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Conceitos Bsicos
Mdulo
1 Introduo
Braslia 2017
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Francisco Gaetani
Enap, 2017
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SUMRIO
Objetivos Especficos........................................................................................................... 5
1.7 Oramento-Programa.................................................................................................... 8
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Mdulo
1 Introduo
Objetivos Especficos
No Brasil, o oramento reveste-se de diversas formalidades legais. Sua existncia est prevista
constitucionalmente, materializada anualmente numa lei especfica que estima a receita e
fixa despesa para um determinado exerccio.
Por causa dessa caracterstica, as despesas s podero ser realizadas se forem previstas ou
incorporadas ao oramento.
Nos dias de hoje, podemos reconhecer o oramento pblico como um instrumento que
apresenta mltiplas funes. A mais clssica delas, a funo controle poltico, teve incio nos
primrdios dos Estados Nacionais.
Alm da clssica funo de controle poltico, o oramento apresenta outras funes mais
contemporneas, do ponto de vista administrativo, gerencial, contbil e financeiro. No Brasil,
a funo incorporada mais recentemente foi a funo de planejamento, que est ligada
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tcnica de oramento por programas. De acordo com essa ideia, o oramento deve espelhar
as polticas pblicas, propiciando sua anlise pela finalidade dos gastos.
Sabe-se que os governos costumam participar de muitas formas na economia dos pases. A
conduo da poltica monetria, a administrao das empresas estatais, a regulamentao dos
mercados privados e, sobretudo, a sua atividade oramentria funcionam como meios dessa
participao e influenciam o curso da economia.
Nesse sentido, a partir dos estudos propostos por Richard Musgrave, e para os efeitos deste
curso, as funes econmicas ou, como ficaram conhecidas, as funes do oramento se
dividem em trs tipos: alocativa, distributiva e estabilizadora.
Funo Alocativa
O governo dirige a utilizao dos recursos totais da economia, incluindo a oferta de bens pblicos.
Dessa forma, podem ser criados incentivos para desenvolver certos setores econmicos em
relao a outros. Como exemplo, imagine que o governo tem interesse em desenvolver o setor
de energia numa determinada regio. Conforme anlise prvia, constatou-se que para essa
regio a forma mais racional de energia a gerada por hidroeltricas. Sendo assim, poderiam
ser alocados recursos intensivos na gerao e transmisso dessa energia. Como consequncia,
seria de se esperar que o oramento governamental apresentasse cifras substanciais alocadas
em projetos de construo de linhas de transmisso ou, at mesmo, registrasse despesas
com incentivos concedidos s empresas construtoras dos complexos hidroeltricos. No
entanto, lembre-se de que, num cenrio real, em que os recursos financeiros so inferiores s
possibilidades de gasto, ao optar pelo desenvolvimento de um setor, o governo acaba abrindo
mo de outras escolhas possveis. Ou seja, justamente nessa diversidade de escolhas que o
governo materializa a sua funo alocativa.
Essa funo tem importncia fundamental para o crescimento equilibrado do pas. Por
intermdio dela, o governo deve combater os desequilbrios regionais e sociais, promovendo
o desenvolvimento das regies e classes menos favorecidas. Como exemplo, imagine que
o Governo deseje combater as desigualdades verificadas numa dada regio, onde parte
considervel da populao analfabeta. Seria de se esperar que o oramento governamental
contemplasse para aquela regio aes vinculadas a algum programa de reduo do
analfabetismo, cujo financiamento poderia se dar por meio de recursos captados de classes
econmico-sociais ou de regies mais abastadas. Tal situao pode ser concretizada pela
cobrana de impostos de caractersticas progressivas, de forma que os recursos arrecadados
possam ser usados no desenvolvimento de determinada poltica pblica. Como se pode
concluir, o oramento governamental tambm uma expresso da funo distributiva,
exercida pelo governo.
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Funo Estabilizadora
O surgimento do oramento pblico est intimamente ligado ideia de controle. Prova disso
que o oramento originou-se pela necessidade de regular a discricionariedade dos governantes
na destinao dos recursos pblicos.
Um dos vestgios mais interessantes dessa ideia est na Magna Carta inglesa, outorgada no
ano de 1215, pelo Rei Joo Sem Terra.
Porm, deve-se considerar que este apenas um esboo daquilo que hoje se considera como
oramento pblico moderno. De l para c, foram desenvolvidas muitas tcnicas oramentrias,
fazendo frente s exigncias e necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade.
Para efeitos didticos, possvel relacionar algumas dessas tcnicas ou prticas que so
marcantes na evoluo oramentria.
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1.5 Oramento Clssico ou Tradicional
Por outro lado, nesse modelo de oramento, h uma preocupao exagerada com
o controle contbil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa.
Outra caracterstica dessa tcnica a elaborao oramentria com vis inercial (ou
incremental), que procura introduzir pequenos ajustes nas receitas e despesas.
1.7 Oramento-Programa
Essa tcnica oramentria foi introduzida na esfera federal pelo Decreto-Lei n 200,
de 23 de fevereiro de 1967, que menciona o oramento-programa como plano de
ao do governo federal, quando, em seu art. 16, determina:
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em cada ano ser elaborado um oramento-programa que pormenorizar a
etapa do programa plurianual a ser realizado no exerccio seguinte e que servir
de roteiro execuo coordenada do programa anual.
Contudo, o marco legal que cristalizou a adoo do oramento-programa no Brasil foi a Portaria da
Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica n 9, de 28 de janeiro de
1974, que instituiu a classificao funcional-programtica. Essa portaria vigorou - com alteraes no
decorrer dos anos, porm sem mudanas estruturais - at 1999.
A partir do exerccio de 2000, houve sua revogao, pela Portaria n 42, de 14 de abril de 1999,
do ento Ministrio do Oramento e Gesto, que instituiu uma classificao funcional e remeteu
a estrutura programtica aos planos plurianuais de cada governo e esfera da federao1.
Sendo assim, pode-se dizer que o oramento passa a ser um instrumento de operacionalizao
das aes do governo, em consonncia com os planos e diretrizes formuladas no planejamento.
1. Para maiores detalhes sobre a reforma dos oramentos ocorrida a partir da Portaria n 42, ver texto para discusso ENAP
n 44, outubro/2001 Fabiano Garcia Core. Disponvel na pgina da ENAP.
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Em sua elaborao, o oramento-programa tem uma lgica que o distingue de outros modelos.
Essa lgica pode ser traduzida em fases que, ao serem cumpridas, do a esse modelo toda a
sua peculiaridade. Veja no quadro a seguir:
FASES CARACTERSTICAS
Determinao da situao identificao dos problemas existentes
identificao das causas que concorrem para o
Diagnstico da situao
surgimento dos problemas
identificao das alternativas viveis para solucionar
Apresentao das solues
os problemas
Estabelecimento das prioridades ordenamento das solues encontradas
estabelecimento do que se pretende fazer e o que se
Definio dos objetivos
conseguir com isso
identificao das aes necessrias para atingir os
Determinao das tarefas
objetivos
arrolamento dos meios, sejam recursos humanos,
Determinao dos recursos materiais, tcnicos, institucionais ou servios de
terceiros necessrios
Determinao dos meios financeiros expresso monetria dos recursos alocados
2. Para um maior entendimento sobre o tema, ver Oramento Participativo o que , para que serve, como se faz. Valdemir
Pires, 2001 - Editora Manole.
3. O excesso de vinculao das receitas a reas predeterminadas de despesas, associadas com as despesas obrigatrias (entendidas
como aquelas em que o governo no pode deixar de pagar), engessa o oramento, diminuindo significativamente a margem de
manobra para as decises alocativas. Esse assunto ser tratado com mais detalhes no tpico 3.
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1.9 Tabela-Resumo de tcnicas e prticas oramentrias
A tabela a seguir oferece uma viso agregada das tcnicas oramentrias vistas at aqui, bem
como contempla outras prticas de elaborao oramentria.
objeto de gasto;
programa de trabalho, contendo as
aes desenvolvidas.
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Denominao Caractersticas Observaes
Oramento - Processo oramentrio que Necessidade de uma maior
Participativo contempla a populao no processo discricionariedade do governo
decisrio, por meio de lideranas na alocao dos gastos, a
ou audincias pblicas. fim de que possa atender
os anseios da sociedade.
- Existncia de uma coparticipao
do Executivo e Legislativo na Requer alto grau de
elaborao dos oramentos. mobilizao social.
- Transparncia dos critrios
e informaes que nortearo Deve haver disposio
a tomada de decises. do poder pblico
em descentralizar e
repartir o poder.
Oramento - Processo oramentrio que se apoia Abordagem oramentria
Base-Zero na necessidade de justificativa de desenvolvida nos Estados
todos os programas cada vez que se Unidos, pela Texas
inicia um novo ciclo oramentrio. Instruments Inc., durante o
ano de 1969. Foi adotada
- Analisa, rev e avalia todas as pelo Estado da Gergia
despesas propostas e no apenas (governo Jimmy Carter), com
as das solicitaes que ultrapassam vistas ao ano fiscal de 1973.
o nvel de gasto j existente.
Oramento - Oramento elaborado atravs Repetio do oramento
Incremental de ajustes marginais nos seus anterior acrescido da variao
(ou Inercial) itens de receita e despesa. de preos ocorrida no perodo.
Oramento - Critrio de alocao de recursos Esse percentual nico
com Teto Fixo atravs do estabelecimento de um serve de base para que
quantitativo financeiro fixo (teto), os rgos/unidades
obtido mediante a aplicao de um elaborem suas propostas
percentual nico sobre as despesas oramentrias parciais.
realizadas em determinado perodo.
Tabela adaptada a partir da existente no texto A Programao Oramentria com
Base nas Metas Fiscais_BNDES Disponvel na Biblioteca do curso.
A Constituio Federal de 1988 delineou o modelo atual de ciclo oramentrio, instituindo trs
leis cuja iniciativa para proposio exclusiva do Poder Executivo:
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A tramitao no Congresso Nacional envolve, via de regra, as seguintes etapas:
Ao receber o projeto de Lei apreciado pelo Congresso Nacional, o qual se designa Autgrafo, o
presidente da Repblica tem trs opes: aprovar, vetar parcialmente ou vetar integralmente.
As razes do veto devem ser comunicadas ao presidente do Senado, sendo que sua apreciao
dever ocorrer em sesso conjunta da Cmara e Senado, que podem acatar o veto ou rejeit-
lo. Nessa ltima opo, o projeto em questo ser remetido ao presidente da Repblica para
promulgao.
Com durao de 4 anos, o PPA elaborado no primeiro ano do mandato do governante eleito,
com vigncia a partir do segundo ano de mandato. O projeto de Lei do PPA dever ser enviado
pelo Poder Executivo ao Congresso at quatro meses antes do final do primeiro exerccio
financeiro do mandato do novo presidente (limite 31 de agosto), e devolvido para a sano
at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro).
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Com a instituio da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO incorporou novas atribuies
associadas ao equilbrio entre receitas e despesas que norteia todo ciclo de alocao dos
recursos pblicos, como ser visto mais adiante.
Um sentido mais rigoroso para esse conceito foi expresso por SANCHES (1997):
Nesse sentido, bom ter em mente que a instituio dos princpios oramentrios remonta
aos tempos do Estado Liberal, poca em que as finanas pblicas eram pouco complexas.
Ao analisar os princpios oramentrios, podemos dividir, para fins deste estudo, em duas
categorias distintas: os princpios oramentrios clssicos (ou tradicionais) e os princpios
oramentrios modernos (ou complementares).
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Muitos autores reconhecem que vrios princpios oramentrios tradicionais esto acolhidos
na ordem jurdica brasileira, seja de modo mais ou menos explcito. A seguir, destacam-se
alguns dos princpios oramentrios clssicos mais representativos.
Princpio da anualidade
Princpio da clareza
Pelo princpio da clareza, o oramento deve ser claro e de fcil compreenso a qualquer
indivduo.
Princpio do equilbrio
No respeito ao princpio do equilbrio fica evidente que os valores autorizados para a realizao
das despesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao
das receitas. O princpio do equilbrio passa a ser parmetro para o acompanhamento da
execuo oramentria. A execuo das despesas sem a correspondente arrecadao no
mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o
cumprimento das metas fiscais, que sero vistas mais adiante. A Constituio de 1988 tratou
de uma espcie de equilbrio ao mencionar a Regra de Ouro, em seu artigo 167, inciso III. Tal
dispositivo preconiza que a realizao das operaes de crdito no devem ser superiores ao
montante das despesas de capital. Esse assunto ser explorado mais adiante.
Princpio da exclusividade
Princpio da legalidade
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cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro da Lei que o instituiu ou elevou ou em
relao a fatos ocorridos anteriores vigncia da Lei, ressalvadas condies expressas
na Constituio Federal;
instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao
equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo
por eles exercidas;
utilizar tributo com efeito de confisco;
estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos
interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao
de vias conservadas pelo poder pblico;
instituir impostos sobre:
Segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou comprometida
para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de dotar o administrador pblico de
margem de manobra para alocar os recursos de acordo com suas prioridades. Em termos legais,
a Constituio Federal, em seu art. 167, inciso IV, veda a vinculao de receita de impostos
a uma determinada despesa, as excees previstas referem-se repartio de receitas em
razo dos fundos de participao dos estados e municpios, bem como aqueles direcionados
s aes e servios pblicos de sade, manuteno e desenvolvimento do ensino, realizao
de atividades da administrao tributria e prestao de garantias s operaes de crdito por
antecipao de receita. De forma geral, no Brasil, esse princpio no vem sendo observado.
Nos ltimos anos, paulatinamente tm sido criadas outras receitas (que no tributos) com
automtica vinculao a reas de despesas especficas. Recentemente, vrios fundos foram
criados vinculando a receita a reas como telecomunicaes, energia e cincia e tecnologia,
entre outros. A vinculao, se, por um lado, garante a regularidade no aporte de recursos
para as determinadas reas, por outro, diminui significativamente a margem de manobra do
governante para implementar polticas de acordo com suas prioridades. O resultado que em
algumas reas h excesso de recursos que no podem ser carreados para outras que esto
com escassez. O excesso de vinculao faz com que haja, em boa medida, uma repartio
definida legalmente entre as reas de governo, diminuindo significativamente as alternativas
de opes alocativas dos administradores pblicos.
Princpio da publicidade
O princpio da unidade oramentria diz que o oramento uno. Ou seja, todas as receitas e
despesas devem estar contidas numa s lei oramentria.
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Princpio da uniformidade
Princpio da universalidade
Determina que todas as receitas e despesas devem constar na pea oramentria com seus
valores brutos e no lquidos. Esse princpio tambm est previsto na Lei n 4.320, de 1964,
em seu art. 6, que veda qualquer deduo dos valores de receitas e despesas que constem
dos oramentos.
Princpio da Simplificao
Princpio da Descentralizao
Princpio da Responsabilizao
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1.14 Finalizando o Mdulo
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