2008 ChristyneCdaSilva PDF

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
INSTITUTO DE CINCIAS SOCIAIS

DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA
RELACIONAMENTO ENTRE OS CONTROLES INTERNOS E EXTERNOS

DA POLCIA MILITAR DO DISTRITO FEDERAL:
MOTIVAES E PERSPECTIVAS
Christyne Carvalho da Silva
Braslia, 2008

Dissertao apresentada ao Departamento

de Sociologia da Universidade de
Braslia/UnB como parte dos requisitos
para a obteno do ttulo de Mestre.
Braslia, junho de 2008

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA
DISSERTAO DE MESTRADO

Orientador: Doutor Arthur Trindade Maranho Costa (UnB)
Banca: Prof. Dr. Arthur Trindade Maranho Costa (UnB)

Prof a. Dr a. Maria Stela Grossi Porto (UnB)
Prof. Dr. Marcelo Ottoni Durante (MJ)
Aos meus pais, pelo apoio, carinho e nimo que sempre dispensaram em
momentos alegres e outros nem tanto.
Aos meus irmos, pela fora e boas risadas que nunca faltaram.
Ao companheiro Claudio, pela dedicao, pelas crticas e pelos afagos que

sempre foram imprescindveis.
Ao amigo Gilvan, pelas sbias e engraadas palavras no momento de

tenso.
E aos demais amigos que mesmo separados pela distncia permitiram que
eu tivesse flego para prosseguir.
Agradecimentos
Inicialmente, agradeo ao meu orientador, Prof. Arthur Trindade Maranho

Costa, no s por esta oportunidade de trabalho, mas tambm por outros momentos
em que esteve presente na minha vida acadmica. Mais do que um professor, foi
humano, responsvel, alm de exmio estimulador de nimos!
Agradeo agncia financiadora deste trabalho, Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior, Capes, sem a qual seria dificultoso
o prosseguimento deste projeto.
Agradeo aos secretrios do Programa de Ps-Graduao do Departamento
de Sociologia, Evaldo, Ablio e Mrcia, pela excepcionalidade do atendimento e
respeito que dispensaram ao longo deste curso.
E por ltimo, mas no menos importante, agradeo aos participantes da
pesquisa, que concederam seu tempo para me receber e abriram seu cotidiano de
forma amigvel para que eu pudesse chegar a termo nos meus propsitos.
Eu no troco a justia pela soberba.
Eu no deixo o direito pela fora.
Eu no esqueo a fraternidade pela intolerncia.
Rui Barbosa, 1897

Resumo
Este trabalho sociolgico trata do relacionamento entre os controles interno e

externo exercidos sobre a Polcia Militar do Distrito Federal (PMDF). O controle
feito por meio de ouvidorias, Corregedoria de polcia, entes do Legislativo,
Executivo, Judicirio, alm de Ministrio Pblico e um rgo de classe de maior
visibilidade matria. Cabe ressaltar que no so os nicos meios de acesso ao
controle da PMDF, mas despontam em nvel distrital como os mais influentes.
Pretendeu-se conhecer de que modo os rgos de controle interno e externo
da PMDF foram criados; identificar de que modo os mesmos rgos de controle
interno e externo funcionam, o corpo burocrtico, legislao especfica, vinculao
e processamento dos casos chegados at eles; avaliar a adequao da execuo das
medidas de funcionamento daqueles rgos aos objetivos propostos durante a
criao dos mesmos; e entender se essas modalidades de accountability da PMDF
conseguem ser instrumentos de confiana, de acordo com o que se reflete na
literatura especfica existente.
De forma geral, poder-se-ia dizer que um sistema do tipo centralizador na
figura da Corregedoria. E isso porque nenhum dos agentes capaz de agir sem que
o parecer do Corregedor d a instruo do caso. possvel verificar que todas as
demais instituies de controle tm algum papel fiscalizador e/ou cooperador,
embora no exeram posturas de destaque exceo feita quando dos casos mais
apelativos, onde todos desejam ser partcipes de uma histria de impacto.
PALAVRAS-CHAVE: Controle interno Controle externo Polcia Militar do

Distrito Federal.
Abstract
This sociological work deals with the relationship between the internal and
external controls on the Polcia Militar do Distrito Federal (PMDF). The control is
made by ombudsman, Corregedoria of police, Legislative, Executive, Judiciary, plus
the Ministrio Pblico and a professional body of bigger visibility to the topic. They
are not the only ways of access to the control of the PMDF, but arise in district
level as most influential ones.
The intend was to know how the internal and external control agencies of
the PMDF were created; to identify how these internal and external control agencies
operate, the bureaucratic body, specific legislation, entailing and processing of the
cases those agencies get; to evaluate the execution adequacy of the measures of
functioning of those agencies to the objectives considered during their creation; and
to understand if these accountability modalities of the PMDF are trust instruments,
according to the specific literature.
Generally, it could be said that it is a system centralized on the role of the
Corregedoria. And this happens because none of the agents are capable to act
without the opinion of the Corregedor in charge. It is possible to verify that all the
control institutions have some supervision and/or collaboration role, although they
do not exert prominence positions except on more serious cases, when all
institutions desire to participate on an impact history.
KEY-WORDS: Internal control External control Polcia Militar do Distrito

Federal.
Lista de Figuras
Figura 2.1. Tipos de controle da atividade policial expresso por Bayley

(2006). Braslia, 2008. 34
Figura 3.1. Funes do controle das polcias. Braslia, 2008. 37
Figura 3.2. Aes da Cmara Legislativa do Distrito Federal. Braslia,

2008. 46
Figura 3.3. Aes do Ministrio Pblico do Distrito Federal. Braslia,

2008. 57
Figura 3.4. Aes da Defensoria Pblica do Distrito Federal. Braslia,

2008. 61
Figura 3.5. Aes da Ordem dos Advogados do Brasil Distrito Federal.

Braslia, 2008. 64
Figura 3.6. Aes da Polcia Civil do Distrito Federal. Braslia, 2008. 67
Figura 3.7 Aes das unidades de Polcia Militar. Braslia, 2008. 70
Figura 3.8. Aes da Ouvidoria da PMDF. Braslia, DF. 75
Figura 3.9. Organograma da Corregedoria da PMDF. Braslia, DF. 79
Figura 3.10. Aes da Corregedoria da PMDF. Braslia, DF. 81
Figura 3.11. Aes das instncias judicirias. Braslia, DF. 85
Figura 4.1. Nveis de controle interno da Polcia Militar do Distrito

Federal. Braslia, DF. 86
Figura 4.2. Arena de atuao dos rgos de controle externo e interno da

PMDF. Braslia, 2008. 88
Figura 5.1. Funes do controle externo das polcias. Braslia, DF. 106
Lista de Tabelas
Tabela 2.1. Nveis de ao estatal para a construo de valores sociais.

Braslia, 2008. 28
Tabela 3.1. Atividades de controle externo e interno em segurana

pblica. Braslia, 2008. 38
Tabela 4.1. Resumo das atividades de controle por instituio de

controle. Braslia, 2008. 99
Lista de Abreviaturas e Siglas
AMDF Auditoria Militar do Distrito Federal

APF Autos de Prises em Flagrante
CBMDF Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal
CEAJUR Centro de Assistncia Judiciria do Distrito Federal
CLDF Cmara Legislativa do Distrito Federal
DETRAN Departamento de Trnsito do Distrito Federal
IPM Inqurito Policial Militar
MPDFT Ministrio Pblico do Distrito Federal
NICEAP Ncleo de Investigao Criminal e Controle Externo da Atividade
Policial
OAB-DF Ordem dos Advogados do Brasil Distrito Federal
PCDF Polcia Civil do Distrito Federal
PJM Promotorias de Justia Militar
PMDF Polcia Militar do Distrito Federal
SPJM Seo de Polcia Judiciria Militar
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justia
STM Superior Tribunal Militar
TJDF Tribunal de Justia do Distrito Federal
TJM Tribunais de Justia Militar
UPM Unidade de Polcia Militar
Sumrio
1. Introduo 14
2. Polcia e Confiana 21
2.1. Cidadania e Segurana Pblica 21
2.2. Confiana e Instituies Democrticas 22
2.2.1.Instituies Democrticas no Brasil 28
2.3 Mecanismos de Accountability e Controle das Instituies 30
2.3.1. Accountability, Controle e Mecanismos Possveis 31
2.4. Accountability e Controle Sobre as Polcias 32
3. Controle Externo e Interno da Polcia Militar do Distrito Federal 36

3.1. Cmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF) 39
3.2. Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT) 46
3.2.1. Ncleo de Investigao e Controle Externo da Atividade
Policial 48
3.2.2. Promotorias de Justia Militar 52
3.3. Defensoria Pblica do Distrito Federal 57
3.4. Ordem dos Advogados do Brasil Distrito Federal 61
3.5. Polcia Civil do Distrito Federal 64
3.6. Unidades de Polcia Militar 67
3.7. Ouvidoria da Polcia Militar do Distrito Federal 70
3.8. Corregedoria de Polcia Militar do Distrito Federal 75
3.9. Auditoria Militar do Distrito Federal e Tribunal de Justia
do Distrito Federal 81
4. Relacionamento do Controle 86
4.1. Controle Interno: Organizao 86
4.2. Controle Externo: Organizao 87
4.3. Relacionamento entre Controle Interno e Externo 88
4.3.1. Centralidade nas Relaes: Corregedoria no Foco 89
4.3.2. Distribuio de Tarefas: Ministrio Pblico no Foco 92
4.3.3. Subjacentes ao Foco: Demais Instituies de Controle
Externo 95
4.4. Subsidirios e Subsistentes: o Controle no Distrito Federal 98
5. Controles de Polcia no Futuro: Reflexes 104
6. Referncias Bibliogrficas 110

1. Introduo
As transformaes polticas sofridas pela Amrica Latina, nas trs ltimas

dcadas do sculo XX, provocaram a retomada das abordagens que associam
democracia e a expanso da cidadania. O processo de redemocratizao suscitou
debates sobre como o Estado deveria proceder em relao aos seus objetivos, limites
e meios. No se tratava apenas de realocar quadros funcionais ou de modificar parte
das estruturas. Tratava-se de debater, em sentido amplo, a reforma institucional de
um processo democrtico aliado a problemas existentes j debatidos em escala
mundial de cunho fiscal, econmico, poltico e social. A questo extrapola, assim,
os limites de uma simples reestruturao funcional, e passa a constituir tentativa de
modificao de paradigmas com vistas a se compreender melhor em que se constitui
a cidadania.
O entendimento de que muitas instituies de outrora no mantinham
condutas democrticas, contudo, no tardou a encontrar cenrios muito parecidos na
nova fase democrtica. Problemas como a existncia da quebra dos direitos dos
cidados; a assimetria de informaes sobre medidas cautelares e corretivas acerca
dos procedimentos inadequados das autoridades; e problemas macroeconmicos
culminam, por um lado, em sbito fortalecimento de um Estado policial e penal. De
outro, em um Estado que procura lutar contra si mesmo, seja ao recapacitar seu
corpo burocrtico e executor, seja em sempre forjar medidas que pretendam frear o
mpeto esmagador de quem se prope impor a ordem.
Os debates sobre em que se constitui uma polcia democrtica ganharam
volume. Para uns, a submisso aos governos estaduais problemtica, uma vez que
a descentralizao seria condio necessria para uma polcia orientada para a
comunidade e no prioritariamente aos Estados. Para outros, o problema repousa no
aparato militar que no seria condizente com a realidade democrtica das sociedades
modernas. H ainda os que defendam as inovaes tecnolgicas para o bom
funcionamento de uma polcia na nova fase brasileira (Beato, sem data). Contudo,
parece que no h uma resposta enftica a esta indagao. Muitas so as formas de
reorganizar esta polcia, seja abordando os problemas de sua origem, tradio, seja
14
executando reformas a partir do contato com o pblico. Muitos ainda so os
resultados deste conjunto de medidas. E nem todos so consagrados como mais
eficazes devido a muitos fatores. Um em especfico o mais citado: a resistncia
que a organizao policial tem em se modificar.
E nessa tentativa de criar mecanismos no s de executar atividades de
polcia melhores, mas sobretudo de fiscalizar e controlar as aes dessa mesma
polcia, que se criam os mecanismos de controle interno e externo. No constam
como nicas formas de accountability das polcias, tampouco suas muitas
estruturas, na literatura existente, mostram-se como as mais eficientes.
Accountability remete a uma srie de prticas e posturas das instituies, dos
agentes e da sociedade em geral a fim de moldar, sob estas diferentes perspectivas
dos atores, como se pretende agir no ambiente pblico. Fazem parte desse processo
a formao do agente pblico, o controle interno e externo como j citado , a
cultura organizacional, o relacionamento com outras instncias sociais e vrios
outros componentes responsveis pelo agir pblico.
Neste nterim, o accountability aponta para a multiplicidade de atores, bem
como a multiplicidade de canais de acesso a qualquer processo poltico, de modo a
sinalizar o florescimento de uma sociedade policntrica, em que distintos ncleos
articulados propiciam relaes mais horizontais e que privilegiam a diversidade e o
dilogo.
A formao destes canais, aliada estruturao de atores sociais, insere-se
em uma nova esfera pblica plural. Nela, h tanto um deslocamento de formas
inovadoras de gesto compartida e responsiva do nvel central estatal para a
sociedade civil, bem como o inverso.
Esse pluralismo poltico, enquanto proposta das sociedades democrticas,
permeia a composio da esfera pblica na atualidade. A transformao dos elos
entre Estado e sociedade, por meio de organizaes que buscam simultaneamente
preservar sua autonomia e responder a perguntas internas e externas ao seu
convvio, implica em maiores espaos de dilogo.
Muitas so as formas de instaurar o dilogo neste novo contexto social.
Contudo, um dos canais primeiros a recepo da fala dos diversos atores sociais.
Neste intuito, as ouvidorias de polcia podem constituir para o cidado comum o
15
primeiro elo de uma longa cadeia de possibilidades de atuao. Todavia, no s
elas: as comisses de direitos humanos, o Ministrio Pblico, as centrais de
relacionamento para denncias, entre outros.
bastante razovel pensar que estes canais no se constituam como nicos
na resoluo dos conflitos, tampouco que os conflitos sejam bem resolvidos.
Contudo, parece aceitvel que estes so atores-chave na constituio do campo de
controle.
Como segundo passo, est o processamento da fala dos diversos atores
sociais. Assim, so as corregedorias de polcia, no Brasil, que despontam como o
grande meio de investigao interna para possveis aes indevidas da polcia. E
como se ver adiante, no Distrito Federal, este o nico canal investigativo.
tambm de se pensar que apenas a existncia destes dois meios de
recepo e processamento da fala no sejam suficientes para uma grande reforma
na conduta policial. Atualmente, sabe-se que no so os limites democrticos que
fazem uma polcia melhor, mas sim como este controle posto dentro da prpria
corporao e dentro das diretrizes polticas maiores de cada sociedade (Costa,
2004). fundamental, ento, compreender como a instituio policial pe estes
controles em ao, o entendimento de suas funes e importncia, embora esse no
seja o objetivo deste trabalho.
Lembra Hollanda (2006) que a polcia especificamente tem procurado
transformar-se neste cenrio por dois modos: a primeira a aproximao do
pblico; a segunda pelo afastamento dos membros desviantes. O certo que nem a
aproximao da populao via participao do controle social tem acontecido de
maneira satisfatria, nem o afastamento dos membros desviantes tem acontecido de
maneira sistemtica, conforme episdios recentes no DF. E mais: o controle que
deveria ser exercido fora da instituio policial no satisfatrio.
Assim, no engendramento destas duas dimenses de controle, no s o
cidado comum o privilegiado neste espao de comunicao. A instituio
policial, mediante a recepo de pontos fracos e fortes de sua atuao, pode se
abastecer de conhecimentos acerca de seus procedimentos, vistos agora por outro
ngulo. A percepo organizacional , portanto, de suma importncia para os seus
dirigentes.
16
Entretanto, a principal razo de estudo da rede de controle a sua
possibilidade de fortalecimento da confiana dos cidados. Como ser visto mais
frente, a confiana parte importante do relacionamento da sociedade civil com o
Estado.
Embora toda a construo dos laos sociais tenha nascido na necessidade de
desconfiar daqueles que esto no poder, a institucionalizao dos mecanismos
estatais (e tambm no-estatais), seja por estruturas mais horizontais, seja pelo
conhecimento de normas claras de atuao, consegue inserir o cidado comum em
um espao de relativa confiana.
Percebe-se da que a confiana no necessariamente est subordinada a
exerccios estatais mais efetivos, mas possibilidade de que a populao possa
recorrer de maneira simples aos mecanismos de defesa existentes. E em grau mais
extremos e explcitos, concluso de que mecanismos de defesa existem.
Assim, o objeto deste trabalho o relacionamento entre os controles internos
e externos exercidos sobre a Polcia Militar do Distrito Federal (PMDF). O controle
feito por meio de ouvidorias, Corregedoria de polcia, entes do Legislativo,
Executivo, Judicirio, alm de Ministrio Pblico e um rgo de classe de maior
visibilidade matria. So locais onde o cidado comum pode ser recebido para
quaisquer demandas relativas PMDF. Cabe ressaltar que no so os nicos meios
de acesso ao controle da PMDF, mas despontam em nvel distrital como os mais
influentes.
O objetivo geral empreendido para este estudo compreender melhor a
relao entre os atores que compem o controle interno e externo da PMDF. E isto
no sentido de que estas instituies podem ser passveis no apenas de coibio de
condutas policiais abusivas, mas so sobretudo mecanismos de fortalecimento da
confiana dos cidados na sua polcia e no aparelho estatal como um todo, de
acordo com a literatura existente.
Como objetivos especficos, tem-se:
1) Conhecer quais rgos de controle interno e externo da PMDF
participam de modo efetivo desta atividade;
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2) Identificar de que modo os mesmos rgos de controle interno e externo
funcionam, o corpo burocrtico, legislao especfica, vinculao e
processamento dos casos chegados at eles;
3) Avaliar a adequao da execuo das medidas de funcionamento
daqueles rgos aos objetivos propostos durante a criao dos mesmos;
4) Entender se essas modalidades de accountability da PMDF conseguem
ser instrumentos de confiana, de acordo com o que se reflete na
literatura especfica existente.
O problema que orientou a construo deste trabalho foi: como feito o

controle da PMDF, no tocante aos crimes contra civis? Como os diversos atores de
controle interno e externo da PMDF agem, em relao a esses crimes? Desta
maneira, foi possvel chegar a uma gama de instituies que colaboram de maneira
mais efetiva, e muitas vezes no exclusivas para este propsito, de modo a ter
tambm outras tarefas que no as de controle de polcia. Muitas instncias esto
presentes no controle da PMDF, como foi dito. Todavia, foram alvo de entrevistas
apenas aquelas que mantinham padres institucionalizados e previses legais (e
tambm no-legais) para casos de desvio de conduta policial, em mbito regional,
ou seja, ligadas ao Distrito Federal. Assim, mdia, organizaes no-
governamentais, rede de relaes interpessoais tambm so muito presentes e, de
certa maneira, estaro presentes nas anlises, mas no constituiro foco deste
trabalho.
A hiptese norteadora deste trabalho era de que apenas uma nica instituio
centralizava o mecanismo de controle da PMDF: a prpria PMDF na figura da
Corregedoria. Tal hiptese foi parcialmente confirmada e, como se ver adiante, a
Corregedoria portadora atualmente de amplo espectro de atuao, ainda que outros
rgos de controle tenham previso legal para ao. Os demais rgos de controle
participam apenas de maneira mais ou menos subsidiria ao do Corregedor-
Geral da PMDF, de acordo com casos especficos que sero tratados adiante.
No tocante metodologia, foram realizadas pesquisas semi-estruturadas,
nem sempre passveis de gravao digital ou analgica, a pedido dos entrevistados.
Os rgos selecionados para compor este trabalho assim o foram por ser observada
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sua atuao na mdia, na fala de policiais militares e de membros do Ministrio
Pblico, alm da sua presena na literatura sobre controle interno e externo
existente.
Inicialmente, foi estabelecido contato telefnico com os responsveis por
estes rgos de controle, no qual praticamente todos concordaram em prestar
informaes e se puseram a agendar visitas. Ao todo, foram realizadas nove visitas
e treze pessoas foram entrevistadas.
Ainda em relao metodologia, necessrio o esclarecimento do tipo de
estudo realizado. No foi objeto deste trabalho a aferio de um controle de
qualidade por meio da mensurao dos casos tratados em cada um dos rgos de
controle, ou mesmo da quantidade dos desfechos para cada um dos casos. No se
props um tratamento qualitativo dos autos em cada um dos rgos pesquisados.
Tratou-se de pensar que qualquer mecanismo de accountability est intimamente
ligado confiana da populao. E, portanto, a prpria existncia dos mesmos
poderia levar a um reforo desse sentimento.
Em seguida, foi feita uma anlise de tudo que foi mencionado pelos agentes
dos rgos. O trabalho, ento, recebeu a seguinte estruturao:
Como primeiro captulo, esta introduo terica contendo os elementos
descritivos da pesquisa.
No segundo captulo, uma reviso da literatura ir localizar o debate acerca
das novas democracias latino-americanas, e especialmente da democracia brasileira.
Foi por meio da associao entre cidadania e segurana pblica, neste contexto, que
se estipulou a criao de mecanismos de accountability para as polcias.
Desses mecanismos de accountability foi possvel pensar em um novo
momento da democracia: a necessidade de se estreitar os laos de confiana da
populao com os rgos estatais. Como ser visto adiante, a confiana est
intimamente atrelada ao capital social, entendido como base do sucesso
democrtico, do enraizamento de valores polticos pela populao, do capital
cultural e das vivncias de cada indivduo, que acabam por cooperar no ambiente
pblico. Este ser, pois, o ponto de partida terico.
Em seguida, no terceiro captulo, ser discorrido sobre os vrios agentes a
realizar o controle da PMDF. Como ser visto, alguns esto localizados no interior
19
da corporao e so portas de acesso a qualquer cidado que deseje solicitar
servios, prestar queixas e elogios ou to-somente obter informaes sobre a
polcia. Outros so externos corporao e tm, a seu modo, participao na
conduta de controle das aes policiais.
A participao dos agentes ser analisada de acordo com modelos ideais de
controle descritos no captulo anterior. Alm disso, explicitar-se-o como estes se
movimentam quando provocados ou quando agem por iniciativa prpria. Neste
momento, a descrio dos saberes e feitos dos agentes substrato para as anlises
do captulo posterior.
No quarto captulo, estudar-se-o o modo como os agentes internos ou
externos corporao relacionam-se. de suma importncia diagnosticar a arena
de atuao de cada um, os possveis entraves de relacionamento e as
particularidades na cooperao.
E por se tratar de uma arena de atuao, os atores acabam por delimitar seus
papis, seja por fora de leis, seja por fora da cultura, seja por fora das condies
materiais e de pessoal, seja por fora dos entes que centralizam a relao. Saber que
papis so esses ajuda a compreender o modo que vem sendo desenvolvido o
controle da PMDF.
No quinto captulo, debater-se- a pertinncia ou no deste relacionamento,
as conseqncias desse emprego e o que se deseja alcanar para que um
relacionamento entre os diferentes controles seja mais desejvel. Utilizar-se-o,
para isso, os pressupostos deste mecanismo de accountability: informar, justificar e
punir.
E, desta maneira, a partir de um caso especfico, espera-se contribuir, ainda
que incipientemente, para um debate maior sobre como estruturar o controle interno
e externo da nossa polcia. Sabe-se que esta instituio tem passado por muitas
reformulaes, muitas sugestes e crticas. E ainda portadora de preconceito por
parte de muitos atores. Ento, no se alcanou ainda consensos sobre como
control-la, a exemplo do que se pretende em qualquer instituio pblica. Este
trabalho, ento, visa a dar um ponto de partida para uma reflexo maior sobre as
esferas participantes desta complexa relao social.
20
2. Polcia e Confiana
2.1. Cidadania e Segurana Pblica
Partindo da idia de cidadania, numerosos cientistas sociais retomaram

trabalhos como os de Marshall (1965), que com sua tentativa de generalizao sobre
o desenvolvimento do capitalismo e padres de cidadania, intentou mostrar uma
espcie de trade cidad. A trade consistia na conquista de direitos civis, direitos
polticos e, por fim, os direitos sociais. preciso exaltar, contudo, que a tipologia
foi extrada do contexto ingls e, conseqentemente, muitas crticas recebeu no
transporte para a situao brasileira.
Outros trabalhos crticos apareceram, como os de Giddens (1983) e Turner
(1986), acerca do que seja o conceito de cidadania e se houve correlao entre os
tipos trades descritos em Marshall. Focou-se no mais no processo de Marshall,
mas se no poderia haver um processo interno, tal qual um efeito escada, de modo
que um elenco determinado de direitos conquistados serviria de base ou apoio
necessrio para investidas em outros campos da cidadania.
As discusses continuam, ento, em outros autores de maneira que o
processo democrtico pudesse ser esmiuado e, qui, houvesse algum tipo de
interveno social1. Contudo, no campo da segurana pblica, o tema esbarrava em
um dilema: como conjugar coero e cidadania no mesmo contexto?
Ora, j mesmo Durkheim (2004) salienta o imperativo de haver um corpo de
regras para que o estabelecimento das relaes sociais no acarretasse em estados
anmicos. Mais adiante, Weber (2004) centra esse corpo de regras dentro de limites
definidores do prprio Estado: o poder de coero. E este poder de coero advm
usualmente, mas no exclusivamente, de uma instituio especfica: a polcia.
Trata-se assim de combinar garantias dos cidados necessidade de se
obedecer sim algumas regras para a sobrevivncia dessa mesma sociedade. E a
1
A interveno social assinalada diz respeito ao montante de estudiosos que se propuseram a
compreender cidadania, especialmente, no contexto dos Estados socialistas. Intentava-se
estabelecer diferenas entre os outros regimes que pudessem intervir no processo de implantao
daqueles. Para mais informaes, consultar o artigo de Stewart (1995).
21
obedincia a essas mnimas regras de convivncia poderia ser obrigada, inclusive,
com a fora. O poder coercitivo, ento, choca-se com algumas questes mais
acentuadamente no perodo de redemocratizao, perodo de profunda fragilidade e
reflexo sobre os propsitos institucionais.
justamente nessa fase que a inovao democrtica faz-se sentir:
possibilitou a criao de normas de procedimento para se colocar em xeque os
poderes discricionrios implcitos de uma relao de poder to veemente como o
poder das polcias. Alguns questionamentos, e que tambm so linhas de estudos,
podem ser sintetizados mais abaixo.
evocado que quem coage deve ter um mnimo de limites. H muito,
procura-se vigiar os vigias, nas palavras de Lemgruber et alii (2003). O debate
razoavelmente novo, apareceu de forma mais clara a partir dos anos 1980 (Cardia et
alii, 2003). Para isso, quem, como e aonde se devem aplicar estes limites? Em um
Estado democrtico, as possibilidades de se repensar e propor so muitas. Contudo,
uma questo sempre em aberto, e como resultado, muitas regras surgem, mas nem
todas so aplicadas. Os direitos dos cidados so constantemente requisitados, mas
a implementao no automtica. O jogo de empurrar as fronteiras sobre o que
lcito ou no fazer conta com muitos atores e a dinmica constante.
Bauman (1998) bem mais taxativo nessas questes, e d um panorama dos
incessantes rumos de idas e vindas nas regras sociais, dizendo que h
(...) nova desordem do mundo. Aps meio sculo de divises bem definidas, tanto
interesses evidentes como indubitveis desgnios e estratgias polticas privaram o mundo
de estrutura visvel e de qualquer por mais que sinistra lgica.
H a aluso tambm de que as instituies precisam de um grau mnimo de

confiana por parte dos seus cidados. , pois, o tema a ser tratado a seguir.
2.2. Confiana e Instituies Democrticas
Outra questo consorciada ao poder das polcias diz respeito a um dos eixos
mais explorados recentemente, e tema razoavelmente antigo na abordagem das
Cincias Sociais: o grau de confiana dos cidados no funcionamento das
instituies democrticas. O que se prope que no se estude apenas se h ou no
22
alguma crena na eficincia ou eficcia do aparelho pblico. Isso h muito
discutido em Sociologia, mas quase sempre em uma forma um pouco diferenciada: a
legitimidade da ao do Estado.
Autores clssicos j propunham questionamentos interveno estatal que
ferisse direitos naturais, tal qual a vida (Rosseau, 2005; Locke, 2002). A inovao
no debate em que medida a crena dos cidados influi nos modos de se operar
no interior do aparelho estatal. A cidadania aplicada segurana pblica conflui
para a medida da confiana dos cidados nas instituies policiais e naquelas que
so encarregadas do seu monitoramento.
Essa percepo de confiana est inclusive, de maneira menos objetiva, na
chamada vertente deliberativa, to em voga. Muitos autores contemporneos
defendem que os aspectos discursivos do processo poltico, associados a uma viso
normativa da participao de todos os atores sociais no debate, conferem
legitimidade e por que no confiana? aos ideais democrticos. Ento, alguns
so os imperativos da teoria deliberativa: participao de todos, argumentao
racional, publicidade, ausncia de coero e igualdade, alm da existncia de canais
de acesso ao debate.
Assim, o nascimento das instituies democrticas trouxe consigo um tema
tido como controverso: a confiana.
Os primeiros trabalhos envolvendo confiana aparecem, de modo mais
racionalista, sobretudo nas abordagens econmicas e polticas. Tratava-se de definir
confiana a partir de modelos de intenes de indivduos A e B, onde s existiria
confiana se houvesse encapsulamento dos interesses de ambos (Horsburgh, 1961).
Psiclogos sociais e cientistas polticos reacenderam o espao de discusso, e
conceituaram confiana como um evento psicolgico junto a uma aceitao pessoal,
assim como uma interpessoal e subjetiva perspectiva da realidade social.
Em um trabalho, Putnam (apud Uslaner, 2001) expe esta vertente e define
confiana como uma ponte de crena uns nos outros, aonde:
Joiners become more tolerant, less cynical, and more empathetic to the misfortunes of
others. When people lack connections to others, they are unable to test the veracity of their
own views, whether in the give-and-take of casual conversation or in more formal
deliberation. Without such an opportunity, people are more likely to be swayed by their
worst impulses.
23
A perspectiva metodolgica psicologizante a de reduzir confiana a uma
escala psicomtrica ou a expresses comportamentais em avaliaes laboratoriais
(Lewis & Weigert, 1985). A perspectiva sociolgica contempornea, contudo, passa
a apresentar a confiana como uma manifestao multidimensional da vida em
sociedade.
A difuso dos surveys como instrumentos de avaliao da confiana ou
falta dela ampliou significativamente o tema nas Cincias Sociais (Lopes, 2004).
Se antes os estudos estavam restritos a simples pesquisas de popularidade, agora
servem para anlises complexas sobre o funcionamento do sistema social e poltico.
E nos pases onde houve redemocratizao, a questo tomou contornos mais
profundos: tratou-se de reconhecer a confiana como meio de emprego efetivo
dentro das instituies democrticas, uma vez que essas instituies encontravam-se
desacreditadas aps perodos de autoritarismo.
Todavia, antes de se compreender as caractersticas contemporneas desse
conceito em Sociologia, cabe perpassar alguns caminhos que desembocam na
perspectiva atual, alm dos j mencionados.
O papel da confiana na sociedade passa a se densificar enquanto proposta
menos racionalista a partir de Putnam (1996), que com o estudo do caso italiano,
chamou a ateno para a existncia de confiana interpessoal e do capital social
como base para o sucesso democrtico. J Inglehart (1988) mostrou que h uma
relao direta entre a estabilidade democrtica e o enraizamento de valores polticos
e de confiana interpessoal. E Bourdieu e Passeron (1998) sustentam que o capital
cultural e as vivncias de cada indivduo ajudam a compreender o modo como os
mesmos interagem com as instituies.
A mobilizao social, assim, dependeria de inmeros fatores que antes no
haviam sido postos. Um desses fatores poderia ser a confiana, e seu conseqente
grau compartilhado social e individualmente: capital social, capital cultural e outras
referncias. E isso no mais apenas como expresso subjetiva, mas tambm como
lacuna que preenche
o vazio deixado pela impossibilidade das pessoas mobilizarem os recursos cognitivos
requeridos para avaliar as suas habilidades e julgar as decises polticas que afetam suas
vidas (Moiss, 2005).
24
A confiana poderia estimular a ao coletiva e a acumulao de capital
social. A resultante seria uma combinao de mais capital poltico, de modo a
impelir o funcionamento adequado dos regimes democrticos. O simples fato das
pessoas confiarem umas nas outras e nas instituies conduziria ao aparecimento de
virtudes cvicas. Putnam (1995) descreve:
Social capital, in short, refers to social connections and the attend norms and trust. Who
benefits from these connections, norms and trust the individual, the wider community, or
some faction whitin the community must be determined empirically, not definitionally.
Sorting out the multiple effects of differents forms of social capital is clearly a crucial task
(). I am concerned with forms of social capital that, generally speaking, serve civic ends.
Contudo, no exatamente simples associar o fortalecimento do capital

social, confiana, capital cultural aos laos cvicos. H a concepo de que a
democracia nasceu justamente da desconfiana, e conseqentemente, da conteno
de poder conferido ao governante. Maquiavel (2002), j em 1512 e no tratando de
regimes democrticos, demonstra que confiana e desconfiana devem ser fato de
ateno, pois que
buscando evitar [o prncipe] que a excessiva confiana o torne incauto e a demasiada
desconfiana o faa intolervel.
Assim, o grande salto dos regimes absolutistas para o Estado de Direito foi
justamente a institucionalizao da desconfiana. Horsburgh (1961) vai esclarecer
que a maioria das pessoas prefere a desconfiana confiana quando se trata de
vida em comunidade. E isso porque os recursos disputados em comunidade so
escassos, de maneira que a confiana e o xito das reivindicaes de uns so
exatamente a fonte de desconfiana e fracasso ao atendimento das reivindicaes de
outros.
Assim, mesmo compreendendo que a desconfiana fazia parte da
concretizao das instituies democrticas, alguns autores propuseram que por a
democracia institucionalizar regras, normas e instituies, ela estaria
moderadamente criando graus de confiana. Sztompka (apud Dias Jnior, 2001)
trata disso, de maneira indireta, quando diz que:
Atividades coletivas (...) so inerentemente criativas devido ao mecanismo do aprendizado
coletivo, em que as descobertas e inovaes individuais tornam-se prticas sociais
compartilhadas, embutindo-se no sistema. Em conseqncia, as caractersticas do sistema
so modificadas, podendo resultar na transformao dos prprios mecanismos de
transformao. Inexiste mudana necessria, inevitvel ou natural; o mundo social
25
fundamentalmente indeterminado ou, pelo menos, subdeterminado; toda mudana resulta
da inveno, criao e investigao humanas.
Assim, o indeterminado existe, mas as prticas sociais compartilhadas

regras, normas e instituies acabam por dar um contorno mais confivel e ameno
aos seus cidados.
De qualquer forma, poder-se-ia designar confiana, ento, como
grande variedade de fenmenos sociais e polticos que, malgrado colocar os atores
envolvidos em situao de risco, se refere (sic) coeso social necessria ao
funcionamento das sociedades complexas, desiguais e diferenciadas (Moiss, 2005).
Atualmente, para os cientistas sociais comum a idia de que a confiana

deve pertencer ao sistema democrtico, pelo menos em longo prazo. Se nesse
sistema as decises devem buscar consenso ao menos uma tentativa , o patamar
de confiana e de apoio poltico expresso pelos cidados tm implicaes
normativas importantes. Mesmo havendo possibilidade do conflito fenmeno
esperado em qualquer sistema existe a necessidade de um respeito fundamental
pelo regime para assegurar sua estabilidade (Moiss, 2005). Este respeito que
pode ser traduzido, ainda que de forma incipiente, como confiana.
Sztompka (apud Moiss, 2005) fala, dessa maneira, de cinco prticas
democrticas que fomentam a confiana dos cidados:
1) Comunicao entre os cidados com vistas definio de objetivos
pblicos;
2) Prtica da tolerncia e a aceitao do pluralismo;
3) Consenso mnimo sobre o funcionamento dos procedimentos
democrticos;
4) Civilidade requerida pela relao de atores que competem por objetivos
diferentes;
5) Participao dos cidados seja em associaes da sociedade civil, seja
em organizaes de objetivos polticos.
Offe (apud Hfling, 2001) vai um pouco mais longe. Para ele, o Estado atua
como um regulador das relaes sociais, mas a servio da manuteno das relaes
capitalista em seu conjunto. No se trata diretamente dos interesses do capital,
mesmo que aceite a sobrepujana deste nas relaes de classe. Entretanto, o Estado
26
passa a se fragilizar em diversos aspectos e necessitar da cooperao social, seja em
associaes, seja por movimentos sociais. E esse mesmo grau de envolvimento
acaba por requerer confiana dos seus membros, partes que passam a se interessar
tambm na diviso de competncias. Moiss (2005) lembra que, para Offe, os
recursos ticos e normativos das instituies conduzem os indivduos a graus cada
vez mais elevados de confiana.
J Hardin (1996) parte de outro pressuposto. Acredita que a assimetria de
informaes que provoca a desconfiana. Ou seja, no basta haver normas bem
definidas, e sanes previsveis, mas instncias especficas para que a confiana
seja razovel.
More generally, the development of norms with sanctions and of other devices for social
control tends to enhance cooperation and reduce the risks inherent in trusting others.
Hence, the effect of the institutional enforcement of trustworthiness may go well beyond
making specific instances of trust reasonable.
Assim, depreende-se que a confiana dos cidados nas instituies no um

processo mecnico ou cego. Depende de mecanismos estruturados para permitir que
se conhea, recorra ou se interpelem de modo igualitrio e ostensivo. Regras claras
possibilitam aos cidados confiana poltica, e sua extenso o reconhecimento de
figuras polticas. Essa dinmica envolve, portanto, um processo pedaggico.
Autores como Uslaner (2001), inclusive, expem que confiana sem evidncias no
tem sentido. O processo humano de confiar deve ser aprendido.
Teixeira (2002) expe uma vertente de confiana que vai mais alm. O
sentimento de confiana parte de um processo de aprendizagem e construo,
iniciado por aes estatais, com vistas a valores, de cinco etapas, sendo a ltima
justamente a de confiana. Esse mecanismo est expresso na abordagem das redes
sociais e no policentrismo da ao poltica. Os nveis esto listados na Tabela 2.1.
Coube ao novo perodo de redemocratizao, nos pases latino-americanos, a
formao de instituies que inspirassem confiana nos seus cidados. Para que se
entenda melhor este tpico, uma breve explanao acerca do processo de formao e
reforma das instituies democrticas no Brasil ser feita no tpico a seguir.
27
Tabela 2.1. Nveis de ao estatal para a construo de valores sociais. Braslia,
2008.
ETAPA NVEL AES VALOR
Destinadas a reconhecer
1 Reconhecer Aceitao
que o outro existe
Conhecimento de quem
2 Conhecer Interesse
o outro e do que o faz
3 Colaborar Prestar ajuda espordica Reciprocidade
Compartilhar atividades
4 Cooperar Solidariedade
e/ou recursos
Compartilhar objetivos
5 Associar-se Confiana
e projetos
2.2.1. Instituies Democrticas no Brasil
A cidadania no Brasil foi expandida aps a vigncia da atual Constituio

Federal. Os direitos constitucionais passaram, ento, a compreender os direitos
coletivos e difusos, alm da trade civil, poltica e social.
Nesse sentido, aparecem as trs geraes de direitos fundamentais,
representadas pelos direitos da liberdade, da igualdade e da fraternidade, ligadas aos
ideais da Revoluo Francesa. So, respectivamente, a primeira, a segunda e a
terceira geraes de direitos.
A primeira fase dos direitos fundamentais constitui-se em uma limitao ao
poder estatal. So os direitos civis e polticos que correspondem em grande parte ao
momento inaugural do constitucionalismo e podem ser visualizados como direitos
de resistncia ou de oposio diante do Estado. Santos e Gama (2004) destacam que
o setor mais privilegiado nesse grupo foi o da segurana pblica, uma vez que
limitou a ao estatal sobre sua prerrogativa da lei e da ordem. E isso porque o
estabelecimento dos direitos dos cidados esteve muito pautado pela corrente
liberal, onde a limitao ao Estado hobbesiano clssico deveria ser urgente. A
mxima liberdade ao particular fez-se sentir na propriedade, na justia, mas
fundamentalmente no controle sobre sua prpria vontade. A garantia de liberdade de
ir, vir e permanecer, sob certos limites, um dos grandes exemplos desta gerao e
com impacto fundamental sobre a maneira de coero do Estado.
Conquanto os direitos de primeira gerao sejam os mais representados pela
limitao do Estado hobbesiano clssico, os direitos da segunda gerao so os
direitos da igualdade, cuja influncia tem se mostrado principalmente nas
28
constituies do ps-guerra. Entre eles, as prerrogativas sociais so as de destaque.
Na Carta Magna de 1988, eles aparecem no artigo 6 e compreendem
a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a
proteo maternidade e infncia, [e] a assistncia aos desamparados.
Na terceira gerao dos direitos fundamentais, a representao est no lema

da fraternidade ou da solidariedade. Nesse grupo, o direito ao desenvolvimento, o
direito paz, o direito ao meio ambiente, o direito de propriedade sobre o
patrimnio comum da humanidade e o direito de comunicao. Destacam-se os
captulos V ao VII da Carta Poltica como expresses de perspectiva acerca dos
direitos fundamentais.
Contudo, se h o imperativo de reconhecer esses direitos, urge pensar em
como os mesmos passaram a ser implementados institucionalmente. Esta agenda
ampliada de cidadania aliada ao contexto de globalizao implicou em um grande
desafio gesto pblica. No foi diferente, portanto, nos assuntos ligados
segurana pblica.
Depois dos anos 1950 e mais especificamente no perodo de transio
democrtica do final dos anos 1980, no Brasil, o constrangimento reforma do
Estado aparece. Medidas como a privatizao do setor produtivo estatal e a
descentralizao das responsabilidades para as instncias locais ou no-
governamentais so priorizadas.
A descentralizao, ponto a ser mais debatido por ora, pretende lograr maior
gerenciamento da res publica, alm de aumentar a capilaridade da efetivao dos
novos direitos. Outra razo para a descentralizao que instncias menores, e at
mesmo locais, so capazes de maximizar a distribuio e adequao das medidas
governamentais em contextos especficos (Santos & Gama, 2004). Em outras
palavras, pretendeu-se horizontalizar o processo decisrio e de controle com fins de
salvaguardar a recente democratizao das estruturas de poder. Esse processo
garante a legitimao do poder pblico por meio da maior participao e do controle
da tomada de deciso pblica.
Poder-se-ia compreender estes mecanismos, inclusive, pela perspectiva
apresentada por Offe (apud Moiss, 2005) onde o papel de mediao do Estado
levaria maior participao dos cidados. , pois, uma alternativa que cabe lgica
29
democrtica e, ao mesmo tempo, defesa dos interesses do Estado que j no pode
exclusivamente se deter aos interesses de uma s classe.
A expanso e horizontalizao do Estado democrtico, ento, proporcionam
o aparecimento de rgos e movimentos controladores da polcia. Aparecem
mecanismos, por um lado, de accountability, de modo a estabelecer uma maior
participao da sociedade nas aes policiais; por outro lado, criao e adaptao
das estruturas, tornando-as mais diretas (horizontais), de modo que facilitem a
chegada dos mesmos feedbacks.
Cabe ressaltar que essas modificaes advindas das reformas do aparelho
estatal, e conseqentes nas polcias, ainda no esto presentes em todas as polcias.
Tampouco o consenso sobre a existncia destes mecanismos de accountability
grande.
A seguir, um maior detalhamento sobre os mecanismos de accountability e
controle das instituies.
2.3. Mecanismos de Accountability e Controle das Instituies
Como dito anteriormente, no auge da reforma do Estado brasileiro e da nova

Constituio Federal, as instituies, nem sempre conseguiram ser coerentes com
seus objetivos, como lembra Moiss (2007). Alm disso, por no terem passado a
fase de rotinizao, como o caso de democracias mais antigas, causam uma
razovel desconfiana e no-conhecimento sobre suas funes entre os cidados.
Assim, pretendeu-se criar mecanismos que pudessem salvaguardar os
membros da sociedade de eventuais abusos de autoridade, bem como ajudar na
implementao de melhorias no atendimento s necessidades sociais. Formou-se um
consenso, inclusive nas Cincias Sociais, de que o processo de democratizao e
descentralizao matrizes da reforma estatal , e conseqentemente de confiana,
dependiam tambm do controle externo sobre a Administrao Pblica.
Algumas iniciativas, ento, foram elaboradas pela Administrao Pblica
brasileira nas esferas, federal, estadual e municipal, de modo a inserir novas
30
estratgias. O objetivo uma maior autonomia e eficincia na consecuo dos
resultados e, por outro lado, um maior controle do setor pblico pela sociedade .
fundamental, todavia, estabelecer uma distino terica acerca do tema.
Trata-se da definio de controle e accountability. Esta definio subsidiar a
discusso deste trabalho posteriormente.
2.3.1. Accountability, Controle e Mecanismos Possveis
Embora exista, corriqueiramente, a utilizao desses termos como sinnimos,

P e Abrucio (2006) lembram que se trata de uma superposio.
Schedler (1999) mostra que accountability abarca necessariamente duas
dimenses: a primeira diz respeito a uma capacidade de o Estado responder
(answerability), ou seja, informar e justificar os seus atos; a segunda designa um
potencial das agncias de accountability em impor sanes, at mesmo de perda do
seu papel como agente pblico (enforcement). Assim, a idia de accountability
bidimensional. Todavia, possvel dissecar ainda mais essas duas dimenses em
trs aes possveis: informar, justificar e punir.
Depreende-se que as trs aes s so possveis dentro do que P e Abrucio
(2006) analisam: h que se ter condies do pblico estar presente nestas esferas.
No se concebe o exerccio de se controlar algo inacessvel ou desconhecido para o
pblico. Mais uma vez, no h confiana sem credibilidade. E a credibilidade
advm do efetivo exerccio de cidadania, que precisa estar munido de um contexto
social, um arcabouo de instituies propcias a esse exerccio. Nas palavras de
Scheinvar (2001):
Cidadania no um atributo natural, mas uma relao construda sob bases histricas
localizveis socialmente.
Assim, a demanda por accountability por essncia a constatao de que o

exerccio do poder opaco. A fiscalizao completa dos entes em si um conceito
extremamente ideal, mas meta imprescindvel aos Estados contemporneos. Desta
forma, o conceito s tem sentido quando voltado para o espao pblico, no af de
que a transparncia da Administrao Pblica suscite maiores ndices de confiana
da populao.
31
Dentro do contexto de accountability encontra-se a idia de controle. Dahl e
Lindblom (1971) o caracterizam apenas como a capacidade de um ator em fazer que
outro atenda s demandas daquele, pela imposio de restries, penalidades e
incentivos. P e Abrucio (2006) explicam:
Desta forma, accountability vem a ser um conceito ampliado, onde a presena que inclui a
existncia de condies para os cidados participarem da definio e avaliao das
polticas pblicas, premiando ou punindo os responsveis (...). Nessas condies deve
constar a disponibilidade de informaes sobre a atuao dos governos e seus resultados,
bem como a existncia de instituies que permitam contestar as aes do poder pblico.
Assim, controle e accountability no so sinnimos, sendo o primeiro um dos componentes
do segundo, embora sejam, num regime democrtico, indissociavelmente ligados, porque
no h efetivao da accountability sem a utilizao de instrumentos institucionais de
controle.
Os dois conceitos tambm so abordados pela ptica de quem o exerce, sobre

quem exercido e como faz para exercer. De alguma forma, trata-se de distinguir
quais so os atores envolvidos. E em se tratando de democracia, deve haver
forosamente, para a harmonia do sistema, interao entre esses atores, sejam eles
entes estatais ou sociedade civil. Contudo, mais uma vez ao atentar para os critrios
de transparncia e confiabilidade, deve ficar claro que esta interao deve ser
rastrevel, direta ou indiretamente pelos cidados, senhores ltimos de onde o poder
emana e para onde deve emanar.
Existem, assim, mecanismos de controle a ser esmiuados posteriormente
para o caso do Distrito Federal. Antes, contudo, cabe inserir o debate sobre os tipos
de controle exercidos sobre as polcias.
2.4. Accountability e Controle Sobre as Polcias
Com o pressuposto de accountability, foram postos novos rumos em todos os

setores dos governos. Com a segurana pblica, foco deste trabalho, no foi
diferente. Entretanto, antes de se colocar as modificaes institucionais prprias da
polcia, analisar-se-o perspectivas de controlar no campo da segurana pblica,
segundo vrias vertentes.
Inicialmente, Santos e Gama (2004) mostram basicamente duas maneiras de
controle bastante difundidas:
32
1) Levantamento de dados relacionados estrutura de despesas; procura
por evidncias sobre qual instncia assume a tutela por recursos
distintos; alm da avaliao sobre transferncia de responsabilidades
entre as diversas instncias estatais;
2) Investigao das outras formas de controle externo do Estado; controles
chamados de sociais por no estarem diretamente vinculados
Administrao Pblica.
Adiante, Cano (sem data) retrata a questo por outro vis, embora no
despreze a definio usual interno e externo, que ser vista a seguir. O autor
trabalha, ento, com o controle sobre a conduta da instituio e o controle sobre o
indivduo. Ambas as formas so interdependentes e complementares. Trata-se de
criar mecanismos institucionais que visam a averiguar at aonde foi a conduta de
quem. Ou seja, encontrar pistas sobre quem se desviou das normas: o indivduo ou a
instituio.
Como j se pode depreender, uma questo de difcil soluo e, nos meios
acadmicos, talvez seja uma das perspectivas mais debatidas.
Cano (sem data) tambm coloca as dimenses da polcia-sociedade e da
polcia-governo e seus respectivos modos de controle:
(...) toda instituio policial aspira legitimamente a se ver livre da interferncia poltica, de
forma que ela possa servir aos interesses da sociedade e no aos do governo. No entanto,
um cenrio de autonomia policial ampla demais, no qual o governo no consegue controlar
a polcia, abre a porta busca de interesses corporativos por cima do bem comum. Assim, a
polcia deve estar inequivocamente submetida ao controle do executivo, mas, ao mesmo
tempo, deve ter a capacidade de resistir a presses para agir em funo dos interesses do
governante. Esse paradoxo s pode ser resolvido com a participao ativa da sociedade, de
forma que ela possa controlar simultaneamente o governo e a polcia (Cano, sem data; grifo
meu).
Assim, no se pode desprezar o controle feito dentro da prpria corporao, a

despeito de encontrarem divergncias at mesmo no governo, conforme grifo acima.
Sobre o controle interno corporao que se far a prxima abordagem de
controle.
Santim (2004) descreve os instrumentos de controle da polcia em poltico,
administrativo, jurisdicional e popular, em proximidade com a prxima corrente,
apresentada no autor seguinte.
33
Bayley (2006) sistematiza um pouco mais a questo. Ele insere perspectivas
que vo alm do perfil institucional, e busca mesmo critrios razoavelmente
subjetivos no controle da ao (Figura 2.1).
Mecanismos de Controle
da Atividade Policial
Interno Externo
Explcito Implcito Exclusivo Inclusivo
Figura 2.1. Tipos de controle da atividade policial expresso por Bayley (2006).
Braslia, 2008.
No controle interno implcito, localizam-se as instncias no interior do corpo

policial que indiretamente influem nos mecanismos de controle de seus membros.
So exemplos os sindicatos e associaes profissionais, os modos de premiao que
acabam por impactar a postura policial, alm da chamada vocao para a carreira,
que seleciona os comportamentos dos seus membros.
No controle interno explcito, esto as instncias no interior do corpo
policial, e que muitas vezes tendem a se concentrar mais nos processos abusivos
pontuais do que em estruturas de controle pr-ativas. Poder-se-ia citar os
mecanismos de superviso hierrquica, os procedimentos disciplinares
organizacionais na figura das Corregedorias, Ouvidorias e unidades militares,
includa assim a responsabilizao entre colegas.
No controle externo inclusivo, h as instncias de fora das instituies
policiais que controlam a polcia, mas de forma intermitente, indireta ou apenas em
situaes especficas. So exemplos: o aparato judicirio, o Ministrio Pblico, os
partidos polticos, as legislaturas, a mdia e os organismos do tipo ombudsman.
E no controle externo exclusivo, instncias voltadas, fora do corpo policial,
para a superviso da polcia. Essas instncias podem estar dentro ou fora do
governo. Constam nessa categoria alguns exemplos cedidos por Bayley (2006): o
controle governamental prprio s instituies, o chamado poltico-burocrtico,
que pode ser representado pelos Tribunais de Contas; o tipo aconselhador presente
34
no Brasil na forma dos conselhos comunitrios, movimentos sociais, organismos
internacionais, entre outros.
Todavia, como j se pode notar, no Brasil, separar essas instncias uma
prtica especialmente difcil. Do ponto de vista terico, uma ferramenta
interessante, mas nem sempre se constitui como uma forma to pura. Assim como
explorar em que medida a instituio a responsvel pelo ato abusivo, ou apenas
alguns de seus membros. Ora, em tempos de direitos e garantias fundamentais,
dificilmente alguma prtica abusiva estar catalogada como procedimento-padro
em um manual de instruo policial. O mais usual, inclusive, o referenciamento de
atitudes abusivas a alguns membros anmicos da instituio.
Para deixar mais complexo, mister ressaltar o que Briceo-Leon et alii
(apud Brito & Souza, 2004) dizem:
O apoio que uma parte da comunidade confere s aes extrajudiciais da polcia constitui
um questionamento ao Estado de Direito muito superior ao representado pela ao
extrajudicial propriamente dita. A polcia pode exceder-se ou atuar fora das atribuies que
a lei lhe outorga, mas isso no representaria um risco to grande para a democracia e a
legitimidade se no tivesse o apoio dos cidados.
parte os problemas reforadores das atitudes da sociedade que extrapolam

o poder legal que se confere s polcias, algumas instituies incumbem-se de
executar os trabalhos de controle interno e externo das polcias. Este ser o tema do
prximo captulo.
35
3. Controle Externo e Interno da Polcia Militar do Distrito Federal
No caso distrital, para o controle externo e interno das polcias, pode-se dizer
que muitas instituies esto presentes. Todavia, cada qual participa de uma forma
especfica. Ora o controle pode ter cunho mais poltico, ora mais administrativo, e
at mesmo um controle estritamente de fachada. O propsito deste trabalho, no
entanto, conhecer as instituies e as relaes entre elas, onde o cidado comum
ou at mesmo outra instituio pode recorrer nos casos de violncia policial, ou
seja, em situaes onde o policial pode ter agido de forma abusiva contra um civil.
Para isso, utilizar-se- um esquema de proposio sobre o que se espera
idealmente do controle da PMDF, especialmente do controle externo, que como se
ver adiante, um dos aspectos mais carentes no caso do Distrito Federal. O
esquema foi pensado a partir dos autores envolvidos no debate de formas de
accountability mostradas anteriormente. Ele ser utilizado a fim de comparao de
competncias de cada um dos rgos de controle, possibilitando uma melhor
visualizao de atividades (Figura 3.1).
Observa-se, assim, um conjunto bastante extenso de atribuies ideais de um
controle. Algumas so caractersticas do controle externo, mas no exclusivas,
conforme a literatura especializada: integrao das unidades de gesto, interveno
em procedimentos, mediao de conflito entre partes diretamente envolvidas.
Atualmente, a atividade descrita como tpica de controle externo a
investigao independente. Todavia, no se escasseiam a as atividades e podem ser
intercaladas com outras descritas, prprias de ambos os controles: recepo;
encaminhamento e acompanhamento da demanda; apoio vtima; retorno ao
queixante; capacitao de pessoal interno e externo; preveno de omisses; ao
recomendatria.
36
Apoio vtima
Encaminha-
Recepo de mento de
demanda demanda
Acompanha-
Mediao de
mento da
conflitos
demanda
Ao reco- Investigao
mendatria Controle independente
Preveno de Retorno ao
omisses queixante
Integrao Interveno
das unidades em
de gesto procedimentos
Capacitao
de pessoal
Atribuio do controle externo e interno

Atribuio de maior nfase do controle externo
Figura 3.1. Funes do controle das polcias. Braslia, 2008.
Cabe observar que, a despeito de terem atribuies em comum, no se est

dizendo aqui que o tipo de cada uma dessas aes seja igual. Quando se fala, por
exemplo, em capacitao de pessoal, possvel pensar que polcia e rgos de
controle externo podero abordar ngulos distintos da mesma situao, e que
podero carregar em si distines que colaboram em um relacionamento polcia-
sociedade melhor. Ou seja, no se est dizendo que controle interno e externo sejam
37
a mesma coisa apenas por possurem atribuies genricas semelhantes, conforme
mostra a figura. Todavia, como tm por excelncia colaborar no melhor
funcionamento dos agentes pblicos perante a sociedade e at mesmo internamente,
acabam por assimilar funes genricas semelhantes.
Assim, se pode enquadrar cada uma das atividades de controle descritas na
figura anterior por meio de uma tabela (Tabela 3.1). Cabe ressaltar que essas
atividades foram organizadas em ordem alfabtica.
Tabela 3.1. Atividades de controle externo e interno em segurana pblica. Braslia,

2008.
ATIVIDADE DE
DESCRIO OBSERVAO
CONTROLE
Participao efetiva em aconselhamento

Ao recomendatria para melhoramento de aes pblicas,
segundo experincia adquirida no campo
Acercamento de processos
investigatrios em termos de prazos
Acompanhamento formais e de controle de qualidade para
da demanda as aes efetuadas no rgo controlado;
defesa em processos administrativos e
judiciais
Amparo especializado fsico,
Apoio psicolgico, jurdico e contnuo da
vtima vtima; encaminhamento para
instituies prprias para esse fim
Treinamento especializado e orientado

Capacitao para a tomada de decises em diversos
de pessoal momentos da ao pblica e do controle,
seja interno, seja externo
Repasse de informaes a outros rgos

Encaminhamento
a fim de que a demanda seja resolvida
da demanda
por outros entes
Gesto de diferentes unidades de

Integrao das controle a fim de potencializar solues
unidades de gesto para as demandas e desafios em
segurana pblica
Capacidade de intromisso
administrativa e/ou jurdica quando da
Interveno
constatao de ineficincia ou ineficcia
em procedimentos
dos meios correntes de controle da ao
pblica
38
ATIVIDADE DE
DESCRIO OBSERVAO
CONTROLE
Aporte fsico e de pessoal especfico ou Principal definidor do
Investigao requisitado para realizao controle externo
independente independente de processo (Costa, 2004; Bayley,
investigatrio 2006)
Intercesso de forma isenta entre partes
Mediao
conflitantes para tentativa de resoluo
de conflitos
simplificada
Ao a priori para situaes

identificadas como potencialmente
Preveno ilcitas; utilizao de instrumento
de omisses recomendatrio para agentes pblicos
policiais e de controle policial sobre
condutas potencialmente ilcitas
Preparo fsico e de pessoal para chegada

Recepo
de demandas; multiplicidade de canais
da demanda
para acesso de demandas
Retorno da situao da demanda, seja
Retorno diretamente ao queixante ou para
ao queixante representantes legalmente institudos
para tal
A seguir, iniciar-se- a descrio das instituies responsveis por receber e,

de alguma forma, processar as notcias de possveis abusos cometidos pela PMDF.
A saber: Cmara Legislativa do Distrito Federal; Ministrio Pblico do Distrito
Federal e Territrios; Defensoria Pblica do Distrito Federal; Ordem dos
Advogados do Brasil Distrito Federal; Polcia Civil do Distrito Federal; Unidades
de Polcia Militar; Ouvidoria da Polcia Militar do Distrito Federal; Corregedoria da
Polcia Militar do Distrito Federal; e, finalmente, as instncias judiciais na figura da
Auditoria Militar do Distrito Federal e o Tribunal de Justia do Distrito Federal.
3.1. Cmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF)
De natureza externa, o controle exercido pelo Poder Legislativo assenta-se

principalmente no mbito poltico e financeiro, conforme determinao da Carta
Magna de 1988. Em mbito distrital, a Cmara Legislativa possui as mesmas
prerrogativas, tendo em destaque a Comisso de Defesa dos Direitos Humanos,
39
Cidadania, tica e Decoro Parlamentar para os eventuais abusos cometidos pela
polcia.
Prevista pelo Regimento Interno da CLDF em seu artigo 67, assim
legalmente caracterizada:
Art. 67. Compete Comisso de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania, tica e Decoro
Parlamentar:
I investigar denncias de violao dos direitos humanos ou cidadania;
II articular-se com entidades pblicas ou privadas de defesa dos direitos humanos e
cidadania, bem como rgos pblicos de segurana e defesa civil, em esforo conjunto
para minimizar as causas da violncia;
III promover simpsios, congressos, conferncias, seminrios ou assemelhados com a
sociedade, na busca de solues contra a violncia;
IV visitar, periodicamente:
a) delegacias, penitencirias, casas de albergado;
b) centros de triagem, asilos, casas de amparo a pessoas desfavorecidas e de
atendimento psiquitrico;
c) lugares onde se abrigam pessoas sem moradia;
d) vtimas ou familiares de vtimas falecidas que, em razo do crime, no possuem
o mnimo de condies necessrias para a sobrevivncia;
V analisar e, quando necessrio, emitir parecer sobre o mrito das seguintes matrias:
a) defesa dos direitos individuais e coletivos;
b) direitos inerentes pessoa humana, tendo em vista o mnimo de condies para
sua sobrevivncia;
c) direitos da mulher, da criana, do adolescente e do idoso;
d) violncia urbana e rural;
e) discriminaes tnicas, sociais ou quanto orientao sexual;
f) conflitos decorrentes das relaes entre capital e trabalho;
g) sistema penitencirio e direitos dos detentos;
h) violncia policial;
i) abuso de autoridade;
VI adotar as providncias dispostas no Cdigo de tica e Decoro Parlamentar,
observado o disposto no art. 50. (Inciso com a redao da Resoluo no 208, de
11/05/2004.)
1o Aps anlise prvia, a Comisso de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania, tica
e Decoro Parlamentar autorizar o seu Presidente a designar Relator para investigar
cada uma das denncias que lhe forem feitas.
2o A Comisso de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania, tica e Decoro
Parlamentar far relatrio bimestral sobre as atribuies previstas nos incisos I a IV
deste artigo.
3o As irregularidades e delitos apurados pela Comisso de Defesa dos Direitos
Humanos, Cidadania, tica e Decoro Parlamentar sero comunicados ao Ministrio
Pblico, para as providncias cabveis, ou a outras autoridades, para que se promova a
responsabilidade civil, criminal ou administrativa do infrator.
40
No momento da realizao da pesquisa de campo, era dirigida pelo Deputado
Rogrio Ulisses, vice-presidente da Comisso, uma vez que a Deputada rika
Kokay, presidente da mesma, encontrava-se afastada por motivo de defesa poltica.
A deputada rika Kokay, que se encontra na segunda presidncia da
Comisso (2002-2006 e 2007 licena), encontrou a Comisso em estado de pouco
aproveitamento.
Em 2001, por relatrios internos, houve menos de 40 demandas quela
Comisso. No primeiro ano do mandato da deputada, o nmero subiu algo em torno
de trs vezes, chegando a mais de 100 demandas ao ano. A partir disso, o nmero s
vem aumentando. No ano de 2007, at o ms de setembro, recebeu 194 demandas. O
nmero de demandas, no entanto, segundo um dos funcionrios, caiu drasticamente
em funo do afastamento da deputada para defesa em seu processo poltico. A
expectativa para o fechamento do ano seria de 250 demandas; contudo, no era
possvel determinar, j que o processo poltico acabava por desestimular a parcela
da populao que apenas misturava a atuao da Comisso com a deputada
licenciada.
E, de fato, durante as entrevistas realizadas, a atribuio para o sucesso de
demandas quela Comisso sempre esteve atrelada fama da deputada. A atuao
da parlamentar em grandes casos de abusos dos direitos humanos, em visitas aos
locais de deteno no DF, em reivindicaes de grupos sociais minoritrios, entre
outros no desconhecida pela populao distrital.
de se notar na fala dos entrevistados ainda uma segunda frmula para o
sucesso da deputada: a companhia da imprensa. Tido como um ponto positivo,
parece ser na construo miditica que a populao recorre aos prstimos da
Comisso. Neste jogo, a existncia da Comisso confundida com a prpria
parlamentar, sendo a escassez de demandantes durante as entrevistas bastante ntida,
j que a alma do atendimento estava afastada.
Outra explicao para o sucesso da Comisso a pgina da CLDF, que
oferece informaes sobre a atuao da Comisso. Nota-se, porm, que no h
anncios expressos para a procura daquele local, bem como por si s, o anncio em
meio eletrnico bastante restrito. Alm disso, no h mais nenhuma forma de
divulgao da atuao daquela Comisso. H que se mencionar ainda a dificuldade
41
fsica para o acesso Casa Legislativa, aonde linhas de nibus so extremamente
escassas.
A rede de relaes informais que determina a conduo da Comisso
composta pela formao do seu quadro de pessoal. No momento da pesquisa, apenas
cinco funcionrios (dois advogados, uma assistente social e duas funcionrias de
apoio administrativo) executavam todos os servios. Tratava-se de concursados,
categoria nativa presente constantemente no discurso dos entrevistados. Em
oposio, a categoria mais utilizada a dos comissionados membros fixos da
Comisso, mas fluidos em assiduidade.
Desta maneira, a fluidez s modificada em situaes de maior prestgio ou
de casos de maior destaque na sociedade brasiliense. Os funcionrios comissionados
enviados pelos gabinetes de deputados que compem a mesa diretora da Comisso,
no auxiliava em nada na conduo das demandas e raramente ajudava nas tarefas,
estando principalmente junto aos prprios deputados. Os louros para os casos
miditicos e de desfechos vitoriosos, entretanto, ficava para os deputados e seus
auxiliares comissionados. Esta tenso silenciosa de funcionamento acaba por criar
desavenas e desestimular aes de melhoria que apenas sero aproveitadas por
quem nada trabalhou para que aquilo ocorresse.
J os deputados, a quem a Constituio de 1988 atribui grande poder de
fiscalizao, no entanto, no costumam estar familiarizados com o que acontece
naquela Comisso. O presidente em exerccio apenas assina ofcios, especialmente
aqueles de demanda. A exceo, nesta situao, feita apenas atuao da deputada
licenciada, a quem os entrevistados atestaram bastante ateno aos casos chegados.
A constituio do pessoal no parece ser o nico problema na Comisso. As
instalaes fsicas so mnimas e o material de trabalho escasso. Os funcionrios
tm tarefas definidas, mas limitadas, o que em muito prejudica em melhores
encaminhamentos aos casos chegados.
Ao analisar o processamento dos fatos chegados, tem-se que cada demanda
dos cidados pode ser de dois tipos: solicitao e denncia.
A solicitao diz respeito a um servio pblico que poderia ser atendido e
no foi, ou ainda foi atendido de forma inadequada, no entendimento do
demandante. Aqui, a ocorrncia mais freqente, segundo o funcionrio, pelos
42
servios de sade pblica. Contudo, h demandas variadas: transporte, educao,
habitao, saneamento, documentao, condies prisionais, desaparecimentos,
entre tantos outros.
A denncia diz respeito a um inconveniente do servio pblico ou privado
narrado pelo demandante. Assim, nesta categoria, entram as denncias2 contra
deputados, polcia, enfim, uma gama de autoridades pblicas. H que se lembrar que
aquela Comisso responsvel tambm pela conduo da de assuntos relacionados
tica na Casa. nas denncias, ento, que se encontram as questes mais
freqentes sobre a polcia.
Talvez, o ponto mais importante a ser analisado no caso do Legislativo
distrital que a Comisso no apura a veracidade dos fatos narrados e tidos por eles
como procedentes ou verdicos. H apenas a anexao de documentos que poderiam
comprovar a verso do demandante, tal qual um boletim de ocorrncia, a presena
de uma testemunha, uma prova, entre outros.
Por no proceder a uma investigao dos fatos ocorridos, as atividades do
Legislativo restringem-se apenas ao encaminhamento das demandas s autoridades
competentes nos casos mais corriqueiros, contudo, no menos numerosos ou graves.
Exceo feita apenas em casos onde h maior publicidade da gravidade de uma certa
situao. Nesta posio, inspees so feitas, assim como relatrios.
E embora no haja a fase investigatria para todos os casos, ainda assim h
uma triagem dos casos narrados. Quando o denunciante no apresenta documentos
suficientes; quando em casos de atuao extremamente discrionria e no h
testemunhas; quando em caso de maus tratos, h falta de provas ou denncia tardia;
quando no foi feito nenhum tipo de relato imediato polcia judiciria; enfim,
quando, segundo eles, no h embasamento que sustente a verso dada pelo
demandante. H ainda, segundo o funcionrio, casos aparentes de perturbao
mental do denunciante, e que envolvem, quase sempre, a figura da polcia. Segundo
um dos funcionrios:
A polcia, sabe como , sempre a campe dos malucos.
2
Denncia, neste trabalho, ser utilizada conforme definio coloquial e apresentada por Houaiss
(2001): imputao de crime ou de ao demeritria revelada autoridade competente; ato verbal
ou escrito pelo qual algum leva ao conhecimento da autoridade competente um fato contrrio lei,
ordem pblica ou a algum regulamento e suscetvel de punio.
43
Os casos mais relatados pelos entrevistados so falas tais quais: perseguio
com os faris do carro de polcia, policiais vigiando os meus passos at em casa,
policiais vendo-me entrar nos locais.
Aps a triagem, os membros da Comisso abrem uma pasta com o nmero da
demanda, o nome do demandante e a data. Confecciona-se, ento, ofcios para
diversas autoridades ligadas aos casos especficos e assinados pelo presidente da
Comisso.
Para os casos envolvendo violncia policial, os ofcios vo para o Secretrio
de Estado de Segurana Pblica, o Corregedor da instituio envolvida (Polcia
Militar, Civil, Bombeiros ou DETRAN), para o respectivo Ouvidor, assim como
para o Ministrio Pblico do Distrito Federal (Ncleo de Investigao Criminal e
Controle Externo da Atividade Policial e Promotorias de Justia Militar).
Contudo, a atuao da Comisso pode ultrapassar o envio de ofcios e para os
casos considerados mais simples, pode haver o contato imediato via telefone ou
email para a autoridade competente. Aqui, as instncias recorridas costumam ser de
menor porte, tal qual um delegado, um comandante de batalho policial, etc. O
contato mais prximo para solicitaes consideradas menores e que no
precisariam do rito burocrtico mais demorado. O sentimento de solidariedade ao
poder fica bastante evidente na fala dos entrevistados, onde:
No custa ligar para um conhecido. s vezes, coisa simples, coisa que se fosse recorrer
mesmo, seria uma eternidade... E quando a gente fala que aqui da Cmara, as coisas
ficam mais fceis, n?
O retorno ao demandante das iniciativas tomadas pela Comisso dado via

carta. Nela, vo as respostas dadas pelo(s) rgo(s) que assim o fizerem, bem como
cpias de todos os ofcios enviados pela Comisso (com ou sem resposta). O retorno
tambm pode ser feito diretamente pelo demandante via telefone.
No h produo de estatsticas elaboradas naquela Comisso, exceto a do
volume de atendimentos. Todavia, parece ser no sentimento de fazer parte do jogo
que se assenta boa parte das resolues das questes, sendo quase desnecessrio,
portanto, a elaborao de estatsticas estruturadas para os desfechos tipicamente
polticos.
Desta maneira, possvel perceber que embora a atuao da CLDF seja
prevista legalmente, e tpica do controle legislativo, ou seja, carrega em si o ideal de
44
ser instrumento de propositura, isso no a torna um mecanismo de ao
recomendatria efetiva. com muita dificuldade que os membros daquela Comisso
colocam os embaraos pelos quais passam, as suas experincias, bem como suas
sugestes. Aos funcionrios comissionados da Casa Legislativa cabe a fama de
grandes trabalhadores, j que esto nos casos mais difundidos pela opinio
pblica, assim como a atuao dos parlamentares, fortalecendo fortuitamente as
atividades da Comisso. Em outras palavras, aqueles que poderiam repassar
conhecimento mais efetivo e realista para eventuais modificaes do ponto de vista
recomendatrio no o fazem porque acabam no sendo os detentores da imagem de
bons trabalhadores.
Percebe-se tambm que o ambiente no inteiramente preparado para a
recepo dos denunciantes, uma vez que no conta com estrutura fsica e de pessoal
adequada, bem como no d acesso por outros meios para que o demandante chegue
(Internet, por exemplo). Ademais, a Comisso tem por atribuies outras funes,
como o controle de tica na Casa Legislativa, o que no a torna ambiente
especialmente feito para o controle da PMDF. Isso faz problemtico outro item: o
apoio vtima, papel cumprido precariamente.
Como pontos de atuao fortes, tem-se o encaminhamento e
acompanhamento da demanda, bem como o retorno ao demandante. Essas
atividades, todavia, no caracterizam expressamente o que se denomina controle
externo, j que o mesmo pressupe investigao independente, conforme explicado
anteriormente.
de se destacar tambm a existncia da triagem apenas pelo critrio
subjetivo do funcionrio atendente, que opta por valores pessoais para o descarte de
demandas chegadas a ele. No se discute aqui que triagens podem e devem ser
executadas, uma vez que se trata de denncias que devem ser severamente
averiguadas, mas se destaca a falta de critrios objetivos para tanto.
Como ponto de atuao insuficiente, est o apoio vtima. No se fala aqui
somente da conduo da mesma a um instituto de percia, tal qual o Instituto
Mdico Legal, o que realizado quando necessrio. A objeo, na verdade, cai
sobre a necessidade toda a uma rede preparada e especializada no apoio s vtimas
de violncia policial, o que no existe.
45
Assim, podemos sintetizar as atividades efetivas daquele rgo conforme a
Figura 3.2.
Encami-
nhamento
de demanda
Acompa-
Recepo nhamento
de demanda da demanda
CLDF
Ao
Retorno ao
recomen-
queixante
datria
Apoio
vtima
Legenda:
Cumpre satisfatoriamente este objetivo
Cumpre parcialmente este objetivo
Cumpre insatisfatoriamente este objetivo
Figura 3.2. Aes da Cmara Legislativa do Distrito Federal. Braslia, 2008.
3.2. Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT)
O Ministrio Pblico, desde os anos 1980, conforme atesta Silva (2001), vem
tentando se estabelecer como guardio da sociedade, tarefa pela qual a
Constituio de 1988, de fato, conferiu. Atualmente, uma das grandes tarefas dos
seus promotores
defender os chamados interesses metaindividuais, ou seja, interesses que afetam
indivduos, grupos da sociedade e enormes contingentes populacionais relacionados ao
patrimnio pblico, meio ambiente, consumidor, idosos, crianas e outros interesses e
direitos regulamentados por lei (Silva, 2001).
46
Suas atividades esto em um campo fecundo, onde novos instrumentos
judiciais e extrajudiciais propiciam relaes sociais, seno mais harmnicas, pelo
menos mais singulares que outrora.
No campo da atividade policial no foi diferente. O Ministrio Pblico tem
atribuies de controle externo conferido pela Constituio Federal de 1988:
Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
(...)
VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar
mencionada no artigo anterior;
A Lei Complementar em questo a LC 75/93, que dispe sobre a

organizao, as atribuies e o estatuto do Ministrio Pblico da Unio. Em seu
artigo 9, diz:
Art. 9 O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da atividade policial por
meio de medidas judiciais e extrajudiciais, podendo:
I - ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais;
II - ter acesso a quaisquer documentos relativos atividade-fim policial;
III - representar autoridade competente pela adoo de providncias para sanar a
omisso indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder;
IV - requisitar autoridade competente a instaurao de inqurito policial sobre a
omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade policial;
V - promover a ao penal por abuso de poder.
H, ento, uma repartio de competncias: de um lado, o Ncleo de

Investigao e Controle Externo da Atividade Policial, NICEAP; de outro, as
Promotorias de Justia Militar.
Apenas cabe ao NICEAP a investigao de fatos-crimes relacionados
Polcia Civil do Distrito Federal. Para os fatos-crimes relacionados tortura,
tambm so investigados a Polcia Militar do Distrito Federal e o Corpo de
Bombeiros Militar do Distrito Federal. E mais: nesta ltima hiptese, h tambm
estabelecimento de procedimento investigatrio criminal no mbito de improbidade
administrativa para todas as polcias, iniciado no prprio NICEAP.
Para os demais fatos-crime envolvendo as esferas militares, h outras
Promotorias especializadas no MPDFT. Aqui, entram a Polcia Militar do Distrito
Federal e o Corpo de Bombeiros do Distrito Federal.
47
3.2.1. Ncleo de Investigao e Controle Externo da Atividade Policial
O NICEAP composto por trs Promotores de justia, alm de dois

assistentes administrativos e quatro estagirios de Direito. E embora haja
reclamao de pouco pessoal na atividade-meio tal qual escrives j que este
servio executado pelos prprios Promotores , as instalaes no parecem deixar
a desejar. O Ncleo est situado no edifcio-sede do MPDFT, regio central do
Plano Piloto.
Alm disso, pela prpria natureza de um rgo que tem de zelar pelo Poder
Pblico, conta com a ajuda de outros agentes pblicos para as suas atividades de
investigao, inspeo, etc., caso necessrio. Aqui, uma primeira grande dimenso
do rgo j facilitada: entidade que pode requisitar a polcia contra as atividades
da prpria polcia. por isso que o MP encontra-se no que Arantes (1999) chama de
judicializao de conflitos polticos e politizao do sistema judicial.
E isso porque, como se debater adiante, o agente mais ativo na defesa dos
direitos coletivos por via judicial e extrajudicial. E como conflitos dessa natureza
tm uma conotao poltica, um agente-motriz no debate sobre a violncia
policial.
Todavia, ao estudar a composio do Ncleo, relevante a rotatividade: nove
promotores ocuparam aquele rgo da metade do ano de 2005 at o momento da
pesquisa, apenas dois anos depois. As alegaes so muitas: o trabalho intenso,
estressante, de contedo chocante, alm das chances de ver o desfecho esperado
pequenas.
Esta ltima alegao o ponto que mais interessa e j d pistas sobre a
discusso final deste trabalho. Nas palavras de um dos promotores:
A gente v todo um trabalho seguir por gua abaixo. A justia lenta. Quando a pessoa
vem nos procurar, ainda est abalada. Mas quando chamada em juzo, j nem lembra
direito o que aconteceu, desistiu de falar, foi pressionada.
Para alm da estruturao do Ncleo, encontra-se um tipo de controle

exercido de maneira pr-ativa e reativa. De maneira pr-ativa, h essencialmente os
recursos j previstos pela Portaria 799 de criao do NICEAP:
48
Art. 2 - Cabe ao Ncleo de Investigao Criminal e Controle Externo da Atividade Policial
no Distrito Federal exercer o controle externo da atividade policial por meio de medidas
judiciais e extrajudiciais, e especialmente:
a. comparecer s delegacias de polcia e estabelecimentos prisionais do Distrito Federal,
independentemente de prvio aviso, assegurado o livre ingresso nessas reparties e em
suas dependncias;
Estas visitas ocorrem de maneira mais ou menos esparsa, visto que os

promotores alegaram acmulo de tarefas, mas assegurando que sempre que
necessrio as visitas ocorrem.
O papel de intermediador entre o comando das autoridades policiais e os
interesses coletivos um exemplo de pr-atividade. Nessas reunies, h o
acompanhamento dos problemas e queixas mais freqentes, o debate sobre as
ocorrncias mais constantes no trabalho do NICEAP, alm da busca de solues.
Contudo, talvez a afirmativa mais contundente seja a de um promotor: o que mais
acontece aqui reunio, enfatizando o carter moroso e burocrtico das resolues
do Ncleo.
De maneira reativa, est tambm o previsto no artigo 2 da Portaria de
criao do NICEAP:
Art. 2 - (...)
(...)
c. examinar quaisquer documentos relativos atividade-fim policial, podendo extrair
cpias, fazer anotaes e retir-los quando necessrio mais acurado exame. Neste ltimo
caso, mediante recibo;
d. representar autoridade competente, quando esta no for o Ministrio Pblico do
Distrito Federal e Territrios, para adoo de providncias que visem sanar omisses,
prevenir, corrigir ou reprimir ilegalidade ou abuso de poder relacionados com a
atividade de investigao policial;
Aqui est, pois, a tarefa-fim mais rotineira dos membros do NICEAP. Por
diversas vezes, a fala mais comum entre os promotores era a de que a papelada no
podia parar e assim, no haveria espao para tantas outras atividades. Silva (2001)
tambm havia observado este comportamento, em termos do tipo ideal de Weber, e
o descreve como o promotor de gabinete:
O promotor de gabinete considera que sua principal responsabilidade dar conta dos
processos legais e pareceres ligados sua rea. Nem por isso ele deixa de realizar trabalho
de fiscalizao, quando sua rea exige, e de tomar iniciativas especficas diante de
irregularidades e denncias. Assim, o promotor de gabinete faz visitas peridicas a
organismos no-governamentais e rgos governamentais quando necessita averiguar,
orientar, informar e ajudar a resolver problemas relacionados, em sua maioria, a
irregularidades que chegam ao seu conhecimento.
49
A participao dos promotores, ao longo das entrevistas, parecia abrigar-se
na resoluo de problemas especficos que so objeto de clara determinao da lei,
ou daqueles trazidos por denncias, como problemas publicamente conhecidos.
O NICEAP recebe denncias oriundas de fatos-crimes ocorrridos por todas
as polcias. De antemo, o denunciante encaminhado s outras Promotorias,
sediadas no mesmo edifcio.
Assim, pode-se resumir a atuao do NICEAP:
1) Triagem. Para a PMDF e BMDF, apenas casos de tortura e,
conseqentemente, casos de improbidade administrativa; Para a PCDF,
todos os casos so recebidos, incluindo os casos de tortura e
conseqente improbidade administrativa;
2) Confeco de um termo de declarao do fato-crime do denunciante ao
MPDFT. Essas duas primeiras fases so as de oitiva;
3) Procedimento investigatrio criminal para todos os casos recebidos.
Convm ressaltar que os Promotores relataram que muitos casos chegados

at eles nem sempre tm alguma fundamentao necessria, tal qual marcas pelo
corpo, exame de corpo delito, boletim de ocorrncia, testemunhas, etc. De qualquer
forma, o denunciante ouvido, mas as chances de sua denncia ser arquivada
grande.
Para os casos de acontecimento imediato, o denunciante encaminhado de
pronto a uma delegacia acompanhado do promotor para a confeco do boletim de
ocorrncia e exame de corpo delito. Desta forma, a atuao do MPDFT mais
eficaz.
Assim, h que se verificar que a forma de atuao do NICEAP mais efetiva
quando dados mais consistentes dos denunciantes so ofertados. Nomes, boletins,
exames de corpo delito, testemunhas do maior corpo a essa esfera de ao.
H que se ressaltar a abrangncia dos fatos chegados at quele Ncleo.
Muitos so os que procuram o MPDFT: vtimas, indiciados, suspeitos, rus, etc.
Uma infinidade de pessoas que crem que o desfecho de suas histrias possa ser
modificado pela condutas dos promotores.
50
A seguir, conforme citado, vem a fase do procedimento investigatrio
criminal. assim definido pela Resoluo n 13, de 02 de outubro de 2006, do
Conselho Nacional do Ministrio Pblico:
Art. 1 O procedimento investigatrio criminal instrumento de natureza administrativa e
inquisitorial, instaurado e presidido pelo membro do Ministrio Pblico com atribuio
criminal, e ter como finalidade apurar a ocorrncia de infraes penais de natureza
pblica, servindo como preparao e embasamento para o juzo de propositura, ou no, da
respectiva ao penal.
Contudo, h que se verificar que o procedimento investigatrio criminal no

condio de procedibilidade ou pressuposto processual para o ajuizamento de ao
penal e no exclui a possibilidade de formalizao de investigao por outros
rgos legitimados da Administrao Pblica.
Assim, h condies de morosidade nos desfechos, j que h que se fazer
novamente as peas quando do encaminhamento Justia. At l, segundo os
Promotores, o denunciante pode j ter esquecido do ocorrido, desistido de cooperar
com os agentes pblicos ou at mesmo ficar dificultado achar os envolvidos no
caso, implicando em solues nem sempre desejveis. Assim, comum tambm que
os denunciantes, por medo ou descrdito, resolvam no mais cooperar ou at mesmo
esqueam do que lhes ocorreu.
Outra possibilidade de atuao dos promotores via Auditoria Militar, para
os casos em que o policial militar suspeito de ter cometido crime de tortura. O
Inqurito Policial Militar concludo na Corregedoria, por exemplo, levado ao Juiz
Auditor e, posteriormente, encaminhado para o promotor do NICEAP, a fim de
pedido de reviso do procedimento administrativo, pedido de arquivamento ou
oferecimento da denncia, em termos jurdicos.
Cabe ressaltar que a maior parte dos casos chegados at os promotores vem
justamente desse fluxo Corregedoria Auditoria NICEAP. E no o contrrio, em
que o prprio promotor realiza o procedimento investigatrio ou at mesmo passa
essa incumbncia ao Corregedor. Sobre este aspecto, debater-se- mais adiante.
51
3.2.2. Promotorias de Justia Militar
Nas Promotorias de Justia Militar, tal qual j esclarecido, so recebidas as

denncias referentes aos policiais militares e bombeiros do DF. Exceo feita, nesse
caso, aos crimes de tortura, conforme narrado anteriormente.
Trata-se de trs Promotorias, na figura de trs promotores. Esses
profissionais, ao contrrio do relatado pelos pares do NICEAP, esto nessas funes
h mais de cinco anos, chegando at h mais de dez anos de atividades. No por
acaso, pelo menos um promotor j pertenceu ao NICEAP, sendo, inclusive, um dos
responsveis pela criao do Ncleo.
O relacionamento com a PMDF, ao contrrio do narrado pelos outros pares,
de harmonia, e at mesmo amizade com membros da Corregedoria.
muito fcil lidar com militar. Eles tm o pilar da disciplina e hierarquia, ento, tudo fica
mais fcil com eles. Ao contrrio de outros rgos, onde a resistncia ao controle externo
enorme. Aqui o trabalho tranqilo, o relacionamento tranqilo.
As divergncias, contudo, ficam a cargo de matrias especficas conflituosas,

mas no houve quaisquer relatos sobre impedimentos para as atividades de controle
externo. Ao contrrio: os promotores narram inteno dos policiais militares
diretamente envolvidos com a Corregedoria e chefes de batalhes obterem ajuda
desses operadores do Direito:
Nosso relacionamento tranqilo. Os problemas no vm dos policiais em si, mas de
assuntos que, s vezes, ns entendemos de uma forma, e eles de outra.
A explicao para essa diferena de relacionamento em relao aos

promotores do NICEAP que a Polcia Civil (maior parte dos casos daquele
Ncleo) sempre travou embates com outros operadores do Direito. O controle
externo, ento, muito prejudicado. Em contraste com policiais e bombeiros
militares, onde no h disputas corporativistas, salariais, de prestgio, entre outras,
com os promotores do MP.
A solicitude do relacionamento interrompida, no entanto, com outros
membros da corporao na verdade, os mais ligados cpula da corporao, em
um embate poltico que se trava constantemente. Todavia, no faltam elogios aos
policiais militares que esto na prpria promotoria, por fora da possibilidade de
52
processo investigativo ocorrer l. Atualmente, esto a atuar em parceria com os
promotores militares dois policiais militares.
Outro aspecto que merece ateno o discurso dos promotores de que h
efetivamente um trabalho na Corregedoria e no Ministrio Pblico para a coibio
de atos abusivos por parte da PMDF. As duas instncias trabalhavam, inclusive, em
profunda parceria, sendo a solicitao de qualquer informao perfeitamente
possvel.
A exceo fica para o caso em que os promotores militares decidiram realizar
uma inspeo nos arquivos da Corregedoria, ao final do ano de 2007, culminando
em vrias exoneraes de policiais militares, inclusive do prprio Comandante
Geral, pelo governador do Distrito Federal. A relao entre PM e MP, ento, ficou
abalada.
Todavia, houve alegao de que no se sabia o porqu de ainda restarem
tantas atitudes abusivas por parte de policiais militares, j que, de fato, muitas
reunies acontecem e sempre h aes recomendatrias.
Outra afirmao freqente a de que os policiais padecem de muito
preconceito na sociedade, em uma demonstrao de que h profunda identificao
com os problemas da atividade policial.
Os trabalhos so de maneira ativa e reativa. De maneira ativa, auditorias
freqentes para saber sobre o andamento dos processos nas mos dos Corregedores
militares, bem como inspees para averiguao de contas. De maneira reativa,
encaminhamento dos casos chegados s Corregedorias, alm do ajuizamento de
aes pblicas para os casos da Justia Comum ou Justia Militar. Estes ltimos,
alis, so os mais freqentes. E, a exemplo do que ocorre no NICEAP, o fluxo de
ao o seguinte: PMDF Auditoria Militar MPDFT.
De modo similar ao que acontece ao NICEAP, as primeiras etapas, quando os
promotores so os primeiros a agir, so:
1) Triagem. Aqui, muitas so as selees. A primeira diz respeito a
verificao de indcios que possam dar respaldo s alegaes. A
veracidade tambm avaliada pelo promotor que estiver ouvindo. A
segunda diz respeito ao tipo de gravidade;
53
2) Para todos os casos que passam pelo crivo da verossimilhana,
confeco de um termo de declarao do fato-crime do denunciante ao
MPDFT;
3) Em quase todos os casos, h o encaminhamento Corregedoria da
PMDF a fim de que os casos sejam apurados. Mesmo nos casos em que
o Tribunal do Jri seja civil crime doloso contra a vida de civil
cometido por PM , h o imperativo da instalao de Inqurito Policial
Militar. Apenas em casos emergenciais, quando de necessidade de
atendimento imediato a uma vtima, que h incurso dos promotores
para exame de corpo delito e execuo de boletim de ocorrncia, alm
da entrega do caso ao mbito de investigao da PM;
4) H tambm a possibilidade de que a conduo da investigao seja
considerada crtica, ou seja, a imputao dos fatos-crimes ou
disciplinares recai sobre um ou mais oficiais de alta patente. Assim, o
prprio promotor que realiza a procedimento investigatrio. Todavia,
no sempre que um policial de alta patente investigado e essa
atividade, ento, exercida de modo menos freqente que o
encaminhamento para a Corregedoria.
Assim, a interveno dos promotores, em geral, de observncia de prazos,

verificao de como anda a investigao e eventual punio. Nas palavras de um
dos promotores:
A gente s observa o que eles fazem l [nas Corregedorias correspondentes]. S se o caso
emperra que a gente vai ver o que tem para fazer.
No houve disponibilizao sobre a quantidade de casos que chegam at eles.

No h tambm quaisquer nmeros sobre os depoimentos tomados pelos
promotores. A nica indicao sobre o volume de trabalhos que
aqui o trabalho tranqilo. No se tem muito para fazer. A Corregedoria [da PMDF] que
o rgo competente.
Percebe-se que dos objetivos propostos para o controle externo, o MP

cumpre satisfatoriamente o encaminhamento e o acompanhamento das demandas.
Na verdade, boa parte do trabalho promovido pelas promotorias e no NICEAP
54
restringe-se a essas tarefas. Uma ressalva h que ser feita: o acompanhamento a que
se faz referncia, no MP, diz respeito tambm s sesses em mbito judicial nas
quais o promotor se faz necessrio. Assim, as atividades desses ncleos de controle
externo passam de maneira satisfatria pelo repassar investigativo para a PMDF,
pelo oficiar a outras autoridades (em especial, ao Corregedor-Geral) e ao
intermediar os processos que vo s instncias judiciais.
De maneira parcial, encontra-se a recepo da demanda, uma vez que, a
despeito das afirmaes dos promotores sobre a acessibilidade universal do
Ministrio Pblico, no se tem prticas publicitrias de esclarecimento e de
patrocnio para a utilizao desta esfera de controle social por todos os segmentos
sociais. Cumpre esclarecer tambm que a falta dessas prticas maximizada quando
se pensa nas barreiras simblicas de acesso ao cidado comum. Localizado em
regio central do Distrito Federal, mas permeado de relaes jurdicas que para o
grande pblico so parcialmente desconhecidas, no possvel confirmar que todo
mundo sabe das atividades do MPDFT.
Tambm de maneira parcial est o retorno ao queixante, que muitas vezes v
o retorno de suas reivindicaes muito tempo aps o seu desenlace, como atestado
pelos prprios promotores. Durante as visitas para a confeco deste trabalho,
observou-se que o retorno ao queixante, muitas vezes intermediado por promotores
de outras unidades do MP, ou mesmo por um defensor pblico, se dava para
situaes de sindicncias em que o ofcio foi expedido pelos promotores em 2006,
2007 e nem mesmo o resultado deste processo investigatrio estava pronto.
Opta-se por incluir a interveno em processos administrativos pelo MP
como uma atividade realizada de forma parcial. Muitas vezes, os promotores
indicam no discurso que realizam sim uma interveno completa, uma vez que
expedem ofcios, mantm contato telefnico e at mesmo realizam visitas de
controle na PMDF, sendo isto, ento, uma configurao da interveno em
processos. Todavia, parece que isso no interfere de maneira substancial na maneira
como a Corregedoria, por exemplo, executa as suas atividades. Exceo feita, nesse
caso, operao desencadeada pelos promotores militares para a suspeita de
ineficincia de sindicncias e IPMs abertos, no raro, h mais de trs anos. Assim,
no se considera que h, de fato, uma interveno em processos apenas porque dele
55
se procura saber, se estabelecem prazos. O controle sobre os processos e a sua
subseqente interveno dizem mais respeito modificao na qualidade da conduta
da Corregedoria do que a um controle formal de prazos e ofcios de encerramento de
procedimentos investigativos.
Quanto s atividades cumpridas de maneira insatisfatria, encontra-se
principalmente a investigao. Como explicado anteriormente, justamente na
atividade de investigao independente que est a maior caracterstica de um rgo
de controle externo. No MP, at pode ser solicitada alguma tarefa investigativa
posterior, mas em sua maioria no h contestao ao que a PMDF realiza, at
mesmo pela resistncia que os policiais militares impem de maneira sutil ao que
acontece no mbito de sua esfera administrativa.
Assim, carece tambm de desempenho excelente, por parte do MPDFT, a
tarefa de ser instrumento recomendatrio para as aes no campo da segurana
pblica. de se pensar que uma instituio que realiza, em sua maioria, um controle
formal de procedimentos legais, e no um controle de qualidade do controle
exercido, no consegue ter acesso eficaz aos mecanismos de modificao do padro
de conduta da atividade policial.
Subseqentemente, a preveno de omisses dificultada, uma vez que h
tambm escassez de atitudes contundentes de ao recomendatria, ou seja, ambas
tpicas de controle a priori. Mais uma vez: a preveno de omisses efetuada, em
boa parte, na questo formal, de prazos legais para a resoluo de sindicncias e
IPMs na prpria corporao policial.
E por ltimo, percebe-se a ausncia de cumprimento satisfatrio no amparo
vtima. Restringe-se este tpico a uma conduo direta apenas ao instituto de percia
da Polcia Civil, ou alguma necessidade menos complexa da vtima. Carece,
todavia, de um pensamento integral de amparo fsico e psicolgico do atendido.
Desta maneira, possvel sintetizar as aes das Promotorias de Justia
Militar e do NICEAP de acordo com a Figura 3.3.
56
Encami-
nhamento
de demanda
Acompa-
Investigao nhamento
da demanda
Ao
Recepo
recomen-
de demanda
datria
MPDFT
Preveno
Retorno ao
de
queixante
omisses
Apoio Interveno
vtima em procedi-
mentos
Legenda:
Figura 3.3. Aes do Ministrio Pblico do Distrito Federal. Braslia, 2008.
3.3. Defensoria Pblica do Distrito Federal
A defesa dos direitos dos chamados hipossuficientes, ou seja, dos

segmentos sociais que no tm condio de pagar por advogados, nem pelas custas
processuais, comumente atribuda, no Brasil, figura das Defensorias Pblicas.
Instituda como clusula ptrea pela Carta Magna de 1988, a assistncia jurdica
integral e gratuita aos carentes observada no inciso LXXIV do artigo 5 o da
Constituio Federal, tendo a regulamentao completa prevista na Lei
Complementar n. 80, de 12 de janeiro de 1994. Cabe ressaltar que tal Lei
Complementar ampliou o raio de atuao das Defensorias, que agora atuam tanto
em mbito judicial, mas tambm em mbito extrajudicial e jurdico de um modo
geral, inclusive em esfera administrativa.
57
J em 26 de dezembro de 1994, criada pela Lei Distrital 821, com a
denominao de Centro de Assistncia Judiciria do Distrito Federal, CEAJUR, e
possui as seguintes atribuies:
Art. 1 Ao Centro de Assistncia Judiciria do Distrito Federal - CEAJUR, rgo de
direo superior, diretamente subordinado ao Procurador-Geral, incumbido de prestar
assistncia jurdica, judicial e extrajudicial, integral e gratuita aos necessitados, compete:
I - promover extra judicialmente a conciliao entre as partes em conflito de interesses;
II - patrocinar ao penal privada e a subsidiria da pblica;
III - patrocinar ao civil;
IV - patrocinar defesa em ao penal;
V - patrocinar defesa em ao civil e reconvir;
VI - atuar como Curador Especial, nos casos previstos em Lei;
VII (...)
VIII - atuar junto aos estabelecimentos policiais e penitencirios, visando assegurar
pessoa, sob quaisquer circunstncias, o exerccio dos direitos e garantias individuais;
IX - assegurar aos assistidos, em processo judicial ou administrativo e aos acusados em
geral, o contraditrio e a ampla defesa, com recursos e meios a eles inerentes;
X - atuar junto aos Juizados Especiais de Pequenas Causas;
Para isso, conta com diversas unidades de assistncia judiciria, ou seja,

conta com locais para onde o cidado comum pode se dirigir a fim de receber o
amparo de operadores de Direito. Essas esto em quase todas as regies
administrativas do Distrito Federal, a despeito de sofrerem carncia de defensores e
outros funcionrios pblicos. Situao esta, alis, comum em rgos pblicos e com
freqente queixa pelos servidores pblicos. Foi-nos informado que h cerca de 3
vezes mais promotores de justia do que de defensores pblicos, indicando que h
certo descaso nessa relao, ainda que atualmente a demanda por tal rgo cresa
vertiginosamente, especialmente dos segmentos mais pauperizados, notoriamente os
habitantes do chamado entorno do Distrito Federal, ou seja, cidades vizinhas ao
DF.
H tambm as unidades de assistncia judiciria por especializao de causa,
seja em questes relativas infncia e juventude, seja para as atividades de
execuo penal e central criminal, ou ainda para os processos em segunda instncia
e tribunais superiores, entre outros, alm do Ncleo de Segurana Pblica, que ser
discutido adiante.
possvel ainda ser atendido no servio denominado Na Hora. Trata-se de
uma reunio, em um nico local, de representaes de rgos pblicos federais e
58
distritais, de forma articulada, para a prestao de servios pblicos aos cidados.
Especificamente para a Defensoria Pblica h o atendimento no Na Hora da
Rodoviria do Plano Piloto, Taguatinga e Ceilndia, e no posto itinerante Na Hora
que, a cada 15 dias, movimenta-se pelas diversas cidades do DF.
Aos usurios que desejam informaes sobre o funcionamento da Defensoria
h a pgina na Internet, dispondo dos horrios de atendimento, bem como os
endereos dos referidos ncleos de assistncia judiciria. No h, entretanto, meios
de interao virtual que ultrapassem o simples informar de horrios.
E de acordo com disposio na Lei 3.402, de 02 de agosto de 2004,
obrigatria a divulgao dos contatos da Defensoria Pblica, fato notoriamente no
cumprido nos termos legais. Assim a previso da referida Lei:
Art. 1 obrigatria a fixao, em local visvel ao pblico, dos locais e horrios de
atendimento da Defensoria Pblica do Distrito Federal, bem como seus respectivos
plantes, nos seguintes locais:
I rgos da administrao direta, indireta, autrquica e fundacional do Distrito
Federal;
II fruns e Tribunal de Justia;
III estaes do Metr e terminais rodovirios;
IV Administraes Regionais.
O descumprimento, embora conhecido desses operadores do Direito,

minimizado na fala dos agentes pelo argumento de que todo mundo conhece os
trabalhos da Defensoria, que os cidados j tm plena conscincia dos seus
direitos, j sabem a quem recorrer.
De fato, a Defensoria vem tentando conquistar seu espao de atuao por
meio da aproximao dos seus agentes junto s comunidades mais pobres do DF, em
eventos denominados mutires, em localidades tal que a Cidade Estrutural.
Nesses eventos, grupos de defensores e funcionrios trabalham em regime de
planto e h parceria com as associaes de moradores a fim de que a divulgao do
evento possa sensibilizar aqueles que necessitam de apoio jurdico.
Especificamente para os assuntos relativos segurana pblica, encontra-se
na estrutura do CEAJUR o Ncleo de Segurana Pblica, incumbido de prestar
assistncia em rgos policiais, em estabelecimentos de execuo penal, bem como
de prestar assistncia a pessoas que procuram contestar os limites de atuao desses
rgos.
59
Entretanto, este rgo recebe demandas variadssimas, no se dedica
exclusivamente aos abusos praticados por policiais militares. Pedidos de
interferncia para policiamento nas comunidades, auxlio a detentos e uma gama
vasta de solicitaes a eles chegam com maior intensidade.
Tem-se, ento, trs aes a se tomar: a primeira a observao da
veracidade da histria, ou ainda a comprovao do que o queixante diz. Trata-se,
na verdade, de uma triagem, j que foi apontado que muitos queixantes tm rixa
com policiais militares e, portanto, podem estar mentindo, ou ainda carecendo de
estados de lucidez. A triagem tem aspecto tambm de falta de provas, ou seja, se
no h como provar o fato no h o que se fazer.
A segunda o atendimento emergencial ou de necessidade circunstancial de
percia mdica para a comprovao do fato. Assim, o queixante pode ser conduzido
ao Instituto Mdico Legal, se ainda no o fez.
E a terceira , quando se trata especificamente de aes de violncia policial
militar, oficia-se para o Corregedor-Geral da PMDF, pedindo-se abertura de
processo de investigao para o fato. A atitude, embora desagrade os defensores,
parece ser a nica coisa que se pode fazer, restando Defensoria apenas oficiar
posteriormente para saber como anda o procedimento adotado pelos policiais
militares.
No discurso dos defensores, muito pouco se pode fazer em situaes de
violncia policial. Trata-se de questes de difcil resoluo, demoradas, e que
muitas vezes parecem no dar em nada.
Quanto a possveis pareceres sobre a violncia policial no DF, os defensores
dizem que so consultados periodicamente sobre a questo. Todavia, eles mesmo
dizem que essas reunies no so muito eficazes, uma vez que as reunies apontam
muitos erros, mas nem sempre muitas solues.
Desta forma, pode-se ver que os defensores tm uma estrutura satisfatria de
recepo de demanda, ainda que carente de recursos humanos e fsicos, queixa
corrente.
Prejudica-se, no entanto, o retorno ao queixante, executado muitas vezes de
maneira parcialmente satisfatria, em face das outras incumbncias dos defensores,
que so muitas, segundo relatos.
60
De maneira satisfatria, h o encaminhamento e acompanhamento da
demanda, nicas atividades que parecem, de fato, constituir a razo da existncia
desta instituio neste aspecto de violncia policial.
O apoio vtima restringe-se ao encaminhamento aos rgos de percia, no
se tendo outras preocupaes com o queixante.
Percebe-se, ento, que a capacidade de mediao de conflitos ali executada
precria, praticamente inexistente.
Pode-se ver as atividades executadas de acordo com a Figura 3.4.
Recepo
de demanda
Encami-
Apoio
nhamento
vtima
de demanda
Defensoria
Pblica
Mediao Acompa-
de conflitos nhamento
da demanda
Retorno ao
queixante
Legenda:
Figura 3.4. Aes da Defensoria Pblica do Distrito Federal. Braslia, 2008.
3.4. Ordem dos Advogados do Brasil Distrito Federal
O controle exercido pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) do Distrito

Federal dado pela Comisso de Direitos Humanos. Suas atividades esto
disciplinadas pelo Regimento Interno:
61
Art. 66 Compete Comisso de Direitos Humanos:
I promover por todos os meios a observncia e respeito dos direitos humanos mediante
provocao dos interessados, de ofcio, ou notcia de suas violaes, instaurando
sindicncias, entrevistas com vtimas, entendimento com autoridades pblicas
constitudas e qualquer outro procedimento necessrio apurao dos fatos e tomando
as medidas necessrias para a promoo da punio dos responsveis, adotando
iniciativas para fazer cessar as violaes em curso ou prevenir as ameaas, bem como
acompanhar o andamento tomando conhecimento do resultado que deu causa;
II apresentar indicao de advogados, mediante lista, para serem designados pelo
Presidente da Ordem dos Advogados do Brasil, Seo do Distrito Federal, para prestar
assistncia jurdica s vtimas de violaes aos direitos humanos, quando for o caso;
III elaborar trabalhos escritos, dar parecer, promover seminrios, palestras, pesquisas,
formar banco de dados e outras atividades que estimulem o estudo, divulgao e o
respeito aos direitos humanos;
IV cooperar e promover intercmbio com outras organizaes nacionais e
internacionais comprometidas com a defesa dos direitos humanos;
V criar subcomisses temporrias ou permanentes.
Todavia, os procedimentos so sempre tomados aps reunio dos membros,

inicialmente, duas vezes ao ms, ou quando surgir necessidade urgente. O
Presidente, portanto, pe em pauta os assuntos que constaro na pauta de
discusses. da aprovao dos assuntos da pauta que aparecem os casos a serem
acionados por eles.
Antes, porm, convm saber a composio da Comisso: onze membros,
sendo seis Conselheiros e cinco Advogados, presidida pelo Presidente do Conselho
Seccional. Os membros so eleitos pelo Conselho Seccional para um mandato de
trs anos.
O Conselho opera de forma reativa e pr-ativa. De maneira reativa,
denncias via comparecimento pessoal e mdia so as mais freqentes.
Pessoalmente, deve o cidado dirigir-se Comisso, edifcio-sede da OAB-DF, e
relatar o acontecido a um dos membros da Comisso. Pela mdia, um dos membros
da Comisso ao tomar cincia do ocorrido pode propor a intercesso nas reunies
quinzenais ou emergenciais.
De maneira pr-ativa, os membros elegem visitas a centros de deteno,
delegacias de polcia, hospitais, abrigos, entre outros. Aqui, a atuao
depende muito de quem o membro. Tem aqueles que so mais ativos, se interessam mais.
Outros se interessam menos...
Assim, o desempenho pr-ativo mais raro. D-se em situaes que j

estejam em foco por outros agentes de accountability.
62
Foi informado que at o ms de janeiro de 2008, estavam em trnsito 66
casos de violaes aos Direitos Humanos em geral. Especificamente sobre o abuso
da fora policial, no h dados mais precisos, mas a notcia de que h muitos.
feita uma anlise prvia dos casos para a verificao da consistncia dos
relatos. Assim como em outros agentes de accountability, importante saber se h
como interpelar os possveis autores do crime, se no se trata de um caso
questionvel quanto veracidade, entre outros.
A partir disso, feito um protocolo para ser analisado na j citada reunio da
Comisso. Caso seja aprovado em reunio, o Presidente decide a que Conselheiro,
agora um relator, o caso ser enviado para a confeco de um relatrio. O Relator
d um parecer em reunio prxima, e os membros decidem por qual deliberao
final tomar. Somente aps esta votao que h a efetiva atuao.
Podem ser expedidos ofcios pedindo esclarecimentos para as Corregedorias
de polcia, pode ser acionada alguma delegacia de polcia, alm do possvel
encaminhamento para a Defensoria Pblica. Alm disso, a atuao pode ser mais
incisiva quando do encaminhamento ao Ministrio Pblico (Promotorias
especializadas) com relao aos casos mais graves e da articulao mais prxima
junto ao Juiz do caso. O acompanhamento aqui usualmente mais como um
advogado comum, sendo que o peso da Comisso acaba por decidir de maneira mais
poltica o desfecho dos casos.
Pode-se assim resumir as atividades da OAB-DF: no h uma posio
sistemtica de atendimento ao queixante. Percebe-se que a atuao dos conselheiros
e dos advogados costuma se dar muito mais de maneira reativa a algum caso em
foco pela opinio pblica, ou ainda por iniciativa de alguma operao temtica de
controle social. Assim, no se constata uma constncia de aes orientada pelo
atendimento direto do queixante.
De maneira precria tambm se encontra o apoio vtima, que se concentra
basicamente no atendimento jurdico e no encaminhamento a um instituto de
percia.
De maneira parcialmente satisfatria est o encaminhamento,
acompanhamento e retorno ao queixante, justamente pela intermitncia de aes
descrita anteriormente.
63
Desta maneira, possvel sintetizar as atividades da OAB-DF de acordo com
a Figura 3.5.
Encami-
nhamento
de demanda
Acompa-
Recepo
nhamento
de demanda
da demanda
OAB-DF
Apoio Retorno ao
vtima queixante
Legenda:
Figura 3.5. Aes da Ordem dos Advogados do Brasil Distrito Federal. Braslia,
2008.
3.5. Polcia Civil do Distrito Federal
Uma das formas de accountability da PMDF a exercida pela Polcia Civil

do Distrito Federal. Como se ver adiante, no se constitui como instrumento de
ao legalmente constituda, todavia, no deixa de participar da arena de controle.
, alis, por meio de sua ao pelo conflito que passa a exercer o controle.
Anchieta e Galinkin (2005) tangenciam a questo quando identificam a
necessidade de policiais civis em combaterem os agentes pblicos desviantes,
procurando assim desvincular a imagem entre o bom e mau policial:
Preocupam-se com a imagem que os policiais bandidos passam para a sociedade e que
generalizada para os policiais honestos: uma outra questo, tambm, que leva falta de
64
respeito [pela populao] policiais que se envolvem com corrupo, policiais desonestos,
que isso reflete em toda categoria, que generalizado. Procuram, assim, se desidentificar
dos policiais corruptos afastando-se psicologicamente do grupo estigmatizado.
E dizem tambm:
Percebem, tambm, que a sociedade os v de forma negativa por exercerem uma profisso
que definem como um mal necessrio, algum que se encarrega de limpar a sujeira da
sociedade: Quando a populao precisa de polcia, chama-se a polcia. (...)
Assim, possvel para o cidado dirigir-se tambm a uma delegacia de

polcia em caso de uma possvel ao abusiva da polcia, ou ainda que a Polcia
Civil chegue antes da autoridade policial militar no local de um crime. Assim, h
duas possibilidades:
1) O encaminhamento feito diretamente para a Polcia Judiciria Militar,
integrante da Corregedoria da PMDF, e l mesmo que toda a
investigao acontece, exceto nos casos em que o atendimento de
urgncia solicitado. Todavia, foi informado na Corregedoria que
poucos so os policiais civis com conhecimento da existncia dessa
instncia, bem como haveria no entender de alguns policiais militares
ouvidos, certo corporativismo, quase que um revanchismo que no
os autoriza a encaminhar. Sobre essa hiptese, alguns citam um famoso
caso no ramo do Direito3, de onde se ratifica a idia de que necessrio
o inqurito policial militar ou sindicncia nos meios militares, ainda
que se trate de crimes dolosos contra a vida praticados por policiais
militares em servio contra civis;
2) O procedimento investigatrio conduzido pela prpria Polcia Civil
do Distrito Federal. Nesse caso, comumente ao policial militar pesam
ao mesmo tempo o inqurito civil e o inqurito policial
militar/sindicncia instaurados na Corregedoria da PMDF. Nessa
3
Trata-se da deciso do Supremo Tribunal Federal decidida na Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 1.494-3, impetrada pela Associao Nacional dos Delegados de Polcia
Civil (ADEPOL), pela aparente constitucionalidade do art. 82, 2 do CPPM, negando a liminar
requerida. Artigo este que dispe sobre o IPM como instrumento investigatrio para os crimes
dolosos contra a vida:
E m e n t a: Ao Direta de Inconstitucionalidade - crimes dolosos contra a vida, praticados contra
civil, por militares e policiais militares - CPPM, art. 82, 2, com a redao dada pela Lei n
9299/96 - investigao penal em sede de I.P.M. - aparente validade constitucional da norma legal -
votos vencidos - medida liminar indeferida.
65
situao, h contrariedade das leis brasileiras, mas tambm acordos
internacionais, dos quais o Brasil signatrio4.
Desta maneira, embora preparada para receber denncias, atuar em cenas de

crimes e de operar a chamada investigao preliminar, ou apenas investigao, no
est a Polcia Civil autorizada para tanto nos casos em que o policial militar figure
como o agente agressor, ainda que nos casos de crimes dolosos contra a vida de
civis. Ela autorizada legalmente apenas para a apurao de crimes cometidos por
policiais militares, mas quando no esto em servio.
patente, contudo, o desconhecimento legal e mais do que isso: a insistncia
da polcia judiciria em absorver todo e qualquer caso em que se figure um crime.
Disso resulta que no Brasil, pode-se ter investigao dupla para um mesmo
crime e, portanto, uma notificao dupla no Ministrio Pblico, levando a crer que
se trate de mais crimes do que realmente ocorrem. E ainda leva a crer tambm que,
a despeito de duas instncias concorrerem para apurar os mesmos fatos, no h sinal
de dilogo entre as partes para a troca de informaes que poderiam ser valiosas
para ambas. Ao contrrio, ouviu-se muito, ao longo das entrevistas, a disputa entre
as polcias em competncias legais e legtimas que sempre so discutidas.
Pode-se dizer, ento, que a PCDF cumpre insatisfatoriamente a atividade de
encaminhamento das demandas, uma vez que centraliza as atividades, ainda que no
haja previso legal para este ltimo tipo de atuao. Ao mesmo tempo, realiza
investigao independente de forma satisfatria, a despeito de no ser considerada
pelos policiais militares instrumentos legtimos de controle.
Como insatisfatrio est o apoio vtima, traduzido apenas com o
encaminhamento a centros de percia. No h viso sistmica de amparo ao
queixante.
Tem-se como satisfatrio o arcabouo existente para acolher as demandas.
Assim, a existncia de delegacias de polcia em praticamente todo o Distrito Federal
contando com pessoal especializado neste tipo de tarefa um ponto positivo neste
intento. Ainda que conte com nmero insuficiente de recursos materiais e humanos
4
A saber alguns: Declarao Universal dos Direitos Humanos, Conveno Americana de Direitos
Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica), Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos.
66
para o desempenho de suas tarefas, desponta como especializada em recepo de
demandas.
De maneira parcial, est o retorno ao queixante, nem sempre possvel de ser
realizado em face do volume de trabalhos e tantos outros fatores no avaliados neste
trabalho.
Assim, embora no se constitua em um instrumento legalmente constitudo
para o controle da PMDF, cabe inserir as competncias da PCDF de acordo com a
Figura 3.6.
Apoio
vtima
Encami-
Retorno ao nhamento
queixante de demanda
PCDF
Recepo Investigao
de indepen-
demanda dente
Legenda:
Figura 3.6. Aes da Polcia Civil do Distrito Federal. Braslia, 2008.
3.6. Unidades de Polcia Militar
Uma das formas de controle, o primeiro nvel, alis, por meio dos prprios
batalhes de polcia, grosso modo. So os comandantes, chefes ou diretores das
unidades policiais que designam o oficial sindicante ou condutor de inqurito
policial militar (IPM) para o incio dos trabalhos. Todavia, qualquer procedimento
67
investigatrio, seja sindicncia, seja IPM, carece de portaria que deve ser
obrigatoriamente enviada a Corregedoria, juntamente com os documentos por ora
reunidos, a fim de que receba uma catalogao.
importante ressaltar tambm que, embora as unidades de Polcia Militar
(UPMs) tenham autonomia para a realizao de tais investigaes, facultado ao
superior hierrquico encaminhar as investigaes para a Corregedoria, e no apenas
um simples informe, como relatado acima. E obrigatrio o encaminhamento ao
Corregedor-Geral quando policiais de UPMs distintas tiverem seus nomes
envolvidos, ficando a cargo dele as investigaes posteriores.
Todavia, de se considerar a estreitabilidade de possibilidades de denncia
nestes ambientes. Embora tecnicamente preparados para este tipo de operao, no
costumam ser lugares costumeiros de denncia, uma vez que uma srie de
constrangimentos permeia esta relao. Esse fato foi diversas vezes relatado por
outros operadores do controle da PMDF, uma vez que parece que o cidado comum
no encontra motivao para se dirigir diretamente UPM.
Sobre isso, Bourdieu (2000) j atenta. Trata-se do carter simblico que
acaba por
explicar a adeso dos dominados: dominao imposta pela aceitao de regras, das sanes,
a incapacidade de reconhecer as regras de direito ou morais, as prticas lingsticas e
outras (Vasconcellos, 2002).
Desenvolvida pelas instituies e agentes que animam e sobre o qual se apia

o exerccio da autoridade, tem exatamente nas UPMs o locus onde esta dominao
exercida.
No convm, todavia, menosprezar tais locais como fonte de denncias.
Afinal, faz parte do rito destas instituies encarar situaes desta natureza. O que
se questiona o poder simblico exercido nessa relao: diversos constrangimentos
podem ocorrer no processo, ainda que possa a justia ser feita nestes mesmos
locais.
Pode-se compreender as atividades de controle das UPMs como
insatisfatrias quando do apoio vtima e da recepo da demanda. Ambas tm, no
fundo, as mesmas razes: trata-se de um ambiente pouco equipado para aes dessa
natureza, bem como hostil para recepo de eventuais erros cometidos por eles
prprios. Assim, tem-se que a mediao de conflitos nessas estruturas pouco
68
convidativa, ainda que os chefes dessas unidades possam estar abertos a esse
dilogo com a sociedade.
Em contrapartida, as aes de carter de treinamento de pessoal tm aqui
ambiente profcuo, desde que assim desejadas por seus comandantes. Na verdade,
a traduo de estudos sociolgicos (Bayley, 2006; Costa, 2004) que j atestam a
capacidade de mudana de comportamento quando oriundas da prpria corporao.
necessrio, pois, atentar para estas caractersticas fortes do controle interno da
PMDF.
De maneira parcialmente satisfatria est a ao recomendatria, que
depende de fatores polticos internos ao ambiente da corporao. Dos policiais
militares, durante as entrevistas, ouviu-se muito dos aspectos polticos e
intersubjetivos que permeiam esta relao potencialmente favorvel ao
melhoramento da relao polcia-sociedade.
De modo parcial, encontra-se o retorno ao queixante, que nem sempre v
atendidos os prazos para a resoluo dos procedimentos investigativos, conforme
relatado em discursos de policiais militares.
Assim, podem ser sistematizadas as aes do controle exercido pelas prprias
unidades de polcia conforme a Figura 3.7.
69
Ao
recomen-
datria
Apoio Retorno ao
vtima queixante
UPM
Recepo Capacitao
de demanda de pessoal
Mediao Preveno
de conflitos de omisses
Legenda:
Figura 3.7 Aes das unidades de Polcia Militar. Braslia, 2008.
3.7. Ouvidoria da Polcia Militar do Distrito Federal
Criada a partir da Lei Distrital 17.308/96, tem como objetivo atender o

pblico interno e externo corporao. , de modo formal, o segundo escalo de
controle interno da PMDF.
Atualmente, chefiada por um capito da PMDF, subordina-se ao gabinete do
Comandante da polcia. Todavia, nem sempre foi assim. De 1998 a 2006, a
Ouvidoria perdeu autonomia por ter sido absorvida pela Corregedoria. Segundo
relatos, o coronel designado para o cargo de Corregedor estava na posio de
Ouvidor e no quis deixar o cargo que ocupava. Alm disso, entendia que ouvir e
investigar poderiam perfeitamente encontrar-se na mesma repartio. Nas
palavras de um dos entrevistados:
A Ouvidoria passou a ser uma salinha. No havia autonomia alguma e a figura da
Corregedoria engolia as tarefas e dava receio na tropa.
70
Com isso, a Ouvidoria perde a confiana incipiente que galgava nos anos de
1996 a 1998 e, mesmo depois do desmembramento, luta por se firmar como rgo
capaz de atender as diversas demandas para as quais esto capacitados.
Atualmente, por fora de convnio entre a PMDF e o Governo do Distrito
Federal, a Ouvidoria possui quatro postos de atendimento espalhados pelo Distrito
Federal por meio de um atendimento conhecido como Servio de Atendimento
Imediato ao Cidado - Na Hora. Ali possvel, entre outros, consultar processos no
Tribunal de Justia, procurar emprego, emitir documentos de identificao e, qui,
fazer alguma demanda PMDF. Em um espao de atendimento to variado, a idia
transmitir ao cidado que a polcia, assim como qualquer outro servio pblico,
pode e deve ser acionada. Assim, militares fardados postam-se atrs de balces e
permitem que reclamaes, denncias, elogios e sugestes possam ser feitas.
H ainda o servio conjunto com a Ouvidoria Geral do Distrito Federal que
repassa quaisquer demandas relativas a PMDF para a Ouvidoria da PMDF. A
primeira, portanto, no diz respeito a reclamaes do mbito das polcias, e sim de
situaes administrativas de outras instncias do Executivo distrital. Assim, o
repasse feito imediatamente por meio de um sistema computadorizado. Aqui, as
demandas chegam por meio, principalmente, do nmero de telefone 156.
Alm disso, possvel encontrar o posto central da Ouvidoria nas
dependncias da corporao, de modo a facilitar o acesso, desta vez, aos membros
da corporao. Ainda assim, a informao de que 70% das demandas chegadas
vm por email, independente da acessibilidade ser interna ou externa. E isso porque
uma infinidade delas annima ou goza de identidade falsificada.
Quanto a isso, alis, a Ouvidoria parece no ter problemas no recebimento,
tal qual ocorre em outros setores estatais, onde a identificao do denunciante
necessria para o correto acatamento. Nestas situaes, o desejvel que haja o
sigilo da fonte condio que costuma ser negociada entre Ouvidoria e o cidado ,
mas no o anonimato. E isso porque a Carta Maior desestimula esta postura, tanto
porque quer resguardar o recorrido de possveis excessos, quanto porque pode ferir
o princpio do agente pblico em agir com legalidade e transparncia. Todavia, em
se tratando do atendimento de ouvidoria, por meio de entendimento do Supremo
Tribunal Federal, o princpio jurdico atenta para que indcios de irregularidades
71
sejam investigados, contudo, sem que a denncia original seja prioritariamente
acatada. Assim, a Ouvidoria da PMDF recebe at as denncias, mas as repassam
para o Centro de Inteligncia da corporao que averiguar possveis
irregularidades e somente depois das investigaes, poder a partir delas
encaminhar aos rgos competentes os responsveis.
Aqui, ento, uma outra caracterstica percebida: a Ouvidoria no tem poder
de investigao. Quanto a isso, alis, a prpria estrutura hierrquica j se mostra. O
rgo investigatrio central da PMDF a Corregedoria, a qual comandada por um
coronel, em contraposio inferioridade hierrquica do capito Ouvidor.
Mesmo sendo um rgo independente do ponto de vista funcional,
dependente do ponto de vista de aes. O Ouvidor basicamente:
1) Garante o direito de manifestao do cidado sobre os servios
prestados pela PM;
2) Presta o direito informao, orientando o cidado sobre como obter os
servios que acredita serem necessrios;
3) Viabiliza mecanismos apenas de ouvir, e assim conhece os anseios do
cidado para melhor servi-lo;
4) Disponibiliza aos responsveis pela investigao e ampla defesa as
demandas recebidas;
5) D retorno aos interessados sobre a conduo de suas proposies.
Em relao s proposies, o tempo mdio de espera por um retorno de

cinco dias teis, excetuados os casos em que seja necessria a apurao por outros
agentes, em prazo estipulado legalmente para o tipo de processo administrativo que
se estabelea (sindicncia ou inqurito policial militar).
Ainda assim, a Ouvidoria fez 57.384 atendimentos no ano de 2007, dos quais
apenas 2.098 resultaram em processos, o que significa que menos de 4% das
demandas tratavam de assuntos mais delicados para a gesto policial. Neste nterim,
a informao de que a maioria dos atendimentos, contrria de certa forma s
intenes institucionais de controle das condutas abusivas, diz respeito a requisio
de maior policiamento, reclamao de demora no atendimento, consulta sobre como
72
acionar a PMDF em casos especficos, entre outras que poderiam ser classificadas
de menor gravidade.
Este fato, durante as entrevistas, visto, por um lado com receio, j que
sabido que boa parte da populao brasileira no tem o hbito de requisitar este
servio, ainda que assim o necessite. E por outro, como inspirador de certo
otimismo, j que no foi necessrio acionar instncias mais graves, o que
significaria maior legalidade e efetividade da ao policial.
A idia, ainda que no intencional, que a Ouvidoria apenas peneira os
casos superficiais e redistribui os de maior gravidade para outros setores. E isso
quando ela mesma no suprimida, ainda que em casos superficiais, na cadeia de
acionamento de outros rgos externos, no qual a ligao feita diretamente
Corregedoria.
Quanto a isso, foi citado, por pesquisa interna, que 70% dos policiais
militares desconhecem as atividades ali exercidas. Alm do mais, por permanecer
muito tempo sob a gide da Corregedoria, rgo temido por possveis punies, a
imagem da Ouvidoria a de coero aos denunciantes internos, o que explica em
parte a quantidade de denncias annimas que a eles chegam.
Apesar desse posicionamento, projetos de alargamento de atuao so feitos
na atual gesto, de modo que at mesmo o pblico infantil possa conceber a idia de
que o desempenho de falar deve ser assumido desde tenra idade.
As demandas chegadas podem passar por quatro tratamentos distintos:
1) Disponibilizao de informaes imediatamente por meio do prprio
receptor. Tratam-se de situaes mais freqentes, nas quais h uma
resposta-padro, e na qual a resoluo imediata. So os atendimentos
mais constantes;
2) Encaminhamento ao batalho ou setor competente de demanda ou
queixa recebida. Na primeira situao, trata-se de conversar com os
responsveis locais por conta de uma denncia na rea, uma requisio
de policiamento, etc. Na segunda situao, por atuao discricionria
da Ouvidoria, possveis queixas contra policiais consideradas menos
graves so encaminhadas diretamente ao responsvel pelo policial a fim
de que haja processo administrativo interno de apurao de fatos;
73
3) Encaminhamento Corregedoria da PMDF de fatos que se considerem,
por atuao discricionria, de maior gravidade, podendo ser apenas
transgresso disciplinar ou at mesmo crimes militares;
4) Encaminhamento ao Centro de Inteligncia da PMDF das denncias
annimas que no tenham logrado xito para que o cidado identifique-
se e tome o status de sigilo, conforme abordado anteriormente.
Independente do tratamento dado questo, todos os atendimentos recebem

um nmero de processo e so catalogados no sistema computadorizado interno.
Desta maneira, possvel pensar nas atividades de controle da Ouvidoria
como sendo satisfatrias quando da recepo, encaminhamento e acompanhamento
da demanda. Trata-se de um sistema que est pulverizado pelo Distrito Federal a
fim de receber queixas, denncias, entre outros; todavia, no se firma como capaz
de resolver por si prprio, excetuando demandas simples ou informativas, conforme
narrado anteriormente.
E, por outro lado, a Ouvidoria realiza de maneira insatisfatria ao
recomendatria pela sua pequena fora poltica, assim como a preveno de
omisses.
Quanto vtima, conta a Ouvidoria somente com a assistncia para o
encaminhamento a rgos de percia, e nada mais.
Assim, possvel sintetizar as atividades da Ouvidoria de acordo com a
Figura 3.8.
74
Encami-
nhamento
de demanda
Acompa-
Recepo
nhamento
de demanda
da demanda
Ouvidoria
da PMDF
Ao
recomen- Retorno ao
datria queixante
Preveno Apoio
de omisses vtima
Legenda:
Figura 3.8. Aes da Ouvidoria da PMDF. Braslia, DF.
3.8. Corregedoria de Polcia Militar do Distrito Federal
Instituda pelo Decreto n. 17.725/96, centraliza as funes de controle

interno da PMDF. Constitui o terceiro escalo de controle interno da corporao.
A unidade comandada por um coronel (Corregedor-geral) e ainda composta
por 83 oficiais e praas, todos com formao superior em Direito. Para estar lotado
na unidade, atualmente, este o requisito fundamental, de modo a demonstrar que a
abordagem legalista a mais presente. Todavia, a exigncia da diplomao no
desfaz o trao hierrquico, onde cada qual tem sua funo: superior ou subalterna,
administrativa de atividade-meio ou atividade-fim, de acordo com as patentes. S
possvel, por exemplo, a conduo de uma investigao por um oficial, sendo os
praas auxiliares no processo.
Localizada distantemente dos quartis, a proposta a de oferecer um local
mais neutro, onde nem mesmo o uniforme possa simbolizar e localizar possveis
75
assimetrias de recepo de contedo. A informao a de que muitos policiais
militares procuram a Corregedoria, alegando que, de outra forma, suas queixas no
seriam atendidas no prprio batalho a que pertencem.
Sobre isso, necessria uma distino inicial de atuao da Corregedoria. A
unidade est dividida, basicamente, em dois grandes conglomerados:
1) Seo de Polcia Judiciria Militar (SPJM): seo pertencente
Corregedoria responsvel pela tomada de reclamaes e denncias por
quaisquer tipos de pblico, em plantes de 24 horas. ali ainda que so
confeccionados Autos de Prises em Flagrante (APF), alm dos
Registros de Ocorrncia, que, posteriormente, sero encaminhados ao
segundo conglomerado apresentado a seguir. Ainda cumpre cartas
precatrias, efetua investigao preliminar, desloca equipes de planto
aos locais de crime militar 5 e acompanha percias;
2) Corregedoria propriamente dita. Aqui, esto as competncias de
correio, relacionamento, tomada de contas, entre outras.
Assim, percebe-se que a instncia da SPJM engloba atividades tpicas de uma

ouvidoria, mas no exclusivamente. Alm disso, detm maior legitimidade de
atuao, uma vez que est sob a guarda da Corregedoria, rgo centralizador do
controle interno. O espectro de atuao maior, mesmo do ponto de vista
processual, uma vez que a expedio de APF e Registros de Ocorrncia so partes
integrantes dos inquritos e/ou sindicncias abertos posteriormente.
Do ponto de vista das prerrogativas, assim podem ser esquematizadas:
5
Crimes militares podem ser definidos como aqueles inseridos no artigo 9 do Cdigo Penal
Militar. Todavia, so separados pela doutrina como propriamente militares e impropriamente
militares. Os primeiros so aqueles que s podem ser praticados por militares, ou que exigem do
agente a condio de militar. So exemplos: crimes de desero, de violncia contra superior ou
inferior, de recusa de obedincia, de abandono de posto, de conservao ilegal do comando etc. Os
segundos so os comuns por natureza, podem ser cometidos por qualquer cidado, mas quando na
posio de atuao por militares, ganham o status de crimes militares. So exemplos: crimes de
homicdio, leso corporal, contra a honra, contra o patrimnio, de trfico ou posse de
entorpecentes, o peculato, a corrupo, os crimes de falsidade, dentre outros. H ainda a
possibilidade de civis cometerem crimes previstos pelo Cdigo Penal Militar (insubordinao,
crimes contra o patrimnio militar, contra agentes civis em exerccio da Administrao militar, por
exemplo). A Corregedoria, portanto, abrange todo este espectro, mas nem sempre com eficincia, j
que um militar, em prtica de crime comum, pode apresentar identificao civil, e at mesmo ser
processado pela Justia comum sem o conhecimento da Justia Militar, fato observado nas
entrevistas e em documentos da Corregedoria da PMDF.
76
1) Correio de processos administrativos e inquritos;
2) Relacionamento com rgos de controle externos;
3) Controle interno, mas no exclusivo, da atividade policial;
4) Apurao por meio da tomada de contas;
5) Instruo de processos de excluso;
6) Edio de instrues normativas e orientadoras;
7) Registro de antecedentes criminais e disciplinares;
8) Recepo de reclamaes e denncias.
Alm dessas funes da instituio, a figura do Corregedor-geral de

vultuoso posicionamento poltico, j que assessora o Comandante Geral nos
assuntos referentes ao exerccio da polcia judiciria militar, no poder disciplinar e
correlatos; instrui diretamente comandantes ou chefias de polcia na instruo de
procedimentos apuratrios; e ainda mantm contato direto com instncias mais
ativas de controle externo Ministrio Pblico, Poder Judicirio, mdia, entre
outros. J o Corregedor-adjunto, entre outras atribuies, manifesta-se
conclusivamente sobre procedimentos investigatrios (Oliveira, 2007).
Toda essa mquina administrativa, mesmo com tamanho poder de atuao,
no est isolada de um controle por outros agentes. Estima-se, por relatrio da
Promotoria de Justia Militar, que 1.873 casos esto por ser resolvidos desde 20036.
Tal fato indica que, ainda que o corpo administrativo tenha formao adequada, a
eficincia/eficcia no se mostra satisfatria.
Em coro com os estudos sociolgicos, percebe-se ainda que, mesmo na
existncia de uma instncia de controle interno de peso como a Corregedoria, no
h garantia de que possveis culpados sejam, de fato, punidos. E isso porque,
conforme j lembra Oliveira (2007),
interessante frisar que, no mbito interno da PMDF, o Comandante Geral e o Corregedor
tm o poder de avocar a soluo do procedimento apuratrio, qualquer que seja ele,
discordando da concluso apresentada pelo oficial encarregado do procedimento. A
justificativa apresentada pela Corregedoria para a imposio deste ato administrativo est
calcada no poder discricionrio do Comando, assim como para corrigir eventuais distores
que possam ocorrer no transcurso das apuraes ou investigaes.
6
Jornal Correio Braziliense, Processos parados na Corregedoria da PM tm 180 dias para serem
concludos Braslia, 18 de maro de 2008.
77
Depreende-se, ento, que ao final, o grande controle exercido pelo
Comandante Geral em sua deciso de acatamento ou no do processo
administrativo.
As demandas chegam por muitos rgos de relacionamento da Corregedoria,
inclusive internos. De forma direta, as demandas entram pela SPJM, por meio de
Registro de Ocorrncia, sejam elas in loco, sejam elas por meio de equipes
destacadas mediante informao de um crime.
Quaisquer demandas podem ter dois tipos de tratamento: sindicncias7 ou
inquritos policiais militares (IPMs).
As sindicncias tm por finalidade proporcionar o levantamento de dados e
informaes capazes de esclarecer um fato ou ato e identificar pessoas nele
envolvidas, direta ou indiretamente, quando da participao que envolva somente
policiais militares. Podem ocorrer tambm no mbito das unidades de Polcia
Militar, conforme j visto, por determinao do Chefe e Subchefe do Estado Maior.
Todavia, quando instaurada em unidade da PM, deve ser informada Corregedoria
para que seja catalogada.
J os IPMs so as apuraes sumrias de fato, que, nos termos legais,
configure crime militar, e de sua autoria. Tm o carter de instruo provisria, cuja
finalidade precpua a de ministrar elementos necessrios propositura da ao
penal, privativa do Ministrio Pblico. Constituem, portanto, instrumentos de ao
processual penal militar mais graves e que devem ser remetidos, quando acatados,
ao final, pelo Comandante Geral, Auditoria Militar do Distrito Federal (AMDF).
Outra forma de atuao a partir do Ministrio Pblico: solicitada
Corregedoria um IPM; os resultados so remetidos, quando da constatao de crime
militar (excetuados os dolosos contra a vida e os de tortura), novamente ao MPDFT
para a instaurao da ao penal pblica; em seguida, vo para a AMDF ser
julgados.
E isso para quaisquer crimes, sejam eles de competncia da Justia comum,
da Justia Militar, alm da formulao de pareceres ao Tribunal de Contas do DF.
Para isso, a Corregedoria est implantada de acordo com a Figura 3.9.
7
Regulamentadas pela Portaria da PMDF n 250 de 10 de maio de 1999.
78
Corregedor-
Geral
Corregedor-
SPD
Adjunto
SA CTCE CPJMPA SPJM SAI
- SPD: Seo de Procedimento Disciplinar SPA

- SA: Seo Administrativa
- CTCE: Coordenao de Tomada de Contas Especiais
- CPJMPA: Coordenao de Polcia Judiciria Militar e
Procedimentos Administrativos
SPJ
- SPA: Seo de Procedimentos Administrativos
- SPJ: Seo de Procedimentos Judiciais
- SPJM: Seo de Polcia Judiciria Militar
- SAI: Seo de Assuntos Internos
Figura 3.9. Organograma da Corregedoria da PMDF. Braslia, DF.

Fonte: OLIVEIRA, P. R. B. Direitos Fundamentais e Preservao da Ordem Pblica: um
estudo sobre a atividade de policiamento ostensivo desenvolvida pela Polcia Militar do
Distrito Federal. Braslia: Universidade de Braslia, 2007. Dissertao de mestrado.
Como atuao satisfatria, tem-se principalmente a integrao das unidades

de gesto. Poder-se-ia pensar que no desejvel que o controle interno seja to
expansivo assim, todavia, no tem esta classificao ligao com este aspecto: trata-
se de uma integrao das unidades de gesto interna corporao. sim a
Corregedoria que se encontra em nvel mximo de controle sobre os policiais;
portanto, possui atuao desejvel neste ponto, conforme ser discutido mais
frente.
Por integrar as unidades de gesto do controle, a atuao do Corregedor
expressiva sobre as UPMs. Mesmo quando o inqurito policial militar ou a
sindicncia no so realizados pela Corregedoria, nesta ltima a que todas devem
se reportar, obedecendo prazos e indicando quais desfechos foram tomados, ainda
que essas unidades da PMDF gozem de autonomia para a realizao dos seus
processos investigatrios.
Por conseguinte, desfruta a Corregedoria de ao de recomendao bastante
significativa. De acordo com discurso de um policial militar, no se trata de uma
unidade atrativa aos olhos dos pares, j que h carga de trabalho pesada; todavia,
79
sem dvida um centro poltico importante para a corporao quando da tomada de
decises importantes para a estruturao do agir do policial.
Assim, tem a Corregedoria atuao satisfatria quando da interveno em
procedimentos tomados dentro das UPMs. Sua condio de controle mximo da
PMDF a direciona dessa forma.
Justamente por se encontrar em situao de centralidade para o controle
policial, a Corregedoria encaminha demandas, de acordo com as entrevistas, de
maneira parcial. Quando casos de abuso policial chegam at ela sem antes passar
pelas UPMs, nela que se do os processos investigatrios, nem sempre sendo
repassado ao chefe da unidade policial correspondente, quando isso possvel.
Mesmo se constituindo em central no controle da PMDF, percebe-se que nem
por isso a Corregedoria chegou, de fato, a contribuies mais efetivas no campo do
processo investigativo. Assim, se considera que a Corregedoria cumpre
parcialmente sua funo de preveno de omisses.
De maneira insatisfatria est a capacitao do pessoal, uma vez que a
influncia da Corregedoria mais poltica, decisria, de consulta, do que
necessariamente de aperfeioamento de conduta policial em respectivos centros de
treinamento e reciclagem de recursos humanos.
Quanto ao retorno ao queixante, considera-se insatisfatria a atuao, visto
que nem sempre a Corregedoria tem atuao clere, deixando ao demandante
defasagem entre o recebimento de um fato e a resoluo do mesmo, conforme
constatao dos promotores de justia. Nesse meio-tempo, ao queixante cumpre a
espera ou retornos incessantes para saber o que aconteceu com o seu caso.
Para a recepo da demanda, a despeito das tentativas de desmilitarizao
do espao da Corregedoria, bem como do seu afastamento das unidades de polcia
tradicionais, no se considera satisfatrio tal espao. Trata-se de um ambiente
localizado longe dos espaos centrais do DF, de difcil acesso e carente de
subunidades de recepo de demanda mais prximas da populao.
O apoio vtima restrito ao encaminhamento aos rgos de percia usuais,
no se tendo nenhuma preocupao quanto ao amparo posterior da queixante. Desta
maneira, considera-se que no um servio satisfatrio.
80
Assim, possvel observar as aes da Corregedoria de acordo com a Figura
3.10.
Interveno
em procedi-
mentos
Acompa- Encami-
nhamento nhamento de
da demanda demanda
Ao Preveno
recomen- de omisses
datria
Correg.
PMDF
Integrao
das unidades Recepo de
de gesto demanda
Capacitao Apoio
de pessoal vtima
Retorno ao
queixante
Legenda:
Figura 3.10. Aes da Corregedoria da PMDF. Braslia, DF.
3.9. Auditoria Militar do Distrito Federal e Tribunal de Justia do Distrito

Federal
A Justia Militar no Brasil encontra-se disciplinada na Carta Poltica de 1988

no seguinte artigo:
Art. 92. So rgos do Poder Judicirio:
(...)
VI - os Tribunais e Juzes Militares;
81
No sistema jurdico brasileiro, a Justia Militar est dividida em: Justia
Militar Federal e Justia Militar Estadual. Na esfera federal, esto os militares
integrantes das Foras Armadas Exrcito, Marinha e Aeronutica quando esses
violarem os dispositivos do Cdigo Penal Militar. Cabe esfera estadual/distrital
julgar os integrantes das chamadas Foras Auxiliares: polcias militares e bombeiros
militares.
Interessa, neste trabalho, saber como est organizada a Justia Castrense no
DF. Assim, a redao vem da Lei 8.407, de 10 de janeiro de 1992:
Art. 2 A Justia Militar do Distrito Federal e dos Territrios ser exercida:
I - pelo Tribunal de Justia em segundo grau;
II - pelo Juiz Auditor e pelos Conselhos de Justia.
1 Competem Justia Militar o processo e o julgamento dos crimes militares,
definidos em lei, praticados por Oficiais e Praas da Polcia Militar do Distrito Federal
e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal.
2 Os feitos de competncia da Justia Militar sero processados e julgados de acordo
com o Cdigo de Processo Penal Militar (Decreto-Lei n 1.002, de 21 de outubro de
1969) e, no que couber, respeitada a competncia do Tribunal de Justia, pela Lei de
Organizao Judiciria Militar (Decreto-Lei n 1.003, de 21 de outubro de 1969).
A primeira instncia a feita pelo Conselho Especial de Justia e Conselho

Permanente de Justia. Assim, d-se uma diferenciao na instruo de cada um dos
casos a ele chegados, j que o Conselho Especial destina-se aos oficiais da
corporao e o Conselho Permanente aos praas. A justificativa para a diferenciao
um dos princpios fundamentais da instituio militar: a hierarquia.
O Conselho Especial presidido pelo Juiz Auditor e composto por quatro
oficiais igual ou superior do acusado, podendo recorrer-se a um oficial da
inatividade para que o preceito seja cumprido. Aos oficiais componentes de ambos
os conselhos chama-se Juzes Militares. Eles so escolhidos mediante sorteio feito
pelo Juiz Auditor em sesso pblica a partir de uma lista enviada pela Polcia
Militar do DF e pelo Corpo de Bombeiros do DF.
O Conselho Permanente tem seus componentes obtidos por sorteio como na
composio do quadro do Conselho Especial. Seus membros, Juzes Militares,
serviro pelo perodo de quatro meses seguidos, e s podero ser de novo sorteados
aps o decurso do prazo de seis meses, contados da dissoluo do conselho em que
hajam figurado, o que no ocorre no foro para os oficiais.
82
Para critrios de maior iseno na conduo dos processos e procedimentos,
no so includos na relao os Comandantes-Gerais, os Oficiais em servio fora da
respectiva corporao, inclusive os Assistentes Militares e os Ajudantes de Ordem.
Ou seja, esses oficiais poderiam influenciar erroneamente, uma vez que esto em
funes de privilgio de informaes.
Devido formao mista existente nos Conselhos de Justia, ou seja,
formados por um Juiz Civil mais os Juzes Militares, estes so chamados de
escabinado. Destinam-se ao julgamento de aes cometidas por policiais militares
contra policiais militares. Ao Juiz Auditor compete o julgamento dos processos de
policiais militares contra civis, exceto no que de competncia da Justia Comum,
ou seja, os crimes dolosos contra a vida de civis. Neste ltimo, o processo
remetido ao Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios para a devida
instruo em meio civil, a partir do que j foi relatado em itens anteriores.
Desta maneira, ao Juiz Auditor cabe:
a) Processar os feitos da competncia do Tribunal do Jri, ainda que
anteriores propositura da ao penal, at julgamento final;
b) Processar e julgar habeas corpus, quando o crime atribudo ao paciente
for da competncia do Tribunal do Jri;
c) Instalar, juntamente com os Comandantes-Gerais da Polcia Militar e do
Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, a Auditoria da Justia
Militar;
d) Expedir alvars, mandados e outros atos, em cumprimento s decises
dos conselhos, ou no exerccio de suas prprias funes;
e) Conceder habeas corpus, quando a coao partir de autoridade
administrativa ou judiciria militar, ressalvada a competncia do
Tribunal de Justia;
f) Exercer superviso administrativa dos servios da Auditoria e o poder
disciplinar sobre servidores que nela estiverem lotados, respeitada a
competncia da Corregedoria de Justia.
Como segunda instncia, encontra-se em alguns Estados (So Paulo, Minas

Gerais, e Rio Grande do Sul) os Tribunais de Justia Militar (TJM). Nos Estados em
83
que no existe o TJM, essa competncia exercida por uma Cmara Especializada
do Tribunal de Justia.
Os Tribunais de Justia Militar ou Cmaras Especializadas dos Tribunais de
Justia dos Estados/Distrito Federal julgaro o acusado submetido a Conselho de
Justificao decidindo pela perda ou no do seu posto e patente. A matria sob
anlise originria na forma da Constituio Federal, e da deciso proferida pelo
Tribunal caber recurso para o Superior Tribunal Militar (STM), que poder manter
ou reformar a deciso proferida pelo Tribunal.
No Distrito Federal, tem-se somente um Juiz Auditor para dar conta de todos
os processos remetidos Justia Militar, tanto de policiais militares quanto de
demais agentes militares distritais. O resultado a sobrecarga que acarreta a
morosidade dos desfechos, pondo-se muitas vezes em questo a credibilidade desta
instncia de controle. Todavia, cabe ressaltar que a crtica morosidade permeia
boa parte das instncias judiciais do pas, independente de serem especficas para
Justia castrense ou no.
Pode-se dizer, ento, que os pontos fortes da ao da Justia comum e
castrense esto na mediao de conflitos e interveno em procedimentos.
importante ressaltar que se trata de uma atuao lenta, mas que quando ocorre,
merece destaque. Trata-se de um controle a posteriori, mas fundamental na garantia
da confiana da populao nos agentes pblicos.
Assim, a capacidade destes operadores do Direito importante enquanto
atores de recomendao para coibir aes abusivas da PMDF. Essa capacidade, no
entanto, em muito prejudicada pela lenta resposta que conseguem dar sociedade.
, pois, tida como parcialmente satisfatria em relao aos seus objetivos.
Justamente por no ser clere, pode-se dizer que parcialmente retorna ao
queixante o desfecho das questes por este trazida.
Quanto ao apoio vtima, parece ser parco como em outras esferas de
controle.
Assim, as aes das instncias judicirias, controles tpicos a posteriori,
podem ser assim sintetizadas, de acordo com a Figura 3.11.
84
Apoio
vtima
Ao
Mediao
recomen-
de conflitos
datria
Controle
Interveno
Retorno ao
em procedi-
queixante
mentos
Legenda:
Figura 3.11. Aes das instncias judicirias. Braslia, DF.
85
4. Relacionamento do Controle
4.1. Controle Interno: Organizao
O primeiro relacionamento a ser debatido justamente aquele que se d no

mbito do controle interno da organizao policial. Para isso, analisar-se-o os
modos de organizao deste tipo de accountability.
Na PMDF, h trs nveis de controle razoavelmente independentes entre si. O
primeiro exercido no interior de cada Unidade de Polcia Militar (UPM) e seus
responsveis so os chefes, diretores e/ou comandantes, conforme j explicado no
captulo anterior. Depois, est a Ouvidoria e, em seguida, a Corregedoria, tambm
j detalhadas em captulo anterior.
Diz-se que so nveis de controle razoavelmente independentes entre si
porque no guardam imperativo de ao pr-determinado. Podem, cada um a seu
modo, agir em prerrogativas distintas, a partir da tomada de conhecimento de uma
irregularidade. Assim, para a compreenso do relacionamento entre os nveis,
prope-se o esquema a seguir (Figura 4.1).
UPMs
Ouvidoria
Corregedoria
Figura 4.1. Nveis de controle interno da Polcia Militar do Distrito Federal.

Braslia, DF.
O que se leva em considerao a abrangncia de ao de cada um desses

nveis. O correspondente ao das UPMs restrito apenas aos membros daquela
unidade. A Ouvidoria, embora no se enclausure na ao de uma UPM especfica,
86
podendo receber denncias variadas, deve se reportar ao responsvel da UPM
especfica onde o fato ocorreu ou ainda encaminhar instncia de maior aporte, a
Corregedoria. Esta ltima, por sua vez, agrega funes e status sobressalente sobre
os outros nveis.
O nvel de controle mnimo o exercido pelo prprio Chefe, Diretor ou
Comandante de UPM. Ele o responsvel por aquela unidade e o impulsionador de
quaisquer procedimentos administrativos investigatrios e punitivos unicamente dos
seus subordinados, desde que acompanhado, direta ou indiretamente, pela
Corregedoria, conforme j explicado em captulo anterior.
O nvel intermedirio o da Ouvidoria. Embora no tenha funo expressa
de investigao, requisito de legitimidade mpar. Santim (2004), inclusive, atribui a
esses rgos o controle administrativo precpuo, equivalente ao que deve ser
exercido pelo Ministrio Pblico. Todavia, no DF, tida como distribuidora de
competncias tanto para o nvel bsico de controle (UPMs), quanto para o nvel a
seguir.
No crculo mais abrangente encontra-se a Corregedoria. dela a prerrogativa
de instaurar procedimentos administrativos e disciplinares contra quaisquer
policiais, ainda que de UPMs distintas; l que h a comunicao mais intensa com
outros rgos de controle; tambm possvel encontr-la editando instrues
normativas para toda a corporao; e ainda naquela instncia que tende a se
formar alguns consensos sobre como controlar melhor a PMDF.
4.2. Controle Externo: Organizao
No possvel falar em hierarquia formal entre os vrios agentes incumbidos

de realizar o controle externo da PMDF. Constituem-se como rgos autnomos e
dotados, cada qual, com uma especificidade legal e social para a ao fiscalizadora,
conforme j relatado em captulo anterior. Essa no-organizao ser tratada
oportunamente.
87
4.3. Relacionamento entre Controle Interno e Externo
De acordo com o que j foi visto, diversos agentes relacionam-se no controle

da Polcia Militar do DF. Alguns centralizam a relao, outras apenas dela
participam de maneira subsidiria. Prope-se, assim, um esquema para a
compreenso da arena de atuao dos rgos:
OAB-DF
Ministrio Defensoria
Pblico Pblica
Instncias Ministrio
Judicirias da Justia
Corregedoria Ouvidoria
Mdia da PMDF Geral do DF
Ouvidoria
PCDF da PMDF
Movimentos
sociais UPMs
CLDF
Controle externo
Controle interno
Relao subsidiria
Relao subsistente
Figura 4.2. Arena de atuao dos rgos de controle externo e interno da PMDF.
Braslia, 2008.
88
Todavia, como j foi dito, deste relacionamento algumas participam de
maneira distante, sendo muitas vezes virtuais do ponto de vista de ao. Suas
incumbncias residem em apenas registrar uma demanda e repass-la Corregedoria
da PMDF. So elas: Ministrio da Justia, Ouvidoria do DF. Ou ainda sua atuao
intermitente, conduzida por fatos pontuais de violncia policial, como o caso da
mdia e movimentos sociais.
4.3.1.Centralidade nas Relaes: Corregedoria no Foco
De forma geral, poder-se-ia dizer que um sistema do tipo centralizador na

figura da Corregedoria. E isso porque nenhum dos agentes capaz de agir, seja de
maneira formal ou informal, sem que o parecer do Corregedor d a instruo do
caso. Segundo um dos ouvidos no Ministrio Pblico, ressalvados os casos em que
os prprios promotores conduzem a investigao. De forma geral, a afirmao :
No h o que fazer, eles so os nicos a poder tomar partido da situao, so os nicos
competentes para isso.
E, de fato, o entendimento do sistema legal brasileiro que no se aplica o

controle externo para a verificao de abusos cometidos por policiais, ao menos de
forma direta. Os possveis abusos dos policiais militares em servio podem
constituir mera infrao administrativa, caso em que sero invariavelmente
apurados atravs do controle interno. A diretriz vem da smula 473 do Supremo
Tribunal Federal. Em hiptese de constituir mais do que um ilcito administrativo,
passveis de originar a ocorrncia de infrao penal que entra, de maneira
realmente ativa, o Ministrio Pblico, por ser o titular da ao penal. Diz a referida
smula:
A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam
ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.
Trata-se de um entendimento do final da dcada de 1970 e que permanece at

hoje balizando o que se faz no controle externo da PMDF. Nas palavras de Santim
(2004):
89
A doutrina tradicional no aceitava o controle do mrito do ato administrativo por parte do
Judicirio, entendimento que influenciou por muito tempo as decises dos tribunais de
auto-restrio da matria sujeita jurisdio.
Todavia, o mesmo autor diz que j possvel encontrar decises que vo de

encontro ao
dogma da excluso da anlise da discricionariedade e do mrito do ato administrativo
(Santis, 2004).
Isso, no entanto, em hiptese alguma constitui consenso. Nas palavras dos

policiais militares, e corroborado por Santis (2004), bices recorrentes ao controle
sobre o ato administrativo so: prejuzo da autonomia da Administrao Pblica,
com entrave independncia e harmonia entre os poderes; e no-preservao da
caracterstica de discricionariedade do ato administrativo, onde a ateno deve cair
apenas na legalidade.
Parece ser geral tambm o entendimento entre muitos operadores do Direito
e mesmo entre policiais militares de que o processo investigatrio seja mais
meritrio quando efetuado nos limites da prpria PMDF. Sobre isso, parece no
haver a menor dvida entre membros da Corregedoria, onde h explcita
desqualificao dos procedimentos de investigao que eventualmente ocorrem na
Polcia Civil do DF por no terem os conhecimentos necessrios do ofcio de
polcia necessrios 8.
Um outro detalhe deve ser observado. Aps a edio da Lei 9.299, de 07 de
agosto de 1996, muitos defensores da mudana do Cdigo Penal Militar entenderam
que a competncia de investigar, processar e julgar estaria fora do mbito militar.
Todavia, pelo entendimento atual, a capacidade de ao da fase investigatria pr-
processual est restrita legalmente polcia judiciria militar.
Trata-se de um embate que extravasa os limites do accountability puro, uma
vez que temos uma legislao penal militar que insere na Justia Comum os crimes
praticados pelos policiais militares dolosos contra a vida de civis, quando em
servio; todavia, d responsabilidade aos policiais militares na conduo do
processo investigatrio pr-processual. Assim, parece que quaisquer pr-
8
Sobre esta questo, muitas so as decises em tribunais brasileiros revalidando o dispositivo de
investigao pela polcia judiciria militar, em quaisquer situaes de competncia judicial
comum ou castrense. O embate entre policiais civis e militares relatado em diversos trabalhos de
doutrina penal militar (Assis, 2008; Rosa, 2007; Costa, sem data; Miguel & Coldibelli, 2008)
90
formulaes para a denncia penal ficaram restritas ao rgo militar, ainda que
pudessem estar em outras esferas de controle externo.
Do ponto de vista da doutrina jurdica, Costa et alii (2003) acrescentam:
O Ministrio Pblico, para validamente formular a denncia penal, deve ter por suporte
uma necessria base emprica, a fim de que o exerccio desse dever-poder no se
transforme em um instrumento de injusta persecuo estatal. (...) E, como geralmente o
Ministrio Pblico no consegue provar mais do que ficou demonstrado na esfera
administrativa, a absolvio fatal, transformando-se o processo numa pena. Guardadas
as devidas propores, o que muitas vezes acontece no processo administrativo
disciplinar in genere. Deve, portanto, a Administrao valer-se dos meios regulares de
investigao para tornar plausvel e fundamentada qualquer acusao a ser formulada em
face do agente pblico, sendo lgica e moralmente incabvel que tal verificao ocorra
apenas aps a instalao do processo regular.
A partir deste trecho, podemos observar fundamentalmente dois pontos de

vista corroborados pelos policiais e at alguns promotores ouvidos. O primeiro diz
respeito a uma viso de que a necessria base emprica grifo dos autores
poderia acontecer apenas na instncia policial militar.
A explicao que vai alm do saber jurdico simples: o conhecimento
acerca das tcnicas, das tenses do policial, do que correto fazer ou no, dos
conhecimentos sobre os problemas do policial e at mesmo a invocao de salrios
baixos que justificariam a tenso do policial estariam apenas restrito a um tipo
especfico de polcia, ela prpria. E no possvel aqui que outro agente policial
(civil, por exemplo) se arvore em dizer se aquela atitude foi abusiva ou no, j que
ele no tem noo do que vai por trs daquela possvel atitude abusiva.
E isso est presente at mesmo entre os membros do Ministrio Pblico
ouvidos, agentes que carregam em si a lgica precpua de contestao das aes do
Estado quando da defesa dos direitos da sociedade. Sobre isso, Guimares et alii
(2005) j dizem:
Nesse sentido, a relao entre a polcia e a populao estruturada sobre imagens, crenas
e esteretipos que ficam sedimentados em ambos os lados [polcia e sociedade], tanto pelas
experincias concretas vividas nos processos de interao, quanto pelo conjunto de
representaes construdo na sociedade.
O segundo ponto da fala dos autores que precisa ser mencionado a crena
de que os elementos de investigao conduzidos antes da instaurao de um
processo no mbito da Justia comum ou Castrense levam a um entendimento do
juiz no mesmo sentido. Assim, em uma extrapolao, o processo viraria pena, no
mesmo grifo dos autores. E, portanto, a instncia judiciria teria os meios de
91
controle muito restritos, conduzidos unicamente pelos agentes internos, uma vez
que o
processo disciplinar por si s j desqualificaria inexoravelmente o policial militar perante
seus superiores, pares e subordinados (Costa et alii, 2003; grifo nosso).
preocupante, no entanto, a centralidade dos atos conferidos pela

Corregedoria em detrimento de praticamente quaisquer outros meios investigatrios.
Trata-se da nfase neo-institucional que enfatiza que o arranjo institucional no qual
os policiais esto inseridos molda suas aes, ou seja, que os constrangimentos da
instituio bastam para o cessar do desvio criminal (Junior, 2006). Assiste-se, ento,
a um momento em que os rgos, internos e externos, esto desenhados de modo a
permitir que apenas a nica instncia que resolve seja a prpria polcia,
excetuando-se os casos pontuais conduzidos pelo MPDFT j mencionados.
mister salientar que no se contesta aqui que as Corregedorias tm papel
fundamental como controle interno, o que muitos estudos j tm demonstrado
(Costa, 2004; Bayley, 2006; Hollanda, 2006). O que se prope que apenas o
controle oriundo desta instncia no suficiente para superar os entraves da ao
policial abusiva, tanto a priori, quanto a posteriori dos fatos. Ou seja, da
interao entre polcia, sociedade civil e sociedade poltica que mecanismos de
controle podem ser fortalecidos e, conseqentemente, nveis de confiana podem ser
melhorados.
4.3.2. Distribuio de Tarefas: Ministrio Pblico no Foco
O Ministrio Pblico tambm se encontram em posio de desemboque para

os abusos cometidos pela PMDF, e at mesmo como fiscalizador deste rgo
central. O papel fiscalizador, no entanto, acessrio na maior parte dos eventos,
uma vez que o andamento das investigaes, e mesmo das decises aportado pelo
controle abrangente interno, conforme j discutido.
No se discute o papel do Ministrio Pblico enquanto instituio
consolidada, especialmente a partir da Carta Poltica, na defesa dos interesses da
sociedade, especialmente daqueles intitulados metaindividuais. O que se discute o
92
posicionamento de figuras ligadas a ele que fazem, de fato, o trabalho ocorrer. Silva
(2001) discorre plenamente sobre isso, e diz:
O saber jurdico, a carreira e os debates internos que tm lugar no Ministrio Pblico
concorrem para a formao do ethos que est por trs da linguagem e da ao dos
promotores de justia. As diferentes formas de atuao adotadas pelos promotores refletem,
sem dvida, distintas formaes, opinies polticas e cargos ocupados no decorrer da
carreira.
Assim, o papel do MP, em muitas situaes, no se encontra no foco de

atuao, seja pelo entender do agente, seja por restries legais que objetivamente
impedem o melhor funcionamento. Excees so feitas ao controle que exercido
sobre o andamento dos casos diretamente com a Corregedoria, onde telefonemas e
documentos oficiais procuram tomar conhecimento do que ocorre e atentar para os
prazos estabelecidos na legislao.
Um exemplo bem evidente da ao do MPDFT encontra-se na concorrncia
para o afastamento do Comandante Geral da PMDF e do Corregedor-Geral, em abril
de 2008, por diversas irregularidades na Corregedoria. Os promotores detectaram
demora nas investigaes, constantes vetos por parte do Comandante Geral aos
afastamentos recomendados, alm da denncia de favorecimento de um policial
militar que estaria em processo de afastamento da corporao por parte de um
deputado e um secretrio de governo, ambos com carreira anterior na PMDF9.
Cabe ressaltar que as providncias tomadas pela Promotoria de Justia
Militar s ocorreram a partir do ano anterior, 2007, onde se percebeu que a maioria
das sindicncias e IPMs instaurados entre 2003 e 2005 ou no foram encerrados, ou
no concorreram para punies para os neles envolvidos, apesar de constiturem
infraes gravssimas, no entender dos promotores. Saram os responsveis pelas
supostas atitudes de improbidade administrativa, ficaram as promessas de que os
processos disciplinares e administrativos iriam ser revistos sob os auspcios do
MPDFT mas ainda sim na esfera da Corregedoria.
De maneira pr-ativa, em um controle a priori, reunies constantes ocorrem,
mas sabido que nenhuma delas constitui objeto forte de ao. Tanto que uma
cmara especializada ligada a Corregedoria Geral do DF foi desfeita por estar
subutilizada pelos envolvidos na discusso de segurana pblica: discusses
9
Jornal Correio Braziliense, 24 de abril de 2008.
93
acalouradas, mas poucas resolues, no prprio dizer de um dos ouvidos na
Corregedoria da PMDF. Fadiga expressa tambm na fala de promotores, onde a
idia de que grandes idias e solues para a rea de segurana pblica inexistem na
prtica, e onde dar conta dos processos legais em suas mos j constitui enorme
bagagem de trabalho.
Santim (2004) j observa essa dificuldade de insero de propostas para o
campo da segurana pblica. Agentes do Executivo tendem a centralizar a pretenso
de exclusividade na elaborao dessas polticas, bem como medidas de preveno:
Estranhamente, o prprio Estado no procura estimular e facilitar a participao de outros
rgos estatais e da populao. A formulao e alterao de qualquer poltica de segurana
pblica so atividades de cunho poltico do Estado, especialmente por meio do Executivo,
mas o Legislativo, o Ministrio Pblico e o cidado devem integrar os debates a respeito,
para melhoria do sistema.
O aspecto corporativista e profundamente fechado em si dos polticos e

agentes policiais mais diretamente ligados conduo de polticas de segurana, no
DF, talvez constituam um dos grandes entraves para a insero maior de membros
do MP nessas decises. Esse aspecto muito ressaltado na fala dos promotores,
onde a lembrana de coronis e generais aposentados como Comandantes Gerais da
PMDF dificulta profundamente a recepo de idias diferentes para polticas
pblicas. Dificuldade essa nem sempre expressa pelos escales menores da
corporao, em geral, receptivos aos promotores, conforme j relatado.
No entanto, isso no impede que demonstraes de auto-apreo ocorram
entre os promotores, aos quais nada foge aos olhos do MP. Trata-se de um
complexo jogo de linguagem tcnica jurdica que cria a atmosfera de oficialidade
e funciona como distanciador, imprimindo a legitimidade dos operadores do
Direito e, portanto, sua fonte de poder (Silva, 2001).
Tal posicionamento dificulta tambm a incluso da idia de que alguma coisa
pode estar sendo disfuncional no trabalho do Ministrio Pblico. Em entrevistas,
quando perguntados sobre a acessibilidade dos cidados ao rgo, todos foram
enfticos em dizer que toda sociedade sabe da existncia daquele servio e,
portanto, campanhas de publicidade, por exemplo, seriam de menor importncia,
mas tambm no deixavam de ser importantes. Em outras respostas aparece a idia
de que o servio acessvel a qualquer um, bastando apenas se dirigir ao edifcio e
falar diretamente com o promotor, todos estariam disposio.
94
Embora a assertiva de que basta vir aqui seja verdadeira, estudos
sociolgicos j mostram a fragilidade dessa relao (Bourdieu, 2000). Alm de se
constiturem situaes de pouco conforto, j que a denncia recai sobre uma
instituio iminentemente de possvel uso da fora fsica, as barreiras simblicas do
local, das roupas, do linguajar jurdico podem no atrair muitos denunciantes.
4.3.3. Subjacentes ao Foco: Demais Instituies de Controle Externo
possvel verificar pelo esquema que todas as demais instituies tm algum

papel fiscalizador e/ou cooperador, embora no exeram posturas de destaque,
exceo feita quando dos casos mais apelativos, onde todos desejam ser partcipes
de uma histria de impacto.
Foi justamente em um dos rgos visitados que se percebeu a maior
movimentao em torno de uma figura poltica de conscientizao dos direitos do
cidado frente polcia. E como no deixa de ser uma figura poltica, histrias de
impacto permeiam a atuao da mesma. o caso da CLDF, um dos rgos
responsvel pelo controle externo policial, no entanto, apresenta atuao
intermitente justamente porque sua maior propulsora, a ento deputada e presidente
da Comisso rika Kokay, mescla histrico de maior ou menor militncia no campo
dos direitos humanos, em funo dos seus compromissos. No momento da pesquisa,
encontrava-se afastada e as demandas Comisso, portanto, haviam diminudo
drasticamente, prova da fora da imagem da deputada.
Por outro lado, interessante perceber que a intermitncia da ao da CLDF
mostra que a mesma no se consolidou, de fato, para o controle externo. Parece
pesar sobre a Comisso, quando do afastamento da sua presidente, o mesmo
sentimento de desconfiana que permeia a classe poltica em geral e suas
instituies (Baquero, 2001). E isso aponta para a existncia mais virtual do que
real deste tipo de accountability. Junte-se a isso a fraca atuao enquanto controle
externo seja por motivos de restrio legal, ou no mais das vezes, pela inexistncia
de fatos chocantes que possam ser apadrinhados pela classe poltica em geral.
Essa virtualidade tambm se encontra em outras instituies encarregadas do
controle externo. Nem elas esto preparadas para receber sistematicamente
95
denncias, nem elas desejam se inteirar completamente desses assuntos, vista a
carga de sentimentos e relatos com os quais eles se chocam. Parte-se para a idia de
que constitucionalmente, seja pelo Estado brasileiro, seja pelo Distrito Federal,
especificamente, no se observam os nveis de ao estatal que conduzem a valores
sociais, explorado por Teixeira (2002) na Tabela 2.1 deste trabalho. Resulta disso o
sentimento generalizado, embora no mensurado, de que certas queixas,
reivindicaes no encontram eco apropriado nas instituies pblicas.
Um exemplo muito vivo dessa relao o da Ordem dos Advogados do
Brasil. Em seu estatuto, h a seguinte previso:
XIV ajuizar ao direta de inconstitucionalidade de normas legais e atos normativos,
ao civil pblica, mandado de segurana coletivo, mandado de injuno e demais aes
cuja legitimao lhe seja outorgada por lei;
Ou seja, um rgo tambm legitimado a exercer aes que o MPDFT

exerce. Todavia, tanto em conversa com o conselheiro, quanto em conversas com os
promotores, constata-se que esse atributo no utilizado. Deixa-se o controle
externo efetivo ao MP.
Assim, a observao mais evidente a de que instituies, no af
democrtico, portaram-se de instrumentos legais, ou seja, partiram para o
reconhecimento de que problemas na rea de segurana pblica existem. Todavia,
no se interessaram profundamente sobre este tema de modo a esmiu-lo e agir na
direo de prevenir e no de remediar. No buscaram a reciprocidade, ou seja, a
colaborao entre os diversos entes que agem no mesmo sentido do controle
externo. No buscaram cooperar em atividades e recursos de modo a tornar o
trabalho mais efetivo. No compartilharam, enfim, objetivos e projetos que
poderiam conduzir a confiana dos cidados na sua prpria polcia.
Suas atividades no foram realmente destinadas ao controle externo, tanto
que muito comum na fala de todos os entrevistados a idia de triagem. A prtica
mais recorrente a da passagem pelo crivo da verossimilhana no relato do
denunciante. Seria ingnuo dizer que tal prtica, no interior do corpo policial, no
existe. O que mais surpreendeu, no entanto, foi encontrar esta postura de
desconfiana entre aqueles que externamente teriam a funo de controlar a polcia.
No est sendo dito que pessoas mal intencionadas ou nitidamente em estado de
confuso mental no podem se aproveitar da onda de direitos humanos que tanto
96
aparece nos jornais e debates entre polcia e/ou acadmicos. E tampouco que
quaisquer demandas devam ser aceitas sem a necessria observncia de limites
legais e morais que devam abrigar todos os cidados inclusive os prprios
policiais.
O que se questiona , entre os agentes de controle externo, ter primeiramente
a postura de dvida do relato prtica incomum entre agentes desta natureza. No
mais, os relatos so de que estas instituies partem sempre do pressuposto de que
sempre que um policial tivesse que agir, ele estaria errado. Hollanda (2006) v este
comportamento, inclusive, em seu estudo comparativo entre prticas de controle
externo no Brasil, frica do Sul e Irlanda do Norte, onde
Muitos deles [casos] foram considerados infundados aps devida investigao e outros
tantos nem sequer foram investigados por no dizerem respeito a violaes cometidas por
policiais individuais, mas a polticas da corporao que causam distrbios rotina da vida
social (interdio temporria de uma rua, revistas dentro da lei, uso moderado de fora em
situaes de resistncia, dentre tantos outros).
No Brasil, a mcula do regime militar costuma trazer justamente a impresso

contrria a eles: os direitos dos cidados podem estar sempre sendo atentados.
Acrescenta-se a isso constantes episdios de violncia que potencializam e
produzem situaes de tenso social.
A falta de estruturao dos rgos de controle externo bem ntida na fala de
um promotor:
O controle externo da polcia uma atividade imputada pela Constituio e que com muito
custo exercida. No agrada em nada ter que agir assim. O Ministrio Pblico tem muitas
atividades e essa uma delas que traz muito prejuzo.
Essa disparidade de comportamento das agncias externas explica-se, em

parte, pelo prprio arranjo para o controle da polcia. a Corregedoria que d as
principais diretrizes e aes no controle policial distrital. Todas as demais
instituies internas e externas seguem o que por ela validado, inclusive sua
prtica de desconfiana sobre qualquer relato, em sua fase inicial. No de se
estranhar que estas agncias externas no se posicionem de forma diversa, uma vez
que os canais de debate reforadores da confiana para o melhoramento das
prticas policiais so inexpressivos ou inexistentes, ficando a cabo da prpria
PMDF o que melhor para a reduo desses ndices.
97
4.4 Subsidirios e Subsistentes: o Controle no Distrito Federal
Pode-se observar o controle exercido pelas instituies subsidirias e

subsistentes de acordo com as suas atividades j observadas no captulo terceiro
deste documento e de acordo com a Tabela 4.1.
Um ponto interessante de observao a quantidade de instncias
responsveis pelo controle interno e externo da polcia. Pelas mapeadas neste
trabalho so dez (contando-se em instncias judicirias a AMDF e o TJDF). Um
nmero bastante expressivo em um primeiro olhar.
Essas instncias, em nmero muito expressivo, todavia, atentam para um
outro aspecto: a pulverizao das agncias de controle. No se trata de configurao
singular, uma vez que Bayley (2006) j relaciona tambm diversos tipos possveis
de accountability e que j foram tratados no captulo 1 deste trabalho.
A pulverizao sentida principalmente quando se observa a peculiaridade
de abordagens usadas. O Ministrio Pblico, em seu grau de atuao muito
autnomo em relao s outras agncias, o que mais fiscaliza diretamente a
atuao dos membros da Corregedoria, em casos de violncia policial. As
Ouvidorias do DF, da Polcia Militar e Defensoria Pblica partem para uma
abordagem, em geral, de encaminhamento das denncias ou a UPM de
acontecimento, ou a Ouvidoria da PMDF, ou ainda a Corregedoria. Cabe OAB-DF
e CLDF a atuao poltica de defesa dos direitos do cidado, ou seja, atuam em
plataformas de maior ateno social para os casos de violncia policial. Encontram-
se tambm as instncias judicirias, na sua atuao clssica de apenas quando
provocadas. Ademais, nas delegacias de polcia, UPMs e Corregedoria que est a
funo de investigar para embasamento do processo disciplinar administrativo,
penal ou civil.
Todavia, a multiplicidade de atores no significa um controle mais efetivo,
tampouco que estas agncias estejam orientadas para cooperarem realmente entre si.
O que elas fazem, em larga escala, repassar tarefas e dar alguma explicao ao
cidado mediante o que elas recebem, sem que isso seja passvel de averiguao
interna da instncia que mais investiga, a Corregedoria, conforme se pode ver na
Tabela 4.1.
98
Tabela 4.1. Resumo das atividades de controle por instituio de controle. Braslia, 2008.
At iv ida de de Con tro le
Instituio de Integrao Investi-
Ao Acompa- Encami- Interveno
Apoio Capacitao das unida- gao Mediao Preveno Recepo Retorno ao
Controle recomen- nhamento
vtima de pessoal
nhamento
des de
em procedi-
indepen- de conflitos de omisses da demanda queixante
datria da demanda da demanda mentos
gesto dente
Cmara
Legislativa do
Distrito Federal
Ministrio Pblico
do Distrito
Federal e
Territrios
Defensoria
Pblica do
Distrito Federal
Ordem dos
Advogados do
Brasil Distrito
Federal
Polcia Civil do
Distrito Federal
Unidades de
Polcia Militar
Ouvidoria da
Polcia Militar do
Distrito Federal
Corregedoria da
Polcia Militar do
Distrito Federal
Instncias
judiciais
Legenda:
Cumpre satisfatoriamente este objetivo Cumpre parcialmente este objetivo Cumpre insatisfatoriamente este objetivo No cumpre este objetivo
99
possvel questionar por que essa mesma pulverizao de agncias
controladoras no mais atuante. Parece que no so rgos que se prepararam
exclusivamente para tal finalidade, conforme j mencionado. No bojo das
reivindicaes por accountability, houve um abarcamento de funes desta natureza
por instituies que j contavam com outras atribuies no menos complexas e
importantes. No houve um redesenho fundamental de cargos, de competncias e
muito menos de articulao com outros entes que tambm participaram do processo.
No esta constatao muito nova. Enquanto se debateu sobre as agncias
controladoras, quase que completamente lidou-se com organizaes pblicas. E isso
atenta para um aspecto fundamental: historicamente, o Estado brasileiro, e por
conseguinte nas unidades federativas, sofreu transformaes dosadas, mas que no
induziram a coerncias com seus objetivos, como fala Moiss (2007). Ou seja, so
instituies que carregam em si ideais que no so completamente cumpridos, e
pior: muitas vezes, concorrem para que o controle externo simplesmente no se
exera, ainda que assim o seja por prerrogativa.
O modelo induzido para estas agncias de controle especialmente a partir da
promulgao da nova Carta Magna, e posteriormente de medidas de reforma estatal,
o da democratizao e da descentralizao, matrizes deste novo modelo de Estado.
Desses dois eixos, do controle externo da Administrao Pblica viria o reforo da
confiana da populao em seus agentes pblicos.
Todavia, o que se assiste so duas correntes. A primeira e mais influente
uma burocracia formalista, ritualista, centralizadora, ineficaz e adversa s tentativas
peridicas de modernizao do aparelho do Estado, aliada aos interesses
corporativistas, econmicos e polticos retrgrados e conservadores, embora
politicamente muito influentes. A segunda a de correntes modernizadoras da
burocracia em boa parte, movida por agentes externos Administrao Pblica,
mas de influncia poltica sensvel (Pires & Macdo, 2006).
Nesse jogo de poder, por mais que tentativas de melhor atendimento de suas
funes sejam postas, esbarra-se em incongruncias entre sua misso e sua estrutura
de pessoal, financeira, poltica, entre outros.
O exerccio do controle, por si s constatao de que o poder da polcia
opaco ingerncia externa, esbarra em condies desfavorveis de instituies
100
pblicas controladoras que por si mesmas j mantm caractersticas bsicas de
apego s regras e rotinas, supervalorizao da hierarquia, paternalismo nas relaes,
afeio ao poder, entre outros. Tais impedimentos so importantes na definio dos
processos internos, na relao com inovaes e mudana, na formao dos valores e
crenas organizacionais e polticas de accountability (Pires & Macedo, 2006).
Deste engessamento de prticas e valores, tpico de administraes pblicas,
que decorre prticas da instituio de controle dominante quando da triagem dos
relatos, do acatamento quase completo de todas as decises tomadas na instncia
policial, entre outros.
Outro tpico que merece ateno o parco atendimento vtima em todas as
agncias de controle. Trata-se de uma ateno voltada para a produo de elementos
que embasem a idia de que houve um abuso policial. Na verdade, no h
preocupao tcnica, em primeiro lugar, com o bem-estar do cidado. No h
movimento de encaminhamento para hospitais pblicos, clnicas psicolgicas. De
fato, no h poltica coordenada e previamente estabelecida de atendimento ao
cidado que foi espoliado pelo prprio Estado.
Trata-se de uma abordagem que no v a vtima como produto de relaes
sociais desarmnicas, e sim fruto de aes individuais que culminaram naquele fato.
Dar ateno a essa desarmonia social constatar que preciso agir de maneira mais
contundente para controlar essa polcia. Diz Beato et alii (2004):
Na perspectiva criminolgica tradicional, a nfase na explicao da distribuio de crimes
recai nos vrios fatores que afetam a escolha por parte dos indivduos, como predisposies
pessoais, foras socializantes da famlia, dos pares e da escola, reforos proporcionados
pela comunidade e, ainda,arranjos institucionais de diversas naturezas. Do ponto de vista
da formulao de polticas pblicas, esse tipo de resultado pode ser irrelevante, uma vez
que aponta para fatores que no esto sob o controle do Estado ou onde a interveno
estatal pode no ser desejvel.
Outro ponto que interessante a medio de eficincia que estas agncias

entendem como satisfatria: o retorno ao queixante. Parece haver um movimento de
constante contato com o cidado, ainda que nem sempre haja soluo efetiva para as
suas demandas. Parece bastar aos agentes de controle encaminhar uma carta, dar um
telefonema, e assim se fez o agir pblico.
Esta necessidade de eficincia, sob o ponto de vista dos desenhos clssicos
de reforma administrativa e das novas perspectivas difundidas internacionalmente,
101
parece conduzir a agenda brasileira a uma matriz hbrida. Reproduz a
predominncia de elementos do modelo organizacional clssico (modelo
burocrtico) com a introduo de elementos gerenciais de busca por eficincia,
eficcia, padres de atendimento excelentes. Mas o que se verifica mesmo so
solues carentes de efetividade para o melhoramento de polticas pblicas.
J a mediao de conflitos no parece estar presente em muitas instituies.
Em geral, pela centralidade que a Corregedoria exerce, aliada falta de mecanismos
legais flexveis de conversa entre as partes, no se tem como receber solues mais
rpidas para casos mais simples de violncia policial.
Hoje, o Distrito Federal dispe de diferentes instituies teis s polticas de
reao violncia policial, com diferentes mecanismos jurdico-institucionais.
Porm, no se possui um modelo realmente efetivo para a consolidao dessas
instituies.
Parece ocorrer o que Mattos (2006) explicita para as polticas de
desenvolvimento econmico: modelos ideais e importados de outras sociedades so
aplicados, movimento esse inerente a qualquer processo poltico de implementao
de uma modificao estatal. Mas na adaptao, so tomados apenas como leve
referncia e, nesse caso, ganham novo sentido e nem sempre guardam a real
finalidade para os quais foram modificados. o que acontece no DF, onde o
discurso de controle externo usual, mas nem um pouco consistente na prtica.
Tambm a capacitao de pessoal centralizada pela prpria PMDF, que at
tem programas de reciclagem, especializao e demais formas de treinamento e
aperfeioamento de pessoal, mas isso no se d de maneira organizada e conjunta
com outras agncias de controle, apenas restrita a iniciativas esparsas e individuais
de chefes de unidades de Polcia Militar. Tal posicionamento no chega de maneira
influente aos postos de maior dominao da corporao, profundamente
entremeados com a poltica distrital.
A experincia desses outros operadores do controle aproveitada apenas em
parte, apenas at aonde no interfira no modo como a prpria PM decide seus
rumos. Pires e Macdo (2006) observam esta questo do ponto de vista da cultura
organizacional prpria da Administrao Pblica:
No contexto das organizaes pblicas, a luta de foras se manifesta entre o novo e o
velho, isto , as transformaes e inovaes das organizaes no mundo contemporneo
102
ante uma dinmica e uma burocracia arraigadas. As organizaes pblicas se deparam com
a necessidade do novo tanto em aspectos administrativos quanto em polticos.
Assim, essa necessidade de mudana vai s at certos pontos, de modo que a

essncia das decises fica restrita a um campo muito especfico de atores. A
participao de outros entes pblicos at existe, imprimindo certa aparncia de
flexibilizao de relaes, mas em si a polcia se depara com poucas inovaes na
forma como se controla.
Assim, a ao recomendatria de outros rgos que tambm lidam com a
violncia policial restringida a simples encaminhar de ofcios, acompanhamento
de demandas e recepo mais ou menos organizada para abusos da PMDF. Tais
fatos no propiciam a preveno de omisses, ou seja, um agir a priori oriundo de
vises multilaterais sobre violncia policial.
Onde no h informao, sobra espao para antigos erros se repetirem.
necessrio reconhecer e analisar erros, despersonalizar os ilcitos, pois s uma
anlise coletiva realmente produtiva. Sem que haja interao entre os diversos
entes de controle interno e externo, no possvel pensar em uma modificao em
segurana pblica.
103
5. Controles de Polcia no Futuro: Reflexes
No fundo, o que se espera com o debate sobre a relao entre os controles

interno e externo da PMDF saber quem mais efetivo, os agentes internos ou
externos. No haveria razo de separar subsistentes de subsidirios se com isso no
houvesse uma concluso muito prtica: algo est indo mal no controle da polcia.
Bayley (2006) acredita que os controles internos so melhores do que os
externos porque podem ser mais efetivos, uma vez que elementos no so
facilmente escondidos dos pares, ao passo que no controle externo isso ocorre; as
conseqncias do controle interno so mais pungentemente sentidas quando feita
pela prpria corporao; e, finalmente, a regulao interna pode ser mais sutil,
variada e diferenciada do que aquela aplicada externamente.
O problema que justamente a defesa do controle externo aparece quando da
dvida da completa eficcia daquele que feito no interior do corpo policial. Os
sinais de que algo est errado comeam quando nveis de satisfao da populao
com sua polcia no aumentam ao longo do tempo; quando ndices de violncia
policial no diminuem, ou o fazem discretamente, entre outros.
O Distrito Federal, h bem pouco tempo, vem assistindo a situaes de
desregramento no controle interno, o que traz a demanda pelo fortalecimento do
controle externo aumentar. Um exemplo o estudo de Costa (2006) ao citar Cano
(1999) quando v que a Justia Militar centraliza o relacionamento de controle, mas
nem por isso a punio dos casos de abuso de poder policial melhor. Ou seja, v-
se que as atribuies das instncias da PMDF so extensas e, em certa medida, seus
membros esto imbudos de um esprito de cooperao para uma polcia como
instrumento de confiana por parte da sociedade. Mas o que se percebe o
problema no est na quantidade de atribuies do controle interno, e sim
qualidade do mesmo.
No se trata de uma retaliao ao que j feito na Corregedoria, UPMs e
Ouvidoria. Trata-se de um vis a mais, uma opo a mais de superviso por parte da
populao ainda to marcada pelos episdios histricos menos felizes de
envolvimento da polcia. Assim, em defesa dos meios de correo da prpria
104
PMDF, mas no apenas deles, que se completa a viso completa de democracia e,
qui, de confiana, ao contrrio dos governos autoritrios que relegavam aos seus
prprios agentes a tarefa de se autoregular sem que ningum pudesse interferir.
Percebe-se ainda uma certa averso aos organismos de controle externo, por
conta de uma viso corporativista em que a atividade de vigilncia e fiscalizao
seria um atentado independncia da instituio ou uma forma de diminuio
institucional, de modo a constituir uma expresso de desconfiana (Santis, 2004).
Ao contrrio: deve ser encarado como um reconhecimento daquela instituio
perante a sociedade, um meio de que a sociedade se utiliza para confiar mais na sua
polcia.
Subsidirios ou subsistentes, os controles carregam em si a tarefa de ser mais
eficientes, eficazes e efetivos. No se trata de transformar todos os agentes do
accountability em ferozes defensores dos direitos dos cidados de forma
assistemtica. Cada qual pode contribuir de uma forma, desde que seja realmente
produtiva. importante que o relacionamento entre controle interno e externo
tambm encontre seus limites, a partir de cuidadosos estudos institucionais e
sociais, aliados ao tratamento normativo e prticas, evitem o comprometimento das
garantias institucionais bsicas para a atuao da polcia.
Uma alternativa para o Distrito Federal seria a criao de uma agncia de
controle externo, que a exemplo do que ocorre na Irlanda do Norte, pudesse
trabalhar em conjunto com o controle interno da prpria PM. Esta agncia poderia
seguir em duas direes: gerenciar o controle dos agentes externos ou ainda tomar
para si as tarefas de fiscalizar o que ocorre com os casos abusivos.
Todavia, parece que o grande entrave o presente no discurso dos muitos
entrevistados: j h uma ouvidoria de polcia! Aqui, confunde-se controle externo
(na figura de ombudsman) com o que executado como controle interno nesta
organizao policial e, no entanto, possui a mesma traduo.
Muito j se exps sobre isso em captulos anteriores. Parece que a existncia
de um ente chamado de ouvidoria carregaria em si toda e qualquer funo ligada a
um controle externo mais efetivo. A confuso dos termos, uma vez que esta
instituio deriva do conceito de ombudsman, permeia todos os discursos e
impregna aes questionadoras da real funo desta organizao.
105
E o que se prope, em realidade, operacionalizar o que se espera de um
rgo externo, j apresentado anteriormente (Figura 5.1).
Apoio
vtima
Encami-
Recepo nhamento
de demanda de demanda
Acompa-
Mediao nhamento
de conflitos da demanda
Ao Investiga-
recomen- Controle
o inde-
datria Externo pendente
Retorno ao
Preveno
queixante
de omisses
Integrao
das Interveno
unidades de em procedi-
Capacita- mentos
gesto
o de
pessoal
Figura 5.1. Funes do controle externo das polcias. Braslia, DF.
Outro ponto a ser trabalhado em quaisquer modelos de controle da PMDF a

publicidade. E isso em vrios nveis, de acordo com a dimenso tripla de
accountability: informar, justificar e punir.
O primeiro e mais geral parece ser o de informar ao cidado quais os canais
de acesso para dvidas, reclamaes e tambm elogios instituio policial. Pelo
presente trabalho, foi possvel mapear ao menos dez instituies, das quais uma boa
parte d acesso livre para que o cidado comum para l se dirija de diversas formas.
Para isso, campanhas educativas, informes publicitrios, cartazes em locais
pblicos, cartilhas e tantas outras tcnicas de sensibilizao do exerccio da
106
cidadania podem ser tentadas. mister salientar mais uma vez que o processo de
confiana do cidado em sua polcia deve ser aprendido, j que uma relao tpica
de mtua desconfiana entre as partes. E s se aprende aquilo a que se tem acesso.
A publicidade tambm se faz necessria quando da justificao dos atos dos
controles internos ou externos. Um dos reforadores da desconfiana est
justamente quando certas instituies no gozam de credibilidade. No se trata de
esmiuar caso por caso, ainda que seja hiptese vlida, mas de mostrar por nmeros
o que feito em cada instncia.
Ao longo da pesquisa de campo, percebeu-se que os nmeros de atendimento
so freqentemente descritos, mas nem sempre se mostra qual foi o percentual do
desfecho dos casos. H ainda aquelas instncias de accountability que nem mesmo
possuem nmeros simples de quantos os procuram, ficando a cargo de divagaes a
sua atuao.
Desta forma, chega-se a um outro ponto que merece destaque e lembrado
por Hollanda (2006):
Quanto aos mecanismos de controle externo de controle da polcia, a observao dos casos
reportados sugere que s so criados de maneira efetiva (com estrutura e poderes
suficientes) quando resultam de processos e compromissos polticos de grande porte, com
repercusso em nveis diversos de organizao da vida social.
Assim, no basta que legalmente haja previso de controle da parte de

determinado rgo para a polcia. necessrio que estes rgos sejam dotados de
estrutura e poderes suficientes, mas sobretudo de legitimidade de dilogo com os
mecanismos de controle mais ativos atualmente. Percebeu-se, por exemplo, que os
conflitos de poder entre Ministrio Pblico e Corregedoria so muito presentes,
ainda que nem sempre de maneira explcita. Entre a Ouvidoria da PMDF e a
Corregedoria, tambm o desnvel da hierarquia gera mal-estar, relegando-se muitas
vezes as tarefas menos nobres como a retirada de dvidas da populao em local
de grande movimentao, como a Rodoviria do Plano Piloto, aos mais novos
hierarquicamente. Assim, a suposta autonomia funcional que Ouvidoria se delega
torna sua atuao incipiente.
Quanto dotao de estrutura e poderes suficientes, no assunto menos
importante. O despreparo dessas bases de controle evidente. Quando no faltam
funcionrios e materiais em atividade-meio e atividade-fim de controle, falta o
107
arcabouo legal que no permite que procedimentos investigatrios presididos longe
da instituio policial sejam legais, legtimos, meritrios. Assim, por mais que a
instituio que mais se prope a investigar os casos possveis de abuso da fora, a
Polcia Civil do DF, se faa presente, dos autos da Corregedoria que costumam
nascer as denncias ao Judicirio.
necessrio repensar o modelo de controle externo que se espera. Como dito
anteriormente, centralizado ou apenas gerenciado por um rgo central, necessita de
ajustes para que o jargo popular muito cacique para pouco ndio no se faa
presente: aes atrapalhadas e descoordenadas que no geram outputs positivos para
a reflexo da segurana pblica. A cooperao fundamental para o sucesso dos
entes. No seria razovel pensar em controles externos independentes que no se
comunicam e estabelecem jogos de poder acirrados sem resultados prticos.
H que se perguntar se existe algum sistema diferenciado, onde agncias
diversas trabalham em conjunto, sem que haja prejuzo de qualquer lado. Hollanda
(2006) d exemplos de experincias no Brasil, frica do Sul e Irlanda do Norte,
onde a autonomia interna ou externa varia, de acordo com a fragilidade das relaes
de confiana da populao em sua polcia10.
Parece necessrio, para que todas estas reflexes possam ser implementadas,
que haja um esforo governamental e extra-governamental de decidir exatamente
que tipo de polcia se quer. Como dito em captulos anteriores, alguns delegam o
insucesso existncia de uma fora militar para lidar com cidados, quando deveria
ela ser civil. Outros culpam a pretensa eterna escassez de recursos em segurana
10
O caso norte-irlands merece ateno. J em 1977, agregava um primeiro modelo de controle
externo, o Police Complaints Board que revisava as investigaes policiais e avaliava a
imparcialidade de seus resultados, em um controle tpico a posteriori. Todavia, por problemas de
desconfiana da populao, em 1987, com a edio de mais um Police Act, cria-se o Independent
Comission for Police Complaints, responsvel por acompanhar as investigaes efetuadas pela
organizao policial nos casos mais graves de m conduta, resultantes ou no de queixas. Nas
reclamaes mais simples, permanecia o modelo anterior, em um controle a posteriori, podendo
todos os resultados das investigaes chegar ao Director of Public Prosecutions, similar ao
Ministrio Pblico brasileiro. No entanto, nem mesmo com estes avanos foi possvel estabelecer
uma relao de confiana mais apurada com a populao. , ento, com o Police Act de 1999 que
vem a independncia investigativa na figura do Police Ombudsman for Nothern Ireland. Na
verdade, esta nova instituio no dispensa o controle interno. Trata-se de centralizar toda e
qualquer queixa contra a polcia e, segundo o nvel avaliado pelo queixante e membros da
organizao, as mesmas podem ser encaminhadas para resoluo do conflito em instncias internas,
externas ou mistas, no sendo dispensado o acompanhamento a posteriori dantes utilizado. A
grande inovao que no mais da polcia a deciso de levar frente alguma demanda
investigativa, e sim do Police Ombudsman que a encaminha. s demais instituies subsidirias de
controle cabe repassar diretamente ao que elas chega para que o rgo centralizador irlands.
108
pblica pelo despreparo de seus policiais. Outros ainda atribuem a um sistema
jurdico-penal pouco afeito realidade que se vive. Seja qual for o diagnstico,
mudanas estruturais e no apenas de criao de novas comisses de accountability
so necessrias. Documentos similares ao Police Act poderiam balizar o
florescimento de uma nova polcia e de um novo sistema de controle, onde sistemas
policntricos comporiam efetivamente o dilogo. Dilogo este que no prescindiria
de todas as partes envolvidas, e levaria em considerao aes que j so feitas
interna e externamente polcia, e que concorreriam para uma relao mais
confivel entre PMDF e sociedade.
109
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WEBER, M. Economia e Sociedade. 1. ed. Braslia: EdUnB, 2004, v. 1. 422 p.
114

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UNIVERSIDADE DE BRASLIA

INSTITUTO DE CINCIAS SOCIAIS

RELACIONAMENTO ENTRE OS CONTROLES INTERNOS E EXTERNOS

Christyne Carvalho da Silva

RELACIONAMENTO ENTRE OS CONTROLES INTERNOS E EXTERNOS

Christyne Carvalho da Silva

Dissertao apresentada ao Departamento

Braslia, junho de 2008

RELACIONAMENTO ENTRE OS CONTROLES INTERNOS E EXTERNOS

Christyne Carvalho da Silva

Orientador: Doutor Arthur Trindade Maranho Costa (UnB)

Banca: Prof. Dr. Arthur Trindade Maranho Costa (UnB)

Ao companheiro Claudio, pela dedicao, pelas crticas e pelos afagos que

Ao amigo Gilvan, pelas sbias e engraadas palavras no momento de

Inicialmente, agradeo ao meu orientador, Prof. Arthur Trindade Maranho

Rui Barbosa, 1897

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Figura 3.4. Aes da Defensoria Pblica do Distrito Federal. Braslia,

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Figura 3.8. Aes da Ouvidoria da PMDF. Braslia, DF. 75

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