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Campus de Arapiraca
Curso de Administração Pública
Teorias da
Administração
Pública
Arapiraca | 2013
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 2
Sumário
Sumário ..................................................................................................................................................... 2
Estado, governo e sociedade ....................................................................................................................... 5
Da tribo à sociedade política..................................................................................................................... 6
As faces do Estado ............................................................................................................................... 6
Evolução histórica do Estado ................................................................................................................... 7
Estado Antigo ........................................................................................................................................ 7
Estado Grego ........................................................................................................................................ 7
Estado Romano..................................................................................................................................... 7
Estado Medieval .................................................................................................................................... 7
Estado Moderno .................................................................................................................................... 7
Elementos constitutivos do Estado ........................................................................................................... 8
Povo ...................................................................................................................................................... 8
Território ................................................................................................................................................ 8
Soberania .............................................................................................................................................. 8
Estado-Nação ........................................................................................................................................ 8
Modelos de Estado Moderno .................................................................................................................... 9
Estado Liberal ....................................................................................................................................... 9
Estado Social ........................................................................................................................................ 9
Estado Democrático de Direito ............................................................................................................. 9
Conceitos do debate contemporâneo ..................................................................................................... 10
O público e o privado .......................................................................................................................... 10
Democracia ......................................................................................................................................... 10
Federalismo......................................................................................................................................... 10
Intervenção do Estado ........................................................................................................................ 10
Grupos de Pressão e Opinião Pública ................................................................................................ 10
X da Questão .......................................................................................................................................... 11
Pensadores ............................................................................................................................................. 15
Pesquisando ........................................................................................................................................... 17
Texto complementar............................................................................................................................ 17
Exercício .............................................................................................................................................. 18
Refletindo ................................................................................................................................................ 19
Texto Complementar ........................................................................................................................... 19
Exercício .............................................................................................................................................. 20
Referências bibliográficas ....................................................................................................................... 22
Gabarito .................................................................................................................................................. 23
Comentários ........................................................................................................................................ 23
Estrutura e função da Administração Pública ............................................................................................ 28
Objetivos ............................................................................................................................................. 28
Texto-base .......................................................................................................................................... 28
Conceito de Administração Pública ........................................................................................................ 29
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 3
Estado-administrador
Estado-legislador
Estado-sacerdote
Estado-guerreiro
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 7
Estado Grego
Estado Romano
Estado Medieval
Estado Moderno
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 8
Território
Soberania
Estado-Nação
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 9
Estado Social
Relações privadas
Regida pela liberdade negativa, Simplesmente porque essa esfera de liberdade – de fato,
bastante extensa – é claramente delimitada por dois ―não‖:
• pode-se fazer o que a lei não proibir; e
• pode-se deixar de fazer o que a lei não obrigar.
Essa é a regra geral que orienta todo o direito privado é, aquele que regula as relações
entre os entes privado sociedade, como os direitos Civil, Comercial, Penal etc.
Relações públicas
Por isso e para assegurar que por meio da ação estatal o interesse público seja atingido e a
liberdade individual assegurada o princípio que irá orientar o Direito Público será o de que o Estado:
será obrigado a fazer exatamente aquilo que a lei mandar; e
só poderá fazer o que a lei expressamente autorizar.
Democracia
Direta, Semidireta e Representativa
Sufrágio Universal
Federalismo
Intervenção do Estado
X da Questão
ESAF - 2012 - CGU - Analista de Finanças e Controle - Prevenção da Corrupção e Ouvidoria
01. O conceito de Estado é central na teoria política. Os enunciados a seguir referem-se à sua
formulação. Indique qual a assertiva correta.
02. Com relação às concepções teóricas de Estado, julgue os itens subsequentes. Para Thomas
Hobbes, com a criação do Estado, o súdito deixa de abdicar de seu direito à liberdade natural para
proteger a própria vida.
( ) Certo ( ) Errado
03. Em um curso sobre Estado, sociedade e mercado, os participantes estudaram o conceito de Estado,
e concluíram, corretamente, que se refere a:
04. Sobre o Estado, relembraremos apenas o que dizem os manuais: Estado é uma nação politicamente
organizada, conceito sintético que demandaria desdobramentos esclarecedores, pelo menos quanto aos
chamados elementos constitutivos do Estado e, principalmente, sobre o modo como, em seu interior, se
exerce a violência física legítima, cujo monopólio Max Weber considera necessário à própria existência
do Estado Moderno.
MENDES, Gilmar; COELHO, Inocêncio M. e BRANCO, Paulo G. C.
Curso de Direito Constitucional.
São Paulo: Saraiva, 2007.
A) A idéia de Estado de Direito, desde os primórdios da construção desse conceito, está associada à de
contenção dos cidadãos pelo Estado.
B) A soberania do Estado, no plano interno, traduz-se no monopólio da edição do direito positivo pelo
Estado e no monopólio da coação física legítima, para impor a efetividade das suas regulações e dos
seus comandos.
C) Os tradicionais elementos apontados como constitutivos do Estado são: o povo, a uniformidade
lingüística e o governo.
D) Os fenômenos globalização, internacionalização e integração interestatal puseram em franca
ascendência o modelo de Estado como unidade política soberana.
E) O vocábulo nação é bastante adequado para expressar tanto o sentido de povo, quanto o de Estado.
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06. De acordo com a teoria política de John Locke, a propriedade já existe no estado de natureza e,
sendo instituição anterior à sociedade, é direito natural do indivíduo, não podendo ser violado pelo
Estado.
( ) Certo ( ) Errado
07. Quando, na mesma pessoa, ou no mesmo corpo de magistrados, o Poder Legislativo se junta ao
Executivo, desaparece a liberdade; pode-se temer que o monarca ou o senado promulguem leis
tirânicas, para aplicá-las tiranicamente. Não há liberdade se o Poder Judiciário não está separado do
Legislativo e do Executivo. Se houvesse tal união com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade
dos cidadãos seria arbitrário, já que o juiz seria ao mesmo tempo legislador. Se o Judiciário se unisse
com o Executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. E tudo estaria perdido se a mesma pessoa,
ou o mesmo corpo de nobres, de notáveis, ou de populares, exercesse os três poderes: o de fazer as
leis, o de ordenar a execução das resoluções públicas e o de julgar os crimes e conflitos dos cidadãos.
A) Para a moderna doutrina constitucional, cada um dos poderes constituídos exerce uma função típica
e exclusiva, afastando o exercício por um poder de função típica de outro.
B) A CF, atenta às discussões doutrinárias contemporâneas, não consigna que a divisão de atribuições
estatais se faz em três poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário.
C) O poder soberano é uno e indivisível e emana do povo. A separação dos poderes determina apenas a
divisão de tarefas estatais, de atividades entre distintos órgãos autônomos. Essa divisão, contudo, não é
estanque, pois há órgãos de determinado poder que executam atividades típicas de outro. Um exemplo
disso, na CF, é a possibilidade de as comissões parlamentares de inquérito obterem acesso a decisão
judicial protegida sob o manto do segredo de justiça.
D) A edição de súmula vinculante vedando a nomeação de parentes da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança em qualquer dos poderes da União, dos estados, do
DF e dos municípios viola o princípio da separação dos poderes.
E) A cada um dos poderes foi conferida uma parcela da autoridade soberana do Estado. Para a
convivência harmônica entre esses poderes existe o mecanismo de controles recíprocos (checks and
balances). Esse mecanismo, contudo, não chega ao ponto de autorizar a instauração de processo
administrativo disciplinar por órgão representante de um poder para apurar a responsabilidade de ato
praticado por agente público de outro poder.
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08. Estado de Bem-Estar (welfare state), conforme o Dicionário de Política organizado por Norberto
Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino, pode ser definido como o "Estado que garante tipos
mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação, educação, assegurados a todo cidadão, não como
caridade, mas como direito político".
1. Há uma relação direta entre desenvolvimento econômico e os Estados de Bem-Estar tal como se
desenvolveram a partir da Segunda Guerra Mundial.
3. Regimes totalitários como o fascismo e o nazismo podem ser considerados de Bem-Estar porque em
seu apogeu eliminaram a fome e o desemprego.
4. Pode-se dizer que entre os indígenas brasileiros estão presentes as características do Estado de
Bem-Estar, porque todos os seus membros têm direito aos mesmos níveis de alimentação, saúde e
educação.
09. Entre a democracia grega e a moderna, há diversas diferenças. Uma delas é radical e se refere ao
resultado dos processos decisórios, como salienta o cientista político Giovanni Sartori. Os enunciados a
seguir se referem a essa distinção.
II. Como os processos decisórios diretos em geral, a democracia grega se traduzia em decisões
de soma zero.
III. Nas democracias modernas o processo decisório está permeado por mediações e se traduz
em decisões de soma positiva.
10. Acerca da Federação brasileira, da organização dos poderes, das competências da União e dos
estados-membros, julgue os itens a seguir.
O federalismo brasileiro constitui um federalismo de duplo grau por ter a Constituição da República
reconhecido aos municípios autonomia política, administrativa, normativa e financeira e definido suas
competências privativas, regra geral, de forma expressa.
( ) Certo ( ) Errado
11. Acerca dos elementos do Estado e da abrangência de seus Poderes, julgue os itens a seguir.
O sistema checks and balances, criado por ingleses e norte-americanos, consiste no método de freios e
contrapesos adotado no Brasil. Nesse sistema, todos os poderes do Estado desempenham funções e
praticam atos que, a rigor, seriam de outro poder, de modo que um poder limita o outro.
( ) Certo ( ) Errado
Pensadores
Norberto Bobbio
Nicolau Maquiavel
Nicolau Maquiavel (em italiano: Niccolò Machiavelli;
Florença, 3 de maio de 1469 — Florença, 21 de junho de
1527) foi um historiador, poeta, diplomata e músico italiano do
Renascimento.[1]É reconhecido como fundador do
pensamento e da ciência política moderna[1], pelo fato de
haver escrito sobre o Estado e o governo como realmente são
e não como deveriam ser. Os recentes estudos do autor e da
sua obra admitem que seu pensamento foi mal interpretado
historicamente.
Niccolò di Bernardo dei Machiavelli viveu a juventude sob o esplendor político da República
Florentina durante o governo de Lourenço de Médici e entrou para a política aos 29 anos de idade no
cargo de Secretário da Segunda Chancelaria. Nesse cargo, Maquiavel observou o comportamento de
grandes nomes da época e a partir dessa experiência retirou alguns postulados para sua obra. Depois
de servir em Florença durante catorze anos foi afastado e escreveu suas principais obras. Conseguiu
também algumas missões de pequena importância, mas jamais voltou ao seu antigo posto como
desejava.
Thomas Hobbes
Thomas Hobbes (Malmesbury, 5 de abril de 1588 —
Hardwick Hall, 4 de dezembro de 1679) foi um matemático,
teórico político, e filósofo inglês, autor de Leviatã (1651) e Do
cidadão (1651).
De acordo com Hobbes, tal sociedade necessita de uma autoridade à qual todos os membros
devem render o suficiente da sua liberdade natural, por forma a que a autoridade possa assegurar a paz
interna e a defesa comum. Este soberano, quer seja um monarca ou uma assembleia (que pode até
mesmo ser composta de todos, caso em que seria uma democracia), deveria ser o Leviatã, uma
autoridade inquestionável. A teoria política do Leviatã mantém no essencial as ideias de suas duas obras
anteriores, Os elementos da lei e Do cidadão (em que tratou a questão das relações entre Igreja e
Estado). Hobbes ainda escreveu muitos outros livros falando sobre filosofia política e outros assuntos,
oferecendo uma descrição da natureza humana como cooperação em interesse próprio. Foi
contemporâneo de Descartes e escreveu uma das respostas para a obra Meditações sobre filosofia
primeira, deste último.
Jean-Jacques Rousseau
Principais obras:
• Discurso Sobre as Ciências e as Artes
• Discurso Sobre a Origem da Desigualdade Entre os
Homens
• Do Contrato Social
• Emílio, ou da Educação
• Os Devaneios de um Caminhante Solitário
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 17
Pesquisando
Texto complementar
Referência bibliográfica
ANANIAS, Patrus. Gestão pública: desassombrando nossa história. In: Revista do Serviço Público. Brasília: ENAP.
Vol. 61 (n.º 4): 333-344 Out/Dez 2010
Resumo
O desafio da gestão pública no Brasil faz parte de um acerto de contas com nossa
história. Integra um conjunto de esforços para romper com um déficit histórico de gestão que por longos
anos comprometeu o desenvolvimento das extraordinárias possibilidades no Brasil, dentro de um
contexto mais amplo de problemas econômicos e sociais. Neste artigo, propõe-se uma reflexão sobre
esse histórico, apontando como a relação promíscua entre público e privado alimentou um quadro de
exclusão social que está sendo revertido e discutindo o papel da qualificação da gestão pública nesse
processo.
Introdução
Do ponto de vista histórico, a preocupação em desenvolver uma política de qualidade na
área de gestão pública é relativamente recente e evidencia um processo importante de valorização e
consolidação de políticas. É também o reflexo de um processo de mobilização em torno da defesa e
construção de um ideal de bem comum, que se encontra em uma fase avançada de amadurecimento na
sociedade brasileira.
atraso e que aqui diz respeito principalmente a um perigoso processo de burocracia das almas, que
conduz ao envelhecimento das práticas e à falta de motivação. Essas questões estão sendo enfrentadas
e têm uma interface muito importante e mesmo estratégica com a questão da gestão pública.
[...]
Conclusão
É necessário concentrar todas as ações, de alimentação, de assistência social, de
educação, de saúde, enfim, direcionar tudo para a gente salvar uma geração. Penso que é muito mais
difícil fazer esse trabalho quando já perdemos algumas referências importantes. Porque, sejamos claros,
depois que alguém chega ao ponto de se tornar um consumidor compulsivo de drogas, de estabelecer
uma relação de dependência com o álcool, ou de se prostituir, fica muito mais difícil. Ainda há espaço
para recuperação. Este é dos nossos compromissos mais urgentes. Mas é uma tarefa dura, temos de
disputar um por um, luta a luta. Por isso, acredito que precisaríamos de um esforço de salvar uma
geração inteira no Brasil. Temos de cuidar das crianças que estão nascendo agora e falar que vamos
tomar conta desses meninos. E quanto mais pobre, mais o Estado tem de estar presente, mais tem de
cuidar.
Os desafios são muitos e poderíamos prosseguir nas muitas possibilidades que temos
de construir. Mas penso que, no espaço deste texto, conseguimos reunir um bom material para reflexão,
embora ele ainda precise ser desdobrado em conversas futuras. Este artigo se inscreve justamente
neste propósito: dar uma modesta contribuição para nossa extensa pauta de construir uma
administração pública mais eficiente e eficaz, que provoque os melhores sentimentos de nossa gente e
esteja em sintonia com um projeto de Nação. Conseguimos construir um belo ponto de partida. Mas
temos de continuar a enfrentar os desafios para estarmos à altura de nossas melhores conquistas. E
sinto que estamos fazendo isso. Desassombrados que somos.
Exercício
Vamos conhecer mais do tema: pesquise sobre algum dos tópicos apresentados no artigo. Ou
de cunho histórico ou dos programas de governo atuais na área da Assistência Social. Traga um recorte
de uma matéria (notícia, entrevista), artigo (científico), escopo de um programa de governo, vídeo etc.
Em sala, socializaremos alguns dos recortes.
1. Público e privado
2. A herança do período colonial
3. Falta de tradição de políticas públicas sociais
4. Burocracia das almas
5. Gestão: uma dívida histórica
6. Desenvolvimento econômico, social ou ambiental?
7. Desafio do planejamento: compromisso com o futuro
8. Intersetorialidade
9. Os Sertões, Fabiano e baleia, a fome
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Refletindo
Texto Complementar
Tema que ainda será mais discutido no tópico de governança pública, a ampliação dos
instrumentos de participação popular nas instâncias de poder tem extrapolado os limites da dimensão
política e alcançando níveis de reestruturação do poder em várias outros núcleos de interação entre os
indivíduos em sociedade, a saber, a família (tanto entre os cônjuges e entre pais e filhos), as relações de
trabalho e inúmeros outros momentos que eram bem demarcados pela presença da autoridade com
arbítrio sobre vida e morte, liberdade e distribuição de recursos. Não é apenas a forma como se governa
o Estado que tem se democratizado, mas a sociedade tem acompanhado tal processo.
Referência bibliográfica
BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade; por uma teoria geral da política. [Trad.: Marco Aurélio Nogueira].
— Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. (Coleção Pensamento Crítico, v. 69) Tradução de: Stato, governo, società: per
una teoria generale della política. Turim: Giulio Elianudi, 1985.
Uma vez conquistado o direito à participação política, o cidadão das democracias mais
avançadas percebeu que a esfera política está por sua vez incluída numa esfera muito mais ampla, a
esfera da sociedade em seu conjunto, e que não existe decisão política que não esteja condicionada ou
inclusive determinada por aquilo que acontece na sociedade civil. Portanto, uma coisa é a
democratização da direção política, o que ocorreu com a instituição dos parlamentos, outra coisa é a
democratização da sociedade. Em consequência, pode muito bem existir um Estado democrático numa
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 20
sociedade em que a maior parte das instituições, da família à escola, da empresa aos serviços públicos,
não são governadas democraticamente.
Daí a pergunta que melhor do que qualquer outra caracteriza a atual fase de
desenvolvimento da democracia nos países politicamente mais democráticos: "É possível a
sobrevivência de um Estado democrático numa sociedade não democrática?" Pergunta que também
pode ser formulada deste modo: "A democracia política foi e é até agora necessária para que um povo
não seja governado despoticamente. Mas é também suficiente?" Até ontem ou anteontem, quando se
queria dar uma prova do desenvolvimento da democracia num dado país, tomava-se como índice a
extensão dos direitos políticos, do sufrágio restrito ao sufrágio universal; mas sob este aspecto todo
desenvolvimento ulterior não é mais possível depois que o sufrágio foi em quase toda parte estendido às
mulheres e em alguns países, como a Itália, o limite de idade foi diminuído para dezoito anos.
O princípio destes fins ou valores, adotado para distinguir não mais apenas formalmente
mas também conteudisticamente um regime democrático de um regime não democrático, é a igualdade,
não a igualdade jurídica introduzida nas Constituições liberais mesmo quando estas não eram
formalmente democráticas, mas a igualdade social e econômica (ao menos em parte). Assim foi
introduzida a distinção entre democracia formal, que diz respeito precisamente à forma de governo, e
democracia substancial, que diz respeito ao conteúdo desta forma. Estes dois significados podem ser
encontrados em perfeita fusão na teoria rousseauniana da democracia, já que o ideal igualitário que a
inspira se realiza na formação da vontade geral, e portanto são ambos historicamente legítimos.
A legitimidade histórica, porém, não autoriza a crer que tenham, não obstante a
identidade do termo, um elemento conotativo comum. Tanto é verdade que pode ocorrer historicamente
uma democracia formal que não consiga manter as principais promessas contidas num programa de
democracia substancial e, vice-versa, uma democracia substancial que se sustente e se desenvolva
através do exercício não democrático do poder. Desta ausência de um elemento conotativo comum
temos a prova na esterilidade do debate sobre a maior ou menor democraticidade dos regimes que se
inspiram uns no princípio do governo do povo, outros no princípio do governo para o povo.
Exercício
prestação de contas conjugada com algum tipo de reunião, onde pudessem ser discutidos os rumos
seguidos pela liderança.
1. Você participa ou conhece alguma organização conservadora que não adotou instrumentos de
participação geral do poder? Talvez um órgão público, uma organização não-governamental, uma
universidade, uma igreja, um grupo empresarial familiar etc.
Referências bibliográficas
LOPES, André Luiz. Noções de Teoria Geral do Estado: Roteiro de Estudos. Belo Horizonte: Escola
Superior Dom Helder Câmara, 2010.
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. 42. ed. São Paulo: Globo, 2002.
FERREIRA, Jussara Suzi Assis Borges Nasser; CORREIA, Manoel Bonfim Furtado. Considerações
históricas da evolução do estado e desenvolvimento econômico. Marília/SP: UNIMAR, 2009.
BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade: por uma teoria geral da política. [Trad.: Marco
Aurélio Nogueira]. — Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. (Coleção Pensamento Crítico, v. 69) Tradução
de: Stato, governo, società: per una teoria generale della política. Turim: Giulio Elianudi, 1985.
Gabarito
01 02 03 04 05
D Errado C B D
06 07 08 09 10
Certo E D B Errado
11 12 - - -
Certo D - - -
Comentários
Questão 01
Estado (do latim status: modo de estar, situação, condição), segundo o Dicionário Houaiss é
datada do século XIII e designa "conjunto das instituições (governo, forças armadas,
funcionalismo público etc.) que controlam e administram uma nação"; "país soberano, com
estrutura própria e politicamente organizado".[1]. Segundo o jurista italiano Norberto Bobbio,
a primeira vez que a palavra foi utilizada, com o seu sentido contemporâneo, foi no livro O
Príncipe, de Nicolau Maquiavel.
A questão pode ser passível de recurso, porque Bobbio, na verdade, alude que
Maquiavel usou pela primeira vez o termo em uma obra sobre o tema, sendo que
provavelmente o termo já estava em uso corrente, o que implicaria na assertiva de letra E.
―É fora de discussão que a palavra ‗Estado‘ se impôs através da difusão e pelo prestígio do
Príncipe de Maquiavel. A obra começa, como se sabe, com estas palavras: ‗Todos os
estados, todos os domínios que imperaram e imperam sobre os homens, foram e são ou
repúblicas ou principados‘ [1513, ed. 1977, p. 5]. Isto não quer dizer que a palavra tenha
sido introduzida por Maquiavel. Minuciosas e amplas pesquisas sobre o uso de ‗Estado‘ na
linguagem dos Quatrocentos e dos Quinhentos mostram que a passagem do significado
corrente do termo status de ‗situação‘ para ‗Estado‘ no sentido moderno da palavra, já
ocorrera, através do isolamento do primeiro termo da expressão clássica status rei publicas.
O próprio Maquiavel não poderia ter escrito aquela frase exatamente no início da obra se a
palavra em questão já não fosse de uso corrente‖. (BOBBIO, 2007, p.67).
Questão 02
Para Thomas Hobbes, com a criação do Estado, o súdito deixa de abdicar de seu direito à
liberdade natural para proteger a própria vida.
Questão 03
A letra (A) refere-se ao conceito de Nação, já a letra (B) aponta para o significado de
Mercado. A alternativa que conceitua corretamente o termo Estado é a letra (C). A assertiva
(D) aqui está mais para a ideia de chefia de governo. A última alternativa reporta-se à
concepção de órgão.
objetivos. De acordo com Dallari, sempre se deve acrescentar finalidade, aos três primeiros
elementos, pois se traduz no objetivo de bem comum à coletividade.
Questão 04
a) Errado. Estado de Direito remete à idéia de exercício de poder político nos limites do
ordenamento jurídico vigente, que, ao mesmo tempo em que delimita todo arcabouço de
conformação politico-administrativa do Estado e o rege à finalidade última do bem comum,
apresenta-se como verdadeira garantia e salvaguarda dos diretos dos indivíduos ante as
ações estatais.
b) CERTO.
c) Errado. Os elementos são povo, governo (poder soberano) e território.
d) Errado. A globalização, internacionalização e integração interestatal relativizaram a
soberania interna estatal em prol de um poder supranacional, vide União Europeia.
e) Errado. Povo representa o conjunto de indivíduos, ligados a um território por uma relação
jurídico-política (nacionalidade), no exercício da cidadania. Já o conceito de nação
representa um conjunto de indivíduos ligados por uma identidade histórico-cultural e que
tem aspirações comuns. Estado é uma nação política e juridicamente organizada em uma
base territorial.
Questão 05
Apesar de Maquiavel ter sido expressivamente relevante para estabelecer as bases de uma
teoria sobre o Estado, ele não se preocupou em discorrer aprofundadamente sobre a
legitimação do Estado, como um bem ou um mal necessário, ele observou de que forma até
então se conhecia as expressões de poder e propôs como controlá-las. São expoentes da
teoria contratualista Thomas Hobbes, Jean-Jacques Rosseau e John Locke:
Thomas Hobbes é um dos maiores expoentes da ideia de Contrato Social. Este filósofo
britânico do sec. XVII, parte de um cenário hipotético de como seria vivermos uns com os
outros sem uma ordem social, e que se traduziria, segundo ele, numa situação caótica e
altamente violenta onde cada um defenderia intransigentemente os seus interesses, criando
um mundo de desconfiança e violência. Esta ideia era sustentada no fato de os homens
terem todas as mesmas necessidades básicas, como é o caso da alimentação, alojamento
e vestuário, e de os recursos serem limitados gerando uma feroz concorrência e
competição, um verdadeiro estado de guerra de um contra todos, sem que seja possível
qualquer vitória. Designou esta situação como o estado da natureza.
O Estado, com a concordância das pessoas, torna-se deste modo o garante da vida em
sociedade, a este acordo de que cada cidadão é parte, designa-se contrato social. Neste
contexto a moralidade pode ser entendida como o conjunto de regras que facilita a vida em
sociedade. A moralidade surge como a resolução de um problema, as regras morais são
necessárias para nos permitir obter os benefícios de viver em comum. .
Questão 06
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 25
Propriedade não deve ser entendida como a acepção atual do termo. Para Locke,
propriedade era tudo aquilo que material ou imaterialmente pertencia ao indivíduo. Um
exemplo de propriedade, para Locke, seria a liberdade.
Questão 07
Questão 09
O grau de envolvimento na política requerido pela fórmula era tão absorvente que um
desequilíbrio profundo foi criado entre as funções da vida social. A hipertrofia política trouxe
consigo a atrofia econômica: quanto mais perfeita se tornava sua democracia, tanto mais
pobres ficavam os cidadãos. Parece, então, que a democracia da Antiguidade estava
fadada a ser destruída pela luta de classes entre ricos e pobres por ter produzido um animal
político em detrimento do homo economicus. A experiência grega gerou uma ―cidadania
total‖ que foi longe demais.
A consideração que se apresenta com base no que dissemos acima é que os sistemas
indiretos de governo têm vantagens que estamos, excessivamente, inclinados a subestimar.
Em primeiro lugar, um processo de tomada de decisões políticas constituído de múltiplos
estágios e filtros contém, exatamente em virtude de ser indireto, precauções e restrições
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 26
que a forma direta não tem. Em segundo lugar, a democracia direta implica política de soma
zero, ao passo que a democracia indireta permite a política de soma positiva.
Questão 10
Embora seja adepto da teoria segundo a qual a espécie de federalismo existente no Brasil é
o federalismo de 3º grau, o próprio autor faz uma ressalva ao afirmar que outros
doutrinadores entendem em sentido contrário, para eles o tipo de federalismo consgrado
pela CF/88 seria o de 2º grau "(...) uma vez que o poder de auto-organização dos
Municípios se subordinam aos princípios da Constituição Federal e aos da Constituição do
respectivo Estado."
Questão 11
Questão 12
b) ERRADO - "O Estado Federal é conceituado como uma aliança ou união de Estados. A
própria palavra federação, do latim foedus, quer dizer pacto,
aliança".(http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=4555)
e) ERRADO - "É recente a definição jurídica de povo. Sendo conceituado como o conjunto
de indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem para constituir o Estado,
estabelecendo com este um vínculo jurídico de caráter permanente, participando da
formação da vontade do Estado e do exercício do poder soberano. Ou de forma mais
sucinta o conjunto de pessoas naturais que pertencem ao
Estado".(http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_ordem=assunto&page_id
=565&page_print=1)
Ao fim desta lição você deverá ser capaz de responder às seguintes questões:
Para qual poder a função administrativa é típica e como se dá o caráter atípico nos
demais?
Texto-base
Conceitos bases, principalmente referente ao entendimento inicial sobre o que é Administração Pública,
recomendamos:
José MATIAS-PEREIRA
Curso de Administração Pública.
Capítulo 8 – Administração Pública e sociedade civil. pg. 61 a 64.
Capítulo 23 – Fundamentos constitucionais do Estado e da
Administração Pública. pg. 175 a 178.
Encargo Público
Quando destacamos o ―em nome do povo‖ do conceito de Harmon e Mayer (1999 apud
MATIAS-PEREIRA, 2010) queríamos destacar justamente o que Hely Lopes (2005) aponta como a
natureza de múnus público, ou seja, de encargo da investidura como administrador público.
O administrador público não tem para com o objeto de sua atividade a mesma relação que
um proprietário tem para com sua propriedade. Naquele caso, o proprietário tem à sua disposição a
posse da coisa e o direito de negociá-la, alugando, não usando, arrendando, vendendo, doando,
trocando etc.
Conforme Meirelles, ―mas o que desejamos assinalar é que os termos administração e
administrador importam sempre a ideia de zelo e conservação de bens e interesse‖. Disso decorre que
―os poderes normais do administrador são simplesmente de conservação e utilização dos bens confiados
à sua gestão, necessitando sempre de consentimento especial do titular de tais bens‖. Ora o titular da
―res publica‖ é o povo, então, ―esse consentimento, na Administração Pública, deve vir expresso em lei‖.
(MEIRELLES, 2005).
Função Administrativa
Função administrativa típica e atípica
Princípios
Os princípios apontam para o caminho ou o modo a seguir, mesmo quando não há regra
específica para aquele assunto. Servem para a interpretação das demais normas jurídicas, apontando os
caminhos que devem ser seguidos pelos aplicadores da lei. Os princípios procuram eliminar lacunas,
oferecendo coerência e harmonia para o ordenamento jurídico.
Segundo Helly Lopes Meirelles, antes mesmo das normas, o Direito Administrativo trata dos
princípios que norteiam as atividades da Administração Pública. De acordo com o arcabouço jurídico
pátrio, três são as categorias de princípios:
Princípios Fundamentais
Encontrados no Decreto Lei n.º 200 de 1967, considerado o Diploma da Reforma
Administrativa, lembrados como PCCDD: Planejamento, Coordenação, Controle, Descentralização e
Delegação de Poderes.
PRINCÍPIOS DO DECRETO LEI N.º 200 DE 1967
Dica
Princípio Conceito
Mnemônica
A ação governamental obedecerá a planejamento que
vise a promover o desenvolvimento econômico-social do
País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e
programas e compreenderá a elaboração e atualização dos
seguintes instrumentos básicos:
P Planejamento a) plano geral de governo;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração
plurianual;
c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembolso
Organização Administrativa
Descentralização e Desconcentração
Com o passar do tempo e o crescente volume das interações sociais entre os cidadãos e o
Estado, os serviços administrativos alcançaram uma demanda tal, que se tornou inevitável a
desconcentração e a descentralização destes serviços. Então, essas obrigações foram deslocadas do
centro Estatal superlotado para setores periféricos. A esse movimento que apenas repassa do centro
nervoso para periferias, em órgãos subordinados, denomina-se: desconcentração.
Além da atuação Estatal direta, na prestação dos serviços, feita por meio de órgãos, o
Estado também criou outras pessoas como entidades ou simplesmente transferiu a particulares o
exercício de outras atividades públicas. Esse acentuado movimento de transferência de atribuições,
recebe outra denominação: descentralização.
Pelo critério federativo enunciado pela Carta Federal, existem as Administrações Públicas
Federal, Estadual e Municipal. As expressões Administração Direta e Indireta foram consolidadas no
ordenamento brasileiro pelo artigo 4º do Decreto n.° 200/67, conhecido como o Diploma da Reforma
Administrativa:
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados
na estrutura administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista;
d) Fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)
Os poderes e as esferas
A 3 Esferas e os 3 Poderes
Poderes
Executivo Legislativo Judiciário
Esferas
Congresso Nacional Tribunais e Juízes
Presidente da
Câmara dos Federais
República Senado Federal
União Deputados
(Senadores da (Supremo Tribunal
Ministérios (Deputados
República) Federal - STF)
Federais)
Governador de Estado
Assembleia Legislativa Estadual Tribunal de Justiça
Estados
(Deputados Estaduais) Juízes Estaduais
Secretarias Estaduais
Prefeito Municipal
Câmara Municipal
Municípios -
(Vereadores)
Secretarias Municipais
Entes da Federação
Conforme o inciso I do artigo 4º, do Decreto-Lei n° 200/67, a Administração Direta Federal
se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios.
Para os demais entes da federação, entende Medauar (2005 apud OLIVO, 2007),
Administração Direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura da chefia do Executivo (Gabinete
do Presidente da República, do Governador e do Prefeito Municipal) e na estrutura dos órgãos auxiliares
(Ministério, Secretaria de Estado e Secretaria Municipal).
O Distrito Federal, onde se situa Brasília, é ente federativo que sedia a Capital do Brasil e,
de acordo com as diretrizes impostas pelo artigo 32 da Constituição Federal, não poderá ser dividido em
Municípios e a ele são conferidas as competências legislativas reservadas aos Estados-membros e aos
Municípios.
Governador do Distrito
Distrito Federal Lei Orgânica Art. 32 da CF/88
Federal
Órgãos Públicos
Aqueles órgãos que compõe a Administração Direta são despersonalizados, ou seja, não
possuem personalidade jurídica própria, portanto, não são capazes de contrair direitos e
obrigações por si próprios. Os Órgãos não passam de simples repartições internas de retribuições, e
necessitam de um representante legal (agente público) para constituir a vontade de cada um deles.
Trata-se da desconcentração do poder na Administração Pública.
Onde há desconcentração administrativa vai haver hierarquia, entre aquele Órgão que
está desconcentrando e aquele que recebe a atribuição (exemplo: Delegacias Regionais da Polícia
Federal, Varas Judiciais, Comissão de Constituição e Justiça).
F A S E
Sociedade
Fundação de Empresa
Autarquia
Pública Economia Pública
Mista
Autarquias
Agências reguladoras
Agências executivas
Fundações Públicas
Empresas Estatais
Terceiro Setor
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 39
X da Questão
Cespe – 2009 – MPOG
01. Os princípios básicos da administração pública não se limitam à esfera institucional do Poder
Executivo, ou seja, tais princípios podem ser aplicados no desempenho de funções administrativas
pelo Poder Judiciário ou pelo Poder Legislativo.
( ) Certo ( ) Errado
a) Atualmente, considera-se que a característica essencial dos Estados é a separação dos poderes. Em
virtude dessa separação, cada um dos órgãos com funções executivas, legislativas e judiciárias é
especializado em suas funções e não pratica atos com natureza própria dos demais ramos.
b) Do ponto de vista subjetivo, a administração pública não se compõe apenas dos órgãos do Poder
Executivo.
c) Nos moldes das teorias publicistas historicamente consolidadas, a Federação brasileira é constituída
apenas pelos seguintes componentes: União, estados-membros e Distrito Federal.
d) O que caracteriza o governo e a administração pública é a produção de atos políticos e a atuação
politicamente dirigida, traduzida em comando, iniciativa e fixação de objetivos do Estado.
e) A Presidência da República, o Tribunal Regional Eleitoral de Goiás (TRE/GO), o Banco do Brasil S.A.
(sociedade de economia mista federal), os ministérios do Poder Executivo, a Fundação Nacional do Índio
(fundação pública federal) e a Caixa Econômica Federal (empresa pública federal) são, tecnicamente,
exemplos de órgãos da chamada administração pública federal.
CESPE/BACEN/Procurador/2009
04. Quando as atribuições de um órgão público são delegadas a outra pessoa jurídica, com vistas a
otimizar a prestação do serviço público, há desconcentração.
( ) Certo ( ) Errado
TCESPE/TCE-AC/2009
05. A descentralização política ocorre quando os entes descentralizados exercem atribuições próprias
que não decorrem do ente central. Sendo os estados-membros da Federação tais entes e, no Brasil,
também os municípios, a descentralização política possui os mesmos entes da descentralização
administrativa.
( ) Certo ( ) Errado
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 40
CESPE/MS-Analista/2010
( ) Certo ( ) Errado
CESPE/TCE-ES/2009
07. A administração pública, em sentido objetivo, abrange as atividades exercidas por pessoas jurídicas,
órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas.
( ) Certo ( ) Errado
CESPE/SEFAZ-ES/2009
( ) Certo ( ) Errado
CESPE/SEJUS-ES/2009
09. A vontade do Estado é manifestada por meio dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os
quais, no exercício da atividade administrativa, devem obediência às normas constitucionais próprias da
administração pública.
( ) Certo ( ) Errado
CESPE/MP-AM/2007
10. Os tradicionais elementos apontados como constitutivos do Estado são: o povo, a uniformidade
lingüística e o governo.
( ) Certo ( ) Errado
11. Com relação a administração direta, indireta e funcional, julgue o item a seguir.
As agências executivas não constituem uma nova entidade, pois, na verdade, elas não passam de
autarquias e(ou) fundações públicas que foram qualificadas como tal.
( ) Certo ( ) Errado
13. Para a criação de uma autarquia, é exigido o registro do seu estatuto em cartório competente.
( ) Certo ( ) Errado
14. As empresas públicas e as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado.
( ) Certo ( ) Errado
( ) Certo ( ) Errado
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado integrantes da administração indireta criadas
por lei sob a forma de sociedades anônimas com o objetivo de explorar atividade econômica ou prestar
determinado serviço público.
( ) Certo ( ) Errado
Considere que João pretenda ingressar como empregado na PETROBRAS, sociedade de economia
mista, integrante da administração indireta da União. Nessa situação, João não precisa ser previamente
aprovado em concurso público, visto que o regime jurídico dessa empresa é o celetista.
( ) Certo ( ) Errado
18. Julgue o item subsequente, que versa sobre a descentralização e desconcentração da atividade
administrativa do Estado.
( ) Certo ( ) Errado
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 42
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 43
Tanto as pessoas públicas quanto as pessoas de direito privado instituídas pelo Estado têm
personalidade jurídica própria, capacidade de autoadministração e patrimônio próprio.
( ) Certo ( ) Errado
20. Com relação à organização administrativa do Estado brasileiro, julgue os próximos itens.
A sociedade de economia mista, pessoa jurídica de direito privado, deve ser organizada sob a exclusiva
forma de sociedade anônima.
( ) Certo ( ) Errado
21. Acerca do controle exercido sobre a administração direta e indireta, assinale a opção correta.
A) 1.
B) 2.
C) 3.
D) 4.
E) 5.
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 44
A) Serviço público é toda atividade material que a lei atribui diretamente ao Estado, sob regime exclusivo
de direito público; assim, as atividades desenvolvidas pelas pessoas de direito privado por delegação do
poder público não podem ser consideradas como tal.
B) Serviços públicos impróprios são aqueles que o Estado assume como seus e os executa diretamente,
por meio de seus agentes, ou indiretamente, por meio de concessionários e permissionários.
C) Tanto os serviços públicos prestados por pessoas da administração descentralizada quanto os
prestados por particulares colaboradores devem ser controlados pela administração, devendo a entidade
federativa respectiva aferir a forma de prestação, os resultados e os benefícios sociais alcançados, entre
outros aspectos.
D) Considera-se de execução direta o serviço público que é prestado diretamente pelo Estado ou que,
mesmo executado por entidades diversas das pessoas federativas, é objeto de regulamentação e
controle por parte delas.
E) Em atenção ao princípio da livre iniciativa, apenas os serviços prestados pelas pessoas de direito
privado que integram a administração pública indireta podem sofrer uma disciplina normativa que os
regulamente.
24. Assinale a opção que apresenta uma entidade que integra a administração indireta federal.
A) TSE
B) Ministério da Justiça
C) Congresso Nacional
D) partido político de âmbito nacional
E) fundação pública instituída pela União
26. Organizado o Estado no que respeita à divisão do território, à forma de governo, à investidura dos
governantes, à instituição dos Poderes e às garantias individuais, estruturam-se, hierarquicamente, os
órgãos encarregados do desempenho de certas atribuições que estão sob sua responsabilidade. A
organização do Estado é matéria constitucional, cabendo ao Direito Constitucional discipliná-la, enquanto
a criação, estruturação, alteração e atribuições das competências dos órgãos da Administração Pública
são temas de natureza administrativa, cuja normatização é da alçada do Direito Administrativo. A
primeira cabe à Constituição, enquanto a segunda toca à lei.
Considerando o texto II, assinale a opção correta em relação à organização administrativa da União.
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 45
A) As fundações instituídas pelo Estado podem ter personalidade jurídica de direito público ou privado.
No primeiro caso, o regime jurídico delas equivale ao das autarquias, no segundo, serão regidas, em
princípio, pelas leis civis, naquilo que não conflitarem com as normas aplicáveis do direito público.
B) A técnica da desconcentração administrativa implica a repartição de competências entre a pessoa
estatal e outras pessoas jurídicas, tais como autarquias e empresas públicas.
C) As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado e detêm capital integralmente público
ou público e privado, mas sempre com predominância de recursos públicos.
D) No vigente direito brasileiro, as sociedades de economia mista são, de pleno direito, criadas por lei,
de modo que, a partir da publicação válida da norma na imprensa oficial, essas pessoas jurídicas de
direito privado passam a ser detentoras de direitos e obrigações.
E) Devido à vinculação que os entes da administração indireta possuem com o Estado, os agentes
públicos que neles trabalham têm legitimidade passiva para figurar como autoridade impetrada em ações
de mandado de segurança que venham a ser ajuizadas contra os atos deles.
27. Pessoa jurídica de direito público, dotada de patrimônio próprio, criada por lei para o desempenho de
serviço público descentralizado.
A) órgão público.
B) autarquia.
C) sociedade de economia mista.
D) empresa pública.
28. A PETROBRAS S.A. é uma sociedade anônima em que particulares podem ter ações, mas cuja
acionista majoritária é a União. Nessa situação, a PETROBRAS S.A.
Refletindo
Texto Complementar
Autarquias são entes autônomos, mas conduzem em suas atividades parte da mão de
controle do Estado, com poderes de regulação. Isso lhes coloca numa esfera ainda muito próxima da
Administração Direta. Reconhecendo a relevância da parcela de seus poderes na conjuntura estatal e da
extrema indisponibilidade, a suscetibilidade a negociações e peculiaridades do mercado e de interesses
particulares; a legislação e a interpretação dos tribunais buscam resguardar o patrimônio e o interesse
público exigindo das autarquias, procedimentos idênticos aos demais órgãos públicos, no tocante a
licitações, contratação de pessoal, deveres fiscais etc.
Mas essa não era o destino pensado para as empresas estatais, sendo empresas
públicas ou sociedades de economia mista. A elas esperava-se que fossem submetidas a um regime de
direito privado e que competissem em condições de igualdade com as empresas do setor privado. É
normal que em algum ponto o regime público se impusesse pelo interesse coletivo, mas não ao ponto de
transformar essas empresas em mais tantas repartições de uma burocracia obsoleta, logo elas que
foram concebidas para a descentralização, mantidas para reforma do aparelho estatal e para uma
gradativa melhoria em eficácia dos serviços públicos.
Referência
Autor: PINTO, Henrique Motta.
In: Cadernos Gestão Pública e Cidadania / CEAPG – v. 15, n. 57 – São Paulo: FGV, 2010.
RESUMO
O cumprimento adequado das funções estatais depende da realização de reformas na administração
pública que alterem as leis e, frequentemente, a Constituição. Nos quadros da organização
administrativa, a empresa estatal é um instrumento para a consecução de finalidades governamentais,
inclusive a prestação de serviços públicos. O presente artigo avalia como a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal vem dificultando o uso de empresas estatais para a prestação de serviços públicos com
a sua autarquização.
PALAVRAS-CHAVE
Autarquização, empresa estatal, serviços públicos, organização administrativa, Supremo Tribunal
Federal.
A empresa estatal pode ser vista como um modelo jurídico usado pelo Estado para
realização de suas atividades. Ao criar uma entidade como pessoa de direito privado, na forma de
empresa, o Estado a submete a um regime jurídico em que predomina o direito privado. Sua opção pelo
formato empresarial contém, em si, a avaliação de que esse é o melhor meio para o cumprimento da
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 47
finalidade almejada, para a qual se reconhece um interesse público ou coletivo. A entidade concebida
pelo Estado ganha dele uma missão, a de desenvolver certa ação governamental, a qual lhe caberá
perseguir na condição de empresa.
Quando recorre ao formato empresarial para organizar a vida de uma entidade sua, o
Estado vai buscá-lo na experiência do setor privado. Interessado na técnica empresarial por suas
virtudes, o Estado a incorpora para certas entidades suas, compreendendo que ela será útil para o
cumprimento de atribuições que o ordenamento jurídico lhe reservou. Como fenômeno de origem
externa ao setor público, a empresa possui seu regime jurídico formado principalmente por normas de
direito privado, que disciplinam sua organização e atuação no contexto do setor privado da economia.
Quando o formato empresarial passa a ser usado pelo Estado, o regime jurídico empresarial é adotado
para a regência da vida da nova entidade.
O ato de criação de uma empresa estatal importa na sua submissão a normas comuns,
típicas do direito privado e aplicáveis tanto às empresas estatais quanto às empresas do setor privado.
Ao recorrer a normas comuns para reger a vida de uma entidade sua, o Estado faz uma escolha pelo
regime jurídico básico de direito privado. Em vez de criá-la como pessoa de direito público, para quem o
regime jurídico básico seria o de direito público, o Estado opta por empregar a forma de empresa, própria
do direito privado, atraindo a incidência de um complexo normativo típico do setor privado. O Estado se
submete, então, às normas comuns da sociedade, abdicando de parte do conjunto normativo que
poderia aplicar se optasse por criar uma pessoa de direito público.
[...]
[...]
Tais problemas só poderiam ser resolvidos por meio da criação de novas normas
constitucionais, que fixassem uma proibição expressa à fruição da imunidade tributária recíproca pelas
empresas estatais. Essa regra já decorre do § 3º do artigo 150 do texto constitucional, quando admite a
cobrança de impostos das entidades estatais que exploram atividades econômicas ou que prestam
serviços públicos econômicos. Contudo, em razão da jurisprudência do STF que afirma esse privilégio
para as estatais de serviços públicos, torna-se necessária a realização de uma reforma constitucional
para incluir, no texto do § 3º do artigo 150, a referência expressa às empresas estatais.
Exercício
O texto de Motta Pinto apresenta um dilema: foi projetado um modelo de Estado empresarial
para promover serviços que careciam de uma estrutura menos engessada para se desenvolver como
atividade viável economicamente. Mas o Poder Judiciário tem sido procurado pelas próprias estatais,
que em sua autonomia para fazer esses acionamentos, têm buscado o que podem dos privilégios
jurídicos concedidos às pessoas de direito público.
E uma recente corrente jurisprudencial tem concorrido para o retorno desses entes
descentralizados para práticas típicas do núcleo administrativo do Estado. Mas isso somente pode ser
compreendido como dilema, se acreditarmos que o Estado precisa utilizar o modelo empresarial para
algumas de suas atividades.
1. Você concorda com o autor, que haja uma atual crise no modelo jurídico da empresa estatal?
O STF está seguindo a linha correta, ao tratar as empresas estatais mais semelhantemente como
autarquias?
3. Como o autor responde às suas próprias indagações: Há saída para a crise instalada no
modelo jurídico da empresa estatal? Esse processo é reversível? Quais são as alternativas institucionais
que se apresentam para a viabilização do uso pleno do formato empresarial pelo Estado, com a
preservação dos aspectos operacionais e de funcionamento regidos pelo direito privado?
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 49
Referências bibliográficas
ANDRADE, Flávia Cristina Moura de. Direito administrativo. 6a. ed. [Coord.: Nestor Távora e Luiz
Flávio Gomes]. Revista e Atualizada. Coleção OAB, vol. 8. Niterói, RJ: Impetus, 2012.
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
Gabarito
01 02 03 04 05
Certo C B Errado Errado
06 07 08 09 10
Errado Certo Errado Certo Errado
11 12 13 14 15
Certo Certo Errado Certo Errado
16 17 18 19 20
Errado Errado Certo Certo Certo
21 22 23 24 25
B B C E A
26 27 28 - -
A B C - -
Comentários
Questão 01
Correto. A Constituição Federal, no seu art. 37, caput, dispõe que a administração pública
direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência. Dessa forma, todos os Poderes devem obediência aos
princípios da Administração Pública.
Questão 02
Questão 03
a) FALSA - Os poderes do Estado têm funções típicas, isso é um fato, contudo nada impede
que os poderes exerção funções atípicas.
Administração Pública em sentido subjetivo, segundo José dos Santos Carvalho Filho: ―A
expressão pode significar o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham
a incumbência de executar as atividades administrativas‖.
É muito comum achar que Administração Pública e Poder Executivo são conceitos
sinônimos. Essa noção, entretanto, não é verdadeira. Existe Administração Pública nos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, uma vez que os três poderes de forma típica
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 51
(no caso do poder executivo) ou de forma atípica (no caso dos poderes legislativo e
judiciário) cumprem funções administrativas.
Questão 04
Questão 05
Questão 06
Questão 07
Questão 08
Questão 09
legislativa. Dessa forma pode-se dizer que todos os Poderes devem obediência às normas
constitucionais próprias da administração pública.
Questão 10
Lição
3
Modelos de
Administração Pública
no Brasil
Objetivos
Ao fim desta lição você deverá ser capaz de responder às seguintes questões:
Texto-base
SECCHI, Leonardo
Modelos organizacionais e reformas da administração pública. In Revista de
Administração Pública — Rio de Janeiro 43(2):347-69, MAR./ABR. 2009.
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 54
O que são Modelos Teóricos? São abstrações que tentam capturar características de uma
realidade ou propor novas visões de funcionamento de um dado sistema, no caso particular, estamos
falando de concepções de como administrar os bens coletivos a cargo do Estado.
Sagrou-se definir três modelos com características definidas:
Patrimonialista;
Burocrático e
Gerencial.
Patrimonialismo
Segundo Oliveira (2010), ―o patrimonialismo é uma herança da época feudal, vigente nas
sociedades pré-democráticas‖. Neste modelo, a Administração Pública deve atender os interesses do
governante, o príncipe, fazendo uso do poder em seu favor. ―O aparelho de Estado é uma espécie de
extensão do poder do soberano‖ (OLIVEIRA, 2010).
Burocracia
Concepção de Max Weber
Gerencialismo
Por que o serviço público precisa se modificar? Quais circunstâncias estão impondo
adaptação? Sylvie Trosa responde com três principais situações:
Mundialização e globalização;
A mudança dos usuários que são mais exigentes e querem dispor de um tratamento
personalizado e não mais um padronizado e
A crescente diversificação nas formas de fazer e de produzir no serviço público que
passam a constituir uma constelação bem maior do que o Estado no sentido
tradicional.
Governança Pública
Governo em Rede
Transnacionalidade
Protagonismo do cidadão
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 56
O Estado Democrático
Sociedade Pós-Industrial
Períodos Paradigmáticos
A pesquisadora e professora Tania Keinert (1994) fez ―uma análise para identificar algumas
formas de raciocínio que têm marcado a evolução do campo – enquanto correntes principais de
pensamento- -, as quais iremos chamar de paradigmas‖. Constituindo-se uma análise da evolução do
campo de conhecimento em Administração Pública através dos paradigmas dominantes nos diversos
momentos no século XX.
Administração Pública pode ser vista quanto ao campo de conhecimento como:
Ciência Jurídica;
Ciência Administrativa;
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 57
Ciência Política e
Administração Pública mesmo, numa abordagem própria.
Plano de metas de JK
também com autonomia as atividades econômicas, tendo sempre como critério a promoção do
desenvolvimento industrial.
Esforços de desburocratização
No contexto desses esforços, é indispensável referência a Hélio Beltrão, que havia
participado ativamente da Reforma Desenvolvimentista de 1967, volta à cena, agora na chefia do
Ministério da Desburocratização do governo Figueiredo.
O ministro Hélio estava particularmente engajado em alterar a práticas da relação
Administração-administrado: ―retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de
cidadão destinatário de toda a atividade do Estado‖ (BELTRÃO, 1984 apud BRESSER-PEREIRA, 2010).
Entre 1979 e 1983 Beltrão transformou-se em um arauto das novas ideias; criticando, mais
uma vez, a centralização do poder, o formalismo do processo administrativo, e a desconfiança que
estava por trás do excesso de regulamentação burocrática, e propondo uma administração pública
voltada para o cidadão.
Já nos compromissos de desburocratização, surge a figura das fundações, em 1987,
durante o governo Sarney, o Estado dava grande autonomia administrativa para os serviços sociais e
científicos, que passavam, inclusive, a poder contratar empregados celetistas.
Simbiose de traços
Enquanto no mundo todo se discute a persistência do pensamento desvirtuado da
burocracia como um mal que paulatinamente precisa ser extirpado por práticas que busquem eficácia e
mediante uma aproximação do cidadão, no Brasil por um conjunto de fatores sócio econômicos
convivemos com a persistência e impertinência de traços marcantes do patrimonialismo que usa a capa
da burocracia para alicerçasse em práticas, para as quais não há disposição de mudança.
Nisto é oportuno o comentário do professor Faoro (1957):
[...] a realidade histórica brasileira demonstrou a persistência
secular da estrutura patrimonial, resistindo galhardamente,
inviolavelmente, à repetição, em fase progressiva, da
experiência capitalista. Adotou do capitalismo a técnica, as
máquinas, as empresas, sem aceitar-lhe a alma ansiosa de
transmigrar [...]
O que faz do Brasil uma sociedade capitalista-industrial, mas nem tanto assim; bem como
se intitula Estado Democrático de Direito, o que é apenas em parte. Podemos sentir a força de atuação
de uma oligarquia que não tem o domínio total dos meios de produção, mas exerce seu poder de
controle mediante a captura das estruturas de poder, pretensamente legitimados, tanto quanto se pode
fazer ―lavagem de intenções políticas‖ (como se faz com a lavagem de dinheiro). Os meios ―eleitoreiros‖
são os de maior destaque, mas não são os únicos.
A máquina estatal é constitucionalmente burocrática, com inserções insipientes de
expectativas gerenciais, tais como a inclusão posterior do princípio da eficiência. E sua vivência prática
demonstra a continuidade de traços patrimonialistas muito arraigados na mentalidade de todos aqueles
que se dispõe em ―servir-se‖ usando as estruturas estatais. Não são servidores do Estado, a classe
servil, na verdade, são seus sustentados e a parcela dominante membro do governo são seus
cooptantes. Se assim o é, não há nem que se falar em serviço à sociedade.
Detalhando esse panorama e o professor Sandro Bergue (2010), pôde elencar os traços
típicos da Administração Pública do Brasil:
Estabilidade
Gargalos
Feudos
Ilhas
Nepotismo
Paternalismo
Corrupção
Particularismo
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 60
Acompanhe o comentário de Secchi (2009) que enfatiza o uso astuto da retórica que faz
promessas de ganhos futuros:
Outro cuidado [...] as reformas [...] podem tornar-se facilmente
políticas simbólicas de mero valor retórico. Políticos,
funcionários de carreira e empreendedores políticos em geral
tentam manipular a percepção coletiva a respeito das
organizações públicas usando as reformas administrativas
como argumento para isso. Não são raros os esforços de
reforma da administração pública que avançam mais em
autopromoção e retórica do que em fatos concretos.
Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 61
Referências bibliográficas
KEINERT, Tania Margarete Mezzomo. Os Paradigmas da Administraçao Pública No Brasil (1900-92).
In Revista de Administração de Empresas. São Paulo, v. 34, n. 3, p. 41-48 Mai./Jun, 1994.
TOSA, Sylvie. Gestão pública por resultados: Quando o Estado se compromete, p. 89-90, Ed. Renan;
Brasília, DF: ENAP, 2001.