Capítulo

Atividade Financeira do Estado

e Direito Financeiro

O conceito de atividade financeira do Estado não pode prescindir da abordagem

minuciosa de quatro elementos – receita, despesa, orçamento e crédito –, de modo
que, esmiuçados tais elementos, galgar-se-á, naturalmente, à sua definição corrente.
A atividade financeira é consectária da soberania do Estado e congrega as funções
de obtenção, criação, gestão e dispêndio dos recursos públicos. Sob este prisma,
o poder financeiro nada mais é do que uma parcela do poder estatal, devendo ser
concebido como genuína emanação deste poder.
Do ponto de vista do sistema tributário federado, são identificados os poderes
financeiros da União, dos Estados e dos Municípios, dos quais emanam as respectivas
atividades financeiras federal, estaduais e municipais.
Partindo dos pressupostos acima enunciados, conclui-se que o Direito Financeiro
é o ramo do Direito Público que se incumbe de reger o aspecto jurídico das finanças
do Estado, projetando um arcabouço de normas e princípios imanentes à atividade
financeira estatal.
Na Constituição da República, deparamos com a Constituição Orçamentária
inserida no Título VI, que versa sobre Tributação e Orçamento. Nesta esteira, as
normas afetas ao Direito Financeiro se cingem ao Capítulo 2 do aludido título e têm
por objeto as Finanças Públicas, cujas disposições estendem-se do art. 163 ao 169.
Vale explicitar que a Constituição da República, em seu art. 163, relega à lei
complementar o estabelecimento de normas gerais sobre finanças públicas, assim como
igualmente atribui à lei complementar, desta feita em seu art. 165, § 9o, a disposição
sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização das leis
orçamentárias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária
Anual).
No ordenamento jurídico brasileiro, a Lei no 4.320/64 – ao lado da LC no  101/2000  –
se desincumbe da função propugnada pelo art. 163 da Constituição, porquanto traça as
normas gerais de Direito Financeiro. Especificamente neste ponto, importante observar

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que a citada lei – muito embora originalmente aprovada por maioria simples – ostenta
eficácia passiva de lei complementar. Explico: a Lei no 4.320/64 foi promulgada ao
tempo da Constituição de 1946; no entanto, com o advento da ordem constitucional
posterior, qual seja, a Constitução de 1967, o texto constitucional passou a exigir
fossem as normas gerais de Direito Financeiro veiculadas por lei complementar.
Ora, como o diploma que estabelecia as normas gerais de Direito Financeiro já
existia, a Lei no 4.320/64 foi recepcionada com eficácia passiva de lei complementar.
Noutros termos, houve uma complementarização impulsionada pelo fenômeno da
recepção, ocasião na qual a lei em comento passou a ostentar eficácia passiva de lei
complementar. Anos mais tarde, com a promulgação da Constituição da República
de 1988, a situação torna a se repetir, na medida em que semelhante exigência fora
mantida, circunstância que ensejou a recepção da Lei no 4.320/64 sob o status de lei
complementar. Na prática, pois, é de se notar que o diploma legal em questão só é
passível de ser alterado por intermédio de lei complementar.
Ainda no que concerne à Lei no 4.320/64, merece menção o fato de que a mesma
encontra-se na iminência de sofrer revogação. Isto porque, há alguns anos, vem
tramitando no Congresso Nacional projeto de lei complementar tendente a imprimir
concretude ao comando inserido no art. 165, § 9o, da Costituição. Com efeito, esse
dispositivo, consoante já mencionado, propugna seja editada lei complementar que
verse sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização
das leis orçamentárias; em suma, uma lei complementar cujo desiderato seja o de
estruturar o Sistema Orçamentário Brasileiro. Difícil crer, mas a lei complementar
em comento, a despeito de sua inegável relevância, ainda não existe, razão por que,
enquanto a mesma não advier, a Lei no 4.320/64 se encarrega de suprir esta inaceitável
lacuna.
Entretanto, os esforços do Congresso Nacional, no sentido de preencher o
comando inserto no § 9o do art. 165, são alvissareiros, relevando destacar a existência
de projeto de lei em estágio avançado – cuja iniciativa atribui-se ao então Senador
Tasso Jereissati –, o qual chegou a ser unificado com o projeto de outro ex-senador,
Renato Casagrande. Não custa aclarar que ambos os projetos – então unificados –, após
a aprovação, culminarão no que já vem sendo chamado de Lei de Responsabilidade
Orçamentária (LRO). Sendo assim, a Lei de Responsabilidade Orçamentária, cujo
projeto, repise-se, há alguns anos tramita no Congresso Nacional, revogará a vetusta
Lei no 4.320/64, imprimindo, enfim, concretude ao comando inserido no §  9o do
art.  165.
Diploma legal igualmente relevante é a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
Lei Complementar no 101/2000, que, versando sobre normas gerais de finanças
públicas, foi fundamentalmente concebida de sorte a que se cumprisse o comando
consubstanciado no art. 169 da Constituição, o qual determina que a despesa com
pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

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 Capítulo 1  —  Atividade Financeira do Estado e Direito Financeiro  ■  3

1.1.  Campos de Atuação

Concebendo-se a atividade financeira como o exercício de todos os meios para a

captação, gestão e dispêndio dos recursos públicos, é possível identificarmos os campos
pelos quais se espraia a atividade financeira.

1.1.1.  Receita pública

Campo por intermédio do qual o Estado obtém os recursos necessários à realização

dos seus mais variados propósitos. As quantias que adentram os cofres públicos
são genericamente designadas como entradas ou ingressos. No entanto, nem todas
as entradas podem ser encaradas como receita pública, isto porque há entradas que
ingressam a título meramente provisório nos cofres públicos.

1.1.2.  Despesa pública

Campo relativo à aplicação dos recursos demandados ao cumprimento dos fins

estatais. Aliomar Baleeiro destaca dois conceitos de despesa pública. O primeiro dispõe
acerca do conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público,
para o funcionamento dos serviços públicos. O outro versa sobre a aplicação de certa
quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro
de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo1.
O Estado, depois de delinear as estratégias e conjecturar acerca das metas dirigidas
ao atingimento do desenvolvimento econômico – orquestradas à vista de determinado
programa partidário de governo –, deve pavimentar o terreno para a concretização
dos seus objetivos. Nesta esteira, o dinheiro arrecadado deve ser vertido para os fins
previamente traçados no orçamento-programa, sendo certo que a decisão sobre como
e onde gastar é uma decisão eminentemente política, consubstanciada no projeto de
lei orçamentária, documento onde restam previstas as receitas e fixadas as despesas.
Ordenadas as prioridades, e chanceladas estas mediante autorização legislativa, realiza­-
-se a despesa pública.

1.1.3.  Orçamento

Documento onde encontram-se previstas a arrecadação de receitas e a realização de

despesas; o Poder Legislativo autoriza as despesas – as quais serão objeto de execução
por parte do Poder Executivo –, bem como o autoriza a perceber os recursos necessários
à concretização destas despesas dentro de um determinado período de tempo.
No Brasil, por influência da Constituição alemã, o planejamento orçamentário
espraia-se por uma tríade de leis – Plano Plurianual (art. 165, § 1o/CR), Lei de Diretrizes
Orçamentárias (art. 165, § 2o/CR) e Lei Orçamentária Anual (art. 165, §  5o/CR) –,

1 
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 73.

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cuja integração harmoniosa é a pedra de toque, devendo tais leis, ainda, se coadunar
com o planejamento global preconizado pelo art. 165, § 4o, da Constituição. As receitas
públicas e as despesas devem realizar-se seguindo os moldes preconizados em planos
anuais e plurianuais, resultado do que propugna o princípio do planejamento ou da
programação.
A tripartição do planejamento orçamentário pressupõe que a Lei Orçamentária
Anual deva respeitar as Diretrizes Orçamentárias, consonando ambas com o Plano
Plurianual.
As leis orçamentárias são de iniciativa vinculada, porque a autoridade que tem o
poder de iniciativa sobre elas, o chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1o, II, “b”/CR),
deve remeter o projeto do orçamento ao Congresso Nacional dentro do prazo previsto
pelo legislador. Tais leis são controladas pelo Poder Legislativo mediante a aprovação
de projeto de lei, existindo, porém, a possibilidade de o Poder Legislativo emendar tais
projetos.
O Plano Plurianual – vocacionado a viger por quatro anos – é um planejamento
conjuntural de longo prazo com vistas ao atingimento do desenvolvimento econômico,
devendo ser remetido à analise do Poder Legislativo em até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro, conforme proclama o art. 35, § 2o,  I,
do corpo transitório da CRFB/88 – até que advenha a lei complementar pugnada
pelo art. 165, § 9o, da Carta Magna. É por intermédio do PPA que o Poder Executivo
expõe sua decisão sobre como e onde gastar, revelando o que considera indispensável
não só ao suprimento dos anseios da coletividade, mas também à diminuição das
desigualdades que acentuam o abismo entre as regiões do País. O PPA se estende
do segundo ano de mandato do governante até o primeiro ano de mandato do
governante vindouro. O  propósito almejado pelo legislador é o de que plano desta
magnitude – responsável por orientar os investimentos a serem realizados pela
iniciativa privada  – não sofra solução de continuidade, isto é, não oscile ao sabor dos
ventos e das contingências políticas ocasionais. No entanto, a via é de mão dupla:
cumpre atentar que, caso não encampada pelo novo Governo a programação esmiuçada
quando da elaboração do PPA anterior, o imobilismo será a marca do Governo da
ocasião, uma vez que a execução do orçamento suportará os efeitos gerados pela
falta de tempo para que sejam avaliadas as prioridades do País, substratos do PPA.
Firme no objetivo de galgar à estabilidade econômica, o PPA aborda as metas fiscais a
serem atingidas por tipo de programa e ação, bem como lista as despesas de duração
continuada, condicionando toda a programação do orçamento ao planejamento de
longo prazo. Nenhum investimento que ultrapasse o ano financeiro pode ser iniciado
sem estar previsto no PPA ou amparado por lei autorizativa, ex vi do disposto no art.
165, § 1o, da CRFB/88, de modo que o plano impõe ao Poder Público – não se trata
de mera sugestão – limites à sua atuação intervencionista e parâmetros à programação
que implique despesas e receitas vinculadas a mais de um exercício2, fato que cerceia

2 
TORRES, Ricardo Lobo. O orçamento na Constituição. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário. 2.  ed.
Rio de Janeiro: Renovar, 2000. v. V, p. 64.

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 Capítulo 1  —  Atividade Financeira do Estado e Direito Financeiro  ■  5

a irresponsabilidade do governante. Não é de se ignorar que tal faceta sofrera inegável

incremento por ocasião do advento da LRF – LC no 101/2000 –, que, imbuída do
propósito de condicionar os gastos públicos à programação estampada no orçamento,
consigna mecanismos tendentes a compelir o governante a efetivamente respeitar
aquele comando impositivo. Destarte, consoante proclama o art. 15 combinado
com os arts. 16, II, e 17, § 4o, do aludido diploma legal, a expansão da atividade
governamental sem amparo no PPA equivale à despesa não autorizada, irregular e
lesiva ao patrimônio público, sob pena de o ordenador de despesa responder por crime
contra as finanças públicas. A despesa deve ter viabilidade concreta3. Ao que tudo
indica, a preocupação da Assembleia Constituinte de 1988 centrou-se em vincular
os processos de planejamento e de orçamento, consoante se pode depreender da
letra dos arts. 165, § 4o, e 167, § 1o. No entanto, faz-se prudente aparar algumas
importantes arestas, eis que o PPA já não ostenta o caráter e a função marcadamente
desenvolvimentista impulsionada pelo dinheiro público – consequência direta do
refluxo sofrido pela concepção da função econômica do orçamento4.
As Diretrizes Orçamentárias nada mais são do que planos prévios, fundados em
considerações econômicas e sociais, para a ulterior elaboração da proposta orçamentária
do Executivo, do Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público. E, na qualidade de
mera sinalização para a confecção da LOA, deve ser elaborada já no primeiro semestre
do exercício financeiro, ex vi do que dispõe o art. 35, § 2o, II, do ADCT. A LDO
apenas do ponto de vista formal reveste as características de lei, não se enquadrando
como lei em sentido material, posto não ser ato normativo, razão por que não altera
o ordenamento jurídico nem gera direitos subjetivos para terceiros. De  parte isto, as
Diretrizes não vinculam o Congresso Nacional no que tange à elaboração da LOA.
Oportuno sublinhar que na LDO não se fala em números, mas, sim, de políticas,
de modo que, em tese, tal lei revela-se o meio mais importante de se planejar a
contenção da dívida pública, sobretudo com o advento da LRF, por intermédio da
qual o legislador complementar convencionou que a estratégia para se alcançar o
equilíbrio entre receitas e despesas deve estar delineada na LDO, consoante preconiza
seu art. 4o, I, “a”. Soma-se a isto o fato de que a LRF definira alguns novos conteúdos
das Diretrizes Orçamentárias, determinando, dentre outras coisas, a inclusão, na
LDO, do Anexo de Metas Fiscais, no qual deverão ser estabelecidas metas trienais
– forçando, desta forma, o planejamento de médio prazo – e do Anexo de Riscos
Fiscais, no qual será definida uma margem de risco – apta a suportar eventuais gastos
com enchentes, desabamentos, reclamações trabalhistas –, que comporá uma reserva
de contingência, conforme se depreende de seu art. 5o. Por óbvio, não há como negar

3 
A LRF, em sua dicção original, previa a inserção de um Anexo ao PPA, bem como o prazo de sua remessa ao Poder Legislativo.
Todavia, o então Presidente da República Fernando Henrique Cardoso vetou tais previsões, sob a alegação de que os prazos
consignados em lei eram demasiadamente restritos e de que o Anexo de Políticas Fiscais confundia-se com o Anexo de Metas
Fiscais, peça integrante da LDO. Destarte, os prazos de tramitação legislativa do PPA continuam sendo os prescritos nas
Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas Municipais.
4 
Com efeito, a função econômica é a incumbida de apresentar alternativas voltadas à compatibilização da arrecadação com
os gastos, com vistas ao desempenho adequado das funções do Estado, não sufocando as forças produtoras com os gastos
da máquina administrativa.

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 6  ■  Direito Financeiro para Concursos — Vanessa Siqueira

ter havido avanços. No entanto, a LRF falhou ao não esmiuçar o conteúdo do Anexo
de Metas Fiscais, especificando, por exemplo, que as prioridades devem ser arroladas
conforme seu grau de importância, mesmo porque as prioridades – como bem se
sabe  – remanescem sujeitas a gradações. Consoante o acima esposado, após o advento
da LRF, não é errôneo atribuir à LDO o caráter de vetor do processo de planejamento,
haja vista que, a despeito do conteúdo que lhe fora imposto pela Carta Magna, o
novel diploma mostrou-se pródigo no que concerne às atribuições a serem assumidas
pelas Diretrizes Orçamentárias. Diante dessa ampliação, o texto da LDO passou a
albergar regras atinentes não só aos critérios de elaboração da LOA, mas também
regras destinadas a definir a forma de utilização e o quantum da reserva contingencial
a ser utilizado, além de ter sido alçada essa lei à sede da fixação do índice de preços
para fins de recomposição monetária do valor da dívida mobiliária refinanciada, sem
descurar da disciplina de programação financeira e do cronograma de execução mensal
de desembolso, dentre outras funções lá arroladas5.
No outro extremo, está a Lei Orçamentária Anual, a qual versa acerca do
Orçamento Fiscal dos três Poderes, órgãos e entidades da Administração Direta
e Indireta, do Orçamento de Investimento das empresas estatais e do Orçamento da
Seguridade Social (princípio da universalidade), tendo como função a compatibilização
com o PPA. A  LOA, consoante já se firmou, visa a executar em cada exercício o
planejamento a longo prazo, consubstanciado no PPA, nos moldes do art. 165, § 5o,
da CRFB/88 e do art.  5o da LC no 101/2000. A LOA deve estar pronta no dia 1o de
janeiro, sendo certo que o seu projeto deverá ser encaminhado até 4 meses antes do
fim do exercício, conforme reza o art. 35, § 2o, III, do ADCT.
Muito embora se concretize através de três documentos diferentes, que se
harmonizam e se integram finalisticamente, o orçamento é uno. De feito, nos
moldes do que preconiza o princípio da unidade, a peça orçamentária há de ser única,
abarcando todos os gastos e receitas, consoante dispõe o art. 165, § 5o, da Constituição
da República, de sorte a imprimir a devida unidade à orientação política no que se
refere aos objetivos nela plasmados.

1.1.4.  Crédito público

Meio através do qual o Estado busca obter fundos. Nos termos aventados por Luiz
Emygdio F. da Rosa Junior6, o crédito público tem a ver com a faculdade de que é
dotado o Estado de obter, em empréstimo, recursos de quem deles dispõe, assumindo,
em contrapartida, a obrigação de restituí-los nos prazos e condições fixados; nada mais
é do que um contrato de empréstimo público, através do qual o Estado complementa
a sua receita. Destarte, os empréstimos públicos são operações pelas quais o Estado
recolhe no mercado externo e interno os recursos, assumindo a obrigação de reembolso

5 
MATIAS PEREIRA, José. Finanças públicas: a política orçamentária no Brasil. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 153.
6 
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F. da. Manual de direito financeiro e direito tributário. 19. ed. Rio de Janeiro: Renovar,
2006, p. 103.

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 Capítulo 1  —  Atividade Financeira do Estado e Direito Financeiro  ■  7

a capital, acrescido de vantagens e em condições por ele fixadas nos títulos que emite.
Convém observar que tais empréstimos têm a natureza jurídica de contrato de direito
administrativo, não obstante algumas poucas opiniões doutrinárias em sentido
contrário. Alguns autores, como Kyioshi Harada7, se posicionam no sentido de que o
crédito público não se confunde com o empréstimo público, já que a noção de crédito
público seria mais ampla, possuindo dupla conotação, a envolver tanto as operações
nas quais o Estado toma dinheiro como aquelas em que fornece pecúnia.
Neste passo, a obtenção de crédito público vai se materializar através de empréstimos
às entidades públicas ou privadas, ou por meio da colocação de títulos no mercado.
Assim, o resultado das operações de crédito em que o Poder Público aparece como
tomador configura a dívida pública, relevando frisar que remanescem excluídas do
conceito de dívida pública as dívidas que se caracterizam como dívidas – em verdade,
despesas – da Administração Pública decorrentes de preceitos constitucionais ou
legais (pagamento de servidores, aluguéis, condenações judiciais). Os empréstimos,
mesmo enquadrando-se como genuínos ingressos, perderam o caráter de medida
extraordinária, e integram o orçamento fiscal, juntamente com o pagamento de juros
e das amortizações, sem qualquer ofensa ao princípio da exclusividade em matéria
orçamentária, disposto no art. 165, § 8o, da Carta Magna.
Imperioso sublinhar que, ao se dirigir ao mercado, em competição com outros
investimentos, o Estado acaba por suportar a fixação das condições do empréstimo pelo
credor.

1.2.  Finalidade

Angariar recursos de modo a propiciar o custeio afeto à manutenção e ao

andamento da máquina administrativa, isto é, a atividade financeira almeja prover
recursos financeiros e, em momento posterior, vertê-los à satisfação das necessidades
públicas. E tudo o que incumbe ao Estado prestar, em decorrência de uma decisão
política, inserida em norma jurídica, afigura-se necessidade pública.
À guisa de esclarecimentos, pode-se destacar que ao Estado incumbe prestar
serviços públicos – inclusive mediante permissão e concessão –, regular a atividade
econômica, explorar – em caráter subsidiário – a atividade econômica, exercer o poder
de polícia, dentre outros afazeres. Para tanto, o Estado se valerá da máquina do serviço
público, que conta com um número de pessoas e de bens voltados à satisfação das mais
diversas necessidades. Neste sentido, o Estado, para alcançar seus objetivos, precisa
de recursos financeiros e desenvolve atividade para obter, gerir e aplicar tais recursos.
É cediço que, no Brasil, vigora a regra da liberdade de iniciativa na ordem
econômica, regra esta consubstanciada no art. 170, parágrafo único, da Carta Magna.
Sendo assim, a atividade econômica, num momento inicial, é entregue à iniciativa
privada. É a emanação do princípio da abstenção. Vale ressaltar que o Estado deve se

7 
HARADA, Kyioshi. Direito financeiro e tributário. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 117-118.

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 8  ■  Direito Financeiro para Concursos — Vanessa Siqueira

concentrar na elaboração do planejamento, na administração da justiça, na proteção

dos seus cidadãos, enfim, na gestão de serviço público, e não na produção de riquezas,
papel relegado à iniciativa privada. O Estado, de sua parte, obtém os recursos de que
necessita do setor privado, sendo certo que a tributação é o instrumento de que se
tem valido a economia capitalista para sobreviver, pelo que, sem ela, o Estado jamais
poderia materializar os seus fins sociais.
Nesta esteira, ao Estado incumbe intervir no domínio econômico através do
planejamento, nos moldes como preconiza o art. 174 da Constituição da República.
Por sua vez, o planejamento, no arcabouço do sistema jurídico brasileiro, tem sua
expressão máxima manifestada na confecção do Plano Plurianual (PPA), a primeira lei
da tríade orçamentária, cuja vigência se estende por quatro anos.
No bojo do PPA, estão amalgamadas e reunidas as metas e diretrizes de governo,
os setores da atividade econômica que merecerão, sob o prisma estratégico, atenção
mais detida, as atividades econômicas que demandarão cuidado especial, ante as
contingências ditadas não só pelo cenário externo como pelo volume interno de
produtividade; noutras palavras, tudo o que deverá ser materializado ao longo de quatro
anos, perpassando pelas prioridades econômicas, combate à inflação, atingimento de
índices financeiros superavitários, estabilização da dívida pública, luta contra a pobreza
e tentativa de contemporizar as disparidades regionais.
No entanto, nada obstante o aludido planejamento afigurar-se obrigatório para
o setor público, o mesmo não ocorre com relação ao setor privado, para o qual tal
programação é meramente indicativa. Ainda assim, o papel do Estado, aqui, é o de
apresentar o planejamento – consubstanciado no PPA – ao setor privado, de sorte a
que aquelas atividades econômicas estrategicamente privilegiadas pelo plano possam
ser exploradas, catapultando o ente político respectivo ao desenvolvimento econômico.
E, nesta tentativa de fazer com que a iniciativa privada adira ao planejamento,
o Estado lança mão de outro poderoso instrumento de intervenção no domínio
econômico: o fomento. Por intermédio do fomento, o Estado objetiva estimular a
iniciativa privada a explorar aquelas atividades econômicas ditas estratégicas, à luz da
programação esboçada no PPA.
É o momento em que são concedidos subsídios e subvenções (mecanismos
financeiros empregados na vertente da despesa), bem como renúncias de receita
(privilégios financeiros empregados na vertente da receita pública). Na ocasião, pode
acontecer de a iniciativa privada não vislumbrar quaisquer vantagens na exploração das
atividades econômicas privilegiadas pelo PPA. Averbe-se, desde logo, que semelhante
conduta recobre-se de legitimidade, porquanto, como dito, o planejamento não é
obrigatório para a iniciativa privada.
Ora, não tendo a iniciativa privada encampado as metas condutoras da programação
governamental e relevando-se as mesmas absolutamente essenciais à condução do
crescimento econômico, o Estado passa a gozar de legitimidade para desempenhar
aquelas atividades econômicas cuja exploração foi recusada pela iniciativa privada.
Convém notar, porém, que o Estado, nesta circunstância, age em caráter subsidiário,

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 Capítulo 1  —  Atividade Financeira do Estado e Direito Financeiro  ■  9

pelo que concretizada uma das hipóteses excepcionais expressamente previstas na

Constituição, qual seja, o relevante interesse coletivo (art. 173/CRFB). É o princípio
da subsidiariedade mostrando a sua face.

1.3.  Conceito

Conforme se constatou, o particular pode utilizar o seu patrimônio da maneira

como melhor lhe aprouver, ao passo em que o Estado deve desenvolver atividade
financeira de modo a atender os seus misteres constitucionais dirigidos ao atendimento
das necessidades públicas. Não é difícil, sob este ponto de vista, encararmos a atividade
financeira como o conjunto de ações direcionadas à obtenção de recursos para o
atendimento das obrigações cujo desempenho a Constituição relegou ao Estado.
É o conjunto de ações do Estado dirigidas à obtenção da receita, de sorte a
que sejam viabilizadas as despesas relacionadas ao atendimento das mais variegadas
necessidades públicas, sempre com lastro no planejamento consubstanciado na lei
orçamentária anual.
Em verdade, a atividade financeira é regida por critérios essencialmente políticos.
No entanto, as decisões políticas estão submetidas a critérios doutrinários e ideológicos
acerca do desenvolvimento da vida social8. No dizer de Antônio L. de Sousa Franco,
a atividade financeira corresponde à utilização de meios econômicos por entidades
públicas, a fim de satisfazer necessidades comuns9.
Resumindo, à miríade de atos praticados pelo Estado, tanto na vertente da receita
pública como na da despesa pública, – e direcionados pelo orçamento – denomina­-
-se atividade financeira, que, por sua vez, é disciplinada pelo Direito Financeiro,
cujo objeto é o estudo do orçamento público, do crédito público, da receita pública
originária e da despesa pública.
Não custa referendar que o objeto do nosso estudo, então, recairá sobre o Título
VI, da Constituição da República, que versa acerca “Da Tributação e do Orçamento”,
e fincará bases, notadamente, no Capítulo 2 do referido título, o qual se incumbe das
Finanças Públicas, estendendo-se do art. 163 ao 169.
Neste ponto específico, vale realçar que as normas gerais de Direito Financeiro
vêm consubstanciadas na Lei no 4.320/64, diploma que possui eficácia passiva de
lei complementar, nada obstante tenha sido originalmente promulgado como lei
ordinária. Não custa rememorar que, à luz da Constituição da República de 1946  –
sob a égide da qual adveio a Lei no 4.320/64 –, não se exigia maioria absoluta para
aprovação de lei que versasse sobre normas gerais de Direito Financeiro. Sendo assim,
com o advento da Constituição de 1967, a disposição acerca das normas gerais de
Direito Financeiro foi relegada à lei complementar, ocasião em que a Lei no 4.320/64
foi recepcionada pela até então novel ordem constitucional com eficácia de lei

8 
FRANCO, António L. de Souza. Finanças públicas e direito financeiro. 4. ed. Coimbra: Almedina, 1998. v. I, p. 41.
9 
Ibid., p. 13.

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 10  ■  Direito Financeiro para Concursos — Vanessa Siqueira

complementar. Finalmente, com o advento da ordem constitucional de 1988, manteve­-

-se a exigência de lei complementar, conforme preconiza o art. 163, I, c/c o art. 165,
§ 9o, ambos da CR. Neste sentido, uma vez mais, a Lei no 4.320/64 foi recepcionada
com eficácia passiva de lei complementar, significando que a sua alteração só pode se
materializar acaso levada a efeito por quórum qualificado.
De outra parte, oportuno enfatizar que a Lei no 4.320/64 está na iminência de
sofrer revogação, porquanto, há alguns anos, tramita no Congresso Nacional o projeto
de lei complementar no 229, tendente a imprimir concretude ao comando inserido
no art. 165, § 9o, I, da CR, que atribui a lei complementar a incumbência de dispor
sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização das três
leis orçamentárias (plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária
anual). De feito, essa lei complementar propugnada pelo art. 165, § 9o, I, da CR,
ainda não adveio, nada obstante a sua indiscutível relevância, pelo que se prestaria a
estruturar o sistema orçamentário brasileiro. Assevere-se que o indigitado projeto é
resultante da unificação de outros dois projetos, quais sejam, o de responsabilidade
orçamentária  – de autoria do, à época, Senador Tasso Jereissati – e o de  qualidade
fiscal – de autoria do, à época, Senador Casagrande. A aprovação do projeto resultante
da citada unificação culminará no que se vai chamar de Lei de Responsabilidade
Orçamentária (LRO). Até lá, as normas gerais ao Direito Financeiro continuam
sendo disciplinadas pela Lei no 4.320/64, bem como pela LC no 101/2000, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).

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 Exercícios de fixação

1. (PROCURADOR DE CONTAS – TCE/RR – ABRIL/2008 – FCC) NÃO é uma

característica da atividade financeira do Estado:
a) as presença constante de uma pessoa jurídica de direito público;
b) sua finalidade é a consecução do bem comum;
c) a instrumentalidade, pois tal atividade é apenas um meio para o Estado atingir seus objetivos;
d) conteúdo e objeto de cunho econômico-financeiro, referindo-se a dinheiro;
e) a arrecadação de recursos é a principal finalidade.

Gabarito: E).

Justificativa: A arrecadação compulsória de recursos é um instrumento, um meio para

a viabilização de políticas públicas, e não uma finalidade em si.

2. (PROCURADOR DO ESTADO/PI – CESPE – 2014) A respeito do Direito Financeiro

brasileiro, assinale a opção correta.
a) A CF atribui competência privativa à União para legislar sobre direito financeiro e fixa a
competência concorrente da União, dos Estados e do DF para legislar sobre orçamento.
b) Ao tratar da competência concorrente para legislar sobre orçamento, a CF não se referiu aos
Municípios, estando a doutrina majoritária posicionada no sentido de que o constituinte
silenciou-se, razão pela qual os Municípios não podem reivindicar tal competência.
c) Se um tribunal de justiça ou o MP não encaminharem as respectivas propostas
orçamentárias dentro do prazo estabelecido na LDO, o Poder Executivo considerará,
para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, a média dos valores
aprovados nas últimas duas leis orçamentárias, ajustados de acordo com os limites
estipulados pela LDO vigente.
d) A Lei no 4.320/1964, apesar de ser lei ordinária, foi recepcionada pela CF com status
de lei complementar, só podendo, hoje, ser alterada por lei dessa estatura.
e) A LRF dispõe, entre outras matérias, sobre finanças públicas, concessão de garantias
pelas entidades públicas, operações de câmbio realizadas pelos entes federados e
fiscalização das instituições financeiras estatais.

Gabarito: D).

Justificativa:
A) Errado
Art. 24, da CRFB/88: Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;

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 12  ■  Direito Financeiro para Concursos — Vanessa Siqueira

B) Errado
Art. 30, da CRFB/88: Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

C) Errado
Art. 99, § 3o, da CRFB/88: Se os órgãos referidos no parágrafo 2o não encaminharem as
respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta
orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de
acordo com os limites estipulados na forma do parágrafo 1o deste artigo (Incluído pela
Emenda Constitucional no 45, de 2004).

D)Certo

E) Errado
A LC no 101/2000 (LRF) estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
A Lei no 4.320/64 estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal.

3. (PROCURADOR DO ESTADO/PA – 2011) Na Constituição de 88, há uma clara

definição sobre o(s) nível(eis) de competência(s) em matéria de Direito Financeiro, o
que está igualmente bem assentado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal,
de modo que é correto afirmar que:
a) compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre
Direito Financeiro, sendo certo que, na inexistência de lei federal sobre normas gerais,
os Estados exercerão a competência legislativa plena para atender a suas peculiaridades;
b) a competência para legislar sobre Direito Financeiro está entre aquelas privativas dos
Estados, que podem delegar aos Municípios legislar sobre questões específicas de
interesse regional;
c) compete em comum à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre Direito
Financeiro, de modo que leis complementares fixarão critérios de cooperação visando
ao desenvolvimento e ao bem-estar em âmbito nacional;
d) compete exclusivamente à União legislar sobre Direito Financeiro, criando normas
gerais de caráter nacional;
e) compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar em comum sobre Direito
Financeiro, de maneira que leis complementares fixarão critérios de cooperação visando
ao desenvolvimento e ao bem-estar em âmbito nacional.

Gabarito: A).

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 Capítulo 1  —  Atividade Financeira do Estado e Direito Financeiro  ■  13

Justificativa:
Art. 24, da CRFB/88. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
Art. 24, § 3o. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

4. (PGFN – PROCURADOR –  SETEMBRO DE 2015 – ESAF)  O primado da

legalidade é medida de extrema relevância no âmbito do Direito Financeiro, de sorte
que condutas ocorridas nessa seara devem, em regra, previamente possuir autorização
legislativa. Diante do exposto, assinale a opção incorreta.
a) Sempre há necessidade de autorização legislativa para a transposição ou a transferência
de recursos de uma categoria de programação para outra.
b) Sempre há necessidade de autorização legislativa para abertura de crédito especial.
c) Sempre há necessidade de autorização legislativa para instituição de fundos.
d) Sempre há necessidade de autorização legislativa para utilização de recursos do
orçamento fiscal para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas.
e) Sempre há necessidade de autorização legislativa para utilização de recursos públicos
para socorrer instituições financeiras.

Gabarito: A).

Justificativa:
a) É a incorreta. Art. 167, VI e § 5o, da CRFB/1988, incluído pela EC no 85/2015.
b) Correta. Art. 167, V, da CRFB/1988.
c) Correta. Art. 167, IX, da CRFB/1988.
d) Correta. Art. 167, VIII, da CRFB/1988.
e) Correta. Art. 28, caput, da LRF.

5. (PGFN – PROCURADOR – SETEMBRO DE  2015 – ESAF)  Acerca do Sistema

Financeiro Nacional e o Conselho Monetário Nacional, assinale a opção correta.
a) Os membros do Conselho Monetário Nacional são o Ministro de Estado da Fazenda,
que o presidirá, o Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão e o
Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
b) Procuradores da Fazenda Nacional, designados pelo Procurador-Geral da Fazenda
Nacional, funcionarão junto ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional.
c) O Conselho Monetário Nacional deliberará mediante resoluções, editadas após decisão
unânime dos seus membros.
d) Compete ao Ministro de Estado da Fazenda conceder autorização para funcionamento
de instituição financeira no país.
e) As instituições financeiras privadas não fazem parte do Sistema Financeiro Nacional.

Gabarito: B).

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 14  ■  Direito Financeiro para Concursos — Vanessa Siqueira

Justificativa: 
a) Errada. Art. 6o da Lei no 4.504/64.
b) Correta. Art. 2o, § 2o, do Dec. no 91.152/85.
c) Errada. Art. 6o, § 1o, da Lei no 4.594/64.
d) Errada. Art. 10, X, a, da Lei no 4.594/64. 
e) Errada. Art. 1o, V, da Lei no 4.594/64.

6. (PGE-PA – PROCURADOR DO ESTADO – 2015 – UEPA) Sobre Tomada de Contas

Especial, julgue as afirmativas abaixo.
I. Dá-se o nome de Tomada de Contas Especial ao processo que objetiva apurar os
fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano causado ao Erário, visando
ao seu imediato ressarcimento. 
II. A Tomada de Contas Especial também tem caráter disciplinar, razão porque
dispensa a instauração de sindicância e/ou processo administrativo disciplinar. 
III. A Tomada de Contas Especial pode ser instaurada por ordem do próprio
Tribunal de Contas. 
IV. A instauração da Tomada de Contas Especial no âmbito do Tribunal de
Contas prescinde do prévio esgotamento das providências administrativas pela
autoridade competente. 
A alternativa que contém todas as afirmativas corretas é:
a) I e IV;
b) I e III;
c) III e IV;
d) II e III;
e) II e IV.

Gabarito: B).

7. (PGE/PR – PROCURADOR DO ESTADO – 2015 – PUC/PR) Em se tratando de

controle da atividade financeira do Estado, assinale a alternativa CORRETA.
a) O controle interno é sempre subsequente em relação à legalidade dos atos praticados,
permitindo-se saber exatamente a que se destinou a despesa pública e seu fundamento
legal.
b) Em  se tratando de controle externo, o Tribunal de Contas é órgão auxiliar dos três
Poderes, mas embutido no Poder Executivo, não podendo a matéria por ele julgada ser
revista perante o Poder Judiciário, sob pena de ofensa à coisa julgada.
c) Apesar de não ter previsão constitucional, o controle externo consiste no sistema
integrado de fiscalização dos Três Poderes, na missão de autotutela da legalidade e da
eficácia da gestão financeira.

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 Capítulo 1  —  Atividade Financeira do Estado e Direito Financeiro  ■  15

d) No que diz respeito ao controle exercido sobre as contas, o Tribunal de Contas tem
a incumbência de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, mas não as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte
prejuízo ao Erário Público.
e) O conteúdo dos controles sobre despesas públicas concentra-se em torno dos princípios
da legalidade, da legitimidade e da economicidade, inclusive quanto à aplicação das
subvenções e renúncia de receitas.

Gabarito: E).

8. (AL/GO – PROCURADOR – 2015 – CS/UFG) A atividade financeira do Estado

consiste em orçar, gerir e arrecadar recursos públicos. A respeito de cada uma dessas
atividades:
a) o orçamento público no Direito brasileiro é veiculado através de leis orçamentárias que, ante
as características da generalidade, abstração e coercitividade, são de execução obrigatória;
b) a lei orçamentária não admite qualquer participação popular, dado que sua proposta é
de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo;
c) a má gestão de recursos públicos pode implicar aos agentes públicos a imposição de multas
e o ressarcimento do prejuízo causado ao erário, o que não alcança aos agentes privados;
d) a atividade de arrecadação compete à Administração Tributária, sendo atribuição das
Procuradorias dos Estados a inscrição em dívida ativa, conforme simetria federativa do
que vigora na Administração Tributária Federal.

Gabarito: D).

9. (PGE/PI – PROCURADOR DO ESTADO SUBSTITUTO – 2014 – CESPE)  A

respeito do Direito Financeiro brasileiro, assinale a opção correta.
a) A CF atribui competência privativa à União para legislar sobre Direito Financeiro e fixa a
competência concorrente da União, dos Estados e do DF para legislar sobre orçamento.
b) Ao tratar da competência concorrente para legislar sobre orçamento, a CF não se referiu aos
Municípios, estando a doutrina majoritária posicionada no sentido de que o constituinte
silenciou-se, razão pela qual os Municípios não podem reivindicar tal competência.
c) Se  um tribunal de justiça ou o MP não encaminharem as respectivas propostas
orçamentárias dentro do prazo estabelecido na LDO, o Poder Executivo considerará,
para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, a média dos valores
aprovados nas últimas duas leis orçamentárias, ajustados de acordo com os limites
estipulados pela LDO vigente.
d) A Lei no 4.320/1964, apesar de ser lei ordinária, foi recepcionada pela CF com status
de lei complementar, só podendo, hoje, ser alterada por lei dessa estatura.
e) A LRF dispõe, entre outras matérias, sobre finanças públicas, concessão de garantias
pelas entidades públicas, operações de câmbio realizadas pelos entes federados e
fiscalização das instituições financeiras estatais.

Gabarito: D).

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