Ação Declaratória de Constitucionalidade -

ADC
1º Aspectos Gerais

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal,

precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo federal ou estadual e a ação declaratória de
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;

A Ação Declaratória de Constitucionalidade foi introduzida em

nosso ordenamento por meio da Emenda Constitucional nº 03, de
1993.

Trata-se de uma ação objetiva integrante do controle concentrado

de constitucionalidade que proporciona a provocação da jurisdição
constitucional exercida, com exclusividade, pelo Supremo
Tribunal Federal. Atualmente se acha regulamentada pela Lei nº
9.868/1999.

2º Legitimidade Ativa
A legitimidade ativa da ADC é a mesma da ADI, estando prevista
no artigo 103 da Constituição:

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 Art. 103. Podem propor a ação direta de
inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara
Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso
Nacional;

Com relação a legitimidade, é importante analisar a capacidade

postulatória e pertinência temática:

O STF entende que o partido político representado no Congresso

Nacional e a confederação sindical ou entidade de classe de
âmbito nacional, não possuem capacidade postulatória, sendo
necessária a presença de um advogado para o ajuizamento da
ação. Assim, os demais legitimados, inclusive o Presidente da
República, possuem capacidade postulatória autônoma para
ingressar com ADPF, independentemente de se fazerem
representar por advogado (QO – ADI 127-AL).

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Insta destacar que o art. 3°, Lei nº 9.868/1999 determina que a
petição inicial, quando subscrita por advogado, deverá ser
acompanhada pelo instrumento de mandato, com poderes
específicos e no qual conste expressa referência à lei ou ao outro
ato normativo.

Outro ponto relevante, diz respeito a chamada pertinência

temática para a propositura da ação. Segundo o próprio STF, a
pertinência temática se traduz na relação de congruência que
necessariamente deve existir entre os objetivos estatutários ou as
finalidades institucionais da entidade autora e o conteúdo material
da norma questionada em sede de controle abstrato (ADI 1.157-
MC).

Embora não haja nenhuma discriminação no texto constitucional,

o STF, em construção jurisprudencial, diferenciou os legitimados
em dois grupos: a) os universais, e b) os especiais.

Os universais, também intitulados neutros, possuem dentre as

suas atribuições institucionais a de defender a ordem
constitucional objetiva, de forma que o interesse deles na
impugnação de agir pode ser presumido. São considerados
universais:
1° - o Presidente da República;
2º - a Mesa do Senado Federal;
3º - a Mesa da Câmara dos Depurados;
4º - o Procurador-Geral da República;
5º - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
6º - partido político com representação no Congresso Nacional.

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Por sua vez, os legitimados especiais (ou interessados) deverão
comprovar o requisito de pertinência temática, sob pena de ação
não ser conhecida por ausência de legitimidade ad causam,
segundo o STF (ADI 1.157-MC). São considerados legitimados
especiais:

1º - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa

do Distrito Federal;
2º - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
3º - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito
nacional.

Associação que abranja apenas uma fração da categoria

profissional não possui legitimidade para ADI/ADPF de norma
que envolva outros representados: As associações que
representam fração de categoria profissional não são legitimadas
para instaurar controle concentrado de constitucionalidade de
norma que extrapole o universo de seus representados.
Ex: a ANAMAGES, associação que representa apenas os juízes
estaduais, não pode ajuizar ADPF questionando dispositivo da
LOMAN, considerando que esta lei rege não apenas os juízes
estaduais, mas sim os magistrados de todo o Poder Judiciário, seja
ele federal ou estadual (ADPF 254 AgR/DF).

O fato de essa distinção não ter sido feita pela Constituição, mas
pelo STF, é alvo de diversas críticas pela doutrina. Contudo, até o
momento, o STF não mudou seu posicionamento.

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3º Parâmetro e Objeto
Em controle de constitucionalidade, quando falamos em
"parâmetro", queremos dizer quais serão as normas da
Constituição que serão analisadas para sabermos se a lei ou o ato
atacado realmente as violou.

Em outras palavras, parâmetro são as normas que servirão como

referência para que o Tribunal analise se determinada lei/ato é ou
não inconstitucional. Se a lei/ato está em confronto com o
parâmetro, ela é inconstitucional.

O parâmetro da ADC é o mesmo da ADI, abrangendo:

1º as normas constitucionais originárias, introduzidas no texto

constitucional pelo poder constituinte originário,
independentemente de seu conteúdo, desde que ainda estejam em
vigor;
2º os princípios constitucionais não escritos (implícitos);
3º as normas constitucionais derivadas, isto é, as emendas
constitucionais, incluindo aqui os dispositivos constantes da
emenda que não são incorporados ao texto constitucional;
4º as normas constitucionais oriundas da revisão constitucional;
5º normas constitucionais transitórias (constantes do ADCT),
enquanto sua aplicabilidade não se esgota e sua eficácia não se
exaure;
6º os tratados e as convenções internacionais sobre direitos
humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos

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respectivos membros, pois estes são equiparados às emendas
constitucionais (nos termos do art. 5°, § 3°, CF/88).

Já em relação ao objeto, temos que o ADC é mais restrito que o da

ADI. Enquanto a ADI abrange leis e normas federais e estaduais,
na ADC o objeto abrange somente as leis e demais atos
normativos federais.

Além disso, cumpre ressaltar que somente as leis e atos

normativos federais editados após a Constituição de 1988 podem
ter sua constitucionalidade analisada pela ADC. Cumpre ressaltar,
aqui, que o fato de a ADC ter sido criada em nosso ordenamento
em 1993, não impede que sejam analisados leis ou atos federais
editados durante o intervalo da promulgação da Constituição
(1988) e a criação da ADC (1993).

O próprio STF já discutiu a constitucionalidade norma editada

antes de 1933, por meio da ADC (QO) 1-DF.

Outro ponto que merece destaque é o seguinte: quando se diz que

a norma objeto deve ser pós-constitucional, o que se quer dizer é
que a lei ou norma federal tem que ser, necessariamente, posterior
à norma constitucional parâmetro. Assim, se o dispositivo
constitucional invocado como parâmetro for uma norma
constitucional derivada (emenda constitucional), há que se
verificar se a norma objeto, cuja constitucionalidade se pretende
aferir, é posterior à emenda (Ex: uma lei editada em 1999 não
pode ter como parâmetro uma norma constitucional incluída na
Constituição por meio de uma emenda de 2016. Nesse caso, a lei é

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pré-constitucional, vale dizer, anterior à norma constitucional que
se invoca como referência.

4º Aspectos Procedimentais
Inicialmente, a característica principal da ADC é a necessidade de
se comprovar, como requisito formal para propositura da ADC, a
relevante controvérsia judicial:

Art. 14. A petição inicial indicará:

III - a existência de controvérsia judicial relevante sobre a
aplicação da disposição objeto da ação declaratória.

Este requisito de admissibilidade para a ação declaratória é

decorrência direta do princípio da presunção de
constitucionalidade das leis. Como todas as normas
constitucionais ingressam em nosso ordenamento de forma
presumivelmente constitucionais, não é cabível ADC apenas para
realizar consultar sobre a constitucionalidade de determinada lei.

@direitodiretoblog – No âmbito da ADC, o critério para a

verificação da controvérsia judicial relevante é quantitativo ou
qualitativo?:
Inicialmente, cumpre destacar que a lei exigiu que a controvérsia
sobre o tema fosse judicial. Assim, caso a controvérsia se restrinja
ao campo doutrinário, não será possível o manejo de ADC.

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Outro ponto que merece destaque é saber se o critério para que
exista controvérsia judicial relevante é quantitativo ou qualitativo.
Explico: é necessário que haja diversas decisões judiciais
conflitantes sobre o tema (critério quantitativo) ou basta que a
matéria tratada na lei seja relevante e haja risco de diversas
decisões judiciais contrárias a sua constitucionalidade (critério
qualitativo)?

Ao analisar o tema, o STF (ADI 5313/MC/DF) decidiu que o

critério para a configuração da controvérsia relevante é
qualitativo, é dizer, para verificar se a controvérsia é relevante não
se examina apenas o número de decisões judiciais.

Mesmo havendo ainda poucas decisões julgando inconstitucional

a lei, já pode ser possível o ajuizamento da ADC se o ato
normativo impugnado for uma emenda constitucional ou mesmo
em se tratando de lei se a matéria nela versada dor relevante e
houver risco de decisões contrárias à sua constitucionalidade se
multiplicarem.

Outra distinção procedimental entre ADI e ADC refere-se à

ausência de previsão de prazo para a prestação de informações
pelas autoridades responsáveis pelo ato, assim como a
inexistência de menção à participação do Advogado-Geral da
União.

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Embora haja doutrina (Nathalia Masson) defendendo a
necessidade de participação do AGU, tendo em vista o caráter
dúplice da ADC, onde sua improcedência significa a declaração de
inconstitucionalidade da norma, o STF tem entendido pela
desnecessidade de participação do AGU, uma vez que o papel do
AGU nas ações de constitucionalidade é de defensor da
constitucionalidade, o que não existe no caso concreto.

Por sua vez, a lei previu a participação do PGR, que deverá se

pronunciar no prazo de 15 dias:

Art. 19. Decorrido o prazo do artigo anterior, será aberta

vista ao Procurador-Geral da República, que deverá
pronunciar-se no prazo de quinze dias.

Além disso, é possível que o relator poderá requisitar informações

adicionais, inclusive prestadas por Tribunais federais ou estaduais,
ou designar perito e marcar audiências públicas, se houver
necessidade de esclarecer alguma matéria ou circunstância de fato
ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos:
Art. 20. (…)

§ 1o Em caso de necessidade de esclarecimento de matéria

ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das
informações existentes nos autos, poderá o relator requisitar
informações adicionais, designar perito ou comissão de
peritos para que emita parecer sobre a questão ou fixar data

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 para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas
com experiência e autoridade na matéria.

§ 2o O relator poderá solicitar, ainda, informações aos

Tribunais Superiores, aos Tribunais federais e aos Tribunais
estaduais acerca da aplicação da norma questionada no
âmbito de sua jurisdição.

§ 3o As informações, perícias e audiências a que se referem

os parágrafos anteriores serão realizadas no prazo de trinta
dias, contado da solicitação do relator.

Com relação há previsão de “amicus curiae” em sede de ADC,

houve um incompreensível veto presidencial da sua participação
em ADC (§2° do art. 18). Apesar da falta de previsão legal, o STF
tem admitido sua participação, com fundamento na alogia,
aplicando-se o disposto no art. 7º, §3º, da Lei 9.868/1999, que
trata da participação do amicus em ADI. Isso porque as ações em
muito se aproximam.
Nesse sentido, dispõe o artigo 7º, §2°, da Lei 9.868/99:

Art. 7º (…)

§ 2o O relator, considerando a relevância da matéria e a

representatividade dos postulantes, poderá, por despacho
irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo
anterior, a manifestação de outros órgãos ou entidades.

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Note que a lei exige dois requisitos cumulativos para aplicação do
instituto: a) a relevância da matéria e b) a representatividade dos
postulantes.
Além dos dois requisitos legais, o STF também tem exigido a
presença de um terceiro requisito: c) a pertinência temática (ADI
3.943-DF).

A pertinência temática pode ser conceituada como a necessária de

congruência que deve existir entre os objetivos da entidade que
pleiteia seu ingresso no feito na qualidade de amicus curiae e o
conteúdo da norma objeto da impugnação.

Cumpre destacar ainda que não há direito subjetivo para nenhum

interessado a participar como "amicus curiae" de um processo. A
decisão de ingresso compete ao relator do processo, que levará em
conta a representatividade do postulante, a relevância da matéria e,
por fim, a pertinência temática.

Embora a lei classifique a decisão de ingresso do “amicus curiae”

como “despacho irrecorrível”, o STF tem entendido que se trata de
decisão interlocutória suscetível de recurso de agravo regimental
(ADI 3.615-PB).

Ressalta-se, ainda, que após a admissão no processo do “amicus

curiae”, ele não tem mais legitimidade para propor nenhum tipo de
recurso, nem mesmo embargos declaratórios da decisão final
(ADI 3615 ED/PB). Assim, o único recurso disponível ao amicus

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curiae é o agravo regimental contra a decisão que indefere sua
participação nos autos. Por fim, a decisão que admite sua
participação é irrecorrível.

Por sua vez, em relação ao prazo para ingresso do amicus curiae,

em razão do veto presidencial ao § 1°, do art. 7° da lei, a previsão
legal deixou de existir, criando uma lacuna normativa, competindo
ao STF a fixação de um momento limite. Nesse sentido, o STF
entendeu que o amicus curiae não poderá intervir se o processo
já foi liberado pelo Relator para que seja incluído na pauta de
julgamentos (ADI 5104 MC/DF). O fundamento aqui é que
nesse momento o relator já terá firmado seu entendimento e suas
convicções sobre o tema, não havendo justificativa para o amicus
ainda ser admitido.

O STF já decidiu que o pedido de admissão do amicus curiae deve

ser assinado por advogado constituído, sob pena de não ser
conhecido (ADPF 180/SP). Com relação aos poderes, o amicus
curiae, uma vez admitido seu ingresso no processo objetivo, tem
direito a ter seus argumentos apreciados pelo Tribunal, inclusive
com direito a sustentação oral, mas NÃO TEM direito a
formular pedido ou de aditar o pedido já delimitado pelo
autor da ação (AC 1362/MG). Por fim, para o STF, o “amicus
curiae”, uma vez formalmente admitido no processo tem o direito
de fazer sustentação oral (ADI 2777/SP).

5º Medida Liminar

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 Art. 21. O Supremo Tribunal Federal, por decisão da
maioria absoluta de seus membros, poderá deferir pedido
de medida cautelar na ação declaratória de
constitucionalidade, consistente na determinação de que os
juízes e os Tribunais suspendam o julgamento dos
processos que envolvam a aplicação da lei ou do ato
normativo objeto da ação até seu julgamento definitivo.
Parágrafo único. Concedida a medida cautelar, o Supremo
Tribunal Federal fará publicar em seção especial do Diário
Oficial da União a parte dispositiva da decisão, no prazo de
dez dias, devendo o Tribunal proceder ao julgamento da
ação no prazo de cento e oitenta dias, sob pena de perda de
sua eficácia.

A cautelar será concedida pela maioria absoluta dos membros da

Corte (seis Ministros), inexistindo na lei previsão de regramento
para a concessão se efetivar no período de recesso. Segunda
Nathalia Masson, essa ausência indica a possibilidade de
aplicação, por analogia, do art. 10 da Lei nº 9.868/1999, que
autoriza a concessão da cautelar em ADI pelo relator, ad
referendum do Tribunal Pleno, no curso do recesso.

Para a concessão da cautelar exige-se da comprovação dos

pressupostos legitimadores, fumus boni juris (concernente ao
indício de plausibilidade ou verossimilhança jurídica do pedido) e
o periculum in mora (a possibilidade de que a demora acarrete
dano de difícil ou impossível reparação), sendo que a decisão que
a concede produz eficácia contra todos (erga omnes) e efeito

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vinculante (aos demais órgãos do Poder Judiciário e a
Administração Pública Direta e Indireta).

A cautelar eventualmente concedida começa a valer da data da

publicação da ata da sessão de julgamento no Diário da Justiça da
União (DJU), possuindo, em regra, efeitos ex-nunc.

Por fim, a cautelar deferida tem como conteúdo a determinação de

que os juízes e os Tribunais suspendam o julgamento dos
processos que envolvam a aplicação da lei ou do ato normativo
objeto da ação até seu julgamento definitivo, que deverá ocorrer
em até cento e oitenta dias, sob pena de perda de sua eficácia.
Embora a lei expressamente preveja um prazo máximo de 180
dias, o STF admite a prorrogação deste prazo por um período
superior a cento e oitenta dias (ADC (MC) 18-DF).

6º Decisão Definitiva
As decisões proferidas em sede de ADC tem os seguintes efeitos:

a) Efeitos “erga omnes”: significando que a decisão alcança a

rodos, indistintamente.

b) Efeito “ex tunc”: em regra, a decisão retroage a data da edição

da lei. No caso de improcedência da ADC, é dizer, do
reconhecimento da inconstitucionalidade do ato normativo, o art.
27 da lei autoriza o Supremo Tribunal Federal a modular
temporalmente os efeitos de sua decisão, desde que haja razões de
segurança jurídica ou excepcional interesse social e que a decisão
seja prolatada pela maioria qualificada de 2/3.

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 Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica
ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo
Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus
membros, restringir os efeitos daquela declaração ou
decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em
julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.

c) Efeito vinculante: em relação aos demais órgãos do Poder

Judiciário e toda Administração Pública.

Bibliografia consultada para elaboração da apostila e indicada

para aprofundamento do tema:
– Curso de Direito Constitucional – Marcelo Novelino.
- Manual de Direito Constitucional – Nathalia Masson.
– Dizer o Direito (www.dizerodireito.com.br/).

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