Responsabilidade do Estado

1. Conceito: é a obrigação atribuída ao Poder Público de indenizar os danos

causados a terceiros pelos seus agentes agindo nesta qualidade. Não há nenhuma
definição legal, sendo esta definição doutrinária.

1.1. Reflexos do conceito:

a) Dano: tem que estar configurado um dano, que pode ser de natureza
material e/ou moral. Ambos podem ser pedidos em uma mesma ação (súmula 37
do STJ) – o dano tem que ser real, concreto e já configurado. Portanto, danos
presumidos não ensejam responsabilidade.

b) Agente público: tem que ser causado por um agente público, expressão
esta que foi utilizada pela própria Constituição, no art. 37, par. 6º, sendo que as
pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros – essa expressão, como cediço, é a mais abrangente, apanhando todas as
pessoas localizadas dentro da Administração Pública, sendo irrelevante saber
como elas ingressaram.

c) Nesta qualidade (art. 37, par. 6º da CF): isso significa que para a vítima
ser indenizada, não basta que o dano seja causado por uma pessoa de dentro da
Administração, mas é necessário que o dano seja causado por agente que tenha
causado dano lançando mão das prerrogativas do cargo ou do emprego que
titulariza. Portanto, não pode praticar o dano na qualidade de particular.

1.2. Responsabilidade do Estado em juízo (art. 37, par. 6º da CF): tema muito
controvertido. O dispositivo dispõe que a vítima deverá acionar a pessoa jurídica
de direito público* ou a pessoa jurídica de direito privado** prestadora de serviços
públicos.

*os órgãos que integram a Administração direta não possuem personalidade

jurídica, logo, não possuem capacidade processual (para estar em juízo). Portanto,
não podem sofrer medidas judiciais. Se um dano for praticado por um Ministério,
deve-se promover a ação ressarcitória em face da União. É a chamada teoria do
órgão. Ressalte-se que toda pessoa jurídica de direito público será prestadora de
serviços públicos. Logo, toda pessoa jurídica de direito público responde nos
termos do art. 37, par. 6º da CF.

**critério: para responsabilizar a pessoa jurídica de direito privado o critério

utilizado foi o da natureza da atividade que causou o dano. Se for serviço público, a
vítima acionará esta pessoa pelo regime da responsabilidade do Estado (art. 37,
par. 6º da CF).
 a) Autarquias: são pessoas jurídicas de direito público, portanto, somente
podem ser criadas para prestarem serviços públicos. Por serem pessoas jurídicas,
podem ser acionadas em juízo para reparar os danos por si causados em razão da
prestação destes serviços.

b) Fundações: também são pessoas jurídicas de direito público, logo, só

podem ser criadas para prestar serviços públicos. São acionadas diretamente em
juízo.

c) Empresas públicas: são pessoas jurídicas de direito privado. Desta forma,

somente poderá ser acionada em juízo com base na responsabilidade insculpida no
art. 37, par. 6º da CF quando criadas para prestarem serviços públicos (ora, esse é o
critério).

d) Sociedades de economia mista: também são pessoas jurídicas de direito

privado. Ocorre a mesma coisa da hipótese anterior (empresas públicas),
respondendo pelo art. 37, par. 6º da CF quando for prestadora de serviços públicos.

1.3. Modalidade da responsabilidade (art. 37, par. 6º da CF): a responsabilidade

é objetiva, na variante do risco administrativo. Portanto, toda vez que o dano for
resultado da prestação de um serviço público, a pessoa jurídica responderá desta
forma.

 Causa do dano: se for durante a prestação do serviço público, não há

necessidade de se comprovar culpa.

*RE 591874/MT de 2009 – Rel. Min. Ricardo Lewandowski: fixou que se o

dano que a vítima experimentou decorre da prestação de um serviço público, será
a responsabilidade sempre objetiva, sendo irrelevante saber quem causou o dano e
quem o sofreu. Aqui, portanto, privilegia o que causou o dano.

 Risco administrativo: acionado em juízo, pela vítima, o Estado só

responde pelos danos que efetivamente tenha causado a ela, podendo assim, arguir
em sua defesa: a) caso fortuito; b) força maior; c) culpa da vítima – para excluir ou
atenuar a sua responsabilidade (são excludentes ou atenuantes).

1.4. Prescrição (art. 37, par. 6º da CF): prazo de 5 anos, por conta da previsão do
art. 1º do Decreto 20.910/32.

1.5. Direito de regresso (art. 37, par. 6º da CF): ao Poder Público é ressalvado o
direito de regresso contra o responsável nas hipóteses de dolo ou culpa. Isso se dá
quando a vítima sai vencedora da ação de indenização.

 Responsabilidade do agente responsável pelo dano: a responsabilidade

do causador do dano surge quando não há mais responsabilidade do Estado, pois
este já foi responsabilizado. Por isso, sua responsabilidade será discutida quando
da ação de regresso promovida pelo Poder Público. No entanto, a responsabilidade
do agente causador é subjetiva, já que se exige dolo ou culpa – neste caso, a ação
de regresso é imprescritível, conforme prevê o art. 37, par. 5º da CF, ao afirmar
que a lei estabelecerá prazos por ilícitos praticados por agentes públicos,
servidores ou não, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

2. Omissão do Estado: até então estudamos o dano sofrido por uma ação, conduta
positiva (art. 37, par. 6º da CF). Aqui nos referimos a uma omissão no que tange
aos serviços públicos que deveriam ser prestados pelo Poder Público, mas não o
fez. Neste caso, não há qualquer prescrição legal.

2.1. Discussão doutrinária: muito se discute se a responsabilidade é subjetiva ou

se é objetiva. O melhor entendimento é que deve ser objetiva, porque facilita a
indenização para a vítima, já que precisa somente comprovar o nexo causal e o
dano.

*ARE 718928/PE: entende que a responsabilidade é objetiva, conforme julgou o

caso da morte de um menor em um centro de ressocialização – o mesmo se deu no
ARE 754778/RS, em que houve um acidente ocorrido com um aluno dentro de uma
escola pública.

**RE 608880/MT: dano decorrente de crime praticado por preso foragido. Admitiu-
se também a responsabilidade objetiva – a este julgado foi admitida a Repercussão
Geral, na qual se pretende balizar toda a responsabilidade do Estado.

***atenção: aparentemente, a VUNESP tem admitido a responsabilidade objetiva

do Estado quando de ato omissivos próprios, que são aqueles em que a omissão se
dá quando o agente estatal tinha o dever específico de, no caso concreto, praticar
determinado ato, e, ao não fazê-lo, causa dano a terceiros (a imprópria é o
descumprimento de dever abstrato, e não gera responsabilidade objetiva). Já a
banca CESPE entende que a responsabilidade é subjetiva quando de ato omissivo
do Estado.

3. Dano praticado na exploração de atividades econômicas: quando o dano

resultar não da prestação de um serviço público, mas da exploração de atividades
econômicas, a pessoa jurídica de direito privado sob o regime jurídico público
(empresas públicas e sociedades de economia mista) responde com base em outro
dispositivo constitucional.

*Administração indireta: somente duas pessoas jurídicas podem ser criadas para
explorar atividades econômicas, quais sejam, as empresas públicas e sociedades de
economia mista, já que são pessoas jurídicas de direito privado que se subsumem
ao regime privado quase que integralmente (estatais).

 Quando o Estado explora atividades econômicas, ele entra em regime de

competição com a iniciativa privada, já que normalmente quem explora atividade
econômica é a iniciativa privada. Portanto, trabalha com os princípios da ordem
econômica, principalmente, o princípio da livre concorrência. Neste sentido, deve
se submeter ao mesmo regime jurídico das empresas privadas, inclusive, quanto
aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias. Com isso,
responde com base no art. 173, par. 1º, II da CF.

 Responsabilidade: já que a pessoa jurídica da iniciativa privada responde

com a comprovação de culpa, para as pessoas jurídicas da Administração indireta
que exploram atividade econômica não pode ser diferente (art. 173, par. 2º da CF).

- Objetiva (art. 927, par. único do CC): haverá obrigação de reparar o dano,
independente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade
desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos
de outrem. Se a responsabilidade da pessoa jurídica da iniciativa privada aqui é
objetiva, também o será para as pessoas da Administração indireta que exploram
atividades econômicas.

*se os bancos respondem objetivamente, por exemplo, no CDC, em sendo

bancos, a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil também responderão dessa
forma.

- Subjetiva: trata-se da regra de responsabilidade do setor privado, e, em

consequência, a das pessoas jurídicas da Administração indireta que exploram
atividade econômica.

2.3. Risco integral: na variante do risco integral, o Estado, acionado em juízo pela
vítima, responde ainda que não tenha sido o causador do dano. Isso porque o risco
é integral. Tem como consequência, o Estado não poderá usar em sua defesa o
caso fortuito, força maior ou fato exclusivo da vítima.

 Situações em que se aplica o risco integral:

I) Atentados terroristas: essa hipótese vem descrita na Lei 10.744/03,

que disciplina a hipótese de danos resultantes de ataques terroristas
em aeronaves brasileiras. Afirma que a responsabilidade será da
União, na variante do risco integral.

II) Danos resultantes de erro nas decisões judiciais (art. 5º, LXXV da
CF): tal responsabilidade se dá quando do erro, mas também quando
o indivíduo fica preso por muito tempo, além do tempo fixado na
sentença;

III) Atividade legislativa: quando as normas inconstitucionais causem

danos a terceiros. A decisão pela inconstitucionalidade da norma tem
que possuir efeito erga omnes, ou seja, tem que ser declarada por
uma ADI, ADPF, etc.
 IV) Danos nucleares (art. 21, XXIII, d da CF): somente houve um
precedente de dano nuclear no Brasil, que foi o caso do aterro de lixo
nuclear (final da década de 90). Em havendo dano, como
competência exclusiva da União, esta responderá pela variante do
risco integral.

V) Danos ambientais: há discussão se é na variante do risco integral

ou administrativo.

3. Denunciação da lide no direito de regresso: a doutrina entenda que não há

possibilidade de que a Fazenda Pública, acionada em juízo para ressarcir um dano
causado por seu agente, possa denunciar da lide esse agente, já que cria nova
relação jurídica, a qual se discute culpa do agente. No entanto, não obstante tal
entendimento, a jurisprudência tem se manifestado em sentido diverso, admitindo
a denunciação da lide em tais casos (precedentes do STJ – AgRg no AREsp
139358/SP de 2012).