A FISCALIZAÇÃO DOS CONTRATOS GERANDO EFICIÊNCIA NA GESTÃO

Fernanda Rodrigues Gomes Ribeiro1

RESUMO

Este trabalho aborda a questão da fiscalização dos contratos administrativos. Trata

especificamente, da relevância do fiscal de contratos nas Resoluções de Licitações e Contratos
do Sistema “S”. Discutimos inicialmente sobre os contratos administrativos e o principio da
eficiência, onde tratamos do processo de acompanhamento e de fiscalização contratual e a
questão se os contratos do Sistema “S” devem ser fiscalizados segundo as regras da
Administração Pública. Descrevemos em seguida sobre a efetiva fiscalização de contratos por
meio da investigação doutrinária e jurisprudencial, realizada a partir de publicações emanadas
pelo setor publico que descreve as atribuições dos fiscais de forma bem definidas, com
resoluções publicadas. A ausência do sujeito fiscal do contrato é evidenciada na sequencia e o
reconhecimento da importância é confirmado em diversos Acórdãos do Tribunal de Contas da
União solicitando adequações nas Resoluções de Licitações e Contratos do Sistema “S”. Tal
pesquisa teve o como objetivo evidenciar a relevância do papel singular da Fiscalização dos
Contratos derivados pelos Serviços Sociais Autônomos. Como resposta a esta situação,
propomos uma adequação nas Resoluções dos Serviços Sociais Autônomos, com a inserção
do que esta sendo determinado pelo Tribunal de Contas da União, que solicita que as
entidades do sistema “S” estabeleçam rotinas para acompanhamento da execução física dos
convênios e contratos relacionados às atividades da instituição, bem como para aferição e
registro dos resultados alcançados, que consiste na eficiência dos serviços prestados a
sociedade.

Palavras Chaves: Fiscalização de Contratos, eficiência, gestão.

1
RIBEIRO, Fernanda Rodrigues Gomes, Analista Administrativa do SESCOOP/RN. Graduada em Ciências
Contábeis. Pós Graduanda Lato Sensu à distância em Direito e Gestão das Entidades dos Serviços Sociais
Autônomos - IDP.
 2

1 – INTRODUÇÃO

Não são poucos os casos em que por falta de eficiência e eficácia na gestão contratual,
o propósito da contratação não é atingido totalmente, produzindo inclusive, a
responsabilização dos agentes públicos por irregularidades na execução do contrato. O
Instrumento imprescindível que demanda o pleno domínio das regras fundamentais que os
regem e das técnicas jurídicas aplicáveis, de modo a assegurar a sustentabilidade dos atos
praticados perante os órgãos de controle, Controladoria Geral da União – CGU e Tribunal de
Contas da União – TCU, garantir a total realização do interesse público objetivado na
contratação.
O presente trabalho visa analisar as principais cautelas necessárias para a gestão e
fiscalização dos contratos administrativos, abrangendo, inclusive, as precauções necessárias
para a aplicação de sanções em virtude de descumprimentos contratuais. Com efeito, de
assegurar o interesse público que é mediante uma apurada fiscalização do contrato,
penalizando em alguns casos eventuais inadimplementos.
Desta forma, avaliamos se os contratos do Sistema S devem ser fiscalizados segundo
as regras da Administração Pública e a relevância do papel singular da Fiscalização dos
Contratos derivados pelos Serviços Sociais Autônomos, propondo uma adequação nas
Resoluções dos Serviços Sociais Autônomos, com a inserção em seus regulamentos de rotinas
de para acompanhamento da execução física dos convênios e contratos das entidades, bem
como para aferição e registro dos resultados alcançados.

2 – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E O PRINCIPIO DA EFICIENCIA

A Constituição Federal gera ao Estado uma série de obrigações propostas ao

atendimento das necessidades públicas. Uma das formas da Administração Pública cumprir as
atribuições impostas pela Constituição e pela Lei é por mediação da contratação de bens,
obras ou serviços de particulares. O contrato administrativo é, então, um dos melhores
instrumentos de que dispõe o administrador eficiente para cumprir sua missão constitucional.
Contudo, a simples contratação não atende a finalidade se a execução contratual não for
adequada e certa.
 3

Os Serviços Sociais Autônomos integram o denominado Sistema “S" e são

conceituados por Hely Lopes Meirelles como:
Todos aqueles instituídos por lei, com personalidade de Direito Privado, para
ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais,
sem fins lucrativos, mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições
parafiscais. São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com
administração e patrimônios próprios (...). Embora oficializadas pelo Estado, não
integram a Administração direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado,
sob seu amparo, cooperando nos setores, atividades e serviços que lhes são
atribuídos, por serem considerados de interesse específico de determinados
beneficiários.2.

A criação de tais entidades depende de autorização expressa em lei, conforme o art. 1º

do Decreto Lei 8621/46 em que o Estado autoriza Confederação Nacional do Comércio à
criação de escolas de aprendizagem comercial:
Art. 1º Fica atribuído à Confederação Nacional do Comércio o encargo de
organizar e administrar, no território nacional, escolas de aprendizagem comercial.
Parágrafo único. As escolas de aprendizagem comercial manterão também cursos
de continuação ou práticos e de especialização para os empregados adultos do
comércio, não sujeitos à aprendizagem.3

Suas atividades concentram se, principalmente, nas áreas relativas à assistência social
e à formação profissional e educação para o trabalho, além da promoção de ações
fomentadoras do setor econômico ao qual se vincula.
De fato, o sistema S apresenta essa característica de vinculação a certas áreas
econômicas como, por exemplo, a indústria e o comércio. As entidades mais representativas
dessa categoria são o SESI (Serviço Social da Indústria), o SENAI (Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial), o SESC (Serviço Social do Comércio), o SENAC (Serviço
Nacional de Aprendizagem Comercial), o SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e
Pequenas Empresas), o SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem Rural), o SEST (Serviço
Social do Transporte), o SENAT (Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte), o
SESCOOP (Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo), a ABDI (Agência
Brasileira de Desenvolvimento Industrial) e a ApexBrasil (Agência de Promoção de
Exportações do Brasil).
Conforme descrito o conceito doutrinário, os serviços sociais autônomos são
instituídos por lei, possuem personalidade de direito privado e não têm fins lucrativos. São
paraestatais, no sentido de que atuam ao lado do Estado, mediante o desempenho de
atividades não lucrativas, não integrando a Administração Direta (União, Estados, Municípios
2
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 346
3
BRASIL. Decreto lei nº 8621 de 10 de janeiro de 1946. Brasília: Gabinete da Presidência da República, 1946.
 4

e Distrito Federal), nem tampouco a Indireta (Autarquias, Fundações Públicas, Sociedades de

Economia Mista e Empresas Públicas). Diante disso, poder-se-ia concluir de maneira
apressada que ao denominado Sistema "S" não é obrigatória à licitação, pois o parágrafo
único do art. 1 ° da Lei n° 8.666/93, que especifica as entidades subordinadas ao regime da
mencionada lei, não contemplou os serviços sociais autônomos.
No entanto, pelo fato de gerirem recursos decorrentes de contribuições parafiscais, de
desempenharem atividades de natureza pública no interesse das categorias profissionais que
representam e de possuírem inúmeros privilégios próprios das pessoas jurídicas de direito
público, tais entidades submetem-se a algumas normas públicas como, por exemplo, o dever
de licitar e de prestar contas ao respectivo Tribunal.
Nesse sentido, manifestou-se o Tribunal de Contas da União:
"11. Obviamente que isso não implica descuidar de regras balizadoras da ação
institucional, pois embora as entidades do "Sistema S" sejam dotadas de
personalidade jurídica de direito privado, são entes que prestam serviço de
interesse público ou social, beneficiadas com recursos oriundos de contribuições
parafiscais pelas quais hão de prestar contas à sociedade4”.

Portanto, para salvaguardar a observância do interesse público na gestão das atividades

executadas pelos Serviços Sociais Autônomos, estes não terão liberdade para contratar com
qualquer um, a exemplo do que ocorre com outras pessoas jurídicas privadas, mas, deverão,
sim, realizar um procedimento prévio à contratação, denominado licitação.
Cada entidade dos Serviços Sociais Autônomos tem seus regulamentos de Licitação e
Contratos com regras próprias e simplificadas, caso haja insuficiência para resolver alguma
duvida ou conflito, os parâmetros serão a Lei de Licitações e o ordenamento jurídico vigente.
Por tanto a aplicação da Lei n° 8.666/93 para algumas situações, serão indispensáveis.
Conforme o entendimento que o Tribunal de Contas da União manifestou no sentido
de que a Lei 8.666/93 deve ser adotada em caso de omissão do Regulamento ou de dispositivo
deste que afronte os princípios gerais infere do julgado abaixo colacionado:

"A exigência de que o Estatuto das Licitações e Contratos seja observado por
entidades do Sistema "S" pode ser justificada em duas hipóteses: ausência de regra
específica no regulamento próprio da entidade ou dispositivo, do mesmo
regulamento, que contrarie os princípios gerais da Administração Pública e os
específicos relativos às licitações e os que norteiam a execução da despesa
pública"5.

4
TCU. Acórdão 7/2002 - Plenário. Min. ReI. Lincoln Magalhães da Rocha.
5
Acórdão 3454/2007 - Primeira Câmara
 5

O Regulamento de Licitação e Contratos dos Serviços Sociais Autônomos não

disciplina a obrigatoriedade do Fiscal do Contrato, apenas nos editais das licitações faz tal
referência, sendo nesses casos adotado o dispositivo da Lei n° 8.666/93:
Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação
de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa
atribuição. § 1o O representante da Administração anotará em registro próprio
todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que
for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.

As relações habituais que, em decorrência da lei, de cláusulas contratuais e, ainda, do

objeto da relação jurídica, colocam a Administração em posição jurídica peculiar em favor da
satisfação de um interesse público, são os chamados contratos administrativos, firmados pela
Administração Pública e regidos pela Lei de Licitações e Contratos Administrativos, nº
8.666/93. A Lei menciona diversas figuras da Administração (direta e indireta) como
entidades sujeitas à aplicação da Lei de Licitações, quando houver necessidade em firmar
contratações. Assim, na intenção de firmar ajuste com particular ou com outra entidade da
Administração, para a consecução de interesse público, e ainda, nos moldes ditados pela
Administração, esta seguirá as regras dispostas no referido diploma legal, qualificando tal
ajuste como contrato administrativo.
Porém, não obstante tais ajustes configurarem a Administração posição jurídica
privilegiada, não lhe retira a natureza de contrato consensual, é o que ensina Hely Lopes
Meirelles, em sua obra. Licitação e Contrato Administrativo, Ou seja, o contrato
administrativo não configura relação em que subsistem vantagens apenas ao Poder Público.
Se assim o fosse, não haveria interessados em firmar ajustes com a Administração Pública.
A partir das conceituações trazidas pela doutrina mencionada, bem como outras,
percebe-se que, o que tipifica, essencialmente, o contrato administrativo distinguindo-o do
contrato da esfera privada é a supremacia do poder público em relação ao privado, para
conferir as condições iniciais do ajuste. Essa é a já dita posição privilegiada da Administração
na relação estabelecida. Da mesma forma, a finalidade de interesse público é outra
peculiaridade sempre presente nos contratos firmados pelo Poder Público, conferindo à
Administração todas as suas prerrogativas e pressupostos necessários a sua atuação.
O art. 37 da Constituição Federal submeteu a Administração Publica direta, indireta e
fundacional os clássicos princípios do direito do Direito Administrativo: legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade, já a Emenda Constitucional 19/98 veio
oportunamente acrescentar o principio da eficiência.
 6

O Professor Hely Lopes Meirelles, tratou a tese da eficiência como dever da

Administração.
Dever da eficiência é o que impõe a todo agente público de realizar suas
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno
principio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada
apenas com a legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e seus membros.6

Os serviços sociais autônomos como entidades privadas desvinculadas da

Administração Pública executam as atividades de interesse público com mais eficiência, pois,
mesmo operando com “recursos públicos”, existe uma flexibilização com o intuito de atingir
múltiplos objetivos do governo como a busca da eficiência e a viabilização de processos de
delegação e descentralização das atividades e o dinamismo nos serviços de interesse público
que executam como atividades finalísticas, através da flexibilização das regras e princípios
que são impostos aos entes da Administração Pública.
O legislador com a criação dos Serviços Sociais Autônomos buscou atender com mais
qualidade e eficiência os serviços não exclusivos do Estado, transferindo essas atividades para
entidades privadas que operam com mais dinamismo e eficiência na busca de suas finalidades.
Sendo que, esse formato, a toda evidência, trouxe mais qualidade ao cidadão-cliente a um
custo menor e em alguns casos sem custo em alguns serviços oferecidos.
O que norteia a eficiência é Planejamento do Processo que se destina a produzir um ou
mais estados futuros desejados e que não deverão ocorrer a menos que alguma coisa seja feita,
tal conceito esta relacionado com lógica, racionalidade, expectativas sobre cenários futuros, e
mensuração de níveis risco e incertezas, sistematização de informações e procedimentos
sequenciais que é a culminância do processo. Desta forma, planejar significa dar transparência
e consistência à ação fixando metas e prazos para orientação e prevendo os meios necessários
para seu alcance.

3 – FISCALIZAÇÕES DE CONTRATOS

É importante para o Administrador público desenvolver mecanismos que visem o

acompanhamento dos contratos porque assim, ele não apenas resguardará o interesse público,
mas também, a si próprio. Além da cautela com a regularidade do procedimento licitatório,

6
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: RT. 1989.p 86.
 7

mais adiante ele irá deparar com três pontos vulneráveis: a) gestão do contrato; b) fiscalização
do contrato; e c) o controle do recebimento do objeto.
A fiscalização da execução contratual é obrigatória, não se incluindo na
discricionariedade do gestor público a possibilidade de realizar ou não. Essa obrigatoriedade
encontra-se prevista na Lei 8.666/93, cujo artigo 67 define que a execução do contrato deverá
ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente
designado, permitida a contratação de terceiros para assistir a ele e subsidiá-lo ele
informações pertinentes a esta atribuição.
Quanto a esta contratação de terceiros para assistência à fiscalização cabe ressaltar que
tem caráter subsidiário, mantendo-se “responsabilidade primária no âmbito da
Administração”. A responsabilidade do fiscal pela fiscalização do contrato é pessoal e
intransferível e o mau desempenho das respectivas atribuições pode expor o servidor
designado a sanções cabíveis.
Conforme Acórdão nº 593/2005 – 1ª Câmara decorre:
Acórdão 9.1.1. promova o acompanhamento e a fiscalização efetivos da execução
dos contratos, procedendo ao registro de ocorrências e adotando as providências
necessárias ao seu fiel cumprimento, tendo como parâmetros os resultados
previstos no contrato, conforme preceituado no art. 67 da Lei 8.666/93 e no art. 6º
do Decreto 2.271/97.

Tribunal de Contas da União - Acórdão nº 555/2005 – Plenário:

Acórdão 9.10.5. adote rotina de designação formal de um representante da
Administração para acompanhar e fiscalizar a execução dos contratos firmados
pela Autarquia, atentando para a necessidade de realizar registro próprio de todas
as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, nos termos do art. 67,
caput e § 1º, da Lei nº 8.666/93;

A instrução Normativa nº 04/10, no Art. 2º Para fins desta Instrução Normativa,

considera-se:
(...).
IV - Gestor do Contrato: servidor com atribuições gerenciais, técnicas e
operacionais relacionadas ao processo de gestão do contrato, indicado por
autoridade competente;
V - Fiscal Técnico do Contrato: servidor representante da Área de Tecnologia da
Informação, indicado pela autoridade competente dessa área para fiscalizar
tecnicamente o contrato;
VI - Fiscal Administrativo do Contrato: servidor representante da Área
Administrativa, indicado pela autoridade competente dessa área para fiscalizar o
contrato quanto aos aspectos administrativos;

A execução do contrato deve ser fiscalizada e acompanhada por representante da

Administração, de preferência do setor que solicitou o bem ou serviço. A Administração deve
manter, desde o início até o final do contrato, profissional ou equipe de fiscalização
 8

habilitada, com a experiência técnica necessária ao acompanhamento e controle do serviço

que está sendo executado. Os fiscais podem ser servidores da própria Administração ou
contratados especialmente para esse fim. Se o objeto do contrato envolver especialidades
técnicas e a Administração não dispor de profissionais especializados em seu quadro, sendo
possível contratar terceiros para atuar na fiscalização.
Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei
confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
(...)
III - fiscalizar-lhes a execução;
(...)
Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação
de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa
atribuição.

A Instrução Normativa n.º 02/08 da Secretária de Logística e Tecnologia da

Informação - SLTI do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão - MPOG, descreve
documentos de controle para facilitar a fiscalização de contratos.
Art. 34. A execução dos contratos deverá ser acompanhada e fiscalizada por meio
de instrumentos de controle, que compreendam a mensuração dos seguintes
aspectos, quando for o caso:
I - os resultados alcançados em relação ao contratado, com a verificação dos prazos
de execução e da qualidade demandada;
II - os recursos humanos empregados, em função da quantidade e da formação
profissional exigida;
III - a qualidade e quantidade dos recursos materiais utilizados;
IV - a adequação dos serviços prestados à rotina de execução estabelecida;
V - o cumprimento das demais obrigações decorrentes do contrato; e
VI - a satisfação do público usuário.
(...)
§ 2º A conformidade do material a ser utilizado na execução dos serviços deverá
ser verificada juntamente com o documento da contratada que contenha a relação
detalhada dos mesmos, de acordo com o estabelecido no contrato, informando as
respectivas quantidades e especificações técnicas, tais como: marca, qualidade e
forma de uso.
§ 3º O representante da Administração deverá promover o registro das ocorrências
verificadas, adotando as providências necessárias ao fiel cumprimento das
cláusulas contratuais, conforme o disposto nos §§ 1º e 2º do art. 67 da Lei nº 8.666,
de 1993.

A fiscalização é a pratica de vigilância constante sobre determinada atividade que

tenha seu procedimento regulado, onde pressupõe um rol de documentos indispensáveis para
ato onde consta todo um planejamento na fase pré contrato, onde o futuro fiscal do contrato
tenha conhecimento e participe da construção do processo de todos os atos como o
instrumento convocatório da licitação (edital), o termo de referência ou projeto básico, o
orçamento e planilha de custos, o cronograma físico-financeiro. Na fase de planejamento já é
 9

importante mensurar a necessidade a ser atendida e resultados esperados com o contrato, os

estudos e pareceres técnicos que instruíram o processo, os pareceres jurídicos, na fase
contratual é indispensável conhecer a proposta da contratada, o instrumento de contrato, o
documento de designação do preposto pela contratada, o livro diário com registro de
ocorrências, de preferência, assinado pelo preposto da contratada e as atas de reuniões
realizadas com o preposto da contratada com o objetivo de discutir a qualidade da
contratação.
O Fiscal do contrato como ator principal tem o dever de executar o acompanhamento e
fiscalização, com instrumentos que facilitem sobre a necessidade de conscientização e
implementação do monitoramento das rotinas das empresas contratadas pela Administração
na execução dos serviços e principalmente os de natureza contínua. Uma das premissas de um
fiscal são a dedicação e capacitação do fiscal, se o mesmo não tiver capacitado deve procurar
capacitação antes mesmo de assumir a fiscalização do contrato.
STF - Plenário - votação majoritária: art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93 – Constitucional
Presidente do STF: “não impedirá o TST de reconhecer a responsabilidade, com base nos
fatos de cada causa”. O que o TST tem reconhecido é que a omissão culposa da
administração em relação à fiscalização - se a empresa contratada é ou não idônea, se paga ou
não encargos sociais - gera responsabilidade da União.
Tribunal Superior do Trabalho - TST, Súmula nº 331:
(...)
V - Os entes integrantes da Administração pública direta e indireta respondem
subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua
conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei nº 8.666/93, especialmente
na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora
de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero
inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente
contratada. (Inciso acrescentado pela Resolução TST nº 174/2011).

Uma vez verificada eventual irregularidade - o que deve ocorrer ao longo da

fiscalização do contrato e não apenas quando do recebimento do objeto, conforme já
salientado - o fiscal deve relatar em registro próprio e a empresa deve ser notificada para a
regularização das falhas. Frise-se que em tal notificação deve constar, de forma expressa as
irregularidades apuradas, pois somente assim a contratante terá condições de exigir da
empresa o efetivo saneamento. Com a atuação efetiva do fiscal de contrato com atuação
eficiente acompanhando a execução para torná-la mais racional para que as necessidades da
sociedade sejam alcançadas de forma mais satisfatória buscando sempre melhor desempenho
possível a fim de atingirem os melhores resultados.
 10

Sobre componentes do controle de contratos evidenciamos a padronização,

peculiaridades e análise de cada contrato, envolvendo os riscos e estratégias de atuação da
fiscalização, de modo a mitigar tais riscos.
Valorizar o fiscal do contrato e a sua função, é torná-lo conhecido e com legitimidade
sendo uma forma de destaque do seu cargo, na busca da melhor eficiência para a entidade.
Das necessidades administrativas da boa fiscalização, necessita-se preliminarmente
uma qualificação para a boa condução administrativa, para a apropriada execução do contrato,
se os administradores soubessem que o valor gasto com qualificação e desenvolvimento de
pessoal é infinitamente inferior ao peso de um processo de ressarcimento ao erário e/ou
eventual processo, não mediriam esforços para ter um capital humano qualificado. Portanto,
cabe ao Gestor se valer dos meios necessários para uma qualificação do capital humano,
mesmo sem a solicitação para participação de treinamentos, simpósios, congressos, cursos e
demais meios de capacitação, valendo-se de empresas que podem ser contratadas diretamente
por inexigibilidade de licitação, dada a singularidade do serviço a ser prestado.
A transparência é um instrumento para auxiliar na correta execução do contrato e a sua
fiscalização, no cotidiano. Assim, temos como boas práticas a publicidade adequada, em
murais e na intranet, dos deveres das empresas contratadas.
O desejável da boa gestão é atuar sobre os problemas antes que eles causem estragos
de difícil reversão, instalando assim um ambiente preventivo. É mais econômico e saudável
para todos os atores envolvidos essa diretriz, prejudicando menos a execução de serviços
públicos de excelência para o cidadão. Mas, fazer uma gestão preventiva também demanda
técnicas e análises, a luz da gerência de riscos, e com treinamento de pessoal.
Discutir sobre normas internas, customizadas, para a gestão de contratos, no âmbito
das entidades dos serviços sociais autônomos, e ainda, possibilitar reflexões para a
capacitação de gestores, fiscais de contratos e profissionais da entidade. Observando que a
prevenção é sempre menos onerosa, seja pelo viés econômico, seja pelo viés político. Adotar
medidas que evitem dissabores é a chave do sucesso de uma gestão.

4 - REGULAMENTOS DOS SERVIÇOS SOCIAS AUTONOMOS

Os Serviços Sociais Autônomos são entidades criadas por lei específica, sem fins
lucrativos e cuja principal finalidade é prestar serviços de utilidade pública (não exclusivos do
 11

Estado), como assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais. São
entes de cooperação do Poder Público, mantidos por dotações orçamentárias ou por
contribuições parafiscais, consoante entendimento doutrinário de Maria Sylvia Zanella Di
Pietro7.
As contribuições parafiscais recebidas e administradas pelas entidades que compõem
os serviços sociais autônomos são oriundas de contribuições cobradas compulsoriamente de
exercentes das atividades ou das categorias abrangidas pelo Serviço Social Autônomo titular
da contribuição
Os serviços sociais autônomos utilizam essas receitas para financiamento da prestação
de serviços de interesse público (serviços nãoexclusivos) que lhes são atribuídas nas suas
respectivas leis de criação.
As entidades dos serviços sociais autônomos devem promover seus certames
licitatórios em estrita observância aos dispositivos insculpidos em seus Regulamentos de
Licitações e Contratos próprios, tendo em vista que as entidades integrantes do Sistema "S"
são autônomas entre si. Neste ensejo, cabe ressaltar que o Tribunal de Contas da União
consolidou a interpretação de que os Serviços Sociais Autônomos não estão sujeitos aos
estritos procedimentos da Lei n° 8.666/93, mas sim aos seus Regulamentos de Licitações e
Contratos próprios, os quais foram devidamente publicados, consubstanciados à luz da
Constituição Federal e dos princípios gerais dos processos licitatórios.
Embora as entidades do Serviço Social Autônomo não se sujeitem as mesmas normas
que regem a Administração Pública, também devem respeitar os princípios constitucionais a
ela aplicáveis, entre os quais os da licitação, insculpidos no art. 37, XXI, da Constituição
Federal, por ostentarem capacidade tributária ativa e gozarem de privilégios próprios dos
entes públicos. Assim, as entidades do Sistema "S" não podem incluir, em suas licitações,
exigências que contrariem os princípios da isonomia, da legalidade, da competitividade, da
proporcionalidade e da razoabilidade.
No que consiste à fiscalização da execução dos contratos e convênios firmados pelas
entidades do Sistema "S”', o TCU tem determinado que as entidades estabeleçam rotinas para
acompanhamento da execução física dos convênios e contratos relacionados às atividades
finalísticas da instituição, bem como para aferição e registro dos resultados alcançados.
Cabe à Administração designar formalmente fiscal para acompanhar a execução de
cada um dos contratos celebrados pela entidade com terceiros. O TCU tem determinado às

7
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2008, p. 467.
 12

entidades do Serviço Social Autônomo que cumpram a exigência contida no art. 67, caput, da
Lei n° 8.666/1993.
Neste sentido, há determinação da Corte de Contas para que essas entidades
promovam, tendo em vista o princípio da eficiência insculpido no art. 37 da Constituição
Federal, adequação do seu regulamento próprio de licitações e contratos de modo a fazer
constar nele a obrigatoriedade de designação formal de um representante da Administração
para fiscalização da execução dos contratos, nos moldes do art. 67 da Lei n° 8.666/1993.
Nessa linha de entendimento, as entidades são orientadas para que efetuem
recebimento de compras ou de prestações de serviços realizando criteriosa verificação da
qualidade e quantidade do material ou serviço e a consequente aceitação, fazendo constar dos
processos de pagamentos as respectivas portarias e designando empregado ou comissão para
proceder ao recebimento provisório ou definitivo das aquisições de bens e serviços
contratados pelas entidades do sistema, emitindo termo circunstanciado, assinado pelas partes,
demonstrando que as compras ou serviços foram recebidos integralmente de acordo com as
exigências contratuais. Destaca-se ainda, que as unidades do sistema "S" devem elaborar
contrato ou documento similar, no qual constem as obrigações pactuadas com a contratada, de
forma a permitir a fiscalização dos serviços prestados nos termos do art. 25 do Regulamento
de Licitações e Contratos das entidades.
Sobre a necessidade de designação de representante entidade para fiscalização, cumpre
colacionar julgado do Tribunal Contas da União:
1.3.6. cumpra a exigência contida no art. 67, caput, da Lei n. 8.666/1993,
designando formalmente fiscal para acompanhar a execução de cada um dos
contratos celebrados pelo SENAI/PA 8.

Ementa: determinação ao SENAR para que promova, tendo em vista o princípio da

eficiência insculpido no art. 37 da Constituição Federal, adequação do seu
regulamento próprio de licitações e contratos de modo a fazer constar nele a
obrigatoriedade de designação formal de um representante da administração para
fiscalização da execução dos contratos, nos moldes do art. 67 da Lei n° 8.666/1993
9
.

1.3.11. estabeleça rotinas para acompanhamento da execução física dos convênios

e contratos relacionados às atividades finalísticas do SENAR, bem como para
aferição e registro dos resultados alcançados10.

1.7.3. proceda, para todos os contratos da entidade, à designação formal do

representante da administração11.

8
Acórdão 2487/2006-Segunda Câmara.
9
Acórdão n° 6521/2009 - Segunda Câmara.
10
Acórdão n° 2481/2006 - Segunda Câmara.
11
Acórdão n° 5069/2008- Primeira Câmara
 13

1.5.3. recomendar ao Departamento Regional do SESI-RJ, que efetue o

recebimento de compras ou de prestações de serviços realizando criteriosa
verificação da qualidade e quantidade do material ou serviço e a consequente
aceitação. Fazendo constar dos processos de pagamentos as respectivas portarias
designando empregado ou comissão para proceder ao recebimento provisório ou
definitivo das aquisições de bens e serviços contratados pelas entidades do sistema,
emitindo termo circunstanciado, assinado pelas partes, demonstrando que as
compras ou serviços foram recebidos integralmente de acordo com as exigências
contratuais12

Nessa linha, cabe destacar que a execução do objeto conveniado deverá por
funcionários devidamente designados para atestar e documentar que o objeto pactuado
realizou-se, ou está sendo realizado, em estrita conformidade com o previsto contratualmente.
Destacando, entretanto, que tal documentação deverá ser formalmente inserida em um
processo administrativo específico, numerado sequencialmente e em ordem cronológica. Por
oportuno, cabe ressaltar que a comprovação e a regularidade da execução do objeto
conveniado, apenas poderão restar caracterizadas quando toda documentação probante for
inserida no processo administrativo respectivo a cada convênio.
No exercício da fiscalização, é preciso acompanhar e supervisionar as atividades
desenvolvidas pelas empresas com a finalidade de garantir que as firmas efetivamente
desenvolvam os programas a que se obrigam, certificando-se de que o façam com qualidade,
tendo em vista a previsão de supervisão prevista nos procedimentos, bem como adotar
medidas com vistas à devolução de eventuais recursos retidos e não utilizados pelas empresas,
quando constante em cláusula nos Termos de Cooperação e instrumentos congêneres, ao final
do exercício.
De acordo com as decisões do TCU: Acórdão 3749/ 2007 – Primeira Câmara:
1.1.7. promova a devida fiscalização dos seus convênios e contratos celebrados,
com vistas a garantir a sua fiel execução em conformidade ao previsto
contratualmente, especialmente no que se refere a comprovação da execução, (...);
1.1.9. adote providências no sentido de aperfeiçoar a sistemática de gestão de
contratos, de modo a obter maior clareza e controle do acompanhamento da
execução física e financeira;

CONCLUSÕES
No decorrer do presente trabalho, procurou-se demonstrar os aspectos concernentes
aos serviços sociais autônomos, principalmente no tocante a inserção da fiscalização dos

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Acórdão n° 2732/2009 - Segunda Câmara.
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contratos pelas entidades e dos processos oriundos nas contratações e as consequentes

responsabilidades trazidas pela administração dos recursos.
As partes contratantes devem executar fielmente o contrato acordo com as cláusulas
avençadas e as normas aplicáveis, respondendo cada uma pelas consequências de sua
inexecução total ou parcial. Para que essa correta execução ocorra, é direito e dever da
entidade designar um representante para tal função, que deverá acompanhar e fiscalizar
execução do contrato.
Todas as ocorrências observadas durante a execução devem ser anotadas em registro
próprio, cabendo ao representante à determinação das medidas que deverão ser adotadas pelo
particular para regularização das faltas ou defeitos eventualmente constatados. Entretanto, as
decisões e providências que ultrapassarem competência do representante deverão ser
solicitadas aos seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes.
Pode ocorrer, por exemplo, de a falta ou defeito constatado ensejar a rescisão do
contrato e não um mero pedido de regularização. Nesse caso, a competência para rescindir
não é do fiscal e, sim, da autoridade superior competente, que deverá ser comunicada.
Ademais, cumpre salientar o dever da entidade de especificar no edital as condições para o
recebimento do objeto, que consiste na análise da adequação do que foi efetivamente
apresentado com as exigências contratuais e técnicas. Realizada a análise, se tudo estiver
correto, será, então, efetivado o recebimento definitivo do objeto, cuja principal consequência
é a quitação das obrigações da contratada.
Ao contrário, se o objeto foi entregue ou executado de forma diversa da prevista em
contrato, deve a entidade recusá-lo e exigir a reparação ou substituição do produto. Daí
porque é de suma importância que o fiscal da entidade acompanhe de perto a execução do
contrato, a fim de que possa exigir da empresa eventuais reparações que sejam necessárias tão
logo identifique as falhas, não sendo suficiente a análise apenas quando do recebimento da
objeto. Por conta disso é que a própria Lei n° 8.666/93, em seu art. 69, prescreve que "o
contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas expensas,
no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou
incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados". Em complemento, o art. 76
assevera que "a Administração rejeitará, no todo ou em parte, obra, serviço ou fornecimento
executado em desacordo com o contrato".
Em face do exposto, é possível concluir que a fiscalização efetiva de contratos gera
eficiência na gestão das entidades, como contratante não se pode aceitar objeto com
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especificações diversas das previstas em contrato, impondo-se uma acurada fiscalização com
o intuito de evitar que o contratado execute objeto fora das especificações.
Os Regulamentos de Licitações e Contratos das entidades do Sistema “S” merece
revisão, pois a fiscalização dos contratos constitui parcela fundamental dos contratos
administrativos. Representa muito da possibilidade de uma contratação atingir seu propósito
ou não. Os danos provocados por uma fiscalização contratual ausente ou deficiente são de alta
relevância e depõem fortemente contra a imagem da Administração como um todo.

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Orçamento e Gestão, institui a instrução normativa n.º 02/08, que dispõe sobre regras e
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Orçamento e Gestão, institui a instrução normativa n.º 04/10, que disciplina as contratações
de Tecnologia da Informação.

BRASIL. Lei n° 8.666/1993 - Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.

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República, 1946.

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555/2005 - Primeira Câmara. Que trata sobre a promoção e o acompanhamento e a
fiscalização efetivos da execução dos contratos.

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Magalhães da Rocha; Acórdão 3454/2007 - Primeira Câmara; Acórdão 2481/2006-Segunda
Câmara; Acórdão n° 6521/2009 - Segunda Câmara; Acórdão 2487/ 2006- Segunda Câmara;
Acórdão 3749/ 2007- Primeira Câmara; Acórdão 5069/ 2008- Primeira Câmara; Acórdão
2732/2009- Segunda Câmara;. Que trata sobre a indicação de fiscal nos contratos
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