes escolares em anlise
REA CEI MONTEIRO LOBATO ESCOLA MUN. PAPA JOO XXIII

- Ciclos de aprendizagem - Sistema de ensino por srie

Repetncia
- Recuperao de alunos - Recuperao de alunos
e evaso
- Combater a evaso do nocturno
- Iniciar mudanas no sistema de avaliao
- Capacitao profissional - Capacitao profissional
Recursos - Suprimento das faltas - Suprimento das faltas
Humanos - Clima agradvel - Clima agradvel e participativo
- Controle informal do trabalho - Controle informal/formal do trabalho
- Turmas homogneas - Turmas heterogneas
Corpo - Controle disciplinar - Controle e preveno disciplinar
Discente - Avaliao da satisfao - Avaliao da satisfao
- Oficinas para o integral
- Manuteno da escola - Manuteno da escola
- Aquisi o de recursos - Aquisio de recursos
Recursos
- Controle dos materiais de consumo - Controle dos materiais de consumo
Fsicos,
- Parcerias - Parcerias
Financeiros
- Arrecadao de recursos financeiros - Arrecadao de recursos financeiros
e Materiais
- Investimento em pesq uisa e materiais para
estudo
- Planejamento escolar - Planejamento escolar
- Envolvimento da comunidade - Envolvimento da comunid ade
Gesto - Gesto de processos pedaggicos - Gesto de processos pedaggicos
e Planejamento - Gesto de processos administrativos - Gesto de processos administrativos
- Gesto de inovao e mudana - Gesto por Conselho Director
- Gesto participativa
Pobreza, Famlia - Doaes - Doaes
e Trabalho Infantil - Atendimento s famlias - Atendimento s famlias
- Atendimento ao aluno e famlia - Atendimento ao aluno e famlia
- Projectos preventivos
Violncia - Controle do fluxo de alunos
- Parcerias
- Efectivao da participao do aluno
- Projectos preventivos
- Atendimento ao aluno e famlia
Drogas
- Parcerias
- Proibio do fumo dentro da escola (nocturno)
- Aprovao e gerenciamento da descentralizao - Aprovao e gerenciamento da descentralizao
Polticas - Mobilizao de fruns de deciso - Mobilizao de fruns de deciso
Pblicas - Solicitaes mantenedora - Solicitaes mantenedora

Demanda - Re-matrcula - Re-matrcula

Educacional - Atendimento total demanda
- Estudos legais e pedaggicos
LDB - Mudana total de sistema de avaliao
- Cursos superiores
Fonte: dados secundrios e primrios da pesquisa
- Atendimento parcial demanda total
- Estudos legais e pedaggicos
- Mudana gradativa do sistema de avaliao

recebimento trimestral, em funo do valor de adequao
legal. As mudanas trazidas pela LDB quanto ao
sistema de ensino, pressionadas para serem adoptadas
pela mantenedora, foram adoptadas integralmente na
primeira e parcialmente na segunda, onde o valor
prudncia orientou para experincias gradativas.
No CEI Monteiro Lobato, algumas dificuldades de
comunicao, de divergncia de valores e de falta de
unidade, percebidas na equipa administrativa, junto
rotatividade e diminuio da equipa pedaggica,
permitiram identificar limitaes na conduo de aces,
como, por exemplo, no caso da cobrana dos deveres
quanto s normas e prazos e no caso da diferente
conduo pedaggica entre os turnos. A presena de
uma cultura diversificada contrape valores diferentes: a
predominncia de interesses e a esfera poltica delineiam

140 > 141

alguns cursos de aco em detrimento de outros.
Na Escola Papa Joo XXIII, a autonomia vivenciada
nos ltimos anos e o gerenciamento de recursos
permitiu equipa dirigente avaliar positivamente esse
processo, estimulando o prprio desejo no s de
mais recursos para suprir necessidades, como de mais
autonomia tanto financeira quanto de gesto de pessoal.
O que pde ser observado neste caso a conscincia
das questes de cultura organizacional, ainda que no
explicitada nesses termos pela direco, no sentido
de reconhecer que valores muito diferenciados entre
os docentes e a EPA, ou mesmo entre os membros
da EPA, mantm alto nvel de conflito, dificultando a
unidade de aco. O tipo de gesto encontrada nessa
organizao escolar envolve o exerccio do debate e a
colectividade do processo. Este delineamento expressa
os valores democrticos da organizao que busca a
divulgao da informao e a ampliao da participao como as norteadas pelos valores de adequao legal. Na
dos elementos internos da organizao bem como da
comunidade.
Concluso
A teoria institucional, em sua vertente sociolgica,
originada pelo foco nos sistemas cognitivos, configurou-
se como adequada e relevante para este estudo, ao
destacar o ambiente como fenmeno objectivo,
com interpretaes diferenciadas pelas pessoas, cujo
significado subjectivamente interiorizado. Os grupos
de dirigentes das escolas estudadas percebem de forma
diferente as presses do contexto ambiental, pois cada
um as avalia a partir do conjunto de crenas e valores
que compem os esquemas interpretativos, dentro de
sua realidade escolar, e, dessa forma, delineiam sua
gesto. Assim, a formao de estratgias como processo
cognitivo est baseada na mente do estrategista, nos
contedos e mecanismos, emergindo como reflexo da
maneira como ele lida com as informaes que acessa.
Portanto, a teoria institucional contribui na forma
de analisar organizaes educacionais, pois a gesto
escolar passa a ser voltado no somente para os factores
internos da organizao, mas tambm mantm estreita
relao com o ambiente.
As divergncias observadas entre os valores
parecem referir-se predominantemente aos aspectos
do funcionamento interno de gesto pedaggica e
administrativa, como a qualidade educacional e
administrativa, o dilogo e a democracia, e a prudncia,
pois se trata de valores que norteiam o prprio
processo de gerir. As estratgias percebidas e aqui
apontadas para cada uma das organizaes revelam essas
diferenas de valores, conforme se assinala na literatura:
mesmo existindo foras isomrficas pressionando
uma homogeneizao das organizaes (DiMaggio &
Powell, 1983), os esquemas interpretativos determinam
diferentes cursos, em face das mesmas presses
ambientais existentes, o que determina diferentes aces
em organizaes que esto no mesmo sector (Machado-
da-Silva & Fonseca, 1993). Quando analisadas as
estratgias das duas organizaes do estudo, percebe-se
que algumas esto limitadas pelos factores coercitivos,
rea de pobreza, violncia, drogas, estrutura familiar,
embora tenham sido encontradas diferentes vises
do ambiente, de forma geral a complexidade dos
problemas no permite escola control-las, apenas
ameniz-las, agindo reactivamente, proactivamente ou
mesmo no agindo.
Nesta anlise, conclui-se que a Teoria Organizacional
contribui na forma de conceber a administrao escolar,
pois o objectivo da gesto escolar passa a ser voltado no
somente para os factores internos da organizao, mas
tambm mantm estreita relao com o meio ambiente,
sendo importante a no separao das actividades
tcnico-pedaggicas e as administrativas dentro da
organizao escolar, ainda que cada uma apresente suas
prprias necessidades (Alonso, 1988).
A forma de administrao define fundamental
diferena na forma e no contedo da aprendizagem.
Estudar os esquemas interpretativos dos dirigentes de
nvel estratgico da escola permitiu observar que essa
diferena significativa, conforme a pesquisa qualitativa
demonstrou. A liderana e a forma da direco em
articular o desenvolvimento do processo educativo
so cruciais na dinmica organizacional. A viso do
ambiente, o reconhecimento das influncias culturais
e o conhecimento tcnico demarcam os limites para a
qualidade administrativa e pedaggica.
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THE EDUCATIONAL ORGANIZATIONS UNDER THE LIGHT OF THE INSTITUCIONAL THEORY: A

COMPARATIVE CASE STUDY IN PUBLIC SCHOOLS OF CURITIBA/PARAN BRAZIL

ABSTRACT
This paper examines the management of two public schools in Curitiba, State of Paran Brazil, based on the cognitive
approach of institutional theory. The research focused on the cultural, cognitive and organizational aspects. Assuming
the existence of the environmental pressures, values and beliefs are analysed as mediators for managers choices of their
actions. The design of the research is a comparative case study, using descriptive-qualitative and cross-section perspectives.
The results identify similarities and differences among the leaders of the schools in the study, concerning the perception
of the environment and the strategies adopted. Other relevant finding is the corroboration of the explaining potential of
institutional theory in educational systems.

Key-words: Educational organizations - Institutional theory - Values and beliefs - Environment - Strategy
 ] ARTIGOS

O Espelho e a Mscara

GRAA JEGUNDO SIMES

Escola Bsica do 2/3 Ciclos c/ Ensino Secundrio Joo Garcia Bacelar, Portugal

RESUMO
Montar e desenvolver uma investigao qualitativa no prprio contexto em que se actor uma operao delicada e cheia de riscos,
mas que promete experincias e resultados bem fermentadores de conhecimento e mudana. O partir para esse terreno exige a
mesma bagagem metodolgica necessria para qualquer outro estudo qualitativo; apenas a sua gesto que reclama mais cuidados
e questionamentos permanentes.
Este texto refere-se a uma dessas experincias, procurando rever os passos, tanto no terreno, como no pensamento que os comandou.
Tratou-se de um estudo de caso, de feio etnogrfica, focalizado no processo de emergncia, instalao e incio de funcionamento de
um agrupamento vertical de escolas.

Palavras-chave: Questionamento - Comprometimento - Distanciamento - Objectivao - Devoluo

O mundo estranho do familiar de afectos e compromissos com o objecto de estudo?

Do-nos uma vida. Do-nos uma escola. E as duas
se emaranham no projectar e percorrer caminhos. O
tempo urge e empurra os passos. Entre as rotinas em
crculo e as fugas a riscar e arriscar novos horizontes,
sobressaltam as dvidas, esmorecem os nimos. Por
detrs das mscaras que se pressentem e sentem,
vislumbram-se espelhos com reflexos desfocados. O
que temos aqui, afinal?
esta a questo de entrada no mundo estranho do
familiar. Pode ser esta a questo de partida para uma
viagem ao avesso das coisas conhecidas. E pode mesmo
ser que essa seja uma viagem sem regresso, no ganhar
de uma perspectiva ubqua, que v e questiona ambos
os lados. E assim nasce um aprendiz de investigao ou,
pelo menos, um profissional mais reflexivo. Do ponto
onde me encontro hoje, a distino muito esbatida,
mas o propsito deste escrito dar conta dessa viagem,
em que me foi permitido despir a profissional e vestir
a investigadora, caminhando na sombra das aces e
perscrutando os seus avessos, mas sempre dentro da
mesma casa.
Dois problemas se punham desde logo, sobretudo
tratando-se de um estudo de feio etnogrfica:
como garantir a objectividade do olhar, to preso
como garantir a fiabilidade e validade dos dados,
perante a esperada desconfiana dos actores em
relao ao estatuto de observador e o peso da sua
histria tambm como actor?
A conscincia destas dificuldades motivou, primeiro,
um grande esforo de busca e fundamentao terica
que, sem afastar a necessidade de precaues, ajudou a
legitimar e a valorizar a opo. Afinal, a objectividade
ser sempre relativa e o subjectivismo poder ser
facilitador de um novo conhecimento. Afinal, o sujeito
pode ser o principal instrumento da investigao.
Afinal, o comprometimento tico necessrio a uma
cincia mais edificante. E, finalmente, em qualquer
observao sempre necessrio ter em conta o efeito
do observador (Santos, 1989, 1999; Bogdan & Biklen,
1994).
No oposto, as vantagens de j se ser do lugar eram
imensas e o acesso podia fazer-se sem truques, apenas
com um ajustar das relaes sociais e um dispositivo
de investigao claro, que garantisse a recolha de
evidncias e o domnio do preconceito, da suposio
ou da opinio.
No entanto, preciso referir que estes pontos de
partida se desenharam j a meio de uma caminhada,
144 > 145
que passou inclusive pela incurso em teorias e
experincias de investigao-aco (Altrichter & 2000: 49).
Posch & Somekh, 1993; Calhoun, 1994). A disposio
e perfil de interveno pareciam no conciliar-se com
o distanciamento e voo terico que se perspectivava
para um estudo cientfico; da o ensaio da fuga para o
referido modelo da investigao-aco. Mas logo se
percebeu que a oportunidade de um tal trabalho no
estava ainda madura. Por um lado, porque se tratava de
um projecto pessoal, ainda que apoiado no contexto
organizacional que seria o objecto de estudo, como se
explicitar adiante. Por outro, porque antes de agir ou de
propor a aco, havia que aprofundar e diversificar os
olhares para compreender a complexidade e amplitude
da situao social em causa. O que tnhamos diante
eram problemas de investigao antes de problemas de
aco. O que queramos era problematizar a questo dos
agrupamentos verticais de escolas e no o encontrar
de solues directas para o contexto escolhido como
objecto de estudo.
No entanto, o comprometimento tico sempre foi
assumido no incio e no fim da viagem:
antes de um estudo de caso, tnhamos um caso em estudo
(Simes, 2000: 93)
e depois um desejo de devoluo desse estudo, como
possvel contributo para uma reflexo e orientao
da prtica. Nada que no seja comum a qualquer
investigao, pensando ns que poder ser generalizado
a todos os campos da cincia o que Rmy Hess (1983),
citado por Guerra, declarou para os socilogos:
Todos sonharam algum dia que os seus trabalhos poderiam
ter um efeito social (2000: 9).
Com o emergir do novo paradigma crtico da
racionalidade cientfica e o efeito de desdogmatizao
da cincia (Santos, 1999), supera-se a dicotomia entre
o conhecer para regular e o conhecer para mudar
que alimentou tantas querelas tericas da sociologia,
surgindo um novo conceito para ns muito significativo,
o de mudana regulada, que na teoria da aco apela
para um valor mais pragmtico da anlise (Guerra,
Fazia ento todo o sentido o posicionamento
simultaneamente interpretativo e crtico que se fora
entranhando e que estava pronto a conduzir o olhar por
um lado pretendia-se descrever e interpretar o que fazia
mover os actores no quadro da autonomia individual e
colectiva, mas, por outro, com a preocupao de separar
e descolar os factores extrnsecos, ou seja, aqueles que
se prendem mais com o sistema e que, no tema dos
agrupamentos verticais, dominavam a argumentao
e problematizao. Em Manuel Jacinto Sarmento
(2000: 240-246), fomos encontrar a clarificao dos
pressupostos epistemolgicos deste interpretativismo
crtico, sustentando a opo simultnea de estudo
de caso e focagem nas singularidades, sem deixar de
considerar a influncia de contextos mais amplos, e a
orientao de tipo etnogrfico, assumindo a natureza
eminentemente lingustica da investigao, ou seja,
a centralidade da palavra tanto nos dados como nas
anlises.
Todo este caminho nos atirava, no entanto, para um
lugar ainda mais armadilhado. No era s o ser-se
familiar e comprometida, como o optar-se pelo estudo
qualitativo, o que, s por si, clamava por cuidados
especiais na sua objectivao e validao. O dispositivo
de investigao, anlise e interpretao deveria ser bem
claro, mas, sobretudo, deveria deixar transparecer a
implicao da investigadora na construo do trabalho
investigativo, aplicando o princpio da reflexividade
(Sarmento, 2000).
A investigadora interpretativa est ela prpria dentro do campo
investigativo como pessoa situada, sexuada, subjectiva, inserida
na histria (Vasconcelos, 2000).
Assim, a primeira preocupao foi sempre a de tudo
registar o que se observava e os questionamentos
que essa observao espoletava -, sobretudo no incio
da investigao, quando ainda se lutava por um novo
lugar e por uma rede de categorizao que recebesse
os dados para lhe dar a necessria consistncia (Serrano,
2000).
 Um novo lugar
Formal e institucionalmente fora garantido o
distanciamento, atravs de uma licena sabtica. Agora
era necessria a aproximao, tambm formal, atravs da
explicitao do projecto de investigao e da autorizao
das observaes. O Conselho Executivo, o Conselho
Pedaggico e a Assembleia deram os seus pareceres
favorveis, e mesmo entusisticos, argumentando com
a confiana na investigadora e com o interesse que teria
para a organizao. Ainda que as vozes colectivas no
deixem transparecer todos os tons e ainda que se tivesse
presente o efeito do ascendente que remanesceria,
por se ter liderado a organizao por tanto e at h to
pouco tempo, era muito positivo que fosse explicitado
o sentido dado ao projecto e, at, que fosse de certa
forma adoptado.
Depois dos objectivos do estudo e do problema
de investigao, era apresentado o dispositivo de
recolha de dados, que contava essencialmente com
duas fontes: os arquivos e as reunies das estruturas de
gesto e orientao, incluindo o acompanhamento do
Conselho Executivo durante duas semanas, mediadas
por um intervalo de alguns meses (Outubro e Maro).
Ainda se deixava em aberto a hiptese de recorrer
s entrevistas, mas com o tempo foi ficando mais
claro no haver condies da cumplicidade necessria
no era seguramente distante para ficar prxima,
nem suficientemente prxima para ficar distante.
Mas tambm, clarificada e assumida a centralidade
do colectivo no estudo, as entrevistas no foram
necessrias. Assim, os lugares de observao eram
sempre pblicos a sala do Conselho Executivo ou
as reunies das estruturas pontos em que o efeito
da observadora menos rudo faria, combinando duas
situaes relativamente formais. Tambm, por seu lado,
eram esses os espaos deduzidos como os principais
palcos das lgicas e das dinmicas organizativas.
Em suma, antes de mais houve que confrontar e
ajustar os trs perfis: da investigadora, dos investigados
e da investigao. Havia que procurar o conforto dos
primeiros e a validade do ltimo.
Em relao investigadora, deve assumir-se que esse
conforto nunca se ganhou inteiramente a preocupao
contnua com a interpretao de sentimentos e gesto
de atitudes acompanhou todo o processo e muitos
momentos houve que foi preciso dominar o frio de se
sentir estranha e posta de parte. A vida da organizao
passava ali ao lado, sem que se tivesse o habitual
poder de interferir. Isto sobretudo aps o perodo de
afastamento que mediou as primeiras e as segundas
observaes. Mas isto correspondia ao tal esforo
de objectivao que, segundo Bourdieu, citado por
Telmo Caria (1999) est na capacidade de actuar sobre
a estrutura da relao social de investigao e teoriz-
la. Por outro lado, sentia-se um novo poder, atribudo
precisamente por se estar fora da responsabilidade das
decises e por se ser detentora da informao, mas
que exigia o mesmo cuidado e esforo na sua gesto,
evitando qualquer representao de contra-poder. Nos
tempos e espaos informais sala de professores,
bufete, festas que se acabou por incluir tambm
nas observaes, era este o aspecto fulcral. Queixas,
desabafos, conselhos, tudo era registado e virado do
avesso. Os problemas ou fragilidades atribudos aos
investigadores trabalhando nas suas prprias sociedades
enviesamentos, simplificao excessiva, juzo prvio e
incapacidade de separar aquilo que se observa daquilo
que se sente podero ser contornados com o
registar de todos os pormenores possveis acerca
das pessoas presentes e dos tpicos de conversao,
independentemente da sua relevncia (Burgess, 1997:
23-24). Ainda segundo Stephenson & Greer (1981),
citado pelo mesmo autor, aos tpicos familiares deve
atribuir-se um valor exterior como sendo vistos atravs
dos olhos de um estranho. Pensamos no ser possvel
este truque e suspeitos os resultados da aplicao
deste espelho deformado, parecendo-nos menos
arriscado e mais honesto inserir o investigador no
quadro e aplicar o espelho ao conjunto. Um espelho
sempre muito subjectivo, claro, mas assim mesmo
assumido e revelado.
Quanto aos investigados, o conforto era tambm
relativo, varivel no tempo e nos contextos. Se o prprio
dispositivo de investigao os salvaguardava, dirigindo
as observaes para contextos colectivos e, portanto,
desfocalizando a interveno ou aco individual, no
146 > 147
interferindo nunca na esfera pessoal, o conhecimento
da investigadora e do seu papel recente como actora
na organizao que agora estudava, deixavam por vezes
entrever o medo ou desejo do papel de avaliadora,
quando no de espia e informante. Em relao ao
rgo executivo, por exemplo, havia o perigo da dupla
representao de crtica ou de colagem -, o que deveria
ser tido em conta no chamado efeito do observador.
Como os investigadores qualitativos esto interessados no modo
como as pessoas normalmente se comportam e pensam nos seus
ambientes naturais, tentam agir de modo a que as actividades que
ocorrem na sua presena no difiram significativamente daquilo
que se passa na sua ausncia (Bogdan & Biklen, 1994: 68).
Este foi sempre um cuidado permanente, mas que
deixou sempre a certeza de que
nunca possvel eliminar todos os efeitos que produz nos sujeitos
ou obter uma correspondncia perfeita entre aquilo que deseja
estudar - o meio ambiente natural- e o que de facto estuda
um meio ambiente com a presena do investigador (Bogdan
& Biklen, 1994: 69).
O que aqui mais interferia na observao no era,
portanto, o estatuto de investigadora, mas o de ex-
actora. Mas era tambm este estatuto que dava acesso
mais amplo e profundo ao terreno. Muitas das situaes
observadas, includas nesse pano de fundo do efeito da
observadora, nunca se dariam perante um observador
exterior, e foram em si de uma enorme riqueza. O
partilharem-se quadros de referncia similares, levava
a que a
interaco fosse considerada natural, porque o investigador tinha
relaes com os investigados, partilhando a mesma linguagem e o
mesmo contexto sociopoltico (Burgess, 1997: 24).
No fundo, poderemos dizer como o antroplogo
Nukunya, citado pelo autor anterior: Porque eu era
um deles e no um intruso (...) eles tinham confiana em
mim porque sabiam que eu no podia vend-los.
Dentro ou fora do crculo
No projecto era clarificado o desejo de uma posio
de observadora no participante, sobretudo nas
reunies, mas a recente implicao nos processos e o
estar ali mo tornavam irresistveis as solicitaes de
interveno e incontornvel o dever de facilitadora. E
era na hora que era gerida a participao. A sua negao
podia ser sentida como um boicote, por isso a estratgia
era sempre responder da forma mais branca possvel
informando, mas procurando no influenciar e,
sobretudo, nunca tomando posio. A inteno, pelo
menos, era essa, mas a outra estratgia compensatria
e defensiva era, como j referido, registar sempre esses
momentos, descrevendo-os em pormenor, incluindo
os sentires, para depois poderem ser considerados
na anlise.
O efeito da presena da observadora ser solicitada a esclarecer
questes. Ou ento procurado o seu assentimento, s vezes s
com um olhar... Este aspecto incmodo, mas passar com o
tempo. (Conselho Pedaggico - 6/9/01)
Uma das linhas de aco aponta para a criao de uma
residncia para alunos de aldeias distantes e com famlias
problemticas, o que entusiasma sobretudo o representante da
Associao de Pais, que me pede no fim algumas informaes
sobre o possvel enquadramento da medida. (Conselho Pedaggico
- 24/10/01)
A Primavera dirige-se a mim pedindo ajuda a dar as
informaes, porque como era a 1vez que estava num CP estava
muito perdida e diz que pode no ter apanhado bem tudo. Eu
respondo que sempre que quiser ajuda que diga.. (Conselho de
Docentes do Pr- Escolar - 4/12/01)
A Flor pede a minha ajuda, pondo a questo dos materiais, se
no poderiam ser comprados na papelaria da escola(...) Eu peo
que me expliquem como tinha sido combinado com o Conselho
Executivo e digo que o podem fazer, em princpio, mas que devem
colocar a questo ao Conselho Executivo. (Conselho de Docentes
do 1 CEB - 24/1/02)
No espao, era sempre procurada uma posio
lateral, fora do crculo de interaco, de forma a no
ser vista, ocupada no tirar das notas, mas muitas vezes,
sobretudo quando no havia mesa ao centro, o crculo
era deixado em aberto e oferecido um lugar. Mais uma
vez, o natural era aceitar o lugar.
Sento-me um pouco ao lado, mas os colegas no fecham a roda
e deixam espao para mim. Como a Coordenadora, a Magnlia,
no diz nada sobre a minha presena e tambm como ningum
manifesta qualquer estranheza, decido no dizer nada e assumir
a naturalidade da posio que me era oferecida. (Conselho de
Docentes do 1 CEB - 2/10/01)
Quanto aos instrumentos para recolha das notas de
campo, eles foram construdos previamente, com uma
estrutura que se considerava adequada, tendo em conta
o conhecimento adquirido com a experincia. Depois
de um espao para a descrio contextual data, hora,
presenas, ordem de trabalhos -, eram deixadas entradas
para os intervenientes, discursos e observaes. No
entanto, e embora se tenham mantido por uma questo
de disciplina, logo a grelha, qualquer grelha, se mostrou
espartilhadora, optando-se por deixar correr as palavras
sem respeitar as margens. Nos registos procurava-
se sempre que possvel reproduzir as palavras dos
actores, combinando discurso directo e indirecto, mas
deixando lacunas com tpicos, sempre que os discursos
aceleravam, preenchidas depois em casa no passar
a limpo. Quando se passou ao cozinhar destas
notas, manteve-se e apurou-se esta estratgia: os relatos
eram feitos sequencialmente, combinando descrio,
discurso indirecto e directo, bem como observaes
e reflexes feitas na hora ou ento emergentes. As
grelhas espartilhadoras, mas organizadoras, com a
categorizao, viriam depois e iam sendo tambm
cozinhadas.
A observao das reunies, conforme previsto no
projecto, decorreu durante o 1 e 2 perodos lectivos
e depois no final do ano, j no perodo ps-lectivo,
quando se faziam balanos e programaes para o ano
seguinte, num total de vinte e cinco.
O lugar vago ou o lugar a mais
Para o acompanhamento do Conselho Executivo
foram tambm elaboradas grelhas para registar e
disciplinar as notas contexto, horas, intervenientes,
assuntos, observaes. No entanto, tambm aqui as
colunas aprisionavam e, perante o intenso movimento e
as inevitveis interaces, que no permitiam o registo
total, a estratgia era a reescrita a quente, diariamente,
logo aps a observao, de modo a captar o sentido das
palavras-chave deixadas dependuradas, das reticncias,
dos espaos em branco.
Inicialmente foram previstas duas semanas de
observao com um longo intervalo uma no incio
do ano e outra no final do 2 perodo. A opo foi
feita tendo em vista o apanhar de diferentes processos,
mas acabou por ter tambm a vantagem de cortar a
natividade da presena, que comeava a desfocar a
relao social de investigao. Era a maior tendncia
para ser envolvida nos processos e era o reforar das
representaes ainda muito vivas que me associavam
ao lugar.
Dia livre da Margarida. Mandam-me sentar na secretria
dela. (...) Entretanto, chegara a chefe da secretaria com boletins
itinerrios para assinar e dirige-se a mim (...) Fora do hbito?
Fica embaraada quando brinco com ela... (Conselho Executivo
- 26/10/01)
...falam preocupadas que passou mais uma manh sem verem a
Violeta e sem porem a claro os problemas que se vm sentindo.
Lembro que o almoo poderia ser um bom momento para
conversarem. (Conselho Executivo - 25/10/01)
Este resultado era muito condicionado pela exiguidade
do espao, que deixava livre apenas uma cadeira e uma
secretria por dia o dia livre de cada elemento e que
eu ocupava, no sem algum constrangimento.
Mas o constrangimento, agora ao contrrio, foi muito
mais acentuado na segunda semana de observao. A
foi a hora de dominar e racionalizar o sentimento de
ficar de fora. As coisas rolavam e era necessrio um
esforo para ficar a par, em luta com o cuidado para
no atrapalhar.
148 > 149
 A Margarida e a Dlia no comentam nada sobre o livro,
como esperava. (...) Estas sentam-se lado a lado a responder a
um inqurito, conforme me apercebo, acerca da reorganizao
curricular. (Conselho Executivo - 12/3/02)
Talvez porque entretanto j se tivessem alinhados os
eixos de pesquisa e alinhadas muitas interpretaes, ao
fim do terceiro dia foi sentido o ponto de saturao
dos dados repetia-se a natureza das interaces,
que reafirmavam as primeiras leituras j cativas das
grelhas de categorizao. Como definido por Bogdan
& Biklen,
saturao de dados o ponto de recolha de dados a partir do
qual a aquisio de informao se torna redundante (1994:
96).
Mas o desconforto da observadora com o lugar a
mais tambm foi pesado na deciso e tido em conta
na interpretao.
Fora do lugar
Nos dias das reunies, das actividades de animao
ou durante o perodo em que se fazia a consulta e
organizao do arquivo, muito do tempo era passado
nos vrios espaos da escola, sobretudo na sala de
professores. Aqui a sensao de estar fora do lugar
era bem mais intensa e a gesto da relao social bem
mais difcil. Se por um lado era aceite e at procurada
a incluso nos grupos e a oportunidade de dilogo,
muitas vezes sobre o andamento do trabalho, por
outro, e em certas circunstncias, a estratgia era de
observao distanciada, como se no prestasse ateno
se no olhares, no sers visto- sobretudo quando
se vislumbravam incidentes ou conflitos a chamar a
opinio ou posio. Quando se detinham informaes
que os outros no conheciam, o desconforto era
agravado e o dever de facilitadora revisitado.
Digo-lhe que tenha calma e que tente falar com as outras, mas
ela revela resistncias provavelmente inultrapassveis.(...)
Camomila respondo que ela deve interferir mais na regulao
quando v o outro lado das coisas. (Visita - 5/3/02)
As palavras eram ento bem pesadas e amaciadas e,
depois, observadas transparncia quando registadas.
Nesta situao informal o instrumento de registo era
um simples caderno, que usava discretamente. Ainda
que estas notas fossem marginais no dispositivo da
investigao, muitas delas acabaram por ser includas
na categorizao por serem to ricas. Mas, acima de
tudo, funcionavam como espoletadoras da reflexo e
muito ajudaram na direco da interpretao. Nestes
momentos, e afinal em todo o processo de observao,
quando se fazia o esforo de dominar a emoo, vinham
memria as palavras recolhidas em Serrano (2000: 22)
e atribudas a Ramn y Cajal:
No basta examinar: h que contemplar. Impregnemos de
emoo e simpatia as coisas observadas, faamo-las nossas tanto
pelo corao como pela inteligncia. S assim nos entregaro
o seu segredo. Porque o entusiasmo acrescenta e afina a nossa
capacidade perceptiva.
Fora do lugar era tambm o posicionamento doloroso,
mas muito estimulante, de se relerem e confrontarem as
notas, na busca de uma rede objectiva e objectivante
que as recebesse e ordenasse, deixando depois emergir
os sentidos. No entanto, tambm aqui a experincia
no lugar ajudava a conduzir o exerccio. Quando se
parte para o terreno no se leva nenhuma categorizao,
mas apenas as questes de pesquisa que, no entanto, e
de algum modo, enformam j alguma categorizao.
Alguns investigadores sociais, provavelmente defesa
perante as acusaes de subjectividade, defendem que
observar supe necessariamente a categorizao do que
observado (Almeida & Pinto, 1987),
Mas outros chegam a defender a teoria emergente,
ou seja, a partida para o terreno numa ptica de
tabula rasa, sem fundamentao terica nem dispositivo
estruturado (Burgess, 1997: 196-198). No nosso caso
podemos dizer que ocorreu um dilogo contnuo
durante quase toda a pesquisa entre o que se levava
para ver e o que se trazia para perguntar. O esforo
de elaborar a grelha de categorizao e respectivos
cdigos comeou logo aps as primeiras recolhas de
notas, talvez no mesmo sentido de defesa referido
antes, mas tambm pela necessidade de ajustamento
das questes de pesquisa. Assim, podemos dizer que
as primeiras observaes ajudaram a construir esta
grelha estruturante e que as segundas foram j por
ela estruturadas. No ser por acaso que as notas das
primeiras observaes so muito mais extensas do que
as das segundas. Na investigao qualitativa
o papel fundamental joga-o o processo de categorizao, pois no
se pode aspirar a uma adequada captao da realidade se no
se elaborarem categorias que a faam explicvel e dem coerncia
ao fluxo de eventos ou condutas que se realizam num contexto
determinado (Serrano, 2000: 29).
E foi esta categorizao que deu segurana para que
as anlises fossem surgindo, numa rede exaustiva com
capacidade para receber todos os dados (Vala, 1986:
113), organizados em unidades de contexto (Vala,
1986: 114), algumas pluri-classificadas, ou seja, com
entrada em mais do que uma categoria, quando na sua
semntica se sobrepunham os planos de aco1, base
dessa categorizao.
Com este exerccio ficou claro tambm o efeito
da triangulao de dados: o mesmo assunto aparecia
reflectido em dados oriundos de contextos diferentes,
funcionando como validao, mas, sobretudo, como
auxiliar da interpretao das lgicas que se queriam
desvelar. Na investigao qualitativa, a triangulao
significa uma das medidas para validar os dados, mas
pode ser tambm alargada ao processo de validao das
explicaes.
Tendo em conta que nenhuma observao ou interpretao
perfeitamente repetvel, a triangulao serve tambm para
clarificar significados, identificando diferentes maneiras de ver os
fenmenos (Stake, 1994: 241).
Uma outra estratgia de objectivao foi quantificar as
unidades de sentido, por cada categoria, correspondentes
aos planos de aco, obtendo assim uma confirmao
do peso desigual entre eles. Outro ensaio quantitativo
foi listar os assuntos tratados nas reunies e distribui-
los pelos nveis de participao, desde a simples
informao, discusso e deciso, ajudando a perceber
a diferena de lgicas e de posicionamentos, sobretudo
no que respeita aos palcos de aco. Ou seja, o apelo
quantitativo acabou por se dar e por se seguir, mas
apenas como auxiliar da anlise e da interpretao,
organizando a informao.
De regresso ao lugar
Aps o ano de licena sabtica, no qual se desenvolveu
a observao descrita, estava de regresso ao lugar inicial.
Mas no seria bem assim. Como se referiu no incio, esta
era uma viagem sem regresso. No incio, o desconforto
era agravado pelo facto de estar ainda a terminar a
anlise e interpretao dos dados e ser doloroso dever
e ter que tomar posies (e tambm aceitar decises!),
quando ainda se incubavam e alinhavam ideias. Por
outro lado, havia grande presso para que falasse sobre
o trabalho.
Finalmente, o trabalho estava concludo e foi
solicitada divulgao da sua apresentao. O nmero de
presenas poder ter sido satisfatrio, mas o impacto
foi bastante neutro, no tendo gerado grande discusso.
Tambm foram poucos os que se interessaram pela sua
leitura, mesmo descontando a grande mobilidade do
pessoal docente e a permanncia de uma pequena parte
dos observados. De que valeu ento?
Subrepticiamente, valeu para reforar uma imagem
todos estavam l! Subrepticiamente ainda, valeu para
fazer cair mscaras verdade... como possvel?
Directamente, embora muito atravs da autora
actora, valeu para uma maior preocupao com a
reflexo e com a auto-avaliao. Nesse mesmo ano foi
iniciada uma oficina de formao para a construo de
um instrumento global de auto-avaliao interna.
Ainda que os tempos e as polticas tenham evoludo
desfavoravelmente autonomia e ao amadurecimento
de processos, h uma referncia ao trabalho que deixa
portas abertas, sobretudo as do questionamento, ou
seja, dos espelhos em vez das mscaras.
150 > 151
 Referncias bibliogrficas
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cortador de relva: entre o estar l e o estar aqui, o
estar com dilemas e complexidades da etnografia em
caminhos ps-modernos de multivocalidade, Educao,
Sociedade e Culturas, n14.
1
Os planos de aco foram definidos com base nos
princpios ou objectivos dos agrupamentos: o da gesto
da rede ou dos recursos; o da gesto curricular e o da
gesto territorial.

THE MIRROR AND THE MASK

ABSTRACT
Its a delicate and risky operation, to set up and develop a qualitative investigation in the self-context in which one is an
actor, but which promises experiences and results creators of knowledge and change. Going to this field requires the
same methodological baggage as the one needed to any other qualitative study; its only its management that requires
more care and permanent questioning.
This text refers to one of those experiences, trying to look over the steps, in field, as well as in the thought, which
conducted them. It was a case study, of ethnographic feature, focalized in the emergency, installation and function-
beginning process of a vertical organization of different level schools.

Key-words: Questioning - Engagement - Distance - Objectification - Devolution

 ] ARTIGOS

A Democracia em Construo na Escola:

A Participao dos Alunos

ELENA DE OLIVEIRA DAVID

Centro de Assistncia Paroquial de Amora, Portugal

RESUMO
Este artigo elaborado a partir de um estudo mais vasto sobre modos de produo de prticas de participao discente na organizao
escolar, o qual teve por objectivo fundamental compreender como se constri e processa a participao dos alunos numa escola
secundria. Estudou-se um caso de construo e de actualizao da participao dos alunos, recorrendo a contributos da Cincia
Poltica, das Teorias Democrticas e Modelos de Cidadania, privilegiando a anlise scio-organizacional. Desenvolveu-se um trabalho
de cariz etnogrfico, com base numa metodologia de campo que integrou a observao directa das prticas de participao dos actores
em contextos formais, no formais e informais, a consulta de documentos produzidos pela escola e a realizao de entrevistas aos
alunos. Descreve-se aqui a forma como se efectiva e actualiza a participao dos alunos na organizao escolar e apresenta-se uma
reflexo-interpretao sobre o seu sentido para estes actores.

Palavras-chave: Educao - Democracia - Modelos de cidadania - Participao discente - Direitos de participao

Introduo que correspondem a todas as situaes potencialmente

A temtica escolhida para a investigao, que serve
de base elaborao deste artigo, prende-se com
a participao dos alunos, numa escola secundria,
tendo como perspectiva a socializao sustentada na
liberdade/autonomia e na responsabilidade pessoal
e solidria na polis, entendida enquanto cidade escolar.
Considerando a socializao um processo difuso,
complexo e multidimensional pretendemos, neste
estudo, analisar e compreender como que os alunos
participam na organizao escolar, tendo em conta que
da socializao faz parte a qualidade de ser-se cidado.
No sentido de ultrapassar a viso da participao dos
alunos na escola apenas ao nvel formal, entendida como
a participao nos rgos de gesto e na associao de
estudantes, a nossa curiosidade cientfica dirigiu-se para
uma anlise interpretativa do menos visvel e do no-
formal da participao dos alunos, entendendo este
nvel como o da participao em concursos, festas/
eventos, clubes, projectos, e em espaos informais
educativas, mesmo que no conscientes, nem intencionais, por
parte dos destinatrios, correspondendo a situaes pouco ou nada
estruturadas e organizadas (Canrio, 1999: 80).
Possa constituir este texto uma oportunidade de
reflexo devoluo partilha para enformar prticas
novas de participao dos jovens, modeladas pela
emoo com sentido cvico. Porque o novo est sempre
por chegar, tocar o cho do real em sua imprevisibilidade
, de facto, um acto de criao.
Democratizao do ensino e participao dos alunos
Este artigo, elaborado a partir do estudo mais amplo
realizado entre 2001 e 2004, privilegia a dimenso do
aluno enquanto jovem-cidado, para alm de estudante,
sendo esta que enforma o objecto de estudo, os
objectivos, as questes de pesquisa, o enquadramento
terico e as opes metodolgicas.
Problematizar a participao dos alunos na escola
implica pesquisar a natureza da participao como

152 > 153

poder de deciso e no apenas como meio/instrumental,
considerando que pensar a participao no contexto
escolar pensar a participao na sociedade:
a educao no pode contentar-se com reunir pessoas, fazendo-
as aderir a valores comuns forjados no passado. Deve, tambm,
responder questo: viver juntos, com que finalidades, para fazer
o qu? e dar a cada um, ao longo da vida toda, a capacidade de
participar, activamente, num projecto de sociedade (UNESCO,
1996: 52).
Neste quadro conceptual, questionamo-nos sobre
o papel que a participao poder ter na construo
de sentimentos de pertena a uma comunidade escolar
e, desse modo, reforar o auto-conceito de crianas e
jovens, assim como contribuir para a construo de
projectos de vida:
a participao ter que ser entendida como direito e como
condio de cidadania, () apresentando-se ela, no actual modelo
de sociedade, como um direito fundamental ligado natureza da
educao. (), trata-se de garantir o direito de todos acederem
capacidade de intervir no projecto da sua prpria existncia
(Galego, 1993, citado por Homem, 1998: 9).
No quadro das reformas educativas, nomeadamente
com o Regime de Autonomia, Administrao e Gesto
das Escolas, aprovado pelo Decreto-Lei n 115-A/98,
de 4 de Maio, definido o regime que consagra o
estatuto dos alunos, integrando direitos e deveres, em
que a participao destes deve ser exercida nas vrias
reas da vida escolar. Ainda, neste contexto, o regime de
Gesto Flexvel do Currculo, aprovado pelo Decreto-
Lei n 7/2001, de 18 de Janeiro, refere na alnea e) do
artigo 3: a integrao, com carcter transversal, da educao
para a cidadania em todas as componentes curriculares.
Neste sentido, consideramos a escola como um
contexto de vida onde a socializao se complexifica, em
que, para alm da sala de aula, todos os outros espaos
so, de facto, propiciadores de outras aprendizagens,
particularmente scio-afectivas e que a aprendizagem
da democracia se faz na e pela participao.
Esta perspectiva de participao assume os diferentes
micro-contextos, em que os alunos circulam no interior
da escola, para alm do sacrossanto contexto da sala
de aula, enquanto modos singulares de participao, s
vezes, silenciosos/subtis (um gesto, um olhar), s
vezes, claramente expressos (uma reivindicao, uma
conversa, um evento).
Licnio Lima (1988) apresenta uma classificao das
teorias democrticas tendo por base o estudo efectuado
por Canotilho (1981), que apresentamos de forma
sinttica:
- A teoria democrtico-pluralista apresenta uma viso
da sociedade como algo estvel e igualitrio onde
os conflitos e as diferenas de poder no existem,
considerando que todos os grupos e pessoas tm iguais
oportunidades de intervir e de influenciar;
- A teoria elitista democrtica privilegia os grupos que
detm maior poder econmico, como garante do processo
democrtico e liberal (Lima, 1988: 23), limitando-se a
sociedade civil a eleg-los;
- A teoria da democracia com participao enfatiza a
participao da sociedade civil, considerando cada
pessoa como o principal responsvel pela construo
da sociedade democrtica.
Tomando por base a sistematizao sobre os modelos
de cidadania elaborada por Ernesto Fernandes (2000:
239-242), apresentamos:
- O modelo liberal reproduzido, exemplarmente, no modelo
norte-americano.
Com a dupla revoluo (poltica e industrial) consagra-
se a primeira gerao dos direitos humanos (cvico-
polticos). Neste modelo, enfatizada a cidadania civil
em detrimento da cidadania social.
- O modelo da democracia crist contraditado pela crtica dos
catlicos progressistas
Este modelo d valor a uma cidadania social
posicionada na pena e na compaixo, cuja face a
esmola, apelando no reconhecendo uma cidadania
social posicionada numa cultura dos direitos e deveres das
pessoas e da responsabilidade dos poderes pblicos.
- O modelo marxista subvertido pelo modelo do socialismo
real
Neste modelo, a ideia central a de uma proposta
alternativa ao modelo liberal, que conjuga cidadania
civil e cidadania social.
- O modelo europeu uma porta entreaberta
Com a institucionalizao do Estado Providncia
e de polticas sociais pblicas de defesa dos direitos
econmico-sociais (segunda gerao) foi possvel Europa
no mediterrnica (bem diferente da trajectria da Itlia,
Espanha, Portugal e Grcia) ser capaz de combinar a defesa da
cidadania civil com certas garantias a nvel da cidadania social,
na base de uma cultura dos direitos individuais (cvico-
polticos) e dos direitos colectivos (econmicos, sociais e culturais),
na era da globalizao.
No que diz respeito formao para a cidadania,
segundo Giroux (1986), esta deve ser vista em funo
dos enfoques tericos e dos contextos, pelo que a
divide em: racionalidade tcnica (relao de dominao);
racionalidade hermenutica (relao de comunicao) e
racionalidade emancipatria (relao de libertao).
Por outro lado, Manzini-Couvre (1995) apresenta
uma outra tipologia, tendo em conta tambm o
contexto histrico-poltico-social-cultural: cidadania
passiva e consumista, centrada numa relao utilitria
com o Estado, numa lgica de consumo; cidadania
activa, centrada no agir para dar forma a um existir,
uma relao de reivindicao em nome de interesses
prprios; cidadania nova, centrada na ideia do sujeito
em construo e nas contnuas transformaes que
ocorrem na subjectividade humana:
A raiz mais profunda da politicidade da educao se acha
na educabilidade mesma do ser humano, que se funda na sua
natureza inacabada e da qual se tornou consciente (Freire,
1996: 124).
Assim, os seres humanos em interaco com os
outros constrem uma subjectividade individual e
colectiva, com base em interesses prprios e comuns,
co-construindo identidades, sentimentos de pertena e
graus diferenciados de poder sobre os seus destinos.
Estas relaes manifestam-se atravs de
racionalidades materiais (produo de bens e servios
para satisfao das necessidades, lealdade, lucro, eficcia)
e de racionalidades simblicas (afecto, comunicao,
educao, conhecimento, arte) por intermdio das quais
a vida se constri e re-constri.
Deste modo, as necessidades humanas, tradicional-
mente designadas por primrias e secundrias ou por
materiais e espirituais, afirmam-se numa totalidade
indissocivel em que, quer as necessidades de subsistncia,
dimenso biolgica e material (trabalho, po, casa),
quer as necessidades de existncia, dimenso psicolgica e
simblica (expressar-se, ser autnomo, ser diferente,
associar-se), se afirmam como necessidades bsicas,
de implicao mtua, construdas socialmente e,
semelhana dos direitos humanos, indivisveis.
Esta perspectiva de necessidades humanas remete-nos
para os valores subjacentes a uma cultura democrtica
e de participao na cidade, na medida em que a aco
dos actores sociais implica uma adeso mais ou menos
consciente a determinados modelos de aco.
Licnio Lima (1988) apresenta a classificao dos
valores, elaborada por Talcott Parsons, com base em
cinco dilemas fundamentais com que os seres humanos
se deparam e que apresentamos de forma sinttica: 1.
- Livre expresso dos sentimentos e realizao imediata
dos desejos afectividade; controle, restrio ou inibio
da sua expresso neutralidade afectiva; 2. - Julgamento de
situaes segundo critrios gerais universalismo; recurso
a critrios/normas que se aplicam a uma situao
especfica particularismo; 3. - Valorizao na aco com
os outros daquilo que eles so o ser; valorizao do
que fazem e dos resultados o agir; 4. - Considerao
da pessoa na sua totalidade globalismo; considerao de
um segmento do ser especificidade, 5. - Agir em funo
de interesses prprios orientao para si, agir em funo
de interesses comuns a um grupo orientao para a
comunidade.
A participao dos alunos nas organizaes educativas
levanta inmeras questes, por um lado, devido s
concepes dos adultos sobre as competncias e direitos
de participao de crianas e jovens e, por outro lado,
porque a prpria escola continua a ser alvo de um
grande controlo poltico e administrativo por parte do
poder central que dita as normas e as regras do jogo e
tambm
altamente estratificada e hierarquizada, a todos os nveis
154 > 155
 (estatutrios, curriculares, sociais, culturais, etc.), embora sob
um discurso democrtico e igualitrio que obscurece hierarquias,
assimetrias de poder e diferenas de status, e que, de outro modo,
ao ganharem maior visibilidade, seriam certamente geradoras de
conflitos (Lima & Afonso, 1990: 31).
Neste sentido, ao conceito de participao inerente
o conceito de poder que implica
a capacidade de interveno nos processos de deciso e no apenas
a consagrao do direito de ser ouvido ou ser informado (Lima
& Afonso, 1990: 31).
Assim, ao conceito de participao-meio ou
participao-instrumental, baseado na consulta,
adeso por consentimento, contrape-se o conceito
de participao como finalidade, radicado no poder de
escolha, deciso e co-responsabilidade.
Por outro lado, o poder e a influncia so tambm
conceitos no alheios ao de participao e, por isso,
a carecer de alguma problematizao terica. Como
refere Pateman (1970: 69), o facto de uma pessoa ou
grupo de pessoas se encontrar numa posio de poder
influenciar uma tomada de deciso no significa o
mesmo do que estar, de facto, numa posio de poder
determinar o rumo de um determinado acontecimento
ou de ter poder de deciso, ou seja, esta ltima
pressupe uma tenso inevitvel, entre partes, com
lgicas de dominao e de emancipao, em que o jogo
de interesses dos actores constante e incontornvel.
Reportando-nos organizao-escola e
participao dos alunos, apresentamos, de forma
sinttica, a classificao efectuada por Licnio Lima
(1998), enquanto possvel modelo de anlise, com
base nos critrios apresentados: 1) Democraticidade; 2)
Regulamentao; 3) Envolvimento; 4) Orientao (Lima, 1998:
183).
Relativamente democraticidade com vista distribuio
controlada de poderes, a participao pode ser directa
ou indirecta. No que respeita aos representantes, o
autor considera que estes podem assumir diferentes tipos
de representao da representao livre representao - participao total, neste nvel, virtualmente, no
vinculada ou imperativa , isto , o representante pode assumir-
se como fiducirio (representante dos interesses gerais) ou como
delegado (representante de interesses particulares).
Relativamente natureza da regulamentao temos a
participao formal constituda por um conjunto de regras
impostas externamente ou pela prpria instituio. A
participao no formal diz respeito s regras e documentos
produzidos pela escola em que a possibilidade dos
actores contriburem para a construo de margens de
participao pode ser maior. A participao informal diz
respeito ao conjunto de regras que surgem de forma
mais ou menos espontnea e deriva das prticas de
subgrupos da organizao.
Relativamente ao envolvimento dos actores em relao
organizao, a participao pode ser activa, exibindo
nveis de posicionamento em prol da organizao ou
contra ela atravs da reivindicao e da contestao;
reservada, ou seja, os sujeitos como que aguardam
determinadas circunstncias para assumir formas de
participao activas ou passivas. Por outro lado, pode
ser passiva, caracterizando-se por uma lgica de laisser-
faire, laisser-passer, em que direitos e responsabilidades
no so assumidos.
Relativamente orientao dos actores face aos
objectivos da organizao, esta pode ser convergente
(procura de consensos) ou divergente (procura de
mudana).
Um outro quadro de anlise do conceito de
participao -nos apresentado por Carole Pateman
(1970), considerando a autora trs nveis de
participao:
- pseudo-participao, em que no h qualquer
envolvimento dos actores nos processos de tomada de
decises e em que, atravs de estratgias de discusso
e de persuaso, se tenta inculcar nos participantes o
sentimento de participao num processo em que as
decises j foram tomadas a priori por quem tem o
poder de decidir;
- participao parcial, processo em que os vrios
intervenientes se encontram em posio de influenciar
as tomadas de deciso, mas o poder de decidir mantm-
se sob a tutela de apenas uma das partes;
existem partes com diferentes poderes de deciso, mas
em que a cada participante conferido poder igual para
determinar os processos de tomada de decises.
Neste quadro de anlise, a autora refere a importncia
de distinguir a participao ao nvel do poder de
influncia e ao nvel do poder, efectivo, de tomar
decises no sentido de determinar o desenrolar dos
acontecimentos.
Assim, a anlise da aco enquanto processo de
construo simblica e intersubjectiva, do eu consigo
prprio, do eu com o outro generalizado e com o outro
significativo, apresenta-se-nos como sendo mediada pelos
actores, enquanto seres ontolgicos, ou seja, seres
dotados de histria(s), cultura(s), valores, interesses e
necessidades, situados em contextos sociais e histrico-
culturalmente determinados.
Os grupos em funo dos seus interesses podem
afirmar diferentes lgicas de aco, ou seja,
os diferentes grupos podem encarar as ideologias, as polticas,
os meios e os objectivos de forma radicalmente diferentes
(Bacharach & Mundell, 1999: 135),
o que nos remete para a escola-organizao enquanto
arena poltica em que a racionalidade dos actores restrita
e intersectada por interesses que redundam em lutas de
poder entre esses mesmos grupos ou subgrupos.
No caso do nosso estudo coloca-se, em relao
ao conceito de poder, segundo Pateman (1970), a
questo entre poder de influncia e poder de deciso
ou, na designao de Bacharach & Mundell (1999),
entre influncia e autoridade1 ainda que existam outras
noes de poder.
Neste sentido, as lgicas de aco encetadas pelos
diferentes grupos de interesse constituem-se como
interaces dependentes da posio e do tipo de poder
que os actores utilizam e possuem dando origem,
assim, a diferentes tipos de micropolticas, como sejam,
micropolticas de natureza burocrtica, de domnio, de
participao e de bases2, que se conjugam com diferentes
modalidades de controlo sobre os processos de tomada
das decises.
Da que um dos maiores desafios que se coloca,
actualmente, escola o de reinventar o sentido da sua
prpria existncia, o que passa pela co-construo de
sentidos de pertena e de identidade pelos actores de
cada contexto escolar local, histrica e culturalmente
situados na linha da consolidao da Escola Cultural e
dos direitos de 3 gerao (direitos culturais).
Apresentamos, agora, uma descrio sucinta de alguns
dos estudos (Lima, 1988; Domingues & Torres & S,
1995; Afonso & Estvo, 1998; Palhares, 1998; Falco,
2000; Afonso & Viseu, 2001) por ns consultados e
cuja reviso fundamentou, quer o quadro terico, quer
o trabalho emprico do nosso estudo.
Em sntese, parece ser comum uma viso pessimista
e de descrdito sobre a participao discente por
parte de vrios actores educativos, nomeadamente os
prprios alunos.
Estes estudos remetem-nos, essencialmente, para a
participao nos rgos de gesto ou nas associaes
de estudantes, onde o sentimento dos alunos revela
impotncia, desconfiana e receio do poder dos
professores, parecendo emergir uma certa ideia de que
o sistema de ensino considera os alunos como clientes
e no como trabalhadores. Considerar os estudantes,
segundo esta ltima categoria, implica que
preciso reconhecer aos alunos o direito de interferirem na
organizao do seu prprio trabalho, em parceria com os outros
trabalhadores, no respeito das suas competncias prprias e de
um modo ajustado sua idade e esfera de influncia (Barroso,
1995: 23).
Opes metodolgicas um estudo de caso: escola
secundria margem-mar 3
De acordo com a problematizao formulada e
pretendendo compreender como que os alunos
constrem, experienciam e perspectivam a sua
participao na escola e na comunidade, apresentamos,
no quadro de uma abordagem qualitativa, a nossa
opo por um estudo de caso (Bogdan & Biklen, 1994)
como estratgia de investigao, referenciando-nos s
perspectivas da fenomenologia e do interaccionismo
simblico que nos permitem evidenciar diferentes
formas de interpretar e atribuir significado ao real
experienciado pelos alunos, assim como, salientar
156 > 157
processos, valores e estratgias utilizados por estes na
construo de uma escola democrtica.
O significado que atribumos s nossas experincias
e o modo como interpretamos o real um processo
contnuo de co-construo relacional do Eu consigo
mesmo (biografia) e do Eu com os outros (co-biografias)
em situao.
Seleccionmos, assim, uma escola secundria
situada no Concelho de Almada, que nos pareceu
ter condies, partida, para nos proporcionar um
contexto rico em informao emprica. Por um lado,
por j termos colaborado com professores e alunos em
projectos de uma Associao local e, por outro lado,
por ter promovido debates sobre a temtica dos direitos
humanos, possuir vrias actividades de complemento
curricular e os respectivos rgos de gesto em que os
alunos se fazem representar.
No sentido de proceder a uma breve caracterizao
da organizao escolar e dos seus actores, apresentamos
de uma forma sucinta a escola secundria em que
desenvolvemos o nosso trabalho emprico.
Assim, a escola secundria Margem-Mar conta,
actualmente, com um total de 27 salas de aula, 11
laboratrios, 6 oficinas, 2 salas de informtica, uma sala
de estudo, um ginsio com balnerios, uma biblioteca/
mediateca, um auditrio, um museu que serve tambm
de sala de reunies, um refeitrio geral, um bar para
os alunos e uma sala de professores com bar. Existe,
ainda, uma sala de directores de turma, um gabinete
de Psicologia, um gabinete de apoio ao aluno, uma
sala para a coordenao do Ensino Recorrente, uma
reprografia, uma papelaria e um posto mdico.
No que respeita aos equipamentos, a biblioteca/
mediateca encontra-se equipada com computadores
ligados Internet, CdRom, impressora, televiso e vdeo.
Os laboratrios e as oficinas dispem de equipamentos
actualizados, para a realizao de trabalhos e experincias,
ainda que o material mais antiquado se encontre
tambm em condies de utilizao, sobretudo nas
oficinas de electricidade e mecnica.
No que respeita oferta curricular, data do
nosso estudo, para alm do 3 ciclo do ensino bsico,
nesta escola so ministrados os cursos tecnolgicos de
electricidade/electrnica e mecnica a funcionar em
regime diurno e nocturno com organizaes curriculares
diferentes e os cursos de prosseguimento de estudos
nas reas cientfico-natural, artes e humanidades.
Para alm da oferta curricular formal, esta escola
apresenta diferentes propostas de actividades de
complemento curricular. Estas so de frequncia
facultativa, voluntria, mediante inscrio anual, abertas
a toda a comunidade escolar e sem critrios de seleco,
ficando os inscritos sujeitos aos regulamentos prprios
de cada actividade. Estas actividades podem ser
propostas por qualquer rgo de gesto, pelo pessoal
docente e discente, sendo coordenadas, normalmente,
por um professor e integradas no Plano Anual de
Actividades
No que respeita ao pessoal docente, com base nos
dados fornecidos pelo Conselho Executivo, que constam
do documento Estatsticas da Educao 2001/2002, o
corpo docente da escola constitudo por um total
de 144 professores, pertencendo 93% ao quadro de
nomeao definitiva, encontrando-se, a maior parte, em
regime de exclusividade e em que a maioria se situa na
faixa etria dos 45-54 anos.
Em relao ao pessoal no docente, verificamos
que a escola apresenta um total de 58 funcionrios,
pertencendo 69% ao quadro, encontrando-se na sua
totalidade em regime de trabalho a tempo completo e
situando-se a sua maioria na faixa etria dos 40 aos 45
anos.
Em relao ao corpo discente, no ano lectivo de
2001/2002, a escola era constituda por aproximadamente
1.500 alunos. Deste total, em regime diurno, 225
frequentam o 3 ciclo do ensino bsico, 560 o ensino
secundrio e aproximadamente 700 alunos em regime
nocturno.
Por ltimo, no que respeita aos rgos de
administrao e gesto da escola, estes so constitudos
pela Assembleia de Escola, pelo Conselho Executivo,
Conselho Pedaggico e Conselho Administrativo.
A recolha de dados privilegiou a observao
participante de situaes de participao, recolha
documental e entrevistas, individuais e a pares, a alunos,
no sentido de possibilitar a triangulao dos dados e
proceder a uma construo analtico-compreensiva da
participao dos alunos.
Com o objectivo de assegurar a fidelidade do visto e
do ouvido, os dados das observaes foram registados
no final de cada dia de permanncia no campo e
os dados das entrevistas registados em gravador e
posteriormente transcritos e analisados.
Assim, no total foram realizadas 12 entrevistas a 15
alunos, 3 destas foram a pares, por escolha dos prprios,
e as restantes 9 foram individuais.
Passamos, agora, a apresentar uma breve caracterizao
dos entrevistados: dos alunos entrevistados 5 so
representantes nos rgos de gesto; 7 participam em
projectos ou clubes e 3 no esto envolvidos nas duas
situaes anteriores.
As suas idades situam-se entre os 16 e os 27 anos,
esta ltima correspondendo a um aluno que auxiliar
de aco educativa na escola.
Em relao ao ano de escolaridade e cursos que
frequentam no ensino diurno, os entrevistados
caracterizam-se da seguinte forma: 4 alunos encontram-
se no 10 ano de escolaridade, dois frequentam o curso
cientfico-natural, um o curso de artes e outro o curso
tecnolgico de electricidade; 7 alunos encontram-se no
11 ano, trs a frequentarem o curso cientfico-natural e
quatro o curso de humanidades; 2 alunos encontram-se
no 12 ano, ambos a frequentarem o curso cientfico-
natural.
Do ensino recorrente nocturno, entrevistmos 2
alunos, um deles a frequentar o nvel secundrio por
unidades capitalizveis e outro o 3 ciclo do ensino
bsico a frequentar os currculos alternativos.
O amanh desde hoje. Principais concluses em campo
aberto
Este artigo, produzido a partir do estudo desenvolvido
entre 2001 e 2004, abordar necessariamente, de forma
sucinta, apenas duas das dimenses da participao dos
alunos na organizao escolar, nomeadamente, no que
diz respeito aos processos de construo da democracia
na escola no contexto das actividades de complemento
curricular e no que respeita cultura tico-poltica
expressa ou subjacente s prticas de participao dos
alunos.
A opo por estas duas dimenses prende-se
com a tentativa de partilhar aspectos mais ocultos,
menos visveis, ou, como diz a cano, o lado lunar da
participao estudantil.
Ao longo do texto sero apresentados excertos das
observaes e das entrevistas no sentido de ilustrar a
descrio e clarificar a interpretao.
Assim, em relao s actividades de complemento
curricular, estas parecem emergir enquanto potencial
contexto em que os alunos exercem a sua participao
enquanto poder de deciso, ou seja, parecem considerar-
se, em algumas situaes parceiros de concepo (Charlot,
1995), e no apenas parceiros de execuo:
() a iniciativa dos clubes em si, da organizao dos clubes
dos professores, mas projectos no interior do clube, normalmente
nossa. Por exemplo, ns estamos a pensar fazer uma revisozinha
ao nosso aqurio e essa reviso parte de ns, claro que os
professores dizem J houve ali um surto de canibalismo vocs
tenham cuidado com aquilo pronto, tambm nos alertam, mas
em geral as ideias dos projectos so nossas, agora sem dvida
com o suporte fundamental, vital, da parte dos professores (E9,
p.11).
Evidencia-se, neste contexto, a possibilidade de
conceber, apresentar e desenvolver os seus prprios
projectos na linha de uma participao total (Pateman,
1970) em que, virtualmente, no existem partes com
diferentes poderes de deciso, mas em que a cada
participante conferido poder igual para determinar as
decises.
Deste modo, parece valorizar-se a transversalidade
dos saberes, atravs da promoo de diferentes
contextos de (re)socializao de todos os actores em
busca de novos espaos de exerccio e formao para
a cidadania, proporcionando contextos no formais
de aprendizagem, com vista ao desenvolvimento
das pessoas nas suas vrias dimenses: cognitivo-
instrumental, tico-poltico e esttico-expressivo,
tentando, ao nvel do discurso, contrariar
(...) a curricularizao do ofcio do aluno que, em nome do respeito
pelas diferenas, tende a normalizar e homogeneizar o espao da sua
expresso legtima () (Correia & Matos, 2001: 116).
158 > 159
 Nestes grupos de trabalho, as relaes de maior
proximidade/convvio com os professores so
referenciadas como importantes, ou seja, permitem o
estabelecimento de relaes dialgicas:
(...) nos aqurios, nos desportos, a relao professor-aluno
muito mais prxima do que numa sala de aula, uma relao
onde ns estamos a desenvolver uma actividade que gostamos,
porque se estamos num clube porque gostamos mesmo do que
estamos a fazer, o professor que est a fazer, provavelmente
tambm gosta daquilo que est a fazer, no , porque o professor
do clube, o professor-dinamizador, o aluno que quer trabalhar
e trabalhasse, no como no temos o problema da avaliao,
no , no h competio pela nota, de ser melhor do que o outro
(E2, p. 22).
A possibilidade da livre escolha parece surgir,
assim, como dimenso fundamental para o exerccio
da participao enquanto poder de deciso em que,
na base das interaces sociais, os actores constrem
uma subjectividade individual e colectiva estruturada
em interesses prprios e comuns, co-construindo
identidades, sentimentos de pertena e prticas de
partilha de poderes.
A teoria dialgica da aco no oculta ou ignora
a diversidade de papis, antes apela dialogicidade e
horizontalidade enquanto matriz terica da libertao/
emancipao em oposio antidialogicidade e verticalidade
como matriz terica da opresso:
(...) as professoras eram as chamadas orientadoras protocolares
Isto tem que ser entregue at no sei quando, isto tem que ser
entregue at no sei que mais era o grilo falante, de que ns
necessitamos sempre (E9, p. 10).
Acentua-se, assim, a qualidade relacional do
desempenho de diferentes papis, como analisa
Paulo Freire (1996), no sentido de uma educao
problematizadora que visa a capacitao (empowerment)
de cada pessoa, trabalhando-a como indivduo nico
que se trabalha tambm a si prprio na relao com os
outros.
Contudo, em relao a uma das actividades de
complemento curricular, verifica-se que medida que
esta foi avanando as relaes, professor-alunos, foram
sendo sentidas como verticais e em que so expressos
sentimentos de que o projecto se foi transformando em
mais uma disciplina:
(...) o professor L. deu-nos as fotografias e isso tudo e
pronto e ainda fez qualquer coisa, pronto. Agora, a professora
R. estava l para nos dizer o que que a gente devia fazer e
como que devamos fazer, quando que devamos fazer, acabava
por no nos ajudar grande coisa, dava-nos as indicaes, mas
estava no grupo, dava as indicaes, mas no foi participar do
grupo (E3, p. 8).
Evidencia-se a ideia de que em relao a um dos
professores, este no foi parceiro de concepo (Charlot,
1994), mas antes parceiro de fiscalizao/execuo
em que parece, neste caso, existir uma aparente
tolerncia face aos jovens e aos seus ritmos, interesses
e necessidades e que se vem a reflectir a posteriori em
dificuldades no que respeita a uma efectiva integrao
dos projectos dos jovens-alunos em algumas das
actividades de complemento curricular.
Podemos colocar como hiptese que estas dificuldades
se prendem, por um lado, com a sobredeterminao
da identidade de aluno e de professor, no contexto
da escola, enformadora de relaes entre docentes e
discentes mesmo para alm do contexto da sala de aula
em que parece quase impossvel, para alguns, retirar os
seus culos profissionais.
Deste modo, parece acontecer uma contaminao de
espaos e tempos no formais por lgicas escolares de
relao que se traduzem em apreciaes avaliativas de
carcter disciplinar:
O prof. L. pega no texto da Rita e comea a ler e diz - Bom,
isto tem aqui vrios erros e, por outro lado a vossa professora
poder falar com mais propriedade do que eu, mas isto no um
texto jornalstico
A Rita diz: Pois, s que eu no sabia como que havia de
fazer.
Diz a prof. R.: No sabia! Mas j deu isto no 8 ano, as
diferentes formas de textos! (obs. n 14, p. 1).
Podemos avanar com a hiptese de que, face a esta
reproduo de uma estrutura hierrquica e piramidal
(do topo para a base) interveno disciplinarizante,
alguns dos atrasos e no consecuo de algumas
tarefas planeadas possam ser estratgias, utilizadas pelos
alunos, como forma de manifestarem a sua rejeio
por estes processos de dominao em nome de uma
escola criadora e no de uma escola transmissora (Sampaio,
1997).
E, por outro lado, parece existir uma sobrevalorizao
daquilo que feito e dos resultados o agir e uma
subvalorizao na aco com os outros, daquilo que eles
so o ser (Lima, 1988):
[No dia da montagem do jornal], a Rita tinha ido
buscar o seu vestido para o baile de finalistas que se realizou
nessa noite. Quando chegou mostrou o vestido e comearam a falar
entusiasmadamente do baile. A prof. R diz: V, vamos l, agora
estamos a fazer o jornal. Por volta do 12.30h as alunas saram e
os professores terminaram a montagem tecendo comentrios como:
so muito irresponsveis e imaturas; no levam as coisas a srio e projectos que se constituem como contextos de
(obs. n 20, p. 1).
Deste modo, os dados parecem apontar para uma
organizao escolar burocrtica que se caracteriza por
uma estrutura fortemente hierarquizada que parece
no se coadunar com registos de funcionamento
mais informais e imediatos, ou seja, em funo de
necessidades do aqui e agora dos jovens-alunos que
comeam a experimentar-se no desenvolvimento de
projectos e formas de interveno/trabalho fora do
contexto controlado e previsvel da sala de aula:
(...) sentimo-nos condicionadas pela deciso, desde o incio do
ano, que ia ser quando comeamos o jornal, que iria ser um
jornal on-line e posteriormente essa ideia j estava na cabea
da professora R,. ela chegou e disse Olhem assim, eu vou fazer
um jornal on-line, vocs querem participar? e ns, pronto
os professores, por vezes, tipo, do a ideia para a gente poder agir
mas no dizem Tenham uma ideia - (E3, p. 10).
Os alunos expressam sentimentos de contnua
subordinao e dependncia das ideias dos professores,
uma vez que, mesmo quando se consideram parceiros
de concepo, referem a sua margem de poder de deciso
como dependente da natureza das decises a tomar:
(...) ns no podemos escolher o nosso aqurio, podemos
escolher os peixes que tratamos, portanto quando foi a compra dos
animais, no , foi-se a uma loja de animais e escolheu-se os peixes
e isso foi a nossa possibilidade de escolha (E2, p. 5).
Face a esta inevitvel subordinao/dependncia
em relao ao pessoal docente, os alunos, por vezes,
invertem os papis e colocam-se numa posio
de condescendncia em relao s decises dos
professores:
(...) deixmos que ela [a professora] escolhesse aqueles
[trabalhos] que ela achava que representava melhor os projectos
que ns realizmos, deixmo-la escolher (), disse-nos apenas
para trazermos os quadros, os quadros no, os trabalhos e da
escolheria (E7, p. 4).
Emerge, assim, uma estratgia racional e alternativa de
obteno de poder no sentido de lidar com sentimentos
de impotncia.
Podemos, assim, identificar vrias situaes de
participao dos alunos atravs de diversas realizaes,
como sejam o jornal escolar, os diferentes clubes
aprendizagem e exerccio de cidadania.
A este nvel, apontam como importante a maior
proximidade/convvio nas relaes com os professores,
permitindo o estabelecimento de formas de comunicao
dialgicas, em que a aproximao a iguais direitos
e deveres entre alunos e professores surgem como
dimenses facilitadoras do exerccio da participao
como poder de deciso.
Da que, na base de processos de livre escolha,
seja mais concretizvel, na interaco com outros, a
construo da subjectividade, estruturada em interesses
prprios e comuns, co-construindo identidades,
sentimentos de pertena, partilha de poderes e, em
termos ideais, a efectivao de uma participao total
(Pateman, 1970) ou directa, activa e convergente (Lima,
1998).
Relativamente a estas modalidades de participao
coloca-se a questo, como referem Dubet & Martuccelli
(1996), de que a construo de um sistema de participao
dos alunos no passa, apenas, por multiplicar os
clubes e as actividades de complemento curricular,
mas pelo poder real dos alunos na construo dos seus
projectos, nas decises sobre que actividades devem ser
financiadas, na gesto de determinados fundos e no
apenas consumir e executar as ideias/propostas dos
professores.
No entanto, verificamos ser nestes contextos de
participao que os alunos se consideram potencialmente
como parceiros de concepo e em que a teoria dialgica da aco
cultural (Freire, 1972) no oculta ou ignora a diversidade
160 > 161
de papis e de experincias dos diferentes actores, antes
acentua a qualidade relacional profissional dessa
diversidade no sentido de democratizar a democracia
pela educao (Giddens, 2000).
No que respeita cultura tico-poltica expressa ou
subjacente s prticas de participao, identificamos
diversos valores, nomeadamente a valorizao do lado
expressivo e convivial da escola, no considerando o
sucesso escolar como algo divorciado da integrao
social, do exerccio da autonomia, da afirmao da
identidade (pessoal e escolar) e da responsabilidade
solidria com vista construo de uma cultura radicada
na juno dos
direitos individuais (cvico-polticos) e dos direitos colectivos
(econmicos, sociais e culturais) (Fernandes, 2000):
() participei no Conselho Pedaggico e acho que tambm por
ter esses conhecimentos que tenho o dever de dar o meu contributo
da forma como puder porque isto, apesar de no ser para mim,
tambm para os outros alunos, mas tambm para mim e no
estou a pensar de forma nenhuma individualista em que estou
ali por causa de mim, porque no nada disso, mas acho que
realmente tenho um contributo para dar e acho que importante
(E8, p. 18).
Assim, podemos dizer que o discurso dos alunos
evidencia a valorizao na aco com os outros daquilo
que eles so, ou seja, o ser, a valorizao da livre expresso
de sentimentos e realizao dos desejos afectividade, a
valorizao do que fazem e dos seus resultados o agir,
a valorizao do agir em funo de interesses prprios
orientao para si e a valorizao da aco em funo
de interesses comuns a um grupo orientao para a
comunidade (Lima, 1988):
[Na reunio do Jornal, uma aluna disse]: Eu tambm
estou c pela experincia nova e tambm porque a nossa rea
[Humanidades] no tem visibilidade. Esta escola no est
preparada para a nossa rea tudo cincias e os cursos
tecnolgicos. Na nossa rea s h uma turma por cada ano (obs.
n 7, p. 2)
Esta perspectiva est, paradigmaticamente,
consagrada na Declarao Universal dos Direitos do Homem
(ONU, 1948), no n 1, art. 29: O indivduo tem deveres
para com a comunidade, fora da qual no possvel o livre e pleno
desenvolvimento da sua personalidade.
A construo de uma cultura democrtica e de
participao na vida da escola, encerra em si, uma
variedade de valores, na medida em que a aco dos
actores sociais implica uma adeso mais ou menos
consciente a determinados modelos de aco em que
o efeito afectivo associado dinmica da interiorizao de valores,
passa por mecanismos complexos de identificao, imitao,
rejeio e reconstruo (Roldo, 1992: 107).
Da que o poder de mobilizao, por parte de
alguns colegas, se constitua como energia e fora de
entusiasmo e alento para a participao:
() o Znine realmente o que tem mais poder de
mobilizao, digamos assim, o que est mais empenhado, at
por causa das questes partidrias (E2, p. 16); porque ele [o
colega] argumentava muito bem. A gente fazia um trabalho por
trs de pesquisa e o V., s vezes, de um argumento minsculo,
aquele que parecia insignificante, o V. conseguia pr toda a gente
a olhar para ele, porque tinha um -vontade a falar, tinha uma
maneira de dizer as coisas que as coisas parece que entravam
nas pessoas como ouro, deslizavam () e depois era muito
dinmico, juntava muito as pessoas () (E4, p. 18).
O processo de construo de valores implica, por
um lado, uma escolha entre as diferentes formas de agir
possveis face a determinada situao e, por outro lado,
para alm da dimenso substantiva que a participao
necessariamente deve ter (e que do domnio dos valores),
preciso que ela tenha tambm um sentido instrumental, que seja
finalizada e se traduza em coisas concretas. S assim possvel
fazer com que as pessoas reconheam a sua necessidade e utilidade
() (Barroso, 1995: 34):
[sobre o jornal]() vermos aquilo terminado e estarmos a
ver o nosso trabalho sempre bom, mas foi tudo, desde o incio, a
ideia de criarmos um projecto e levar at ao fim, isso que eu acho
gratificante, apesar das dificuldades, conseguir-se fazer uma coisa,
conseguir-se ter um produto no final, eu acho que isso gratificante
(), (E5, p. 12).
So referidos como aspectos positivos das experincias
de participao no tanto as possibilidades desta se
efectivar enquanto finalidade, mas as possibilidades de
converter gostos individuais e polticos em ganhos/
desempenhos escolares e pessoais, no sentido de
combinar/complementar os diferentes domnios da
experincia escolar:
() no clube de Aquarofilia, ns temos a possibilidade de
conciliar uma srie de conhecimentos, conhecimentos de Biologia,
portanto, inerentes compreenso de todo um ecossistema, de
Qumica com a deteco de compostos que so txicos, temos
tambm Fsica () e eu creio que consegui compatibilizar
uma srie de conhecimentos que j adquiri em algo prtico, eu
vejo alguns sucessos naquilo que aprendi, vejo que no so s
calhamaos que li, vejo que alguma coisa que se reflecte numa
coisa real, concreta e passa do plano terico (E9, p. 9).
Evidencia-se a necessidade de cruzar projecto pessoal
e profissional, na tentativa de construir sentidos para as
suas experincias escolares, quando confrontados com
uma escola que sentem que fracassa ao nvel das suas
restantes funes, como sejam, a criao cultural, a
capacidade crtica, a observao, a experimentao e
articulao de saberes, no fundo, da prpria funo
democratizante da escola.
Do menos gratificante, so identificadas, sobretudo,
as experincias de participao nos rgos de gesto
e que parecem incidir nas dificuldades de lidar com
alguns documentos mais complexos e na morosidade
das reunies, pelo que,
parece que os jovens tendem a rejeitar ou a no aderir com
tanto entusiasmo a formas de participao mais duradouras e
formais (Estevo & Afonso, 1998: 103).
Parece, assim, evidenciar-se uma certa inaceitabilidade,
por parte dos alunos, sobre as formas como so
consideradas a sua participao e a sua presena nos
rgos de gesto, desencadeando desinteresse, falta
de motivao e sentimentos de subalternidade face ao
poder docente em matria de poder de deciso, assim
como a conscincia sobre a sua condio de pseudo-
representantes da comunidade estudantil:
[em relao aos rgos de gesto] () a esperana entrar na faculdade, to simples quanto isso (E5, p. 16).
de que seja mesmo necessrio tomar, assim, alguma deciso em
condies, obviamente que depois funcionam muito poucos que
podero tomar essa deciso e pronto, acho que o estar l sempre
dar um certo poder de opinio mais influente do que outros que
no estejam l (E11, p. 9).
Deste modo, a gesto participada na organizao
escolar
parece esgotar-se em processos eleitorais e num tipo de
representatividade que mais potencial do que efectivo porque
parece no ter condies nem possibilidades de afirmao
(Lima, 1988: 145).
Assim, quer por falta de informao e de
descredibilizao perante o pessoal docente, quer por
dificuldade de organizao e comunicao entre si, os
alunos no se sentem ou no conseguem constituir-
se como grupo ou estabelecer coligaes no sentido
de fortalecer o seu poder de interveno na gesto da
instituio educativa.
So evidenciados, tambm, sentimentos de
ambivalncia que se prendem sobretudo com a
dificuldade de articular projecto pessoal e profissional,
na medida em que apesar de alguns destes alunos
considerarem importante a compatibilizao entre estes
projectos, esta tarefa aparece como quase impossvel
sobretudo para os alunos dos anos terminais do ensino
secundrio.
Por um lado, a sobrecarga de estudo e a presso das
mdias para entrada na universidade, parecem no se
coadunar com prticas de participao na vida da escola
e, por outro, o facto de pertencer quela escola e exercer
determinados cargos algo transitrio e, portanto, no
susceptvel de grande investimento, enquanto que as
notas/mdias influenciam o seu projecto acadmico-
profissional. Da que sintam a dificuldade de ajustar
estas duas dimenses do seu projecto de vida:
() eu, como delegada de turma, se tiver teste no dia seguinte
eu no vou reunio dos delegados porque tenho teste. Porque este
ano sou delegada e depois j no sou, mas aquele teste pode-me
influenciar a nota do final do perodo e a nota do final do perodo
ou a minha nota do final do ano conta para a minha mdia para
162 > 163
 Em sntese
Do nosso estudo parece emergir um potencial
emancipatrio da participao dos alunos, sobretudo
em contextos e processos no formais baseado na
construo de um sistema de valores orientado para
interesses pessoais, mas tambm para o bem comum
participao da sociedade civil, realando que
a formao para a democracia no endoutrinadora no
s porque aceita e encoraja uma pluralidade de valores, mas
tambm porque se coaduna melhor com o desenvolvimento
individual, incluindo a capacidade do indivduo se relacionar
autnoma, paritria e solidariamente com os outros (Santos,
1985: 140).
Partimos, assim, do princpio que o desenvolvimento
de prticas de participao dos alunos se operacionaliza
pela confluncia de mltiplos factores, desde o contexto
scio-poltico s reformas e medidas de poltica educativa
que enformam as culturas, os contextos organizacionais
e os modos de produo de prticas de participao.
Uma gesto e administrao participadas da
organizao escolar pelos vrios parceiros do processo
educativo, com diferentes poderes e interesses, implica
repensar, segundo Coutinho (1998), a estrutura
organizacional da escola no que respeita participao
dos alunos na rea da gesto e na rea pedaggica.
Relativamente rea da gesto, parece importante
uma cultura propositiva de efectiva partilha de poder
na gesto dos recursos e na definio de projectos/
actividades, identificados em colegialidade por elementos
da escola e da comunidade, para superar uma gesto
burocrtico-administrativa dos mesmos.
No que respeita rea pedaggica, importante a
construo conjunta de um projecto poltico-pedaggico
local, com a participao dos principais agentes do
processo educativo, tendo por base os princpios de
liberdade, de autonomia crtica e de responsabilidade
solidria com vista edificao de uma escola virada
para as pessoas e para a comunidade, em que possamos
conjuntamente desenvolver
uma concepo cada vez menos resignada com a mera
promulgao dos direitos humanos, e cada vez mais atenta
s prticas quotidianas em que se satisfazem efectivamente
as necessidades bsicas, no s as materiais, mas tambm as
necessidades afectivas e expressivas, aquelas cuja satisfao
nos confere um sentido e um lugar no mundo, num mundo de
cidados (Santos, 1990: 30).
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Afirmam os autores: A autoridade o direito de tomar
1
a deciso final: a influncia consiste em tentar persuadir os
que detm essa autoridade a tomar essa deciso, seguindo uma
164 > 165
determinada via (Bacharach e Mundell, 1999: 135).
2
Para uma anlise mais aprofundada destes tipos de
micropolticas Cf. Bacharach e Mundell (1999: 136).
3
Para preservar a privacidade dos intervenientes
na pesquisa, os seus nomes e o do local onde esta se
realizou foram alterados.

BUILDING THE DEMOCRACY IN SCHOOL: THE STUDENTS INVOLVEMENT

ABSTRACT
This article is based on a wider study about the production modes of student participation practices in school structures.
The main aim of the study was to understand how student participation develops and functions in a high school. The
author relied on contributions from Political Science, Democratic Theories and Models of Citizenship and used socio-
organizational analysis. A work of ethnographical nature was developed based on a field methodology which involved
direct observation of the actors participation practices in formal, non-formal and informal contexts, review of documents
produced within the school, and interviews with the students. The artile describes how student participation is brought
about and updated in school structures and presents a reflection/interpretation of its significance to these actors.

Key-words: Education - Models of citizenship - Student participation - Participation rights

166 > 167