CHQAO

Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

GESTÃO DE GESTÃO DA
MATERIAL E TECNOLOGIA
PATRIMÔNIO DA INFORMAÇÃO

GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
QUALIDADE EM SERVIÇOS

GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
FUNDAMENTOS PÚBLICA BRASILEIRA
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Coordenação Didático-Pedagógica
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa

Redação Pedagógica
Alessandra Muylaert Archer
Frieda Marti
Tito Ricardo de Almeida Tortori

Revisão
Alessandra Muylaert Archer

Projeto Gráfico
Romulo Freitas

Diagramação Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte B:

Luiza Serpa Generalidades da administração pública brasileira / coordenação didático-
pedagógica: Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica:
Coordenação de Conteudistas Alessandra Muylaert Archer, Frieda Marti, Tito Ricardo de Almeida Tortori
Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; conteudistas: Geraldo Mendes Gutian ... [et al.] ; coordenação de
conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; revisão técnica: Marcelo
Conteudistas
Cabus Klötzle ; produção: Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Alexandre Duarte de Paiva Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do] Exército
Edson Carmelo de Souza Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.
Geraldo Mendes Gutian
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO.
Weslei Jardim Batista
34 p. : il. (color.) ; 21 cm.
Revisão Técnica Inclui bibliografia.
Marcelo Cabus Klötzle 1. Administração pública - Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de
Azevedo. II. Archer, Alessandra Muylaert. III. Marti, Frieda. IV. Tortori,
Produção Tito Ricardo de Almeida. V. Gutian, Geraldo Mendes. VII. Pedrosa,
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro Fernando Velôzo Gomes. VII. Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Janeiro. Coordenação Central Educação a Distância. VIII. Brasil. Exército.
Realização Escola de Instrução Especializada.
EsIE – Escola de Instrução Especializada
CDD: 351.81
Exército Brasileiro
 CHQAO
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Unidade 2 – Parte B
Generalidades da Administração Pública Brasileira
APRESENTAÇÃO
O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO),
conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os
subtenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas
para o Quadro Auxiliar de Oficiais.

A disciplina Administração Pública Brasileira, iniciada nesta apostila,

possui carga horária total de 90 horas.

Os objetivos gerais dessa disciplina são:

I. Conhecer a história da administração pública;

II. Analisar os fatores culturais da administração pública dentro de sua

cronologia;

III. Analisar as mudanças sociais relacionadas à administração pública;

IV. Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas

integradas;

V. Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da admi-

nistração pública;

VI. Conhecer as ferramentas que a administração pública possui para

realizar e controlar suas tarefas.

Nesta terceira apostila será apresentada a Unidade II – Parte B – Genera-

lidades da administração pública brasileira, cujos objetivos estarão
especificados por capítulo.

Boa leitura!
conteudistaS

Geraldo Mendes Gutian é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das Agu-
lhas Negras (AMAN); possui graduação em Engenharia Química pelo Instituto Militar de En-
genharia (IME); é pós-graduado em Engenharia da Qualidade pela Faculdade de Engenharia
Química da Universidade de São Paulo (FAENQUIL/USP) e mestre pela Universidade Federal
de Itajubá (UNIFEI-MG) com ênfase em Implementação de Sistemas de Gestão. É professor
da Cadeira de Administração da AMAN. Nas Faculdades Dom Bosco ministra a disciplina de
Administração Estratégica no Curso de Administração; as disciplinas de Gestão de Pessoas e
Planejamento Estratégico e Desenvolvimento Regional no Curso de Gestão Pública; a disci-
plina de Gestão Integrada de Recursos Humanos no Curso de Gestão de Recursos Humanos
e a disciplina de Química Tecnológica no Curso de Engenharia de Produção Automotiva.
Tem experiência na área de gerência de Recursos Humanos, planejamento estratégico, ma-
peamento, análise e melhoria de processos.

Edson Carmelo de Souza é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN) e licenciado em Geografia pelo Centro Universitário Moacyr Sreder
Bastos. Possui pós-graduação em bases geo-históricas para o pensamento estratégico pela
Escola de Comando e Estado Maior do Exército (ECEME) e mestrado em operações militares
pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (ESAO). É professor da Cadeira de Administração
da AMAN. Tem experiência na área de planejamento estratégico e no mapeamento, análise
e melhoria de processos.

Alexandre Duarte de Paiva é graduado em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN) e graduando em Administração na Associação Educacional Dom
Bosco (AEDB). Possui pós-graduação em Operações Militares pela Escola de Aperfeiçoamento
de Oficiais (EsAO) e cursa pós-graduação em Gestão pela Escola de Instrução Especializada
(EsIE) e Universidade Católica de Petrópolis (UCP). É professor da Cadeira de Administração da
AMAN. Tem experiência na área de gerência de recursos humanos e planejamento estratégico.

Weslei Jardim Batista possui graduação em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN); é pós-graduado em Operações Militares de Defesa Antiaérea e de
Defesa do Litoral pela Escola de Artilharia de Costa e Antiaérea (EsACosAAe) e em Opera-
ções Militares pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO). Cursa pós-graduação em
Gestão pela Escola de Instrução Especializada e Universidade Católica de Petrópolis (EsIE/
UCP). É professor da Cadeira de Administração da AMAN. Tem experiência e cursos na área
de administração pública, gerência de projetos, gestão estratégica de pessoas e planos de
carreira, recursos humanos, gestão ambiental e desenvolvimento sustentável, planejamen-
to estratégico, análise e melhoria de processos, modelo de Excelência em Gestão, ética no
serviço público, gestão da qualidade e excelência no atendimento.
Índice

1. Administração pública direta e indireta 09

1.1 Administração pública direta 10
1.2 Administração pública indireta 11

2. A evolução da administração pública no Brasil 15

2.1 Administração pública patrimonialista 16
2.2 Administração pública burocrática 18
2.3 Início da administração pública gerencial 19
2.4 Administração pública gerencial 22

3. Considerações finais 27

4. BIBLIOgrafia 29
1 Administração pública
direta e indireta
Administração pública é o
conjunto das instituições
que, reunidas, dão “corpo”
ao Estado. Sua função é pres-
tar serviços públicos, aten-
dendo às necessidades do ci-
dadão e da coletividade.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 B
Objetivo específico
• Diferenciar os tipos de administração pública direta e indireta no Brasil.
Existe administração pública em todas as esferas de governo (federal, estadu-
al e municipal) e em todos os poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). É pos-
sível identificar com nitidez o que compreende cada tipo de administração lendo
o texto estabelecido no artigo 4º do Decreto-Lei Nº 200, de 25 de fevereiro de
1967, apesar de suas disposições estarem definindo apenas o Executivo federal.
Art 4º- A Administração Federal compreende:
I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços
integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios.
II – A Administração Indireta, que compreende as seguin-
tes categorias de entidades, dotadas de personalidade
jurídica própria:
a. Autarquias;
b. Empresas Públicas;
c. Sociedades de Economia Mista.
1° As entidades compreendidas na Administração Indireta
consideram-se vinculadas ao Ministério em cuja área de
competência estiver enquadrada sua principal atividade.
2º Equiparam-se às Empresas Públicas, para os efeitos
desta lei, as Fundações instituídas em virtude de lei fede-
ral e de cujos recursos participe a União, quaisquer que
sejam suas finalidades.
A administração pública no Brasil é dividida em dois tipos definidos pela Cons-
tituição Federal: administração pública direta e indireta.
9
 Paludo ensina:

A administração direta é composta por órgãos integran-

tes dos três poderes, que possuem competências específi-
cas, e a administração indireta é composta por entidades
que possuem personalidade jurídica própria, ora de
direito público e ora de direito privado (2012, p.29).

1.1 Administração pública direta

Assim, podemos definir, a partir do texto do Decreto-Lei Nº 200/67, que a

administração direta ou centralizada é formada por órgãos sem perso-
nalidade jurídica própria e compreende os serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos ministérios.

Podemos citar como participantes da administração direta os Estados-mem-

bros da federação e o Distrito Federal, o gabinete do governador de Estado e
suas secretarias, além da Câmara de Deputados, Tribunais e Ministério Público
estaduais. Da mesma forma, são membros da administração direta em nível
municipal, o gabinete do prefeito, suas secretarias e a câmara de vereadores.

Meirelles afirma que:

Na nossa Federação, portanto, as entidades estatais, ou

seja, entidades com autonomia política (além da ad-
ministrativa e financeira), são unicamente a União, os
Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal. As
demais pessoas jurídicas instituídas ou autorizadas a se
constituírem por lei ou são autarquias, ou são fundações,
ou são entidades paraestatais. Esse conjunto de entidades
estatais, autárquicas e paraestatais constitui a Adminis-
tração Pública em sentido instrumental amplo, ou seja,
a Administração centralizada e a descentralizada, atual-
mente denominadas direta e indireta (1989, p.53).

Como exemplo de órgãos que não possuem personalidade jurídica própria na

administração direta da esfera federal (pertencem à união), podemos citar:

• Presidência da República;

• Vice-presidência;

• Advocacia-Geral da União;

• Casa Civil da Presidência da República;

10
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
 • Controladoria Geral da União; Atualmente, a administração
pública direta do governo
• Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; federal é composta por 26
ministérios, dez secretarias
• Ministérios; da Presidência e seis órgãos.
• Secretarias especiais; Acesse o portal do Governo
Brasileiro e conheça a Es-
trutura do Estado no link:
Além destes órgãos do Executivo temos também os Conselhos, as Agências Re- <http://www.brasil.gov.br/
guladoras, o Senado Federal, a Câmara dos Deputados, o Tribunal de Contas da sobre/o-brasil/estrutura/or-
ganizacao-do-governo>.
União, os Tribunais do Poder Judiciário e o Ministério Público da União. Todas es-
sas estruturas e serviços integrados fazem parte da administração pública direta.

Presidência da República,
Gabinete dos Governadores
e Prefeitos

Ministérios, Secretarias
Estaduais e Municipais

Administração Legislativo Federal,

Pública Direta Estadual e Municipal

Judiciário e Ministério
Público Federais e Estaduais

Conselhos
Figura 1- Administração pública direta

1.2. Administração pública indireta

A administração pública indireta ou descentralizada é composta por outros

organismos públicos e entidades dos Três Poderes e das três esferas de gover-
no. São pessoas jurídicas que prestam serviços públicos e realizam atividades
específicas da administração pública (autarquias ou fundações) ou exploram
atividades econômicas (empresas públicas, sociedades de economia mista).

11
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 B
 A administração indireta é o conjunto de pessoas jurídi-
cas (desprovidas de autonomia política) que, vinculadas à
administração direta, têm a competência para o exercício,
de forma descentralizada, de atividades administrativas
(ALEXANDRINO e PAULO, 2009, p.28).

O inciso XIX do Artigo 37º da Constituição Federal estabelece que somente por
lei específica poderá ser criada uma autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à
lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.

Assim, compõem a administração pública indireta:

As autarquias, as fundações públicas, as empresas pú-

blicas, as sociedades de economia mista e os consórcios
públicos instituídos como associação pública. O Poder
Executivo Federal tem 111 autarquias, 41 fundações
públicas, 21 empresas públicas e 24 sociedades de eco-
nomia mista. Dentre as fundações e autarquias, 79,6%
encontram-se vinculadas à área social (65,8% na área de
Educação) (PALUDO, 2012, p.30).

Portanto, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as so-

ciedades de economia mista sempre serão pessoas jurídicas da administração
indireta. Carvalho Filho comenta, ainda, sobre a administração indireta:

A circunstância de que a entidade (...) confere certe-

za suficiente e indiscutível para ser considerada como
integrante da Administração Indireta da respectiva pessoa
federativa, e isso independente de prestar serviço público
ou exercer atividade econômica de natureza empresarial
(CARVALHO FILHO, 2007, p.408).

Vamos entender os tipos de entidades da administração indireta, conforme

Paludo (2012).

1. Autarquias: são pessoas jurídicas administrativas que prestam

serviços públicos e executam atividades típicas do Estado de forma
descentralizada. Possuem as seguintes características: criadas por lei
específica, personalidade jurídica própria de Direito Público, capaci-
dade específica, autonomia administrativa e financeira, sujeitas ao
controle ou tutela do ministério respectivo.

12
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
São exemplos de autarquias o INSS, o INCRA e o Banco Central
do Brasil.

2. Fundações públicas: são entidades instituídas por Decreto e devem

ter seu Estatuto registrado no registro competente. Não possuem
finalidade lucrativa e desempenham atividades de interesse público
na área social: atividades não exclusivas do Estado, como nas áreas de
educação, saúde, cultura, etc. Possuem as seguintes características:
criadas por lei específica, patrimônio próprio, personalidade jurídica
de Direito Público e autonomia administrativa. Sujeitas ao controle ou
tutela do Ministério respectivo e à fiscalização do Ministério Público.

A Fundação Trompowski e a Fundação Ricardo Franco são

exemplos de Fundações Públicas.

3. Empresas públicas: são autorizadas por lei e instituídas mediante de-

creto, possuem patrimônio próprio, mas o capital é exclusivo do ente
estatal (União, Estado, Município). Podem assumir a forma de S/A,
sociedade civil, sociedade comercial ou outra forma admitida por lei.

São exemplos de empresas públicas o Correio, o SERPRO e a

Caixa Econômica Federal.

4. Sociedades de economia mista: instituídas mediante decreto do

Executivo e competente registro, após autorização por lei para sua
criação. Eventualmente prestam serviços públicos, mas a grande
maioria explora atividade econômica na forma de Sociedade Anô-
nima (S/A), sendo que a maioria das ações com direito a voto deve
pertencer ao ente estatal.

O Programa Nacional de Desburocratização foi instituído pelo

Decreto nº 83.740, de 18 de julho de 1979. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D83740.htm>

13
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 B
 O Decreto-Lei nº 200/67 Sobre os princípios a que estão sujeitas as entidades acima, além dos princípios
abordou a organização da
fundamentais que devem ser sempre aplicados à administração pública, Carva-
administração federal e esta-
beleceu diretrizes para a Re- lho Filho (2007) registra que três postulados merecem destaque na administra-
forma Administrativa, defi- ção pública indireta:
nindo no Inciso II do art. 4º:
“a Administração Indireta, 1. O princípio da legalidade ou reserva legal – Estabelece que todas
que compreende as seguin-
tes categorias de entidades,
as pessoas integrantes da administração indireta de qualquer poder ou
dotadas de personalidade esfera administrativa só podem ser instituídas por lei.
jurídica própria: autarquias;
empresas públicas; socie- 2. O princípio da especialidade – Nenhuma entidade pode ser instituí-
dades de economia mista e da com finalidade genérica, ou seja, a atividade a ser exercida deve ser
fundações públicas”.
consignada na lei, de forma descentralizada, pela entidade criada.

3. O princípio do controle – Toda pessoa integrante da administração

indireta deve ser submetida a controle (político, institucional, adminis-
trativo e financeiro) pela administração direta a qual está vinculada.

Autarquias

Fundações

Administração
Pública Indireta Empresas
Públicas

Sociedades de
Economia Mista

Figura 2. Administração pública indireta

A administração pública brasileira é dividida em administra-

ção pública direta e a indireta de qualquer dos poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e
deverá, segundo o Art. 37º da Constituição Federal, obedecer
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.

14
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
2 A evolução da administração
pública no Brasil

Objetivo específico

• Identificar a forma como ocorreram os diversos momentos da evolução

da administração pública no Brasil.

A administração pública no Brasil foi e é marcada por três grandes momen-

tos, distribuídos ao longo de toda a história da formação do Estado brasileiro.
O primeiro caracterizava uma dimensão patrimonialista e se iniciou com a
colonização do país pelos portugueses. Um segundo momento foi caracteriza-
do por uma reforma administrativa no ano de 1930 e pode ser definido como
uma fase burocrática. A evolução desse modelo para uma administração
pública gerencial aconteceu desde meados do séc. XX até os dias atuais.

LESCURA et al em seu trabalho Aspectos Culturais Predominantes na Adminis-

tração Pública Brasileira, afirma:

Sua evolução vai desde o sistema patrimonialista, em que

os interesses pessoais confundiam-se com os interesses
públicos; passa por um momento de burocratização, que
buscou conferir maior impessoalidade, hierarquia e normas
mais claras à atividade estatal; e culmina em um terceiro
momento, em que são introduzidas práticas gerenciais pri-
vadas na administração pública, garantindo, a esta, maior
agilidade e direcionamento para resultados (2010, p. 1).

A administração pública patrimonialista é um modelo de administração

pública com base fortemente focada nos modelos de Estados absolutistas dos
séculos XVII e XVIII. Sua essência estava no fato de que o patrimônio do mo-
narca se misturava com o patrimônio público, formando uma linha tênue na
distinção entre público e privado.

A administração pública burocrática é aquela cuja legitimidade baseia-se em

normas legais racionalmente definidas. Segundo Chiavenato (2003), no início do
Séc. XX, o sociólogo alemão Max Weber publicou o livro A Ética Protestante e o

15
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 B

Burocracia é uma
palavra derivada do termo
latino burrus que é usado
para definir uma cor escura e
triste. Etimologicamente deu
origem à palavra bure, que,
em francês, era usada para
associar um tipo de tecido
que cobria as escrivaninhas
das repartições públicas e,
por associação, deu nome
às mesas do escritório e à
própria repartição públi-
ca ou bureau (em francês).
Assim, bureau+cracia (sufixo
grego que significa domínio
ou poder) deu origem à
burocracia ou “domínio da
repartição pública”.
A burocracia, segundo Weber,
é a organização eficiente por
excelência que precisa deta-
lhar antecipadamente e nos
mínimos detalhes como as
coisas devem acontecer. É um
modelo ideal em que as or-
ganizações são formalizadas e
caracterizadas por cargos bem
definidos, ordem hierárquica
com linhas de autoridade e
responsabilidades bem deli-
mitadas e pautadas na merito-
cracia, competência técnica e
profissionalização das funções.
16
Espírito de Capitalismo a respeito das grandes organizações da sua época. Ado-
tou o conceito de [burocracia] como uma forma de administração cuja fonte
de legitimidade se baseia no poder racional-legal. Já Campelo (2010) afirma
que o ideal para a burocracia é que suas organizações sejam sistemas sociais
racionais, tendo como características o formalismo e a impessoalidade.
A administração pública gerencial foi influenciada pelas transformações eco-
nômicas e sociais a nível mundial em consequência do final da Segunda Guerra
Mundial. Os países estavam investindo fortemente no esforço de recuperação de
guerra e os novos ventos das mudanças impunham uma forma mais eficiente
e ágil de administrar as organizações, objetivando modernizar a gestão, gerar
crescimento social e econômico, além de controle orçamentário e financeiro.
2.1. Administração pública patrimonialista
O modelo patrimonialista caracteriza o aparelho do Estado como uma extensão
do poder do soberano que usa os bens públicos da forma que achar mais con-
veniente, normalmente em benefício próprio e ou de seus colaboradores diretos.
Alverga (2011) afirma que a principal característica do patrimonialismo é que os
governantes, administradores públicos e os detentores do poder político-admi-
nistrativo, não fazem a distinção entre a esfera pública e a esfera particular.
Sobre o Estado patrimonialista, Bresser-Pereira enfatiza:
A característica que definia o governo nas sociedades
pré-capitalistas e pré-democráticas era a privatização do
Estado, ou a confusão dos patrimônios público e privado.
“Patrimonialismo” significa a incapacidade ou a relutância
de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus
bens privados. A administração do Estado pré-capitalista
era uma administração patrimonialista. Com o surgimen-
to do capitalismo e da democracia, veio a se estabelecer
uma distinção clara entre res publica e bens privados
(BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 8).
Na época da colonização do território brasileiro, a estrutura administrativa
adotada seguiu os moldes portugueses, valorizando dessa forma o patrimonia-
lismo. Sobre esta afirmação, Amorim (2000 apud PALUDO , 2012, p.77) afirma:
Estado no Brasil nunca foi obra da sociedade, mas antece-
deu a nação. Foi implantado da metrópole, sob um mo-
delo patrimonialista e centralizador. Por isso, sempre foi
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
 poderoso, autoritário, autolegitimado, estabelecendo com As capitanias hereditárias con-
a sociedade uma relação de total subordinação. Nunca de- figuram a primeira proposta
de um sistema de colonização
finiu limites claros entre o público e o privado, estabelecen-
do Brasil, que consistia na po-
do, como moeda de troca política, terras e cargos públicos. lítica de doação de terras para
garantir um mecanismo de
A principal característica da administração colonial portuguesa era a centra- controle do litoral brasileiro e
da exploração econômica. Esse
lização administrativa, a distribuição de cargos por meio da afeição e a troca
sistema foi criado em 1534 e
de favores envolvendo a nobreza e particulares. O modelo das capitanias as terras eram doadas a gran-
hereditárias exemplifica a ênfase patrimonialista da Coroa portuguesa. Assim, des proprietários para cultura
de produtos de boa aceitação
a forte presença do Estado na economia, uma elite econômica associada à nos mercados europeus. Con-
estrutura estatal e os subsídios na compra de commodities para regulação dos tudo, resultou em baixa ren-
tabilidade para Portugal, mas
preços são aspectos herdados desse período histórico (FROES; NETO, 2007). originou o embrião de um
sistema administrativo.
De acordo com Costa (2008), o marco da construção do Estado nacional e da
administração pública brasileira foi a chegada da família real, com sua corte
em 1808 e, mais tarde, a elevação do Brasil à parte integrante do Reino Unido
de Portugal. Estas mudanças criaram o aparato necessário à afirmação da
soberania e ao funcionamento do autogoverno.

Com a volta de D. João VI para Portugal, em 1821, assume o poder D. Pedro

I que, em 1822, proclama a Independência. Então, em 1824 é [outorgada] Outorga - é o ato
a primeira constituição brasileira, definindo quatro poderes constituídos: o Exe- ou efeito de transmitir ou
consentir. Pode se referir a
cutivo, o Legislativo, o Judiciário e o Moderador (PALUDO, 2012). concessão de um serviço,
de poderes e direitos a um
Após um período de sucessivas crises e revoltas, o Marechal Deodoro da terceiro para executar algo.
Fonseca proclama a República em 1889 e, em 1891, uma nova constituição
é instituída com a diminuição dos poderes para três (Executivo, Legislativo e
Judiciário), a descentralização política e o aumento do poder dos governadores
e das oligarquias locais (Bresser-Pereira, 2001).

Os anos seguintes ficaram conhecidos como República Velha, que durou cer-
ca de 40 anos e gradualmente se tornou anacrônica em relação ao Brasil que
buscava uma modernização. A eleição do paulista Júlio Prestes para suceder o
também paulista Washington Luís, derrotando o gaúcho Getúlio Vargas gerou República Velha é o nome
dado em oposição à Repúbli-
sérios conflitos políticos e sociais que culminaram com a queda da “política do ca Nova (período posterior,
café com leite”, praticada por São Paulo e Minas. Essa sequência de eventos iniciado com o governo de
Getúlio Vargas). Corresponde
políticos, fraudes e conspirações acabaram desembocando em uma interven- a Primeira República Brasileira
ção militar que veio a ser chamada de Revolução de 1930. que se estendeu da proclama-
ção da República em 1889 até
Segundo Bresser-Pereira (2003, p.1) “o Estado brasileiro, no início do sécu- a Revolução de 1930, quando
houve a deposição do último
lo XX, era um Estado oligárquico e patrimonial, no seio de uma economia presidente da República Velha,
agrícola mercantil e de uma sociedade de classes mal saída do escravismo”. Washington Luís.

17
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 B
 A Revolução de 1930 foi o Os senhores de engenho, os cafeicultores do Vale do Paraíba e Oeste Paulista,
movimento armado ‑ lidera-
a burguesia mercantil e os criadores de gado do sertão – coronéis – formavam
do pelos Estados de Minas Ge-
rais, Paraíba e Rio Grande do as oligarquias dominantes no Brasil.
Sul‑, que depôs o presidente
da república Washington Luís
em 24 de outubro de 1930 e
impediu a posse do presiden- 2.2. Administração pública burocrática
te eleito Júlio Prestes. Culmi-
nou com o golpe de Estado,
pondo fim à República Velha. A Revolução de 1930, apoiada pela burguesia industrial emergente e pela clas-
se média tecnoburocrática, levou Getúlio Vargas ao poder. Assim, tem início,
ainda nos anos 1930, a adoção do modelo administrativo burocrático no bojo
do processo de industrialização no Brasil. Sobre isso, Tenório e Saraiva (2006
apud COSTA, 2012, p. 75) afirmam que:

A primeira reforma administrativa do país, como

recorte histórico, que planejou a adoção de uma gestão
racional-legal, burocrática no sentido weberiano, coinci-
diu com a chegada de Getúlio Vargas ao poder na déca-
da de 30. O governo varguista pretendia a modernização
administrativa do aparelho do Estado por meio de uma
burocracia pública [...] - (grifo nosso).

A década de 1930 foi marcada por grandes transformações. A Revolução de 30

trouxe uma nova elite oligárquica ao poder, enfraquecendo a antiga burguesia
rural, definindo uma passagem do Brasil agrário para o Brasil industrial.

No contexto de transformações do Estado patrimonialista para o Estado buro-

crático, Bresser-Pereira destaca:

A democracia e a administração pública burocrática

emergiram como as principais instituições que visavam a
proteger o patrimônio público contra a privatização do
Estado. Democracia é o instrumento político que protege
Res publica é uma
expressão derivada do latim os direitos civis contra a tirania, que afirma os direitos
que significa literalmente políticos de votar e ser votado, que assegura os direitos
“coisa pública” ou “coisa sociais contra a exploração, e que afirma os direitos públi-
pública”. Etimologicamente
cos em relação à [res publica]. Burocracia é a instituição
deu origem ao termo “repú-
blica” que, conceitualmente, administrativa que usa como instrumento para combater
pode ser definido como um o nepotismo e a corrupção – dois traços inerentes à ad-
regime de governo em que ministração patrimonialista –, os princípios de um serviço
um ou vários indivíduos são
público profissional, e de um sistema administrativo
eleitos pelo povo para exer-
cer a chefia do Estado por impessoal, formal, legal e racional (grifo nosso) - (Bresser-
tempo delimitado. -Pereira, 2001, p. 8).

18
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
O governo, objetivando superar o esquema clientelista em que se funda- Saiba mais sobre a burocra-
cia Weberiana lendo a publi-
mentava o patrimonialismo, iniciou uma série de mudanças para promover
cação O que é Burocracia? do
a racionalização burocrática do serviço público, por meio da padronização, Conselho Federal de Admi-
normatização e implantação de mecanismos de controle nas áreas de pessoal, nistração. Disponível no link:
<http://www2.cfa.org.br/
material e finanças. publicacoes/o-que-e-a-buro-
cracia/livro_burocracia_dia-
De todas essas medidas, a mais emblemática foi a criação do Departamento gramacao_final.pdf>
Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1938, “órgão responsável por
planejar e organizar a administração pública brasileira com base nos princípios
da burocracia weberiana”. (COSTA, 2012, p. 76).

Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da bu-

rocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir
no aparelho administrativo do país a centralização, a
impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a
separação entre o público e o privado. Visava constituir
uma administração pública mais racional e eficiente
(Costa, 2008, p.18).

De acordo com Bresser-Pereira (2001), o DASP introduziu as seguintes mudan-

ças na administração pública brasileira:

• Ingresso no serviço público por concurso;

• Critérios gerais e uniformes de classificação de cargos;

• Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático;

• Administração orçamentária;

• Padronização das compras;

• Racionalização geral de métodos.

A burocracia, instaurada no período getulista, em relação às suas características

são apresentadas por Filippim, Rossetto e Rossetto (2010 apud ZWICK et al,
2012, p. 293) como um modelo focado, essencialmente, pela especialização do
serviço, eficiência, legalismo, foco nos controles, disciplina e impessoalidade.

2.3. Início da administração pública gerencial

A partir dos anos 60 havia a convicção de que uma administração pública

burocrática que seguisse seus princípios de forma rígida acabaria sendo
um entrave ao desenvolvimento e crescimento de que necessitava o Brasil
(BRESSER-PEREIRA, 2003).

19
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 B

Dicotomia: divisão ou
classificação que se baseia na
separação de um elemento
em duas partes.
20
Diversas tentativas de reformas se sucederam a partir da década de 1930 com
alguns casos de ênfase na extinção e criação de órgãos e, em outros, pela
constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática. No
governo de Juscelino Kubitschek foram criadas comissões especiais, como a
Comissão de Estudos e Projetos Administrativos para realizar estudos
voltados para a simplificação dos processos administrativos e reformas ministe-
riais. Da mesma forma, a Comissão de Simplificação Burocrática visava a
elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização
de serviços (PALUDO, 2012).
A [dicotomia] entre a administração pública direta (burocrática, formal e
defasada) com a administração pública indireta (tecnocrática e moderna) e o
crescente desenvolvimento brasileiro, fomentaram a necessidade de reformas
administrativas. Essas reformas começaram a ocorrer em 1967, com a publi-
cação do Decreto-Lei nº 200, que propunha a reorganização da administração
federal, estabelecendo diretrizes para a reforma administrativa.
Nesse sentido, Matias-Pereira (2009, p. 93) destaca:
A reforma administrativa no Brasil, realizada por meio
do Decreto lei nº 200, de 1967, representa um avanço
na busca de romper com a rigidez burocrática. Pode ser
entendida como a primeira experiência de implan-
tação da administração gerencial no país. Por meio
das suas normas definidoras, executam-se a transferên-
cia de atividades para autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista. Teve como
propósito aumentar o dinamismo operacional por
meio da descentralização funcional. Foram insti-
tuídos como princípios de racionalidade administrativa
o planejamento e o orçamento, entre outras medidas.
Procurou-se, pela ampliação da administração indireta,
atribuir maior operacionalidade às atividades eco-
nômicas do Estado (grifo nosso).
O Decreto-Lei nº 200/67, marco regulatório da reforma administrativa, con-
templou algumas mudanças importantes na administração pública brasileira:
• Distinção clara entre administração direta e indireta;
• Desconcentração para a administração indireta – fundações, empresas
públicas, autarquias e sociedades de economia mista procurando viabili-
zar o projeto de industrialização brasileira;
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
 • Fortalecimento e flexibilização do sistema de mérito;

• Desburocratização do processo de compras estatais.

O Decreto-Lei nº 200/67 se apoiava numa doutrina consistente e definia

preceitos claros de organização e funcionamento da máquina administrativa,
sendo seus principais aspectos:

Em primeiro lugar, prescrevia que a administração pú-

blica deveria se guiar pelos princípios do planejamento,
da coordenação, da descentralização, da delegação de
competência e do controle. Em segundo, estabelecia a
distinção entre a administração direta – os ministérios e
demais órgãos diretamente subordinados ao presidente
da República – e a indireta, constituída pelos órgãos des-
centralizados – autarquias, fundações, empresas públicas
e sociedades de economia mista. Em terceiro, fixava a
estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos
de assistência imediata do presidente da República e dis-
tribuindo os ministérios entre os setores político, econô-
mico, social, militar e de planejamento, além de apontar
os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios. Em
quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares-
-pessoal, orçamento, estatística, administração financeira,
contabilidade e auditoria e serviços gerais. Em quinto,
definia as bases do controle externo e interno. Em sexto,
indicava diretrizes gerais para um novo plano de classifica-
ção de cargos. E finalmente, estatuía normas de aquisição
e contratação de bens e serviços (COSTA, 2008, p. 23).

Apesar da evolução promovida pelo Decreto-Lei nº 200/67, podem ser verifica-

das algumas consequências indesejadas como, por exemplo:

• A contratação de empregados sem concurso público (facilitando a so-

brevivência de práticas patrimonialistas e fisiológicas);
O Decreto-Lei nº 200, de 25
• A falta de preocupação com mudanças no âmbito da administração dire- de fevereiro de 1967, foi cria-
do para redefinir a organiza-
ta ou central (que era vista pejorativamente como ‘burocrática’ ou rígida); ção da administração federal
e estabelecer diretrizes para a
• A não realização de concursos públicos e de preocupação em desenvol-
reforma administrativa, além
ver carreiras de altos administradores (COSTA, 2008, p.27). de outras providências. Co-
nheça as contribuições des-
Na década de 70, continuou o esforço na direção de modernizar a administração se decreto acessando o link
<http://www.planalto.gov.
pública com o surgimento da Secretaria de Modernização. Com efeito, buscou- br/ccivil_03/decreto-lei/
-se implantar novas técnicas de gestão, primordialmente na administração dos del0200.htm>

21
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 B
 recursos humanos, no âmbito federal. No início dos anos 80, o Programa Na-
cional de Desburocratização, conduzido pelo Ministério da Desburocratização,
tinha como objetivo combater o centralismo exagerado, a lentidão administra-
tiva e o excesso de requerimentos e exigências sobre os cidadãos.

O Programa Nacional de Desburocratização foi instituído pelo

Decreto nº 83.740, de 18 de julho de 1979. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D83740.htm>

Os anos 80 marcaram o fim do ciclo militar, o início dos governos civis e a pro-
mulgação da Constituição de 1988, que fez ressurgir princípios burocráticos
clássicos como:

• A administração pública voltava a ser hierárquica e rígida;

• A distinção entre administração direta e indireta praticamente desaparecia;

• A implantação de aposentadoria com vencimentos e planos sem qual-

A “década perdida” é o
nome dado ao período de es- quer relação com o tempo e o valor das contribuições;
tagnação econômica vivencia-
do durante a década de 1980
• A aquisição automática da estabilidade a partir do concurso público.
por quase toda a América La-
tina. Essa década se caracte- Nesse período, a crise mundial – reflexo do segundo choque do petróleo
rizou por uma forte retração (1979) – a elevação dos juros internacionais da dívida externa, a crise fiscal
industrial e um baixo cresci-
mento da economia, gerando no Brasil e a forma de intervenção do Estado na economia contribuíram para
crises econômicas, insolvên- que esta fase ficasse conhecida como a década perdida. Por conseguinte, o
cia externa, volatilidade de
mercados e baixo crescimen- resultado dessas turbulências internas e externas foi a hiperinflação e o grande
to ou mesmo queda do PIB. desgaste econômico experimentado pelos brasileiros.

2.4. Administração pública gerencial

A burocracia apresentada através do modelo weberiano não atendia às deman-

das da sociedade e não contribuía para debelar a crescente crise econômica.
A burocracia do arranjo estatal se mostrou ineficiente e ineficaz para gerir as
estruturas do Estado no fornecimento de serviços públicos de boa qualidade,
atender às demandas complexas do mundo globalizado e impedir a elevação da
carga tributária. O modelo burocrático expressava sinais de esgotamento.

22
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
Neste contexto, Bresser-Pereira (2009) afirma que o modelo burocrático de A globalização é um dos pro-
cessos de interação econômi-
administração pública revelou-se incapaz de garantir os serviços sociais e
ca, social, cultural e política
científicos que os cidadãos exigiam. O foco deixava de ser apenas o combate que atingiu os países do mun-
à corrupção e ao nepotismo, mas proporcionar respostas compatíveis com as do no final do século XX e iní-
cio do século XXI, como uma
necessidades e demandas da sociedade. consequência do barateamen-
to dos meios de transporte e
Isso fez com que os governos dos países desenvolvidos optassem pela reforma da agilização dos sistemas de
da gestão pública, enquanto os países em desenvolvimento executavam refor- comunicação. A aproximação
dos países em uma “aldeia
mas de “enxugamento” do Estado, dentro do repertório definido pelo Banco global” − uma consequência
Mundial e pelo FMI. espontânea do mercado ca-
pitalista − tem gerado pres-
Para contextualizar o ambiente em que ocorreu a reforma gerencial no Bra- sões e impactos nos maiores
mercados internacionais, com
sil, Bresser-Pereira (2011) explica que a reforma gerencial do Estado deve ser resultados dramáticos para os
compreendida através da grande força que moldou a sociedade no século mercados internos, em fun-
ção da lógica da concorrência
XX − a globalização.
pela redução dos preços.

Entende-se por globalização, o fato de o capitalismo ter se tornado dominan-

te em todos os mercados a nível mundial. Esse fato obrigou os países a serem
mais competitivos e, para isso, era preciso contar com um Estado que, além de
mais legítimo, por ser democrático, fosse mais eficiente, por ser gerencial.

Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assumiu a Presidência da República e

deu início à reforma gerencial do Estado. A partir da decisão governamental de
reformar o Estado brasileiro, buscou-se edificar instituições legais e estruturas
organizacionais que permitissem uma burocracia profissional e moderna, capaz
de gerir o Estado. Assim, inicialmente, foi criado o Ministério da Administração
e Reforma do Estado (MARE), com a finalidade de incrementar a governança
estatal. Para atingir o objetivo estabelecido, foi elaborado o Plano Diretor da Re-
forma do Aparelho do Estado (PDRAE/MARE), que se transformou na ferramen-
ta norteadora da reforma e modernização da Administração Pública Federal.

Além disso, o governo enviou ao Congresso Nacional a proposta de Emenda

Constitucional nº 19 com a intenção de viabilizar a reforma administrativa ide- Saiba mais sobre a Reforma
alizada. Esse cenário inicial foi sintetizado por Bresser-Pereira da seguinte maneira: do Estado na década de 90
lendo a publicação A Reforma do
Depois de amplamente debatida, a emenda constitucio- Estado dos Anos 90: Lógica e Meca-
nal da reforma administrativa foi remetida ao Congresso nismos de Controle, de Bresser-Pe-
reira. Disponível no Portal do
Nacional em agosto de 1995. À emenda seguiu-se a Ministério da Administração
publicação pela Presidência da República do Plano Di- Federal e Reforma do Estado,
retor da Reforma do Aparelho do Estado, cuja proposta no link: <http://www.plane-
básica é a de transformar a administração pública brasi- jamento.gov.br/secretarias/
upload/Arquivos/publica-
leira de burocrática em administração pública gerencial cao/seges/PUB_Seges_Mare_
(BRESSER-PEREIRA, 2005, p. 22) caderno01.PDF.>

23
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 B
 Saiba mais sobre os disposi- Entende Bresser-Pereira (2011) que a reforma gerencial brasileira de 1995, foi
tivos propostos pela Emenda
uma resposta aos desafios apresentados pela transformação do Estado bra-
Constitucional nº 19, de 4 de
junho de 1998, que modi- sileiro em um Estado social, depois da transição democrática de 1985. Dessa
ficou o regime, princípios e forma, talvez o Brasil tenha sido o primeiro Estado social entre os países em
normas da administração pú-
blica, servidores e agentes po- desenvolvimento. Essa reforma visava, principalmente, transformar o Estado
líticos, controle de despesas burocrático em um Estado gerencial, inaugurando a chamada “administração
e finanças públicas e custeio
gerencial”, focada na eficiência, eficácia e efetividade.
de atividades a cargo do Dis-
trito Federal. Disponível em:
<http://www.planalto.gov. Para Bresser-Pereira (2005, p. 28) são traços básicos que balizam a administração
br/ccivil_03/constituicao/ pública gerencial:
Emendas/Emc/emc19.htm>.
• É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados;

• Pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores

de um grau real ainda que limitado de confiança;

• Como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à

criatividade e à inovação;

• O instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os órgãos des-

centralizados é o contrato de gestão.

Sobre essas mudanças, podemos afirmar que a reforma do Estado, dentro

de um contexto da ressignificação do seu papel, o impulsiona na direção da
troca da responsabilidade direta pelo desenvolvimento econômico e social pela
função de promoção e regulação.

O Estado deixa de ser intervencionista e passa ao modelo de Estado regulador.

Para tanto, foram criadas várias agências reguladoras, mecanismos governamen-
tais de controle e de normatização de setores de serviços essenciais como o de
telecomunicações, energia, transportes e outros.

Como exemplo dessas agências, podemos citar:

• Agência Nacional de Água (ANA);

• Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP);

• Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL);

• Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa);

• Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS);

• Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ);

• Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).

24
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
Em janeiro de 1999, o Ministério da Administração Federal e Reforma do Esta- Acesse as publicações do Mi-
nistério do Planejamento, Or-
do (MARE) foi fundido com o Ministério do Planejamento, passando a denomi-
çamento e Gestão (MPOG)
nar-se Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). no respectivo Portal, dispo-
nível em: <http://www.pla-
De acordo com Bresser-Pereira (1998, p. 192), três tipos de mudanças no Esta- nejamento.gov.br/secretaria.
asp?cat=233&sec=25>
do brasileiro envolveram a implantação da administração pública gerencial:

• Reforma constitucional, particularmente a flexibiliza-

ção da estabilidade dos funcionários públicos;

• Mudança cultural, substituindo-se a cultura burocráti-

ca ainda dominante no país por uma cultura gerencial;

• Mudanças na gestão, através da prática da adminis-

tração pública gerencial”.

O governo Luiz Inácio Lula da Silva prosseguiu na Reforma da Gestão Pública,

iniciada em 1995. Atualmente, o Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (MPOG), possui a competência nos assuntos pertinentes à moderni-
zação administrativa do Governo Federal. Assim, cabe à Secretaria de Gestão
Pública (SEGEP) do MPOG, entre outras atribuições:

• Propor, coordenar e apoiar a implementação de planos, programas, proje- Acesse o Portal da Secretaria
tos e ações estratégicas de inovação e aperfeiçoamento da gestão pública; de Gestão Pública e conheça os
seus diferentes departamentos.
• Promover a gestão do conhecimento e a cooperação em gestão pública; Disponível em: <http://www.
planejamento.gov.br/secreta-
• Coordenar as ações do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburo- ria.asp?cat=162&sec=6>
cratização – GESPÚBLICA –, instituído pelo Decreto nº 5.378, de 23 de
fevereiro de 2005.

25
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 B
3 Considerações finais

O conteúdo desenvolvido ao longo das unidades desta disciplina teve o obje-

tivo de contribuir para a compreensão de alguns aspectos relacionados à admi-
nistração pública brasileira, seus fatos históricos e seu impacto no âmbito do
Exército Brasileiro.

A administração pública brasileira conheceu diferentes fases, desde o Brasil

colônia até os dias atuais, passando por etapas bem distintas, avanços e recuos
na questão da descentralização, pelo nascimento de algumas empresas e
autarquias e pelo surgimento de diferenciações na estrutura ministerial. Assim,
apesar dos avanços persistentes e dos eventuais recuos, a administração públi-
ca se modernizou, ganhando em eficiência, especialização técnica, moralidade,
publicidade e transparência.

Analisar e compreender o impacto dos eventos históricos sobre a evolução

da administração pública brasileira e seus efeitos nos sistemas administrativos
atuais é um desafio importante que precisa ser assumido por profissionais que
estão envolvidos com a administração pública.

27
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 B
4 Bibliografia

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31
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 B
CCEAD – Coordenação Central de Educação a Distância

Coordenação Geral
Gilda Helena Bernardino de Campos

Coordenação de Avaliação e Acompanhamento

Gianna Oliveira Bogossian Roque

Coordenação de Criação e Desenvolvimento

Claudio Perpetuo

Coordenação de Design Didático

Sergio Botelho do Amaral

Coordenação de Material Didático

Stella Maria Peixoto de Azevedo Pedrosa

Coordenação de Tecnologia da Informação

Renato Araujo

Gerente de Projetos
José Ricardo Basílio

Equipe CCEAD
Alessandra Muylaert Archer
Alexander Arturo Mera
Ana Luiza Portes
Angela de Araújo Souza
Camila Welikson
Ciléia Fiorotti
Clara Ishikawa
Eduardo Felipe dos Santos Pereira
Eduardo Quental
Frieda Marti
Gabriel Bezerra Neves
Gleilcelene Neri de Brito
Igor de Oliveira Martins
Joel dos Santos Furtado
Lucas Feliciano
Luiza Serpa
Luiz Claudio Galvão de Andrade
Luiz Guilherme Roland
Maria Letícia Correia Meliga
Neide Gutman
Romulo Freitas
Ronnald Machado
Simone Bernardo de Castro
Tito Ricardo de Almeida Tortori
Vivianne Elguezabal
EXÉRCITO BRASILEIRO