4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais

De 22 a 26 de julho de 2013.

Direitos Indígenas na América Latina: o impacto das decisões da OEA nos

modelos de cidadania multicultural no Brasil, na Colômbia e na Bolívia

II-P18 – OEA, Brasil e Missões de Paz

Trabalho avulso

Marcia Baratto
Universidade Estadual de Campinas
UNICAMP

Belo Horizonte
2013
 Marcia Baratto

Direitos Indígenas na América Latina: o impacto das decisões da OEA nos

modelos de cidadania multicultural no Brasil, na Colômbia e na Bolívia

Trabalho submetido e apresentado no

4º Encontro Nacional da Associação
Brasileira de Relações Internacionais –
ABRI.

Belo Horizonte
2013
 RESUMO

Este artigo tratará do impacto das decisões da Comissão Interamericana de Direitos

Humanos e da Corte Interamericana de Direitos humanos que tratem de direitos
indígenas para três países da América do Sul. Os países analisados são: Brasil,
Colômbia e Bolívia. Os casos são exemplos distintos de um processo amplo de
constitucionalização dos direitos indígenas que vem acontecendo desde a década de
1980.

Palavras – Chave: direitos indígenas, OEA, constitucionalização.

 1. Direitos Indígenas e os processos de constitucionalização recentes: o
papel da mobilização transnacional na OEA1

Para a América Latina, a articulação entre plano nacional e global de ativistas e

instituições envolvidos com conflitos em direitos indígenas, é uma das características
mais marcantes do desenvolvimento histórico institucional destes direitos. Neste
processo, a comissão e a corte interamericana de direitos humanos possuem um
papel de destaque. O objetivo do artigo é testar a hipótese amplamente aceita pela
bibliografia especializada de que a articulação transnacional em torno dos direitos
indígenas possibilitou o florescimento de uma vasta rede de ativistas nacionais que
impulsionaram estas mudanças institucionais internas, que, após legalmente
consolidadas, passaram a fazer do discurso diplomático oficial dos três países,
repercutindo, por exemplo, na posição que estes tiveram nos debates e na aprovação
da Declaração dos Direitos Humanos dos povos Indígenas aprovada pela ONU em
2007.

O objetivo deste artigo é compreender o papel do discurso dos direitos

indígenas mobilizado na Organização dos Estados Americanos (OEA) para os novos
modelos de cidadania multicultural no Brasil, Colômbia e Bolívia. Como se construiu a
pauta de reivindicações na instituição pelos direitos indígenas? Quais foram os
conflitos envolvendo questões indígenas tratadas na OEA desde a instauração da
comissão e da corte? Estas decisões tiveram influências nos processos constituintes
recentes destes direitos no Brasil, Colômbia e Bolívia? Se sim, quais?
Por meio da análise das decisões da Comissão Interamericana de Direitos
Humanos (CIDH), e da Corte Interamericana de Direitos Humanos (COIDH) e os
diversos relatórios divulgados pela instituição para os três países, busca-se delinear o

1
Este artigo é o resultado preliminar de uma pesquisa em andamento. Na
tese de doutorado em desenvolvimento: “Direitos Indígenas nas Cortes
constitucionais do Brasil, Colômbia e Bolívia”, a autora tem por objetivo
compreender como estas instituições absorvem os novos discursos
constitucionais dos direitos indígenas. Para os três estudos de casos, há
processos recentes que envolvem a apreciação de decisões da OEA sobre
direitos indígenas. Desta forma, este artigo é a primeira tentativa de explorar
uma das arenas internacionais utilizadas por atores que também mobilizam as
cortes constitucionais nacionais. O objetivo não é exaustivo, mas sim criar um
mapa da questão que permita a escolha de casos emblemáticos das tensões
que perpassam a promoção dos direitos indígenas.
campo político discursivo da temática dos direitos indígenas no sistema OEA,
buscando identificar padrões e mudanças em relação às reivindicações e suas
conexões com os processos políticos nacionais de mudança institucional do
paradigma dos direitos indígenas.
A análise dos documentos selecionados permitiu compreender a trajetória de
definição da agenda dos direitos indígenas e as mobilizações possíveis no fórum de
direitos humanos da OEA. Esta análise aponta para a importância dos momentos de
constitucionalização nacionais que institucionalizam uma lista mais ampla de direitos
do que aqueles discutidos dentro dos fóruns específicos do sistema OEA. É importante
frisar que esses ainda são valorados por ativistas pró-direitos indígenas como
importantes para a mobilização transnacional, sobretudo, nos conflitos que envolvem
comunidades indígenas e os estados. Ainda sim, a análise preliminar aponta para o
tratamento periférico que a questão recebeu na comissão de direitos humanos como
na Corte da OEA, ressaltando-se que a emergência contemporânea do tema se dá
após os processos constituintes recentes que mudaram o paradigma de concepção
dos direitos indígenas na América do Sul.
Esta primeira parte do artigo será dedicada à compreensão do funcionamento do
sistema OEA e a pauta de direitos indígenas promovida pelos órgãos e a escolha dos
três estudos de casos.

1.1 Os direitos indígenas na agenda de direitos humanos da OEA

De acordo com Alison Brysk (1996, p. 38), os movimentos sociais indígenas no

continente americano, pensam localmente e agem globalmente. Para a autora, cujo
trabalho com movimentos sociais pode ser descrito como adepto da teoria da
mobilização social, compreender o cenário de atuação dos movimentos sociais no
palco das relações internacionais é um dos determinantes mais importantes para
explicar as mudanças institucionais e sociais domésticas para os direitos humanos, já
que as alianças internacionais desempenham um papel cada vez maior na atividade
dos movimentos sociais, sobretudo dos movimentos sociais indígenas. Contudo, a
maioria das análises sobre movimentos sociais ainda tratam destes movimentos como
atores que atuam no nível doméstico, analisando suas reivindicações e o impacto de
suas ações na relação dos movimentos sociais com o estado. A internacionalização
dos movimentos sociais indígenas nas últimas 5 décadas, todavia, destaca à
importância dos fóruns internacionais para a construção das agendas nacionais de
mobilização.
Os movimento dos direitos indígenas tornaram-se internacionais em grande
parte por meio do estabelecimento de relações transnacionais que aglutinam
organizações intergovernamentais e não-governamentais, nas quais atores não-
estatais operam de forma relativamente autônoma frente aos interesses dos estados
nacionais (Idem, p.41). Neste ponto, destaca-se a criação de organizações regionais e
globais que aglutinam redes de ativistas dos direitos indígenas e a participação destas
organizações na criação e amplicação de medidas pró-direitos indígenas em diversos
estados nacionais. Nos processos constitucionais recentes dos países da América do
Sul, o legado das mobilizações internacionais não é apenas um fator importante para
entender como se dão as mobilizações pró-direitos indígenas, mas também é útil para
compreender os significados que os direitos reconhecidos domesticamente assumem.
Umas das ferramentas mais importantes disponibilizada pelas redes
internacionais é o acesso às tecnologias da comunicação, meio essencial para o
ativismo transnacional indígena, que permite a ampliação e a divulgação das causas,
fomentando a percepção da comunidade mundial para a importância da manutenção e
resguardo das identidades tradicionais e seus modos de vida, que no discurso dos
ativistas são constantemente ameaçadas pelas ações desmedidas ou não-reguladas
dos estados nacionais. Esses são contantemente avaliados como incapazes de
incorporar os interesses indígenas na formulação, aplicação e fiscalização de políticas
públicas voltadas para o desenvolvimento social e econômico, com o respeito aos
direitos humanos.
Para muitos analistas dos processos internos, o discurso mobilizado na OEA
teve importância para a constitucionalização recentes destes direitos (Cf. FIGUEROA,
I. A Convenção 169 da OIT e sua aplicação no Brasil, p.14. in GARZÓN, B. R. 2009).
Mas, exatamente, o que foi constitucionalizado? Quais são os direitos indígenas
presentes nas Constituições políticas de Brasil, Colômbia e Bolívia? A resposta a
estas questões embasará a análise das decisões da Comissão e da Corte anteriores
aos processos constituintes.

1.2 Brasil, Colômbia e Bolívia: a positivação recente dos direitos indígenas2

2 A escolha dos três casos está baseada em três critérios de escolha (obtidos via revisão
bibliográfica e análise da questão indígena nos sistemas de direitos nacionais do continente
americano): 1. relação entre população indígena e população não indígena; 2. Tipo de
 Dos processos constituintes nos três países resultaram as seguintes
Constituições: a Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988; a
Constitucion Politica de Colombia, de 1991 e a Constitución Política Del Estado – da
Bolívia, de 2009. A principal chave de leitura que permite compreender quais direitos e
de que forma foram constitucionalizados, é o privilégio que os constituintes deram as
relações entre Estado e comunidades indígenas, como tema principal do objeto dos
direitos especiais que deveriam ser assegurados nos textos das novas constituições. É
a positivação da dimensão coletiva dos direitos especiais e como estas comunidades
se relacionam com o Estado, o que marca a chegada dos direitos indígenas às
constituições nacionais nos três estudos de caso. Direitos indígenas dizem respeito
aos direitos assegurados especialmente aos indivíduos e, sobretudo, coletividades que
se identificam como diferentes e merecedoras de atenção especial para a valoração
das suas tradições culturais (BRYSK, 1996, p.43).
O que estava em jogo nos processos constituintes, era o espaço institucional
reconhecido à diversidade cultural, que será traduzido em quatro questões centrais às
reivindicações dos ativistas pró-direitos indígenas: (1) o reconhecimento da
diversidade étnica como premissa fundante dos Estados; (2) o direito ao território
como Habit, incluindo o uso coletivo e permanente das terras tradicionais; (3) a
manutenção e o ‘empoderamento’ das instituições tradicionais de autogoverno, e (4) a
participação de representantes indígenas nas instituições estatais3.

mobilização nacional; 3. Objetivo no Processo político de reforma institucional. O primeiro

critério permite identificar os países com maiorias indígenas e os países com minorias (Bolívia
é um país de maioria indígena, Brasil e Colômbia – de minorias). O segundo critério, olha para
o tipo de mobilização nacional, e busca entender a predominância das organizações sociedade
civil fortemente articulada com organizações internacionais; ou a adesão de grandes partidos à
causa indígena, com a formação de redes de sindicatos e organizações que participam
ativamente dos processos eleitorais. (O que levou a escolha do Brasil, como exemplo de
articulação transnacional forte, Colômbia como um tipo intermediário e Bolívia copredominância
de organizações da sociedade civil com forte articulação internacional). O terceiro critério
permite identificar o modelo de adesão aos direitos indígenas que se queria reformar com as
novas constituições e há, para a América do Sul, duas grandes tendências: revisão do
paradigma assimilacionista (Brasil e Colômbia) e a revisão do chamado paradigma multicultural
(Bolívia). Cf. BARATTO, M.; A constitucionalização dos direitos indígenas: uma análise
comparada, 08/2012, 8o. Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política, Vol. 1, pp.1-
12, Gramado, RS, Brasil, 2012.

3 A análise do conteúdo das constituições foi realizada com base em

análise documental das atas taquigrafadas das assembleias constituintes dos
três estados analisados. Os resultados desta pesquisa estão no artigo da
autora anteriormente citado.
 A Constituição Brasileira assegurou os direitos indígenas focando-se na
manutenção das comunidades tradicionais, mas sem conceder direitos fortes de
autogoverno ou de participação especial nas instituições estatais. Três características
moldam os direitos assegurados na constituição de 1988: 1) o direito a terra foi
concebido para ser utilizado por comunidades que buscam manter o isolamento em
relação à sociedade não índia - demanda sustentada com a participação indireta, mas
ativa, de movimentos e organização indígenas, 2) os direitos reconhecidos constituem-
se como especiais e complementares aos demais direitos de cidadania; asserção
típica do modelo multicultural do início da década de 1990, mas não há o
reconhecimento de instituições tradicionais aptas a desenvolver políticas públicas para
comunidades indígenas; 3) as mobilizações falharam em assegurar instâncias de
participação nos órgãos oficiais do Estado brasileiro, o que caracteriza uma fraca
inserção dos elementos comunitários no Estado e foco de grandes tensões e
demandas junto a OEA pós-constituição de 1988. O grande foco de tensão no modelo
brasileiro é o reconhecimento da propriedade coletiva e o poder de decisão sobre a
exploração econômica de recursos energéticos em terras indígenas.
As conquistas na Colômbia, em 1991, são mais amplas, se comparadas com as
conquistas brasileiras. Neste país, os indígenas são uma minoria marcada pela
desigualdade social e pela violência extrema resultante dos inúmeros conflitos
armados que marcaram a história recente colombiana. As organizações indígenas são
articuladas nacionalmente em sindicatos e houve representantes indígenas eleitos
para a constituinte. Com relação às três questões centrais, a constituição colombiana
reconhece direitos especiais de representação às comunidades indígenas (duas vagas
no Senado), o reconhecimento das instituições judiciais tradicionais, e o uso coletivo
das terras como Habit, embora a tensão com relação à definição de projetos
econômicos de exploração e consulta à comunidade se mantenha presente. A marca
colombiana é o reconhecimento dos Cabildos, tradicionais instituições de governo
indígena, como órgãos estatais destinados a manter políticas públicas para
comunidades e indivíduos indígenas.
A constituição boliviana de 2006 é resultado de um processo político mais radical
de adoção da identidade étnica combinada com identidade de classe como parte
fundante da ordem estatal. Neste documento, fruto das mobilizações pela reforma do
chamado modelo neoliberal multicultural da década de 1990, o reconhecimento da
diversidade cultural atende pelo slogan da plurinacionalidade. As comunidades são
apenas diferentes culturalmente, elas são nações que precisam conviver sob a mesma
ordem estatal. O reconhecimento dos direitos especiais de representação está
marcado nos três poderes da república, a justiça comunitária faz parte do sistema
judiciário estatal, mas com relação à demarcação das terras indígenas, os direitos
reconhecidos são idênticos a Brasil e Colômbia, com a limitação da autonomia
indígena aos chamados interesses públicos.
Feita este breve reconhecimento das principais características sobre os direitos
constitucionalizados ao longo dos processos políticos de transição democrática, faz-se
necessário começar a investigar quais as relações entre estes modelos nacionais e as
demandas postas aos órgãos de direitos humanos na OEA nas décadas de 1970, 80
(para Brasil e Colômbia) e 90 (Bolívia), para entender o que são e como se constituem
as relações entre as mobilizações nacionais e transnacionais dos direitos indígenas.
Uma breve descrição do sistema interamericano de direitos humanos e sua
atuação com relação aos direitos indígenas é necessária para compreender o contexto
institucional no qual as decisões são tomadas.
2. OEA e direitos indígenas

No sistema interamericano, 21 países estão sujeitos às decisões e

recomendações de direitos humanos, nos quais se incluem, obviamente, os três
países explorados neste artigo. Na última década, triplicaram os casos recebidos no
sistema interamericano, o que elevou o número de questões pertinentes aos direitos
indígenas. A institucionalização é comprovada. Entretanto, como alerta James
Cavallaro (2008, p. 769) a evidência de que uma maior institucionalização da proteção
dos direitos humanos no nível supranacional não necessariamente significa o aumento
do respeito pelos direitos humanos nos contextos locias, e isso nos leva a
necessidade da utilização de um novo modelo de análise que permita explicar como e
quando a litigância supranacional pode afetar positivamente as práticas domésticas de
direitos humanos. Ainda é necessário separar a esfera da afirmação institucional da
avaliação da eficácia das práticas decorrentes desta institucionalização.
Para os fins deste artigo, o objetivo é compreender os efeitos das decisões da
OEA para os processos de constitucionalização recente, buscando mapear as
mudanças na adoção do discurso de promoção dos direitos indígenas. Espera-se que
este mapeamento posso ser útil para a identificação de casos para análise dos efeitos
práticos dos discursos institucionais de defesa adotados.
2.1 Estrutura institucional da CIDI e da COIDH

O sistema interamericano de proteção dos direitos humanos consiste em dois

órgãos criados pela Organização dos Estados Americanos: a Comissão
Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos. A
Comissão tem caráter semi-judicial e atua como a primeira instância para as vítimas
de violações aos direitos humanos que desejam reivindicar perante o sistema. Além de
seu papel no processamento dessas petições individuais, a Comissão compromete-se
com uma gama de atividades de monitoramento e promoção dos direitos humanos. A
COIDH, por outro lado, é um órgão exclusivamente judicial, nos quais as questões que
demandam decisões vinculativas (julgamentos em que há a condenação de um
estado) são postas pela comissão de direitos humanos. Além disso, o tribunal lida com
questões relativas a processos consultivos e subvenções, como medidas cautelares
para a proteção de indivíduos em iminente perigo de violações de direitos humanos.
A litigação perante o sistema interamericano ocorre dentro do quadro legal dos
principais instrumentos de direitos humanos adotado pela OEA: a Declaração
Americana dos direitos e deveres dos homens e a Convenção Americana sobre
direitos humanos (Pacto São José da Costa Rica). A Declaração não tem o status um
tratado, embora a Corte Interamericana considere que essa se aplica a todos os
Estados membros da OEA, já que a interpretação autorizada de todos os
compromissos dos direitos humanos, passa, na visão da corte, pela manutenção e
promoção dos princípios básicos da Carta da OEA.
A Convenção é um tratado juridicamente vinculativo que foi ratificado pela
maioria dos Estados latino-americanos (entre as exceções notáveis, Estados Unidos e
Canadá). Ambos os instrumentos estabelecem uma série de direitos fundamentais que
são complementados por numerosos instrumentos especializados, tais como os
documentos contra a tortura e o desaparecimento forçado. Os Estados-partes, quando
ratificam a Convenção tem a opção de reconhecer a jurisdição da Corte
Interamericana, para qualquer caso proposto, ou para casos específicos, e a maioria
dos Estados ratificou para o julgamento de qualquer caso proposto pela CIDH (21
estados), incluindo Brasil, Colômbia e Bolívia (Cf. Citar ratificação dos estados).
O resultado deste arranjo supranacional é que questões relacionadas aos
direitos humanos são tratadas em dois níveis distintos: qualquer indivíduo ou
associação pode alegar violações de direitos por parte de qualquer estado membro da
OEA, apresentando uma petição perante a Comissão Interamericana. Se a comissão
entende que o Estado é responsável pela violação alegada, pode emitir
recomendações para que este tome medidas reparatórias e outras preventivas, para
impedir violações futuras. Se, no entanto, o Estado deixa de implementar essas
recomendações, e, quando esse reconheceu a competência contenciosa da Corte
Interamericana, em geral ou para um caso particular, a Comissão pode encaminhar o
caso à corte para julgamento, cujo o resultado é juridicamente vinculativo e, em caso
de descumprimento, pode levar o órgão de cúpula da OEA a expulsar o Estado da
organização (medida que nunca foi tomada na história da instituição, até o momento).
A CIDI foi criada em 1959 e é composta por sete membros independentes que
se reúnem durante sessões realizadas várias vezes por ano que duram cerca de duas
semanas cada uma, na maioria das vezes, na sede da Comissão em Washington, DC.
A Comissão também realiza visitas in loco para avaliar o quadro geral dos direitos
humanos em países membros; publica relatórios nacionais e temáticos; organiza
seminários sobre direitos humanos e organiza conferências e reuniões. A CIDI tem
múltiplos papéis em relação à Corte Interamericana. Como os Estados membros da
OEA, ela possui legitimidade para solicitar pareceres consultivos à Corte, para que
esta opine sobre a interpretação de disposições de instrumentos de direitos humanos.
Ela também pode solicitar medidas provisórias em nome dos indivíduos que enfrentam
ameaças iminentes de dano aos direitos humanos. Por sua vez, a corte interamericana
se tornou o órgão judicial responsável pelo julgamento dos processos em 1971.
Composta por 7 (sete) juízes, a Corte se encontra em várias sessões anuais por
aproximadamente uma ou duas semanas geralmente em São José, Costa Rica e mais
recentemente em vários outros estados membros da OEA para sessões especiais.
Além da competência para resolver casos contenciosos, a corte também exerce
autoridade para prescrever medidas provisórias. Também pode requerer relatórios e
pareceres à comissão de direitos humanos, a qualquer membro da OEA e a outros
órgãos da instituição.
Durante a primeira década da sua existência, a corte apenas emitiu opiniões
diretivas sobre situações consideras críticas de direitos humanos, já que a comissão
de direitos humanos não submeteu casos até 1986, quando então o caso Velásquez
Rodriguez v. Honduras, referente a desaparecimento forçado, foi julgado. O fluxo de
julgamento na década seguinte foi intensificado. Durante a década de 1990, a COIDH
passou a julgar de 3-4 casos por ano. O primeiro caso sobre direitos indígenas foi
julgado em meados de 2007, o caso do povo KANKUAMO v.s Colômbia. O processo
perante a corte é tradicionalmente constituído por várias fases, começando com a
consideração sobre qualquer exceções preliminares de admissibilidade. Se admitido,
os casos continuaram até a fase de mérito, seguida por uma etapa de reparações
(cada fase rotineiramente resultou em uma decisão distinta, embora esta prática tenha
mudado nos últimos anos). Em qualquer fase, a corte tem o poder de convocar
audiências públicas e receber o depoimento presencial de testemunhas, entre elas, o
chamado ‘Amicus Curie’, indivíduo ou organização que é chamado a dar um parecer
sobre a questão discutida. Na corte interamericana, é famosa a intervenção da
Assembly of First Nations, organização canadense que atuou no caso que julgou o
Estado da Nicarágua na questão da demarcação de terras indígenas do povo Awas
Tingni. Quando a corte determina que um Estado é responsável por violações de
direitos humanos, ela promulga um julgamento, estabelecendo as violações
encontradas e determinando ordens de reparação ao Estado. Com base em sua
própria interpretação do seu mandato, a Corte mantém competência para verificar o
cumprimento de suas sentenças (Cf. CAVALLARO & .Brewer, 2008 p. 781).

2.2 Direitos Indígenas na OEA: decisões e relatórios

Os documentos da OEA sobre direitos indígenas são de duas categorias: (1).

decisões da comissão interamericana de direitos humanos e da Corte interamericana
de direitos humanos; ou (2) relatórios sobre o tema. A organização criou em 1940, o
Instituto Indigenista Interamericano4, responsável pelo incentivo à criação de órgãos
especiais nos Estados Americanos destinados a cuidar da questão indígena. O
Instituto atuou por décadas como divulgador de estudos sobre comunidades indígenas
e políticas de assimilação e, nas últimas décadas, foi criticado pelos movimentos
transnacionais pró-direitos indígenas. Na verdade, o Instituto encontra-se em faze de
reorganização e sua importância decaiu à medida que os movimentos sociais
indígenas estabeleciam redes internacionais de apoio. A própria avaliação da atuação
da OEA para os direitos indígenas é dispare entre os ativistas e estudiosos. Ainda há
pouca bibliografia sobre a atuação da instituição para o tema. Em geral, as violações
aos direitos indígenas tendem a ser um tema minoritário entre as decisões da CIDH e
a da COIDH. Na verdade, a busca no site da instituição retornou com apenas 7 (sete)

4 Site oficial do Instituto: http://www.summit-

americas.org/CEGCI%20Meetings/18-FEB-00-
CEGCI/Presentation%20by%20III.htm
casos entre 1970 e 2011. Já o número de relatórios divulgados, seja os específicos
para os direitos indígenas, seja os relatórios por estado, somam 14 entre 1985 e 2012.
Esta primeira observação empírica sobre o número de documentos e o período da sua
publicação, parece por em dúvida a afirmação da bibliografia especializada a respeito
da importância das decisões da CIDI e da Corte para a institucionalização dos direitos
indígenas. Ao contrário, parece que a institucionalização no plano nacional é que
incentivou a busca pela mobilização transnacional.
Todavia é preciso entender que o sistema interamericano de direitos humanos
lida com poucos casos e tendem a generalizar ao máximo as soluções adotadas para
um caso concreto. A existência ou não de casos para um país específico dá indícios
da adesão com sucesso de seus ativistas locais à esfera internacional, mas a
ausência por si só, não é capaz de refutar a hipótese da importância da esfera
internacional. Ainda sim, a seleção dos casos permite compreender as mudanças em
torno das definições de direitos indígenas e o papel, limitado, do sistema
interamericano de direitos humanos neste processo que culmina com a adesão dos
Estados nacionais ao paradigma da diversidade cultural.
Decisões contra o Estado Brasileiro
São duas decisões contra o Estado Brasileiro, ambas na Comissão, que foram
encontradas nas buscas até o momento. O primeiro foi o caso Yanomani, resolução
n.º 12/85. Nesta decisão, a comissão reconhece o processo brutal de extinção do povo
Yanomani em virtude da construção da rodovia trans-amazônica e o início da atividade
de mineração nas terras indígenas.
A petição foi proposta em 15 de dezembro de 1980, por ativistas pró-direitos
indígenas, a petição cita os nomes dos antropólogos americanos: Tim Coulter (Diretor
Executivo, Indian Law Resource Center), Edward J. Lehman (Diretor Executivo,
Associação Americana de Antropologia); Barbara Bentley (Diretora, Survival
International); Shelton H. Davis (Diretor, Antropology Resource Center); Groge
Krumbhaar (Presidente Interino, Survival International, EUA).
A decisão foi tomada em 1985, após extensa troca de informações com o
governo brasileiro. O relato é relativamente extenso e rico em percepções que bem
exeplificam o paradigma assimilacionista que os ativistas tentaram superar com a
Constituição de 1988. Em questão, o reconhecimento dos indígenas como cidadãos
necessitados de tutela estatal e os esforços institucionais da Funai para conceder
direitos sociais, como saúde e educação.
 As recomendações da Comissão são contraditórias: de um lado reconhece os
fatos imputados pelos denunciantes (amplo processo de genocídio causado pela
construção da transamazônica e a mineração ilegal, bem como o atraso para a
demarcação das terras indígenas), mas também reconhece como satisfatória as
medidas indicadas pelo governo brasileiro para lidar com a situação5. Este caso é
interessante, por que é o único que trata sobre demarcação de terras indígenas e
genocídio antes dos períodos recentes de constitucionalização dos direitos indígenas,
quando a pauta destas reivindicações enfatizou o caráter coletivos destas
reivindicações de direitos e buscou a autonomia das comunidades. O que dá indícios
da importância das redes transnacionais para a construção da pauta de reivindicação
no país, sobretudo pela presença de ativistas estrangeiros.
O segundo caso, relatório nº. 60/99, já é posterior ao processo constituinte, mas
relata um crime ocorrido em 1988. Foi proposto pelo Conselho Indígena de Roraima,
no caso do assassinato de Ovelário Tames, liderança indígena, por policiais militares
do Estado de Roraima. Ovelário foi encontrado morto em sua cela, após ser preso em
23 de outubro de 1988. Após 10 anos sem o encerramento do inquérito policial, o
Conselho Indígena de Roraima pediu a condenação do Brasil por não ter obervado o
direito à vida e ao devido processo legal.
As recomendações da comissão foram mais assertivas e condenatórias neste
caso, como parece ser o padrão toda violação individual de direitos, solicitou que o
pais abrisse uma séria e imparcial investigação sobre o crime, afastasse os
funcionários públicos responsáveis pela demora no processo, e comunicasse a
comissão dos resultados das medidas. Os fatos narrados na petição foram
considerados verdadeiros. Este tipo de condenação, ainda que não tenha efeitos

5 De acordo com o documento original: “THE INTER-AMERICAN

COMMISSION ON HUMAN RIGHTS, RESOLVES: 1.To declare that there is
sufficient background information and evidence to conclude that, by reason of
the failure of the Government of Brazil to take timely and effective measures in
behalf of the Yanomami Indians, a situation has been produced that has
resulted in the violation, injury to them, of the following rights recognized in the
American Declaration of the Rights and Duties of Man: the right to life, liberty,
and personal security (Article I); the right to residence and movement (Article
VIII); and the right to the preservation of health and to well-being (Article XI). 2.
To recognize the important measures that the Government of Brazil has
taken in the last few years, particularly since 1983, to protect the security,
health, and integrity of the Yanomami Indians.” Decisão n.º 12/85, disponível
em: http://www.cidh.oas.org/casos.port.htm
legais vinculativos, é considerada importante pelos ativistas locais, por ajuda na
mobilização dos argumentos de legitimidade das causas internas.
Decisões contra a Colômbia
São três os casos encontrados contra o Estado colombiano: relatório 1690 de
1960; caso n.º 10.171 de 2006 e o caso do povo Kanjuamo, com várias resoluções da
comissão e da corte entre os anos de 1990 e 2009.
Os casos colombianos são marcados pela história de violência entre grupos
armados e o assassinato das lideranças tradicionais dos cabildos. O primeiro caso
encontrado, o n.º1690 de 1960, denunciava perseguição política sofrida por lideranças
indígenas pelo exército colombiano. Este caso é interessante, por que nos primórdios
do trabalho da comissão, os pedidos de explicação para o governo colombiano
ficavam a espera por anos de resposta. A primeira comunicação oficial para este caso,
só ocorreu na década de 1970, sem que nos diversos documentos encontrados a
comissão tenha tomado qualquer medida repressiva contra o governo colombiano.
Coube ao caso n.º 10171 de 2006, que tratou da prisão ilegal, tortura e
execução do líder indígena Germán Escué Zapata, fatos ocorridos em 1988, trazer a
primeira reprimenda contra atos ilegais e abusivos cometidos pelo exército colombiano
durante o período pré-constituinte. Na decisão, a comissão reconhece os fatos
imputados ao governo colombiano e sugere a criação de políticas públicas contra a
violência imputada aos líderes de movimentos sociais.
O caso do povo Kanjuamo é outro raro caso que trata dos direitos de uma
coletividade. Entre as inúmeras petições a comissão e a Corte, destacam-se as
medidas preventivas que foram solicitadas pela Organización Nacional Indígena de
Colombia (Onic) em favor das comunidades Kanjuamas, sobretudo pelo pedido de
implementação de políticas de assistência social e de saúde. A corte atendeu ao
pedido e, nas mensagens posteriores a 2003, o governo Colombiano vem prestando
informações sobre possíveis políticas que seriam especialmente criadas para a
comunidade. A manutenção de negativas e projeções é uma constante nas decisões
que envolvem comunidades indígenas.
Casos contra o Estado boliviano
O último país analisado é a Bolívia. O estado de maioria indígena mais atuante,
com o processo de reforma institucional mais radical, é o que menos tem referências
na OEA quando se trata de violações aos direitos dos povos indígenas, ainda que seu
último processo constituinte seja recente, ocorrido entre 2006 e 2009. A comissão e a
corte, contudo, mantém relatórios individuais sobre a situação democrática na Bolívia
e os desafios trazidos pelos novos arranjos institucionais da autonomia. O tom, a
primeira análise, é pessimista. O único caso encontrado, diz respeito a mais uma
denúncia de tortura e homicídio contra lideranças indígenas, desta vez, mulheres
indígenas que em novembro de 1972, que foram presas, torturadas, encaminhadas a
um campo de concentração clandestino e mortas, sem que seus corpos fossem
devolvidos às famílias. O caso nº. 1757 recebeu uma curiosa resposta do governo
Boliviano, que não negou os fatos e nem se mostrou preocupado com a repressão,
considerada adequada aos desafios políticos pelo qual passava o país. O capítulo
difícil do tratamento dado à repressão às oposições à época das ditaduras militares
fica bem exemplificado neste caso.
O que estes casos apresentam em comum, é a avaliação de que salvas raras
exceções, os estados podem ser compelidos a admitir sua culpa em relação às
violações, mas dificilmente são compelidos a tomar medidas urgentes para evitá-las
ou minorá-las. Possíveis análises sobre o impacto das decisões para os casos
apresentados ainda precisam ser buscadas mais exaustivamente, mas há indícios
empíricos que apontam para a necessidade de mediação entre o plano da afirmação
institucional e o plano das ações motivadas pelas decisões.
Relatados os casos, é necessário fazer uma mediação para estabelecer os
contornos da futura análise sobre a importância deste tipo de decisão para a pauta
indígena nos processos constituintes. A primeira é que para compreender o impacto
destas decisões é preciso alargar a base teórica de compreensão da causa indígena.
A pauta iminentemente coletiva e especializada apresentada pelos ativistas nas
constituintes, não é a mesma daquela demanda e que transparece nas decisões da
OEA. A perspectiva de tratamento individual, a eleição do combate aos abusos
ditatoriais (alguns ativistas dirão que tardio da instituição), deverão ser levados em
conta para a apreensão das conexões entre os processos de constitucionalização e de
mobilização internacional.
Modelos de análise das decisões da comissão e da corte deverão ser
investigados objetivando compreender quais os seus impactos para a imaginação dos
ativistas nacionais que mobilizam a legitimidade do direito internacional dos direitos
indígenas.

3. Considerações finais
 A corte-interamericana é mais eficaz em contribuir para os direitos humanos
quando suas decisões são incorporadas nas estratégias mais amplas de promoção de
mudança de atores domésticos. Uma análise dos casos julgados pela corte
interamericana, referente aos direitos indígenas, parece indicar que o não
cumprimento das determinações dos julgamentos é a reação freqüente às suas
sentenças. Os governos podem rejeitar abertamente certas ordens, mas ainda mais
comumente eles afirmam que vão cumprir ou estão em processo de cumprir, mas não
conseguem tomar as medidas necessárias para tornar suas práticas condizentes com
o respeito aos direitos humanos da forma como se coloca nas decisões da corte. Uma
violação de direitos humanos na corte interamericana normalmente recebe ordens de
reparação material individual para as vítimas (como o pagamento valores monetários),
bem como reparações simbólicas (geralmente incluindo uma ordem para o Estado de
realizar uma cerimônia pública reconhecendo sua responsabilidade pelas violações).
Sobre as influências citadas pela bibliografia, destaca-se nesta análise preliminar
que a pauta nacional dos direitos indígenas só logrou encontrar caminho recente na
comissão e na corte. Os casos apontados poderão ilustrar os contornos internacionais
da perspectiva de ativistas envolvidos nos processos recentes de constitucionalização
dos direitos indígenas.
4. Bibliografia

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