Estatuto Da Cidade Avancos e Desafios Jeane Aparecida Rombi de Godoy Rosin Celso Maran de Oliveira Orgs PDF

Estatuto da Cidade: avanos e desafios 1
Organizadores
Jeane Aparecida Rombi de Godoy Rosin

Celso Maran de Oliveira
ESTATUTO DA CIDADE
avanos e desafios
1 Edio
Tup/SP
2017
2
EDITORA
ANAP Associao Amigos da Natureza da Alta Paulista
Pessoa de Direito Privado Sem Fins Lucrativos, fundada em 14 de setembro de 2003.
Rua Bolvia, n 88, Jardim Amrica, Cidade de Tup, So Paulo. CEP 17.605-310.
Contato: (14) 3441-4945
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Capa - Osasco (21/10/2013) por Jeane Aparecida Rombi de Godoy Rosin

Reviso ortogrfica: Smirna Cavalheiro
Para edio desta obra foi firmada uma parceria entre ANAP Associao Amigos da
Natureza da Alta Paulista com Programa de Ps-graduao em Arquitetura e
Urbanismo (PPGARQ) da Faculdade de Arquitetura, Artes e Comunicao
FAAC/UNESP Campus de Bauru e o Programa de Ps-graduao em Cincias
Ambientais da Universidade Federal de So Carlos (UFSCar).
Ficha Catalogrfica
R821e Estatuto da Cidade: avanos e desafios / Jeane Aparecida Rombi de

Godoy Rosin; Celso Maran de Oliveira (orgs) Tup: ANAP, 2017.
218 p; il.; 14.8x21cm
ISBN 978-85-68242-48-3
1. Polticas Pblicas 2. Ambiente Urbano 3. Legislao

I. Ttulo.
CDD: 300
CDU: 300/49
ndice para catlogo sistemtico

Brasil: Cincias Sociais
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4
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Prof. Dr. Vilmar Alves Pereira FURG
Prof. Dr. Vitor Corra de Mattos Barretto FCAE/UNESP
Prof. Dr. Xisto Serafim de Santana de Souza Jnior UFCG
6
ORGANIZADORES DA OBRA
Jeane Aparecida Rombi de Godoy Rosin

Pesquisadora Urbanstica. Professora da FACCAT e
secretria municipal de Planejamento e Desenvolvimento
Urbano da Estncia Turstica de Tup/SP. Graduada em
Arquitetura e Urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo de Tup (1986), ps-graduada em Planejamento
e Gesto Municipal pela FCT/UNESP (2004), mestra em
Direito do Estado pelo Centro Universitrio Eurpedes de
Marlia (2011) e doutora em Arquitetura e Urbanismo pela
Universidade Presbiteriana Mackenzie/SP (2016).
Atualmente est cursando o ps-doutorado em Arquitetura
e Urbanismo pela FAAC/UNESP campus de Bauru. Tem
experincia na rea de Arquitetura e Urbanismo, com
nfase no Planejamento Urbano e Regional, atuando
principalmente nos seguintes temas: gesto pblica,
sustentabilidade urbana, projetos de interveno
urbanstica/requalificao de espaos pblicos e polticas
pblicas atreladas ao direito cidade.

Pesquisador jurdico ambiental e urbanstico. Professor do
Departamento de Cincias Ambientais da Universidade
Federal de So Carlos (UFSCar). Doutor em Cincias da
Engenharia Ambiental pela Universidade de So Paulo (USP,
2005), mestre em Direito da Integrao pela Faculdade de
Direito da Universidade de Coimbra (2000), especialista em
Proteo de Menores pela Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra (1998). Orientador dos cursos de
Mestrado e Doutorado do Programa de Ps-graduao em
Cincias Ambientais da Universidade Federal de So Carlos
(UFSCar). Atualmente pesquisador lder do Grupo de
Pesquisa Novos Direitos, cadastrado no CNPq e certificado
pela UFSCar. Principais reas de atuao: Direito Ambiental,
Direito Urbanstico, Direito da Integrao Regional,
Auditoria Ambiental, Polticas Pblicas. Possui diversas
obras publicadas.
SUMRIO
APRESENTAO ............................................................................... 09
Captulo 1 ......................................................................................... 13
DIREITO URBANSTICO: RAMO AUTNOMO

Pedro Luciano Colenci; Celso Maran de Oliveira
Captulo 2 ......................................................................................... 33
QUINZE ANOS DO ESTATUTO DA CIDADE: UMA AVALIAO DE

OITO PLANOS DIRETORES
talo I. C. Stephan; Luiz Fernando Reis
Captulo 3 ......................................................................................... 59
INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE NA REGIO

METROPOLITANA DE CAMPINAS: CONTRADIES E CONFLITOS
Geise Brizotti Pasquotto; Brbara Puccinelli Perrone
Captulo 4 ......................................................................................... 73
PLANO DIRETOR: A IMPORTNCIA DA ABORDAGEM

GEOAMBIENTAL NA CONDUO DO DESTINO DAS CIDADES
Carlos Geraldo Luz de Freitas; Priscila Ikematsu;
Srgio Gouveia de Azevedo
Captulo 5 ........................................................................................ 105
IDENTIFICAO E CLASSIFICAO DE VAZIOS URBANOS PARA

FINS DO CUMPRIMENTO DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE:
ESTUDO DE CASO DA CIDADE DE SO CARLOS/SP
Luciana Mrcia Gonalvesl; Yanayne Benetti Barbosa; Rochele
Amorim Ribeiro
8
Captulo 6 ........................................................................................ 125
A IMPORTNCIA DA PARTICIPAO DOS VEREADORES NA

DISCUSSO DO PLANO DIRETOR PERANTE O PODER EXECUTIVO
MUNICIPAL: ESTUDO DE CASO DO MUNICPIO DE SO
CARLOS/SP
Celso Maran de Oliveira; Carlos Henrique de Oliveira; Giovanna
Cassiano Reis; Isabela Battistello Espndola; Alana Pereira; Andrea
Pereira Honda de Moraes; Elaine Cristina da Cunha Melnicky
Captulo 7 ......................................................................................... 149
A GOVERNANA PARTICIPATIVA NO PLANEJAMENTO URBANO

APS A CRIAO DO MINISTRIO DAS CIDADES
Will Robson Coelho; Snia Azevedo Le Cocq d'Oliveira
Captulo 8 ......................................................................................... 169
GOVERNANA PBLICA, AGENDA 21, PLANO DIRETOR: ESTUDO

DE CASO DA ESTNCIA TURSTICA DE TUP/SP
Sandra Medina Benini
Captulo 9 ........................................................................................ 195
O NCLEO GESTOR COMPARTILHADO COMO VIABILIZADOR DA

DEMOCRACIA NA REVISO DE PLANO DIRETOR: ESTUDO DE
CASO DO MUNICPIO DE SO CARLOS-SP
Celso Maran de Oliveira; Isabela Battistello Espndola; Andrea
Pereira Honda de Moraes; Elaine Cristina da Cunha Melnicky
APRESENTAO
O Estatuto da Cidade, ao regulamentar os artigos 182 e 183 da

Constituio Federal, proporcionou a formulao de polticas de
desenvolvimento urbano com o escopo de ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade para se garantir o bem-estar
das pessoas que nela habitam. Aps seu surgimento, notou-se um intenso
movimento de adequao das cidades para a consecuo desses objetivos,
sendo possvel identificar experincias de formulao de polticas
urbansticas pautadas na participao social, com avanos na adoo de
iniciativas inclusivas e dialogadas no planejamento territorial, de modo a
fortalecer a gesto democrtica, a promoo do direito cidade e suas
funes sociais.
O presente livro resultado de importantes pesquisas cientficas
realizadas por profissionais das mais variadas formaes, e que se dedicam
ao estudo de temas do urbanismo. Esses trabalhos, ao considerarem o
perodo ps-surgimento do Estatuto da Cidade, contribuem enormemente
para as mais diversas reas das cincias.
O livro est organizado em nove captulos. No primeiro, Direito
Urbanstico: ramo autnomo apresentada a autonomia do ramo do
Direito onde est inserido o Estatuto da Cidade, um importante e inovador
diploma legal dedicado ao planejamento urbano.
Temas relacionados ao planejamento urbano so apresentados nos
captulos seguintes.
O captulo Quinze anos do Estatuto da Cidade: uma avaliao de
oito planos diretores avalia a aplicao dos planos diretores em sete
municpios do Estado de Minas Gerais e um do Estado do Esprito Santo, em
uma anlise de experincia extensionista da Universidade Federal de Viosa
e municpios beneficiados.
No Instrumentos do Estatuto da Cidade na regio metropolitana de
Campinas: contradies e conflitos os autores abordam os instrumentos
10
urbansticos e sua utilizao nos planos diretores para que cumpram seus
objetivos regulamentares do uso da propriedade urbana em benefcio da
coletividade.
O quarto captulo Plano Diretor: a importncia da abordagem
geoambiental na conduo do destino das cidades demonstrada a
importncia da abordagem geoambiental no plano diretor, como interao
do meio fsico com os meios bitico e antrpico, para que se considere,
assim, o planejamento como um instrumento de ocupao territorial
estratgico, possibilitando melhorias na qualidade de vida da populao.
Estudo contributivo para melhor elucidar a aplicao de instrumentos
urbansticos orientadores do crescimento das cidades, com discusso de um
problema comum nas cidades brasileiras que a questo dos vazios
urbanos, apresentado no captulo Identificao e classificao de vazios
urbanos para fins de cumprimento da funo social da propriedade estudo
de caso da cidade de So Carlos/SP.
Trabalhos a respeito da democracia nas cidades esto igualmente
presentes nesta obra, seja a respeito do papel que os representantes do
povo (vereadores) devem desempenhar no exerccio de suas funes nos
momentos de discusso dos planos diretores, como encontrado no A
importncia da participao dos vereadores na discusso do plano diretor
perante o poder executivo municipal. Passando pela discusso sobre
democracia participativa por meio institucional, em especial com a criao
do Ministrio das Cidades, como apresenta o captulo A governana
participativa no planejamento urbano aps a criao do Ministrio das
Cidades.
No captulo intitulado Governana pblica, Agenda 21 e Plano
Diretor: estudo de caso da estncia turstica de Tup/SP, realizado um
importante estudo a respeito da Agenda 21 como instrumento para alcanar
a boa governana, tendo como estudo de caso a Estncia Turstica de Tup,
onde todas as proposituras da Agenda 21 foram inseridas de forma direta
ou indireta no Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentvel, com efeitos
positivos na oferta de servios pblicos de qualidade, melhoria da qualidade
de vida da populao e qualidade ambiental do espao urbano. E,
finalmente, com a apresentao e discusso de uma experincia em forma
de Conselho Municipal, criado para dar maior empoderamento s pessoas

no momento dos trabalhos de construo de planos diretores, e que possa,
assim, estar em consonncia com os fundamentos da democracia
participativa, que o caso do Ncleo Gestor Compartilhado, apresentado no
nono captulo.
Esses trabalhos tornam o livro material de consulta obrigatria para
todos aqueles que se dedicam ao estudo do urbanismo.
12
Captulo 1
DIREITO URBANSTICO: RAMO AUTNOMO
1 2
Pedro Luciano Colenci ; Celso Maran de Oliveira
O presente trabalho tem como objetivo demonstrar que o Direito

Urbanstico evoluiu e transformou-se em um novo ramo do Direito que,
apesar de encontrar resistncia doutrinria, entende-se nesta pesquisa que
j atingiu a sua autonomia jurdica.
Como fundamento para esta comprovao, perpassou por um
apanhado evolutivo, em seguida levantou-se a fundamentao da sua
autonomia e a natureza jurdica, foram explorados os princpios prprios e
inerentes a este ramo, concluindo-se que o Direito Urbanstico se trata de
um ramo autnomo do Direito. Para tanto, foi utilizada pesquisa
exploratria da bibliografia existente, alm de pesquisas realizadas pelo
grupo de pesquisa CNPq/UFSCar Novos Direitos.
1 INTRODUO
O crescimento urbano modificou e ops a distribuio da populao

no espao brasileiro em um curto perodo da histria. Em 1945, a populao
urbana representava 25% da populao total, de 45 milhes. No incio de
2000, a proporo de urbanizao chegou a 82% do total de 169 milhes.
No ltimo censo, feito em 2010, a populao urbana chegou aos 85% do
total de 191 milhes, sendo que esta taxa de urbanizao deve se elevar nas
prximas dcadas, devido ao fato de que as pessoas procuram viver nas
cidades por diversos motivos, dentre eles a qualidade e melhores condies
de vida que englobam consumo, trabalho, sade, moradia, educao,
1
Doutorando em Cincias Ambientais pela Universidade Federal de So Carlos, UFSCar e
Universidade de Coimbra UC, pesquisador integrante do Grupo de Pesquisa CNPq Novos
Direitos, advogado e professor. E-mail: colencilu@yahoo.com.br
2
Doutor em Cincias da Engenharia Ambiental, UFSCar, jurista e professor do Departamento de
Cincias Ambientais da Universidade Federal de So Carlos. Pesquisador lder do Grupo de
Pesquisa CNPq Novos Direitos. E-mail: celmaran@gmail.com
14
cultura, segurana, lazer, higiene, alm dos aspectos como justia social,
dignidade da pessoa humana, dentre inmeros outros (OLIVEIRA et al.,
2014). Assim, tratar este tema tratar das funes sociais da cidade, ou, de
forma ampla, dos Direitos Cidade.
Com o alarmante crescimento populacional dos municpios, o
urbanismo deveria ser prioridade para as polticas pblicas do pas
(OLIVEIRA et al., 2014). Quanto mais aglomerada a populao, maiores so
as suas necessidades, o que, em termos urbansticos, as demandas se
tornam inmeras, e a presso sobre o meio ambiente igualmente intenso.
Fatores que proporcionam a manifesta desigualdade social, como o
apartheid social, o desemprego, a falta de infraestrutura adequada de
moradia, saneamento bsico e transporte, alm do afastamento da
populao sobre os direitos sociais, como segurana, sade e educao,
entre outros. importante destacar que so nas cidades que ocorrem esses
e outros conflitos e paradoxos. Igualmente para as cidades que deveriam
estar mirados os holofotes das grandes decises, sendo que este Ente
Federativo possui objetos de intensas discusses e iniciativas em todos os
nveis da sociedade civil mundial, principalmente no Brasil. certo dizer que
as pessoas vivem nas cidades e, portanto, neste palco que tais conflitos
urbanos ocorrem. As cidades so fsicas, palpveis, tangveis, ao contrrio
dos Estados e Unio, que so figuras abstratas, intangveis, meramente
burocrticas, com papel organizacional que depende de muitos recursos e
de muitas pessoas para manter as prprias estruturas.
O homem dirigido e condicionado por leis superiores, acima de
seus limites e por leis estabelecidas por sua cultura, por meio de usos e
costumes, seu espao de atuao e de deciso fica delimitado por leis da
natureza, de caractersticas imutveis, isonmicas e inviolveis, universais e,
simultaneamente, por leis sociais, mesmo que de carter universal, so
mutveis, no so isonmicas e que no deveriam ser violadas (HERRMANN,
2007). Em decorrncia, surge o Direito, de carter humanista, que no pode
ser separado da realidade material a que se refere especificamente em cada
caso, pois estabelece os nexos de cooperao e disciplina a competio. Nos
conflitos destaca-se com atuao preventiva ou repressiva e, sendo um
instrumento de controle social, acompanha e avalia as alteraes sociais em
curso e adapta-se, ainda que muitas vezes lentamente, s novas realidades
detectadas. Esse carter do Direito se revela da maior importncia na
disciplina da atividade econmica frente sustentabilidade do meio
ambiente, uma vez que os agentes humanos provocadores dos impactos
acham-se em estgios de organizao estratgica mais avanados quanto
maturidade e concentrao de poder, enquanto a sociedade como um todo

acha-se dispersa e alienada dos reais efeitos das aes (COLENCI, 2009).
Para Colenci (2009), o Direito uma cincia humana que se presta ao
controle social, e tem como propsito regularizar, organizar, sancionar,
controlar, criar parmetros, valores e sentido para a vida de determinado
grupo. Entretanto, onde houver mais de uma pessoa, sempre existir o
direito. A Constituio Federal buscou regular e distribuir nas quatro esferas
do poder (Unio, Distrito Federal, Estados e Municpios) as competncias
para legislar em matria ambiental e urbanstica, sendo que a Unio
estabelece as normas gerais, os Estados fixam normas suplementares e os
Municpios podem, ainda, suplementar as normas estaduais e federais
quando for de seu interesse local e desde que as mesmas no contrariem as
normas hierarquicamente superiores. O Distrito Federal, em linhas gerais,
a juno das normas estaduais e municipais reunidas e adaptadas.
Cabe ressaltar que o ordenamento jurdico brasileiro buscou respaldo
no Direito Positivo. Com isso, suas leis so dispostas em cdigos com artigos
escritos e ordenados, possuindo uma hierarquia predefinida (segundo a
Teoria Pura do Direito, de Hans Kelsen). Nesse diapaso a Constituio
Federal possui um papel fundamental, pois estabelece os princpios
basilares, os direitos e garantias, assim como os deveres e as obrigaes do
Estado e da coletividade (COLENCI, 2009).
O tema Poltica Urbana to importante que possui um captulo
especfico na Constituio Federal, arts. 182 e 183 (BRASIL, 1988), o qual
demonstra que o Direito Urbanstico , sem dvida, um bem jurdico. No
entanto, esse bem jurdico no exclusivo nem superior aos demais e
somente com a compatibilizao de todos os ramos do Direito envolvidos
ser possvel o entendimento do contedo normativo, cujo resultado a
sistematizao das Leis.
O Direito Urbanstico fruto das mudanas sociais que ocorreram
nos ltimos tempos. Assim, as casas Legislativas e Executivas, na tentativa
de acompanhar a tendncia mundial, tm se empenhado em vrias
propostas que atingem diretamente a vida dos municpios e, por
consequncia, de seus habitantes. Trata-se de propostas jurdicas com
reverncia ao princpio da legalidade, operar no meio social e no domnio
privado para coordenar a realidade no interesse da coletividade. No
entanto, percebe-se que buscam, na maioria das vezes, transformar o meio
urbano para melhorar os aparelhos estruturais (construes, obras), sem
lidar diretamente com a soluo dos problemas de desigualdade social.
fato que os problemas acima citados so gerados pelo sistema capitalista
16
existente, e sobre a forma democrtica empenhada, que atualmente passa

pela maior crise da representatividade (AMARAL, 2001; FARIA, 1985).
Ressalta-se que a matria Direito Urbanstico recente como um
ramo autnomo do Direito e, portanto, existem conflitos de pensamento
sobre a sua autonomia ou como matria prpria do Direito, sem se vincular
com o Direito Administrativo, Financeiro ou Ambiental. O Urbanismo,
analisado de forma ampla, muito destacado em outras reas do
conhecimento, como as ligadas Arquitetura e Urbanismo, Geografia e
Histria, estando ainda muito incipiente dentro das pesquisas jurdicas, o
que apresenta uma ineficincia na aplicabilidade de seus princpios e leis
para a resoluo das deficincias produzidas pela inrcia ou incompetncia
dos poderes pblicos.
Para Silva (2006), indissocivel o Direito do Urbanismo com a
cincia Urbanstica como um todo. Com efeito, o Direito Urbanstico traz
para o sistema jurdico a problemtica urbana, por intermdio da
positivao de normas disciplinando o planejamento urbano, o uso e
ocupao do solo urbano, as reas de interesse especial, a ordenao
urbanstica da atividade edilcia e a utilizao dos instrumentos de
interveno urbanstica.
Historicamente, percebe-se o crescente empenho em formar o
ordenamento jurdico do urbanismo brasileiro, os esforos em compor no
passado as normas de regulao da propriedade, do uso, ocupao e
transformao do solo, ou melhor, das mais variadas intervenes e formas
de utilizao da terra (com fins urbanos, de construo, agrcola, florestais,
conservao do patrimnio, recuperao de centros histricos, proteo
ambiental, igualdade social, entre outros). No entanto, foi o processo de
democratizao do pas, com o advento da Constituio Federal de 1988,
que impulsionou o surgimento de movimentos sociais em salvaguarda
Reforma Urbana, sendo um momento em que o Direito Urbanstico ganhou
acuidade satisfatria ao englobar a seara poltica.
Na Assembleia Nacional Constituinte, com a presso dos movimentos
populares, em especial aqueles ligados moradia e apresentao da
3
Emenda Popular da Reforma Urbana, alm do amadurecimento dos juristas
3
Tal amadurecimento reflexo dos primeiros estudos feitos no Brasil pelo saudoso jurista Hely
Lopes Meirelles em alguns captulos de sua obra Direito municipal brasileiro (1957), tambm na
obra Direito de construir, (1961) e nos diversos artigos publicados em revistas especializadas do
perodo, que atualmente atualizado por um grupo de juristas. Tal evoluo trouxe como a
primeira obra especfica da disciplina os ensinamentos de Diogo de Figueiredo Moreira Neto,
com o tema Introduo ao direito ecolgico e ao direito urbanstico. Rio de Janeiro: Forense,
1975. Esta obra foi considerada o ponto de partida para outras obras sobre a matria.
ligados municipalizao, foi possvel destacar um captulo prprio da

Constituio Federal (arts. 182 e 183, BRASIL, 1988) para a Poltica Urbana.
Neste sentido, a Constituio Federal de 1988 trouxe grande
destaque ao Direito Urbanstico, no entanto o processo de se alcanar a
poltica de desenvolvimento urbano com o objetivo de ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes (art. 182, BRASIL, 1988) no avanou nos primeiros anos,
pois quase todos os instrumentos previstos nos artigos da Poltica Urbana
deveriam ser fixados em lei prpria lei infraconstitucional ou seja, com
aprovao de uma lei para regulamentar a matria.
As diretrizes gerais surgiram onze anos aps a promulgao da
Constituio Federal (BRASIL, 1988), pela Lei n 10.257 (BRASIL, 2001),
4
chamado de Estatuto da Cidade , com o estabelecimento de princpios,
diretrizes, objetivos e instrumentos de concretizao da poltica de
desenvolvimento urbano no Brasil, a serem implementados pelos
municpios. A lei determinou, ainda, que os municpios que se encaixarem
em suas exigncias deveriam elaborar seus planos diretores municipais.
Na poca da aprovao do Estatuto da Cidade, aguardou-se com
grande expectativa a implementao de um direito cidade para garantir o
desenvolvimento urbano que pudesse reduzir as desigualdades sociais e,
por consequncia, promover a justia social com a melhoria da qualidade de
vida urbana. Para enfrentar tais desafios foi necessrio ampliar o conceito
de participao popular nas tomadas de decises pblicas.
Frisa-se que se a populao no tem acesso segurana, transporte
pblico e mobilidade urbana, educao, moradia, saneamento, cultura,
lazer, sade, meio ambiente adequado, entre outros, a cidade no est
cumprindo a sua funo social, preconizada no ordenamento jurdico
vigente. nesse contexto que se pretende conceituar e demonstrar que o
Direito Urbanstico fonte autnoma do Direito e, por consequncia,
realizar um levantamento dos princpios, normas e leis que regem o Direito
4
A lei urbanstica foi originada do Projeto de Lei (PL) n 5.788/1990, apresentado pelo ex-
senador Pompeu de Souza, sendo que no mesmo perodo tramitaram outros projetos com o
mesmo intuito, qual seja, o de regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio de 1988,
porm, o PL 5.788/1990 ganhou fora e tornou-se referncia por ter sido aprovado no Senado
Federal em 1990, onde os outros projetos juntaram-se a este. No entanto, por mais de dez
anos, o Estatuto da Cidade tramitou na Cmara dos Deputados, tendo recebido inmeras
emendas, muitas delas com a participao de entidades civis organizadas que atuam no ramo
urbanstico e sofreu inmeras alteraes que deram origem ao texto final aprovado em 2001.
18
Urbanstico brasileiro, relacionando-os aos outros ramos do Direito bem

como ao urbanismo em geral.
O presente trabalho tem como objetivo demonstrar a autonomia do
Direito Urbanstico e a sua relao com os princpios norteadores da
matria. Por meio de levantamento bibliogrfico contempla uma
compilao e comentrios dos aspectos jurdicos aplicveis ao Direito
Urbanstico constitudo de uma coleo de princpios, leis, decretos e
regulamentos que permitem estabelecer nexos entre direitos e
responsabilidades dos diversos agentes envolvidos nas atividades
urbansticas, no caso brasileiro, contribuindo com o debate pblico sobre a
matria.
2 PROCESSO EVOLUTIVO DO DIREITO URBANSTICO
As primeiras normas de contedo jurdico a se ocuparem da

organizao dos solos so tratadas no sculo XIX. Entretanto, a proliferao
das normas urbansticas possui a mesma motivao desde a sua origem,
qual seja: racionalizar o uso do solo uma necessidade social, sobretudo
aps o sculo XX (CORREIA, 2012). Alm do aspecto espacial ou da
aplicabilidade da tcnica urbanstica, a finalidade do urbanismo tambm
evoluiu.
Se em certas pocas a histria da gesto das cidades mostra que o
urbanismo se submetia a funes de imprio religioso ou poltico,
atualmente, para os urbanistas modernos, a cidade no concebida como
um aglomerado de casas e ruas ou um monumento, mas como um conjunto
que abriga a vida de seres humanos, o meio ambiente natural, o patrimnio
cultural imvel e as relaes sociais (BERATTZ, 1972). a partir das
necessidades desse contexto mltiplo que a tcnica funcionalista,
principalmente depois da Segunda Guerra Mundial, expandiu sua aplicao
com vias a atender s demandas de circulao, moradia, trabalho e lazer.
Advm um urbanismo quantitativo do qual trata Correia (2012, p.
166), e o autor traz inmeras caractersticas conferida, tais como as aes
de defesa do meio ambiente, de proteo e de valorizao do patrimnio
natural e histrico, de renovao das reas urbanas degradadas e de
recuperao dos centros histricos, de proteo e de valorizao de
paisagens naturais e da instalao de zonas verdes, em detrimento de um
urbanismo quantitativo, voltado exclusiva ou primordialmente para a
construo massiva de novas habitaes e de novos edifcios pblicos
(CORREA, 2012).
Os movimentos sociais internos tambm contriburam para a busca

de melhores condies de vida na cidade e comeava a ganhar fora com a
articulao de nimos de outros atores sociais (profissionais liberais,
intelectuais, estudantes entre outros). A conjuntura desses atores, segundo
Cymbalista (2006, p. 30), potencializou a discusso de novos temas, como a
politizao do debate sobre a legalidade urbanstica e a necessidade de
abertura da gesto urbana para novos atores sociais.
Diante de uma perspectiva multi-inter e transdisciplinar com a
insero das polticas pblicas de planejamento urbano no campo da
investigao em administrao pblica, dentre a qual no se restringe aos
estudos da gesto de organizaes governamentais e/ou das aes do setor
pblico, notrio que o debate sobre o espao pblico se materialize em
temas de interesse estruturados em torno do objeto Estado: papis,
estratgias, estruturas, atores, processos, relaes e poder, e das suas
transformaes a partir de crises e reformas (FADUL et al., 2014, p. 1.336).
A evoluo busca o bem-estar do ser humano e a cura das
desigualdades sociais que mais se conciliem aos desgnios e intenes do
urbanismo. Este que, na busca pela realizao dos desgnios, ter a misso e
o dever de gerir um territrio com sustentabilidade urbano-ambiental.
Historicamente, o planejamento somente operou sobre a cidade
oficial, ou seja, apenas sobre a regio urbana reconhecida pelo poder
pblico. Concomitantemente, os dados que so levantados no levam em
conta a produo da cidade no oficial, resultante da criao de alternativas
inadequadas de moradias, como favelas, cortios, loteamentos irregulares
(BUENO, 2007; MARICATO, 1996; ROLNIK, 1997).
Para Passos (2006), intrnseco conceber a ideia de que as cidades
so construdas, fundamentalmente, com a deduo da natureza, que no
se recompem de forma apropriada. Assim, exigido um ponto de
equilbrio, que considere os valores para harmonizar os meios ambientes
construdos com o natural, fato que transforma o conceito de
sustentabilidade.
As intervenes urbansticas possuam correntemente um carter
fragmentado. Tratava-se, normalmente, de resolver problemas particulares
de circulao, defesa, higiene, entre outros. Os urbanistas modernos
procuram resolver, conjuntamente, esses diversos problemas com uma
viso de totalidade, de conjunto da cidade, o que faz surgir um novo e
complexo pensamento do urbanismo.
Uma viso na qual os urbanistas praticam uma disciplina de sntese
que deve se reportar a numerosas disciplinas de base: arquitetura,
20
certamente, e tambm sociologia, economia, geografia, ecologia, histria,

dentre outras. E a aplicao de seus projetos implica na tomada de medidas
das mais variadas: administrativas, financeiras e jurdicas. Tais mutaes ou
evolues do urbanismo seguiram-se ao surgimento de novos fenmenos e
necessidades urbanas, provocando o desenvolvimento do Direito
Urbanstico contemporneo (SILVA, 2006).
3 AUTONOMIA E NATUREZA JURDICA DO DIREITO URBANSTICO
O ordenamento jurdico que engloba o Direito Urbanstico ainda no

formou um conjunto coerente e sistematizado de legislao. As inmeras
normas jurdicas esto dispersas e guardam, entre si, conexes puramente
materiais em funo do objeto que resguarda (SILVA, 2006). Apesar de ser
indiscutvel a existncia de abundantes normas distintas ao Direito
Urbanstico na estrutura jurdica nacional, seu reconhecimento como ramo
autnomo do Direito ainda no pacfico entre os juristas nacionais. No
entanto, passar-se- ao aprofundamento da matria para demonstrar a sua
autonomia.
Em relao autonomia do Direito Urbanstico, existem quatro
correntes de entendimento: a primeira e mais utilizada pelos doutrinadores
no sentido de que o Direito Urbanstico ainda vinculado ao Direito
Administrativo e Direito Econmico (GRAU, 2005; SILVA, 2006); a segunda
entende que houve uma evoluo, sendo que este captulo se vinculou ao
Direito Ambiental (FIORILLO, 2005); a terceira entende o Direito Urbanstico
como um ramo ainda em formao, utilizando a prudncia para afirmar sua
autonomia, pois necessria mais maturidade para compor este ramo do
Direito (SILVA, 2006), sendo matria multidisciplinar; e, por fim, a quarta, e
minoritria, defende que o Direito Urbanstico pode ter surgido
primeiramente como captulo do Direito Administrativo e do Direito
Econmico e, em seguida, transferiu-se como ramo do Direito Ambiental,
que d origem ao ambiente construdo; no entanto, com o avano das
necessidades fticas da sociedade a evoluo de seus valores sociais e a
criao de normas e princpios prprios (REALE, 1998), acabou por
desenvolver a matria, e lhe transformou em uma fonte autnoma do
Direito.
A importncia de reconhecer como ramo jurdico autnomo no
sentido de ser interpretado com diretrizes prprias, ter uma forma nica,
democrtica, e independente de outros ramos do Direito. Para Delgado
(2013), a palavra autonomia vem do grego auto, prprio, e nome regra,
sendo que no Direito deve ser compreendido como a peculiaridade atingida

pelo ramo jurdico de ter enfoques, princpios, regras e condutas
metodolgicas prprias de estruturao e dinmica.
Ento, para interpretar que um ramo do Direito possui autonomia
necessrio ter alguns requisitos indispensveis que Rocco (1921 apud
DELGADO, 2013) sintetizou na trade de requisitos necessrios ao alcance de
autonomia por certo ramo jurdico. Trata-se, de um lado, da existncia, em
seu interior, de um campo temtico vasto e especfico; de outro, a
elaborao de teorias prprias ao mesmo ramo jurdico investigado; por fim,
a observncia de metodologia prpria de construo e reproduo da
estrutura e dinmica desse ramo jurdico enfocado. Delgado (2013) ainda
acrescenta um quarto requisito que se perfaz na existncia de perspectiva e
questionamentos especficos e prprios, em contraposio aos
prevalecentes nos ramos prximos ou correlatos.
O Direito Urbanstico composto pelo conjunto dos quatro
requisitos, atendendo integralmente s exigncias para sua autonomia. O
primeiro requisito se faz com um campo vasto e especfico sobre o ramo do
Direito desde a descoberta do pas at o momento atual, tudo se formou em
relao aos Entes Federativos. O solo tem sua parcela de valor e disputas de
poder; assim, tratar de assuntos relacionados ao Urbanismo que atualmente
vigora tratar das funes sociais da cidade (transporte pblico e
mobilidade urbana, educao, moradia, saneamento, cultura, lazer, sade,
meio ambiente, entre outros), da propriedade privada e pblica (uso e
ocupao do solo, direito de vizinhana, interesse coletivo e privado,
especulao imobiliria, latifndios, reforma agrria, entre outros), de
polticas pblicas, gesto e planejamento urbano que demonstram a
vastido e especificidade do tema. A participao popular nas tomadas de
decises pblicas com efeitos ao desenvolvimento local tambm matria
estudada pelo Direito Urbanstico. Ainda dentro da disciplina de Direito
Urbanstico, existem institutos como a justia social e qualidade de vida das
pessoas, alm de inmeros outros assuntos que expressam a amplitude do
Direito Urbanstico.
Em relao ao segundo requisito, amplo o nmero de teorias
especficas e distintas do ramo urbanstico. Ilustrativamente, discusses de
planejamento urbano, uso e ocupao do solo, propriedade (interveno
pblica sobre a propriedade privada) e participao popular nas tomadas de
decises pblicas apontam um distanciamento dos outros ramos do Direito,
principalmente do Direito Administrativo e Financeiro, bem como do Direito
Ambiental, o que o torna nico.
22
O terceiro requisito se completa na existncia de metodologias e

mtodos prprios ao ramo jurdico especfico. Nesse aspecto, a prpria
Constituio Federal individualiza a disciplina de Direito Urbanstico em dois
momentos: o primeiro quando inseriu alguns dispositivos expressos a
respeito das competncias em matria urbanstica; e o segundo quando
elenca um rol das competncias legislativas concorrentes da Unio, Estados
e Distrito Federal (art. 24, I, BRASIL, 1988). Alm do fato de introduzir o
captulo especial sobre a poltica urbana (arts. 182 e 183, BRASIL, 1988).
Referidos artigos exigiam lei infraconstitucional, ocorrido com a edio do
Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), trazendo em seu contedo os mtodos e
princpios especficos da matria como, por exemplo, os instrumentos
normativos que o administrador pblico possui para intervir na propriedade
privada, a participao popular nas decises pblicas como meio de
desenvolvimento local, somando-se aos princpios especficos existentes.
O quarto e ltimo requisito destaca-se por incorporar as perspectivas
e questionamentos especficos e prprios em contraposio aos
prevalecentes nos ramos prximos ou correlatos. Enfoca, portanto,
problemas afins a outros ramos tradicionais do Direito como o Direito
Administrativo e Direito Financeiro, assim como o Direito Ambiental e
Direito Civil, no entanto com roupagem mais moderna e dinmica, medida
que assume o papel de agir de modo independente s regras j existentes,
ou seja, o Direito Urbanstico se constri com mtodos prprios e leis
especficas.
Delgado (2013) considera que o debate contemporneo a ser
realizado no deve versar sobre a autonomia do ramo jurdico e sim sobre o
seu alcance, os limites da autonomia e os compatveis critrios de
integrao desse ramo no conjunto do universo jurdico, que, apesar de
conquistar sua independncia conceitual-jurdica, necessita ser incorporado
pelas polticas pblicas dentro de um programa integrado de gesto em que
todos faam cumprir, intensificando a internalizao do Direito na poltica
urbana, conceito proposto por Amaral (1993) e Garcia (1999 apud CORREIA,
2012) como o fenmeno da juridicizao da poltica urbana.
Assim, o Direito Urbanstico ramo do Direito Pblico, pois a relao
jurdica prioritria existente tem por finalidade regulamentar as atividades e
atuao do Estado para satisfao do interesse pblico, ou seja, o interesse
tutelado o bem coletivo, comum a todos. Com isso, a propriedade privada
pode sofrer intervenes por meio de instrumentos normativos previstos
em leis prprias para satisfazer o interesse coletivo.
um intrigante ramo do Direito porque composto por uma

legislao que define o perfil urbanstico do direito de propriedade, ou seja,
o conjunto de preceitos que visa a moldar ou estabelecer os contornos do
direito de propriedade, de modo que se estabelea o equilbrio entre os
interesses pblicos e privados (GUIMARES, 2010), alcanando-se, assim,
sua funo social. Por essa razo, o Direito Urbanstico caracteriza-se por ser
uma disciplina jurdica complexa, abrangendo desde a gesto urbanstica (do
conjunto de propriedades) at os limites urbansticos da propriedade
isoladamente considerada.
O Direito Administrativo, que ancorava o Urbanstico, passa por um
processo em que no mais responde s atuais demandas e particularidades
que o Direito Urbanstico desenvolve e responde. certo que este se
revigora a cada surgimento de novas legislaes, principalmente as leis
gerais e futuros cdigos urbansticos, da criao de rgos pblicos com
finalidades especficas do urbanismo, alm de estruturar seus princpios
especficos para nortear a formao da sua autonomia que estar cada vez
mais evidente. Lomba (1999) questiona se os sinais de velhice do Direito
Administrativo no so mais que sinais de nascimento do Direito
Urbanstico.
4 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS E PRPRIOS DO DIREITO URBANSTICO
Na viso de Bandeira de Mello (2005), um ramo do Direito pode ser

considerado juridicamente autnomo quando dotado de um conjunto de
princpios e regras que lhe atribuem identicidade e diferenciao dos demais
ramos. Quando se analisa o Direito Urbanstico, esses princpios podem ser
facilmente identificados.
Segundo Silva (2006, p. 63), os "princpios so ordenaes que se
irradiam e imantam os sistemas de normas". Informa ainda o autor que tais
princpios podem estar "positivadamente incorporados", por serem a base
de normas jurdicas, o que os transformaria em "normas-princpios",
constituindo, dessa forma, os preceitos bsicos da organizao
constitucional. Os princpios constitucionais esto previstos na Constituio
Federal vigente. As normas so preceitos que tutelam situaes subjetivas
de vantagem ou de vnculo, ou seja, reconhece a pessoa ou a entidade, a
faculdade de realizar certos interesses por ato prprio ou exigindo ao ou
absteno de outrem, vinculam-se obrigao de submeter-se s exigncias
de realizar uma prestao (MORAES, 2012). Os princpios so como ncleos
24
de condensaes nos quais confluem valores e bens constitucionais

(BANDEIRA DE MELO, 2005; BONAVIDES, 2006; GRAU 2005).
No Brasil adota-se o conceito de positivismo do Direito, ou seja,
necessrio positivar, escrever, tornar expressa e vlida a norma. Sistema
que se contrape ao jusnaturalismo, no qual prevalecem as regras naturais,
ou consuetudinrias, sem a necessidade de transcrev-las ou positivar
expressamente. Juntamente ao positivismo do Direito, a teoria de
hierarquizar a norma de Hans Kelsen tornou o sistema jurdico mais
transparente e aplicvel. Ao adotar o sistema de pirmide conseguiu
hierarquizar as normas e leis, no pice da pirmide do sistema jurdico est a
Constituio Federal e abaixo as leis complementares e ordinrias e,
posteriormente, as demais regulamentaes.
O sistema hierrquico foi criado para que as regras jurdicas tivessem
uma estrutura slida de obedincia e com isso evitasse abusos de direito, ou
de dominao, trazendo enrijecimento e maior clareza ao entendimento do
ordenamento jurdico ptrio. Por isso a importncia de pontuar os
princpios, normas e leis trazidos por este ramo autnomo do Direito que
esto intimamente interligados e por este motivo faz-se o recorte para
torn-lo mais didtico.
4.1 PRINCPIOS DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE E FUNO SOCIAL DA

CIDADE
Os princpios da funo social da propriedade e da funo social das

cidades, apesar de institutos diferentes, so complementares e essenciais
para o estudo do Direito Urbanstico. O primeiro integra os direitos
fundamentais (art. 5, XXIII, BRASIL, 1988), sendo princpio que rege a
ordem econmica (art. 170, III, BRASIL, 1988) e, juntamente com a funo
social da cidade, formam o cerne da poltica urbana brasileira (art. 182,
BRASIL, 1988). Com isso, o princpio da funo social da propriedade e da
cidade constituem o ncleo central do Direito Urbanstico" (FALLA, 1978, p.
230).
Eles permitem a instrumentalizao e adequada ordenao da
cidade. Possibilita a interveno direta do Estado na propriedade particular,
desde que respeitada a legalidade, tendo como norte o interesse soberano
da coletividade em detrimento do interesse particular, princpio da primazia
dos interesses. Segundo o Frum Nacional da Reforma Urbana (2012), a
funo social da propriedade e da cidade se constitui no uso socialmente
justo do espao urbano, visando apropriao do territrio com base em

parmetros de justia social (VIEIRA et al., 2013).
A Constituio Federal est ordenada de maneira que reconhece o
municpio como Ente da Federao e desarticula o princpio da funo social
da propriedade para o ttulo dos direitos e garantias individuais,
nomeadamente para o captulo que trata dos direitos e deveres individuais
e coletivos (art. 5, BRASIL, 1988).
Assim, a funo social da propriedade concretizada ou realizada
quando a solo ocupado pela sua destinao, ou seja, quando for edificado
para moradia, comrcio ou indstria, inibindo ou dificultando a especulao
imobiliria que cria vazios urbanos e embaraa o desenvolvimento local,
pois fora o poder pblico a criar bairros afastados e com isso gera o
apartheid social. No ambiente rural, o solo deve ser utilizado para plantio,
pastagem, agricultura, minerao, entre outras, cumprindo, assim,
igualmente uma funo social.
Para combater a problemtica da especulao imobiliria, o
legislador se empenhou em tornar efetiva a funo social da propriedade e
criou a funo social da cidade, restando claro nos captulos da Poltica
Urbana, da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria (Captulos II e
III do Ttulo VII, BRASIL, 1988) o estabelecimento da real responsabilidade a
quem deve cumprir a funo social (art. 182, BRASIL, 1988) delegando ao
municpio fazer cumprir a funo social da propriedade urbana e Unio
fazer cumprir a funo social da propriedade rural (art. 184, BRASIL, 1988).
O planejamento, por meio do Plano Diretor, que em sua concepo
inicial se constitui um relevante instrumento de direcionamento dos rumos
da cidade ao apontar sua importncia para os centros urbanos, fortalecido
com a definio de que o cumprimento da funo social da propriedade e da
cidade se dar com o atendimento das condies nele estabelecidas. Fato
que transferiu ao municpio, por meio dos arts. 5, 6, 7 e 8 (BRASIL,
2001), o encargo de planejar as funes da propriedade e da cidade
(MEDAUAR; ALMEIDA, 2004).
4.2 PRINCPIO DA GESTO DEMOCRTICA
O princpio refora o carter democrtico da chamada Constituio

Cidad, confirmado no perodo ps-ditadura. O Estatuto da Cidade (BRASIL,
2001) incorporou o preceito constitucional e criou a gesto democrtica da
cidade, que deve ser pautada pela substancial e efetiva participao popular
nas tomadas de decises em relao s discusses pblicas, como o Plano
26
Diretor municipal, a incluso dos Conselhos, seja municipal, estadual ou

federal, sempre utilizando metodologia adequada com a qual os cidados
participem de forma direta, tanto do planejamento quanto das decises
pblicas (MUNIZ; FERREIRA; MIGLIORINI, 2008).
A democracia participativa surgiu no sculo passado, durante a
dcada de 1960, aparecendo, segundo Held (1987, p. 230), como um
contramodelo da esquerda democracia legal da direita (democracia
5
deliberativa) . Avritzer e Santos (2005) explicitam que os casos de
democracia participativa tm seu incio marcado por uma tentativa de
disputa de determinadas prticas polticas, ao promoverem uma ampliao
da participao social e incorporao de novos atores comunitrios e temas
prtica poltica.
Outra forma de proporcionar a gesto democrtica das cidades por
meio de representao. Pode ocorrer na forma de representatividade
difusa, coletiva ou individual homogneas, seja por meio de grupo, classes,
entre outros, e tambm com a tradicional representao poltica, por
intermdio dos Vereadores, Deputados (Estadual ou Federal).
Muitos estudos sobre os Planos Diretores alertam para a delicada
situao dos processos participativos (BUENO, 2007; SILVA, 2006; VILLAA,
2005). O importante que o planejamento das cidades passe a ocorrer de
forma que inclua o cidado, seja de forma direta ou sendo representado na
forma de Conselhos.
4.3 PRINCPIO DA CIDADE SUSTENTVEL E DA HARMONIZAO DOS

AMBIENTES NATURAIS COM O CONSTRUDO
Este princpio mais uma inovao do Direito Urbanstico, que lhe

garante espao para ampla discusso, seja doutrinria e/ou prtica,
5
importante destacar que ao longo da histria, todos modelos de democracia percorreram
um longo caminho terico at chegar ao conceito da teoria de participao atual. Para Oliveira
Filho (2009 apud VIEIRA et al., 2013), a democracia liberal adveio pelas concepes elitistas,
constitudas na dcada de 1940 por Joseph Shumpeter, e na dcada de 1960 por Max Weber,
em que a democracia era entendida como a maneira de os individuais escolherem
determinados lderes dispostos a assumir o nus das decises coletivas. Outro importante
perodo foi o das concepes pluralistas ou polirquicas, concebidas na dcada de 1950 por
Dahl, que observa a democracia como forma de disputa entre elites, como negcio. Enfim, em
1977, a concepo participativa surge a partir dos movimentos estudantis de 1960, com a
proposta de Macpherson (1977) que assevera sobre a necessidade de construo de um
sistema representativo por no ser possvel o sistema direto de participao em meio a uma
sociedade to complexa.
portanto, notabiliza por ser um ramo pblico suficiente e capaz de seguir

independente do demais.
Conceitualmente, o princpio da sustentabilidade est localizado no
art. 2, I (BRASIL, 2001) quando delineia o direito cidade sustentvel, ao
garantir o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental,
infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e
ao lazer, para as presentes e futuras geraes, devendo harmonizar o
ambiente natural com o ambiente construdo.
Somando-se a este o princpio da Harmonizao dos Ambientes
Naturais com o Construdo, pode-se ter por base o art. 2, IV ao VIII (BRASIL,
2001), o qual estimula a promoo de um planejamento que desenvolva as
cidades com a correta distribuio espacial da populao e das atividades
econmicas do municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo
a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos
negativos sobre o meio ambiente, alm de estabelecer a necessidade de
integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo
em vista o desenvolvimento socioeconmico do municpio e do territrio
sob sua rea de influncia.
O presente princpio reala a possibilidade de desenvolver novas
temticas, como: economia e ambiente; a crise nos sistemas econmicos;
sociais, produtivos; a harmonizar um sistema exploratrio neoliberal com o
meio ambiente; como atingir a sustentabilidade municipal; como
desenvolver harmonia entre o ambiente construdo e o ambiente natural;
dentre inmeras outras.
Certo que os direitos elencados no art. 2, I (BRASIL, 2001) so
pressupostos para a realizao do direito cidade, mas no lhe exaure,
havendo inegavelmente outros componentes, isto porque a finalidade da
cidade garantir o mximo bem-estar aos habitantes e, sobretudo,
dignidade. No menos importante a gesto democrtica, que permite o
exerccio da plena cidadania na reconstruo da urbe, e bem assim o
cuidado com o meio ambiente equilibrado, essencial vida humana. Assim
que a cidade cumprir de fato sua funo social.
4.4 PRINCPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA IGUALDADE, DO

PLANEJAMENTO URBANO
O princpio da dignidade da pessoa humana encontra previso na

Constituio Federal (art. 1, III, BRASIL, 1988). Centra-se no ser humano,
28
que dever ser respeitado pelo simples fato de sua condio de humano,
devendo-se garantir no somente a vida, mas a vida com dignidade.
O Direito Urbanstico, uma vez voltado ao desenvolvimento das
tcnicas de ordenao os territrios e utilizao social da propriedade,
evidencia-se como cincia muito relevante para a consolidao do direito
dignidade da pessoa humana e da igualdade com o planejamento urbano
adequado. No existe dignidade para o ser humano sem que o espao onde
se habita no esteja devidamente ordenado ou planejado; sem moradia ou
em condies de habitaes ruins; sem equipamentos urbanos que
garantam a mobilidade, o lazer, a cultura, a informao, o direito de
participar, o trabalho, entre outros meios que incluam o indivduo na
sociedade. O espao fsico da cidade um dos meios para a promoo da
dignidade da pessoa humana.
Somando-se dignidade, o Direito Urbanstico se funda no princpio
da igualdade do cidado perante a lei (art. 5, caput, BRASIL, 1988), sendo
um direito fundamental do cidado. Com isso, se a Administrao Pblica
estiver estritamente pautada pelo princpio da igualdade, esta premissa
dever ser externalizada por meio da elaborao e aprovao de planos que
estabeleam regras que respeitem a ocupao, uso e transformao do solo
urbano e rural. Todo cidado tem assegurado, em uma base igualitria, o
acesso cidade (BOEIRA, 2003).
4.5 PRINCPIO DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE,

PUBLICIDADE E EFICINCIA
Pelo carter de interdependncia operacional entre o Direito

Administrativo e o Direito Urbanstico, importante destacar o art. 37
(BRASIL, 1988) que traz tona os princpios basilares da Administrao
Pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
Em linhas gerais, significa que o ato administrativo, e agora
urbanstico, tem que cumprir a legalidade, ou seja, necessrio ter previso
legal para se realizar. A impessoalidade ocorre no sentido de o
administrador no tirar proveito prprio, pessoal, por meio do uso da
mquina administrativa. Publicidade obriga que todos os atos
administrativos sejam publicados, informando a populao. Eficincia, onde
os recursos devem ser geridos de forma eficiente sem desperdcios, o
mximo de recurso com o mnimo custo (MEIRELLES, 2007; SILVA, 2006).
notrio que tais princpios devem ser usados na gesto pblica e,
por afinidade, pelo Direito Urbanstico, que os recepciona.
5 CONSIDERAES FINAIS
Reconhece-se a grande evoluo do Direito Urbanstico no Brasil, que

se faz cada vez mais notrio na sociedade. Porm, enfrenta dificuldades de
aceitao em sua autonomia uma vez que as relaes deste ramo do Direito
so complexas por ter afinidades inter, multi e transdisciplinar, como ocorre
na interdisciplinaridade com o Direito Constitucional, Direito Civil, Direito
Administrativo, e a multidisciplinaridade com as Cincias, como as Cincias
Sociais, Cincias Polticas, Arquitetura e Urbanismo, Engenharias,
Administrao Pblica, entre inmeras outras e a transdisciplinaridade com
o Urbanismo e seus desdobramentos.
Embora se reconhea que a literatura especializada trata de forma
tmida a autonomia do Direito Urbanstico, uma vez que a prpria criao e
conceituao do Direito Urbanstico so recentes no ordenamento ptrio.
Isso se deve pelo fato de a realidade social ser mais dinmica e veloz que os
estudos e processos legislativos, de maneira que, embora na prtica o
Direito Urbanstico se apresente hegemnico e com autonomia, o Direito
Positivo no acompanha essa evoluo.
Baseado em requisitos delineados pela literatura especializada a
respeito da autonomia de ramos do Direito, bem como do tratamento
constitucional do Direito Urbanstico, o presente artigo demonstra robusta e
fundada argumentao no sentido da sua autonomia dentro do Direito
Pblico, por possuir todos os requisitos essenciais comprobatrios de sua
independncia.
Por fim, importante destacar que este significativo ramo do Direito
Pblico rene todos os requisitos para ser reconhecida sua autonomia, pois
mesmo contendo grau de complexidade e fuses de conceitos que
extrapolam a seara jurdica se formam quando desenvolve a funo social
da propriedade e da cidade, por meio do planejamento urbano bem
estruturado e efetivado, que combate a especulao imobiliria com a
inteno de preencher os vazios urbanos e com isso diminuir as
desigualdades sociais, por consequncia elevando a dignidade para o
cidado que cumprir o seu papel de cidado na gesto democrtica
participativa nos processos decisrios, fato que transforma o meio social
local e regional, inserindo o cidado na poltica nacional para o
desenvolvimento nacional.
30
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Captulo 2
QUINZE ANOS DO ESTATUTO DA CIDADE:

UMA AVALIAO DE OITO PLANOS DIRETORES
6 7
talo I. C. Stephan ; Luiz Fernando Reis
Este captulo avalia a aplicao dos Planos Diretores dos municpios

de Cruzlia, Guaxup, Luz, Minduri, Ouro Fino, S. Sebastio do Paraso e
Visconde do Rio Branco, em Minas Gerais, alm do municpio de Jaguar, no
Esprito Santo. Todos esses planos foram desenvolvidos atravs de
convnios firmados entre os municpios e a Universidade Federal de Viosa
(UFV), representada pelo Departamento de Arquitetura e Urbanismo, cuja
demanda foi determinada pela obrigatoriedade estabelecida pelo Estatuto
da Cidade.
6
Arquiteto e Urbanista (UFRJ, 1982), mestre em Urban and Rural Planning (TUNS/DALHOUSIE,
Canad, 1996) e doutor em Arquitetura e Urbanismo pela (FAUUSP, 2006). Professor do
Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viosa. E-mail:
italostephan@gmail.com
7
Graduao em Licenciatura em Desenho e Plstica (UFJF, 1978), mestre em Arquitetura (FAU
UFRJ, 1998) e doutor em Arquitetura (FAU/UFRJ, 2012). Professor do Departamento de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viosa. E-mail: lfreis57@hotmail.com
34
1 INTRODUO
A exigncia estabelecida no art. 182 da atual Constituio, em vigor

desde 1988, de que municpios com mais de vinte mil habitantes elaborem e
aprovem seus Planos Diretores foi parcialmente cumprida.
A maioria das cidades permaneceu sem planos e a quase totalidade
dos planos elaborados jamais saiu do papel.
Quando o Estatuto da Cidade, que regulamentou os arts. 182 e 183
(BRASIL, 1988), entrou em vigor, em outubro de 2001, foi realada a
importncia do Plano Diretor como principal instrumento da poltica urbana,
cujas caractersticas que lhe deram a denominao de Plano Diretor
Participativo.
Posteriormente, as resolues do Conselho das Cidades (ConCidades)
especialmente as de nmeros 25 e 34 corroboraram com a metodologia
de elaborao, discusso e aprovao dos planos, evidenciando, dentre
outros aspectos, as instncias de participao popular.
O ConCidades ainda produziu vrios documentos, como o Relatrio
Final de 2008, onde incluiu a Carta da 3 Conferncia Nacional das Cidades e
uma srie de propostas de reviso do modelo de gesto e produo das
cidades, alm da formulao da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano. Tais fatos, somados produo de centenas de planos diretores,
geraram expectativas de mudanas no modelo de planejamento e na gesto
dos municpios brasileiros. O Estatuto da Cidade, dentre outras exigncias,
estipulou a data limite de 10 de outubro de 2006 para a elaborao e
aprovao dos planos diretores municipais.
Segundo o Ministrio das Cidades, em 2006, dos 1.552 municpios
brasileiros que estavam obrigados a aprovar seus Planos, apenas 562
cumpriram o prazo de 10 de outubro. Trezentos e quarenta municpios
tinham seus planos em tramitao e o restante no tinha iniciado sua
elaborao (STEPHAN, 2006a, 2006b, 2009; STEPHAN; REIS; ROCHA, 2012).
Com a promulgao do Estatuto da Cidade, os termos plano diretor,
planejamento urbano, planejamento participativo e funo social da
propriedade tiveram, pela primeira vez, condies de ser amplamente
discutidos, especialmente nas cidades de menor porte demogrfico.
Quinze anos depois, verifica-se novamente que, mais difcil que

elaborar um plano diretor, tem sido a aplicao. Para muitos prefeitos, ficou
a postura que bastava aprov-los. Alguns dos principais desafios
encontrados para a aplicao dos planos tm sido:
a) a ampliao do controle do capital imobilirio sobre a poltica
urbana;
b) o baixo grau de objetividade dos novos planos diretores que, de
maneira geral, so pouco objetivos e no favorecem mudanas nas
formas de apropriao social da cidade;
c) a falta de estrutura administrativa adequada para o exerccio do
processo de planejamento urbano;
d) a no regulamentao dos instrumentos presentes nos planos,
prevista para aps a aprovao dessas leis, como a reviso e
elaborao de leis de controle do uso e ocupao do solo;
e) a criao e manuteno de conselhos (setorial de poltica urbana ou
do plano diretor);
f) as constantes alteraes nas leis de controle do uso e ocupao do
solo, especialmente quanto aos ndices urbansticos, feitas para
favorecer o setor imobilirio;
g) a insipiente estrutura de elaborao de projetos, de aprovao de
projetos de construo e de fiscalizao de obras e ambiental.
2 O ESTATUTO DA CIDADE
O Estatuto da Cidade, em seus quinze anos de existncia, em relao

ao que trata sobre os planos diretores, passou por fases diferentes: a euforia
com sua aprovao (2001); um perodo de latncia de quase cinco anos
(2001-2006), a correria para a aprovao dos mesmos (2006-2008), um
perodo de calmaria e expectativa; um perodo de acrscimos importantes
(2012-2015) e a expectativa pela reviso dos planos.
A euforia com sua aprovao veio com o respaldo favorvel dos
planejadores urbanos e a repercusso nos meios acadmicos. Para Rolnik,
o Estatuto abre uma nova possibilidade de prtica, apresentando uma

36
nova concepo de planejamento urbano, mas depende

fundamentalmente do uso que dele fizerem as cidades. Boa parte dos
instrumentos sobretudo os urbansticos depende dos Planos
Diretores; outros de legislao municipal especfica que aplique o
dispositivo na cidade. Os cidados tm, entretanto, o direito e o
dever de exigir que seus governantes encarem o desafio de intervir,
concretamente, sobre o territrio, na perspectiva de construir
cidades mais justas e belas. (ROLNIK, 2001, p. 5).
Saule Jr. considerou o Estatuto da Cidade como uma lei inovadora

que abre possibilidades para o desenvolvimento de uma poltica urbana com
a aplicao de instrumentos de reforma urbana voltados a promover a
incluso social e territorial nas cidades brasileiras, considerando os aspectos
urbanos e sociais e polticos de nossas cidades. Tratou o Estatuto como [...]
uma lei madura, que contempla um conjunto de medidas legais e
urbansticas essenciais para a aplicao da reforma urbana em nossas
cidades (SAULE JR., 2001, p. 11).
Edsio Fernandes exemplifica a proporo do fato:
A lei tem sido aclamada internacionalmente, a ponto de o Brasil ter

sido inscrito no Rol de Honra da ONU (UN-HABITAT) em 2006 to
somente por t-la aprovado. Abertamente invejado por formuladores
de polticas pblicas e gestores urbanos de diversos pases, o Estatuto
da Cidade tem sido repetidamente promovido pela importante
iniciativa internacional Aliana das Cidades/Cities Alliance como
sendo o marco regulatrio mais adequado para oferecer bases
jurdicas slidas para as estratgias governamentais e sociopolticas
comprometidas com a promoo da reforma urbana. (FERNANDES,
2013, p. 214).
O mesmo autor afirma que as dimenses constitudas no Estatuto

[...] certamente constituram um novo marco de governana da terra
urbana no Brasil (FERNANDES, 2013, p. 215). No entanto, aponta as
dificuldades que acompanham a existncia do Estatuto, como o
agravamento dos problemas urbanos (transporte pblico e mobilidade,
impacto ambiental, violncia urbana, construo de infraestrutura urbana e
as crises energtica e fiscal) devido formao de uma [...] nova classe
mdia/classe trabalhadora precria (FERNANDES, 2013, p. 216).
O perodo de latncia perdurou at outubro de 2006, prazo para que
os municpios aprovassem seus planos. O Estatuto foi aprovado ao final do

primeiro ano dos mandatos de prefeitos. Como o prazo extinguiria apenas
no final do segundo ano de um prximo mandato, poucos prefeitos se
animaram a elaborar os planos. Mesmo sob presso do Ministrio das
Cidades, os planos foram aprovados em datas prximas a outubro de 2006.
Seguiu-se um perodo de reflexes e expectativas com o que
ocorreria aps os planos entrarem em vigor. Vrios autores escreveram
sobre o Estatuto. Em 2007, Maricato alertava que
[...] no h que se criar iluses sobre o Plano Diretor institudo por lei
municipal. Sua elaborao permite aos participantes conhecer a
cidade, entender as foras que a controlam. Seu processo
participativo permite incorporar sujeitos ao processo poltico e ao
controle (sempre relativo) sobre a Administrao e a Cmara
municipais. No entanto, preciso no perder de vista a natureza
desse poder municipal que inclui, entre suas maiores foras, a
especulao imobiliria (nem sempre se trata de capital, mas sim de
patrimnio mesmo). preciso lembrar sempre da distncia imensa
que separa discurso da prtica entre ns. Invariavelmente, os textos
dos PDs so sempre muito bem-intencionados, afirmando uma
cidade para todos, harmnica, sustentvel e democrtica.
(MARICATO, 2007, p. 1).
A autora reflete sobre a questo da aplicao do Plano, uma vez que

essa
[...] tende a seguir a tradio: o que favorece alguns realizado, o que

contraria ignorado. E os esquecidos continuam esquecidos caso no
estejam l para ressaltar suas necessidades, sem a iluso de desenhar
a cidade de todos ou a cidade dos nossos sonhos. (MARICATO, 2007,
p. 1).
Ao comemorar o dcimo aniversrio, surgiram novas avaliaes e

eventos. Fernandes (2013), ao avaliar o Estatuto aps dez anos, conclui de
forma preocupada que
a confirmao de processos de segregao socioespacial pelo Estado

em todos os nveis governamentais mostra como os urbanistas e
38
gestores pblicos continuam cada vez mais refns de mercados

imobilirios excludentes que eles mesmos criaram e fomentam, bem
como de polticas pblicas segregadoras que eles mesmos
implementam. (FERNANDES, 2013, p. 251).
Nakano (2011), tambm ao avaliar o Estatuto aps dez anos,

explicitou:
E como a aplicao do Estatuto da Cidade deve ocorrer? Por meio

dos planos diretores institudos por lei municipal. Por diversas razes
tcnicas e polticas, muitos desses planos diretores permanecem no
papel e no tornam realidade o cumprimento da funo social das
cidades e propriedades urbanas. Ainda no temos processos
permanentes e consistentes de planejamento e regulao territorial
que promovam formas justas, democrticas e sustentveis de uso e
ocupao do solo. (NAKANO, 2011, p. 1).
Por outro lado, para o autor:
Paradoxalmente as cidades brasileiras nunca precisaram tanto de

polticas, aes, investimentos e regulaes pblicas capazes de
controlar e limitar a apropriao predatria e excludente das terras
urbanas e rurais. A permanncia desse modo de apropriao do solo
ainda gera muitas situaes de excluso e vulnerabilidades scio
territoriais que expem grupos populacionais a diferentes tipos de
riscos, perigos e ameaas. (NAKANO, 2011, p. 1).
Ao completar dez anos da promulgao do Estatuto da Cidade,

Oliveira Filho e Vasconcellos (2011) consideravam, como outros tcnicos e
autores, o Estatuto da Cidade como uma
[...] lei avanada que disponibiliza elementos para a conformao de

um planejamento democrtico e participativo, entretanto, entre o
discurso da lei e as prticas polticas ainda h um grande
distanciamento. Para os autores, eram necessrias uma releitura
crtica dos instrumentos e dos institutos democrticos previstos, e
uma ampliao e explicitao do sentido da participao proposta e
incluso de regras de efetividade destas expectativas, especialmente
as previstas nas resolues do Conselho Nacional das Cidades.
(OLIVEIRA FILHO; VASCONCELLOS, 2011, p. 223).
Os autores pregaram a obrigatoriedade dos planos diretores

participativos em todas as cidades brasileiras e a ampliao das sanes,

[...] para s assim podermos falar na instituio formal de um modelo de
planejamento e gesto efetivamente democrtico a participativo para as
cidades brasileiras (OLIVEIRA FILHO; VASCONCELLOS, 2011, p. 223).
Em 2011, Burnett publicou seu trabalho cujo ttulo j reflete sua
postura pessimista a respeito dos planos diretores Da tragdia urbana
farsa do urbanismo reformista: a fetichizao dos planos diretores
participativos. Para o autor,
[...] considerado, dois anos atrs [2009], excessivamente pessimista,

este texto vem sendo duplamente confirmado por fatos recentes nas
principais cidades brasileiras: apesar do gigantesco esforo por
ordenamento territorial e construo de cidades para todos, o capital
imobilirio tem ampliado seu histrico controle sobre a poltica
urbana pois, fortalecido econmica e politicamente graas aos novos
investimentos pblicos, ignora o Estatuto da Cidade e os milhares de
planos diretores elaborados no Brasil afora; simultaneamente a
poltica de conciliao com o Estado, levou ao atrelamento ou
desmantelamento de centenas de organizaes populares locais
impotentes ou seduzidas perante o poder de cooptao estatal.
(BURNETT, 2011, p. 21).
Em 2011, a Rede Nacional de Avaliao, Capacitao para a Aplicao

de Planos Diretores fez uma avaliao quantitativa dos Planos Diretores. Dois
de seus autores concluram que [...] os novos planos diretores, de maneira
geral, so pouco objetivos e no favorecem mudanas nas formas de
apropriao social da cidade, nem ao menos enfatizam a promoo do
acesso moradia (SANTOS JNIOR; MONTANDON, 2011, p. 59). Concluram
tambm que [...] um nmero muito pequeno de Planos Diretores avanou
na construo de um sistema de gesto e planejamento urbano, que incluiu
a definio dos rgos responsveis e de suas atribuies (SANTOS JNIOR;
MONTANDON, 2011, p. 47). Cabe aqui ressaltar que esse sistema estava
previsto como um dos itens obrigatrio no art. 42 do Estatuto da Cidade.
Em 2012 e 2015 o Estatuto recebeu alteraes importantes em seus
artigos referentes ao contedo dos planos. Da Poltica Nacional de Proteo
e Defesa Civil (PNPDEC) (Lei n 12.608, de 10 de abril de 2012) veio uma
srie de incluses de exigncias, tornando obrigatria a elaborao de Plano
40
Diretor todos os municpios includos no Cadastro Nacional de Municpios

com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto,
inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos,
relacionando uma srie de exigncias (art. 42-A). Inclui o art. 42-B, que exige
dos municpios que pretendam ampliar o seu permetro urbano uma srie
8
de regras . Da lei brasileira de incluso da pessoa com deficincia (Estatuto
da Pessoa com Deficincia, Lei n 13.146, de 6 de julho de 2015) veio a
exigncia do poder pblico em elaborar plano de rotas acessveis e de
implantar ou reformar os passeios pblicos com vistas a garantir
acessibilidade da pessoa com deficincia ou com mobilidade reduzida a
todas as rotas e vias existentes, inclusive as que concentrem os focos
9
geradores de maior circulao de pedestres .
O Estatuto chega como debutante num ano marcado pelas incertezas
econmicas e polticas, com uma coincidncia entre o trmino do prazo de
reviso de centenas de planos diretores em perodo de campanha eleitoral.
Figura 1 Capa do flder do Plano Diretor de Ouro Fino, verso do panfleto de Cruzlia e
Minduri.
Fonte: Projeto grfico dos autores.
8
Como a delimitao dos trechos com restries urbanizao; a definio de diretrizes
especficas e de reas que sero utilizadas para infraestrutura, sistema virio, equipamentos e
instalaes pblicas, urbanas e sociais definio de diretrizes e instrumentos especficos para
proteo ambiental e do patrimnio histrico e cultural.
9
Como os rgos pblicos e os locais de prestao de servios pblicos e privados de sade,
educao, assistncia social, esporte, cultura, correios e telgrafos, bancos, entre outros,
sempre que possvel de maneira integrada com os sistemas de transporte coletivo de
passageiros.
3 A EMPIRIA
A seguir sero apresentadas as experincias acumuladas com uma

breve avaliao da sua aplicao. Conforme j mencionado, os trabalhos de
consultoria visando elaborao foram contratados pelos municpios junto
Universidade Federal de Viosa, por meio de convnios, exceto os planos de
Cruzlia e Minduri, que foram desenvolvidos com recursos provenientes do
Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) sob projeto de pesquisa com o nome
Construo de planos diretores participativos na rea de abrangncia da
Estrada Real: uma estratgia associativista e de capacitao para os
municpios de Cruzlia e Minduri . O projeto foi desenvolvido por um grupo
de professores do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da UFV. O
Quadro 1 apresenta os trabalhos desenvolvidos.
Para a elaborao dos planos diretores, os processos de mobilizao,
divulgao e participao foram desenvolvidos de modo a utilizar todos os
meios disponveis em cada um dos municpios (vide Quadro 2, imagens de
panfletos e fotos de reunies neste texto).
Quadro 1 Planos diretores municipais elaborados pelo DAU/UFV
Fonte: Autores.
42
4 DA ERA PR-ESTATUTO: OS PLANOS DIRETORES DE CAXAMBU E VIOSA
Em 1997, o Departamento de Arquitetura e Urbanismo da UFV foi

solicitado a elaborar o Plano Diretor do municpio de Caxambu. Essa
solicitao foi motivada pelo incio da construo de um edifcio de doze
pavimentos, prximo a um templo catlico (Igreja Nossa Senhora da
Hungria), tombada pelo Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e
Artstico (IEPHA). Na poca, o promotor embargou temporariamente as
obras na rea urbana, como forma de exigir que a prefeitura providenciasse
a elaborao do plano diretor. Duas questes essenciais afloraram durante a
elaborao dos trabalhos, relacionadas com a existncia da cidade: o
turismo e o meio ambiente. O turismo, ainda como a principal fonte de
renda do municpio, encontrava-se em plena decadncia, pela falta de
iniciativas para torn-lo competitivo, principalmente como ocorria com
alguns dos vizinhos mais agressivos, como So Loureno. Com relao ao
meio ambiente, a preocupao central era a proteo da rea de recarga de
guas do Parque das guas, que contempla o Morro Caxambu, local onde a
gua da chuva depositada e mineralizada com variados elementos
qumicos (minerais, radioativos, ferruginosos); e o subsolo do vale do
Ribeiro Bengo, onde a gua se gaseifica atravs da ao do subsolo
composto de turfa.
Em relao ao meio ambiente, o zoneamento, uso e ocupao do
solo criou a exigncia de rea de preservao permanente e non aedificandi
de 30 metros de cada margem dos cursos de gua e de guas dormentes e a
determinao para que no houvesse edificaes de mais de quatro
pavimentos sobre toda a rea margem esquerda do ribeiro Bengo, onde
se concentrava a turfa, evitando assim fundaes profundas e possveis
danos produo de gua mineral.
Em Viosa, o plano diretor foi elaborado a partir de procedimentos
que garantiram o oferecimento de amplas oportunidades para que a
populao se manifestasse, alm de uma farta divulgao na mdia, realizada
por meio de artigos e matrias em jornais, debates nas emissoras de rdio,
programas temticos e mesas-redondas na emissora de TV local. Foram
aplicados questionrios nas ruas comerciais e na feira livre e questionrios
temticos para os setores de engenharia e construo civil e os de comrcio

e indstria. O plano foi aprovado em 2000. As demais leis urbansticas
derivadas do plano, foram encaminhadas junto com a sua minuta e
aprovadas posteriormente. A Lei do Parcelamento do Solo foi aprovada em
2001 (Lei n 1.469/2001), o Cdigo de Posturas foi aprovado em 2003 (Lei n
1.574/2003) e o Cdigo de Obras foi aprovado em 2004 (Lei n 1.633/2004).
O plano criou o Instituto de Planejamento do Municpio (IPLAM) e o
Conselho de Planejamento (COMPLAN). O IPLAM tem funcionado por todo
esse perodo com poucos recursos humanos e com estrutura precria. O
COMPLAN foi acionado meia dzia de vezes desde ento.
Em 2007, foram iniciados os trabalhos da reviso do plano diretor de
Viosa, prevista para 2005, de forma a adequ-lo ao Estatuto da Cidade. Foi
elaborado um conjunto de procedimentos metodolgicos que incluam as
leituras tcnica e participativa, com ampla divulgao nos meios disponveis
na poca (vide Quadro 2), de forma a possibilitar uma ampla participao
dos moradores. O anteprojeto encaminhado continha caractersticas
inovadoras dos planos elaborados pelo DAU, como ser apresentado
posteriormente.
Alm disso, a proposta continha uma criteriosa avaliao de toda a
legislao local existente, relacionada poltica urbana, em cujo contedo
seriam feitas adequaes e revogaes de artigos, pargrafos e mesmo leis,
de forma a produzir uma deflao normativa, evitando-se, com isso
incongruncias nessa legislao.
Outro aspecto importante, decorrente da reviso, foi o da ampliao
das atribuies do Instituto de Planejamento do Municpio (IPLAM), o que
provocou repdio por parte dos vereadores representantes do setor
imobilirio (STEPHAN, 2008b). Essas inovaes provocaram vrios
questionamentos e dvidas por parte dos edis. O projeto chegou Cmara
Municipal via encaminhamento do prefeito, em perodo eleitoral, alguns
vereadores propuseram aprovar o plano s pressas, retirando as partes que
tratavam do controle do uso do solo, da deflao normativa e do aumento
dos poderes do IPLAM. Depois, sob uma nova composio da Cmara
municipal, a proposta no foi mais colocada em pauta.
Somente em 2014 foi retomado o processo de reviso, quando foram
44
novamente realizados os procedimentos relativos participao popular,

com a realizao de consultas e audincias pblicas. O processo teve
problemas de cronograma devido instabilidade da direo do IPLAM. Esse
fato foi prejudicial ao processo de reviso, uma vez que o diretor do Instituto
teria o papel de membro da comisso da reviso. O anteprojeto de lei tem a
previso de entrega ao prefeito no fim de 2016.
Figura 2 Fotos de reunies pblicas de Minduri e Luz
Fonte: Fotos dos autores.
5 DA ERA ESTATUTO DA CIDADE: OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS
O processo de construo dos Planos Diretores Participativos

elaborados com a consultoria do Departamento de Arquitetura e Urbanismo
da UFV tinham como base a coleta de informaes a partir de reunies
realizadas diferentes partes dos municpios, nos diversos bairros e regies
da zona urbana e nas comunidades rurais. Alm dessas, as informaes que
alimentaram essas leituras tiveram como fonte os representantes das
secretarias municipais, alm de outros representantes das instituies
educacionais, de segurana, de empresrios, etc., de forma que fossem o
mais abrangentes possvel. A viso desses diferentes atores sociais permitiu
conhecer os problemas e as sugestes que pudessem levar sua soluo.
Os trabalhos tiveram incio com a contratao dos servios da equipe
de consultoria tcnica do Departamento der Arquitetura e Urbanismo
(DAU)/UFV.
A partir da, seguindo os prazos regulamentares entre a divulgao
das reunies e sua realizao, estabelecidos pela Resoluo 25 do Conselho
das Cidades, o prefeito municipal publicava edital convidando a populao

do municpio a participar das reunies (consultas) pblicas.
A esse processo de divulgao eram acrescidos a confeco de
flderes e faixas afixadas nas comunidades rurais e na sede do municpio,
elaborados pela equipe de consultoria tcnica do DAU/UFV e pela Comisso
Tcnica do municpio.
Os trabalhos eram normalmente iniciados com reunio realizada na
prefeitura, entre a Equipe do DAU/UFV e representantes do Executivo,
Legislativo, da sociedade civil, do clero e da Polcia Militar de Minas Gerais,
onde eram apresentados os principais aspectos que envolveriam a
elaborao do plano diretor.
Posteriormente, conforme programao preestabelecida, era
realizado um Curso de Capacitao para os integrantes Ncleo Gestor,
composto de representantes do Executivo, Legislativo, comunidades e
sociedade civil organizada, a Comisso Tcnica do Plano Diretor e outros
interessados, com vistas a preparar principalmente a comisso tcnica para
as atividades de elaborao do plano.
Figura 3 Flder da elaborao do Plano Diretor de Santa Cruz do Escalvado (frente e verso)
Fonte: Projeto grfico dos autores.

46
Alm do Curso de Capacitao, eram programadas e realizadas

reunies pblicas. Para a realizao das reunies, definiam-se os bairros e as
localidades representativas do municpio, alm das reunies que
agrupassem os principais temas definidores da poltica urbana.
As reunies tinham como objetivo a obteno, junto aos
participantes, das demandas de cada bairro ou localidade rural. Para atingir
a esse objetivo, observava-se a seguinte dinmica:
a) apresentao do grupo de trabalho, composta normalmente por
um coordenador/moderador e dois anotadores, membros da
equipe de assessoria tcnica do DAU/UFV;
b) explanao sobre os objetivos da reunio, feito atravs de
apresentao de slides, com o seguinte contedo:
1) apresentao da equipe;
2) a importncia do plano diretor para a comunidade/cidade;
3) por que estava ocorrendo a Elaborao do plano diretor;
4) o objetivo da reunio, que buscava a resposta para trs
perguntas:
a. A sua cidade j foi melhor?
b. A sua cidade est no caminho certo?
c. O que se pode fazer para tornar sua cidade
melhor?
5) o significado e a importncia da participao dos moradores,
durante a construo do Plano e tambm como fiscalizadores
do processo de planejamento.
c) em seguida, explicava-se que aquela reunio tinha como objetivo
coletar informaes e como essas informaes seriam usadas. Era
destacado tambm que cada participante emitiria sua opinio;
d) aps a apresentao era explicado como seria a dinmica da
reunio. Os participantes eram divididos em grupos e recebiam
aparas de cartolina para anotarem as suas opinies. Essas opinies
eram divididas em trs grupos: pontos negativos, pontos positivos e
sugestes;
e) ao final das emisses das opinies elas eram lidas pela equipe
tcnica para que os participantes pudessem acrescentar alguma
opinio/informao complementar.
Alm das reunies pblicas, eram realizadas reunies com diferentes
setores da sociedade civil organizada e com secretrios municipais,
buscando ampliar a abrangncia das informaes. A metodologia adotada
nessas reunies, denominadas de reunies temticas era semelhante das
reunies pblicas, nas quais tambm cada representante emitiu as
demandas a ele relativas.
Em cada reunio realizada foram eleitos delegados, escolhidos pelos
presentes. Esses delegados representariam os demais cidados no debate
pblico para a validao da Leitura Comunitria e, posteriormente, na
audincia pblica que votaria o anteprojeto de lei do plano diretor.
Aps cada reunio, todas as informaes coletadas foram
registradas em tabelas, reproduzindo o contedo das folhas utilizadas nas
reunies. Posteriormente, as informaes eram tabuladas, sendo
classificadas segundo os temas correspondentes, como, por exemplo:
1. Ao Social
2. Cultura e Patrimnio Cultural
3. Desenvolvimento Econmico
4. Desenvolvimento Rural
5. Educao
6. Gesto e Controle Fsico Territorial
7. Infraestrutura, Saneamento
8. Esportes e lazer
9. Meio Ambiente
10. Mobilidade Urbana
11. Sade
12. Segurana Pblica
13. Habitao social
Todas essas informaes eram encaminhadas aos delegados eleitos

nas reunies pblicas para que eles pudessem retorn-las aos seus
bairros/comunidades a fim de que elas fossem discutidas e validadas, se
48
necessrio, com alteraes e acrscimos, em audincia pblica. A partir

dessa validao, eram elaboradas as propostas para serem incorporadas ao
Anteprojeto de Lei do Plano Diretor.
A seguir sero apresentados os planos que foram aprovados.
Inicialmente, segue o Quadro 2, que apresenta as formas de divulgao e
mobilizao utilizadas:
Quadro 2 Formas de mobilizao e divulgao do Plano Diretor
Na Tabela 1, a seguir, so apresentados os tipos e nmero de

consultas e reunies pblicas realizadas nos oito municpios. Foram
realizadas consultas pblicas nas reas rural e urbana, alm de reunies
temticas. De cada reunio elegia-se em mdia um delegado para cada dez
participantes. Os delegados representariam a populao nas etapas

seguintes das audincias, a de validao das leituras e a de aprovao da
minuta do anteprojeto de Lei, que seria encaminhado posteriormente ao
Prefeito.
Tabela 1 Nmero de reunies pblicas
* Estimativas
Fonte: Autores.
6 CARACTERSTICAS DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS
Os planos diretores participativos elaborados com a consultoria do

DAU/UFV tm como caractersticas:
a) a criao de um rgo com atribuio de lidar com o
planejamento e ter a responsabilidade de conduzir a aplicao
do Plano Diretor;
b) a criao de um conselho municipal para fiscalizar e participar da
aplicao do Plano Diretor;
c) a insero das regras de controle do uso, ocupao e
parcelamento do solo urbano;
d) definio de uma estrutura para cada poltica setorial no plano,
com uma exposio dos princpios e diretrizes estabelecidos a
partir da leitura comunitria; o papel da poltica urbana em
relao poltica setorial; os conjuntos de aes, obras ou
programas e as prioridades de atendimento s localidades que as
solicitaram na leitura comunitria, indicando os responsveis
pela execuo e fiscalizao (os conselhos municipais com o
50
papel mais importante), alm dos prazos para sua realizao

(STEPHAN, 2008b);
e) a elaborao da Lei dos Instrumentos, um projeto de lei,
entregue junto ao Plano Diretor que complementa o que o
Estatuto da Cidade exige como regulamentao dos instrumentos
presentes no Estatuto da Cidade, especialmente os previstos no
10
inciso II do art. 42 ;
11
f) a presena do mximo possvel de dispositivos autoaplicveis
com a identificao dos agentes responsveis pela execuo e
fiscalizao de cada proposta de ao, obra ou programa includo
no plano;
g) incluso das demandas de aes e obras levantadas pelas
consultas e reunies, organizada de forma a priorizar as regies
mais carentes e a serem atendidas de forma imediata, a curto,
mdio e longo prazos.
As essas caratersticas soma-se a proposio da incluso da poltica
de desenvolvimento regional, como aquelas que buscavam objetivar a
promoo de aes conjuntas entre os municpios de Minduri e Cruzlia,
alm de buscar envolver outros municpios vizinhos, de forma a otimizar e
racionalizar recursos e compartilhar esforos.
7 AVALIAO DA APLICAO DOS PLANOS DIRETORES
Quanto a avaliao da aplicao dos Planos Diretores, sero

apresentados a seguir uma sntese da avaliao da sua aplicao, a situao
dos sistemas de planejamento e a situao da aplicao dos instrumentos
10
Artigos 5 ao 8, 42, inciso I sobre Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios,
IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica; Art.
42, inciso II referentes ao Direito de preempo; outorga onerosa transferncia do direito de
construir e Estudo de Impacto de Vizinhana.
11
O dispositivo autoaplicvel o dispositivo legal que, sendo completo e definido na sua
formulao bsica, independe de normas para ser aplicado. Para que seja autnomo, o
dispositivo deve definir algum tipo de obrigao ou proibio e expor claramente sua inteno,
objetivo ou ao e/ou a forma de aplicao e ainda estabelecer algum tipo de prazo (STEPHAN,
2008b).
urbansticos, exigidos pelo Estatuto da Cidade, nos Planos Diretores (Quadro

3).
Quadro 3 Sntese da avaliao da aplicao dos Planos Diretores, situao em 2015

Aps sua aprovao, o Plano sofreu modificaes em 2005, 2006 e 2008, todas
So relacionadas a alteraes nos ndices urbansticos. Em 2016, o Plano encontra-se em
Sebastio do reviso atravs de convnio com a Fundao de Ensino Superior de Passos (FESP),
Paraso sendo que j foram realizadas as etapas de detalhamento de aes, leitura tcnica e
leitura comunitria.
Em avaliao feita em 2010, 51% dos 423 dispositivos presentes no Plano Diretor
foram aplicados. Cerca de 30% dos dispositivos no foram aplicados e 20% foram
aplicados parcialmente ou fora do prazo estabelecido. Apesar de detalhados at a
forma autoaplicvel, nenhum dos instrumentos do art. 42 do Estatuto da Cidade foi
Guaxup
utilizado. Do que foi aplicado, ressalta-se a modificao nas formas de parcelamento do
solo urbano, onde nenhum lote teria um curso dgua como limite. Sobre o que foi
parcialmente cumprido, destaca-se a execuo de algumas obras para melhora de
drenagem pluvial e de melhorias do trnsito.
Em avaliao feita em 2010, dos 340 dispositivos, 94 foram aplicados (30% do total). Do
que foi aplicado, ressalta-se a criao e funcionamento do Conselho Municipal de
Planejamento, como rgo superior de assessoramento e de consulta. Foi feita a
contratao de um arquiteto e urbanista para a Prefeitura, por meio de concurso
pblico, para atuar no Departamento de Obras. Sobre o que foi parcialmente cumprido,
destacam-se os parmetros urbansticos de controle do uso e ocupao do solo, que
tm sido respeitados para aprovao de projetos, mas, na prtica, alguns proprietrios e
profissionais os desrespeitam. Uma das causas falta de estrutura de fiscalizao da
Ouro Fino
prefeitura. Sobre o que no foi executado, destaca-se a ausncia de criao do
Escritrio de Planejamento Urbano, rgo que teria por finalidade aprimorar e
supervisionar o processo de planejamento e gesto municipal. O que seria um avano
importante na ocupao do solo urbano no ocorreu, como o cumprimento da
exigncia de que nos novos loteamentos seja destinado um percentual de 20% do
nmero de lotes com o padro de habitao de interesse social. A Ouvidoria Municipal,
o Sistema Municipal de Informaes e o Fundo de Urbanizao no foram criados, e a
gesto oramentria participativa no foi posta em prtica.
Foi criado um rgo especfico de planejamento urbano, no entanto ele no apareceu
mais no organograma da Prefeitura no mandato 2013-2016. O Conselho de
Jaguar
Planejamento Municipal foi criado e encontrava-se ativo pelo menos at 2014. O
municpio contratou um arquiteto e urbanista.
No foram encontradas pessoas para fornecer informaes. Foi possvel encontrar no
Portal de Convnios do governo federal pedidos de recursos para a estruturao do
Minduri
sistema de turismo e obras de infraestrutura, amparados no que foi estabelecido pelo
Plano Diretor.
Cruzlia O Plano foi alterado logo aps sua aprovao, no quesito dimenses mnimas dos lotes
e de largura das vias, para atender aos interesses dos loteadores.
Visconde do At final de 2013 no tinha sido elaborada nenhuma lei complementar, e no existia o
rgo de planejamento. Algumas diretrizes do Plano Diretor tm sido aplicadas apenas
Rio Branco
na anlise de projetos.
O prefeito, na condio de vereador na poca de elaborao do Plano, acompanhou sua
Luz elaborao, mas no o implementou. Fez algumas modificaes nos quesitos de
ordenamento territorial para abrigar interesses de construtores.
Fonte: Autores.
52
A criao de um sistema de planejamento, outro quesito

estabelecido no Estatuto como sistema de gesto e controle, item
obrigatrio dos Planos (inciso III, art. 42). Nos oito Planos analisados, todos
previram a criao de um setor responsvel pela aplicao e um conselho
para fiscalizar e avaliar a sua aplicao. Trs municpios o criaram So
Sebastio do Paraso, Guaxup e Jaguar. Em 2016, apenas os dois primeiros
continuavam em funcionamento. Nesses planos, foi prevista a criao de um
Conselho Municipal para a poltica urbana. Os mesmos trs municpios
anteriormente citados o criaram, no entanto, em 2016, foi possvel
constatar o funcionamento apenas em Jaguar (Quadro 4).
Quadro 4 Sistema de planejamento nos municpios situao em setembro de 2016
Fonte: Autores.
Quanto aos Instrumentos Urbansticos previstos como obrigatrios

pelo Estatuto foram criados e detalhados nos Planos de So Sebastio do
Paraso, Guaxup, Ouro Fino, Jaguar e Luz. Em Cruzlia e Minduri, embora
previsto no Estatuto, em funo do pequeno porte desses municpios, os
instrumentos foram mencionados como passveis de aplicao. Em Visconde
do Rio Branco os instrumentos foram citados, mas sua criao ficou
dependente da forma que for estabelecida pela Lei de Parcelamento, Uso e
Ocupao do Solo, complementar ao Plano Diretor ou em legislao
especfica a ser criada (VISCONDE DO RIO BRANCO, 2006). Outro
instrumento importante do Estatuto, a exigncia da elaborao de Estudo de
12
Impacto de Vizinhana foi previsto nos Planos. Nenhum dos instrumentos
acima foi aplicado nessas cidades (Quadro 5).
Quadro 5 Instrumentos urbansticos includos nos Planos Diretores
Fonte: Autores.
8 CONSIDERAES FINAIS NA EXPECTATIVA DOS VINTE... TRINTA ANOS

DO ESTATUTO DA CIDADE
Aos cinco anos de existncia, o Estatuto ainda era um Estatuto de

papel, cumpriu parte das metas formais. Foi levado a srio quando expirava
o prazo de cinco anos para que os municpios aprovassem seus Planos
Diretores.
Ao completar dez anos, Fernandes props um otimismo muito
cauteloso, enfatizou a importncia de uma ampla renovao da mobilizao
12
Artigos 36 a 38.
54
sociopoltica em torno das questes fundirias, urbanas, habitacionais e

ambientais e afirmava que trata-se de tarefa de todos defender o Estatuto
da Cidade, da necessidade de superar os obstculos e aprimorar ordem
jurdica; mas acima de tudo lutar pela aplicao plena do Estatuto da
Cidade (FERNANDES, 2013, p. 252).
Nakano, na poca, j alertava sobre a
[...] urgncia em arrancar o controle dos processos de produo dos

espaos urbanos das coalizes polticas conservadoras, clientelistas e
patrimonialistas que privilegiam somente o valor de troca do solo das
cidades em detrimento dos espaos para o exerccio dos direitos e
vida social. (NAKANO, 2011, p. xx).
De l para c, no foi o que se observou nas cidades aqui estudadas.

Ao completar onze anos, Alves nos alertou que os ganhos poltico-
institucionais [...] no conseguiram romper com o crescimento das
desigualdades nas cidades. Ao contrrio, os investimentos com o dinheiro
pblico esto violando direitos, dentre estes o direito a ter Direito a viver
com dignidade nas cidades (ALVES, 2012, p. xx).
Quinze anos aps sua aprovao no Congresso Nacional, o que se
pode avaliar que as desigualdades presentes no Brasil urbano continuam
as mesmas, ou at mesmo se acentuaram em relao poca em que o
Estatuto da Cidade era desejado e festejado por toda uma gerao de
arquitetos e urbanistas.
A experincia relatada neste captulo evidencia que os avanos
decorrentes da aprovao dos Planos Diretores foram desiguais nos oito
Planos. Os maiores graus de sucesso alcanados em So Sebastio do
Paraso, Guaxup e Ouro Fino decorrem, provavelmente, do fato de serem
cidades maiores, que j contavam com algum tipo de estrutura tcnico-
administrativa; com maior capacidade de ao na esfera municipal. Por
outro lado, nas cidades menores, com precria estrutura de conduo da
poltica urbana, como Minduri e Cruzlia, no houve nenhum ou quase
nenhum avano.
A anlise aqui apresentada, envolvendo oito municpios e
desenvolvida pelo mesmo consultor, poderia ser tida como no
representativa para Minas Gerais, menos ainda para o Estado do Esprito

Santo. No entanto, estudos feitos em outros municpios, elaborados com
metodologias e pesquisadores diferentes no indicou resultados mais
animadores.
So grandes as dificuldades de aplicao dos Planos Diretores e
especialmente frustrantes dos instrumentos previstos nos Estatuto da
Cidade. Prevalecem os aspectos salientados por Edsio Fernandes, como o
imediatismo das demandas sociais; a dominncia de um Estado e de seu
aparato essencialmente assistencialista e clientelista e a presena, quando
existe, de um planejamento territorial urbano dotado de racionalidade
tcnica e expressando valores ideais, mas totalmente desvinculado das
dinmicas dos mercados imobilirios (FERNANDES, 2013, p. 225).
No entanto, o Estatuto dever seguir como a norma de referncia
essencial para a gesto de cidades. um marco da poltica urbana do pas.
preciso lutar pelos espaos que os Planos Diretores Participativos procuram
criar, no sem muita dificuldade, no sem considerar as foras desiguais dos
agentes envolvidos na produo das cidades. Edsio Fernandes questionou
se os brasileiros ainda no fizeram por merecer o Estatuto da Cidade
(FERNANDES, 2013, p. 233). Esse merecimento pode ser entendido como
uma soma de desconhecimento e desinteresse por parte da populao e dos
governantes, ou pela incapacidade dos planejadores urbanos em sua
divulgao e, em muitos casos, em sua defesa.
Uma procura pela rede mundial de computadores nos mostra um
nmero muito pequeno de publicaes sobre a avaliao da aplicao dos
Planos Diretores. Ser importante a ampliao desses estudos de forma a
contribuir para o aperfeioamento do planejamento urbano e do Estatuto
das Cidades.
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58
Captulo 3
INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE NA REGIO

METROPOLITANA DE CAMPINAS:
CONTRADIES E CONFLITOS
13 14
Geise Brizotti Pasquotto ; Brbara Puccinelli Perrone
O Estatuto da Cidade, institudo em 2001 juntamente com os seus

instrumentos, foi criado com o intuito de estabelecer regras de ordem
pblica e social que regulamentam o uso da propriedade urbana a favor da
sociedade como um todo, da segurana e do bem-estar da populao, bem
como do meio ambiente (BRASIL, 2001). Contudo, para que os instrumentos
sejam efetivamente utilizados eles necessitam ser includos no Plano Diretor
municipal e regulamentados, no corpo do plano ou por lei especfica. No
entanto, pode-se verificar que este processo no ocorre em muitas cidades,
resultando em uma ineficcia e inaplicabilidade dos instrumentos.
O presente artigo objetiva quantificar e analisar a presena ou
ausncia dos instrumentos do Estatuto da Cidade nos Planos Diretores da
Regio Metropolitana de Campinas (RMC) e, paralelamente, discutir a
questo da falta de eficcia desses instrumentos nos municpios.
1 O ESTATUTO DA CIDADE E SEUS INSTRUMENTOS: REFLEXES SOBRE SUA

UTILIZAO E EFICCIA
O Estatuto da Cidade surgiu com a inteno de regulamentar os

artigos 182 e 183 da Constituio de 1988, os quais tratavam da questo
urbana. A Lei n 10.257/2001 criou significativas expectativas,
13
Doutora, Universidade de So Paulo (USP). E-mail: geisebp@gmail.com
14
Mestranda, Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). E-mail:
barbarapperrone@outlook.com
60
principalmente naqueles que lutavam pela reforma urbana, pois sua

aplicao indicaria mudanas importantes nos rumos do processo, da
apropriao e do uso do espao urbano nos territrios nacionais.
Segundo Saule Jnior e Rolnik (2001), o Estatuto da Cidade tem
carter inovador, apresentando algumas caractersticas at ento
inexistentes em outra legislao. A exemplo, eles citam os novos
instrumentos urbansticos, voltados a induzir e controlar o uso e ocupao
do solo; o Plano Diretor Participativo, o qual incorpora a ideia da
participao do principal agente que sofre as consequncias das decises
sobre o destino da cidade, a populao e, por fim, o aumento das aes de
regularizao das propriedades urbanas, at ento estabelecidas entre o
legal e ilegal.
Alm disso, outra mudana significativa a ser apontada foi a
autonomia municipal que passa a ser oferecida aos governos locais. O solo
urbano, at ento dominado sob o arbtrio do Estado-Nao, passa a
presenciar outra possibilidade com a instituio da referida lei. Segundo
Paulino (2011), o Estatuto regulamenta os artigos que institucionalizam a
funo social da posse privada no interior do municpio, conferindo assim
poder at ento inexistente poltica local. o primeiro mecanismo de
gesto que permite a participao popular, que amplia a atuao na
interveno do direito de propriedade, regularizao de posses das
propriedades e, portanto, a regulamentao dos usos.
Diferentes instrumentos urbansticos, tributrios e jurdicos que
esto previstos no Estatuto, podem e devem garantir a efetividade do Plano
Diretor, instrumento este que, no mbito social, visa a estabelecer a
conexo entre teoria e prtica, considerando que as diretrizes que se
encontram no Estatuto, faam parte do Plano Diretor municipal para que
tenham possibilidade de serem aplicadas no solo urbano do municpio.
Segundo Maricato (2010), na cidade, por meio do Plano Diretor e da
legislao complementar, que sero estipulados os princpios e, por
conseguinte, as propriedades que sero delimitadas para as inseres dos
instrumentos do Estatuto. Pode-se perceber que a autonomia municipal no
tratamento do tema, vinda previamente com a Constituio de 1988, torna-
se reafirmada em 2001, sendo, portanto, muito importante para a legislao

brasileira.
Segundo Santos (2005), no entanto, o Estatuto da Cidade deve ser
visto apenas como um meio e no soluo. E esse caminho deve ser
percorrido pelos agentes/atores sociais envolvidos de forma harmoniosa,
sendo o governo o grande mediador e ordenador para que as cidades sejam
construdas baseadas nos valores sociais, evitando assim privilegiar
interesses privados frente aos coletivos.
Freitag (2001) usa o termo cidados ativos ao mencionar a
participao popular na soluo desses problemas pblicos, em que a
previso de despesas e receitas prioritrias do municpio, alm de planos
diretores e realizaes de medidas urbanas fosse comandada por aqueles
que realmente so interessados, ou seja, a grande massa popular. No
entanto, necessrio tambm colocar em pauta a falta de instruo e
informao da massa, o que dificulta e muitas vezes inviabiliza as
discusses. Portanto, no possvel na atual realidade brasileira considerar
as afirmaes de Freitag (2001) como algo vivel a curto prazo. A populao
precisa ser instruda por profissionais tcnicos para que o bem coletivo faa
parte do seu modo de pensar, para assim poder argumentar e interferir de
maneira coerente e mais efetiva nas decises da poltica urbana. Desta
maneira cumprir-se- o dever dos cidados enquanto agentes
transformadores, pois ningum melhor que aqueles que transitam e
esbarram nos problemas espaciais e sociais da sociedade para defender e
opinar quanto s possveis solues ou mitigaes a serem realizadas em
prol do bem comum.
Quinze anos aps a instituio da Lei n 10.257/2001, ainda no se
pode dizer que a aplicao dos princpios que regem o Estatuto, a fim de
criar cidades ambientalmente equilibradas e socialmente justas, tenha sido
feita de maneira eficaz e slida. Muitos planos diretores municipais tm
inserido os instrumentos de maneira superficial, como cpias das diretrizes
previstas no Estatuto, tornando-se artificiais e, por conta disso, inadequados
para a realidade de tal municpio (FERNANDES; ALFONSIN, 2009). Portanto,
a participao da sociedade neste processo de suma importncia para que
o governo local consiga potencializar aes de interesse coletivo em
62
detrimento de presses privadas, inserindo os instrumentos do Estatuto e

regulamentando-os.
Conforme afirma Quinto Jnior (2003), o Estatuto da Cidade surge
com um sculo de atraso se comparado s legislaes urbansticas europeias
que j regulavam socialmente o mercado imobilirio atravs da poltica
urbana desde o incio do sculo XX, poca em que o Brasil no partilhava
ainda desta preocupao. A subutilizao do Estatuto e a exasperao das
desigualdades no espao urbano nacional foram um dos motivos elencados
por Rodrigues (2006) que levaram o Estatuto a fracassar na busca pela
diminuio da desigualdade no pas. Esta situao se ope aos objetivos
primeiros do Estatuto e do Plano Diretor. Sendo assim, os princpios sociais e
territoriais estejam no corpo do texto dessas duas leis, esto distantes das
solues ou resultados esperados com sua criao.
Conforme cita Jatob (2008), ainda que constem os instrumentos no
Estatuto, no Plano Diretor e nas leis complementares, isso no significa
melhora efetiva na qualidade urbana nem garantia da funo social da
propriedade nas cidades brasileiras. Segundo o autor, algumas hipteses
podem ser colocadas para a inaplicabilidade dos instrumentos do Estatuto,
como a lentido para a regulamentao dos mecanismos constitucionais e
as barreiras tcnico-jurdicas para sua efetiva execuo. Alm disso, a falta
de planos diretores em todos os municpios (e consequentemente a
impossibilidade de aplicao das ferramentas do Estatuto) e a utilizao dos
dispositivos indutores do desenvolvimento como forma de arrecadao e
no de estratgia de desenvolvimento urbano e social so tambm
responsveis pela falta da sua efetiva aplicao.
Sendo assim, decorridos oito anos das hipteses colocadas acima,
pode-se dizer que as mesmas se encontram pertinentes at os dias atuais, j
visto que a realidade da maioria dos municpios continua a mesma em
relao s leis que se referem ao solo urbano.
2 INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE NA REGIO METROPOLITANA

DE CAMPINAS
A RMC foi criada por meio da Lei Complementar Estadual n 870

(SO PAULO, 2000), contando com dezenove municpios, perfazendo um
total de 2,3 milhes de habitantes. No ano de 2014 ocorreu a insero da
cidade de Morungaba, totalizando vinte municpios integrantes da regio
metropolitana, que, juntos, representam uma estrutura socioeconmica
expressiva no pas, formando juntamente com a regio metropolitana de
So Paulo, da Baixada Santista, do Vale do Paraba e de Sorocaba (alm de
cidades conurbadas como Piracicaba e Jundia) o Complexo Metropolitano
Expandido, tambm conhecido como Macro Metrpole Paulista. Este
aglomerado, somado regio metropolitana do Rio de Janeiro, compe a
megalpole brasileira, a qual ultrapassa trinta e dois milhes de habitantes.
A RMC depende dos planos diretores para a efetiva transformao do
espao intraurbano. o Plano Diretor que possui as diretrizes territoriais do
municpio, alm de incorporar os instrumentos do Estatuto, sua insero e
utilizao.
2.1 OS PLANOS DIRETORES E OS INSTRUMENTOS DE INDUO DO

DESENVOLVIMENTO URBANO NA RMC
Um dos desafios recorrentes no cenrio municipal o gerenciamento

da expanso e do desenvolvimento da malha urbana e como realiz-lo de
maneira igualitria.
A sobreposio dos investimentos pblicos e privados acaba por

valorizar o preo da terra, o que incentiva a reteno especulativa
das terras e premia com a valorizao aqueles que esperam para
utilizar seus terrenos. Este sistema, francamente apoiado por
processos que geram sobreoferta de terra e espao construdo para
as classes mdias e pelo imenso valor estratgico da propriedade
imobiliria no pas, tem provocado grandes distores na estrutura
das cidades brasileiras, com reas centrais ociosas, em contraste com
periferias superadensadas e precrias. (POLIS, 2002, p. 62).
64
Este processo desequilibrado de distribuio desfavorvel quando

pensado de maneira coletiva. Nesse sentido, o Estatuto da Cidade oferece
um conjunto de ferramentas que favorece ao poder pblico maior
envergadura de intervir no uso, na ocupao e na rentabilidade das terras
urbanas, incentivando a funo social da propriedade.
Cymbalista (2002, p. 62) classificou tais instrumentos em um grupo
intitulado Instrumentos de Induo do Desenvolvimento Urbano. So eles: i)
Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios; ii) IPTU Progressivo no
Tempo; iii) Desapropriao com Pagamentos em Ttulos; iv) Outorga
Onerosa do Direito de Construir; v) Transferncia do Direito de Construir; vi)
Operaes Urbanas Consorciadas; e vii) Direito de Preempo.
Para que fosse possvel quantificar a presena dos instrumentos de
Induo nos Planos Diretores das cidades que compem a RMC, foi
15
elaborada uma tabela de verificao (Quadro 1).
Quadro 1 Instrumentos de Induo do Desenvolvimento Urbano na RMC
Fonte: Elaborado pelas autoras (2016).
15
No foram consideradas as leis complementares ao plano.
Os resultados obtidos foram que 60% dos municpios citam todos os

instrumentos de induo, 10% citam cinco, 20% citam quatro e 10% citam
trs instrumentos indutores dentro de seus Planos Diretores vigentes
(Figura 1).
A relao entre o nmero de instrumentos previstos em cada Plano
Diretor de cada municpio da RMC no implica sua insero real no espao
municipal, isso porque os instrumentos devem ser regulamentados, no
corpo do plano ou em lei complementar. O que pode ser afirmado que se
os instrumentos do Estatuto no forem regulamentados, de nada adianta
um municpio prever todos os instrumentos do Estatuto da Cidade em seu
Plano Diretor, pois eles no sero aplicados e sero engavetados (como
alguns Planos Diretores) nas prefeituras.
Figura 1 Quantificao dos Instrumentos de Induo
Outra anlise possvel a relao entre o nmero de habitantes e o

nmero de instrumentos de induo do desenvolvimento urbano. Segundo
a Figura 2, pode-se notar que no existe uma relao entre a quantidade de
habitantes do municpio e a quantidade dos instrumentos de induo do
desenvolvimento. Os mesmos instrumentos contidos num municpio com
menos de vinte mil habitantes podem estar inseridos no Plano Diretor de
uma cidade de mais de um milho de habitantes, como o caso de
Morungaba e Campinas. A partir dessa no relao entre nmero de
66
instrumentos e populao municipal, pode-se reafirmar que a insero dos

instrumentos no Plano Diretor no significa sua aplicabilidade.
Figura 2: Quantificao dos Instrumentos de Induo
RELAO ENTRE INSTRUMENTOS DE INDUO E N

HABITANTES
8 1.400.000
7 1.200.000
6 1.000.000
5 800.000
4
3 600.000
2 400.000
1 200.000
0 0
SANTA BARBARA
ENGENHEIRO
SANTO ANTONIO
NOVA ODSSA
SUMAR
ITATIBA
VALINHOS
HOLAMBRA
PAULNIA
MORUNGABA
CAMPINAS
VINHEDO
MONTE MOR
JAGUARINA
COSMPOLIS
AMERICANA
INDAIATUBA
ARTHUR NOGUEIRA
PEDREIRA
HORTOLNDIA
No entanto, esta quantificao (Quadro 1), embora superficial no

sentido da aplicabilidade, til no contexto da relao entre os
instrumentos. Pode-se notar algumas disparidades entre os instrumentos do
Estatuto, como a falta do casamento da Outorga Onerosa com a
Transferncia do Direito de Construir.
A Outorga Onerosa do Direito de Construir ou solo criado a
autorizao concedida pelo municpio para que o proprietrio de um imvel
possa edificar alm do limite estabelecido pelo coeficiente de
aproveitamento bsico (C.A.) de tal zoneamento, contanto que ocorra a
contrapartida financeira. J a Transferncia do Direito de Construir permite
que os proprietrios de reas de imveis a serem salvaguardados fossem
compensados pelas circunstncias em que essas reas se enquadram
(coeficientes com impossibilidade de alterao) para no comprometer o
objetivo da preservao de imveis de interesse histrico, paisagstico ou
ambiental. Para os casos de regularizao fundiria e programas de
habitao de interesse social a transferncia do direito de construir tambm

pode ser aplicada.
Portanto, necessrio que exista a transferncia do direito de
construir quando a outorga onerosa no puder ser efetivada, caso contrrio,
aqueles que por algum motivo no puderem ter seu terreno com adicional
de construo sero prejudicados.
As operaes urbanas consorciadas abrangem tanto uma
transformao estrutural de um setor da cidade quanto a combinao de
investimentos privados e pblicos. Para tanto, ocorre o redesenho urbano, a
mudana da legislao de direitos de uso e edificabilidade, entre outros.
O que ocorre em alguns municpios da RMC o fato de o instrumento
Operao Urbana ser citado, porm a outorga onerosa do direito de
construir no. Como a parceria pblico-privada, to importante para este
instrumento, normalmente ocorre perante a troca do adicional construtivo
pelas contrapartidas e/ou venda dos CEPACs, a falta da outorga onerosa ,
no mnimo, contraditria.
Outros instrumentos que so indispensveis que coexistam so o
Parcelamento, edificao e/ou utilizao compulsrios, IPTU Progressivo no
Tempo e Desapropriao com Pagamentos em Ttulos. Por meio do primeiro
instrumento pode-se estabelecer um prazo para conceder um uso para a
propriedade. O proprietrio descumprir tal prazo ser punido pela aplicao
do segundo instrumento, que dever perdurar por cinco anos. Se atingido o
limite do prazo a rea continuar incompatvel com os usos e densidades
previstas, o imvel poder ser desapropriado, com pagamentos em ttulos
da dvida pblica. Com a falta de um deles no possvel atingir o objetivo
do instrumento, que ampliar a oferta de terra e de edificao para
responder necessidade existente.
Esses trs eixos de anlise dos Instrumentos de Induo do Estatuto
da Cidade nas Regies Metropolitanas resultou na afirmao que no
possvel relacionar quantidade de instrumentos com quantidade
habitacional, que a relao entre os instrumentos to importante quanto a
insero deles no plano e que a quantificao de instrumentos no indcio
de aplicabilidade e eficcia, pois muitas cidades citam os instrumentos, mas
no a regulamentam, o que inviabiliza a notificao para o proprietrio.
68
Esta ltima anlise demonstra quo pouco avanamos na questo da

aplicabilidade. Villaa (2005), quatro anos aps a aprovao do Estatuto e
trs anos aps a aprovao do Plano Diretor Estratgico, j mostrava uma
inexistncia normativa necessria e uma inaplicabilidade dos instrumentos.
Nenhuma lei municipal especfica (exigida pelo pargrafo 4 do Art.

182 da Constituio e repetida no art. 5 do Estatuto da Cidade) foi
aprovada e nenhum proprietrio de imvel no edificado,
subutilizado ou no utilizado foi notificado. (VILLAA, 2005, p. 27).
No entanto, atualmente, houve algumas mudanas, porm, no to

significativas como foram propostas na concepo do Estatuto. So Paulo,
no novo Plano Diretor Estratgico, regulamentou alguns instrumentos no
corpo do plano, sem a necessidade de leis complementares, o que denota
uma real vontade de aplic-los. J em Campinas, a maior cidade da Regio
Metropolitana, ainda no foram seguidos os passos da capital. Em seu Plano
Diretor esto inseridos a maioria dos instrumentos de induo, no entanto,
no existem leis complementares para a real aplicao dos mesmos.
Aps quinze anos de Estatuto da Cidade, algumas pendncias ainda

seguem sem resoluo, acrescidas de novas preocupaes e conflitos, os
quais foram agravados ao decorrer dos anos. Dentro da RMC, ainda que
todos os municpios pertencentes desta tenham seus planos diretores ativos
e com os instrumentos do Estatuto inseridos, em maior ou menor nmero,
dentro do seu corpo, isso no implica sua aplicabilidade.
A falta de instruo da populao, de como recorrer, dialogar e
reivindicar e a grande presso por parte de interessados na inaplicabilidade
dos instrumentos podem ser consideradas um dos fatores agravantes da
ineficincia na aplicao por parte das prefeituras. Isso porque a populao,
sem embasamento para questionar e expor as necessidades da realidade
dos bairros e distritos, no consegue ser ativa nos processos decisrios. E,
por outro lado, os governos locais, no uso de seus poderes enquanto um dos
agentes que formam o espao urbano, considerando ou no as necessidades
da sua populao, acabam por negligenciar e fazer valer, em muitas vezes,

os interesses individuais, seja de partido dominante na Cmara e Prefeitura
ou, ento, agindo em conjunto com os proprietrios das terras,
consequentemente, favorecendo a especulao imobiliria segregadora que
agrava as diferenas sociais, refletindo em diferenas espaciais visveis e
marcantes no solo municipal.
Considerado como um ciclo de ao, onde teoricamente todos esses
agentes que compem e contribuem para a formao do solo urbano
deveriam ter pesos e medidas proporcionais sua representao
populacional, e no apenas financeira, a realidade de tal processo vista na
inverso proporcional entre a porcentagem do nmero de pessoas de tal
grupo de agente, frente sua expresso e poder de opinio nas decises
gerais de regncia do solo.
Alm desses agentes sociais locais, as cidades que so integrantes
das regies metropolitanas acabam esbarrando em agentes de outros
municpios, muitas vezes maiores e mais influentes. Desta forma, o ciclo
mencionado anteriormente se repete de municpio para municpio e, entre
tantos interesses particulares distintos, depara-se com uma mnima ateno
para o coletivo. Voltando legislao de 2001, a qual atribui autonomia
municipal, um impasse deve ser mencionado: enquanto o Estatuto da
Cidade oferece poder ao municpio atravs do Plano Diretor, o qual pode e
deve conter os instrumentos previstos para a gesto daquele territrio, as
regies metropolitanas e as metrpoles no detm autonomia poltica para
intervir.
Isso decorre do fato de que ainda que o Estatuto da Cidade
represente um avano no planejamento municipal, o mesmo no consegue
abranger o desenvolvimento regional urbano nas suas diferentes escalas,
no minimizando os conflitos regionais e das reas conurbadas. Esta ltima,
de grande importncia na questo regional, possui fronteiras com leis
dspares. Desta forma, em cada conurbao entre cidades que pertencem a
uma mesma regio metropolitana, temos diferentes interesses, demandas e
resultados.
Existem atores que produzem o espao urbano dos municpios. Esse
espao urbano, resultado dessas prticas humanas so tambm relaes
70
desses atores em pequena e ampla escala, local e global. Sendo assim, ao

mesmo tempo em que existem vantagens em pertencer s regies
metropolitanas (RM) brasileiras, existem tambm alguns dilemas ainda no
solucionados por conta da no conferncia de poder poltico metrpole. O
Estatuto da Cidade, nas condies de conceber autonomia ao poder local e
de estipular instrumentos reguladores do solo urbano para auxiliar na
gesto do municpio, no uma lei metropolitana. Ou seja, no foi criada
com a finalidade coletiva que existe nas RM. Portanto, as solues
executivas tidas para um municpio sero diferentes das solues adotadas
para o seu vizinho. E, como resultado, temos a incompatibilidade e a
quebra espacial das solues adotadas entre cidades de uma mesma RM.
Analisando a proporo e fora de unidade que essas regies vm
oferecendo no contexto atual do nosso pas, alm de instrumentos
intraurbanos, seriam necessrios instrumentos regionais tambm. Dessa
forma, surge a questo: No seria o caso de pensar numa nova lista de
instrumentos, no s intraurbanos, mas regionais?
A realidade que, apesar de a resposta inicialmente parecer
afirmativa, a no conferncia do poder poltico s metrpoles limita a
possibilidade de novos instrumentos. Os problemas j conhecidos,
existentes nas reas centrais das principais cidades que compem as regies
metropolitanas, acabam por somar um conjunto bem maior de
inadequaes, desordem e complexidades. Portanto, as diretrizes e tambm
instrumentos deveriam se articular e oferecer um carter regional como
forma de mitigar ou superar esses verdadeiros conflitos. nesse contexto
que interessa analisar os conflitos da legislao urbanstica municipal e as
potencialidades das diretrizes criadas no Estatuto da Metrpole, conforme a
Lei n 13.089/2015.
Se pensarmos individualmente nas cidades, considerando ainda as
poucas que de fato fazem uso dos instrumentos como reguladores, esses, se
aplicados, ordenariam a regulao do solo urbano. Contudo, ao pensar no
coletivo, atravs das Regies Metropolitanas, pode ser que esses mesmos
instrumentos causem conflitos de execuo, refletindo nesse mesmo solo
urbano. O dilema existente que o interesse da metrpole pode no
coincidir com o interesse municipal. Por exemplo, a construo de uma
empresa em determinado municpio da RM pode ferir os instrumentos

locais, como EIV e Zoneamento, se contidos no Plano Diretor; contudo, na
viso metropolitana, o local seria estratgico, propcio e poderia trazer
maiores investimentos para toda a regio.
Ao passo que existem interesses em fazer parte das RMs, os
municpios no pretendem abrir mo de sua autonomia local a fim de
beneficiar um todo, do qual muitos deles somam apenas uma pequena
parcela. Dessa forma, a questo urbana, discutida e reivindicada por anos
para que lhe fosse atribuda devida importncia, permanece alvo das
discusses atuais sobre como lidar com esse novo ente federativo que
surge entre Cidade, Estado-Nao e a Metrpole.
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<http://www.flaviovillaca.arq.br/pdf/ilusao_pd.pdf>. Acesso em: 2 set. 2016.
Captulo 4
PLANO DIRETOR: A IMPORTNCIA DA ABORDAGEM

GEOAMBIENTAL NA CONDUO DO DESTINO DAS CIDADES
16 17
Carlos Geraldo Luz de Freitas ; Priscila Ikematsu ;
18
Srgio Gouveia de Azevedo
1 INTRODUO
O planejamento do uso e ocupao do solo urbano e rural um

processo bsico e contnuo de ordenamento espacial para coordenar o
atendimento prioritrio e necessrio no desenvolvimento poltico,
econmico, cultural e social de um municpio, de acordo com as condies
que se apresentam em determinado perodo, buscando atingir metas
estabelecidas previamente.
Tem por referncia o ambiente fsico-territorial em que se
desenvolvem as atividades humanas, para as quais o planejamento
estabelece um conjunto de aes que se realimentam constantemente a
partir de mudanas nas relaes socioambientais. Compem perodos que
se alteram, suscitando novas solues e propostas alternativas, em
procedimentos sucessivos de tomada de deciso. Essa conjuntura situa
conceitualmente o termo geoambiental como expresso da interao do
meio fsico com os meios bitico e antrpico, configurando a inter-relao
dos segmentos do meio ambiente.
16
Gelogo, doutor e pesquisador do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT). E-mail:
cege@ipt.br
17
Engenheira ambiental, mestre e pesquisadora do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT). E-
mail: priscilai@ipt.br
18
Gelogo, mestre e pesquisador do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT). E-mail:
sazevedo@ipt.br
74
A populao avaliada no planejamento deve ser considerada como

uma associao complexa de diferentes grupos sociais, em uma estrutura
dinmica, a qual deve ser integrada e compartilhada em seus diferentes
nveis. Sua disposio e abordagem so responsveis por alteraes
ambientais distintas, decorrentes de transformaes de grandezas diversas
do meio fsico, fundamentadas conforme os comportamentos heterogneos
do solo. A Figura 1 ilustra exemplos de diferentes alteraes ocasionadas
por grupos sociais distintos no municpio de Caieiras, na Regio
Metropolitana de So Paulo (RMSP).
Figura 1 Ocupao de diferentes grupos sociais com alteraes

geoambientais distintas em Caieiras, RMSP.
Condomnio de alto padro, Parque Sua Condomnio de mdio padro, bairro Nova Era
Ocupao de baixo padro, Jardim Marcelino Assentamento Precrio, Jardim Laranjeiras

Fonte: Freitas (2011).
No contexto geo e socioambiental, o planejamento no deve ser

tratado como um fim em si mesmo, mas enquanto um instrumento de
ocupao territorial estratgico, indutor de melhorias interativas da
qualidade de vida em conformidade com as camadas sociais envolvidas.

Desse modo, no desenvolvimento municipal ou regional precisa-se avaliar a
desigualdade social, de acordo com os interesses e necessidades peculiares.
Em meados da dcada de 1980, a perspectiva de elaborao de uma
nova Constituio brasileira serviu como um catalisador para a tentativa de
maior democratizao no planejamento e gesto das cidades e do meio
rural, com mobilizao de organizaes e associaes, tanto profissionais
quanto acadmicas. Tal condio forou a integrao articulada de
interesses, constituindo um desafio poltico na construo de alternativas
sociais, exigindo uma diversidade de intervenes e aes com estratgias
intricadas na correlao de foras.
Como resultado, a nova Constituio da Repblica Federativa do
Brasil, promulgada em 1988 (BRASIL, 1988), incorporou diretrizes gerais da
poltica urbana, decidindo que a propriedade cumpre sua funo social
quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade.
Transferiu a responsabilidade de sua aplicao para os municpios, a partir
da elaborao do Plano Diretor Municipal (PDM), enquanto instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
A regulamentao da Constituio ocorreu somente treze anos
depois, em 10 de julho de 2001, com a aprovao da Lei n 10.257,
denominada Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), a qual estabelece normas
de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade
urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados,
bem como do equilbrio ambiental.
2 PLANO DIRETOR
O Municpio , inegavelmente, o principal responsvel pela

implantao da legislao de poltica urbana e rural, embasada no PDM.
Conforme o Estatuto da Cidade, esse Plano deve trazer elementos
fundamentais para reverter procedimentos histricos inadequados,
definindo condies para o processo de gesto democrtica, com a
participao ampla dos habitantes na conduo do destino das cidades.
76
O PDM necessita apresentar preceitos explcitos, institudos

coletivamente, produzindo e divulgando informaes sobre a realidade
urbana em linguagem acessvel. Nesse sentido, o Estatuto da Cidade
determina que, aps sua aprovao por lei municipal, o Plano Diretor passa
a se constituir no instrumento de desenvolvimento e expanso urbana,
detalhado em leis especficas. Alm disso, as diretrizes e as prioridades nele
contidas devem ser incorporadas pelo plano plurianual, pelas diretrizes
oramentrias e pelo oramento anual (BRASIL, 2001).
Igualmente, torna obrigatrio que o PDM deva ser revisto pelo
menos a cada dez anos, sendo obrigatrio nos municpios com mais de vinte
mil habitantes, e precisa estar fundamentado nas Cartas Geotcnicas em
sua elaborao ou reviso (BRASIL, 2001). importante lembrar que a
Constituio do Estado de So Paulo, em seu art. 181, Captulo II, estende a
necessidade do PDM para todos os municpios paulistas (SO PAULO, 1989).
Ressalta-se, tambm, que o Estatuto da Cidade, modificado em 2012
pela Lei Federal n 12.608, da Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil
(PNPDEC), estabelece aos municpios que estejam enquadrados nessa
obrigao e no tenham Plano Diretor aprovado devero executar essa
deliberao at o prazo legal previsto para sua elaborao, sob pena de
serem impostas sanes ao gestor municipal que deixar de faz-lo, alm da
punio de outros agentes pblicos envolvidos. Alm disso, o inciso VII do
art. 52 desta lei define como ato de improbidade administrativa o
descumprimento da obrigao de aprovao do PDM no prazo estipulado
(BRASIL, 2012).
Com a alterao do Estatuto da Cidade, o PDM extrapolou sua
abordagem urbana restrita para o estmulo do ordenamento da ocupao
do solo urbano e rural, tendo em vista sua conservao e a proteo da
vegetao nativa, dos recursos hdricos e da vida humana.
2.1 METAS DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL
Os procedimentos na elaborao do PDM variam conforme as

diferentes realidades de cada municpio, tais como as feies do meio fsico
e condies sociais e polticas. De modo geral, podem-se sugerir alguns

aspectos a ser considerados:
a) planejar o desenvolvimento do PDM, reunindo a equipe
executora, uniformizando, entre outras questes, os prazos, os
produtos pretendidos e sua forma de apresentao, incluindo a
escala e enfoque e pesquisas de informaes disponveis. Assim,
ter-se- base norteadora essencial para o desenvolvimento de
trabalhos em um empreendimento coletivo;
b) reunir com responsveis da Prefeitura, abordando as situaes
locais e regionais do municpio, alm de direcionamentos
polticos do grupo gestor;
c) buscar, inicialmente, informaes disponveis em compilao
bibliogrfica, entre as quais constam dados fornecidos pela
prefeitura;
d) organizar e sistematizar base de dados ressaltando-se os mapas
digitais planialtimtrico e temticos (tais como declividade,
geologia, geomorfologia e uso e ocupao do solo), e elaborao
de planilhas;
e) complementar e corrigir os dados com trabalhos de campo,
envolvendo os estudos anteriores e os levantamentos mais
detalhados de informaes locais, finalizando os mapas
temticos iniciais;
f) elaborar cartas geotcnicas ou geoambientais de suscetibilidade,
aptido urbanizao e de risco, conforme legislao pertinente;
g) dar cumprimento indicao do macrozoneamento de acordo
com estudos anteriores;
h) estabelecer diretrizes gerais para subsidiar a proposta inicial do
Plano Diretor;
i) buscar informaes por meio do sistema participativo, baseado
na proposta inicial, com aes como a elaborao e distribuio
de questionrios populao em geral pelas diversas formas de
divulgao disponveis, reunies com tcnicos municipais,
associaes e demais setores e rgos locais, alm de audincias
pblicas, de preferncia na Cmara Municipal. Lembrar que o
78
sistema participativo envolve os diferentes segmentos sociais

(associaes e demais moradores), alm do Executivo, Legislativo
e Judicirio;
j) elaborar a proposta definitiva do PDM e levar em votao na
Cmara, com debates e eventuais modificaes necessrias at
se obter acordos majoritrios dos grupos participativos e sua
aprovao como Lei Orgnica do municpio;
k) elaborar legislao municipal de ocupao com parmetros
detalhados, conforme o princpio geral do PDM;
l) estabelecer critrios e criar nova organizao da Administrao
Pblica, formando ncleos participativos no monitoramento e na
coordenao dos temas prioritrios municipais contidos no PDM,
envolvendo eficincia, transparncia e flexibilizao nos canais
de participao, com implementao de processos contnuos e
integrados.
Acrescenta-se que, para sua realizao, o municpio deve buscar os
problemas reais e mais urgentes, considerando suas particularidades, desde
a histria local, at a regio onde se encontra. necessrio envolver
objetivos, instrumentos, aes estratgicas, metas e prazos e articulao de
questes e dificuldades comuns na sua resoluo.
Para complementar, o Plano Diretor precisa tornar vivel a efetivao
dos grandes desafios a serem superados na construo do processo de
gesto democrtica, com a participao ampla dos habitantes na conduo
do destino das cidades. um procedimento que abrange uma estrutura
complexa, onde se deve levar em conta a consonncia entre todos os grupos
socioeconmicos com direito a voz.
Esse processo participativo pressupe, entre outras condies:
a) viso renovadora e democrtica do Poder Pblico, no sentido
de partilhar sua gesto com os diferentes segmentos sociais;
b) nova organizao da Administrao Pblica, formando ncleos
gestores de coordenao de temas prioritrios municipais,
envolvendo eficincia, transparncia e flexibilizao dos canais
de participao, com implementao de processos contnuos,
integrados e descentralizados;
c) apresentao de regras claras, decididas coletivamente, para o

desenvolvimento de todo o processo, com canais permanentes
e temporrios, de momentos de discusses e de sistematizao;
d) adoo de firmeza e transparncia do grupo coordenador
(Ncleo Gestor), assegurando que todos tenham direito voz,
exigindo credibilidade e avano no processo participativo. Dessa
forma, podero aflorar interesses divergentes explicitando-se
conflitos e, a partir da, construrem-se pactos; e
e) produo de informaes sobre a realidade urbana, em
linguagem acessvel, democratizando sua divulgao.
2.2 ABORDAGENS DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL
O tratamento das diretrizes de ocupao do territrio municipal

permite evitar incompatibilidades e criar melhores condies e resultados
ambientais, se levar em conta sua relao com os municpios vizinhos
enquanto partes associadas a questes municipais mais abrangentes.
Como exemplo, importante a funo protetora do Municpio para
minimizar os impactos negativos sobre as Unidades de Conservao (UCs) e
outras reas especialmente protegidas da regio. Assim, ampliam as aes
de conservao, compatibilizando a presena da biodiversidade, a
valorizao da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentvel no
contexto regional, alm da integrao das reas de vegetao de interesse
paisagstico, de modo a garantir e fortalecer atividades como o ecoturismo.
Nessa circunstncia, a noo de Plano Diretor sempre conduziu
ideia de um instrumento normativo bsico para dirigir o desenvolvimento
do municpio nos mais variados segmentos ambientais (fsico,
socioeconmico e bitico). Entretanto, um aspecto quase sempre esquecido
para a ocupao do solo est relacionado com o meio fsico (solo, rocha,
recursos hdricos, relevo, dentre outros).
Com a ausncia do entendimento interativo dos processos
geoambientais, no se consegue tratar adequadamente as necessidades da
ocupao, da competncia do solo e da qualidade de vida municipal, em
questes como habitao, saneamento bsico, formas de uso do solo, entre
80
outras. So condies fundamentais no PDM e, portanto, devem ser

tratadas por ocasio de sua elaborao e, posteriormente, na aprovao da
Lei Orgnica municipal.
Outra questo pouco considerada o comprometimento de observar
e analisar a sequncia dinmica das obrigaes municipais prioritrias,
desde implantao do Plano at o seu monitoramento, ou seja, ao pr em
prtica as determinaes inicialmente propostas, a apreciao de seu
desempenho dever permitir realimentar continuadamente as diretrizes do
planejamento. Em tal circunstncia, a Lei Orgnica municipal pode ser
emendada mediante reviso.
Por fim, um aspecto essencial a ser destacado no criar, na
concepo do PDM, uma cpia de outros Planos, mas sim pensar e elaborar
a partir da realidade peculiar de cada local. Indo ao encontro desta situao
prpria de cada municpio, destacam-se, tambm, as necessidades que se
impem no Estatuto da Cidade. Esta Lei, em seu art. 2, reflete seu
entendimento de que a poltica urbana deve ter por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento, tanto das funes sociais da cidade quanto da
propriedade urbana (BRASIL, 2001). Para atender s exigncias
fundamentais expressas no Plano Diretor, que so diferenciadas para cada
municpio, delega ao PDM o papel de definir suas situaes caractersticas
de modo que a propriedade e a cidade possam se configurar de maneira a
cumprir sua funo social.
3 A FUNO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE
Os aspectos desafiadores mais ressaltados na elaborao de um

Plano Diretor e no monitoramento de sua aplicao so as questes da
funo social da cidade e da propriedade, com uma gesto democrtica que
determina mudanas de comportamento e valores, aperfeioando os
instrumentos de dilogo e incluso de questes como a arte, a msica, a
religio.
Entende-se como funo social da cidade a necessidade de assegurar
a qualidade urbana para todos, como habitao, saneamento bsico,
transporte urbano, unidades de atendimento sade, educao e emprego.
Em relao funo social da propriedade, esta cumpre sua

finalidade quando se interage em harmonia os interesses privados com os
pblicos, assegurando o direito de propriedade na busca da reduo de
desigualdades, segregaes e excluses.
Concomitante a esses processos, tem-se a ideia do direito urbanstico
como um sistema de normas, autnomo em relao ao direito
constitucional ou administrativo (FREITAS, 2007). A noo de princpios, no
campo da cincia jurdica, determinante funcionalidade do direito, como
tcnica de deciso, permitindo uma interpretao que supere eventuais
lacunas e conflitos entre as normas. Por isso mesmo, de grande
generalidade e quase sempre de aplicao apenas mediata.
Os princpios jurdico-constitucionais apontam para a estrutura (e,
neste caso especfico, tambm para a construo) de todo um feixe
organizado de regras, constitucionais ou infraconstitucionais. Essa avaliao
no nova. Porm, poucos foram aqueles que enfrentaram a tarefa de
buscar a identificao de seus princpios estruturantes, ainda que se
apresente, at hoje, de forma restritiva e assistemtica. Assim sendo,
socorrendo-se ora na Constituio Federal, ora na doutrina estrangeira,
enunciaram-se os seguintes princpios:
a) urbanismo como funo pblica: que denota o especial papel
do Estado na implantao da funo social da cidade, que era
considerado um princpio implcito, decorrente do prprio
sistema. No entanto, ganhou densidade no Estatuto da Cidade a
partir das diversas referncias ao interesse social, ao
planejamento imperativo e s aes de outras polticas pblicas
com rebatimento territorial;
b) subsidiariedade: complementar ao anterior e relacionado ao
desdobramento do art. 173 da Constituio Federal, expressaria
o papel primordial da iniciativa privada na implantao fsica
dos planos, restando ao Poder Pblico assumir apenas quando
absolutamente necessrio;
c) coeso dinmica das normas urbansticas: princpio de
singularidade da norma urbanstica onde dado o papel do
82
Plano Diretor de validao dos demais planos em relao s

normas urbansticas;
d) afetao das mais-valias ao custo da urbanizao: se delineava
como uma diretriz, ainda tnue, em face da desapropriao por
zona e contribuio de melhoria. Com o Estatuto da Cidade, art.
o
2 das diretrizes da poltica urbana, inciso XI, sua incorporao
legal vem, em definitivo, como dever na elaborao e aplicao
da legislao urbanstica;
e) justa distribuio dos benefcios e nus derivados da atuao
urbanstica: derivado do princpio da isonomia, numa acepo
de elaborao de polticas pblicas, tambm ganhou corpo em
definitivo face ao disposto no inciso IX do Estatuto da Cidade.
nesse contexto que se inserem, como princpios, a funo social da
propriedade urbana e a funo social da cidade, que so explicitados no art.
182 da Constituio Federal (BRASIL, 1988). O princpio da funo social da
propriedade urbana constitui verdadeira legitimao desse direito nos
marcos do Estado Social, indo muito alm das conhecidas e consagradas
limitaes at ento vigentes.
No se trata de confrontar interesses, mas sim de moldar alguns (os
privados) a outros (os pblicos), conforme apontado na Figura 2. O que
nunca se conjeturou, porque at ento era incompatvel com a propriedade
individualista, foi a imposio da obrigao de utilizar o imvel, isto ,
obrigao de exercer o direito em benefcio de um interesse social
(SUNDFELD, 1987 apud FREITAS, 2007).
Figura 2 Funo social da propriedade urbana, aplicada

desordenadamente (centro da foto) e ordenada (ao fundo)
Fonte: IPT (2012) modificado.
J a funo social da cidade constitui o princpio de consagrao mais

recente, abordado pela primeira vez na Constituio vigente (BRASIL, 1988).
Vislumbra-se nesse princpio a exigncia de poltica de desenvolvimento, a
cargo da sociedade e do Estado, que estabelea melhor qualidade urbana,
pautada por medidas que induzam a concretizao de tal direito (Figura 3).
Figura 3 No atendimento s necessidades fundamentais de ordenao da cidade,

para a qualidade urbana
Disposio inadequada de lixo em Campinas, SP. Construo inadequada de drenagem na RMSP.

Fonte: Fotos arquivo IPT.
84
Nessa perspectiva, o Estatuto da Cidade lembra que a poltica urbana

tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana (BRASIL, 2001). A aplicao destes preceitos
na organizao do PDM deve estar relacionada, indispensavelmente, com
estudos geoambientais desenvolvidos, fundamentando um diagnstico local
e regional.
4 ABORDAGEM GEOAMBIENTAL
A Lei Federal n 12.608, da Poltica Nacional de Proteo e Defesa

Civil, trouxe grande inovao relacionada s aes efetivas de preveno a
situaes de risco a partir de medidas no planejamento municipal (BRASIL,
os
2012). Para alcanar essa finalidade, alterou as leis anteriores n
10.257/2001 (Estatuto da Cidade) e 6.766/1979 (Lei Lehmann), dentre
outras. Foi neste contexto que essa legislao tornou obrigatria a
cartografia geotcnica no PDM.
As cartas geotcnicas apresentam-se na forma de documentos
cartogrficos, elaborados por meio de trabalhos de mapeamento efetuados
em campo e laboratrio. Sintetizam o conhecimento do meio fsico e seus
processos geodinmicos atuantes (geo), bem como as recomendaes sobre
medidas estruturais e no estruturais que devem ser adotadas (tcnica)
para que eventuais intervenes no ambiente sejam realizadas de maneira
adequada s caractersticas geotcnicas dos terrenos (IPT, 2015).
As Cartas Geotcnicas permitem a elaborao da proposta de
macrozoneamento do municpio, com delimitao das macrozonas e zonas,
as quais abalizam formas de ocupao especficas. A sua definio, de
acordo com o Estatuto da Cidade, deve ser feita considerando a
compatibilidade entre as condies do meio fsico, a capacidade da
infraestrutura instalada, as necessidades de preservao ambiental e de
patrimnio histrico e as caractersticas de uso e ocupao existentes.
4.1 CARTOGRAFIA GEOTCNICA
De acordo com a Lei Federal n 12.608 (PNPDEC), a obrigatoriedade

de elaborao da carta geotcnica atribuda apenas aos municpios com
reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto,

inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos,
institudos em um cadastro nacional (BRASIL, 2012). Entretanto, aps as
modificaes da PNPDEC no Estatuto da Cidade, a cartografia geotcnica
tornou-se obrigatria quando o Plano Diretor fosse elaborado, ou seja, hoje
indispensvel para todos os municpios com PDM.
o
Vnculo legal com a Carta Geotcnica encontra-se tambm na Lei n
6.766 Lei Lehmann, que dispe sobre o Parcelamento do Solo Urbano.
Dentre outras condies, considera lote o terreno servido de infraestrutura
bsica, cujas dimenses atendam aos ndices urbansticos (relacionados com
o uso do solo, traado dos lotes, do sistema virio, dos espaos livres e das
reas reservadas para equipamento urbano e comunitrio) definidos pelo
Plano Diretor e detalhados em legislao dele derivada. Da mesma forma,
fica vedada a aprovao de projeto de loteamento e desmembramento em
reas de risco definidas como no edificveis (BRASIL, 1979).
As cartas geotcnicas, consequentemente, passaram a se constituir
instrumentos essenciais e obrigatrios para estabelecer polticas de
ocupao e proteo adequadas do territrio. Para tanto, delimitam
unidades resultantes do tratamento e da anlise de aspectos do meio fsico
local, em um processo de interao com os meios biticos e
socioambientais, permitindo apresentar diretrizes diferenciadas para sua
ocupao (FREITAS, 2000).
Assim sendo, trata-se de um zoneamento geoambiental, onde as
unidades territoriais distintas so delimitadas a partir da identificao,
avaliao e mapeamento da predominncia dos principais processos,
naturais ou modificados por aes do homem, responsveis pela dinmica
dos solos. As informaes so obtidas de acordo com seus diversos graus de
viabilidades fsicas e tcnicas, frente a um ou mais usos especficos,
indicando as condies mais apropriadas urbanizao, ou situaes de
ocupao impeditivas ou restritivas para as reas urbana e rural.
Os processos do meio fsico (geo) so resultantes de anlise,
principalmente, da geologia, da geomorfologia, do solo, dos recursos
hdricos e da bacia hidrogrfica. Considerando que a avaliao da alterao
dos processos pela ocupao, j existente ou potencial, permite racionalizar
86
e compatibilizar a influncia mtua entre o meio fsico e as atividades j

estabelecidas ou previstas, torna-se essencial que se tenha disponvel um
mapeamento de uso e ocupao do solo (FREITAS, CAMPANHA; TERRELL,
2015). As cartografias exigidas na elaborao e reviso do Plano Diretor
envolvem, igualmente, um conjunto de metas e aes, com objetivos gerais
correspondendo adequao do PDM para o uso e ocupao do solo
apropriado no contexto geoambiental. Entretanto, so institudas com
objetivos especficos e procedimentos diferenciados.
O Ministrio da Cidade (MCid), e o Servio Geolgico do Brasil
(CPRM) avaliaram as necessidades preventivas expostas na Lei Federal da
PNPDEC, a qual instituiu a obrigatoriedade da cartografia geotcnica e
autorizou, ainda, a criao de sistema de informaes e monitoramento de
desastres, dentre outras diretrizes associadas. A partir dessa avaliao
efetuada, o MCid e CPRM indicaram as diferentes abordagens das cartas
geotcnicas previstas e suas escalas especficas, consideradas adequadas ao
cumprimento dessa Lei, na obteno de diretrizes urbansticas voltadas para
a segurana dos novos parcelamento e solo. Tendo-se por base essas
apreciaes, foram elaboradas cartas em diversos Estados brasileiros, pela
prpria CPRM, por institutos de pesquisa e departamentos acadmicos, em
atendimento ao Servio Geolgico do Brasil, e sob sua coordenao.
Assim, com o advento da PNPDEC e os requisitos estabelecidos para a
gesto de riscos nos municpios, impe-se a elaborao de trs tipos de
cartas geotcnicas: Carta de Suscetibilidade (implcita no requisito I da
PNPDEC); Carta de Aptido Urbanizao (explcita no requisito V); e Carta
de Risco (implcita no requisito III), conforme ilustra a Figura 4.
Figura 4 Abrangncia das cartas geotcnicas requeridas pela PNPDEC
Fonte: IPT (2015).
Apesar das diferentes tipologias, para qualquer tipo de cartografia

(em geral designado pela sua aplicao) a elaborao se d, atualmente,
tendo por base o entendimento de processos geoambientais, ou seja, pela
influncia de condicionantes naturais, antrpicos, ou ambos. A falta de
entendimento da interao dos processos ambientais no permite tratar
adequadamente as necessidades para questes como habitao,
saneamento bsico, formas de uso do solo, dentre outras. Procedimentos
metodolgicos gerais esto expostos na Figura 5.
88
Figura 5 Apresentao esquemtica dos procedimentos e produtos na elaborao do PDM
Fonte: IPT (2016b), modificado
O objetivo da carta geotcnica, com delimitao em unidades

territoriais distintas, a identificao e avaliao das predominncias dos
principais processos geoambientais, responsveis pela sua dinmica,
permitindo estabelecer um zoneamento geotcnico ou geoambiental,
refletindo a variao dos diferentes graus de capacidade do solo frente aos
processos do meio ambiente.
Deve-se considerar, alm disso, que a dinmica de um processo no
linear. formada por uma interao varivel de parmetros em
metaequilbrio que, quando submetida a modificaes, pode dar respostas
de magnitude nem sempre esperadas, com transies bruscas ou no. Tais
modificaes tm, normalmente, as aes antrpicas como o principal
agente de alterao dos processos.
Levando em conta a inconstncia dos processos ao longo do tempo,
essencial a organizao de um modelo de anlise e sntese capaz de integrar
caractersticas fisiogrficas e de variaes nas atividades do homem, a partir

de um mtodo de abordagem que compreende o espao territorial formado
como um sistema ambiental, com estruturao, funcionamento e dinmica
de seus elementos fsicos, biogeogrficos, sociais e econmicos.
Os dados cartogrficos devem ser georreferenciados para integrao,
armazenamento e tratamento em Sistema de Informao Geogrfica (SIG),
permitindo, alm de sua reproduo sistemtica, tambm o tratamento das
modificaes continuadas dos processos.
importante ressaltar, alm disso, que a Lei da PNPDEC determina,
em seu art. 5, Inciso IV, a necessidade de incorporar a reduo do risco de
desastre e as aes de proteo civil entre os elementos da gesto territorial
e do planejamento das polticas setoriais (BRASIL, 2012).
Nessas condies legais, necessrio tratar-se de:
a) executar mapeamento contendo as reas suscetveis
ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes
bruscas e processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos (Carta
Geotcnica de Suscetibilidade);
b) dar cumprimento Carta Geotcnica de Aptido Urbanizao,
estabelecendo diretrizes urbansticas voltadas para a segurana
dos novos parcelamentos do solo; e
c) mapear reas de risco, nos estudos de identificao de
ameaas, suscetibilidades, vulnerabilidades e risco de desastre e
nas demais aes de preveno, mitigao, preparao,
resposta e recuperao territorial e social (Carta Geotcnica de
Risco).
4.1.1 Carta Geotcnica de Suscetibilidade
O procedimento cartogrfico deve ser iniciado com a Carta

Geotcnica de Suscetibilidade, de enfoque regional, mapeando reas
propcias a desastres por ocorrncia de deslizamentos de grande impacto,
inundaes bruscas e processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos.
Atualmente so considerados os processos de movimentos gravitacionais de
90
massa (escorregamentos, queda de blocos, lajes e corridas de massa), e

possibilidade de fluxo de detritos, enxurradas, inundao e alagamentos.
A escolha restrita anlise e ao mapeamento to somente desses
processos do meio fsico e sem consideraes com as alteraes das
atividades do homem, fundamenta-se, tambm, nas orientaes do MCid e
CPRM. Tiveram por referncia o entendimento de que tais processos so
dotados de maiores potencialidades de ocorrncia e de consequncias,
estimadas em sua magnitude de perdas e danos, na gerao de desastres
naturais, mais expressivas comparativamente aos demais processos.
De acordo com Bitar et al. (2014), para os movimentos gravitacionais
de massa (deslizamento, rastejo, queda de bloco, corrida de massa) e
inundao, os parmetros descritos em cada classe de suscetibilidade
compreendem: relevo, forma das encostas, amplitudes, declividades,
litologia, densidade de lineamentos, solos e caractersticas especficas dos
processos.
Bacias hidrogrficas suscetveis a corridas de massa apresentam
atributos fsicos que possibilitam, tambm, a gerao de enxurradas. Por
outro lado, esta relao no tem correspondncia biunvoca, ou seja, nem
todas as bacias hidrogrficas e respectivos cursos dgua com
suscetibilidade ao processo de enxurrada tm atributos que permitam gerar
tambm corridas de massa.
Para enxurradas, os critrios e parmetros considerados so:
unidades de relevo serrano e/ou de morros altos, com amplitudes maiores
que 300 metros, em bacias de drenagem com reas menores que 10 km.
Para essa cartografia so estabelecidas, usualmente, unidades geotcnicas
com as classes de alta, mdia e baixa suscetibilidade de ocorrncia de cada
processo considerado.
4.1.2 Carta de Geotcnica de Aptido Urbanizao
A Carta de Geotcnica de Aptido Urbanizao indica medidas

preventivas ou corretivas no desenvolvimento de um municpio,
considerando a ocorrncia de problemas, potenciais ou existentes, do uso e
ocupao do solo, a partir do entendimento dos mecanismos de deflagrao
dos processos responsveis pela sua ocorrncia.
Esse tipo de cartografia geotcnica considera a relao entre a

possibilidade de ocorrncia de um dado processo avaliando a magnitude de
danos ou implicaes sociais e/ou econmicas. D continuidade Carta
Geotcnica de Suscetibilidade elaborada anteriormente. Seu resultado
reflete a avaliao integrada dos eixos fsico-ambiental, jurdico-legal e
socioeconmico-organizativo, necessrias legalmente para as reas
destinadas expanso urbana. Em suma, o agente antrpico considerado
a partir da avaliao das alteraes existentes do processo do meio fsico
pela ocupao e, posteriormente, como o meio ir responder frente a novas
solicitaes previstas que podem lhe ser impostas.
Mesmo que essa cartografia seja necessria, pela Lei n 12.608,
apenas para reas indicativas de expanso dos permetros urbanos, avalia-
se como indispensvel levarem-se em conta as indicaes das melhores
situaes geoambientais em todo o territrio para sua expanso e
planejamento e gesto. Nessa circunstncia, as unidades geoambientais so
delimitadas de acordo com as caractersticas especficas do meio fsico
(litologia, geologia e hidrogeologia), do meio bitico (matas, reas
legalmente protegidas) e do meio antrpico (formas de ocupao,
atividades existentes e previstas) que estabelecem mudanas no
planejamento territorial (BRASIL, 2012).
Suas delimitaes e diretrizes precisam ter como referncias bsicas
as caractersticas de agrupamentos litolgicos estabelecidos por:
predominncia de comportamento geotcnico; tipos geomorfolgicos e
suas variaes nos padres de relevo; reas desfavorveis do ponto de vista
geotcnico e ambiental ocupao, ou necessitando de estudos e
estabelecimento de medidas de engenharia; restries ou impedimentos
determinados pela legislao bsica pertinente; e por aspectos
sociopolticos peculiares e relevantes do municpio.
Considerando a existncia restrita de mapeamentos de
planialtimetria e estudos temticos de escalas detalhadas, conforme
previsto em Lei, deve-se buscar condies de melhor interpretao local das
informaes.
Dando busca obteno de informaes locais em escala de maior
detalhe pode-se utilizar, por exemplo, ortofotos e imagens de satlite, com
92
reinterpretao dos mapas temticos necessrios, e posterior avaliao de

campo, de forma a permitir estimativa adequada ao planejamento de
terrenos com melhores aptides para a expanso urbana.
Concebendo desempenhos distintos dos terrenos, compe subsdios
imprescindveis elaborao do Plano Diretor, tanto do ponto de vista
geotcnico, quanto ambiental. A sistematizao das diretrizes de ocupao
apresentada em quadros-legenda.
4.1.3 Carta Geotcnica de Risco
Na sequncia, indica-se a elaborao da Carta Geotcnica de Risco,

que considera a relao entre a possibilidade de ocorrncia de um dado
processo avaliando a magnitude de danos ou implicaes sociais e/ou
econmicas. Caso no advenham danos, a ocorrncia denominada evento.
Portanto o risco est relacionado, necessariamente, com o uso e ocupao
do solo.
A cartografia geotcnica de risco apresenta a distribuio, o tipo e o
grau dos riscos, visando, principalmente, definio de aes preventivas.
Essa cartografia atende Lei da Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil,
a qual estabelece que deva ser competncia dos entes federados a adoo
de medidas necessrias reduo dos riscos de desastre.
Apesar de ter por enfoque principal as situaes de desastre, esta Lei
o
ressalva, em seu art. 2 , que a incerteza quanto ao risco de desastre no
constituir bice para a adoo das medidas preventivas e mitigadoras da
situao de risco (BRASIL, 2012). Assim sendo, pode-se considerar, na leitura
dessa Lei, a abordagem genrica de risco, englobando os desastres.
Ainda conforme a Lei Federal n 12.608, competncia da Unio,
dentre outras aes, promover estudos referentes s causas e possibilidades
de ocorrncia de desastres de qualquer origem, sua incidncia, extenso e
consequncia, alm de apoiar as demais unidades da organizao federal no
mapeamento das reas de risco, nos estudos de identificao de ameaas,
suscetibilidades, vulnerabilidades e risco de desastre e nas demais aes de
preveno, mitigao, preparao, resposta e recuperao (BRASIL, 2012).
A competncia do Estado, alm de outros atributos, identificar e
mapear as reas de risco e realizar estudos de identificao de ameaas,
suscetibilidades e vulnerabilidades, em articulao com a Unio e os

Municpios. Dever apoiar, sempre que necessrio, os municpios no
levantamento das reas de risco, na elaborao dos Planos de Contingncia
da PNPDEC e na divulgao de protocolos de preveno e alerta e de aes
emergenciais, contendo, no mnimo, a identificao das bacias hidrogrficas
com situaes de risco.
As competncias institudas dos municpios so, dentre outras, a
incorporao das aes de proteo e defesa civil no planejamento
municipal, identificando e mapeando as reas de risco, alm de promover
sua fiscalizao impedir novas ocupaes nessas reas. Essas aes devero
constar dentre os elementos da gesto territorial e do planejamento das
polticas setoriais.
Da mesma forma, o contedo do Plano Diretor dever ser
compatvel com as disposies insertas nos Planos de Recursos Hdricos,
sendo que a identificao e o mapeamento de reas de risco levaro em
conta as cartas geotcnicas.
O Office of the United Nations Disasters Relief Co-Ordinator (UNDRO),
rgo das Naes Unidas que atua na preveno de acidentes naturais e
tecnolgicos, segundo Carvalho, Macedo e Ogura (2007), pauta sua atuao
em um modelo de abordagem composto pelas seguintes etapas:
a) etapa 1 identificao dos riscos, determinando os processos
existentes do meio fsico e estimando o grau de probabilidade
de ocorrncia. Posteriormente, deve ser realizada a segunda
etapa;
b) etapa 2 anlise de risco, detalhando-se a primeira etapa com
avaliaes quantitativas ou semiquantitativas, analisando e
determinando as intervenes necessrias para recuperao
das reas, referentes aos danos e prejuzos socioambientais
associados ao risco. Consideram-se tanto as situaes atuais
como ocupaes futuras;
c) etapa 3 medidas de preveno de acidentes, no estruturais
e estruturais, especficas para cada tipo de rea de risco,
constituindo aes, planos e projetos para recuperao das
reas, evitando ou minimizando os problemas encontrados.
94
Tais etapas podem ser complementadas, se necessrio, por

planejamento para situaes de emergncia, integrado por informaes
pblicas e treinamento, atribuindo nveis de risco voltado a situaes de
emergncia, de acordo com sua tipologia, mecanismo, material envolvido,
magnitude, velocidade, tempo de durao, trajetria, severidade e poder
destrutivo. Em seguida, devero ser efetivadas medidas referentes a
informaes pblicas, preparao e treinamento da populao local, para
reagir aos eventos previstos, com monitoramento dos processos de
instabilizao e instituio de aes para eventuais deslocamentos dos
moradores.
O planejamento para situaes de emergncia, integrado por
informaes pblicas e treinamento, deve ser implantado pela equipe
municipal juntamente com a Defesa Civil.
o
O levantamento inicial de risco (etapa 1) atende exigncia da Lei n
12.608, com detalhamentos na sequncia. Os processos estudados podem
ocorrer por influncia de condicionantes naturais, antrpicos, ou ambos. As
causas destes processos devem ser entendidas, a fim de se controlar e evitar
acontecimentos similares (Figura 6).
Figura 6 Identificao dos riscos por processos naturais ou

decorrentes de atividades do homem
Fonte: Fotos arquivo IPT.

As condies induzidas so geradas pelas atividades humanas, com

ocupao inadequada modificando as formas naturais do relevo composio
do solo e da gua. Como exemplo tm-se as alteraes por meio de: cortes e
aterros na construo de moradias/edificaes e sistema virio; obras
incrementando o escoamento superficial com fluxo concentrado de guas
sobre as vertentes e drenagens; assoreamento e contaminao de cursos
dgua com solo erodido pela ocupao e remoo da cobertura vegetal, e
decorrente de lanamento de entulho, lixo e outros materiais.
Baseado em Carvalho, Macedo e Ogura (2007), a avaliao de dano
potencial ocupao, expressa segundo diferentes graus de risco, so
resultantes da probabilidade de ocorrncia e das consequncias sociais e
econmicas, qualificando o risco em Muito Alto (R4), Alto (R3), Mdio (R2) e
Baixo ou Sem Risco (R1). Usualmente so levadas em conta apenas as
condies (R3) e (R4). A determinao dos graus de risco corresponde a
critrios de julgamento conforme a avaliao da probabilidade de
ocorrncia dos processos de instabilizao, do tipo deslizamentos em
encostas ocupadas, bem como os parmetros analisados.
O R3 apresenta tanto as condicionantes geoambientais
predisponentes, quanto o nvel de interveno no setor, avaliadas
qualitativamente com alta potencialidade para o desenvolvimento dos
processos. Alm disso, observa-se a presena de significativa(s) evidncia(s)
de instabilidade. Considera-se ainda que, mantidas as condies existentes,
perfeitamente possvel a ocorrncia de eventos destrutivos durante
episdios de chuvas intensas e prolongadas, no perodo de um ano.
O R4 apresenta condicionantes geoambientais predisponentes e o
nvel de interveno no setor com muito alta potencialidade para o
desenvolvimento dos processos. As evidncias de instabilidade so
expressivas e esto presentes em grande nmero e/ou magnitude. a
condio mais crtica. Mantidas as condies existentes, muito provvel a
ocorrncia de eventos destrutivos durante episdios de chuvas intensas e
prolongadas, no perodo de um ano.
96
4.2 DEFINIO DE MACROZONAS E PERMETRO URBANO
As cartas geotcnicas permitem a elaborao do macrozoneamento

do Municpio, com delimitao das macrozonas e zonas, as quais
apresentam formas de ocupao especficas. As respectivas definies, de
acordo com o Estatuto da Cidade, devem ser feitas considerando a
compatibilidade entre as condies do meio fsico, a capacidade da
infraestrutura instalada, as necessidades de preservao ambiental e de
patrimnio histrico, e as caractersticas de uso e ocupao existentes. Para
tanto, o macrozoneamento deve conter elementos e parmetros fsicos,
urbanos, ambientais e regionais adotados para a organizao do municpio,
necessrios definio das linhas estruturadoras do Plano Diretor e ao
cumprimento dos objetivos e das diretrizes da poltica urbana.
O aproveitamento da Carta Geotcnica de Suscetibilidade na
definio ou reviso de macrozonas, e tambm do permetro urbano,
permite uma primeira viso geral do municpio, porm sem considerar as
alteraes decorrentes das atividades do homem (BITAR, 2014; IPT, 2016b).
Assim sendo, deve ser reanalisada frente s modificaes, que podem afetar
a estabilidade dos terrenos e a dinmica de escoamento local.
O macrozoneamento se reporta Carta Geotcnica de Aptido
urbanizao, que d continuidade Carta Geotcnica de Suscetibilidade,
elaborada anteriormente, agora envolvendo o agente antrpico, avaliando-
se as alteraes existentes do processo do meio fsico pela ocupao e,
posteriormente, como o meio ir responder frente a novas solicitaes
previstas que podem lhe ser impostas.
Os parmetros detalhados (qualitativa e quantitativamente),
relacionados aos usos permitidos e respectivos ndices urbansticos de
parcelamento e ocupao do solo e atinentes com a delimitao e com os
critrios de ocupao das macrozonas e zonas, sero determinados em Lei
municipal especfica, a qual deve guardar relao com a macro-organizao
estabelecida no Plano Diretor.
Uma proposta de referencial espacial para o uso e a ocupao do
solo municipal, em concordncia com as estratgias de poltica urbana, deve
ser resultado da anlise de um conjunto de dados tcnicos, destacando-se

os seguintes (IPT, 2016a):
a) as restries expanso urbana, considerando aspectos do
meio fsico (reas desfavorveis ocupao do ponto de vista
geolgico-geotcnico) e as questes legais (Unidades de
Conservao UCs, reas de Preservao Permanente APPs,
mananciais, reas de Mata Atlntica, etc.);
b) os casos de ocupao irregular (em zona urbana e rural), a fim
de verificar a necessidade, ou no, de readequao dos limites
do permetro urbano legalmente institudo, considerando
condicionantes geoambientais, questes sociais, de
regularizao fundiria, de infraestrutura atualmente existente
e de existncia de vazios urbanos;
c) as tendncias de ocupao, compostas pela anlise das reas
ocupadas (urbanas e rurais), seu histrico de evoluo, as
atividades econmicas em curso e o sistema virio que,
conjuntamente, indicam as tendncias de crescimento, a
acelerao da dinmica urbana e a induo de assentamentos e
usos futuros;
d) as potencialidades de preservao ambiental e turstica, que
devem ser exploradas para fins de proteo e conservao, mas
tambm de gerao de emprego como fator estratgico de
desenvolvimento econmico e social sustentvel; e
e) a interao com municpios circunvizinhos, a fim de evitar
incompatibilidades e incentivar a gesto regional, permitindo
criar melhores condies e resultados socioeconmicos com a
inter-relao dos municpios limtrofes, considerando todos
como partes integrantes de uma regio.
Esses critrios tcnicos podem ser analisados ante duas situaes: o
caso onde o municpio no possui essa informao (1); e outro quando j
existe macrozoneamento institudo (2).
No caso (1), da inexistncia anterior de macrozoneamento municipal,
faz-se uma leitura do territrio para definir diretrizes gerais passveis de
98
incorporao no Plano Diretor e principais normas de uso e ocupao do

solo estabelecidas por legislao especfica. Nesse sentido, deve ter por
referncia:
a) as cartografias geotcnicas elaboradas de Suscetibilidade e de
Aptido Urbanizao, a partir da avaliao dos mecanismos de
deflagrao dos processos responsveis pela ocorrncia de
problemas, potenciais ou existentes, do uso e ocupao do solo;
e
b) as ocorrncias de eventos (deflagrao de processos sem
danos), e zonas de risco R3 e R4, que apresentam,
respectivamente, condicionantes geoambientais
predisponentes e o nvel de interveno no setor com alta e
muito alta potencialidade para o desenvolvimento dos
processos.
Nas regies onde ainda no se observa a ocupao do territrio, se
estiverem demarcadas na cartografia geotcnica como unidades
geoambientais predominantemente desfavorveis ocupao do solo, ou
apresentando ocorrncia de processos sem danos socioeconmicos
(eventos), recomenda-se, na elaborao do macrozoneamento, estabelecer
o uso apenas como reas a proteger (Parque ou Unidade de Conservao)
ou como macrozonas destinadas a usos no urbanos, como interesse
turstico, ecolgico, paisagstico ou de preservao ambiental (IPT, 2016a).
Em reas ocupadas, deve-se desenvolver estudos com identificao
de riscos, determinando os processos existentes do meio fsico e estimando
o grau de probabilidade de sua ocorrncia. Posteriormente, deve ser
realizada a segunda etapa, de anlise de risco, detalhando-se a identificao
anterior com avaliaes quantitativas ou semiquantitativa, e determinando
as intervenes necessrias para recuperao das reas, referentes aos
danos e prejuzos socioambientais associados ao risco, com rigorosa
avaliao geotcnica e/ou hidrolgico-hidrulica, priorizando a qualificao
urbana e/ou recuperao socioambiental da rea, quando possvel.
Tambm em reas ocupadas em unidades geoambientais
predominantemente restritas ocupao, caso seja necessria a sua
ocupao, exigir medidas apoiadas em estudos geotcnicos detalhados,
conforme recomendaes da Carta Geotcnica de Aptido Urbanizao,
cujo uso obrigatrio e estabelecido pela Lei Lehmann (BRASIL, 1979, art.
12, 2).
No caso (2), de existncia de macrozoneamento anterior, deve-se
verificar:
a) os procedimentos anteriores indicados para o
macrozoneamento inexistente (1);
b) em reas j ocupadas, avaliar eventuais ocorrncias tanto de
eventos, quanto de zonas de risco com alta e muito alta
potencialidade e muito alta potencialidade para o
desenvolvimento dos processos (respectivamente, R3 e R4); e
c) se as ocupaes e atividades j fixadas anteriormente localizam-
se em terrenos pertencentes s unidades desfavorveis
ocupao, da Carta de Aptido Urbanizao, aplicando as
recomendaes gerais da Carta para esse caso.
Essas condies podero indicar, em determinados locais, a
necessidade de reviso do atual zoneamento relacionada segurana dos
moradores e ao entorno dessas reas. O zoneamento geoambiental final
passar a refletir as necessidades para as reas destinadas expanso
urbana e rural.
Uma situao comum em que se requer um novo exame cuidadoso
so as reas planas que comumente so indicadas para a ocupao devido
facilidade de construo pela baixa declividade dos terrenos, mas que
podem afetar a dinmica de escoamento local. Nesses casos, a ocupao s
deve ser feita somente mediante execuo de medidas fundamentadas em
rigorosa avaliao hidrolgico-hidrulica, pois nas reas correspondentes a
terraos e plancies aluvionares, h possibilidade de influncia a inundao e
potenciais efeitos negativos decorrentes de intensificaes desse processo
caso venham a ser habitadas (IPT, 2016a).
Na configurao das zonas e macrozonas devem ser priorizadas, alm
as restries apontadas pelas cartas geotcnicas, tambm a vocao do
municpio, tal como os aspectos geoambientais, que indicam usos
compatveis com as caractersticas locais e regionais, bem como a questo
da continuidade dos espaos, tanto em rea de expanso urbana, quanto
rural.
100
No meio rural, essa continuidade a garantia da permanncia de

usos diversos voltados proteo dos atributos ambientais, ao turismo, ao
uso agrosilvopastoril e lazer, funcionando como uma barreira s presses
para a ocupao urbana. Em termos ambientais, a continuidade dos espaos
protegidos significa a integridade de corredores de biodiversidade e
ecossistemas representativos da fauna e flora do bioma da Mata Atlntica,
preservados em reas extensas e contnuas, inclusive junto aos municpios
limtrofes (IPT, 2016a).
No meio urbano, a continuidade se refere implantao de
infraestrutura e de sistemas de transporte, que deve ser feita de forma a
permitir a ocupao racional do solo e possibilitar a articulao e integrao
urbanas ausentes nos espaos fragmentados ou dispersos.
Deve-se priorizar reas de expanso urbana que configurem espaos
sucessivos e que podem se conectar mais facilmente malha urbana
existente, evitando situaes fragmentadas e autnomas e facilitando a
gesto municipal. A ocupao urbana, quando pulverizada pelo territrio
municipal, pode gerar problemas de gesto relacionados ao fornecimento
de infraestrutura, fiscalizao e ampliao de servios bsicos populao,
fato que pode ameaar a segurana individual e coletiva dos moradores.
A abordagem geoambiental fundamental nesse processo de
planejamento territorial municipal, mas a diversidade da condio estrutural
dos municpios em adequar-se PNPDEC, de forma prtica no uso das cartas
geotcnicas, tambm deve ser considerada. A informao gerada deve ser
passada de forma clara, tanto para os gestores pblicos, quanto para a
populao, para que as Cartas tenham significado prtico na gesto
municipal e contribuam efetivamente para a no gerao de novas reas de
risco.
As diretrizes da PNPDEC, estabelecida pela Lei Federal n

12.608/2012, contempla as aes de mapeamento entre seus fundamentos
e prev sua integrao s demais polticas setoriais, como as de
ordenamento territorial, desenvolvimento urbano e meio ambiente, visando
promoo do desenvolvimento sustentvel no Pas. Entre as mudanas
regulatrias introduzidas pela PNPDEC, o trabalho abordou as alteraes no

Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/2001) e da Lei Lehmann (Lei
Federal n 6.766/1979). Essa nova legislao define que o PDM deve conter
o mapeamento das reas suscetveis (cujo produto deve ser a Carta de
Suscetibilidade), alm de requerer que a identificao e o mapeamento de
reas de risco levem em conta as cartas geotcnicas. No caso do Estado de
So Paulo, de acordo com a Constituio Estadual em vigor, todos os
municpios esto obrigados a elaborar o PDM e, para tanto, em razo da
PNPDEC e do Estatuto da Cidade, devem considerar as diretrizes contidas
nas cartas geotcnicas correspondentes. Na Lei Lehmann, que dispe sobre
o parcelamento do solo urbano, a PNPDEC introduziu novo dispositivo que
vincula a aprovao de novos projetos de parcelamento do solo (loteamento
e/ou desmembramento) ao atendimento dos requisitos contidos na carta
geotcnica. A PNPDEC trouxe, portanto, grande inovao ao destacar a
importncia dos municpios orientarem o crescimento e a expanso urbana
de forma a evitar a edificao em reas desfavorveis do ponto de vista
geotcnico, prevenindo a ocorrncia de desastres.
As cartas geotcnicas so resultado da integrao de dados e
informaes sobre caractersticas geotcnicas dos terrenos em uma
determinada rea, fornecendo o resultado de anlises acerca das provveis
interaes entre o meio fsico e as atividades humanas relacionadas ao
processo de uso e ocupao do solo. Ante a variedade de tipos de
mapeamento aplicveis, a elaborao do modelo deve ser iniciada pela
definio exata do tipo de zoneamento pretendido, o qual vai indicar o tipo
de carta geotcnica a ser elaborada (Carta de Suscetibilidade, de Aptido
Urbanizao ou de Risco).
Especificamente na configurao das zonas e macrozonas de um
PDM, as indicaes das cartas geotcnicas e os resultados da identificao
de perigos e da estimativa de riscos podem indicar tanto as zonas onde
recomendado o uso apenas como reas a proteger (Parque ou Unidade de
Conservao) ou destinadas a usos no urbanos, como interesse turstico,
ecolgico, paisagstico ou de preservao ambiental; quanto necessidade
de reviso do atual zoneamento, particularmente nos casos onde possam
102
ocorrer consequncias negativas em relao segurana dos moradores,

em razo de possveis eventos chuvosos de alta intensidade.
Nesse processo, alm das restries e dos aspectos do meio fsico
apontados pelas cartas geotcnicas, deve ser considerada, tambm, a
vocao do municpio, buscando-se usos compatveis com as caractersticas
locais e regionais, respeitando os critrios geotcnicos e ambientais; bem
como a questo da continuidade dos espaos . fundamental definir reas
de expanso urbana que configurem espaos contnuos e que podem se
conectar mais facilmente malha urbana existente, evitando situaes
fragmentadas e autnomas e facilitando a gesto municipal.
Deve-se destacar, tambm, a aplicao das cartas geotcnicas para
fins educativos de forma a evitar que o contedo no seja meramente
informado ao gestor, mas que seus conceitos e aplicaes sejam explorados
na concepo de educao transformadora, com explicitao de papis e
poderes, por meio da comunicao em um processo dialgico. Para a
populao, podem ser utilizadas em aes de educao ambiental e de
avaliao e preveno de situaes de risco, elaborando Planos e Programas
que possam orientar o poder pblico na implantao de medidas de
preveno de desastres, com a participao da comunidade.
Assim, a abordagem geoambiental auxilia os gestores municipais na
elaborao e implementao de instrumentos para concretizar uma
estrutura urbana de qualidade, coesa, diversificada e que possibilite a sua
resilincia perante as consequncias de possveis eventos de alta
severidade, conforme preconiza a PNPDEC.
REFERNCIAS

Disponvel em:
em: 22 fev. 2017.
BRASIL. Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispe sobre o parcelamento do solo urbano
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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 22 fev.

2017.
BRASIL. Lei n 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Poltica Nacional de Proteo e Defesa
Civil PNPDEC; dispe sobre o Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil SINPDEC e o
Conselho Nacional de Proteo e Defesa Civil CONPDEC; autoriza a criao de sistema de
informaes e monitoramento de desastres; altera as Leis nos 12.340, de 1o de dezembro
de 2010, 10.257, de 10 de julho de 2001, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.239, de 4 de
outubro de 1991, e 9.394, de 20 de dezembro de 1996; e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-
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104
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Captulo 5
IDENTIFICAO E CLASSIFICAO DE VAZIOS URBANOS PARA

FINS DO CUMPRIMENTO DA FUNO SOCIAL DA
PROPRIEDADE: ESTUDO DE CASO DA
CIDADE DE SO CARLOS/SP
19 20
Luciana Mrcia Gonalves ; Yanayne Benetti Barbosa ;
21
Rochele Amorim Ribeiro
Vazios urbanos so reas do territrio urbanizado que no cumprem

a funo social da cidade e da propriedade. Locais em que se agravam tal
situao so vazios em zonas urbanas no ocupados ou subutilizados, com
disponibilidade de infraestrutura. Dessa forma, tais reas no atendem aos
princpios constitucionais nem mesmo ao interesse pblico. O Estatuto da
Cidade estabeleceu instrumentos para orientar o crescimento fsico e o
desenvolvimento das cidades coibindo tais ocorrncias, principalmente se
fruto da especulao imobiliria. Tais instrumentos so regulamentados
pelos Planos Diretores municipais, que pressupem o diagnstico dos tipos
de vazios urbanos a fim de aplicar os instrumentos pertinentes para a
correta ocupao. Por meio dessas premissas, este artigo contribui para
compreenso e anlise dos vazios urbanos existentes na cidade de So
Carlos/SP, caracterizando e qualificando as principais glebas, fruto da
especulao imobiliria local a fim de orientar procedimentos de ocupao
compulsria. Este estudo auxilia no suporte s polticas urbanas de combate
aos vazios na cidade de So Carlos principalmente nas discusses de reviso
do Plano Diretor e aplicao do IPTU progressivo no tempo.
19
Doutor em Planejamento Urbano, docente (DECiv/UFSCar). E-mail: lucianamg@ufscar.br
20
Mestre em Engenharia Urbana, doutoranda Eng. Urbana (UFSCar). E-mail:
yanayne@gmail.com
21
Doutor em Engenharia de Transportes, docente (DECiv/UFSCar). E-mail: rochele@ufscar.br
106
1 INTRODUO E CONCEITOS
Planejamento urbano e gesto do territrio so imprescindveis para

que haja um dilogo entre o setor pblico e o privado, visando
minimizao dos impactos socioambientais e o bem-estar pblico. Por isso,
a regulamentao sobre a propriedade privada se faz necessria e prioritria
do ponto de vista do coletivo.
O crescimento horizontal desigual nas cidades evidencia a
necessidade de regulamentao e gesto dos espaos urbanizveis e de
preservao pelo poder pblico. A Constituio brasileira, nos arts. 182 e
183, trata da poltica de desenvolvimento urbano e da funo social da
propriedade, mas a Lei Federal n 10.251 de 2001, chamada de Estatuto
da Cidade que estabelece os instrumentos jurdico-urbansticos (BRASIL,
2005). Tais instrumentos so regulamentados pelos Planos Diretores
municipais visando aplicao nas diferentes realidades municipais
existentes no pas. O Plano Diretor descrito em Brasil (2005), um
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, est
na Constituio, que tem a obrigatoriedade de ser efetivado nos
municpios: (1) com mais de vinte mil habitantes, ou (2) integrantes de
regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, ou (3) onde o Poder
Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do art.
182 da Constituio Federal, ou (4) integrantes de reas de especial
interesse turstico inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou
atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou
nacional.
O crescimento horizontal das cidades ocorre medida que h
expanso do tecido urbano sobre os espaos rurais atravs da criao de
novos loteamentos ou pelo adensamento ou intensificao do uso de
espaos j parcelados da cidade, como apontado por Nascente e Ferreira
(2007), sendo os seus limites determinados pelos Planos Diretores
municipais. Planejar esse crescimento imprescindvel, sendo necessrio
consultar rgos pblicos competentes para que haja uma interao entre a
iniciativa privada e o poder pblico, visando minimizao dos impactos
socioambientais e o bem-estar pblico. Catanoce (2002) aborda que o
planejamento imprescindvel na orientao do desenvolvimento de uma

regio, fornecendo os subsdios necessrios ao manejo ambiental, visando a
melhorar as condies de vida da populao. Conforme aponta Villaa
(2001), a partir do momento em que se obtm informaes sobre a cidade,
possvel realizar um planejamento urbano mais eficaz, medida que
possibilita apontar os locais que devem ser ocupados, procurando inibir a
especulao imobiliria destinando terrenos para usos apropriados.
Para melhor orientar o crescimento e o desenvolvimento das cidades
brasileiras de acordo com Brasil (2005), o Estatuto da Cidade regulamentou
vrios instrumentos a serem adotados pelos Planos Diretores. Por
pressuposto, este documento tem a responsabilidade de diagnosticar
problemas, localiz-los, identific-los e caracteriz-los a fim de propor
corretos instrumentos para sua soluo. Dessa forma o Plano Diretor deve
identificar as reas caracterizadas como vazios urbanos e definir diretrizes
para sua ocupao, tendo em vista que vazios urbanos apesar de serem
reas no edificadas, resultam do trabalho social em seu entorno (pblico ou
privado), ou seja, so resultantes da produo da cidade (GONALVES,
2005).
Neste captulo adotaremos como definio para os vazios urbanos
toda rea parcelada ou no parcelada localizada em meio malha urbana
consolidada, sendo subutilizada ou desocupada. O Plano Diretor torna-se
corresponsvel pelo combate aos vazios urbanos e especulao imobiliria,
uma vez que regulamenta o uso de instrumentos como: parcelamento,
edificao ou utilizao compulsria, IPTU progressivo no tempo,
preempo, outorga onerosa do direito de construir e transferncia de
potencial construtivo.
Planos Diretores podem utilizar como unidade de planejamento, o
macrozoneamento, visando a reconhecer padres de uso e ocupao do
solo entre outros, atravs do conhecimento da realidade local, dados
geomorfolgicos, dados relativos infraestrutura, caracterizao do uso e
ocupao do solo e preo da terra. Depois de delimitado, o
macrozoneamento permite redefinir reas de vocao residencial,
industrial, comrcio e servios, equipamentos pblicos e ainda indicar reas
108
de interesse de uso ou onde se pretende coibir, incentivar ou qualificar a

ocupao.
A Lei de Uso e Ocupao do Solo vai definir funes e estabelecer
regras no macrozoneamento, ou seja, onde sero os locais para ocupao,
qual o padro construtivo, qual a densidade habitacional e quais as
atividades permitidas (comrcio, moradias, servios, indstrias). Outro item
a ser considerado so aqueles relativos aos casos de Projetos Especiais e a
possibilidade de utilizao da outorga onerosa do direito de construir.
2 ESTUDO DE CASO CIDADE DE SO CARLOS (SP)
O estudo de caso apresentado neste captulo destaca as

possibilidades de uso dos vazios urbanos mapeados na cidade de So Carlos
(SP) a fim de cumprir sua funo social conforme diretrizes previstas no
Plano Diretor de So Carlos (SO CARLOS, 2005). O objetivo analisar e
localizar os vazios urbanos atravs de tecnologias de geoprocessamento
para melhor planejar a aplicabilidade dos instrumentos. Como resultado,
delimitaram-se as reas ociosas ou subutilizadas no permetro urbano que
se configuram como vazios urbanos especulativos.
Este estudo foi sistematizado nas seguintes etapas: (1) levantamento
de dados cartogrficos e do Plano Diretor de So Carlos (So Carlos, 2005);
(2) localizao e identificao dos vazios; (3) classificao e anlise dos
vazios quanto s suas caractersticas; (4) estudo dos vazios por zonas
conforme diretrizes de uso e ocupao do solo previsto no Plano Diretor.
Essas etapas foram desenvolvidas com o auxlio de um Sistema de
Informao Geogrfica (SIG), que usou dados vetorizados fornecidos pela
prefeitura de So Carlos, bem como imagens de satlite atualizadas.
3 ANLISE DOS VAZIOS URBANOS
Segundo o art. 18 do Plano Diretor de So Carlos (So Carlos, 2005)

abordam as normas de zoneamento como estratgia da poltica urbana no
qual consistem no estabelecimento de zonas com caractersticas
semelhantes, do ponto de vista fsico e socioespacial, com o propsito de
favorecer a implantao tanto dos instrumentos de ordenamento e controle
urbano quanto de reas de especial interesse. Neste trabalho foi usada

como unidade de anlise a delimitao do zoneamento. Na Figura 1 esto
representadas as zonas que foram usadas como unidade de anlise: Zona 1:
ocupao induzida; Zona 2: ocupao condicionada; Zona 3: recuperao e
ocupao controlada, e a Zona 5: proteo e ocupao restrita, a qual est
parcialmente inserida no permetro urbano.
Para a anlise dos vazios foi adotada a seguinte classificao:
T1: reas livres ou non aedificandi: reas pblicas, reas
institucionais, sistema de recreio, APPs municipais, bens
dominicais, faixa de proteo;
T2: reas com restries urbansticas;
T3: vazios parcelados (loteamentos no ocupados);
T4: vazios no parcelados (glebas);
T5: macios verdes.
Figura 1 Zoneamento urbano
Fonte: Barbosa, Gonalves e Lollo (2016).

110
Os vazios foram delimitados por meio do estudo das feies de uma

imagem de satlite do permetro urbano, considerando somente reas de
dimenses superiores a dez mil metros quadrados. Este limite mnimo de
rea foi definido devido aplicabilidade da maioria dos instrumentos
urbansticos que definem a possibilidade de operacionalidade a partir de dez
mil metros quadrados, inclusive So Carlos.
A seguir, foram caracterizados os resultados por zona urbana, a fim
de identificar os vazios urbanos e visualiz-los pelo perfil de ocupao
existente no entorno e os usos previstos pelo zoneamento de uso e
ocupao do solo definidos no Plano Diretor.
3.1 VAZIOS RELATIVOS ZONA 1 (ZONA DE OCUPAO INDUZIDA)
A Zona 1 trata-se da rea central da cidade, com as melhores

condies de infraestrutura, suas caractersticas, segundo o art. 25 do Plano
Diretor em So Carlos (SO CARLOS, 2005): so reas de uso misto, com
predominncia de comrcio e servios, em detrimento de uso habitacional;
concentrao de populao de alta renda, com predominncia de populao
idosa; concentrao de imveis de interesse histrico e cultural. Esta zona
est inteiramente contida em faixa localizada entre as barreiras da
mobilidade urbana formadas pela ferrovia da Rede Ferroviria Federal e da
Rodovia estadual Washington Luiz (SP 310) (SO CARLOS, 2005).
A fim de promover a ocupao desta Zona 1 faz-se necessrio seguir
as diretrizes definidas no art. 26 do Plano Diretor de So Carlos (SO
CARLOS, 2005), que so: garantir a diversidade de usos, em especial o uso
habitacional, restringindo os conflitos de vizinhana; equacionar os conflitos
de uso; preservar a diversidade social; destinar reas com infraestruturas
para uso de habitao popular; incrementar o adensamento; promover a
ocupao de glebas e lotes vazios e de imveis vagos e subutilizados;
promover a preservao do patrimnio histrico e arquitetnico urbano;
respeitar os usos consolidados; promover o controle da permeabilidade do
solo; estabelecer que os novos parcelamentos garantam o provimento da
infraestrutura de acordo com o impacto que sua implantao acarrete nas
imediaes, alm das exigncias de gabaritos e ocupao previstas na
legislao que trata do parcelamento do solo (SO CARLOS, 2005). Na

identificao e classificao realizada na Zona 1, localizam-se diversas
dimenses de vazios no ocupados ou subutilizados na classe T3. Alm
dessas, na identificao de vazios no ocupados ou subutilizados na classe
T4, foram identificadas grandes reas prximas rea de urbanizao
consolidada, que dispem de toda infraestrutura.
Mensurando as informaes dos vazios na Zona 1, busca-se
demonstrar no Grfico 1 quantos polgonos foram encontrados divididos em
faixa por metragem, destacando os vazios T3 e T4, caracterizados por vazios
especulativos e alvo de polticas de ocupao e parcelamento compulsrios.
Nota-se pelo Grfico 1 que na Zona 1 a grande maioria dos vazios trata-se de
glebas ainda no parceladas e de dimenses variadas. Para visualizao dos
vazios classificados, foi demonstrado na Figura 2 a delimitao dos espaos
pblicos conforme mapas da Prefeitura sobre reas pblicas, identificados e
classificados como T1 e T2.
Grfico 1 Vazios x Dimenses por tipo
Figura 2 Vazios urbanos na Zona 1.

112
Fonte: Autores.
3.2 ZONA 2 ZONA DE OCUPAO CONDICIONADA
A Zona 2 situa-se no entorno da rea central, uma rea com

predominncia de uso misto e tem uma diversidade de padro ocupacional
como aborda Barbosa, Gonalves e Lollo (2016). Esta zona tem as seguintes
caractersticas segundo o art. 28 do Plano Diretor So Carlos (SO CARLOS,
2005): fragmentao e descontinuidade do sistema virio; presena de reas
com carncia de infraestrutura de drenagem; ocorrncia de bolses com
deficincia de reas pblicas ou de equipamentos pblicos; ocorrncia de
bairros que exigem a transposio das barreiras da mobilidade urbana em
razo da ferrovia da Rede Ferroviria Federal e da Rodovia Washington Luiz
SP 310; ocorrncia de loteamentos irregulares, com caracterstica de uso
misto consolidado, com previso de regularizao por meio de outorga
onerosa de alterao de uso do solo.
Para ocupao das reas da Zona 2 devem ser seguidas as seguintes
diretrizes segundo o art. 29 do Plano Diretor em So Carlos (SO CARLOS,
2005): prover as reas de infraestruturas para uso de habitao popular;
garantir a diversidade de uso e de padro social; equacionar conflitos de uso
e ocupao do solo; adequar as transposies da ferrovia e da Rodovia
Washington Luiz SP 310; adequar o sistema virio urbano nas regies de
morfologia fragmentada; adequar o sistema de drenagem; respeitar os usos
consolidados; promover as medidas necessrias para assegurar as condies
urbansticas e ambientais adequadas visando a consolidar distritos
industriais e estabelecer que os novos parcelamentos garantam o
provimento da infraestrutura de acordo com o impacto que sua implantao
acarrete nas imediaes, alm de promover o adensamento nos eixos mais
bem infraestruturados de So Carlos (2005).
A Zona 2 possui a maior extenso territorial definida dentro do
permetro urbano: bem especializada, abrangendo reas urbanizadas em
todas as direes da cidade, especialmente a sudeste. To importante
quanto quantific-las e qualific-las a necessidade de espacializ-las,
principalmente frente quantidade e especificidade dos vazios das classes
T3 e T4. A Zona 2 no engloba nenhum dos 3 campi universitrios da cidade,
encontra-se nela as reas de Especiais Interesses (AEIs) do tipo ambiental,
114
histrica, industrial e AEIS sociais. Esta zona tambm possui classes de vazios
ambientais T1 e T2 espalhadas por toda a zona. A Figura 3 demonstra a
espacializao gerada pelas reas livres e vazios da Zona 2.
Grfico 2: Vazios x Dimenses por tipo
O Grfico 2 evidencia que na Zona 2, zona de ocupao condicionada da

cidade, a maioria das reas disponveis so glebas, ou seja trata-se de vazios
ainda no parcelados e de dimenses acima de vinte e cinco mil metros
quadrados. Tal disponibilidade de reas em zona de grande interesse imobilirio
refora a necessidade de regulamentao urbanstica e incentiva ocupao,
concentra a maior proporo de rea com infraestrutura inserida em
territrio urbanizado.
Figura 3 Vazios urbanos na Zona 2
T3
T4

116
3.3 ZONA 3 ZONA DE RECUPERAO E OCUPAO CONTROLADA
A Zona 3 caracteriza-se por ser a menor das 3 zonas apresentadas at

agora dentro do permetro urbano. Trata-se de reas de baixa densidade e
distribuda em duas reas distintas. Nesta zona encontram-se as classes de
vazios ambientais do Tipo 1 (reas non-aedificandi) e classes de vazios
institucionais do Tipo 2 (reas com restries urbansticas) dispersas nas
duas subzonas.
A Zona 3 est dividida em duas regies da cidade Zona 3A e Zona
3B, divididas em funo de caractersticas diferentes em suas fragilidades
social e ambiental. As caractersticas da Zona 3A, segundo o art. 32 do Plano
Diretor So Carlos (SO CARLOS, 2005), so: encostas com alta declividade;
solo suscetvel a eroses com crregos assoreados; infraestrutura precria;
parcelamentos irregulares localizados nas proximidades de encostas de alta
declividade; parcelamentos irregulares localizados em reas isoladas com
precariedade de interligao viria com a malha urbana consolidada;
concentrao da populao de baixa renda, evidenciando a problemtica na
ocupao e a no prioridade ou controle na sua ocupao.
J as caractersticas da Zona 3B, segundo o art. 34 do Plano Diretor
em So Carlos (SO CARLOS, 2005) so: localizao em rea de proteo e
recuperao do manancial de captao superficial do Crrego do
Monjolinho; dificuldade de acesso em funo da barreira formada pela
Rodovia Washington Luiz SP 310; loteamentos com precariedade no
sistema de drenagem; carncia de equipamentos pblicos; ocorrncia de
loteamentos com uso misto consolidado ferindo o disposto nos contratos de
loteamentos a serem regularizados por meio de outorga onerosa de
alterao de uso do solo. Evidenciam-se aqui tambm a descontinuidade da
infraestrutura urbana e a previso de controle na ocupao a fim de evitar
agravamentos da atual situao e coibir novos assentamentos em reas
imprprias. Trata-se, portanto de vazios urbanos sem prioridade de
ocupao.
O art. 33 do Plano Diretor So Carlos (SO CARLOS, 2005): referente
Zona 3A trata da recuperao urbana, social e ambiental desta zona alm da
garantia da diversidade de usos para atrair comrcio, servios e atividades
que gerem trabalho e renda; prev a definio de parmetros urbansticos
que sejam compatveis com as caractersticas mencionadas alm das

medidas necessrias para assegurar as condies ambientais e urbansticas
adequadas voltadas consolidao do Centro Empresarial de Alta Tecnologia
e instituir as reas Especiais de Interesse Social.
As diretrizes para Zona 3B, segundo o art. 35 do Plano Diretor So
Carlos (SO CARLOS, 2005) so: restringir a ocupao da regio como eixo
de expanso; regulamentar e disciplinar o uso e a ocupao do solo para
proteo do manancial superficial; viabilizar a construo das vias marginais
Rodovia Estadual; Instituir como AEI Social a rea do Conjunto
Habitacional Amstalden; instituir como AEI Ambiental a rea do Conjunto
Habitacional Amstalden localizada entre a rea parcelada e o Crrego do
Monjolinho alm de implementar a legislao especfica de proteo dos
mananciais de guas superficiais.
As diretrizes para esta zona baseiam-se nas orientaes e
caracterizaes do Plano Diretor. A identificao, localizao e classificao dos
tipos de vazios urbanos resultam na localizao das classes do Tipo 3 (vazios
urbanos parcelados) e do Tipo 4 (vazios urbanos no parcelados). Na Zona 3A
entre os vazios da classe do Tipo 3 foram identificados 2 polgonos, sendo que
seu maior polgono possui cento e setenta e seis mil metros quadrados. Na Zona
3B foram encontrados dois polgonos de vazios acima de dez mil metros
quadrados para a classe do Tipo 3.
Para classe do Tipo 4 foram encontrados 36 polgonos. Essas reas, ainda
no parceladas, requerem controle e cuidados especiais alm de investimentos
em infraestrutura caracterizando-se, portanto, nas reas de menor incentivo
ocupao e, em alguns casos, existem indicativos de proibio de ocupao,
conforme leitura geotcnica e geolgica apresentada pelo Plano Diretor.
118
Grfico 3 Vazios x Dimenses por tipo
Nota-se pelo Grfico 3 que na Zona 3 (agrupando 3A e 3B), denominada

Zona de Recuperao e Ocupao Controlada, como o prprio nome evidencia,
no incentiva novas ocupaes e parcelamentos. Praticamente inexistem
loteamentos implantados e disponveis, exceto lotes (que no foram mapeados
neste trabalho). A tabela demonstra que a maioria das reas urbanas no
ocupadas desta zona constitui-se em grandes glebas cujos controles definidos
pelo Plano Diretor esperam impedir novos parcelamentos e ocupaes.
Para melhor visualizar e localizar os tipos de vazios nas classes T3 e T4 na
Zona 3, a Figura 4 apresenta a espacializao dos vazios e a classificao
adotada.
Figura 4 Vazios urbanos nas Zonas 3A e 3B
T3
T4

120
3.4 ZONA 5 PROTEO E OCUPAO RESTRITA
Esta zona dividida em duas partes: 5A e 5B, sendo que sua maior
rea situa-se na rea rural (no avaliada neste trabalho). As caractersticas
da Zona 5A, segundo o art. 43 do Plano Diretor em So Carlos (SO CARLOS,
2005), so: proteo e ocupao restrita, caracterizadas por serem reas de
proteo e recuperao dos mananciais, de nascentes do crrego do
Gregrio e parte da rea de Proteo Ambiental (APA) do Corumbata. Na
Zona 5A encontram-se inseridas as reas de Especiais Interesses (AEI) do
tipo Ambiental. Foram localizados e destacados os seguintes usos: rea de
reflorestamento, mata nativa, rios, campus universitrio e a classe de T4
(vazios urbanos no parcelados).
4 CONCLUSO
Neste trabalho buscou-se olhar para os vazios urbanos como uma

oportunidade para criar espaos sustentveis, tendo em vista que sua
ocupao pode promover e deve cumprir a funo social da propriedade
urbana. Barbosa, Gonalves e Lollo (2016) identificaram e classificaram na
cidade de So Carlos, os vazios na rea urbana, que podem recriar vrios
espaos urbanos e atingir os objetivos especficos definidos pelo Plano
Diretor de So Carlos em 2005 e garantir a sustentabilidade urbana.
Por fim, os resultados obtidos evidenciam as seguintes situaes, em
consonncia com as prerrogativas de ocupao do Plano Diretor e demais
legislaes urbansticas e ambientais as quais a cidade est submetida.
Quanto Zona 1 Zona de Ocupao Induzida, esta poro territorial
encontra-se submetida aos instrumentos de ocupao e parcelamento
compulsrios, os vazios urbanos classificados apresentaram maior incidncia
no T4 (vazios urbanos no parcelados) caracterizados por glebas, porm com
metragens menores que as encontradas nas Zonas 1 e 3.
Figura 5: Vazios urbanos de So Carlos com base na imagem de 2014

122
Quanto Zona 2, que se trata da Zona de Ocupao Condicionada, o

levantamento demonstrou inmeras reas acima de dez mil metros
quadrados nas classes T3 e T4. Para a classe T3 foram identificadas dez
reas j loteadas entre dez e quinze mil metros quadrados, porm ainda sem
ocupao. Na faixa acima de vinte e cinco mil metros quadrados, foram
levantadas oito reas. Na classe T4 foi identificado um valor expressivo de 42
reas acima de vinte e cinco mil metros quadrados, revelando-se o maior
nmero de polgonos de vazios da cidade. Evidenciando a potencialidade da
zona em receber novos investimentos e ou parcelamentos nas valorizadas
reas.
Concluindo, foi identificada uma grande quantidade de reas
parceladas e a parcelar em reas totalmente providas de infraestrutura,
significando grande disponibilidade de reas em Zona Ocupao
Condicionada, estudos apontam para a reserva especulativa de tais vazios,
que aguardam valorizao no mercado imobilirio enquanto reas mais
distantes so parceladas e ocupadas imediatamente; porm, tais afirmaes
s podero ser concludas aps novos estudos e sries histricas da evoluo
desses vazios.
Quanto Zona 3 Zona de Recuperao e Ocupao Controlada,
foram identificadas na classe T3 (vazios loteados) quatro unidades, sendo
duas na faixa de dez a quinze mil metros quadrados e duas para faixa acima
de trinta mil metros quadrados. Na classe T4 (glebas) o resultado, em
nmeros, foi mais expressivo uma vez que possuem seis glebas na faixa de
dez a quinze mil metros quadrados e 21 glebas na faixa acima de trinta mil
metros quadrados, caracterizando essa zona como ocupao dispersa,
resultante da especulao, mas tambm, e principalmente, pelos
impedimentos ambientais, geolgicos e topogrficos.
Para a Zona 5 Proteo e Ocupao Restrita, os vazios encontrados
so da classe T4 (vazios urbanos no parcelados) onde foram identificados
quatro polgonos, sendo que o maior deles possui uma rea de 325 mil
metros quadrados. Nesta Zona as reas no esto sujeitas a parcelamentos
ou polticas de ocupao, ao contrrio, procuram garantir proteo e
preservao, motivo pelo qual no nos aprofundamos em sua anlise e
possibilidades de uso e ocupao.
Os resultados apresentados reforam a necessidade de polticas

urbanas para combater a permanncia de vazios urbanos e prever
ocupaes sustentveis, pois a localizao desses vazios evidenciam seus
impactos no custo da urbanizao e na distribuio da infraestrutura em solo
rarefeito e ocupao espraiada. Evidenciam ocupao de zonas perifricas
mesmo existindo reas disponveis para urbanizao e lotes com
infraestrutura em zonas centrais. O espraiamento da ocupao cria
demandas de infraestrutura e favorece a segregao socioespacial.
REFERNCIAS
BRASIL. Lei n 10.257/2001. Estatuto da Cidade: Guia para implementao pelos municpios e
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VILLAA, F. Espao interurbano no Brasil. So Paulo: Nobel; FAPESP; Lincoln Institute, 2001.
124
Captulo 6
A IMPORTNCIA DA PARTICIPAO DOS VEREADORES NA

DISCUSSO DO PLANO DIRETOR PERANTE O PODER
EXECUTIVO MUNICIPAL: ESTUDO DE CASO DO
MUNICPIO DE SO CARLOS/SP22,23
24 25
Celso Maran de Oliveira ; Carlos Henrique de Oliveira ; Giovanna Cassiano
26 27 28
Reis ; Isabela Battistello Espndola ; Alana Pereira ; Andrea Pereira Honda
29; 30
de Moraes Elaine Cristina da Cunha Melnicky
A pesquisa tem por escopo discutir a democracia representativa

diante das diversas possibilidades de participao popular no processo de
urbanizao das cidades, como uma importante ferramenta de
planejamento urbano e parte integrante da funcionalidade social das
cidades.
22
Processo n 2015/16633-8, Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo
(FAPESP). As opinies, hipteses e concluses ou recomendaes expressas neste material so
de responsabilidade do(s) autor(es) e no necessariamente refletem a viso da FAPESP.
23
Trabalho apresentado no II Encontro Nacional de Polticas Pblicas em Araraquara, de 7 a 9
de junho de 2016.
24
Bacharel em Direito. Mestre em Direito da Integrao. Doutor em Cincias da Engenharia
Ambiental. Docente do Departamento de Cincias Ambientais da UFSCar. E-mail:
celmaran@gmail.com
25
Bacharel em Direito pelo IPESU. Mestrando em Cincias Ambientais pela UFSCar. E-mail:
crlshnrq@gmail.com
26
Discente em Gesto e Anlise Ambiental pela UFSCar. E-mail: giovannacreis@gmail.com
27
Bacharel em Relaes Internacionais e Economia pela FACAMP. Mestranda em Cincias
Ambientais pela UFSCar. E-mail: isaespindola@hotmail.com
28
Discente em Gesto e Anlise Ambiental pela UFSCar. E-mail: alana2pereira@hotmail.com
29
Bacharel em Direito pela FADISC. Pesquisadora do Grupo Novos Direitos da UFSCar. E-mail:
andreaphonda@gmail.com
30
Bacharel em Direito pelo IPESU. Pesquisadora do Grupo Novos Direitos da UFSCar. E-mail:
elaine.melnicky@terra.com.br
126
Este trabalho apresenta uma abordagem inovadora que objetiva a

produo de um esquema terico capaz de nortear os aspectos gerenciais e
legislativos em relao s prticas urbansticas, especialmente a participao
popular nas polticas pblicas urbansticas. A presente investigao analisa a
atuao dos vereadores perante o Poder Executivo no momento de
discusso do Plano Diretor do Municpio de So Carlos-SP.
A metodologia utilizada foi, em geral, de tipo quanti-qualitativo, por
intermdio da anlise bibliogrfica e entrevistas com os vereadores da
cidade de So Carlos/SP.
Por meio dos resultados alcanados, conclumos que os
representantes legislativos municipais devem se envolver mais na discusso
das polticas pblicas, em todas suas fases, em especial no Plano Diretor
Municipal.
1 INTRODUO
Com o advento da urbanizao das cidades brasileiras, sobretudo na

segunda metade do sculo XX, houve a necessidade de regular esse
processo de construo e crescimento das cidades. Por esse vis, podemos
dizer, tal como argumentam Pinheiro e Rodrigues (2012), que se carecia de
uma poltica urbana nacional para planejar e organizar o desenvolvimento
das cidades, de modo que estas tivessem a capacidade de oferecer o
necessrio para a sobrevivncia de sua populao, assim como assegurar
que os direitos fundamentais destes indivduos fossem preservados e
ampliados.
Sendo assim, esse clamor social de mudanas resultou na elaborao
de leis e normas para a regulamentao da poltica de expanso e
desenvolvimento das cidades. A legislao urbanstica brasileira toma como
base tanto a Constituio da Repblica de 1988, sobretudo em seus arts.
182 e 183, quanto o Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/2001), os
quais indicam que a presente legislao, enquanto instrumento de poltica
urbana, deve sempre buscar a cidadania por meio da garantia da funo
social da cidade e do bem-estar de seus habitantes. Pinheiro e Rodrigues
(2012) evidenciam que a legislao urbanstica encontra:
[...] inspirao e legitimidade na Constituio da Repblica Federativa

do Brasil de 1988, que inova ao reservar em seu teto um captulo
especfico para tratar de poltica urbana e ao trazer institutos
importantssimos de Direito Urbanstico, a exemplo do Estatuto da
Cidade (Lei n 10.257/2001) e do Plano Diretor Municipal (legislao
local), que deram novos contornos regulamentao das normas
jusurbansticas, com a misso de promover o desenvolvimento
urbano sustentvel e superar a atual crise que degenera o
desenvolvimento das cidades brasileiras. (PINHEIRO; RODRIGUES,
2012, p. 373).
No entanto, ao contrrio dessa orientao, os atuais projetos de

renovao urbana esto voltando-se cada vez mais aos interesses privados
do mercado imobilirio, fundirio e financeiro, atuando, primordialmente,
em benefcio das elites dominantes e do capital, causando a perda do valor
de uso da terra, a expulso da populao de baixa renda para a periferia e a
consolidao de enclaves sociais (PESSOA; BOGUS, 2008). Com isso parte da
populao, em especial as de reas urbanas marginais ou aquelas de origem
rural ou semirrural, so desprovidas de proteo e concretizao de seus
direitos (PINHEIRO; RODRIGUES, 2012).
O presente estudo sobre o Plano Diretor de So Carlos, municpio
localizado no interior do Estado de So Paulo. O Plano Diretor importante
instrumento para o cumprimento da funo social da propriedade, e
consequentemente da cidade, de acordo com o 1 do art. 182 do Captulo
Da Poltica Urbana (BRASIL, 1988). A Constituio brasileira estabelece que
ele uma ferramenta que ir concretizar a funo social da propriedade
urbana e da cidade e prev a poltica de desenvolvimento urbano em seu
art. 182, atribuindo-lhe a eficcia de norma programtica. Ou seja, prev
que a norma infraconstitucional estabelecer quais diretrizes devero ser
observadas pelo Poder Pblico Municipal na busca de seus dois objetivos,
sendo ele: (i) ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade; e (ii) garantir o bem-estar de seus habitantes (BRASIL, 1988).
No caso da cidade de So Carlos temos constatado discrepncias
sociais, econmicas e ambientais no municpio. O Poder Executivo,
responsvel pelo oramento participativo e pela ordenao dos trabalhos de
discusso e reviso do Plano Diretor, criou um Ncleo Gestor
128
Compartilhado, visando a aproximar a sociedade civil para que participe da

identificao dos problemas e pontuao das reas crticas, trazendo
propostas e solues.
No obstante, cabe ressaltar que a criao deste rgo vai ao
encontro da proposta de gesto democrtica da cidade e participao dos
cidados do municpio na conduo e elaborao do Plano Diretor (SANTOS;
OLIVEIRA; RODRIGUES, 2014). Uma vez que o processo de elaborao de um
Plano Diretor deve envolver todos os entes que influenciam a realidade do
municpio (SILVA JNIOR; PASSOS, 2006). Santos, Oliveira e Rodrigues
(2014) argumentam que a construo deste Plano deve ser conduzida pelo
Poder Executivo e contar com a participao do Poder Legislativo. Em
adio, quando apresentamos o argumento de que a participao dos
cidados imprescindvel para garantir que sejam atendidas suas
verdadeiras necessidades por meio do Plano, devemos incluir os
representantes do povo junto ao Poder Legislativo, ou seja, os vereadores
eleitos pelo voto direto, os quais tm o direito de participar como cidados
e o dever de interferir no processo como representantes da populao local.
Nesse sentido, com o escopo de verificar a participao e atuao
dos vereadores da cidade de So Carlos no momento de discusso e
elaborao do Plano Diretor deste municpio, o presente artigo, apoiado
pela FAPESP (processo n 2015/16633-8), realiza uma anlise bibliogrfica
de temas pertinentes s polticas urbanas, planejamento e elaborao de
Plano Diretor, participao social, dentre outros, e, principalmente, tambm
conta com a aplicao de questionrios e entrevistas com os vereadores da
cidade, os quais buscam contemplar as opinies desses indivduos acerca de
sua participao ou no na construo e desenvolvimento do Plano Diretor.
A metodologia ser, portanto, de tipo quanti-qualitativo.
2 RESULTADOS E DISCUSSO
2.1 A FUNO SOCIAL DAS CIDADES E OS PLANOS DIRETORES

PARTICIPATIVOS
Nos ltimos anos o processo de urbanizao tem sido cada vez mais
observado no mundo inteiro, sendo um dos resultados do crescimento da
populao e tambm reflexo dos novos padres de desenvolvimento

adotados pelos Estados. Esta urbanizao da populao, apesar dos esforos
para que ela fosse de modo controlado e igualitrio, tornou-se um processo
de desigualdade e proliferao de problemas urbanos. A ocupao do
espao urbano de forma desordenada, onde o foco era o ambiente
construdo e a proteo da propriedade, sem o devido planejamento legal e
estrutural da sociedade, trouxe consequncias negativas s mais variadas
reas.
Na maioria dos casos, os padres de urbanizao esto desvinculados
de um desenvolvimento igualitrio da sociedade, ocasionando modificao
da estrutura urbana das cidades. Nesses exemplos, a urbanizao no est
mais ligada industrializao e ao prprio desenvolvimento, ocorrendo
ento uma disparidade entre o tamanho da economia de uma cidade e o
tamanho de sua populao. A cidade passou a ser caracterizada por reas
desiguais, criando favelas e marginalizando a populao. E o Brasil no foi
exceo.
A partir da Constituio Federal de 1988, a cidade, independente do
conceito que lhe seja atribudo, passou a obedecer aos parmetros fixados
pelo Direito Ambiental Constitucional, ou seja, dentro da ordem urbanstica
constitucional como meio ambiente artificial, pertencendo estrutura
jurdica de bens ambientais disciplinada pelo art. 225 da Constituio
Federal (FIORILLO, 2012). Segundo Pinheiro e Rodrigues (2012, p. 378), no
caso brasileiro, a poltica urbanstica prevista na Constituio de 1988
concebeu a cidade como espao cultural e coletivo, proporcionando aos
seus cidados princpios de justia social, da funo social da cidade e da
propriedade.
Com relao funo social das cidades, imprescindvel considerar
que meio sculo antes da Constituio brasileira, o urbanismo, na primeira
Carta de Atenas em 1933, estabeleceu quatro conceitos funcionais mnimos
capazes de satisfazer s necessidades biolgicas e psicolgicas primordiais
sua populao: habitao, trabalho, circulao e recreao (CHOAY, 2000).
Essas funes urbanas descritas na Carta de Atenas de 1933 permanecem
atuais e permitem o preenchimento inicial do contedo da expresso
inserida no texto constitucional brasileiro quanto dimenso espacial
130
urbana. Meirelles (1996, p. 107) compartilha a importncia da Carta, a

qualificando como essencial para que a cidade seja humana e funcional,
correspondendo s necessidades materiais e espirituais do homem, e apta
satisfao de suas quatro funes sociais precpuas: habitao, trabalho,
circulao e recreao.
Ressalta-se, tambm, que as funes sociais das cidades
transcendem prpria cincia da arquitetura e do urbanismo, ingressando
no mundo jurdico, com previso constitucional e infraconstitucional. Este
conceito decorre do fato de que as funes sociais das cidades esto
intimamente ligadas s noes de dignidade humana, solidariedade, justia
social, bem comum e bem-estar dos muncipes, ou seja, orientam o direito
brasileiro ao apresentar instrumentos que facilitam a defesa do direito
cidade como um direito fundamental do ser humano (PINHEIRO;
RODRIGUES, 2012).
Neste quesito, assevera Fiorillo (2012, p. 52-53) que na execuo da
poltica urbana seria impossvel desvincular o conceito de direito sadia
qualidade de vida, assim como do direito satisfao dos valores da
dignidade da pessoa humana e da prpria vida. Ademais, destaca-se que a
Constituio brasileira expressa como segundo objetivo do desenvolvimento
urbano das cidades, e decorrente do cumprimento da prpria funo social,
a garantia do bem-estar de seus habitantes, alm de atribuir ao Poder
Pblico Municipal a competncia para sua execuo. Essa garantia est
intimamente conectada com a ideia de direitos e garantias fundamentais
elencadas pela prpria Constituio Federal nos artigos 5 e seguintes,
sejam eles individuais, sociais ou metaindividuais. Conclumos que o Estado
tem o dever de garantir um piso vital mnimo para seus habitantes,
oferecendo-lhes condies adequadas de trabalho, moradia, lazer
(recreao) e de circulao. Assim, para que as cidades cumpram na
totalidade sua funo social, seja sob a tica da Carta de Atenas de 1933 ou
da Nova Carta de Atenas 1998-2003, ou, ainda, do ponto de vista
constitucional, deve implementar uma poltica de desenvolvimento urbano
que tenha por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade.
De certo que a proposta da Carta de Atenas de 1933 e em um

segundo momento, da Nova Carta de Atenas 1998-2003, resgatar o ser
humano e o seu bem-estar, cujas propostas inseridas nas referidas Cartas, se
atingidas, proporcionaro s cidades que sejam reconhecidas como cidades
funcionais e legais, transcendendo a cincia da arquitetura e do urbanismo,
abrangendo a ordem jurdica, com foco na dignidade humana,
solidariedade, justia social, bem comum e bem-estar dos habitantes. Cabe,
portanto, ao legislador municipal o dever de identificar e elaborar polticas
pblicas, possibilitando ao administrador pblico implementar sociedade
em geral o acesso moradia, ao trabalho, ao lazer, ao transporte,
educao, sade, segurana, disponibilizando populao
infraestruturas bsicas para garantir melhor qualidade de vida. Para
Bernardi (2006, p. 36):
Numa sociedade de justia social a gesto e o planejamento no

podem estar desvinculados do homem e de seus direitos. Direitos
como vida, a segurana, a propriedade, da inviolabilidade da
moradia, do direito de propriedade atendendo a funo social, a
justa e prvia indenizao em dinheiro quando houver necessidade
de desapropriao por necessidade, utilidade pblica ou interesse
social. Os direitos sociais de educao, sade, trabalho, moradia,
lazer entre outros tambm se constituem em direitos do ser humano
que a gesto e o planejamento urbano devem considerar e respeitar
sob pena se estar praticando a injustia.
Porm, para que esse papel seja mais bem desempenhado pelos
legisladores municipais faz-se necessrio, primeiramente, uma aproximao
cada vez maior dos temas e aspectos tcnicos discutidos na construo dos
planos diretores municipais, ocorridos no mbito do Poder Executivo. Em
segundo lugar, de acordo com Oliveira et al. (2016), os Planos Diretores
devem ser elaborados por profissionais de inquestionvel capacidade
tcnico-cientfica e com cultura participativa, devendo satisfazer a agenda
de necessidades do municpio e dos muncipes num horizonte normal de
vigncia do plano de dez anos. Visando ao desenvolvimento de um Plano
Diretor integrado e harmnico, ainda h a necessidade da participao
efetiva dos cidados do municpio em conjunto com a equipe tcnica
132
encarregada de apresentar solues urbansticas, tornando a participao

em um instrumento eficaz de gesto e planejamento urbanstico. Essa
participao garantida pelo art. 1, inciso II, combinado com art. 40, 4
(BRASIL, 2001), por meio das audincias pblicas e debates, publicidade dos
documentos e informaes produzidas, acessveis a todos.
A participao nos Planos Diretores consiste na atuao de forma
direta e decisiva dos cidados municipais no estabelecimento das diretrizes,
instrumentos e meios para consecuo dos objetivos do planejamento
urbano, ou seja, propiciar uma sadia qualidade de vida a todos os habitantes
daquela poro administrativa determinada, o Municpio (OLIVEIRA et al.,
2016). Essa participao garantida pela Resoluo n 25 do ConCidades, de
18 de maro de 2005, ao determinar que o processo de elaborao,
implementao e execuo do Plano Diretor deve ser participativo
(COLENCI; OLIVEIRA; OLIVEIRA, 2015).
A sociedade como um todo, inclusive os representantes eleitos
municipais para o cargo de vereadores, ocupa posio de destaque na
aplicao desse importante instrumento, caracterizado pelo
estabelecimento de normas legais e diretrizes tcnicas para o
desenvolvimento municipal, visa-se por meio da gesto democrtica da
cidade (OLIVEIRA et al., 2016). Tais autores ainda asseveram que o:
[...] objetivo de integrao e incluso social resguarda a inteno de

atender aos anseios da populao a respeito da ordenao e
utilizao do espao urbano, assinalando ao plano diretor cumprir a
funo de promover o direito cidade para todos sem excluso.
(OLIVEIRA et al., 2016, p. 36).
Acreditamos que por intermdio de planos diretores participativos

podemos alcanar o conceito da funo social da cidade e da propriedade,
promovendo-se melhoria das condies de vida dos cidados e uma
distribuio equitativa e equilibrada de todos os benefcios da urbanizao
(OLIVEIRA et al., 2016, p. 36). Para tanto, deve haver um engajamento da
populao na discusso desse importante instrumento de planejamento
urbano (Plano Diretor), em especial com o envolvimento em todas as fases e
momento daqueles que so os representantes diretos, os vereadores
eleitos. Segundo Colenci, Oliveira e Oliveira (2015, p. 21), o ponto crtico do
direito em geral, principalmente o Direito Urbanstico, est na sua

legitimidade, entendida como a projeo do indivduo condio de
colegislador s normas a que devero obedincia. Esse dever de participar
ancorado nos conceitos de democracia, seja ela representativa ou
participava, o que se ver a seguir.
2.2 AS DEMOCRACIAS REPRESENTATIVAS E PARTICIPATIVAS
A compreenso da democracia como objeto de estudo das cincias

polticas depende de um estudo prvio das instituies que nela se
sustentam e que dela se alimentam e passa, necessariamente, por uma
etapa preliminar em que os elementos jurdicos devem ser conjugados
sistematicamente com institutos no menos elementares, tais quais,
poltica, sociedade, comunidade, estado, nao, povo, poder, soberania,
governo, representao, participao, deliberao, constituio, sufrgio,
conflito, confronto, legalidade, legitimidade, cidadania. Enfim, preciso
analisar, alm das variveis histricas (espaciais e temporais), os elementos
fundamentais e integrativos que compem este complexo instituto jurdico.
preciso desenvolver o trinmio representao-participao-
deliberao e estabelecer comparativos conceituais a fim de promover
parmetros vetoriais que orientem no sentido de sistematizar as vrias
dimenses em que a democracia se manifesta, consubstanciando em uma
investigao cientfica que tem por finalidade correlacionar a questo
ambiental urbana com a atual crise poltica vivenciada por boa parte dos
pases semiperifricos, a qual, para muito alm de abalar os alicerces da
representatividade, compromete a legitimidade das instituies
democrticas, sobretudo, medida que os representantes do povo
brasileiro no atendem s expectativas do eleitorado, seus legtimos
representados.
Assim, da primeira meditao cartesiana extrai-se uma das tcnicas
mais importantes para a metodologia cientfica ocidental, vale dizer, a de
que, por vezes, preciso estabelecer uma dvida metdica para se
desintoxicar do dogmatismo liberalista amplamente difundido na cultura
poltica da sociedade brasileira. Como bem afirma Schumpeter (1984, p.
134
295), nada mais traioeiro do que o bvio, e, assim sendo, inadmissvel

estabelecer como verdade absoluta o fato de que o regime democrtico,
fundamentado no princpio da maioria, o mais justo de todos; opor-se a
essa ideologia, entretanto, com fundamento na efetividade proporcionada
por um poder central desburocratizado igualmente inaceitvel, visto que
tal pensamento no outra coisa seno uma posio contra hegemnica
com o ntido intuito de se opor diante dos efeitos colaterais provenientes do
regime democrtico que se forma no seio do capitalismo liberal.
A propsito, a democracia consolidada no mbito do liberalismo
capitalista apresenta srios problemas que ainda no foram sequer
equacionados, como o caso, por exemplo, no entender de Santos (2007),
das normas impostas pelo lobby empresarial, cujas prticas abusivas
distorcem qualquer noo de cidado e cidadania, comprometendo, nessa
toada, a efetividade dos direitos fundamentais assim como todas as
organizaes que sobrevivem s custas da democracia representativa. Ora, a
sociedade no regida apenas por leis emanadas dos rgos pblicos, mas
tambm e principalmente por enunciados provenientes de entidades
privadas, que em suas buscas insanas por lucro a qualquer custo, ditam
normas que na prtica possuem muito mais fora sancionatria e por isso
so muito mais obedecidas que as de carter pblico. Santos (2007, p. 89)
muito bem observa que, por vezes, mais fcil contornar uma
determinao burocrtica do que infringir uma deciso de um empresrio,
tomada em seu prprio benefcio individual.
O Brasil possui uma representatividade enviesada, sobretudo se
levarmos em considerao as formas de distoro sobre a figura do cidado,
porquanto:
As leis eleitorais fazem parte dessa mar enchente de enganos,
desde a forma de investidura dos eleitos, a mecnica das eleies, a
diviso do territrio nacional em distritos eleitorais para privilegiar
este ou aquele partido, at a atribuio de peso eleitoral s diversas
parcelas do territrio e da nao, na composio do Parlamento. A
questo da representatividade crucial nas democracias, e por
suas distores que a vontade popular se desfigura. Se, em todos os
pases democrticos, os canais pelos quais a vontade popular se
manifesta tornam-se s vezes inadequados, se os partidos no poder
s vezes buscam alterar certos procedimentos em seu prprio
proveito, fazem-no sob a alegao de que pretendem o
aperfeioamento do regime, expem e debatem longamente as suas

propostas e inconcebvel que pretendam infringir,
substancialmente, as regras do jogo democrtico. Uma opinio
pblica amadurecida na prtica representativa no se deixaria
embair, e responderia negativamente nas urnas. (SANTOS, 2007, p.
91-92).
No podemos, ento, de modo algum, fixar, de prima facie, qualquer

conotao de que a democracia necessariamente uma forma de governo
que estabelece um elo diretamente proporcional efetividade dos direitos
fundamentais e ao bem comum, muito embora seja certo que o instituto
possua grande aceitao cientfica e popular. A histria mostra que o tema
apresenta inmeras variveis e muitas ramificaes, devendo, portanto, ser
includo tambm e, sobretudo, na pauta das grandes discusses ambientais
e urbansticas.
O atual cenrio democrtico brasileiro, conforme descreve Nobre
(2004), apresenta-se de forma bipolar e aponta para duas arenas de disputa:
a democracia macroestrutural e a democracia microestrutural. Assim sendo,
a criao de novos espaos de participao e deliberao desafia a lgica
clssica do arranjo democrtico macroscpico. Se por um lado bem
verdade que a sociedade ps-industrial no procura mais reunir as pessoas e
sim as informaes (LEFEBVRE, 2008), por outro, absolutamente razovel
imaginarmos que a sociedade da informao j disponibiliza meios
eletrnicos suficientes para o exerccio de uma democracia local mais
ativista e participativa, com foco no cidado e no direito cidade, aptas a
proporcionar maior senso de coletividade s comunidades locais. Ocorre
que essa ideia, qual seja, a de democracia qualitativa local em contraposio
ideia de democracia quantitativa nacional, daquelas que costumam
aterrorizar os representantes do povo brasileiro, vale dizer, os que, via de
regra, no permitem que o assunto seja sequer discutido com a sociedade
civil. Tanto isso verdade que o Congresso Nacional ficou tomado por uma
histeria generalizada na ocasio da promulgao do Decreto n 8.243, de 23
de maio de 2014, que, dentre outras providncias, institui a Poltica Nacional
de Participao Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participao Social
(SNPS).
136
Para entender a atual conjuntura dos acontecimentos, entretanto,

necessrio compreender alguns dos principais elementos histricos que
ajudaram a compor o Estado Democrtico de Direito nos moldes da
democracia que hodiernamente concebida nos pases ocidentais, ou seja,
da que reconhece a proteo dos direitos humanos tanto para as maiorias
quanto para as minorias. Para tanto, h devemos analisar, a partir de agora,
as dimenses em que a democracia se manifesta.
Assim, a democracia contempornea, vale dizer, a que alberga o
Estado Democrtico de Direito detentor de personalidade jurdica
legalmente constituda por uma carta de direitos fundamentais ao alcance
do povo, de acordo com Bobbio (1992), influenciada por trs grandes
correntes doutrinrias: teoria clssica, teoria medieval e teoria moderna. A
teoria clssica tambm conhecida como democracia aristotlica e v a
democracia essencialmente como uma forma de governo, de modo que
monarquia corresponde ao governo de um, aristocracia ao de poucos, e,
democracia, ao de muitos; a teoria medieval possui origem romano-
germnica e se desenvolve com base em uma contraposio de ideias em
torno do poder supremo; a teoria moderna, que surgiu com o estado
moderno absolutista, foi responsvel pela propagao dos ideais liberais e
republicanos que emergiram no contexto das revolues burguesas dos
sculos XVII e XVIII e dos agitos provenientes das manifestaes operrias
dos sculos XVIII e XIX.
No entender de Bianchini (2014) a democracia representativa o
processo poltico em que indivduos escolhidos (representantes) exercem
funes estatais em nome dos cidados (representados). A democracia
participativa, por sua vez, um sistema no qual os cidados, por intermdio
da sociedade civil organizada, participam de algumas decises polticas. Para
Nobre (2013), a democracia participativa deriva da democracia
representativa, tendo natureza complementar, sendo constituda de
correntes ideolgicas que se contrapem ao modelo democrtico liberal,
sobretudo, por entender que o capitalismo gera desigualdades, que
precisam ser supridas por um somatrio de foras entre o Estado e a
sociedade civil.
De acordo com Santos (2009) a democracia participativa no outra

coisa seno uma concepo contra-hegemnica de democracia. Ademais, do
ponto de vista da democracia participativa, a democracia representativa
considerada incompleta; no devendo ser compreendida, em princpio,
como um modelo a ser superado, mas sim complementado. A democracia
participativa aceita a democracia representativa como seu ponto de partida,
sendo que a diferena entre elas reside no fato de que o pensamento
democrtico participativo prev incompatibilidade entre capitalismo e
democracia, logo, havendo coliso entre os institutos, a democracia deve
prevalecer.
Nesse sentido, a ideia central da democracia participativa que o
capitalismo sistematicamente inflige danos maioria de populaes do
mundo, bem como a natureza e ao ambiente. A democracia participativa ,
portanto, menos processual e mais substantiva que a democracia
representativa, menos focada em governana e mais focada na capacidade
de conferir mais poderes aos cidados, sobretudo, a fim de alcanar a justia
social. Os critrios a serem cumpridos pelo Estado de Direito no sentido de
atender s demandas da democracia participativa, dessa forma, so mais
rigorosos que os aplicados democracia representativa.
Dallari (2003, p. 152-159) prefere utilizar os termos democracia
direta, democracia semidireta e democracia representativa. O primeiro
praticamente no existe mais, tratando-se to somente de uma curiosidade
histrica, o segundo manifesta-se em momentos pontuais, tal como ocorre
com os plebiscitos e referendos, o terceiro, por sua vez, implica
necessariamente na concesso popular de um mandato a alguns cidados,
que, ao passar para uma condio de representantes eleitos pelo voto,
tomam todas as decises em nome do povo que os elegeram.
Nobre (2013) aponta cinco modelos de democracia: elitista,
pluralista, legal, participativa e deliberativa. A democracia elitista pressupe
uma disputa pelo poder que ocorre entre grupos polticos rivais onde as
decises so tomadas para atender aos interesses de uma oligarquia,
enquanto a democracia pluralista tambm pressupe uma competio,
contudo, baseada na barganha por intermdio da qual se d a distribuio
do poder; a democracia legal, por sua vez, possui apego excessivo
138
codificao escrita, exalta as liberdades negativas como valor supremo e

detm caractersticas marcantes do liberalismo medida que prega um
estado minimamente intervencionista; a democracia participativa deriva da
democracia representativa, vale dizer, tem natureza complementar,
substancialmente influenciada pela doutrina marxista, sendo constituda de
correntes ideolgicas que se contrapem ao modelo democrtico liberal,
sobretudo, por entender que o capitalismo gera desigualdades, que
precisam ser supridas por um somatrio de foras entre o Estado e a
sociedade civil; por fim, a democracia deliberativa fundamenta-se na
justificao poltica, pressupondo, nesse sentido, uma cultura poltica e um
sistema normativo dinmico, onde o direito material se constri a partir de
discusses pblicas regradas por normas de direito procedimental.
Na viso de Rocha (2008), enquanto a dimenso legal (liberal)
apresenta os direitos individuais com natureza essencialmente negativa, a
dimenso deliberativa dotada de natureza essencialmente positiva, com
fulcro na solidariedade e no dilogo (teoria do discurso, poder
comunicativo) como formas de integrao social.
Ao analisar o pensamento tocquevilliano acerca do tema, Bianchini
(2014) afirma que preciso superar a viso de que o principal objeto da
democracia consiste simplesmente em encontrar o melhor mtodo para a
escolha dos governantes que devem conduzir o Estado, pois em que pese
isto ser fator relevante, tal aspecto deve ser encarado como fator
secundrio, haja vista que a democracia, sob o ponto de vista participativo,
necessita ser desenvolvida com foco subjetivo, isto , na pessoa humana
(sujeito) e no no mtodo (objeto). Enfim, com a ntida inteno de
transformar o corpo eleitoral em cidados ativos e virtuosos. Nesse sentido,
Bobbio (1998, p. 328) estabelece uma frmula que permite comparar a
democracia formal com a democracia substancial, sendo que a primeira
entendida como um governo do povo (democracia como mtodo),
enquanto a segunda um governo para o povo (democracia como valor).
Uma nova concepo de democracia representativa ocorre em torno
da ideia de accountability, que, em apertada sntese, pode ser entendida
grosseiramente como prestao de contas, enfim, trata-se de um
pensamento que tem como premissa o fato de que o poder pblico deve ser
constantemente fiscalizado e, se for o caso, sancionado. O MP um tpico

exemplo de agncia de accountability, pois a Constituio Federal de 1988
lhe atribui competncia para atuar como fiscal da lei. Trata-se, na verdade,
de uma trama conceitual que, na viso de Lavalle (2011), presta-se muito
mais a robustecer a obsoleta estrutura de representao que para incentivar
a participao cidad. Investir no fortalecimento das agncias de
accountability pode trazer graves efeitos colaterais que de nada contribuem
para o melhoramento efetivo da qualidade democrtica. Um exemplo
bastante ilustrativo relacionado ao perigo dessa estratgia ocorreu
recentemente, na ocasio do julgamento da ADI n 3.943, em que a
Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico questionava a
legitimidade da Defensoria Pblica para propor ACP (inciso II, art. 5, Lei n
7.347/85). Nesse julgamento, a Ministra Carmen Lcia prope interessantes
questionamentos de efeito reflexivo, a saber:
A quem aproveitaria a inao da Defensoria Pblica, negando-se-lhe

a legitimidade para o ajuizamento de ao civil pblica? A quem
interessaria restringir ou limitar, aos parcos instrumentos da
processualstica civil, a tutela dos hipossuficientes (tnica dos direitos
difusos e individuais homogneos do consumidor, portadores de
necessidades especiais e dos idosos)? A quem interessaria limitar os
instrumentos e as vias assecuratrias de direitos reconhecidos na
prpria Constituio em favor dos desassistidos que padecem tantas
limitaes? Por que apenas a Defensoria Pblica deveria ser excluda
do rol do art. 5 da Lei n. 7.347/1985? A ningum comprometido com
a construo e densificao das normas que compem o sistema
constitucional de Estado Democrtico de Direito. (STF, 2015, p. 26).
O que foi esse julgamento seno uma tentativa esdrxula do MP em

tentar restringir os instrumentos e as possibilidades de acesso Justia?
Mais uma prova de que o melhoramento da representao democrtica no
guarda vnculo com o fortalecimento das agncias de accountability.
Essas novas concepes de democracia (dinmica, participativa), por
conseguinte, ao pregarem uma transformao cidad amparada pelas
virtudes do ativismo, que, por sua vez, exige necessariamente uma luta
contnua em prol da efetividade dos direitos humanos, de acordo com
140
Santos (2013), tambm esbarra em novas formas de autoritarismo

respaldado por regimes formalmente democrticos que disfaram um
verdadeiro fascismo social desenvolvimentista, obscurecendo os novos
valores que militam em favor de novos modelos de participao popular. A
consolidao dos novos paradigmas democrticos na sociedade da
informao no se dar sem uma perturbao violenta na estrutura da
democracia representativa e nas pessoas que dela se alimentam. A luta
contnua e a militncia requer forte dimenso civilizatria, pois convoca
diferentes conceitos de representatividade poltica, alm de proporcionar
novas possibilidades para o exerccio de uma cidadania mais participativa.
No campo do planejamento urbanstico por meio do instrumento
chamado Plano Diretor, objeto do presente estudo, torna-se imperativo
discutir os modelos de democracia, seja representativa ou participativa,
nomeadamente a fim de verificar a atuao dos vereadores do municpio de
So Carlos na discusso dos temas urbansticos para reviso do Plano
Diretor da cidade. Acompanhando o posicionamento de Oliveira e Arajo
Jnior (2007), temmos que a ideia central de democracia participativa se
apoia na premissa de autonomia poltica. Para esses autores o ncleo
central da ideia de autonomia poltica: aqueles que esto submetidos s leis
devem poder, de algum modo, participar dos processos de criao das leis
s quais esto submetidos (OLIVEIRA; ARAJO JNIOR, 2007, p. 6.634).
Encontra amparo no texto Constitucional, em seu art. 1, pargrafo nico:
Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Esse princpio
democrtico acolhe os dois elementos da democracia, representativa e
participativa, que devem estar integrados, como leciona Canotilho (2002, p.
288):
Em primeiro lugar, o princpio democrtico acolhe os mais

importantes postulados da teoria democrtica representativa
rgos representativos, eleies peridicas, pluralismo partidrio,
separao de poderes. Em segundo lugar, o princpio democrtico
implica democracia participativa, isto , a estruturao de processos
que ofeream aos cidados efetivas possibilidades de aprender a
democracia, participar nos processos de deciso, exercer controle
crtico na divergncia de opinies, produzir inputs polticos

democrticos.
Para Canotilho (2002), este sentido participativo aponta para o

exerccio democrtico do poder, a participao democrtica dos cidados, o
reconhecimento constitucional da participao direta e ativa dos cidados
como instrumento fundamental da consolidao do sistema democrtico.
Sendo assim, inconcebvel que os representantes eleitos (vereadores) no
se envolvam em todas as discusses dos assuntos atinentes a seus
representados, no cabendo, por conseguinte, a alegao de ingerncia nos
poderes. Essa atuao/participao dos vereadores, mesmo diante do Poder
Executivo, legalmente possvel e desejada, porque um vereador, alm
representar todos os cidados, no deixa de ser cidado. Para a sociedade
extremamente benfico que os vereadores participem perante o Poder
Executivo, acompanhando os trabalhos do Ncleo Gestor Compartilhado e
das audincias pblicas, para que estejam mais bem preparados para o
momento de discusso na Cmara Legislativa municipal, bem como para
fiscalizar o Poder Executivo (BRASIL, 1988, art. 31) para que o processo seja
participativo com envolvimento de todos os setores da sociedade.
2.3 A PARTICIPAO DOS VEREADORES NO PLANO DIRETOR DE SO CARLOS
No caso em tela, municpio de So Carlos-SP, o trabalho de discusso

acerca do Plano Diretor no mbito do Poder Executivo ficou a cargo do
Ncleo Gestor Compartilhado, que promoveu reunies e organizou
audincias pblicas. Essas audincias pblicas so reguladas pelo art. 40,
4, inciso I, do Estatuto da Cidade, e tem como escopo informar, coletar
subsdios, debater, rever e analisar o contedo do Plano. A presente
pesquisa verificou a participao dos vereadores do municpio de So Carlos
e constatou sua participao em poucas oportunidades, embora tenha sido
respondido, por meio de questionrio, que houve uma participao mais
efetiva, o que ser analisado adiante.
O municpio de So Carlos-SP conta com vinte e um vereadores,
provindos de diversos partidos polticos: PMDB, PSDB, PV, PT, PSB, PP,
PROS, SD, PSC, DEM, REDE, dentre outros. Como demonstrado no Grfico 1,
142
dos vinte e um (21) vereadores de So Carlos, 62%, ou seja, apenas treze

(13) responderam ao questionrio aplicado pelos autores desta pesquisa ao
longo dos meses de maro, abril e maio de 2016. At o fechamento deste
trabalho, os oito vereadores restantes no entregaram o questionrio
respondido.
Grfico 1 Porcentagem de participao dos vereadores no questionrio
Fonte: Elaborado pelos autores.
O questionrio aplicado continha somente sete questes a respeito

do Plano Diretor da cidade, indagando se os vereadores tinham
conhecimento do processo de reviso, se estavam participando, se haviam
submetido propostas para o processo, dentre outras.
A primeira pergunta questionava se os vereadores tinham
conhecimento de que a cidade de So Carlos estava em pleno processo de
reviso de seu Plano Diretor Estratgico. Dos treze vereadores que
responderam ao questionrio, apenas um vereador (PMDB) informou que
no tinha conhecimento de que a cidade de So Carlos estava em processo
de reviso de seu Plano Diretor Estratgico, como pode ser visto no Grfico
2. Mesmo com um percentual to baixo de desconhecimento, no pode ser
concebvel que um representante do povo no esteja atento a um dos
instrumentos de planejamento urbanos mais importantes para toda a
sociedade, e que est intimamente ligado ao cumprimento da funo social
da cidade.
Grfico 2 Quantidade de vereadores que tinham conhecimento do processo de reviso do

Plano Diretor Estratgico do municpio de So Carlos
A segunda questo estava diretamente relacionada participao

dos vereadores de So Carlos nas reunies do Ncleo Gestor Compartilhado
e das audincias pblicas para a reviso do Plano Diretor. Conforme o
Grfico 3, possvel visualizar que dos treze vereadores que responderam
ao questionrio, apenas seis participaram de alguma reunio ou audincia
pblica.
Grfico 3 Participao dos vereadores de So Carlos em reunies ou audincias pblicas
ligadas reviso do Plano Diretor
Em relao aos vereadores que afirmaram ter participado de alguma

reunio ou audincia pblica, por meio da terceira questo do questionrio
evidenciamos que alguns dos vereadores no conseguiram quantificar suas
144
participaes, respondendo simplesmente poucas (PT), "participei em

algumas ocorridas nas manhs de teras-feiras no pao" (PMDB) ou tenho
participado at o momento nas quais somos convocados e participado
desde o incio do mandato, no sabendo ao certo quantas (PROS). Dos
poucos que quantificaram, as respostas ficaram em torno de duas ou uma
vez.
Com a quarta questo, os vereadores que haviam respondido que
no participaram de nenhuma reunio ou audincia pblica relativa ao
Plano Diretor deveriam apresentar os motivos pelos quais eles no haviam
participado. Dos sete vereadores que no participaram, grande parte alegou
que o processo do Plano Diretor ir, em um segundo momento, tramitar
pelo Poder Legislativo. Sendo assim, a participao deles como vereadores
da cidade se daria o processo adentrasse na Cmara Legislativa. Outros
afirmaram que no haviam recebido convite ou convocao para participar
das reunies ou audincias pblicas. Com essas respostas v-se claramente
o distanciamento dos representantes do povo (vereadores) da discusso das
polticas pblicas promovidas pelo Poder Executivo. Imaginar que o papel a
ser desempenhado por um vereador restringe-se Cmara Legislativa
ignorar as fases constitutivas de polticas pblicas, em que todos devem
participar. No caso dos vereadores, essa participao deve ser ainda mais
presente, porque, alm de tomar conhecimento dos assuntos tcnicos e das
demandas populares, contributivas para uma discusso mais amadurecida
na Cmara Legislativa, soma-se o fato de garantir que o processo seja
verdadeiramente participativo, no exerccio de fiscalizao do Executivo que
cabe ao Legislativo.
A quinta questo indagava se os vereadores de So Carlos haviam
encaminhado propostas para serem debatidas durante as reunies do
Ncleo Gestor Compartilhado (NGC). Dos treze vereadores que participaram
do questionrio, apenas trs chegaram a encaminhar alguma proposta,
sendo um do PROS, um do SD e um do PV (Grfico 4).
Grfico 4 Quantidade de vereadores que encaminharam propostas

para serem debatidas nas reunies do NGC
Com relao ao contedo das propostas desses trs vereadores,

temos que a do vereador do PV era relativa ao "desenvolvimento
sustentvel de regies da cidade e formao de parques estruturados", a do
vereador do PROS era "sobre o crescimento a respeito da regio sul
permetro urbano, ambientais, macrozoneamento", enquanto a proposta do
vereador do SD visava "regio oeste verificar acesso junto ao Plano Diretor
e mobilidade urbana".
A ltima pergunta do questionrio indagava os motivos que levaram
os vereadores a no encaminhar nenhuma proposta para ser debatida nas
reunies do NGC. Alguns vereadores, como o do PT, afirmaram que as suas
propostas "sero apresentadas no Legislativo; ou como o vereador da
REDE, que declarou "encaminhar propostas quando as discusses forem na
Cmara municipal". Por sua vez, o vereador do PSDB justificou sua atitude
pela "ingerncia de um poder em outro", enquanto um do PT defendeu-se
pelo fato de sua "pouca participao".
Para o vereador do PSB os motivos que o levaram a no encaminhar
propostas para o NCG baseavam-se no fato de que "tendo em vista que
aps o trmino do Plano Diretor terei uma ao efetiva sobre o mesmo".
Dois vereadores do PMDB justificaram que poderiam propor emendas e
mudanas no Plano Diretor, de acordo com a vontade da sociedade. Para
outro vereador do PMDB, as discusses e encaminhamentos de propostas
seriam feitas aps tomar conhecimento do que j foi elaborado.
146
As cidades devem propiciar boas condies de vida a seus muncipes,

tornando a cidade funcional. Isso possvel por meio de um planejamento
eficiente por meio de instrumentos urbansticos descritos na Constituio
Federal de 1988 e na Lei da Poltica Urbana. Um componente essencial para
esse planejamento, por meio de Planos Diretores, ocorre com a participao
da sociedade civil, e de seus representantes. Quando falamos em
participao dos cidados, estamos nos referindo, inclusive, aos
representantes do povo no Legislativo (vereadores), e mesmo que no
participem nessa qualidade devem participar como cidados municipais.
Na fase de aplicao de questionrios, constatamos um
distanciamento entre os vereadores e os membros do Ncleo Gestor
Compartilhado, de modo que os dados coletados por esta pesquisa
revelaram que, em razo de uma ideia equivocada acerca da usurpao de
competncias, os integrantes do Legislativo no praticam qualquer
ingerncia em assuntos que extrapolam a restrita atividade legiferante.
Porm, a Constituio Federal (art. 31) autoriza que o Poder Legislativo
fiscalize o Municpio por meio de controle externo, de modo que o
acompanhamento por parte dos vereadores das fases do oramento
participativo e elaborao da minuta da Lei que instituir o Plano Diretor
atividade obrigatria, autorizada constitucionalmente. Por esse motivo,
deve haver um compartilhamento de informaes entre Poder Executivo,
Legislativo e da sociedade civil na coordenao do processo participativo de
elaborao do Plano Diretor em todas as etapas do processo.
No podemos conceber que a atuao dos vereadores fique adstrita
Cmara municipal, porque todo o embasamento tcnico e as demandas
populares que orientaram a construo da proposta de lei do Plano Diretor
foram discutidos antes de o texto ser elaborado e encaminhado Cmara
municipal para votao.
Com essa efetiva participao dos vereadores acreditamos ser
possvel uma compreenso melhor de muitos aspectos tcnicos e sociais do
Plano Diretor para melhor tomada de deciso na Cmara Legislativa
municipal, e o conhecimento de um nmero cada vez maior de demandas
por parte dos cidados. O exerccio da democracia participativa nas cidades

deve ser assegurada, inclusive, pelos representantes do povo no mbito
municipal, os vereadores eleitos. Esses representantes precisam participar
ativamente das discusses das polticas pblicas no mbito do Poder
Executivo.
REFERNCIAS
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Captulo 7
A GOVERNANA PARTICIPATIVA NO PLANEJAMENTO

URBANO APS A CRIAO DO MINISTRIO DAS CIDADES31
32 33
Will Robson Coelho ; Snia Azevedo Le Cocq d'Oliveira
O artigo discute as experincias recentes de planejamento urbano

com governana participativa aps a criao do Ministrio das Cidades em
2003, onde destacamos o carter inovador do processo no Brasil e
recortamos para estudo duas instncias fundamentais criadas nesta
trajetria, que so as Conferncias das Cidades e o Conselho Nacional das
Cidades. Abordamos o possvel esvaziamento e alterao de protagonismos
de representao social nestes processos de governana e as resolues
aprovadas por essas instncias.
A contribuio na discusso debater e demonstrar as experincias
analisando a efetividade dessa ao estatal que surge depois da construo
dos Marcos Legais Regulatrios, depois da Constituio Federal de 1988 e
do Estatuto da Cidade de 2001, na efetividade dos instrumentos de poltica
urbana para a promoo do direito cidade e da gesto democrtica da
cidade, que foram consolidados na criao do Ministrio das Cidades. O
trabalho discute os modelos envolvidos no planejamento decisrio,
31
Artigo original foi apresentado e publicado nos anais do Evento: IV ENANPARQ Encontro da
Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo, Porto Alegre,
25 a 29 de julho de 2016. A governana participativa no planejamento urbano: uma direo do
urbanismo sustentvel ST-44/02. Sesso temtica: Urbanismo Sustentvel. H um caminho
Brasileiro? Disponvel em: <https://enanparq2016.files.wordpress.com/2016/09/s44-02-
coelho-w-oliveira-s.pdf>
32
Msc Arquiteto e Urbanista, doutorando do PROURB PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM
URBANISMO, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo/Universidade Federal do Rio de Janeiro. E-
mail: willrobscoelho@yahoo.com.br
33
PhD Arquiteta e Urbanista, Professora Adjunta Associada PROURB PROGRAMA DE PS-
GRADUAO EM URBANISMO, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo/Universidade Federal do
Rio de Janeiro. E-mail: sonialecocq@gmail.com
150
demonstrando as divergncias e heterogeneidade nesses processos,

identificando quando possvel a reduo ou intensificao das desigualdades
e vulnerabilidades sociais no ambiente urbano.
1 SABERES TCNICOS E GESTO
A ideia de um urbanismo sustentvel remete-se atualmente a um

vasto campo de conhecimento que abrange desde a preocupao com a
sobrevivncia da vida em suas diferentes manifestaes at os hbitos
cotidianos de disposio de lixo.
Segundo Silva e Romero (2011, p. 2),
[...] o urbanismo sustentvel um conceito em constante ajuste e

adequao s necessidades humanas, resultante de experimentos,
vivncias, pesquisas e interaes dos fenmenos socioculturais,
econmicos, ambientais, tecnolgicos.
Hoje, a variedade do que se denomina cidade compreende os mais

distintos e diversificados ambientes construdos, o mais amplo leque do que
hoje classificado como qualidade de vida. E esta variedade manifesta-se
tanto no interior de uma mesma cidade, as diferenas intraurbanas quanto
no contraste entre diferentes cidades, as diferenas interurbanas.
Ento o conceito de urbanismo sustentvel no se limita mais
produo e gesto de saberes tcnicos, mas envolve tambm atores sociais
que formulam e decidem suas formas de implementao. Seu rebatimento
na construo de amplos fruns de debates do processo decisrio recente
de formatao de polticas urbanas traduz-se onde manifestam-se os
conflitos e circulam as ideias que difundem experincias. Essa discusso
fundamental e relevante no entendimento do planejamento sustentvel no
Brasil onde o saber tcnico agora tem a funo de traduzir-se no mundo
real, quando o saber tcnico exposto em arenas integradas por
diversificados atores sociais.
H um reposicionamento do papel de arquitetos-urbanistas, ainda
que se diga que muitos mostrem-se menos preparados e paream ter
perdido o protagonismo nas aes estatais e nos processos participativos, o
caso que agora esto obrigados a transpor a fronteira da tecnocracia.

plausvel supor que essas novas prticas, ocorridas em novos fruns, possam
contribuir para a identificao e construo das funes sociais de cada um
dos atores envolvidos e, portanto, do seu reposicionamento profissional.
uma nova insero dos profissionais que vai alm do ensinado na sua
graduao, somando-se agora a diversidade das demandas e vivncias
trazidas da cidade real, e no da cidade ideal, que vem de uma viso
puramente tecnicista recusando assim o confortvel leito no qual repousam
as utopias. O que importa aqui indicar que o saber tcnico profissional
ampliou-se intensamente com o avano do conhecimento tcnico e
cientfico ao longo dos sculos XIX e XX no Brasil e em outros pases
afetados pelo processo de industrializao e urbanizao, quando
problemas de sade pblica, locomoo, edificao e tantos outros se
imbricam nos grandes aglomerados humanos. Possuir o saber era, e ,
fundamental no sentido de resolver ou mitigar conflitos polticos numa
sociedade cada vez mais contrastante em termos de classe social, poder
decisrio e capacidade de consumo da populao.
A anlise aqui desenvolvida apresenta conceitos e impasses
envolvidos na temtica, como uma nova forma de tratar as cidades,
caracterizando o pensamento crtico e analtico, identificando os caminhos
que traduzem processos de desenvolvimento e tomada de deciso da
governana participativa do planejamento urbano, especialmente da ao
estatal decorrentes dos Marcos Regulatrios recentes. A atual trajetria
produz novas consideraes na percepo do urbanista enquanto portador
de conhecimento no qual a cidade ambiente construdo, e a urbanizao
precria continua caracterizando partes crescentes do tecido urbano,
fenmeno que abarca cidades tambm dos pases considerados ricos. Tal
fato suscita novas perguntas na construo e gesto de cidades,
identificando-se assim possibilidades e convergncias na investigao dos
conceitos relacionados governana e a gesto participativa. No caso
brasileiro, detecta-se a anlise dos processos decisrios e a gesto
participativa do planejamento urbano.
A coordenao dos diferentes campos de poltica urbana agora
pressupe a instaurao de novos sistemas de processos urbanos, que
152
passam a envolver tambm atores no governamentais, privados e

semipblicos novas condies de governo fazendo aparecer as
parcerias como mecanismos de apoio em substituio a polticas
preexistentes de ordenamento das cidades como processo mercadolgico.
Enquanto as cidades passam a competir por empresas e indstrias
investidoras, praticam uma gesto estatal cada vez mais com menor
controle social amplo nas decises, estando alheia articulao e
participao popular e atenta somente aos interesses de setores
empresariais.
No caso brasileiro, mesmo sendo visvel a crescente participao
social proporcionada pelas Conferncias das Cidades, cabe ressaltar que a
populao brasileira ainda vem desenvolvendo sua cidadania, em prtica
s iniciada em 1988 com a Constituio Cidad, e aprende a conviver com a
sua recente democracia participativa, precisando de envolvimento,
conscientizao e melhoria das condies socioeconmicas para exerc-la
plenamente e saber cobrar o seu papel de controle social frente a ao
estatal em planejamento urbano.
O desafio do urbanismo brasileiro criar ferramentas para
deselitizar as propostas urbansticas que tratam da relao segregadora e
interessada entre espao construdo versus comunidade, assim o
conhecimento tcnico do projeto urbano sustentvel deve associar a
cultura, a histria e o social s esferas de sustentabilidade socioeconmica e
ambiental, olhando para a incluso igualitria das comunidades e do
cidado, e no da negao do lugar destes na cidade. Assim, a discusso
dever identificar contrastes, contradies e complexidades urbanas
concernentes ao estatal nos processos decisrios nas arenas
heterogneas da experincia de gesto participativa da sociedade civil
organizada.
A contribuio na discusso a abordagem das experincias de
governana participativa, possuindo como foco a experincia de criao do
Ministrio das Cidades, em 2003, depois da construo dos marcos legais
deflagrados a partir da vigncia do Estatuto da Cidade, como a construo e
legitimao de fruns nacionais permanentes de encaminhamento de
polticas. Essas experincias a partir da esto representadas no Conselho
Nacional das Cidades e nas Conferncias das Cidades, caracterizados como

espaos episdicos de debate e negociao de diretrizes e aes da poltica
urbana no Brasil, considerando-as um caminho brasileiro na construo do
conceito de urbanismo sustentvel, porm se questiona a efetividade dessas
na ao estatal.
O artigo se debrua sobre essas experincias sem perder de vista a
aparente dicotomia entre ao poltica e ao tcnica, onde o compromisso
social se caracteriza por uma abordagem que no se apoia numa cincia
ideologicamente neutra, mas, ao contrrio, acirra-se em um contexto no
qual se aprofundam as desigualdades sociais. Apresentamos aqui os
resultados e os questionamentos fazendo uma anlise dos dados
quantitativos disponibilizados pelo Governo Federal Brasileiro, buscando
compreend-los na formulao de uma questo: Os tipos de participao
sociais praticados at o momento estudado so os que foram pensados e
desejados para o desenvolvimento urbano sustentvel das cidades?
2 GESTO PARTICIPATIVA NO PLANEJAMENTO URBANO
2.1 O MNRU E A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Discutindo e entendendo a evoluo dos processos de planejamento

urbano podemos correlacion-los aos instrumentos legais de planejamento
do uso do solo urbano, vindos do Movimento Nacional pela Reforma Urbana
e resultantes de um histrico processo de luta de participao da sociedade
civil. Alguns desses instrumentos foram inseridos na Constituio Federal
(BRASIL, 1988), e depois regulamentados no Estatuto da Cidade (BRASIL,
2001).
O que o Brasil vivenciou recentemente reflexo de um processo de
planejamento de cidades que vem do perodo constitucional, nos anos 1980,
que estabeleceu um marco importante no processo de redemocratizao do
pas, seja pelos seus resultados, seja pelo envolvimento de movimentos
sociais ou associaes de classe em sua elaborao. Segundo Maricato
(1997), as bases da discusso da proposta de Reforma Urbana, haviam sido
lanadas desde o Congresso do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), j em
154
1963, no Hotel Quitandinha em Petrpolis, percorrendo depois um longo

perodo de debate que foi reprimido durante o Regime Militar.
importante lembrar que discusso ressurge fortemente junto com
as foras polticas ligadas ao campo popular que se organizaram, desde
1985, para influir no processo constituinte. Principalmente atravs da ao
de organizaes no governamentais e da Igreja Catlica, foram criadas as
Plenrias Pr-Participao Popular na Constituinte, nos mbitos local,
regional e nacional. Quando Cardoso (1997) descreve o incio dos
movimentos na participao cidad, localiza-o no final da dcada de 1970 e
o incio dos anos 1980 e afirma que a comea aparecer como uma bandeira
de luta, vinda da emergncia dos movimentos sociais pela produo de
novos campos da ao poltica e de novas formas de fazer poltica e de
novos agentes polticos, fornecendo os referenciais na construo do tema
na elaborao da constituio, ainda o contextualiza que campo do
planejamento e da poltica urbana ser enfatizada essa ideia em detrimento
da definio de planos e polticas nacionais e globais (CARDOSO, 1997, p.
82). Quando o texto constitucional assim consagra a democracia
participativa estabelecida no pas como o princpio da democracia mista
representativa e participativa (CARDOSO, 1997, p. 91).
As propostas participativas e de gesto do planejamento urbano vm
do MNRU, surgidas ento neste mbito do processo constituinte e centram-
se principalmente na definio de uma nova esfera de direitos os direitos
urbanos na defesa de uma nova concepo de democracia, pautada na
participao popular na gesto da cidade (CARDOSO, 1997, p. 93).
Seguindo o modelo de Plano Diretor proposto pelo MNRU, o
processo de elaborao (Constituies Estaduais, das Leis Orgnicas
Municipais, dos Planos Diretores) abriu-se, em grande parte dos Estados e
municpios, para a participao da sociedade civil, buscando o
estabelecimento de pactos territoriais. As equipes das prefeituras, muitas
vezes amparadas em assessorias ou consultorias, elaboraram propostas
preliminares que eram submetidas ento ao crivo da participao.
Por outro lado, havia uma dificuldade nesta participao social, pois
muitas vezes as discusses eram tratadas em termos excessivamente
tcnicos, devido ao protagonismo de atores tcnico-acadmicos, de
entidades de assessorias, associaes profissionais e centros de pesquisa

universitrios, que iro tomar para si a defesa das bandeiras do campo
popular. Aqui entra em discusso o papel do arquiteto que no deveria se
limitar produo e gesto de saberes tcnicos, mas envolver-se entre os
atores sociais que formulam e decidem suas formas de implementao.
Entendemos assim tambm este processo decisrio recente de
formatao de polticas urbanas e seu rebatimento na construo de amplos
fruns de debates, nas manifestaes de conflitos e na circulao das ideias
difundindo experincias levadas a esses recentes processos decisrios
fortalecidos nas arenas heterogneas da governana urbana participativa.
2.2 A GOVERNANA URBANA PARTICIPATIVA E O ESTATUTO DA CIDADE
Algumas Leis Orgnicas ou Planos Diretores estabeleceram vrios

instrumentos oriundos da Constituio Federal para atender aos princpios
ligados ao conceito de funo social da propriedade que tinham como
objetivo, fundamentalmente, a ampliao do controle social pblico sobre a
ocupao do solo, permitindo um aumento da eficincia da ao estatal, e
garantindo a destinao adequada dos investimentos em infraestrutura e
servios.
A aprovao do Estatuto da Cidade, pela Lei n 10.157, em 10 de
julho de 2001, aps onze anos de tramitao no Congresso Nacional,
finalmente regulamentou o captulo da poltica urbana da Constituio de
1988, os arts. 182 e 183, representando uma conquista. Nele foram
definidas as funes sociais da propriedade e da cidade como competncia
da esfera municipal, dividindo esta responsabilidade juntamente com a
elaborao e a implementao de Planos Diretores. Falando sobre o
Estatuto, Maricato (2001, p. 6) parecia profetizar o que aconteceria
atualmente, mais de uma dcada e meia depois de sua aprovao, naquela
ocasio j afirmava que ainda seria difcil a sua aplicao, e era preciso lutar
para que os instrumentos no se tornassem letra morta, pois diversos
instrumentos foram aprovados de maneira que permitem uma
interpretao dbia para a aplicao.
156
A fase longa dessa batalha pela reforma urbana continua e ainda hoje
precisamos estar preparados, atentos e vigiar. Com a certeza de que se foi
difcil aprov-la, no menos difcil , e ainda ser por muito tempo, aplic-la
de maneira adequada nas cidades. Como se percebe tambm que a mesma
luta e viglia indicada por Rolnik (2001), que explanando sobre as
transferncias de responsabilidades do planejamento das cidades para os
Planos Diretores, diz que tambm de fato no se verificou aplicao
efetivamente da lei em recentes anos, mesmo depois das campanhas de
capacitao de tcnicos e prefeituras para a reviso e elaborao de seus
Planos Diretores, que deveriam definir no mbito de cada cidade as
condies de cumprimento da funo social da propriedade e da prpria
cidade.
Falando sobre os anos 2000, Maricato (1997) faz algumas
consideraes importantes sobre a crise do planejamento urbano e a busca
de uma nova matriz terica que constituem um importante impulso para a
produo intelectual comprometida com a democracia no Brasil. Podemos
interpretar esse fato como impulsor dos esforos de conceituais do novo
urbanismo sustentvel. Maricato afirmava que no faltavam pontos de
apoio, e citava alguns exemplos considerados bem-sucedidos como: o
oramento participativo (Porto Alegre, Santo Andr); os projetos de renda
mnima (Campinas, Braslia); as reas Especiais de Interesse Social (AEIS); o
avano da participao poltica no Brasil, ps-MNRU, ps-1988. Maricato
(1997, p. 126-128) tambm fez consideraes sobre algumas questes do
planejamento urbano, da legislao urbanstica, dos instrumentos de
participao social e as formas de gesto que ainda hoje servem ao estudo
de eficcia da Governana Urbana Participativa, como: O que se entende
por parceria? O que se entende por participao e ou autogesto?.
2.3 O PLANEJAMENTO URBANO BRASILEIRO APS 2003
Aps o perodo de crise, segue um perodo de ressurgimento do

planejamento urbano com a criao do Ministrio das Cidades, com polticas
urbanas implementadas com influncias decorrentes da aprovao do
Estatuto da Cidade, e da luta da sociedade organizada, idealizados pelo
MNRU, que deram origem s polticas e programas implementados pela
ao estatal. Para viabilizar a eficcia e eficincia dos planos, tambm

viabilizada a formatao de conselhos e convocao de uma rotina de
conferncias de cidades aps a criao do novo ministrio. Estas novas
instncias foram os principais canais participativos na gesto da ao estatal
nos anos seguintes e fizeram parte na formulao de uma nova poltica e
sistema nacional de produo e regulao de Cidades.
Esta seria a poltica nacional estruturadora das aes implementadas
pelo Ministrio das Cidades orientadas e respaldadas nas regulamentaes e
resolues do Conselho Nacional das Cidades (CONCIDADES). Inicia-se a um
novo ciclo de planejamento que tambm incentivou e promoveu
formatao de novas polticas urbanas (habitacional, de saneamento e de
mobilidade) nas cidades, alm de uma Campanha Nacional dos Planos
Diretores Participativos que aconteceu juntamente com os processos das
primeiras Conferncias das Cidades que ocorreram nos trs nveis de
governo: municipal, estadual e federal e que pretendiam discutir
coletivamente as diretrizes e expectativas do crescimento urbano das
cidades.
Devido aos arranjos e compromissos polticos pr e ps-eleitorais e
conjuntura socioeconmica brasileira decorrente da crise econmica
mundial entre 2008 e 2009, o Governo Federal adota novas medidas de
enfrentamento da crise, com estmulo a indstrias automotivas e de bens de
consumo, e tambm passa a fortalecer e estimular o setor da construo
civil aplicando recursos pblicos na produo de moradias atravs do
Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), criado em maro de 2009.
Essas medidas vo concorrer com as novas propostas de planejamento
urbano, formuladas anteriormente e baseadas nos marcos polticos e
regulatrios citados. O PMCMV desmontou a lgica formulada para o
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), e do Fundo
(FNHIS), de planejamento e destinao de recursos, criando poltica
concorrente e polarizada. verificado tambm que no houve efetividade
de mecanismos da participao e gesto do PMCMV, que ficaram muito
mais na inteno inicial, talvez por isso tenha como resultados as falhas e
problemas apontados por vrios estudos e pesquisas recentes.
158
Em decorrncia dessas mudanas e articulaes polticas, encerra-se

um ciclo de experincia com as Conferncias Nacionais das Cidades e
programas urbanos governamentais federais. H um distanciamento dos
objetivos e finalidades iniciais da Gesto Participativa e a Participao Social
definidas na criao do Ministrio das Cidades e tambm do perodo ps-
Constituio de 1988 e do Estatuto da Cidade que podero ser percebidos
atravs da leitura dos dados sistematizados e apresentados nas anlises das
tabelas e grficos produzidos para este estudo.
3 ANALISANDO DADOS E CONTEXTOS
No estudo aqui apresentado, os dados quantitativos e

demonstrativos so analisados e construdos com base na pesquisa de
relatrios oficiais e nos documentos de rgos pblicos ou em publicaes
que j trazem alguma sistematizao de dados consolidados por outras
pesquisas e anlises. So estes ento os dados disponibilizados pelo governo
federal e mais precisamente pelo Ministrio das Cidades, relativos
produo e as resolues do Conselho das Cidades e das Conferncias das
Cidades.
3.1 AS CONFERNCIAS NACIONAIS DAS CIDADES
No Ministrio das Cidades algumas aes estatais foram construdas

e consolidadas, com gesto participativa decorrentes das resolues
aprovadas nas Conferncias Nacionais das Cidades e no Conselho Nacional
das Cidades. Nessas instncias criadas o Ministrio das Cidades reconhece
alguns atores sociais que devem compor o seu Conselho e que sero eleitos
por meio da realizao da sua primeira conferncia nacional realizada em
2003. Neles o ator social caracterizado por um grupo de indivduos que
so identificados segundo seus papis na sociedade e so estes setores ou
segmentos que representam estas e participam em reunies, audincias,
eventos, etc. No Grfico 1, a seguir, podemos ver a adeso dos municpios
em cada edio ao processo no nvel municipal:
Grfico 1 Nmero de municpios com adeso na etapa municipal
Fonte: MinCidades/2014 Elaborao do autor em abril de 2016.
Nos quadros comparativos representados (Tabelas 1 e 2 e Grfico 2)

que se seguem podem ser vistos alguns dados sobre a temtica, o nmero
de participantes presentes em cada Conferncia Nacional das Cidades
pouco varivel, pois as cotas de delegados por edio so as estabelecidas
pela organizao do MinCidades.
Grfico 2 Nmero de delegados por edio
Fonte: MinCidades/2014 Elaborao do autor

em abril de 2016.
160
Tabela 1 Anlise comparativa de dados34 das Conferncias Nacionais das Cidades
CNCs. 1 CNC 2 CNC 3 CNC 4 CNC 5 CNC
Datas de 30/11 a 25 a 20 a
23 a 26/10/2003 19 a 23/06/2010
realizao 03/12/2005 29/11/2007 24/11/2013
Desenvolv. Cidade Para Todos

Quem
Reforma Urbano com Gesto
Cidade para muda a
Tema: Urbana: Cidade Participao Democrtica,
Todos cidade
para Todos Popular e Participativa e
somos ns
Justia Social Controle Social
Construindo Construindo Avanos,

Avanando
Poltica Uma Poltica Dificuldades e
na Gesto Reforma
Lema: Democrtica e Nacional de Desafios Poltica
Democrtica Urbana j!
Integrada para Desenvolv. Desenvolv.
das Cidades
As Cidades Urbano Urbano
Municpios 2.800
3.457/5.560 3.120 /5.560 3.277 /5.560 2.248 /5.560
bras. /5.560
Adeso 62% Adeso 56% Adeso 58% Adeso 41%
participantes Adeso 50%
Delegados e Sem
convidados 2.095 2.230 2.513 2.045 informao
etapa nacional no site
N pessoas
Sem informao no
etapa + de 250 mil + de 200 mil 243 mil 240 mil
site
municipal
Um indcio da inverso de prioridades e objetivos nas conferncias

realizadas, apontados pela anlise preliminar dos dados pode ser verificado
na Tabela 2 a seguir, onde podemos ver a comparao dos resumos dos
textos base e as snteses dos documentos e de resolues aprovados no fim
de cada conferncia.
34
Dados informados em: <http://www.cidades.gov.br/index.php/conferencia-das-
cidades.html> (agosto, 2014).
Tabela 2 Anlise comparada das Conferncias Nacionais das Cidades CNCs MinCidades
Princpios & Objetivos
CNCs Resolues aprovadas nas CNCs
Texto Base da Conferncia
Estabeleceu a composio e a eleio do

Cidadania Despertada prope diretrizes Conselho das Cidades (ConCidades); direcionou
1 CNC
polticas setorial e nacional para o as polticas setoriais Habitao, saneamento
2003
desenvolvimento urbano. ambiental, mobilidade urbana e planejamento e
gesto do solo urbano.
Formulaes da Poltica Nacional de Destacou o ConCidades e construo da PNDU, e

Desenvolvimento Urbano (PNDU); Participao e a necessidade de definir diretrizes para a
2 CNC
Controle Social; A Questo Federativa; Poltica integrao de polticas setoriais em todas as
2005
Urbana Regional e Metropolitana e unidades da federao, em especial, em regies
Financiamento do Desenvolvimento Urbano. metropolitanas.
Aponta segregao socioespacial e a falta de

Estratgias de mobilizao de Estados e
instrumentos de integrao de polticas setoriais
3 CNC municpios nos textos base e sistematizao das
a Entes da Federao prope construo de um
2007 propostas vindas das Conf. Estaduais. Validao e
Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano
formatao das Conferncias.
(SNDU).
Criao e implementao de conselhos das

Fundamenta Conferncias e Conselhos. -
cidades, planos, fundos e seus conselhos gestores
ConCidades ter carter decisrio.
em todos os nveis de governo; Aplicao do
Avanos precisam ser regulamentados,
4 CNC Estatuto da Cidade, dos planos diretores e a
implementados,
2010 efetivao da funo social da propriedade do
Integrar polticas e os entes federados para se
solo urbano; Relao entre os programas PAC e
constituir uma PNDU, tendo a meta de
Minha Casa, Minha Vida e a poltica de
atendimento universal dos padres urbanos.
desenvolvimento urbano.
Reconhece que as poucas competncias

Estratgias para a Construo do SNDU
deliberativas do ConCidades e a ausncia das
Promoo da Reforma Urbana: (i) polticas de
regras e atribuies nos nveis de governo
instrumentos da funo social da propriedade; (ii)
5 CNC prope Lei que regulamente o SNDU prope
participao e controle social no SNDU; (iii)
2013 alterar o estatuto institucional do ConCidades, a
Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano
partir da 5 CNC, torn-lo instncia participativa,
(FNDU); (iv) instrumentos e polticas de
com atribuies deliberativas no mbito de um
integrao intersetorial e territorial.
SNDU.
Na Tabela 2 observa-se que, em 2010, a gesto do Ministrio das

Cidades direcionou a discusso da Conferncia para o Programa Federal
Minha Casa Minha Vida, fato que se explicita quando analisamos os
princpios e objetivos discutidos no texto base encaminhado para a 4 CNC.
J em 2013, na 5 CNC, o MCidades fez com que o debate voltasse para a
efetividade de algumas outras questes da Reforma Urbana entre elas a
Participao Social devido s presses das manifestaes populares nas ruas
162
do pas. A partir de informaes como estas, pode-se investigar e rastrear

essas deliberaes, ver como essas decises alteraram fundos, programas,
projetos alocao de recursos financeiros e distribuio no territrio das
cidades brasileiras.
As Conferncias das Cidades sero ento eventos nos quais os
representantes vinculados a temtica urbana debatem e definem um pacto
de ao, um cdigo que dever ser utilizado pelos diferentes atores sociais
que elegem as entidades representantes de cada setor e segmento para a
gesto do Conselho Nacional. Inicialmente o intervalo ou ciclo de
Conferncias Nacionais das Cidades se deu de dois em dois anos, sendo
modificado a partir da terceira edio para um intervalo trienal, e agora
devido crise econmica e poltica, a prxima edio foi adiada e dever
ocorrer somente em junho 2017, se mais nenhuma surpresa da gesto
poltica vier a cancelar tudo de novo.
3.2 O CONSELHO DAS CIDADES (CONCIDADES)
A criao do Conselho das Cidades (CONCIDADES), em 2004,

representou a materializao de um importante instrumento de gesto
democrtica da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). Ele
um rgo colegiado de natureza deliberativa e consultiva, integrante da
estrutura do Ministrio das Cidades MinCidades e tem por finalidade
estudar e propor diretrizes para a formulao e implementao da PNDU,
bem como acompanhar a sua execuo. Em seus anos iniciais de
implantao, o CONCIDADES avanou na construo de marcos
estruturantes da poltica urbana do pas, nas reas de: planejamento,
habitao, saneamento e mobilidade.
A composio do CONCIDADES se d atravs de processo de eleio
ao final de cada edio das Conferncias Nacionais das Cidades, e a
representao acontece como se apresenta na Tabela 3. Uma crtica posta
aqui est na disparidade representativa desses delegados eleitos nos
conselhos das Conferncias e das Cidades, nos quais h a seguinte
distribuio: de 42,3% para Poder Pblico; de 26,7% para Movimentos
Populares; de 9,9% para Trabalhadores Sindicais; de 9,9 para Empresrios;
de 4,2 para ONGs; e de 7,0% para Entidades Profissionais, Acadmicas e de

Pesquisa.
Tabela 3 Anlise da representao estabelecida por regulamentao no CONCIDADES
N de vagas 86 titulares/ 86 supentes

Setores/ Segmento
1 ONGs Organizaes No Governamentais; 04
2 Entidades Profissionais, Acadmicas e de Pesquisa; 06
3 Organizaes de Trabalhadores; 07
4 Empresrios; 08
5 Organizaes do Movimento Popular; 23
6 Poder Pblico Municipal; 12
7 Poder Pblico Estadual; 09
8 Poder Pblico Federal 17
Um dos questionamentos de que os pesquisadores, urbanistas e

estudiosos do planejamento urbano tm papel de representao pouco
expressivo na composio das delegaes o que, consequentemente,
resultaria em posies e proposies legais pouco tcnicas, exemplificando
bem o impasse e debate aqui j introduzido sobre o domnio do saber dos
tcnicos e especialistas versus o saber e vivncias dos demais personagens
das cidades, mas o que parece tambm estar em jogo o poder de cada
parte e no exatamente o saber.
Quanto representao de entidades e ao rodzio entre as edies e
novos mandatos, como j observado antes, depois de garantir e chegar a
uma vaga do conselho, nas bravas disputas das primeiras conferncias,
dificilmente h mudanas de cadeiras para outras entidades que j no
estejam garantidas pela fora poltica no processo participativo consolidado.
3.3 A PARTICIPAO SOCIAL REFLETIDA NOS MARCOS LEGAIS
Apontamos que os resultados obtidos na anlise apresentada de

alguma forma j questionam a eficcia da participao social no
planejamento urbano brasileiro. Esses dados sinalizam especialmente as
aes estatais decorrentes dos processos participativos e dos novos marcos
regulatrios construdos e consolidados na criao do Ministrio das
164
Cidades e nas formulaes e nos resultados das Conferncias das Cidades

que se refletem nas decises e resolues do Conselho das Cidades. A
Tabela 4 relaciona algumas leis aprovadas em decorrncia das discusses
ocorridas nas edies realizadas.
Podemos exemplificar com a criao do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social (SNHIS), institudo pela Lei Federal n 11.124,
de 16 de junho de 2005, tendo como objetivo principal implementar
polticas e programas que promovam o acesso moradia digna para a
populao de baixa renda, mas que no chegou a ser totalmente
implementado pela ao estatal nos anos recentes devido poltica
concorrente criada pelo PMCMV, conforme citado aqui. A mesma lei,
tambm instituiu o FNHIS, que foi regulamentado pelo Decreto Federal n
5.796, de 6 de junho de 2006, que tambm institui o Conselho Gestor do
FNHIS. Na 4 conferncia surge a Lei n 11.977/2009, com a qual o PMCMV
vem a causar o redirecionamento das polticas, com os j verificados
esvaziamentos comentados e um desgaste dos processos participativos (ver
Tabela 4):
Tabela 4 Anlise marcos legais relacionados com as Conferncias

Conferncias Nacionais das Cidades CNCs MinCidades
Leis e Aes de Planejamento Urbano, aprovadas e regulamentadas

Relacionadas ou discutidas com cada CNCs.
1 CNC Lei n 11.124/05 cria o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social; Fundo Nacional
2003 de Habitao de Interesse Social (FNHIS).
2 CNC Lei n 11.124/2006, que dispe sobre SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitao de
2005 Interesse Social (FNHIS) e institui o Conselho Gestor do FNHIS.
Lei n 11.445/2007, estabelece Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico;

3 CNC
Lei n 11.888/2008 Assistncia tcnica pblica e gratuita para o projeto e a construo de
2007
Habitao de Interesse Social (HIS).
Lei n 11.977/2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) e a
regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas urbanas;
4 CNC
Decreto n 7.217, de 21 de junho de 2010, regulamenta a Lei n 11.445, de 5 de janeiro de
2010
2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico, e d outras
providncias.
5 CNC Decreto n 8.243/2014 que institui a Poltica Nacional da Participao Social (PNPS) e define
2013 o Compromisso Nacional pela Participao Social (CNPS). Derrubado no Congresso.
Outra deduo que a 5 CNC, talvez como reflexo das

manifestaes das ruas das cidades brasileiras ocorridas em julho de 2013,
focou suas discusses sobre a Reforma Urbana estimulando a elaborao e
criao do decreto federal presidencial, Decreto n 8.243/2014, de 23 de
maio de 2014, que instituiu a Poltica Nacional da Participao Social (PNPS).
Este decreto estabelecia objetivos e diretrizes relativos ao conjunto de
mecanismos criados para possibilitar o compartilhamento de decises sobre
programas e polticas pblicas, tais como conselhos, conferncias,
ouvidorias, mesas de dilogo, consultas pblicas, audincias pblicas e
ambientes virtuais de participao social.
A normatizao/legalizao da participao social nas decises sobre
polticas pblicas urbanas esteve em discusso at o final de 2014. No
momento atual de crise econmica e poltica, esse tema j no circula mais
nas pautas de discusso. Embora essa etapa ainda no esteja concluda e
no tenha sado do papel, cabe ressaltar que a construo de marco legal
de participao social ainda um importante aspecto buscado para a
eficcia e eficincia da governana participativa no Brasil e uma pena que
a configurao do cenrio poltico atual no venha mais a permitir esta
discusso num curto prazo.
O novo papel do urbanismo sustentvel, deve ser tratado e

compreendido pelos urbanistas como ferramenta norteadora de cenrios de
polticas e gesto das cidades, na efetividade dos instrumentos de poltica
urbana vindos do Estatuto da Cidade de 2001 para a promoo do direito
cidade e da gesto democrtica da cidade, que foram consolidados no pas
na criao do Ministrio das Cidades, com aes planejadas que podem
minimizar ou suprir as demandas socioeconmicas e ambientais, onde a
gesto tcnica e os saberes so partilhados com os demais tcnicos e atores
sociais presentes no espao urbano comunitrio das nossas cidades.
Por isso, insistimos neste trabalho que discutir, analisar e pensar em
metodologias participativas do planejamento de cidades, tambm
166
importante na adequada qualificao do urbanista, para o que correto

exerccio deste profissional esteja de acordo com as expectativas da
produo e qualificao das cidades, estando estes preparados para o
debate com outros atores sociais. Caso contrrio, os conflitos e contrastes
das discusses agravaro ainda mais os problemas urbanos j existentes.
Segundo Farias Filho e Machado (2016), a proposio da governana
participativa no estranha aos textos fundadores do urbanismo
sustentvel. Em verdade, eles colocam em destaque as questes e desafios
da governana, admitindo que as autoridades locais e cidados possuem um
novo papel: o da ao coletiva tomada em nvel local, com forte nfase na
dimenso participativa. O problema que, na experincia brasileira, os
postulados desandam. Ermnia Maricato (2012) lembra que nunca fomos
to participativos, mas, contraditoriamente, a possibilidade de debater
temas estruturais remota para a maior parte dos movimentos sociais e
ONGs guiados pela hegemonia do participacionismo. Isso porque:
[...] aparentemente nos ocupamos em buscar melhores condies de

vida, compondo um cenrio dividido e fragmentado, tomando a
parte pelo todo, contidos nos limites de um horizonte restrito, sem
tratar do presente ou do futuro do capitalismo [...] desistimos de
faz-lo. (MARICATO, 2012, p. 90).
Segundo Maricato, esse esvaziamento se deve ao fato de que os

movimentos sociais urbanos no do importncia informao enquanto
estratgia essencial para sua organizao. No se discute a renovao ou
ampliao de lideranas, nem o surgimento de novos movimentos.
Sem deixar de reconhecer a extraordinria relao de iniciativas
impulsionadas pelo Ministrio das Cidades, o fato que a questo
ambiental mostra-se, no horizonte atual, como a via mais promissora de
enfrentamento ao capitalismo. Muitos podem ser os caminhos brasileiros
para a prtica de um urbanismo sustentvel, mas certamente a governana
participativa, instituda e ainda em construo nas cidades brasileiras, uma
excelente direo. Embora pouco praticada ou mal utilizada pela ao
estatal, ela poder ser bem aproveitada assim que a sociedade se apropriar
adequadamente desses espaos de participao democrticos j criados.
Estes novos canais de participao devem ser fortalecidos ou

redirecionados, ou mesmo os seus membros devem estar atentos para no
carem na armadilha das metodologias que lhes so impostas, e
reivindiquem um verdadeiro papel democrtico nas decises, que devem
ser sim pactuadas e nunca resultantes de consensos forjados pelo poder
gestor.
Esperamos que at a consolidao de nossa investigao sobre o
tema aqui apresentado, encontrar maiores argumentaes que embasaro
a justificativa e defesa de nossa posio sobre a questo: Os tipos de
participao sociais praticados at o momento estudado so os que foram
pensados e desejados para o desenvolvimento urbano sustentvel das
cidades?
Figura 1 Manifestao de junho 2013 Av. Rio Branco RJ
Fonte: Publicada em: 17/06/2013 (Facebook).
Figura 2 Esquema conclusivo de anlises e ponderaes
Fonte: Elaborao do autor em abril de 2016.

168
REFERNCIAS
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Disponvel em:
em: 23 fev. 2017.
Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Dirio
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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 23 fev.
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CARDOSO, A. L. Reforma urbana e planos diretores: avaliao da experincia recente. Cadernos
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ENANPARQ Encontro da Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em
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ROLNIK, R. O Estatuto da Cidade Novas perspectivas para a reforma urbana. Informativo
Polis-homepage, 2001, mimeo. Id.
SILVA, G. J. A.; ROMERO, M. A. B. O urbanismo sustentvel no Brasil: a reviso de conceitos
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em: <http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/11.128/3724>. Acesso em: 5
maio 2016.
Fonte de dados governamentais para construo tabelas, extrados de:
http://www.balancodegoverno.presidencia.gov.br/democracia-e-dialogo/1.-participacao-
social (abril, 2016).
http://app.cidades.gov.br/6conferencia/images/arquivos/anexo_3_cronograma_6cnc.pdf
(abril, 2016)
http://www.cidades.gov.br/index.php/conferencia-das-cidades.html (agosto, 2014)
Captulo 8
GOVERNANA PBLICA, AGENDA 21 E PLANO DIRETOR:

ESTUDO DE CASO DA ESTNCIA TURSTICA DE TUP/SP35
36
Sandra Medina Benini
1 INTRODUO
Frente aos desacertos e s intencionalidades que vm corroendo a

credibilidade dos gestores pblicos e culminando na multiplicao do
quadro de misria em que se encontram muitos brasileiros, tratar de um
tema como a governana acender a esperana da probidade pblica. Por
esta razo, neste artigo apresenta-se a Agenda 21 como instrumento capaz
37
de alcanar a boa governana, conforme prev o Princpio da Eficincia ,
devolvendo assim, a credibilidade nas atividades laborais dos gestores
pblicos.
Pesquisas recentes relacionadas ao desempenho da gesto municipal
revelam com evidncia que um nmero significativo de municpios
brasileiros tem apresentado dificuldades em garantir eficcia e efetividade
na prestao de servios bsicos (a exemplo da sade, educao,
saneamento, dentre outros) recorrente da inoperncia da mquina estatal.
Durante anos, esse modelo tem sido balizado por uma poltica
35
Texto extrado da tese de doutorado em Arquitetura e Urbanismo do PPGAU/FAU
Mackenzie, defendida em 31 de agosto de 2016, sobre orientao do Professor Doutor Carlos
Guilherme Santos Sera da Mota.
36
Doutora em Geografia pela FCT/UNESP e Doutora em Arquitetura e Urbanismo pela
Universidade Presbiteriana Mackenzie, bolsista CAPES/Prosup (Julho/2013 a dezembro/2015)
Ps-Doutoranda em Arquitetura e Urbanismo pela FAAC/UNESP, bolsista PNPD/Capes. E-mail:
arquiteta.benini@gmail.com
37
"O princpio da eficincia tem partes com as normas de 'boa administrao', indicando
que a Administrao Pblica, em todos os seus setores, deve concretizar atividade
administrativa predisposta extrao do maior nmero possvel de efeitos positivos ao
administrado. Deve sopesar relao de custo-benefcio, buscar a otimizao de recursos,
em suma, tem por obrigao dotar da maior eficcia possvel todas as aes do Estado"
(BASTOS, 1998, p. 235).
170
centralizadora enquanto marca notria do processo de tomada de decises,

onde a pauta social deixada para segundo plano, em atendimento a
compromissos polticos e eleitoreiros.
Por esta razo, a governana no tem sido um tema recorrente na
vida pblica, uma vez que, em essncia, balizada pela conjugao das
demandas sociais e adequadas s aes do Estado. Outro obstculo a ser
superado se d pela ausncia de processos metodolgicos para sua
implementao. Neste campo, as dificuldades se multiplicam,
principalmente pela deficincia institucional, tcnica e operativa, onde
sequer se identificam procedimentos, aes intersetoriais que possibilitem
conjugar o alcance dos instrumentos jurdicos, administrativos no processo
de planejamento territorial e econmico com vistas a alcanar a
sustentabilidade urbana. Sem parmetros para sua aplicabilidade e
revestida de subjetividade, a governana pode ser confundida apenas como
um marketing poltico-partidrio, suscitando dvidas sobre a sua efetividade
na esfera pblica.
Assim, para o desenvolvimento deste artigo, a governana ser
abordada pela capacidade do Estado na implementao polticas pblicas
dedicadas ao atendimento das demandas sociais de modo articulado
deciso do Governo, por intermdio de mecanismos e procedimentos
participativos. E, ainda, que a boa governana pode ser aferida pela
qualidade dos servios pblicos.
Ao considerar a temtica proposta, destaca-se que o
desenvolvimento deste texto, teve seus fundamentos tericos baseados em
autores de diferentes reas do saber, como: Arquitetura e Urbanismo,
Direito, Geografia, Cincias Polticas, Sociologia, entre outros, por considerar
que a relevncia do tema oportunizava um enfoque interdisciplinar. O
estudo interdisciplinar mostra-se uma relevante ncora para a definio de
procedimentos mais apropriados, sobretudo quando se tem em mos
pesquisas focadas em temticas que estimulam ou provocam a necessidade
de mudana nas posturas e aes, e essencialmente na responsabilidade do
tratamento dado a coisa pblica, enquanto uma nova possibilidade de
atuao sob uma outra viso (JACOB et al., 2012).
Assim, tendo em vista sua relevncia para o aperfeioamento e

avano das prticas administrativas e institucionais no mbito das diferentes
questes municipais, em particular, aquelas que tm o desafio de
compatibilizar demandas e respostas, apresenta-se a Agenda 21 como
instrumento de boa governana capaz de equacionar essas questes.
2 GOVERNANA E BOA GOVERNANA
Difundido pelo World Bank (1992) e acolhido pelas demais

instituies Internacionais, o termo governance ou governana definido
como o [...] poder [que] exercido na administrao dos recursos
econmicos e sociais do pas, com vistas ao desenvolvimento. Em outras
palavras, a governana est relacionada capacidade dos governos em
planejar, estabelecer metas, formular e implementar polticas para
construo de um Estado Eficiente, em que estejam conjugados processos
decisrios, permitindo a articulao pblico-privado e demais segmentos
sociais, na elaborao de polticas pblicas (DINIZ, 1995, p. 400).
Segundo Alvim et al. (2006, p. 7-8), a eficincia do Estado depende
[...] do envolvimento e participao coordenados por atores sociais

diversos, indica a necessidade de construo de arranjos
institucionais que desempenhem as funes de mediaes entre
diversos interesses e necessidades, que agenciem os recursos
materiais e humanos disponveis ou criem novos recursos, e que
estabeleam programas e linhas de ao efetivas, legitimadas e
assumidas pelos atores sociais envolvidos.
Alvim et al. (2006, p. 8) ressaltam que a propositura de arranjos

participativos da esfera pblica favorecem, inclusive, avaliaes posteriores
das polticas pblicas decorrentes do processo de governana, o que indica
um avano democrtico nas esferas governamentais.
Para melhor compreenso deste contexto deve-se, primeiramente,
compreender as diferenas conceituais entre governo, governabilidade e
governana.
Ao abordar o conceito de Governo, este [...] sugere atividades
sustentadas por uma autoridade formal, pelo poder de polcia que garante a
172
implementao das polticas devidamente institudas (ROSENAU, 2000, p.

15). Est atrelado ideia de deter uma posio de fora a partir da qual
seja possvel desempenhar uma funo imediatamente associada ao poder
de decidir e implementar decises ou, ainda, de comandar e mandar nas
pessoas (NOGUEIRA, 2001, p. 99).
A Governabilidade caracterizada por [...] condies sistmicas e
institucionais sob as quais se d o exerccio do poder, tais como as
caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as relaes entre os
Poderes, o sistema de intermediao de interesses (SANTOS, 1997, p. 342).
Governana, no entanto, caracterizada pelo poder social que [...]
media as relaes entre Estado e Sociedade Civil (JACOBI et al., 2012, p.
335), permitindo a [...] construo de alianas e cooperao, mas tambm
permeado por conflitos que decorrem do impacto das assimetrias sociais,
bem como seus reflexos no meio ambiente e das formas, de resistncia,
organizao e participao dos diversos atores envolvidos (JACOBI et al.,
2012, p. 335). Nesse sentido, Rosenau (2000, p. 15-16) explica que o
conceito de governana refere-se a [...] atividades apoiadas em objetivos
comuns, que podem ou no derivar de responsabilidades legais e
formalmente prescritas e no depende, necessariamente, do poder de
polcia para que sejam aceitas e venam resistncias, ou seja, a governana
um fenmeno mais amplo que o governo; abrange as instituies
governamentais, mas implica tambm mecanismos informais, de carter
no-governamental, permitindo que pessoas e organizaes com
interesses comuns possam dialogar e se articular para o atendimento de
suas demandas. Deste modo, deve-se considerar que a governana detm a
condio de aumentar a capacidade de processar as demandas da
sociedade e de articul-las com os processos pblicos e privados de tomadas
de deciso (MOURA; BEZERRA, 2014, p. 42).
A governana concebida a partir de um [...] conjunto de princpios
implcitos ou explcitos, normas, regras e procedimentos decisrios para os
quais convergem as expectativas dos autores (HAAS, 1980, p. 553). Para
Silva (2004, p. 66), pode ser definida pela capacidade da ao Estatal na
implementao das polticas pblicas, por intermdio de um conjunto de
mecanismos e procedimentos participativos.
Em mbito municipal, a governana ou governana local deve se

aproximar da
[...] perspectiva normativa de bom governo, no sentido de postular

a gerao de best practices, atravs da inovao, participao,
eficcia, sustentabilidade e confiana, como condies de se
evitarem prticas predatrias nos governos: clientelismo, familismo
amoral, corrupo, etc. (IVO, 2008, p. 320).
Deve-se ressaltar que no mbito da governana local e municipal, o

desafio consiste em conhecer e ponderar sobre os mltiplos problemas e
aspectos socioambientais presentes em um determinado territrio.
2.1 A BOA GOVERNANA NA ADMINISTRAO PBLICA
Para compreender como a boa governana pode ser

instrumentalizada, se faz necessrio realizar uma breve discusso sobre o
papel da administrao pblica nesse processo. Neste sentido, Silva (2004,
p. 67-68) destaca que
O poder municipal tem o papel indutor do processo de participao

social, mas as mudanas no se operam apenas na esfera
governamental e administrativa. preciso levar em considerao que
existe uma mudana social que redefine o papel do cidado, que
deixa de ser apenas um eleitor para ser um interlocutor ativo no
processo de gesto das polticas pblicas.
Segundo o autor, essa viso traz implcita a mudana

paradigmtica do processo participativo de interveno social, a qual passa
a adotar uma nova estrutura em que ocorre a passagem de uma relao
Estado-sociedade baseada numa estrutura vertical de autoridade, para uma
estrutura de redes interativas horizontais (SILVA, 2004, p. 72), em que o
gestor pblico assume o papel de articulador das diversas demandas sociais.
Esse fenmeno pode ser claramente percebido quando o modelo de gesto
pblica tradicional substitudo por um modelo alternativo, fundado em
novos atributos, os quais foram sistematizados no Quadro 1 a seguir.
174
Quadro 1 Modelos de gesto pblica

Tradicional/ Conservador Alternativo/Inovador
Base decisria: Base decisria:
Tecnocracia Tcnicos/Comunidade
Discurso da participao Prtica da participao
Centralizada/dispersa Descentralizada/concentrada
Metodologia: vertical Metodologia: horizontal:
Legalismo Participativa
Troca de favores e interesses Autodeterminao; legitimao
Avaliao quantitativa Avaliao quantitativa e qualitativa
Definio de prioridades: Definio de prioridades:
Centralizada pela burocracia Descentralizada, baseada na parceria/
Baseada nas prerrogativas do compromisso com a comunidade
Executivo
Conflito de interesses: Conflito de interesses:
Barganhas/conchavos interesses Negociao/convergncia de interesses
privados, de grupos aumento das setoriais e sociais; reduo das
desigualdades sociais; predomnio dos desigualdades sociais e predomnio dos
interesses privados interesses coletivos
Utilizao dos recursos pblicos: Utilizao dos recursos pblicos:
Desperdcio, falta de transparncia Otimizao, transparncia, prestao de
Ausncia de prestao de contas contas
Patrimonialismo Princpio republicano res pblica
Base de sustentao: Base de sustentao:
A cidadania exercida atravs do A cidadania construda atravs do voto
voto Redes sociais e participao direta
Redes privadas e clientelismo Polticas estruturadoras
Polticas compensatrias Transformao poltica, social,
Manuteno do status quo econmica e cultural
Fonte: Silva (2004, p. 83).
O modelo tradicional estruturado a partir de uma metodologia

vertical, baseado nas hierarquias e na troca de favores, onde os
interesses particulares sempre se sobrepem aos interesses coletivos; a

prestao de contas, quando existe, feita em termos quantitativos sem
que se avalie a qualidade das polticas, enquanto o novo modelo ao adotar
uma metodologia horizontal, traz em seu bojo, procedimentos
diferenciados, notadamente ao incorporar os princpios da gesto
democrtica, abrindo caminho para a participao e a autodeterminao da
sociedade em busca da legitimidade para atos administrativos (SILVA, 2004,
p. 83). Lembrando ainda que, nesta ltima, os processos avaliativos tm
38
como parmetro estratgico a qualidade da prestao do servio pblico .
Nota-se ento, que boa governana est associada a um modelo
alternativo de gesto pblica, onde o direito de participao permite a
populao exercer um papel fundamental na tomada de deciso, ao
contribuir para o alcance de sua finalidade primordial a qualidade no
servio pblico (Figura 1).
Figura 1 Boa governana na Administrao Pblica
Fonte: Organizada pela autora.
Neste novo arranjo institucional, a Administrao Pblica deve adotar

estratgias que assegure o monitoramento e avaliao dos servios
prestados, de modo que todo cidado possa ter acesso e acompanhar o
desempenho dos rgos gestores.
38
O modelo inovador adota uma metodologia horizontal, que passa pelo crivo da participao
e da autodeterminao da sociedade e que busca a legitimidade para os atos administrativos. A
avaliao no meramente quantitativa, pois existe uma preocupao com a qualidade dos
servios prestados (SILVA, 2004, p. 83).
176
3 A PARTICIPAO DA POPULAO NA TOMADA DE DECISO
Na literatura encontram-se vrias terminologias referentes

participao da populao no processo de tomada de deciso, a exemplo:
participao cidad, participao popular, participao social, movimentos
populares, dentre outros.
A participao cidad est relacionada aos direitos sociais e
compreendida como um componente essencial no exerccio da cidadania
ativa, enquanto processo de conscientizao que resulta em aes
coletivas de promoo da cidadania (RIZZINI et al., 2005, p. 8).
Para Arnstein (2002, p. 4), a participao cidad constitui um
sinnimo para o poder cidado, sob esse enfoque, ao considerar o poder
de atuao social e poltica conferida figura do citadino elevando-o
categoria de cidado, o autor entende que a participao um mecanismo,
onde a redistribuio de poder permite aos citadinos sem-nada,
atualmente excludos dos processos polticos e econmicos, a serem
ativamente includos no futuro, se configurando numa estratgia pela qual,
[...] os sem-nada se integram ao processo de deciso acerca de quais

informaes a serem divulgadas, quais os objetivos e quais as
polticas pblicas que sero aprovadas, de que modo os recursos
pblicos sero alocados, quais programas sero executados e quais
benefcios, tais como terceirizao e contratao de servios, estaro
disponveis. Resumindo, a participao constitui o meio pelo qual os
sem-nada podem promover reformas sociais significativas que lhes
permitam compartilhar dos benefcios da sociedade envolvente.
(ARNSTEIN, 2002, p. 4).
Todavia, h de se ter especial ateno com as arenas pblicas, pois a

participao sem redistribuio de poder permite queles que tm poder
de deciso (Administrao Pblica), manipular os atores sociais segundo
seus interesses, mantendo assim o status quo (ARNSTEIN, 2002, p. 5).
A ampliao da participao popular implica, necessariamente, na
criao dos diversos canais que possam viabilizar a participao dos vrios
segmentos sociais na tomada de deciso do Estado (DAHL, 1997). A Agenda
21, a partir do contedo produzido pela literatura concernente ao tema
em que foi discutida exaustivamente em diversos documentos

governamentais e acadmicos permite ressaltar, que a mesma por
essncia um dos instrumentos de mediaes, a ser empregada em nvel da
poltica urbana sob o prisma socioambiental, almejando alcanar um
modelo eficiente e eficaz em gesto fundados nos princpios da
participao e governana, aptos a implementar polticas pblicas voltadas
ao desenvolvimento equilibrado do territrio.
Para que a ordem poltica alcance um carter democrtico,
primordial que haja: uma composio da agenda, de modo a criar condies
para que a populao possa decidir sobre temas que sero objeto de
deliberao do Estado; (deciso), possibilitando participao da
populao. Deve ainda assegurar a cada cidado iguais oportunidades de
expresso e escolha; e estimular a percepo individual e coletiva de fazer
determinadas escolhas. Robert Dahl (1989, p. 113) esclarece que cada
cidado "deve ter a oportunidade exclusiva de decidir que matrias sero
colocadas na agenda de matrias a serem decididas por meio do processo
democrtico".
Sejam atravs de audincias pblicas, plebiscitos, abaixo-assinados,
aes populares, projetos de lei de iniciativa popular, enfim, todo tipo de
manifestao da vontade da populao pode ser utilizado, devendo o Poder
Pblico Municipal ficar atento s demandas populares, atendendo s
reivindicaes da forma mais democrtica possvel.
Sob tais aspectos, Rodrigues (1999), enfatiza a importncia do papel
ou da funo que a cidade tem a desempenhar no enfrentamento das
demandas locais e globais, principalmente ao buscar compreend-las a
partir das reivindicaes da sociedade civil, no apenas acatando-as, mas
facultando sua participao em processos decisrios.
Para Jacobi (1999, p. 44), dever da administrao pblica [...]
fomentar polticas que estimulem a participao dos indivduos dentro de
uma perspectiva intersetorial reforando dilogos, bem como a
compreenso dos processos a partir dos seus componentes, sociais,
econmicos, ecolgicos, espaciais e culturais.
No Brasil, esse direito assegurado pelo inciso II, do art. 204, da
Constituio Federal de 1988, que determina que a participao da
178
populao por meio de organizaes representativas, na formulao das

polticas e no controle das aes em todos os nveis (BRASIL, 1988).
Assim, movimentos populares de bairro identificam-se como uma
das formas de ao popular junto sociedade que apresentam em sua
pauta reivindicar junto ao poder pblico (Federal, Estadual e Municipal) o
seu direito cidade (LEFBVRE, 1969), ou seja, direito moradia,
infraestrutura, saneamento, espaos pblicos, reas verdes pblicas, entre
outras demandas.
claro que a participao popular, principalmente a participao nos

espaos de gesto participativa de polticas, de equipamentos e de
recursos pblicos, um processo em construo, que apenas se inicia
com a construo de um marco legal e de uma cultura democrtica e
participativa, requerendo a construo de habilidades e
metodologias que possam fazer desses espaos instrumentos
eficientes e eficazes de melhoria da qualidade de vida e de
democratizao dos processos de tomada de decises polticas.
(ALBUQUERQUE, 2004, p. 54).
Frente a esta conjuntura, cabe gesto pblica no que se refere

poltica urbana encontrar caminhos para o enfrentamento das
desigualdades e iniquidades geradas pelas formas de produo espacial e
territorial, propondo instrumentos e agendas incorporadas ao planejamento
urbano e da paisagem.
Fernandes (2009, p. 7) esclarece que as [...] contradies produzidas
pelas relaes sociais criam espaos e territrios heterogneos, gerando
conflitualidades, e os movimentos socioterritoriais expressam as lutas no
espao urbano, principalmente por moradias.
A participao dos mltiplos atores sociais considerada uma
condio fundamental para alcanar a diminuio das desigualdades, j que
protestam [...] contra a falta de assistncia do Estado aos seus bairros e
exigem que lhes oferea os servios de consumo coletivo a que tm direito
(AMMANN, 1991, p. 121).
Os movimentos sociais urbanos tm carter reivindicatrio e
questionam o desempenho institucional do Estado ao buscar polticas
pblicas maximizadoras do bem-estar, objetivando a qualidade de vida em
seu bairro. Todavia, deve se considerar que os [...] paradigmas geram

conflitualidades que so expressas nos debates, nas publicaes, nas
polticas pblicas (ou privadas), nos eventos e manifestaes atravs de suas
respectivas ideologias (FERNANDES, 2008, p. 23).
A maior dificuldade, no entanto, enfrentada por esses movimentos
no a indiferena do Estado, mas a defesa de interesses que podem levar
alienao do coletivo, que limita sua ateno e seu interesse
exclusivamente sobre si mesmo, e sobre suas famlias, como apndice sobre
si mesmo (MILL, 1963, p. 230 apud PATEMAN, 1992, p. 43). Essa defesa dos
interesses particulares consome uma parcela significativa da populao que
permanece alienada do contexto poltico e das relaes com aes
emanadas do poder administrativo do Estado.
Para reverter esse panorama, h necessidade de se construir e
consolidar um senso crtico sobre as interfaces do Estado, tendo como base
El nivel educativo de cada individuo constituye, desde el punto de

vista del agregado social, una base indispensable. Pero la educacin
de la poblacin debe orientarse no solo a cumplir con expectativas e
intereses individuales, sino com objetivos de bienestar comn y
desarrollo. Los intereses que originan el acopio de informacin y
conocimiento individuales no buscan necesariamente el beneficio
social; de ah la necesidad de invertir en la adquisicin de este tipo de
sensibilidad. (IICA, 2003, p. 103).
Uma nao, para ser livre, no pode ser governada de maneira

centralizadora, mas assegurar que as [...] instituies que formam o Estado
Nao, como tambm seus Poderes, os partidos, os sindicatos, as igrejas, as
fundaes, as cooperativas, as empresas, os movimentos e as ONGs,
constroem espaos e territrios no interior no territrio do Estado e devem
interagir de forma conjunta para construo de uma sociedade mais justa e
igualitria (FERNANDES, 2009, p. 9).
Para que haja gesto participativa, se faz necessrio ampliar as
arenas pblicas, de modo a permitir que a sociedade civil organizada possa
atuar junto aos rgos pblicos, consolidando e valorizando as atuaes a
serem exercidas e legitimadas pelos atores sociais, os quais podem ser [...]
identificados por objetivos comuns para transformar a gesto da coisa
180
pblica, configurando a construo de uma nova institucionalidade

(JACOBI, 2003, p. 322). Para tanto, cabe ao gestor pblico equacionar as
reivindicaes e manifestaes do coletivo com sua agenda poltica de
39
governo, entre outros aspectos, ao assegurar uma cidadania qualitativa
(JACOBI, 2003, p. 322).
Neste sentido, Silva (2004, p. 69) explica que
O conceito de cidadania compreendido aqui como estratgia

poltica para a construo democrtica, com um nexo constitutivo
entre as dimenses da cultura e da poltica. A construo da
cidadania aponta para a construo e a difuso de uma cultura
democrtica da participao.
A tomada de decises com o envolvimento dos atores sociais

diretamente interessados e comprometidos com o futuro da localidade
requisito obrigatrio para que se configure a gesto democrtica
(BUARQUE, 2014, p. 89).
Para Santos Jnior (2001, p. 228), a gesto democrtica est centrada
em trs eixos fundamentais, como a maior responsabilidade dos governos
em relao s polticas sociais e s demandas dos seus cidados; o
reconhecimento dos direitos sociais; e a abertura de espaos pblicos para a
ampla participao cvica da sociedade.
Para Jacobi (1999, p. 44), a gesto democrtica, enquanto novo
paradigma, se
[...] concretiza de forma efetiva atravs da ampliao e

democratizao das relaes de poder, atravs de prticas
participativas de discusso das polticas pblicas e do
compartilhamento das informaes e do estmulo ao debate pblico
sobre o significado social das aes desenvolvidas. A possibilidade de
comprometimento pblico dos diversos atores sociais envolvidos
39
O processo de construo da cidadania perpassado por paradoxos na medida em que se
explicitam trs dinmicas concomitantes o reconhecimento e a construo das identidades
dos distintos sujeitos sociais envolvidos, o contexto da incluso das necessidades expressas
pelos distintos sujeitos sociais e a definio de novas agendas de gesto, notadamente no que
se refere extenso dos bens a amplos setores da populao. (JACOBI, 1999, p. 34).
potencializa a articulao de polticas pblicas dentro de uma

perspectiva de consolidar uma abordagem estratgica de
desenvolvimento social, participativa, intersetorial e sustentvel do
ponto de vista socioambiental.
Assim, deve-se considerar que os ideais democrticos s sero

consolidados medida que a agenda poltica faculte que a populao tenha
voz ativa, assim como, que seus anseios possam ser atendidos, de modo a
proporcionar melhoria na qualidade de vida dessa populao.
4 PLANO DIRETOR
Frente demanda social por planos e agendas de desenvolvimento,

foram institudos no Brasil vrios instrumentos para assegurar a gesto
democrtica, a exemplo da Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001,
denominada Estatuto da Cidade.
O Estatuto da Cidade um instrumento jurdico que contempla
normas de ordem pblica e interesse social, que tem como objetivo tutelar
matria de ordem urbanstica em prol do bem coletivo e do equilbrio
ambiental.
Por esta razo, o Estatuto da Cidade define quais so os instrumentos
jurdicos que o Poder Pblico, especialmente o Municpio, deve utilizar para
enfrentar os problemas de desigualdade social e territorial nas cidades
(SAULE JNIOR, 2005), como tambm, um instrumento na tutela do meio
ambiente urbano, na medida em que estabelece uma srie de diretrizes e
mecanismos de planejamento (VIANNA, 2004, p. 22). Todavia, se o Estatuto
da Cidade uma caixa de ferramentas disposio dos municpios para
promover a ordem pblica, interesse social e a preservao ambiental, a
chave para abri-lo, na metfora de Raquel Rolnik, o Plano Diretor
(ROLNIK, 1997).
Para que o municpio possa gerir o Plano Diretor, est previsto o
princpio da participao, no qual cada indivduo administre e atue no
ambiente ao seu redor e com seus semelhantes procurando melhorar a
qualidade de vida com equidade social.
O Estatuto da Cidade promove a participao popular atravs:
182
a) da gesto democrtica na formulao, execuo e

acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano (art. 2, II);
b) o controle social na utilizao dos instrumentos que implicarem
dispndio de recursos pblicos municipais (art. 4, 3);
c) no monitoramento de operaes urbanas (art. 33, VII);
d) a participao na discusso do plano diretor (art. 40, 4, I);
e) na gesto da cidade, no que respeita formulao do oramento
participativo, do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias, do oramento anual e nas atividades dos
organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas (arts. 43 a 45).
A elaborao, reviso e atualizao do Plano Diretor deve contemplar
a participao da populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos econmicos e sociais (ROLNIK, 2005, p. xx). luz do Estatuto da
Cidade, o Plano Diretor um Instrumento Urbanstico a ser empregado pela
Municipalidade com supremacia sobre os outros diplomas, objetivando o
bem-estar e a qualidade de vida dos muncipes (MEIRELLES, 1993, p. 393).
5 AGENDA 21
Entretanto, apesar de todos os instrumentos oferecidos pelo Estatuto

da Cidade visando a um adequado processo de planejamento e gesto das
cidades, no se deve esquecer a importncia de outro instrumento que
pode assumir um carter estruturador para o alcance de uma boa
governana, conhecido como Agenda 21.
Diferente do Estatuto da Cidade, que foi institudo por fora de lei, a
Agenda 21 no uma lei, mas um instrumento de planejamento. Para
melhor elucidao da questo, apresenta-se um breve resgate histrico
(Quadro 2) que ajudar a compreender a idealizao da Agenda 21,
enquanto processo de gesto participativa para promoo do
desenvolvimento sustentvel.
Quadro 2 Acontecimentos histricos relacionados Agenda 21

ANO ACONTECIMENTOS
1962 Publicao do livro Primavera Silenciosa, por Rachel Carlson.
1972 Publicao do Relatrio Os limites do crescimento, Clube de Roma.
Conferncia de Estocolmo Discusso do Desenvolvimento e Ambiente,
1972 Conceito de Ecodesenvolvimento. Recomendao 96 Educao e Meio
Ambiente.
1990 ONU Declara o ano 1990 como o Ano Internacional do Meio Ambiente.
Conferncia sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, UNCED, Rio 92
Criao da Agenda 21, Tratado de Educao Ambiental para Sociedades
1992 Sustentveis FORUN das ONGs compromissos da sociedade civil com a
Educao Ambiental e o Meio Ambiente. Carta Brasileira de Educao
Ambiental.
1996 Elaborao da Agenda 21 Local da cidade de So Paulo.
1997 Elaborao da Agenda 21 Brasileira.
2002 Elaborao da Agenda 21 do Estado de So Paulo.
Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
2002
em Johanesburgo, na frica do Sul, conhecida como Rio+10.
2006 Assinado o Tratado de Kyoto.
Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel, conhecida
2012
como Rio+20.
Fonte: MMA, 201440, CETESB, 201441 Organizado pela autora.
Esses acontecimentos de abrangncia internacional, nacional e local,

esto relacionados a uma necessidade em comum, a de adequar o
desenvolvimento econmico capacidade de suporte do planeta, uma vez
que a interligao entre o desenvolvimento socioeconmico e as
transformaes do meio ambiente, durante dcadas ignoradas, entrou no
discurso oficial da maioria dos governos do mundo (BRSEKE, 1996, p.
108).
Os problemas enfrentados no planeta so um [...] reflexo das
tendncias e escolhas feitas nas comunidades locais de todo mundo. Em um
sistema de ligaes complexas, pequenas aes tm impactos globais em
larga escala (SIRKIS, 1999, p. 195).
40
Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/responsabilidade-socioambiental/agenda-
21/documentos>. Acesso em: 20 ago. 2014.
41
Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br>. Acesso em: 20 ago. 2014.
184
Diante dessa problemtica, a Agenda 21, elaborada pelos

representantes de 179 pases durante a Conferncia sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992, props uma mudana de
comportamento da comunidade global, objetivando desenvolvimento
sustentvel, com equilbrio equitativo entre os aspectos social, econmico e
ambiental.
Segundo Sato (1995, p. 32), a Agenda 21 um documento histrico
representando o acordo internacional das aes que objetivam melhorar a
qualidade de vida de todas as pessoas do planeta Terra. Para Leis (1999, p.
117), a Agenda 21, pode ser considerada como o mais importante e
extenso documento produzido pelas Naes Unidas nos ltimos anos
(embora estranhamente pouco divulgado), uma vez que representa um
passo significativo para se alcanar uma governabilidade aberta (open
governance) das questes globais, baseada em processos participativos e
democrticos em todos os nveis (p. 117).
Deve-se entender que a Agenda 21 um processo de planejamento
estratgico, que busca combater a misria, as mazelas humanas, a questo
de ocupao irregular do solo, os problemas ambientais, bem como elenca
uma srie de metas de curto, mdio e longo prazo para desenvolvimento de
aes que possam resultar no efetivo desenvolvimento sustentvel.
Com esta perspectiva, Jacobi (1999, p. 38) esclarece que o
42
desenvolvimento sustentvel tem como preceito fundamental a
necessidade percebida de busca de um equilbrio em relao s capacidades
e s limitaes existentes. O desenvolvimento e o bem-estar humanos
requerem um equilbrio dinmico entre populao, capacidade do meio
ambiente e vitalidade produtiva.
Para Sachs (2002, p. 49), o modelo de desenvolvimento sustentvel
deve ser balizado por uma tica imperativa da solidariedade sincrnica com
a gerao atual somou-se a solidariedade diacrnica com as geraes
42
O conceito de desenvolvimento sustentvel foi idealizado no incio da dcada de 70, a partir
de uma contradio, entre o processo sem limites e o discurso de alerta dos movimentos
ambientalistas, sendo que a partir da, comeou-se a trabalhar com a ideia de um modelo de
desenvolvimento que atendesse s necessidades do presente sem comprometer a qualidade
das geraes futuras (KRANZ, 1997, p. 12).
futuras e, para alguns, o postulado tico de responsabilidade para com o

43
futuro de todas as espcies vivas na Terra" .
Desta forma, deve-se dizer que o conceito de desenvolvimento
sustentvel pode ser estruturado a partir de dois conceitos-chave:
O conceito de necessidades, sobretudo as necessidades essenciais

dos pobres do mundo, que devem receber a mxima prioridade; A
noo das limitaes que o estgio da tecnologia e da organizao
social impe ao meio ambiente, impedindo-o de atender as
necessidades presentes e futuras. (CMMAD, 1991, p. 467).
Para isso, busca-se simultaneamente a eficincia econmica, a

justia social e a harmonia ambiental, ou seja, prope-se o modo de
explorao de recursos, a orientao dos investimentos, os rumos do
desenvolvimento ecolgico e a mudana institucional devem levar em conta
as necessidades das geraes futuras (MAIMON, 1996, p. 10). Para Vargas
(2002, p. 11), o desenvolvimento sustentvel pressupe participao,
dilogo, respeito s diferenas, reconhecimento das capacidades e uma
viso integradora de suas vrias dimenses econmicas, polticas, cultural,
tecnolgica e ambiental.
Todavia, Jacobi (1999, p. 42) esclarece que o desenvolvimento
sustentvel no se restringe a adequaes ecolgicas de um processo
social, mais sim adoo de estratgias e/ou modelos econmicos que
considerem a de capacidade suporte do planeta.
Considerando os apontamentos de Jacobi (1999), Boff (1999, p. 137)
alerta que no basta pensar num modelo sustentvel, se faz necessrio
idealizar uma sociedade sustentvel, ou, ainda, um planeta sustentvel,
considerando a dinmica dos ecossistemas naturais frente apropriao dos
recursos ambientais. Por esta razo, muitos governos tm recorrido a
43
A solidariedade diacrnica consiste na responsabilidade que a populao atual tem com a
populao futura de no incorrer em aes irreversveis capazes de alterar negativamente o
modo de vida destas populaes, em decorrncia da exausto dos recursos e do processo
cumulativo de poluio. A solidariedade sincrnica corresponde responsabilidade com a
gerao presente, na qual a equidade social entre as naes e dentro delas o ponto central.
(SACHS, 1986, p. 47).
186
processos de Agenda 21, como resposta a essas demandas presentes na

contemporaneidade.
44
Neste contexto, Born (1998/1999) destaca o processo da Agenda 21
como uma ferramenta de planejamento para determinar cenrios
desejados e possveis, resultado de reflexes, discusses entre os atores
sociais. Enquanto instrumento de planejamento estratgico,
[...] a Agenda 21 brasileira se caracteriza por ser um protocolo de

intenes, sem carregar o poder de obrigatoriedade de sua
implementao, que e prprio das leis. Dois encaminhamentos
devem ser considerados para contribuir para sua efetivao: (i) a
Agenda 21, como protocolo de intenes e, portanto, sem a
obrigatoriedade da lei, deve possuir instrumentos especficos que
facilitem que seja colocada em prtica. por meio da educao geral,
e mais especificamente da educao ambiental, que a sociedade ter
condies de cobrar do poder pblico que propostas e objetivos da
Agenda 21 brasileira virem realidade. E por meio da construo de
indicadores de sustentabilidade que a sociedade obter as
informaes e poder cobrar resultados concretos. (ii) a partir das
diretrizes gerais contidas na Agenda 21, desde que haja vontade
poltica, o poder pblico pode ainda redigir e enviar para aprovao
perante as Casas Legislativas uma Politica (Nacional, Estadual ou
Municipal) de Desenvolvimento Sustentvel, com metas e objetivos
claros, transformando-a, assim, em lei. (MALHEIROS et al., 2008, p.
18).
Como pode ser observado nos apontamentos de Malheiros et al.

(2008), o processo de Agenda 21, alm de ser um instrumento de
planejamento estratgico, pode ser desenvolvido em nvel local, regional
ou nacional, uma multiplicidade de outros Fruns que vem surgindo a cada
dia [...] vrios dos quais pretendem ter um carter mais duradouro, alm de
44
[...] um processo voltado para a identificao, implementao, monitoramento e ajuste, de
um programa de aes e transformaes, em diversos campos da sociedade. Trata-se de um
processo que resgata a raiz bsica ao planejamento, ao apontar para cenrios desejados e
possveis, cuja concretizao para pactuao de princpios, aes e meios entre os diversos
atores sociais, no sentido de aproximar o desenvolvimento de uma dada localidade, regio ou
pas, aos pressupostos e princpios e participativo, em que haja o envolvimento dos vrios
agentes sociais. (BORN, 1998/1999, p. 11).
ser uma resposta a questes conjunturais" relacionadas ao desenvolvimento

sustentvel (SCHERER-WARREN, 1996, p. 120).
No que se refere Agenda 21 brasileira, foi elaborada por intermdio
de um processo de planejamento participativo com a finalidade de analisar
a situao atual do pas para identificar potencialidades e fragilidades e,
dessa forma, visualizar o desenvolvimento futuro de forma sustentvel
(MALHEIROS et al., 2008, p. 9).
Em se tratando do documento da Agenda 21 Brasileira ao
considerar toda a conjuntura envolvida, foi-lhe atribudo o status de Plano
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel, dando suporte para formulao
de polticas pblicas que objetivem a sustentabilidade ambiental,
econmica, social e institucional.
J, a Agenda 21 Local pode ser considerada como um processo
participativo multissetorial de construo de um programa de aes
estratgicos dirigido s questes prioritrias para o desenvolvimento
sustentvel local, onde vrios grupos sociais se unem na promoo de
uma srie de atividades no nvel local, que impliquem mudanas no atual
padro de desenvolvimento, integrando as dimenses socioeconmicas,
poltico-institucional, cultural e ambiental da sustentabilidade (BRASIL,
2003, p. 31). Nesse sentido, defende-se que a Agenda 21 local deve ser
construda a partir de processos participativos onde a populao e/ou as
comunidades possam compreender a sua responsabilidade individual e
coletiva no processo de desenvolvimento (JACOBI, 1999, p. 44).
Para exemplificar o contedo deste artigo, apresenta-se o caso da
45
Estncia Turstica de Tup , que foi marcada por um processo de
elaborao e implementao da Agenda 21 (perodo de 2005 a 2012), com
forte mobilizao popular nas arenas pblicas, o que permitiu articular junto
com a municipalidade um pacto socioambiental para o desenvolvimento do
Municpio. Todavia, o que se destaca neste processo, foi arranjo
institucional orquestrado pela Secretaria Municipal de Planejamento e
45
A Estncia Turstica de Tup est localizada a oeste do Estado de So Paulo, tendo como
limites territoriais uma rea de 628,5 km2, que abrange os Distritos de Varpa, Distrito de
Universo, Distrito de Parnaso e a cidade de Tup. Segundo o IBGE (2010), a populao da
Estncia Turstica de Tup encontra-se distribuda entre 60.930 pessoas residentes na rea
urbana e 2.546 na rea rural.
188
Infraestrutura (SEPLIN), que permitiu que todas as proposituras da Agenda

21 fossem inseridas de forma direta ou indireta no Plano Diretor de
Desenvolvimento Sustentvel (Lei Complementar n 170/2009).
Com essa articulao, estrategicamente a SEPLIN vinculou todas as
aes do governo a serem implantadas a curto, mdio e longo prazo, ao
atendimento das demandas populares, pactuadas ao longo da elaborao
do documento final da Agenda 21 (Figura 2). Fato este que se refletiu na
oferta de servios pblicos de qualidade, que ajudaram a melhorar a
qualidade de vida da populao e qualidade ambiental do espao urbano.
Figura 2 Boa governana na Estncia Turstica de Tup/SP
Fonte: Organizada pela autora.

Deve-se destacar que no caso da Estncia Turstica de Tup, a boa

governana foi alcanada, porque o processo que subsidiou/assegurou a
participao popular estava vinculado aos preceitos preconizados pelo
documento da Agenda 21 (um instrumento no obrigatrio/no previsto em
lei que capaz de promover polticas pblicas) articulada ao Plano Diretor,
um instrumento bsico para orientar a poltica de desenvolvimento urbano,
previsto pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/2001).
Assim, como pode ser observado no exemplo apresentado, a Agenda
46
21, por sua concepo , principalmente ao considerar suas especificidades
na orientao da poltica urbana com enfoque na participao popular,
constitui-se num diferencial para a implementao de processos de gesto
inovadores, sobretudo, aqueles que almejam a oferta de servios pblicos
de qualidade.
O contedo terico apresentado neste artigo teve como

preocupao evidenciar que a maior atribuio concernente ao conceito de
governana, esteja na possibilidade de consider-la como um modelo
alternativo de gesto pblica, onde a populao participa ativamente na
tomada de decises do Governo, seja na elaborao de planos, projetos e
polticas pblicas ou nos desdobramentos dessas aes, viabilizadas por
meio da descentralizao do poder, ao propor a redefinio do papel do
Estado, sem prejuzo de suas instituies. Para exemplificar a questo,
46
Concepo Agenda 21 o contexto em que foi elaborado o documento da Agenda 21,
concebida durante a realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento na cidade do Rio de Janeiro em 1992, com a finalidade de criar uma nova
cultura para o desenvolvimento no sentido de orientar todas as esferas governamentais
federal, estadual e municipal, a elaborarem suas agendas, a partir dos princpios que orientam
o conceito do desenvolvimento sustentvel, com base num processo pactuado, construdo com
de participao do setor pblico, da iniciativa privada e da sociedade civil. Por essa lgica, uma
das solues propostas, frente s evidncias da ineficincia do modelo tradicional de
administrao pblica, seria a implementao de novos instrumentos capazes de garantir uma
eficincia maior em aes que visem ao bem-estar social de todos. Dessa nova postura em
nortear a concepo das polticas pblica, nasce a ideia da Agenda 21 como proposta de
planejamento sustentvel e participativo, visando a aspectos econmicos, sociais e ambientais.
190
apresentou-se o caso da Estncia Turstica de Tup, onde foi conciliada a

elaborao e implantao da Agenda 21 como subsdio ao Plano Diretor.
Neste cenrio, apresentou-se a Agenda 21 como um instrumento de
boa governana, capaz de incorporar no s a pauta de reivindicao da
comunidade, mas tambm de oferecer subsdios para implementao
polticas pblicas especficas proviso de servios pblicos de qualidade,
infraestrutura fsica e social, numa tentativa de conduzir o desenvolvimento
urbano pelos caminhos da sustentabilidade.
Frente a esse desafio, cabe enfatizar o carter conceitual da Agenda
21, por entender sua amplitude e abrangncia no trato das questes
ambientais e urbanas ao incorporar o conceito de sustentabilidade so,
portanto, com essa clareza que qualquer processo de gesto urbana
independe da escala e porte do municpio, devam ser observados enquanto
condio sine qua non, para alm dos planos de governos, planos diretores,
mas, sobretudo, para aes que conduzam as cidades em direo
sustentabilidade socioambiental para os contextos atuais e ainda aqueles
que viro o futuro da vida cidade!
AGRADECIMENTO
A Universidade Presbiteriana Mackenzie e a Coordenao de

Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) por terem
contribudo para o desenvolvimento desta pesquisa.
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194
Captulo 9
O NCLEO GESTOR COMPARTILHADO COMO VIABILIZADOR

DA DEMOCRACIA NA REVISO DE PLANO DIRETOR: ESTUDO
DE CASO DO MUNICPIO DE SO CARLOS-SP47,48
49 50
Celso Maran de Oliveira ; Isabela Battistello Espndola ; Andrea Pereira
51 52
Honda de Moraes ; Elaine Cristina da Cunha Melnicky
Dentre os inmeros atores que participam dos processos atrelados

ao desenvolvimento de polticas pblicas urbansticas, tais como o Plano
Diretor, destaca-se o cidado. A participao deste ator importante tanto
para a discusso quanto para a tomada de deciso dessas polticas que
influenciam no futuro urbano. Tal participao pode ser dada de diversas
maneiras, dentre as quais se emerge a representao em Conselhos.
O presente trabalho toma como estudo de caso a participao
popular no processo de reviso do Plano Diretor do municpio de So Carlos-
47
Processo n 2015/16633-8, Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo
(FAPESP). As opinies, hipteses e concluses ou recomendaes expressas neste material so
de responsabilidade do(s) autor(es) e no necessariamente refletem a viso da FAPESP.
48
Trabalho parcialmente apresentado no XXV Encontro Nacional do CONPEDI em Braslia, de 6
a 9 de julho de 2016. Vide: OLIVEIRA, Celso Maran de; ESPNDOLA, Isabela Battistello. O Ncleo
Gestor Compartilhado como viabilizador da democracia na reviso de Plano Diretor estudo de
caso preliminar do municpio de So Carlos-SP. 2016. Trabalho apresentado ao XXV Encontro
Nacional do CONPEDI, Braslia-DF, jul. 2016.
49
Graduado em Direito, mestre em Direito da Integrao, doutor em Cincias da Engenharia
Ambiental, professor do Departamento de Cincias Ambientais e do Programa de ps-
graduao em Cincias Ambientais da Universidade Federal de So Carlos (UFSCar). E-mail:
celmaran@gmail.com
50
Economista e internacionalista, mestranda do Programa de Ps-Graduao em Cincias
Ambientais (PPGCAm), Departamento de Cincias Ambientais, UFSCar So Carlos, SP. E-mail:
isaespindola@hotmail.com
51
Pesquisadora do Grupo de Pesquisa Novos Direitos da UFSCar. E-mail:
andreaphonda@gmail.com
52
Pesquisadora do Grupo de Pesquisa Novos Direitos da UFSCar. E-mail:
elaine.melnicky@terra.com.br
196
SP, contemplando e analisando os documentos oficiais das reunies do

Ncleo Gestor Compartilhado (NGC).
Verificam-se, primeiramente, as caractersticas internas deste
Ncleo, tais como sua composio e legislao. Com base nessas anlises,
busca-se verificar se esse modelo se aproxima dos anseios do que est
previsto em leis sobre o exerccio da democracia.
1 INTRODUO
Em meio a um cenrio poltico com fatores bastante significativos

que propiciariam uma nova abertura poltica institucional, em 5 de outubro
de 1988 o Brasil promulgou sua atual Constituio. A ideia no era somente
editar normas acerca da organizao poltica e administrativa, mas criar um
documento que realmente abrangesse todos os direitos e garantias
individuais e coletivas, de forma que a estrutura imposta pela ditadura
militar desse lugar a uma nova forma de Estado, o Estado Democrtico de
Direito. Segundo Canotilho (2002, p. 231-232), sua teoria centrou-se em o
Estado limitado pelo direito, o poder poltico estatal legitimado pelo
povo, e posteriormente, advindos de princpios e regras jurdicas
internacionais. Quanto ao poder democrtico, o poder do povo que
reside no territrio do Estado ou pertence ao Estado (CANOTILHO, 2002, p.
231). O Estado Democrtico de Direito considerado um conceito novo, que
instaura um verdadeiro processo que visa efetiva incorporao da
populao nos mecanismos do controle das decises, com real participao
nos rendimentos da produo (SILVA, 2012), podendo ser chamada,
portanto, de Constituio cidad.
A Constituio cidad seguiu o modelo contido nas declaraes
internacionais de direitos humanos, visando a garantir aos cidados o direito
vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade e, tambm, a todos os
instrumentos da poltica urbana aptos a garantir o bem-estar social da
populao brasileira. Sendo assim, o texto constitucional destinou captulos
prprios para estabelecer diretrizes primrias de Poltica Urbana, dentre as
quais se destaca a imposio de que cabe ao poder pblico municipal o seu
desenvolvimento conforme diretrizes fixadas em lei (BRASIL, 1988, art. 182).
Para regulamentar os artigos constitucionais do Captulo da Poltica

Urbana (arts. 182 e 183) foi promulgada a Lei federal n 10.257 (BRASIL,
2001), contendo normas gerais de ordem pblica e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana, a segurana e bem-estar dos
cidados, o equilbrio ambiental e sobre o qual muitos municpios devem se
organizar para a elaborao de seus Planos Diretores.
Tambm chamada de Estatuto da Cidade, a Lei n 10.257 objetiva
estabelecer a ordenao do desenvolvimento das funes sociais das
cidades e da propriedade urbana por meio das seguintes diretrizes: gesto
democrtica, cooperao entre governos; planejamento do
desenvolvimento das cidades; oferta de equipamentos urbanos; controle do
uso do solo; integrao entre atividades urbanas e rurais;
produo/consumo compatveis com a sustentabilidade; adequao de
instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira; recuperao dos
investimentos do poder pblico pela valorizao de imveis urbanos;
proteo, preservao e recuperao do meio ambiente; audincia pblica
nos processos de implantao de empreendimentos com efeitos
potencialmente negativos; regularizao fundiria; reduo de custos por
meio da simplificao da legislao de parcelamento do solo; isonomia de
condies para agentes pblicos e privados na promoo de
empreendimentos relativos urbanizao; utilizao de padres
construtivos, sistemas operacionais e aportes tecnolgicos que visem
reduo de impactos ambientais e tratamento prioritrio s obras e
edificaes de infraestrutura de energia, telecomunicao, abastecimento
de gua e saneamento (BRASIL, 2001, art. 2).
Tais instrumentos da poltica urbana so tidos como institutos
jurdicos e polticos que servem para efetivar o cumprimento dos
mandamentos legais, os quais devem ser contemplados no Estatuto da
Cidade da seguinte forma: a) planos nacionais, regionais e estaduais de
ordenao do territrio e desenvolvimento econmico e social; b)
planejamento de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies; c) planejamento municipal; d) Estudo de Impacto Ambiental
e Estudo de Impacto de Vizinhana; e) institutos tributrios e financeiros; f)
institutos polticos e jurdicos (BRASIL, 2001, art. 4).
198
Dentre os possveis planos de ordenao de territrio e

desenvolvimento econmico e social, o art. 41 do Estatuto da Cidade
determina as condies de obrigatoriedade do Plano Diretor nas cidades
brasileiras (BRASIL, 2001). Esses Planos so normas jurdicas municipais com
o
prazo mximo de vigncia (dez anos), consoante o previsto no art. 40, 3
(BRASIL, 2001). Ressalta-se que, em havendo previso de vigncia inferior,
este prazo dever ser respeitado quanto periodicidade de reviso desta
importante norma jurdica municipal.
A elaborao de um Plano Diretor deve ser iniciada no Poder
Executivo de forma discricionria, devendo, porm, cumprir etapas
predeterminadas no Estatuto, sendo: disciplina acerca do parcelamento, uso
e ocupao do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes
oramentrias e oramento anual; planos, programas e projetos setoriais;
planos e desenvolvimento econmico e social e, finalmente gesto
oramentria participativa (BRASIL, 2001, art. 39).
Segundo Silva Jnior e Passos (2006), o processo de desenvolvimento
e construo de um Plano Diretor deve envolver todos os entes que
influenciam a realidade do municpio. Apesar de a elaborao de um Plano
Diretor ser conduzida pelos Poderes Executivo e Legislativo, ela deve contar
com a participao dos cidados do municpio (SANTOS, OLIVEIRA;
RODRIGUES, 2014). Para garantir a gesto democrtica da cidade devero
ser utilizados os seguintes instrumentos: formao de rgos colegiados de
poltica urbana; debates, audincias e consultas pblicas; conferncias sobre
assuntos de interesse urbano; iniciativa popular de projetos de lei e de
planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (BRASIL, 2001,
art. 43; OLIVEIRA et al., 2015). Ao garantir a gesto democrtica da cidade, o
Estatuto da Cidade acabou por conferir aos cidados a possibilidade do
exerccio da democracia na exata essncia do instituto: a possibilidade de o
cidado expor sua opinio num debate pblico e, quando necessrio, votar
pela deciso de determinado assunto, em atendimento ao princpio da
igualdade e isonomia (MOREIRA; DANTAS; MARTINS, 2015).
importante lembrar que essa norma jurdica municipal no deve ser
um mero plano de governo, representando a viso do chefe do Executivo,
deve sim traduzir os anseios dos muncipes sobre o desenvolvimento
municipal (SILVA JNIOR; PASSOS, 2006, p. 11). Sendo assim, a participao

popular deve estar inserida na elaborao e implementao do Plano
Diretor, sendo garantida por meio de audincias pblicas, de debates e
ainda da publicidade e acesso aos documentos elaborados (BRAGA, 2001).
Antes de expirar o prazo de vigncia desta norma jurdica municipal
(Plano Diretor), o poder pblico deve envidar todos os esforos para
promover sua reviso, por meio da edio de nova norma jurdica municipal,
aps ampla discusso com toda a sociedade local. Caso haja
descumprimento desta obrigao legal, o Estatuto da Cidade prev em seu
art. 52, inciso VII, algumas sanes para agentes pblicos envolvidos, em
especial o chefe do Poder Executivo (prefeito municipal), em decorrncia de
terem incorrido em improbidade administrativa, nos termos da Lei n
8.429/1992, alm de outras sanes cabveis, quando esses deixarem de
tomar as providncias necessrias para garantir a reviso do Plano Diretor
(SILVA, 2015, p. 69).
O processo de reviso de um Plano Diretor abrange diversas etapas,
dentre as quais se rompe com padres de desenvolvimento e se idealiza
uma nova realidade urbanstica para a cidade. Sendo assim, considerado
pelo Estatuto da Cidade no apenas como um instrumento de poltica
urbana, mas tambm como uma ferramenta de reforma urbana (BRAGA,
2001). , neste aspecto, um projeto complexo (SABOYA, 2007) que demanda
tempo e dedicao dos envolvidos para que os problemas da cidade sejam
evidenciados e, de preferncia, solucionados por meio da elaborao de
projetos, debates e estudos. Para Villaa (1999, p. 242), o plano diretor
deve abordar todos os problemas que sejam de competncia do municpio,
estejam eles na zona rural ou urbana.
Assim, salienta-se que esse processo de reviso deve contar com a
participao popular, tal como previsto nas esferas jurdicas federais, para
que os anseios da populao sejam ouvidos e, ao mesmo tempo, para que
ela possa atuar diretamente em todos os processos decisrios referentes ao
planejamento municipal, assegurando seu comprometimento e
responsabilidade na construo e implantao do Plano Diretor de sua
cidade. A ausncia desta participao no processo de desenvolvimento de
um Plano Diretor o torna excludente e fere preceitos legais (MOREIRA et al.,
200
2015). Assim, pode ser suscitada a ilegalidade do Plano Diretor, por ofensa
ao disposto no art. 40, 4, do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001).
A elaborao de um Plano Diretor deve ser, portanto, fruto da
democracia, da gesto compartilhada e com a direta participao do povo
nas mais diversas etapas de planejamento (SILVA, 2015). Para Souza (2002),
a eficcia na implementao de um Plano Diretor depende da populao
acompanhar, fiscalizar e monitorar o plano. Sanoff (2000 apud SABOYA,
2007) respalda a participao popular em processos de planejamento,
defendendo que esta propicia maior confiana nas instituies, permite que
a populao seja realmente ouvida e promove um senso de comunidade por
meio de interesses comuns.
Tendo em vista o que fora apresentado, este texto prope analisar
a participao popular no processo de reviso do Plano Diretor de So
Carlos-SP, trazendo luz o debate sobre o papel da democracia
representativa diante da urbanizao das cidades, assim como apresentar as
questes mais emergentes que dizem respeito ao Plano Diretor.
O municpio de So Carlos-SP, localizado na Regio Sudeste do Brasil
e na parte central do Estado de So Paulo (COSTA; DUPAS; PONS, 2012),
instituiu seu Plano Diretor por meio da Lei municipal n 13.691, vigente
desde 25 de novembro de 2005. Por seus prprios termos, esta deveria ser
revisada pelo menos a cada cinco anos a partir de sua publicao (art. 236,
SO CARLOS, 2005), a fim de melhor organizar o crescimento,
funcionamento e desenvolvimento da cidade. Porm, at o presente
momento sua reviso est em curso.
O presente trabalho, apoiado pela FAPESP (processo n
2015/16633-8), est centrado no papel desempenhado pelo chamado
Ncleo Gestor Compartilhado (NGC). Analisa-se, primeiramente, a
composio, caractersticas e legislao interna do NGC, rgo criado no
municpio de So Carlos-SP para dar mais legitimidade participao da
populao com a reviso do Plano Diretor. Ressalta-se que este rgo
composto por representantes do Poder Pblico municipal e representantes
da sociedade civil organizada. A apreciao do NGC possibilita identificar os
atores envolvidos nos processos decisrios durante as discusses do Plano
Diretor e, ao mesmo tempo, os princpios fundamentais que norteiam as
decises do Ncleo. Dando continuidade, foram contemplados os

documentos oficiais dos encontros do NGC (atas), disponibilizadas em meio
digital no site oficial da prefeitura da cidade de So Carlos-SP pelo poder
pblico municipal, e complementados pelos integrantes do NGC, referentes
reviso do Plano Diretor do municpio em questo, entre 3 de maro de
2015 a 23 de fevereiro de 2016. A anlise desses documentos tem como
intuito explorar os contedos, subsidiando esta pesquisa e, ao mesmo
tempo, verificando a participao da populao no processo de reviso do
Plano Diretor e por meio de seus representantes.
A equipe de pesquisadores teve dificuldades em acessar o contedo
de todas as atas das reunies do NGC pelo fato de as mesmas no estarem
disponveis no site oficial para esse fim, gerido pela Prefeitura Municipal de
So Carlos. Para preencher essa lacuna, integrantes do NGC foram
consultados no sentido de disponibilizarem as atas faltantes. Essa atitude,
de no disponibilizar informaes claras e precisas para a populao em
o
geral, flagrante violao do art. 40, 4 , incisos II e III (BRASIL, 2001),
combinado com art. 4, inciso III (BRASIL, 2005). Com isso, alm da
ilegalidade na conduo do processo de reviso do Plano Diretor do
municpio em questo, soma-se o fato de contribuir para a no participao
da populao em geral. Uma populao que tem acesso informao pode
contribuir com a melhor tomada de deciso, o que no se viu no presente
caso.
2 RESULTADOS E DISCUSSO PRELIMINARES
2.1 A FIGURA DO NCLEO GESTOR COMPARTILHADO
A figura do Ncleo Gestor Compartilhado no municpio de So Carlos-

SP surgiu aps iniciativa do Ministrio Pblico estadual, no desempenho de
seu importante papel na defesa dos direitos e interesses transindividuais,
em conformidade com os preceitos constitucionais. A Constituio Federal
disciplina acerca das funes essenciais Justia, destacando em seus
primeiros artigos a atuao do Ministrio Pblico. O texto constitucional
disciplina que se trata de uma instituio permanente, com autonomia
funcional e administrativa, essencial a funo jurisdicional que o Estado
202
possui, incumbindo a ela a defesa tanto da ordem jurdica, quanto do

regime democrtico, dos interesses sociais e individuais indisponveis
(BRASIL, 1988, art. 127).
Alm do texto constitucional, existe a lei orgnica nacional do
Ministrio Pblico, que estabelece normas gerais de atuao desse rgo,
dentre as quais a que diz respeito competncia para promover inqurito
civil e ao civil pblica para a proteo do patrimnio pblico e social, do
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 25, inciso IV,
BRASIL, 1993).
Nesses termos, considerando que uma das premissas do Ministrio
Pblico defender o regime democrtico, afirma-se que existe um
poder/dever para fiscalizar a atuao do poder pblico na elaborao e/ou
reviso do Plano Diretor, uma vez que, o Estatuto da Cidade, conforme j
mencionado, tem o objetivo de estabelecer normas de ordem pblica e
interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio
ambiental (art. 1, BRASIL, 1993).
No caso em estudo, o Ministrio Pblico da cidade de So Carlos
instaurou o Inqurito Civil nmero 689, em 25 de fevereiro de 2014, para
acompanhar o processo de reviso do Plano Diretor junto municipalidade,
a fim de garantir a efetiva participao da sociedade consubstanciado no
art. 40, 4, incisos I, II e III (BRASIL, 2001).
No decorrer do Inqurito Civil os promotores responsveis
manifestaram profundas crticas atuao do Poder Executivo municipal,
apontando dois problemas que poderiam macular o processo de reviso no
seu carter democrtico e participativo: em primeiro lugar, o Ncleo Gestor
responsvel pelo processo de reviso era composto apenas por servidores
municipais, no havendo representantes da sociedade civil organizada,
como associaes de bairro, de classe, de universidades, representantes da
CETESB, Polcia Ambiental, EMBRAPA, entidades ambientalistas, sindicatos,
tampouco havia membros do prprio Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano (COMDUSC) e do Conselho Municipal de Defesa
do Meio Ambiente (COMDEMA); em segundo lugar, o Ministrio Pblico
apontou a inadequao da metodologia adotada para chamar a sociedade a
participar do processo de reviso, medida que a divulgao das audincias

estava sendo feita por meio do website da Prefeitura Municipal, quando
deveria ser feito por todos os meios de comunicao em massa disponveis.
Apresentadas essas crticas, a Promotoria de Justia recomendou aos
representantes do Poder Executivo a proposta de reformulao do Ncleo
Gestor, procedendo a retificao do decreto, estabelecendo um regimento
interno, plano de trabalho, regras de funcionamento, regras de participao,
realizao de audincias e de todos os atos que visassem ao cumprimento
dos objetivos do grupo.
No obstante, deveria ser determinado um nmero de cadeiras de
forma a contemplar, da maneira mais abrangente possvel, representantes
de toda sociedade civil organizada, passando-se em seguida a disciplinar o
preenchimento das vagas, sempre com ampla publicidade, transparncia e
acesso da populao. Deu-se, ento, nova denominao ao referido ncleo:
Ncleo Gestor Compartilhado.
A atuao do Ncleo Gestor anterior foi acompanhada pelos
pesquisadores, tendo este constatado que a conduo do processo de
reviso do Plano Diretor no se mostrava participativo, no tendo alcanado
um nvel satisfatrio de participao cidad, informao segundo a escada
de participao popular (ARNSTEIN, 1969), uma pseudoparticipao
consoante as lies de Souza (2002). Porm, no garante que uma simples
ampliao dos atores integrantes do NGC possa tornar o processo
verdadeiramente participativo, como props o Ministrio Pblico, e de
forma to veemente.
Essas mudanas realmente ocorreram no Ncleo Gestor, passando a
ser chamado de NGC, onde amplia para alguns setores da sociedade a
possibilidade de integrar o Ncleo. Porm, em vez de conseguir uma real
democracia participativa, essa ampliao consolida cada vez mais a tradio
e apego democracia representativa. Mas dependendo da forma como esse
NGC atuar, poder no mnimo se aproximar da democracia participativa,
sem deixar de ser um grupo de representantes de certos setores
representados, no podendo ser reconhecido que toda a sociedade estaria
sendo representada pelo NGC.
204
A seguir sero apresentados os resultados da atuao do NGC, no

firme propsito de verificar os contributos para a democracia participativa e
deliberativa, partindo de um modelo de democracia representativa. Porm,
antes abordaremos sua constituio legal.
2.2 ESTRUTURA DO NCLEO GESTOR COMPARTILHADO
primordial que cada municpio disponha sobre seu planejamento

urbano, evidenciando suas propostas de desenvolvimento fsico, econmico
e social do territrio municipal (ALVES et al., 2008). Nesse sentido, o
municpio de So Carlos-SP, visando a agregar as demandas e anseios da
cidade, criou o Ncleo Gestor Compartilhado, respeitados os seguintes
fundamentos jurdicos:
a) a diretriz geral da gesto democrtica por meio da
participao da populao e de associaes representativas
dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo
e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano, segundo artigo 2, II (BRASIL, 2001),
uma das diretrizes viabilizadora da poltica urbana, que tem
por escopo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana;
b) a propriedade urbana com cumprimento da funo social com
atendimento das exigncias fundamentais de ordenao da
cidade descritas no Plano Diretor, assegurando o atendimento
das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida,
justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas,
respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei (BRASIL,
2001, art. 39);
c) a promoo de audincias pblicas e de debates com a
participao cidad e de associaes representativas dos vrios
seguimentos comunitrios (BRASIL, 2001, art. 40, 4, inciso I);
d) os instrumentos de gesto democrtica da cidade como:
rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional,
estadual e municipal; debates, audincias e consultas pblicas;
conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis
nacional, estadual e municipal; iniciativa popular de projeto de

lei e de planos, de programas e de projetos de
desenvolvimento urbano (BRASIL, 2001, art. 43);
e) a gesto oramentria participativa local incluir a realizao
de debates, de audincias e de consultas pblicas sobre as
propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e do oramento anual, como condio
obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal (BRASIL,
2001, art. 44);
f) a incluso obrigatria e significativa participao da populao
e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas
atividades e o pleno exerccio da cidadania (BRASIL, 2001, art.
45);
g) o disposto 1 do art. 3 da Resoluo (BRASIL, 2005) ao
dispor que a coordenao do processo participativo de
elaborao do Plano Diretor deve ser compartilhada, por meio
da efetiva participao de poder pblico e da sociedade civil,
em todas as etapas do processo, desde a elaborao at a
definio dos mecanismos para a tomada de decises.
O NGC um colegiado de composio mista (formado por
representantes do Estado e por representantes da sociedade civil), de
natureza temporria (durante o processo de reviso do Plano Diretor de So
Carlos-SP), dotado de carter consultivo e deliberativo no mbito de suas
competncias legais. Rene, assim, elementos da democracia representativa
e da democracia direta (OLIVEIRA et al., 2015).
O ato legal de criao do NGC para reviso do Plano Diretor de So
Carlos-SP foi o Decreto n 345, que determina sua composio pela
Comisso Executiva e pelos Delegados representantes da sociedade civil
organizada e universidades (SO CARLOS, 2014). A Comisso Executiva
composta por quinze membros titulares e quinze membros suplentes, que
devero ser escolhidos nas mesmas propores e pelos rgos citados nos
incisos do art. 2 (SO CARLOS, 2014), envolvendo representantes de rgos
municipais, como pode ser visto na Quadro 1.
206
Quadro 1 Composio da comisso executiva e rgos municipais representantes do Ncleo

Gestor Compartilhado no municpio de So Carlos SP
03 (trs) representantes da Secretaria Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano

01 (um) representante do SAAE Servio Autnomo de gua e Esgoto
01 (um) representante da Coordenadoria de Meio Ambiente
01 (um) representante da PROHAB Progresso e Habitao de So Carlos S/A
01 (um) representante da Secretaria Municipal de Governo
01 (um) representante da Secretaria Municipal de Servios Pblicos
01 (um) representante da Fundao Pr-Memria de So Carlos
01 (um) representante da Secretaria Municipal de Obras Pblicas
01 (um) representante da Secretaria Municipal de Transporte e Trnsito
01 (um) representante da Secretaria Municipal de Cidadania e Assistncia Social
01 (um) representante do Departamento de Negcios Jurdicos
01 (um) representante da Secretaria Municipal de Planejamento e Gesto
01 (um) representante da Secretaria Municipal de Comunicao
Fonte: http://www.saocarlos.sp.gov.br
Acerca da participao da sociedade civil organizada e das

universidades, o Decreto definiu que os delegados representantes destes
setores devem somar ao todo quinze titulares e quinze suplentes (SO
CARLOS, 2014). Estes devendo estar entre as entidades e os rgos que se
seguem na Tabela 2. J os suplentes, estes so escolhidos nas mesmas
propores e por estes rgos indicados (SO CARLOS, 2014, art. 3).
Quadro 2 Entidades e rgos representantes da sociedade civil e organizada no municpio de

So Carlos SP
01 (um) delegado do COMDUSC Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e So Carlos;

01 (um) delegado do COMDEMA Conselho Municipal de Meio Ambiente de So Carlos;
02 (dois) delegados das Universidades localizadas no Municpio de So Carlos;
01 (um) delegado das entidades de engenheiros e arquitetos no Municpio de So Carlos;
01 (um) delegado das entidades empresariais do Municpio de So Carlos;
02 (dois) delegados das Organizaes no Governamentais cadastradas no Municpio de So Carlos;
07 (sete) delegados das Associaes de Bairros do Municpio de So Carlos.
Fonte: http://www.saocarlos.sp.gov.br/images/stories/plano_diretor/12.pdf
O rgo encarregado por administrar a seleo dos membros do

Ncleo, os quais no sero remunerados em decorrncia de seus servios
serem considerados de sendo seu exerccio considerado servio de interesse
pblico, a Secretaria Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano
de So Carlos-SP (SO CARLOS, 2014).
Ao se considerarem os formatos participativos: o primeiro ocorre de
baixo para cima, no qual h ampla participao dos cidados, como no caso
dos oramentos participativos; o segundo ocorre na forma de

compartilhamento simultneo de representantes (estatais e da sociedade
civil), como no caso dos Conselhos de Polticas Pblicas; e o terceiro com
carter de homologao, tendo as decises no estendidas sociedade civil,
a qual cumpre um papel ratificatrio, como ocorre nos Planos Diretores
(AVRITZER, 2008; GOULART; TERCI; OTERO, 2015). O NGC enquadra-se em
uma forma de Conselho e, por isso, deve haver o compartilhamento entre
representantes estatais e da sociedade civil na tomada de decises.
Do mesmo modo, Reis (2004, p. 86) leciona que:
[...] inquestionavelmente adequado dinmica da democracia que

grupos de interesse variados, ou categorias que compartilham
opinies sobre problemas de interesse pblico, possam tratar de
organizar-se autonomamente e buscar a vocalizao e a promoo
efetiva de seus interesses e opinies.
Embora o NGC se proponha a representar a sociedade em geral,

porm da forma como foi institudo e se apresenta no desempenha o papel
de representatividade da populao na sua totalidade, por no representar
todos os setores da sociedade na busca da soluo dos mais variados
problemas. O NGC deveria, obrigatoriamente, ser composto pelos mais
diversos segmentos da sociedade. Mas este pode ser o melhor modelo para
o momento atual, ou seja, o de ter pelo menos alguns grupos exercendo
seus direitos democrticos em benefcio da coletividade, isso diante do
desestmulo da grande maioria de pessoas em participar da vida pblica.
Ampliando-se, assim, os mecanismos participativos e os deliberativos nas
mais diferentes instncias de deliberao e de deciso do Estado (NOBRE,
2004).
2.3 COMPETNCIAS DO NCLEO GESTOR COMPARTILHADO
O regimento interno do NGC determina suas competncias legais

para conduo dos trabalhos de reviso do Plano Diretor, no mbito do
Poder Executivo, sendo elas: a) acompanhar e avaliar as propostas
apresentadas pela Comisso Executiva e pela sociedade civil; b) garantir a
208
efetiva participao da sociedade civil no processo de reviso do Plano

Diretor, em consonncia com a Lei de Poltica Urbana Federal; c) contribuir
para a mobilizao e a representao da sociedade civil nas instncias de
participao da discusso do plano; d) acompanhar o monitoramento de
todo o processo de elaborao do respectivo Plano Diretor; e) estimular a
ampliao e o aperfeioamento dos mecanismos de participao e de
controle social no processo de reviso do Plano Diretor; f) acompanhar e
viabilizar a mobilizao social, colaborando com a conduo das audincias
pblicas municipais; g) acompanhar a tramitao do projeto de lei do Plano
Diretor Estratgico e tambm dos projetos de lei relativos aos instrumentos
complementares, na Cmara Municipal de So Carlos, buscando analisar
eventuais emendas propostas e elucidar assuntos tcnicos ou relativos ao
processo de pactuao social quanto aos contedos enviados; h) promover
ampla divulgao de suas deliberaes populao.
Dentro do aspecto deliberativo de sua competncia, tem direito a
voto no NGC todos seus membros, sem distino valorativa. As decises so
tomadas por maioria simples e no caso de empate, o voto de desempate
caber ao coordenador do NGC, sendo que o qurum mnimo para que
possam ser votadas as decises (do Ncleo Gestor Compartilhado) de 1/3
(um tero) mais 1 (um) dos representantes com direito a voto que o
compem em primeira chamada e, aps 20 (vinte) minutos com qualquer
nmero de seus membros, conforme art. 13 do Regimento.
Depois de verificada a figura jurdica do NGC, com sua composio,
competncias e seu funcionamento em geral, passa-se anlise das atas das
reunies realizadas desde sua criao, em maro de 2015, com o objetivo de
verificar sua atuao dentro do tema democracia representativa e
democracia participativa.
2.4 ANLISE DAS ATAS DAS REUNIES DO NCLEO GESTOR

COMPARTILHADO
Ao analisar as atas das reunies do NGC, pode ser visto que cada
reunio se iniciava com a apresentao, discusso e aprovao da ata da
reunio anterior. Em seguida, os membros presentes passavam a discutir os
assuntos pertinentes ao dia. Nota-se que nas referidas reunies semanais
so apresentadas ao Ncleo as demandas propostas e aprovadas pela

Comisso Executiva, cujos termos da reunio so sucintamente lanados em
ata. O contedo das referidas atas, por serem demasiadamente resumidos,
acabam por no estampar com fidelidade todos os assuntos e discusses
levados a efeito nas referidas reunies. Notou-se que as propostas
apresentadas so analisadas internamente, pela prpria Secretaria, e a
critrio desta. Em caso de serem consideradas pertinentes incluso na
proposta do Plano Diretor, so encaminhadas Comisso Executiva
(composta por quinze representantes do Poder Executivo), e se acolhidas
por esta Comisso, so apresentadas ao Ncleo Gestor Compartilhado para
anlise e discusso nas reunies, para futura incluso e votao. Isso
asseverado pela resposta do prprio coordenador do NGC, em resposta ao
ofcio.
2.4.1 Participao nas reunies
Conforme o Grfico 1, possvel identificar que a quantidade total de

membros presentes oscilou consideravelmente ao longo das reunies,
atingindo o seu valor mais alto (49 membros presentes) durante a 17
reunio. J a 15 reunio foi a de menor adeso, contando com a
participao de apenas 23 pessoas. Apesar de ambos fazerem parte da
composio do Ncleo, notou-se que o nmero de presentes da Comisso
Executiva era sempre inferior aos nmeros dos representantes da sociedade
civil organizada. Ressalta-se que as reunies do NGC so abertas ao pblico,
e no perodo coberto pela presente pesquisa, constatou-se a pouca
participao de outros interessados, chamados no grfico de particulares,
com exceo da 9 reunio onde seu nmero superou inclusive a Comisso
Executiva.
210
Grfico 1 Variao da participao nas reunies do Ncleo Gestor Compartilhado
Tal como informado anteriormente, a 17 reunio contou com o

maior nmero de participantes. Nesta reunio se discutiu propostas de
ordenamento territorial, funo social da propriedade, poltica educacional,
macrozoneamento, permetro urbano, mobilidade urbana, preservao
ambiental, e uso do solo. Supe-se que essa maior adeso seja devido
diversidade de temas colocados em pauta na reunio, abrangendo diversos
interesses coletivos. Por sua vez, a 15 reunio contou apenas com uma
sntese dos documentos e diretrizes apresentados at a data de realizao
da mesma, e, nesse sentido, julga-se que a baixa adeso seja em
decorrncia dos assuntos e demais temas abordados no dia.
Conforme mencionado, os particulares estavam mais presentes na
9 reunio, contando com um total de 16 membros. A 15 reunio, por sua
vez, contou com apenas dois representantes deste grupo. Reala-se que a
documentao disponvel referente quarta reunio, realizada no dia 14 de
abril de 2015, no quantificava os membros participantes da sociedade civil,
informando apenas que diversos membros da sociedade civil em geral
estavam presentes no dia. Em decorrncia disso, para esta reunio,
considerou-se nula a presena da sociedade civil, como demonstrado no
Grfico 3.
Em termos de representatividade, os particulares alcanaram, em

mdia, os 27%, enquanto os integrantes da sociedade civil organizada
representavam 43% dos presentes, e a Comisso Executiva 30% nas
reunies do Ncleo, como se v no Grfico 2.
Grfico 2 Representatividade da participao dos membros nas reunies do Ncleo

Gestor compartilhado
Comisso Executiva Sociedade Civil Organizada Particulares
27% 30%
43%
No Grfico 3 apresenta-se a evoluo da participao dos particulares

nas reunies do NGC, comparando-a com a participao da sociedade civil
organizada. Nota-se que, embora diante de democracia representativa, na
modalidade Conselho, essa presena dos particulares, mesmo em nmero
inferior, revela-se insignificante quando comparada ao nmero total de
habitantes do municpio de So Carlos-SP, denota que, mesmo assim, no h
delegao absoluta de poderes para os integrantes do NGC. Embora os
particulares no tenham poder deliberativo, sua presena nas reunies
pode influenciar no processo decisrio.
212
Grfico 3 Evoluo da participao de particulares nas reunies do Ncleo Gestor

Compartilhado
25
Quantidade de membros
20
15
10
0
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33
Reunies
Comisso Executiva Sociedade Civil Organizada Particulares
2.4.2 Temas discutidos nas reunies
O processo de reviso do Plano Diretor de So Carlos-SP utilizou uma

metodologia baseada em trs pilares do ordenamento territorial: (1)
mobilidade urbana, (2) uso do solo e (3) preservao ambiental. Essas trs
frentes so de extrema importncia quando se pretende uma ordenao
territorial, ao que se refere ao planejamento urbano. Assim, de modo
abrangente, podem abrigar em seus contedos uma infinidade de assuntos
e abordagens, onde traro uma viso mais aprofundada do municpio e
subsidiaro futuras decises.
Esta metodologia foi implementada a fim de facilitar a identificao
das caractersticas do municpio, assim como das necessidades da cidade.
Tomando como base tal mtodo, os integrantes das reunies do NGC
discutiram diretrizes ligadas ao macrozoneamento, permetro urbano,
zoneamento municipal, zoneamento urbano, reas de especial interesse e
instrumentos da poltica urbana. Tais diretrizes no so escolhidas ao acaso,
tendo em vista que apresentam respaldo no Estatuto da Cidade e so meios
de se evidenciarem s reais necessidades do planejamento local (SILVA,

2015, p. 69).
Ao analisar as atas das reunies, foi possvel elaborar o Grfico 4,
adiante, contendo uma representao do nmero de assuntos discutidos em
cada reunio, de acordo com as atas:
Grfico 4 Quantidade de assuntos por reunio do Ncleo Gestor Compartilhado

10
9
8
Quantidade de Assuntos
7
6
5
4
3
2
1
0
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33
Reunies
Na reunio inicial foram realizadas apresentaes da composio do

NGC, seguido de seu regimento interno, as etapas do Plano Diretor
Estratgico, calendrio de suas reunies, organograma, alm da
apresentao e da discusso sobre o tema do macrozoneamento proposto.
Nas outras reunies, obtinha-se a aprovao da ata anterior, alm de
apresentaes e discusses de temas pertinentes, com uma mdia de 5,6
assuntos. A partir da 16 reunio houve um aumento no nmero de
assuntos colocados para debate, tal como pode ser notado no grfico acima.
3 CONCLUSO
A Constituio e o Estatuto da Cidade garantem aos cidados o

direito de participar das discusses e decises relacionadas a poltica urbana
nos municpios brasileiros. Isso ocorre na chamada democracia participativa,
214
presente em especial nas disposies legais aplicveis ao planejamento

urbano.
Essas disposies trazem os instrumentos de gesto democrtica das
cidades, como no caso dos Conselhos municipais. A presente pesquisa
aborda uma forma de representao democrtica, que o chamado Ncleo
Gestor Compartilhado. O NGC atual uma espcie de melhoramento
democrtico do Ncleo Gestor anterior, que por intermdio da interveno
do Ministrio Pblico estadual, em um inqurito civil, recomendou sua
criao. O principal fundamento para essa recomendao foi o fato do
processo de reviso do Plano Diretor, com o Ncleo anterior, no ser
considerado participativo, diante da composio diretamente ligada ao
poder executivo do municpio de So Carlos-SP. Porm, o que se constatou
foi certa ampliao para determinados setores da sociedade. A outra crtica
do Ministrio Pbico permanece, ou seja, a falta de ampla divulgao dos
resultados das discusses do processo de reviso do Plano Diretor
Municipal, como pde ser constatado na no disponibilizao de todas as
atas na pgina oficial do municpio, nem mesmo em outros meios de
comunicao em massa disponveis.
Este trabalho apresentou os fundamentos legais federais para sua
criao, bem como os municipais quanto constituio e devidas
atribuies. No mbito da pesquisa realizada, foi analisado o primeiro ano
de atuao (3 de maro de 2015 a 22 de fevereiro de 2016), com acesso a
todas as atas de reunies desse perodo, no sentido de verificar a
quantidade de participantes, os quais foram categorizados em Comisso
Executiva, Sociedade Civil Organizada e Particulares; os assuntos
colocados em pauta para discusso; e a participao da sociedade na
discusso e deciso dos assuntos de interesse coletivo.
As anlises das atas indicaram que os representantes da sociedade
civil organizada compareceram sempre em nmero superior Comisso
Executiva do Ncleo Gestor. Em decorrncia desse fato, a
representatividade desse grupo foi superior aos demais. importante
destacar a adeso dos particulares nas reunies, os quais apesar de no
possurem poder de voto, estavam consideravelmente representados,
participando, deste modo, das discusses colocadas em pauta.
Reconhece-se a importncia do NGC para o exerccio da democracia,

como figura democrtica representativa para discutir as polticas pblicas
urbansticas em sede municipal, onde seus membros, integrantes de alguns
segmentos da sociedade e do poder pblico, atuam de forma um pouco
mais avanada que a democracia representativa, aproximando-se, por
conseguinte, da democracia participativa.
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