Material Completo Módulo (30-08) - 4 Feira - Direito Administrativo - Prof. Francisco Saint Clair PDF

DIREITO ADMINISTRATIVO
MÓDULO DE DIREITO
AMINISTRATIVO AVANÇADO
Professores: Francisco Saint Clair e Mário Matos
ATOS ADMINISTRATIVOS
TEORIA E EXERCÍCIOS
18%
18%
A Estatística nos dias de hoje é uma ferramenta indispensável para
qualquer profissional que necessita analisar informações em suas
tomadas de decisões diárias, seja no seu trabalho ou na sua vida
pessoal. Dessa forma, não seria diferente para os estudantes tomarem
decisões na hora de estudar. Atualmente, o ambiente dos concursos que
rodeiam as principais provas do Brasil tendem a ser cada vez mais
exigentes. Porém com a utilização da estatística como suporte para os
estudos, podemos focar naquilo que realmente é mais cobrado em
provas.
Os professores Francisco Saint Clair Neto e Mário Matos apresentam

neste módulo os assuntos mais cobrados em prova. Os estudantes se
encontram rodeados por uma quantidade de informações tão grande
que não podemos deixar de pensar o quanto a Estatística nos é útil e o
quanto esta ciência vem configurando-se como uma das competências
mais importantes para quem quer passar em concurso.
CONCEITO
1. Conceito
No direito privado, podemos dizer que tudo aquilo que interessa ao direito
integra os denominados fatos jurídicos em sentido amplo, que se
subdivide em:
a) fatos jurídicos em sentido estrito: são eventos da natureza, ou seja,

acontecimentos que não decorrem diretamente de manifestação de
vontade humana, dos quais resultam consequências jurídicas. Exemplos:
passagem do tempo, o nascimento, a morte, uma inundação que ocasione
destruição de bens, etc.
b) ato jurídico: é qualquer manifestação unilateral humana voluntária que

tenha a finalidade imediata (direta) de produzir determinada alteração no
mundo jurídico.
O que diferencia os atos administrativos dos atos jurídicos é o fato de
serem manifestações ou declarações unilaterais da administração pública,
agindo nessa qualidade, ou de particulares que estejam exercendo
prerrogativas públicas, por terem sido investidos em funções públicas, a
exemplo dos que recebem delegação do poder público, como uma
concessionária ou uma permissionária de serviços públicos.
Por serem praticados no exercício de atribuições públicas, os atos

administrativos estão sujeitos ao regime de direito público. São eles
manifestações ou declarações exaradas sempre no âmbito de relações
jurídicas de direito público.
Hely Lopes Meirelles define: “ato administrativo é toda

manifestação unilateral de vontade da administração pública
que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, declarar, extinguir, modificar, transferir direitos, ou
impor obrigações aos administrados ou a si própria”.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, “ato administrativo é a declaração do
Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos,
com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a
controle pelo Poder Judiciário”.
Celso Antônio Bandeira de Mello: “declaração do Estado – ou de quem lhe

faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público,
no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências
jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas
a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”.
José dos Santos C. Filho: exteriorização da vontade de agentes da

Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob
regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim
de atender ao interesse público.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo: “manifestação ou declaração da
administração pública, nesta qualidade, ou de particulares no exercício de
prerrogativas públicas, que tenha por fim imediato a produção de efeitos
jurídicos determinados, em conformidade com o interesse público e sob
regime predominantemente de direito público”.
Dos conceitos acima mencionados, podemos retirar 3 (três) características

fundamentais para a conceituação de ato administrativo: 1ª) faz-se
necessário que a vontade emane de agente da Administração Pública ou
dotado de prerrogativas públicas; 2ª) o objeto do ato (seu fim imediato)
possa propiciar a produção de efeitos jurídicos voltados ao interesse
publico primário; 3ª) estar o ato submetido a um regime
predominantemente de direito público.
Obs. Os atos políticos não estão sujeitos à teoria geral dos atos
administrativos. São atos praticados em obediência direta à Constituição,
e manifestados pela Administração Pública, mas em sentido amplo.
Ano: 2014 - Banca: CESPE - Órgão: ANTAQ - Prova: Técnico
Administrativo
Acerca dos atos administrativos, julgue o item a seguir.
A sanção do presidente da República é qualificada como ato

administrativo em sentido estrito, ou seja, é uma manifestação de
vontade da administração pública no exercício de prerrogativas
públicas, cujo fim imediato é a produção de efeitos jurídicos
determinados.
( ) CERTO ( ) ERRADO
Ano: 2016 - Banca: CESPE - Órgão: TCE-PA - Prova: Conhecimentos
Básicos
No que concerne à administração pública, julgue o item a seguir.
Situação hipotética: O TCE/PA alugou várias salas de aula de uma

escola privada para a realização do curso de formação de seus
novos servidores. Assertiva: Nessa situação, o ato de locação,
ainda que seja regido pelo direito privado, é considerado um ato
administrativo.
ATO
SÓ PODE SER UNILATERAL
ADMINISTRATIVO
CONTRATO BILATERAL
Logo, podemos concluir que um contrato não se configura

como ato administrativo, da mesma forma que um ato não se
configura um contrato. São distintos e não se confundem.
Ano: 2016 - Banca: CESPE - Órgão: TCE-PA - Prova: Auditor de Controle
Externo - Área Fiscalização - Administração
Acerca dos atos administrativos, julgue o item subsequente.
O conceito de ato administrativo é praticamente o mesmo de ato

jurídico, diferindo o primeiro do segundo por ser aquele uma categoria
informada pela administração de áreas meio.
Ano: 2016 - Banca: CESPE - Órgão: PC-PE - Prova: Escrivão de Polícia
O ato administrativo típico é uma manifestação volitiva do

administrado frente ao poder público.
2. Atos Privados praticados pela Administração Pública
Em diversas situações a administração pública age despida de suas
prerrogativas de direito público. Por exemplo, quando uma sociedade
de economia mista vende, no mercado, bens de sua produção, ou um
banco estatal celebra, com um particular, um contrato de abertura de
conta corrente, ou, ainda, quando um agente público competente dos
quadros de um órgão da administração pública direta assina um cheque
para pagar um fornecedor.
Nesses casos, a administração se submete às regras do direito privado

que regulam tais atos jurídicos.
Nesses casos, a administração se submete às regras do direito privado
que regulam tais atos jurídicos.
Numa acepção ampla, os “atos da administração” incluem:
a) os atos administrativos propriamente ditos: manifestação de

vontade de um agente público cujo fim imediato seja a produção de
efeitos jurídicos, regida pelo direito público;
b) os atos da administração pública regidas pelo direito privado;
c) os chamados “atos materiais” praticados pela administração pública,

que são os atos de mera execução de determinações administrativas
(portanto, não têm como conteúdo uma manifestação de vontade).
Temos ainda que tecer breves comentários sobre a expressão “atos da
administração”. Nela se enquadram todos os atos praticados pela
Administração Pública, o que engloba: a) os atos administrativos
praticados pela Administração (excluídos, portanto, os praticados por
particulares no exercício de prerrogativas do Poder Público); b) os atos
materiais da Administração (fatos administrativos, excluídos os
diretamente decorrentes de fenômenos da natureza); c) os atos de
direito privado praticados pela administração.
Nesse ponto, convém citar o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di

Pietro, para quem, a expressão “atos da administração” inclui, além dos
atos administrativos propriamente ditos (em sentido estrito), os
seguintes atos praticados pela Administração: a) atos de direito privado;
b) atos materiais; c) atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor; d)
atos políticos; e) contratos; f) atos normativos.
Com o devido respeito, discordamos da eminente autora quanto à
inclusão dos atos políticos, tendo em vista a diferença entre governo e
administração explanada no início deste módulo.
Além disso, registramos que é frequente a adoção pelas bancas

examinadoras de concursos públicos da classificação proposta pelo
saudoso Hely Lopes Meirelles, também adotada nesta obra; segundo o
renomado autor, os atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor, de
que é exemplo o parecer, configuram atos administrativos
enunciativos, conforme explanado em tópico posterior deste capítulo
(em que também é tratada a possibilidade de ele gerar efeitos jurídicos).
Obs. Não obstante, é nosso dever ressaltar que a tese defendida pela
brilhante Maria Sylvia Zanella Di Pietro também já serviu de
fundamento para algumas questões de prova.
Como exemplo, podemos citar a seguinte assertiva, considerada correta
pelo CESPE no Exame da OAB/2007, seguindo o entendimento da eminente
professora: “Um parecer opinativo acerca de determinado assunto emitido
pela consultoria jurídica de órgão da administração pública não é
considerado, por parte da melhor doutrina, ato administrativo, mas sim ato
da administração”.
Ano: 2014 - Banca: CESPE - Órgão: ANATEL - Prova: Analista

Administrativo - Direito
Julgue o item, a respeito de atos e processos administrativos.
Os atos administrativos são praticados por servidores e empregados
públicos, bem como por determinados particulares, a exemplo dos
concessionários e permissionários de serviços públicos e oficiais de
cartórios.
A doutrina faz distinção entre ATO e FATO administrativo, quando o
fato corresponde à descrição contida na norma legal, ele é chamado
de fato jurídico e produz efeitos no mundo do direito. Quando o fato
descrito na norma legal produz efeitos no campo do direito
administrativo, ele é um fato administrativo, como ocorre com a
morte de um funcionário, que produz a vacância de seu cargo.
Obs. Se o fato não produz qualquer efeito jurídico no Direito

Administrativo, ele é chamado fato da administração.
3. Fatos Administrativos
Existe uma pluralidade de definições para a mesma expressão. Em nosso
entendimento, todos os conceitos se enquadram como fatos
administrativos, senão vejamos:
1º Conceito: Na acepção tradicional, os fatos administrativos são

descritos como a materialização da função administrativa.
Correspondem aos “atos materiais”. Um fato administrativo, em regra,
resulta de um ato administrativo, ou mais de um. Exemplo:
a) a demolição de um prédio (fato administrativo) pode resultar de uma

ordem de serviço da administração (ato administrativo)
b) a edição de um decreto (ato administrativo) pode ter como
consequência a desapropriação de um bem particular (fato administrativo).
Nessa acepção, os fatos administrativos são os próprios efeitos jurídicos

imediatos produzidos e não o ato administrativo em si.
2º Conceito: fatos administrativos são quaisquer condutas da

administração que produzam efeitos jurídicos, mas que não tenham por
finalidade imediata a produção desses efeitos jurídicos. Não
correspondem a uma manifestação de vontade da administração, mas que
trazem consequências jurídicas.
Exemplo: a colisão entre um veículo oficial da administração pública
dirigido por um agente público, nesta qualidade, e um veículo particular. A
colisão resultou de uma atuação administrativa e produzirá efeitos
jurídicos, mas não se trata de um ato administrativo, porque não houve
uma manifestação de vontade da administração que tivesse a finalidade
de produzir esses efeitos jurídicos.
3º Conceito originário da Profa. Maria Sylvia Di Pietro considera fatos
administrativos eventos da natureza, não decorrentes de manifestação ou
declaração humana, que produzam efeitos no âmbito do direito
administrativo, a exemplo da morte de um servidor público.
4º Conceito originário do Prof. José dos Santos C. Filho considera que a

noção de fato administrativo não guarda relação com a de fato jurídico,
encontradiça no direito privado. Fato jurídico significa o fato capaz de
produzir efeitos na ordem jurídica, de modo que dele se originem e se
extingam direitos (ex facto oritur ius). Diz o mestre: “Em síntese, podemos
constatar que os fatos administrativos podem ser voluntários e naturais. Os fatos
administrativos voluntários se materializam de duas maneiras: (1ª) por atos
administrativos, que formalizam a providência desejada pelo administrador
através da manifestação da vontade; (2ª) por condutas administrativas, que
refletem os comportamentos e as ações administrativas, sejam ou não precedidas
de ato administrativo formal. Já os fatos administrativos naturais são aqueles que
se originam de fenômenos da natureza, cujos efeitos se refletem na órbita
administrativa”.
“Assim, quando se fizer referência a fato administrativo, deverá estar
presente unicamente a noção de que ocorreu um evento dinâmico da
Administração”.
Veja que na definição do digníssimo mestre, ele inclui os três conceitos

anteriores.
5º Conceito originário do Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello: considera

como fato administrativo o silêncio (ou a inércia, ou a omissão) da
administração pública que produza efeitos jurídicos. Exemplo: quando
ocorre a decadência do direito de a administração pública anular um ato
administrativo que contenha vício, a inércia (omissão), da qual resultou a
decadência (efeito jurídico), é um fato administrativo, uma omissão que
produziu efeitos jurídicos, independentemente de a administração ter
desejado a produção dos efeitos respectivos, já que “um não fazer” é o
oposto de um ato: é um “não ato”.
Porém, o tema “silêncio administrativo” - omissão da Administração
quando lhe incumbe manifestação de caráter comissivo – é questão que
encerra algumas divergências na doutrina.
De acordo com Hely Lopes Meirelles, “o silêncio não é ato jurídico. Por
isto, evidentemente, não pode ser ato administrativo. Este é uma
declaração jurídica”; entretanto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro explica
que, “até mesmo o silêncio pode significar forma de manifestação da
vontade, quando a lei assim o prevê; normalmente ocorre quando a lei
fixa um prazo, findo o qual o silêncio da Administração significa
concordância ou discordância”.
No entendimento de José dos Santos C. Filho, é preciso distinguir, de
um lado, a hipótese em que a lei já aponta a consequência da omissão
e, de outro, aquela em que na lei não há qualquer referência sobre o
efeito que se origine do silêncio.
“O mais comum, entretanto, é a hipótese em que a lei se omite sobre a

consequência do silêncio administrativo. Em tal circunstância, a
omissão pode ocorrer de duas maneiras: (1ª) com a ausência de
manifestação volitiva no prazo fixado na lei; (2ª) com a demora
excessiva na prática do ato quando a lei não estabeleceu prazo,
considerada excessiva aquela que refoge aos padrões de tolerabilidade
e razoabilidade. Em semelhantes situações, o interessado faz jus a uma
definição por parte da Administração, valendo-se, inclusive, do direito
de petição, assegurado no art. 5º, XXXIV, “a”, da vigente Constituição”.
Seja qual for o conceito adotado, certo é que os fatos administrativos não
estão sujeitos à teoria geral dos atos administrativos. Em qualquer das
definições antes expostas, pode-se afirmar a respeito dos fatos
administrativos:
a) não têm como finalidade a produção de efeitos jurídicos, embora deles

eventualmente decorram efeitos jurídicos;
b) não há manifestação ou declaração de vontade, com conteúdo jurídico, da

administração pública;
c) não faz sentido falar em “presunção de legitimidade” de fatos

administrativos;
d) não se pode cogitar revogação ou anulação de fatos administrativos;
e) não faz sentido falar em fatos administrativos discricionários ou vinculados.

Ano: 2008 - Banca: CESPE - Órgão: TCE-AC - Prova: Analista de Controle
O silêncio da administração é forma de manifestação da vontade,

significando seu consentimento tácito.
Ano: 2015 - Banca: CESPE - Órgão: MPOG - Prova: Administrador - Cargo
A organização administrativa do Estado é de fundamental importância à

capacidade do poder público de responder às demandas da sociedade
de maneira eficiente. No que diz respeito à administração, julgue o item
subsecutivo.
O fato administrativo trata de ações que não representam uma vontade,

mas puramente a necessidade executória, ao passo que um ato
administrativo pode ser considerado uma manifestação de vontade e
uma declaração do Estado com produção imediata de efeitos.
ATRIBUTOS
(CARACTERÍSTICAS)
Atributos são características ou qualidades inerentes dos atos
administrativos. Os atributos descritos pelos principais
autores são: P.A.T.I
P Presunção de legitimidade e veracidade dos

atos administrativos;
A Autoexecutoriedade;
T Tipicidade;
I Imperatividade.
I - Presunção de Legitimidade
A presunção de legitimidade ou de legalidade está presente em todos
os atos administrativos. Deflui da própria natureza do ato
administrativo e independe de norma legal que o preveja.
Obs. Como decorrência da presunção de legitimidade, o

ônus da prova de vício no ato administrativo é de quem
alega, ou seja, do administrado. A presunção de
legitimidade é, portanto, relativa, significa dizer, admite
prova em contrário, prova de que o ato é ilegítimo.
“ Maria Sylvia Di Pietro”
Desmembra o atributo da presunção de legitimidade em duas facetas,
uma relativa ao plano normativo e outra ao plano fático:
a) Presunção De Legitimidade, significando que a interpretação e a

aplicação da norma jurídica pela administração foram corretas; e
b) Presunção De Veracidade, significando que os fatos alegados pela

administração existem, ocorreram, são verdadeiros.
Os demais doutrinadores empregam a expressão “presunção de

legitimidade” de forma abrangente, incluindo as duas situações
descritas pela professora.
II – Autoexecutoriedade
Atos autoexecutórios são os que podem ser materialmente
implementados pela administração, diretamente, inclusive mediante o
uso da força, se necessária, sem que a administração precise obter
autorização judicial prévia.
Os atos administrativos podem ser executados pela própria

Administração Pública diretamente, independentemente de autorização
dos outros poderes. De acordo com a doutrina majoritária, o atributo
da autoexecutoriedade não está presente em todos os atos
administrativos.
ATENÇÃO!
“Maria Sylvia Di Pietro”
No Direito Administrativo, a autoexecutoriedade não existe em todos
os atos administrativos; ela só é possível:
QUANDO EXPRESSAMENTE QUANDO SE TRATA DE MEDIDA DE
PREVISTA EM LEI. URGÊNCIA
Em matéria de contrato, por exemplo, a Caso não adotada de imediato, possa
Administração Pública dispõe de várias ocasionar prejuízo maior para o interesse
medidas autoexecutórias, como a público; isso acontece, também, no
retenção da caução, a utilização dos âmbito da polícia administrativa,
equipamentos e instalações do podendo-se citar, por exemplo, a
contratado para dar continuidade à demolição de prédio que ameaça ruir, o
execução do contrato, a encampação internamento de pessoa com doença
etc.; também em matéria de polícia contagiosa, a dissolução de reunião que
administrativa, a lei prevê medidas ponha em risco a segurança de pessoas e
autoexecutórias, como a apreensão de coisas.
mercadorias, o fechamento de casas
noturnas, a cassação de licença para
dirigir;
Atenção!
Essa afirmação, de que é possível haver atuação da administração

não expressamente prevista em lei, à primeira vista, parece afrontar
o princípio da legalidade administrativa, porque, segundo esse
princípio, a administração não pode agir quando não há lei. Deve-se
lembrar, entretanto, que a palavra “lei” é usada em sentido amplo,
com significado de “direito”, “ordenamento jurídico”. Assim, a
administração dá cumprimento, diretamente, a princípios jurídicos
mais amplos, que genericamente e em conjunto lhe atribuem o
dever – e, portanto, o correlato poder, ainda que implícito – de zelar
pela incolumidade pública.
Autoexecutoriedade e as Multas ....
Exemplos:
1) Imposição de multa pela administração pública – ato autoexecutório;
2) Cobrança de multa, quando resistida pelo particular - ato não

autoexecutório. Nesses casos a administração somente pode haver a
quantia a ela devida mediante uma ação judicial de cobrança,
denominada execução fiscal.
EXCEÇÕES:
No caso de multas decorrentes do poder disciplinar (não do poder de polícia),
existem exceções, isto é, há hipóteses em que mesmo a cobrança da multa é
autoexecutória.
1) as multas administrativas aplicadas ao particular em razão de adimplemento

irregular de contrato administrativo em que tenha havido prestação de
garantia. A administração pode executar diretamente a penalidade, sem
necessidade de consentimento do contratado, subtraindo da garantia o valor
da multa.
2) Mesmo se não tiver sido prestado garantia, a administração pode descontar

o valor dessas multas das quantias que ela eventualmente deva ao
contratado pela execução do contrato.
Observação:
O Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello aponta, como figuras distintas,
atributos que ele denomina exigibilidade e executoriedade. Ele não
utiliza a expressão autoexecutoriedade.
Quando a administração só tem possibilidade de utilizar meios indiretos

para constranger o administrado a adotar determinada conduta, diz-se
que a imposição administrativa é exigível, mas não executória.
A exigibilidade seria caracterizada pela obrigação que o administrado

tem de cumprir o ato, ao passo que a executoriedade seria a
possibilidade de a administração, ela própria, praticar o ato, ou compelir
direta e materialmente o administrado a praticá-lo (coação material).
III – Tipicidade
É o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras

definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados
resultados. (Maria Sylvia Di Prieto).
Tem o condão de afastar a possibilidade de a administração praticar atos

inominados.
Obs. É atributo presente em todos os atos administrativos.

IV - Imperatividade
Os atos administrativos são impostos a todos independentemente da

vontade do destinatário. De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente
Paulo, rigorosamente, imperatividade traduz a possibilidade de a
administração pública, unilateralmente, criar obrigações para os
administrados, ou impor-lhe restrições.
Basta que o ato exista no mundo jurídico para que produza imperatividade.
No entanto, o atributo somente está presente nos atos que impõem ao
particular obrigação (comandos administrativos). Há imperatividade,
portanto, nos atos de apreensão de alimentos, interdição de
estabelecimento etc.
A Imperatividade traduz a possibilidade de a administração
pública, unilateralmente, impor obrigações ou/e restrições.
Decorre do poder extroverso do Estado.
Essa expressão é utilizada para representar a prerrogativa que o

poder público tem de praticar atos que extravasam sua própria
esfera jurídica e adentram a esfera jurídica alheia, alterando-a,
independentemente da anuência prévia de qualquer pessoa.
Ano: 2015. Banca: FUNIVERSA. Órgão: SEAP-DF. Prova: Agente de
Atividades Penitenciárias
Com relação aos poderes administrativos, julgue o item:
O atributo da imperatividade permite que a administração pública

constitua, unilateralmente e por ato administrativo, obrigações para os
administrados. Trata-se de decorrência do poder extroverso do Estado,
que tem como uma de suas características a possibilidade de a
administração impor seus atos independentemente da concordância do
particular.
( ) CERTA ( ) ERRADA
Ano: 2013. Banca: TJ-SC. Órgão: TJ-SC. Prova: Juiz
Analise as proposições abaixo e assinale a alternativa correta:
I. Pode-se se definir o ato administrativo como a declaração do Estado

ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com
observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a
controle pelo Poder Judiciário.
II. São atributos de todo ato administrativo: a presunção de

legitimidade, que diz respeito à conformidade do ato com a lei; a
imperatividade, pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros;
e a autoexecutoriedade, pelo qual o ato administrativo pode ser posto
em execução pela própria Administração Pública.
III. São elementos do ato administrativo: o sujeito, o objeto, a forma, o motivo
e a finalidade. Relacionada com o motivo, há a teoria dos motivos
determinantes, em consonância com a qual a validade do ato se vincula aos
motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou
falsos, implicam a sua nulidade.
IV. Licença é o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a

Administração Pública faculta ao particular a execução de serviço público ou a
utilização privativa de bem público.
a) Somente as proposições I, III e IV estão corretas.

b) Todas as proposições estão corretas.
c) Somente as proposições I, II e III estão corretas.
d) Somente as proposições I e III estão corretas.
e) Somente as proposições II, III e IV estão corretas.
ESPÉCIES DE ATOS
ADMINISTRATIVOS
ATOS NORMATIVOS
 ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS
Os Atos Administrativos Normativos contêm determinações gerais e
abstratas – diz-se que há “normatividade” quando um comando jurídico
é caracterizado pela generalidade e pela abstração. Tais atos não têm
destinatários determinados (generalidade); incidem sobre todos os
fatos ou situações que se enquadrem nas hipóteses que abstratamente
preveem (abstração). Correspondem aos atos administrativos gerais,
estudados no tópico acerca das classificações dos atos administrativos.
Por isso, tudo sobre atos administrativos gerais aplicam-se aos atos
administrativos normativos.
a) Decreto – em sentido estrito, é ato administrativo de competência
exclusiva dos chefes do Poder Executivo destinando-se a
regulamentar situação geral ou individual, abstratamente prevista na
legislação; em sentido amplo, o vocábulo engloba também o decreto
legislativo, que é de competência privativa das Casas Legislativas.
Tendo em vista a grande importância do decreto no direito brasileiro,

optamos por, já nesse ponto, detalharmos suas espécies. Assim, de
acordo com seu conteúdo, os decretos podem ser classificados em
decreto geral e individual.
O decreto geral tem caráter normativo e veicula regras gerais e
abstratas, facilitando ou detalhando a correta aplicação da Lei, a
exemplo do decreto que institui o “Regulamento do Imposto de Renda”.
O decreto individual, por sua vez, também chamado de decreto

específico, trata da situação específica de pessoas ou grupos
determinados e a sua publicação já produz efeitos concretos, tal como
ocorre com o decreto que declara a utilidade pública de determinado
bem para fim de desapropriação. Em tais situações, o decreto não
revela caráter normativo, de forma que a menção feita neste tópico tem
o mero objetivo de distinguir as diferentes espécies de decreto. Em
verdade, somente o decreto geral é ato administrativo normativo.
Cuidado em prova!
Ano: 2016 - Banca: CESPE - Órgão: TRT - Prova: Técnico Judiciário
No que diz respeito às espécies de ato administrativo, julgue a assertiva.
Decreto é ato exclusivamente geral emanado do chefe do Poder

Executivo.
Quando o decreto possui caráter geral ou normativo, pode ser
classificado como regulamentar ou autônomo. O decreto
regulamentar, também chamado de decreto de execução, é aquele que
introduz um regulamento, ou seja, detalha como deverá ser fielmente
executada a lei, não podendo seu conteúdo e o seu alcance ir além
daqueles da lei que regulamenta. Dessa forma, a lei instituidora do
imposto de renda estabelece os elementos necessários à definição no
mundo concreto do exato alcance da obrigação tributária, como o
momento em que o imposto se torna devido (fato gerador), os
devedores (contribuintes e responsáveis) e os valores a serem pagos
(alíquotas e bases de cálculo). No entanto, para o fiel cumprimento
dessa lei, é necessário o detalhamento de vários aspectos mais miúdos,
por exemplo, a definição do documento de arrecadação a ser utilizado,
da maneira como será identificado o tributo que está sendo pago, dos
locais de pagamento etc.
Não seria imaginável que a lei descesse a todas essas minúcias. É nesse
contexto que aparece a utilidade dos decretos regulamentares que,
sem inovar quanto ao conteúdo da obrigação legalmente prevista,
estabelecem regras que permitem seu cumprimento. O decreto
autônomo ou independente, por sua vez, é aquele que dispõe sobre
matéria não regulada em lei (por isso se diz autônomo, não depende de
lei, tem autonomia dada pela Constituição), criando direito novo.
A única hipótese de decreto geral autônomo, atualmente admitida no

direito brasileiro, é a prevista no art. 84, VI, “a”, da Constituição
Federal (incluída pela Emenda Constitucional 32/2001), que estabelece
a competência privativa do Presidente da República para dispor,
mediante decreto, sobre a organização e funcionamento da
administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem
criação ou extinção de órgãos públicos.
b) Instrução normativa ou regulamentar – segundo a definição
tradicional, é o ato administrativo expedido pelos Ministros de Estado
que serve para detalhar a execução das leis, decretos e regulamentos.
Na prática brasileira, contudo, tem sido comum que outros órgãos
emitam essa espécie de ato para o mesmo fim, como ocorre, por
exemplo, com as Instruções Normativas expedidas pelo Secretário da
Receita Federal do Brasil.

Julgue a assertiva seguinte.
As instruções normativas podem ser expedidas apenas por ministros

de Estado para a execução de leis, decretos e regulamentos.
c) Regimento – ato administrativo normativo destinado a disciplinar o
funcionamento dos órgãos da Administração, atingindo unicamente as
pessoas responsáveis pela execução do serviço, sem obrigar aos
particulares em geral.
Fonte: Direito Administrativo - Hely Lopes Meirelles, afirma “Os

regimentos são atos administrativos normativos de atuação interna,
dado que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e
de corporações legislativas. Como ato regulamentar interno, o
regimento só se dirige aos que devem executar o serviço ou realizar a
atividade funcional regimentada, sem obrigar aos particulares em
geral”.
d) Resolução – em sentido estrito é o ato administrativo expedido por
autoridades de elevada hierarquia, como os auxiliares diretos do Poder
Executivo (Ministros, Secretários de Estado, Secretários Municipais) ou por
órgãos colegiados como os Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério
Público, visando a estabelecer normas gerais ou adotar providências
individuais no âmbito da competência exclusiva dessas autoridades e
órgãos. Não editam resoluções os chefes de Executivo, pois eles têm no
Decreto seu ato formal típico, conforme já estudado. Em sentido amplo, a
expressão “resolução” compreende também as resoluções editadas pelas
casas legislativas, configurando atos que integram o processo legislativo
brasileiro (CF, art. 59, VII), tendo força de lei, não podendo ser
equiparadas, ao menos no que concerne ao aspecto formal, a atos
administrativos.
Obs. Resoluções não podem contrariar regimentos, mas sim explica-los.

Regulamento não é forma de um ato administrativo, e sim uma expressão
genérica para designar atos de caráter normativo.
e) Deliberação – são atos de órgãos colegiados, representando a
vontade majoritária dos seus membros, colhida mediante voto. Apesar
de decorrer de uma soma de vontades individuais, o ato colegiado é
simples, pois a manifestação unilateral de vontade é tecnicamente
imputada ao órgão, e não aos seus integrantes. Não obstante essa
definição, muitas vezes a lei utiliza a palavra deliberação para se referir a
uma decisão a ser tomada por autoridade administrativa. Como
exemplo, tem-se o art. 43, VI, da Lei 8.666/1993, que prevê a
“deliberação da autoridade competente quanto à homologação e
adjudicação do objeto da licitação”.
Observação importante!
Regulamento é o ato geral e abstrato que determina providências
necessárias ao fiel cumprimento da lei, não podendo seu conteúdo e
alcance ser contrários ou ir além do que consta da lei regulamentada.
Nesse sentido, os conceitos de decreto regulamentar e regulamento se
aproximam, de forma a ser bastante sutil a diferença entre eles. Quando
falamos em regulamento, estamos nos referindo ao conteúdo
(detalham a lei) e ao objetivo (visam a possibilitar o fiel cumprimento
da lei); já a menção ao decreto se refere ao veículo formal de
introdução daquele conteúdo. É por isso que falamos em “decreto
regulamentar”, pois, conforme explicitado anteriormente, a forma
“decreto” também pode ser adotada para introduzir providências
individuais ou normas autônomas. A rigor, portanto, regulamento não é
uma forma jurídica, mas sim o conteúdo que pode ser veiculado por
meio de algumas formas (a principal é o decreto, mas são admitidas
outras, conforme visto anteriormente).
São esclarecedoras as palavras de José dos Santos C. Filho, que
afirma “Dois são os aspectos que distinguem os decretos e os
regulamentos: (1º) os decretos têm força jurígena própria, ou seja,
vigoram por si mesmos como atos independentes, ao passo que os
regulamentos são atos dependentes e, por isso, não têm força
própria que os impulsione para a vigência (vale dizer: dependem de
outro ato como instrumento para que possam vigorar); (2º) os
decretos podem ser normativos (como é o caso dos decretos de
execução) ou individuais; os regulamentos, ao contrário, só se
projetam como atos normativos”.
ATOS ORDINATÓRIOS
São atos administrativos internos, endereçados aos servidores públicos,
que veiculam determinações concernentes ao adequado desempenho de
suas funções. Têm fundamento no Poder Hierárquico e somente vinculam
os servidores que se encontrem subordinados à autoridade que os
expediu. Não atingem os administrados; não criam para eles direitos ou
obrigações.
Os Atos Administrativos Ordinatórios são inferiores aos Atos

Administrativos Normativos, ou seja, a autoridade administrativa, ao editar
um ato ordinatório, deve observância aos atos normativos que tratem da
matéria a ele relacionada. De acordo com Hely Lopes de Meirelles: “são
aqueles que só atuam no âmbito interno das repartições e só alcançam os
servidores hierarquizados à chefia que os expediu. Não obrigam aos
particulares, nem aos funcionários subordinados a outras chefias.”.
Os principais atos administrativos ordinatórios assumem as seguintes
formas:
a) Instrução – ordem escrita e geral sobre o modo e a forma de execução

de determinado serviço, expedida pelo superior hierárquico com o objetivo
de orientar os subordinados;
b) Circular – ordem escrita e uniforme dirigida a determinados servidores

incumbidos de certo serviço. Diferem das instruções porque, embora
possuam o mesmo objetivo, são atos de menor generalidade;
c) Aviso – ato emitido pelos Ministros de Estado sobre assuntos

pertinentes aos seus ministérios, servindo também para dar notícia ou
conhecimento de assuntos referentes à atividade administrativa;
d) Portaria – ato administrativo interno por meio do qual os chefes de órgãos
ou repartições expedem determinações gerais ou especiais a seus
subordinados, servindo também para designar servidores;
e) Ordens de serviço – determinação dirigida aos responsáveis pela realização

de obras e serviços públicos autorizando o seu início ou contendo
especificações técnicas de como deve ser realizado;
f) Provimentos – ato administrativo interno expedido pelas Corregedorias ou

pelos Tribunais com o objetivo de uniformizar ou regularizar a prestação dos
serviços;
g) Ofícios – comunicação escrita emitida por autoridades, possuindo caráter

oficial, com o fim de comunicar-se entre si ou com terceiros;
h) Despachos – decisões de autoridades administrativas proferidas no curso de

um processo administrativo.
OBSERVAÇÃO: A verdade é que, na prática, encontramos muitos destes
atos ordinatórios ostentando caráter normativo, fato que provoca grandes
discrepâncias, conforme afirma nosso mestre José dos S. Carvalho Filho: O
sistema legislativo pátrio não adotou o processo de codificação
administrativa, de modo que cada pessoa federativa, cada pessoa
administrativa ou até órgãos autônomos dispõem sobre quem vai expedir
esses atos e qual será seu conteúdo. As tentativas que os estudiosos
encetaram para distingui-los têm sido infrutíferas, pois que é grande a
variação que sofrem no que se refere a seu conteúdo e à competência dos
agentes. Entendemos, porém, que na prática administrativa atual é
irrelevante distingui-los. Relevante é primeiramente entendê-los como
instrumentos de organização da Administração. Depois, é verificar se, em
cada caso, foi competente o agente que os praticou; se estão presentes
seus requisitos de validade; e qual o propósito do administrador. E,
sobretudo, se observam o princípio da legalidade.
Ano: 2015 - Banca: CESPE - Órgão: FUB - Prova: Administrador
A respeito dos atos administrativos, julgue o próximo item.
Instrução é ato administrativo unilateral editado pelos ministros de

Estado.
ATOS NEGOCIAIS
Os Atos Administrativos Negociais são editados em situações nas quais o
ordenamento jurídico exige que o particular obtenha anuência prévia da
administração para realizar determinada atividade de interesse dele, ou
exercer determinado direito. É necessário ter em conta que sempre deverá o
ato negocial – assim como qualquer ato administrativo – ter como finalidade a
satisfação do interesse público, ainda que este possa coincidir com um
interesse do particular que solicitou o ato.
Não cabe cogitar a existência de imperatividade, coercibilidade ou

autoexecutoriedade nos atos negociais. Os atos negociais, dependendo de sua
espécie, podem ser vinculados ou discricionários e definitivos ou precários. A
licença e a admissão são atos negociais vinculados e definitivos, enquanto a
autorização e a permissão são atos negociais discricionários e precários.
Os atos ditos precários podem ser revogados a qualquer tempo, não geram
direito adquirido para os seus destinatários. Ademais, como regra, a
revogação não implica direito a indenização para o particular.
Os atos ditos definitivos são aqueles praticados em face de um direito
individual do requerente. São atos administrativos vinculados e, por
isso, não comportam revogação. Pode, entretanto, ocorrer a cassação
do ato pela administração, na hipótese de serem exigidas do particular
condições para a manutenção do ato e essas condições deixarem de ser
cumpridas. Pode, ainda, – como se dá com qualquer ato administrativo -
ser o ato negocial definitivo anulado, se tiver havido ilegalidade na sua
edição; nesse caso, poderá resultar para o particular direito a
indenização de eventuais prejuízos decorrentes da anulação, desde que
esta não tenha ocorrido de causa a ele imputável.
Conforme se constata, os “atos definitivos”, apesar de receberem essa

denominação, geram para o particular apenas uma expectativa de
definitividade, uma vez que há situações em que a administração ou o
poder judiciário pode extingui-los, independentemente da concordância
do administrado.
As principais espécies de atos negociais, dependendo do conteúdo, são a
seguir descritas.
a) Licença
A licença é ato administrativo vinculado e definitivo, editado com
fundamento no poder de polícia administrativa, nas situações em que o
ordenamento jurídico exige a obtenção de anuência prévia da
administração pública como condição para o exercício, pelo particular, de
um direito subjetivo de que ele seja titular. Uma vez atendidas a
exigências legais e regulamentares pelo interessado, deve a administração
concedê-la, ou seja, existe direito subjetivo do particular à sua obtenção.
Existe uma expectativa de definitividade: não pode uma licença ser
revogada (nenhum ato vinculado pode), embora seja possível sua cassação
ou sua anulação. São exemplos a licença para a realização de uma obra, a
licença de concessão de um alvará para o funcionamento de um
estabelecimento comercial e a licença para dirigir.
Ano: 2015 - Banca: CESPE - Órgão: FUB - Prova: Administrador
Em relação aos requisitos e às espécies de atos administrativos, julgue o
item subsequente.
Licença é o ato administrativo, por meio do qual a administração pública

declara formalmente que os requisitos legais e regulamentares foram
preenchidos. Esse ato é editado no exercício de competência vinculada
e constitui o direito de um particular ao exercício de uma profissão ou
atividade privada determinada.
b) Autorização
Autorização é um ato administrativo por meio do qual a administração
possibilita ao particular a realização de alguma atividade de predominante
interesse deste, ou a utilização de um bem público.
Segundo o entendimento doutrinário, a autorização é um ato

discricionário. Cabe à administração pública decidir sobre a oportunidade e
a conveniência do deferimento, ou não, da autorização requerida. Depois
de obtida a autorização, não tem o particular direito à sua manutenção,
podendo a administração revogá-la a qualquer tempo, ou seja, trata-se de
um ato administrativo precário. Ordinariamente, a autorização é
outorgada sem prazo determinado. Também é regra geral a inexistência de
direito a indenização para o particular que tenha a sua autorização
revogada. Todavia, especialmente nos casos em que a autorização tenha
sido outorgada por prazo certo, pode ocorrer de a sua revogação, antes do
termo final estipulado, ensejar direito à indenização do particular.
Exemplos de Autorização:
a) autorização para o porte de arma de fogo;
b) ato de polícia administrativa exigido para o exercício de atividade

econômica cujo potencial de ocasionar lesão a interesses da coletividade
justifique a exigência de consentimento prévio do poder público, como o
disposto no parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal:
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer
atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos
públicos, salvo nos casos previstos em lei.
c) ato de polícia administrativa mediante o qual o poder público possibilita

ao particular o exercício de atividades de interesse social que não sejam de
titularidade exclusiva do poder público, a exemplo dos serviços privados
de educação e saúde.
CF/88: Art. 209. O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as
seguintes condições:
I - cumprimento das normas gerais da educação nacional;
II - autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público.
d) ato mediante o qual a administração delega ao particular a

exploração de um serviço público (descentralização por delegação),
denominada autorização de serviço público; trata-se de um ato de
delegação para a prestação de um serviço de titularidade exclusiva do
poder público, e não de um ato de polícia administrativa. É exemplo, a
autorização para a prestação do serviço de táxi, utilizada em alguns
municípios.
Aplicada em: 2017. Banca: CONSULPLAN. Órgão: TJ-MG. Prova: Outorga
de Delegações de Notas e de Registro - Provimento
O ato administrativo que, ao apreciar requerimento de particular para

porte de arma, o defere é
a) licença.
b) permissão.
c) autorização.
d) alvará.
Cuidado na prova!
Observação: Apesar da tradicional orientação da doutrina, nossa

legislação contempla pelo menos uma hipótese de autorização
expressamente disciplinada como ato administrativo vinculado. Trata-
se da autorização para “exploração de serviço de telecomunicações no
regime privado”, prevista no §1º do art. 131 da Lei 9.472/1997 (Lei
Geral de Telecomunicações – LGT).
c) Permissão
Segundo a doutrina tradicional, é o ato administrativo discricionário e
precário mediante o qual é consentida ao particular alguma conduta em
que exista interesse predominante da coletividade.
A permissão, apesar de ser um ato discricionário e precário, pode ter

prazo determinado e ser remunerada, ou podem ser impostas condições
a serem cumpridas pelo particular. Nesses casos, embora não chegue a
desnaturar o seu caráter de ato precário, restringe a liberdade da
administração no tocante à sua revogação, especialmente se as
condições implicarem ônus para o permissionário – como a obrigação
de realizar determinadas obras ou investimentos de interesse
predominante da comunidade.
ATENÇÃO: A lei 8.987/1995, que estabelece normas gerais acerca de
concessão e permissão de serviços públicos, conceitua permissão de
serviço público como “a delegação, a título precário, mediante licitação,
da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa
física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por
sua conta e risco”. No art. 40, a mesma lei prevê a celebração de
contrato administrativo nos casos de permissão de serviços públicos.
Portanto, o conceito de permissão como ato administrativo negocial

somente pode ser aplicado às permissões que não constituam
delegação de serviços públicos (descentralização por colaboração), pois
se trata de contrato, e não de ato administrativo.
d) Admissão
Ato administrativo vinculado e definitivo através do qual a
administração faculta a alguém a inclusão em estabelecimento
governamental para o gozo de um serviço público.
Exemplos:
- ingresso em estabelecimento oficial de ensino na qualidade de aluno;
- o desfrute dos serviços de uma biblioteca pública como inscrito entre

seus usuários.
Ano: 2016 - Banca: CESPE - Órgão: TRT - Prova: Técnico Judiciário
No que diz respeito às espécies de ato administrativo, julgue a assertiva.
A admissão é o ato discricionário e unilateral pelo qual a administração

reconhece ao particular que preencha os requisitos legais o direito à
prestação de um serviço público.
e) Alvará
Alvará é um instrumento formal expedido pela Administração Pública
cujo conteúdo é o consentimento dado pelo Estado para o
desenvolvimento de certas atividades pelo particular. Talvez por isso se
fale na doutrina em alvará de licença, alvará de autorização, etc.
Aplicada em: 2017. Banca: Quadrix. Órgão: SEDF. Prova: Professor - Direito
Acerca do Direito Administrativo, julgue o item a seguir.
São espécies de atos administrativos ordinatórios as portarias, as ordens de

serviço, as licenças e os memorandos.
ATOS ENUNCIATIVOS
Existe alguma discrepância entre os doutrinadores quanto à definição
de “atos enunciativos”.
Alguns dizem que são aqueles que contêm apenas um juízo de valor,
uma opinião, uma sugestão ou uma recomendação de atuação
administrativa, como é o caso dos pareceres. Não produzem eles, por si
só, efeitos jurídicos quaisquer, dependendo sempre de outro ato, de
conteúdo decisório, que adote como razão de decidir a fundamentação
expedida no ato enunciativo.
Em um sentido mais abrangente e de emprego mais comum na doutrina

é a inclusão dos atos de conteúdo declaratório (e não meramente
opinativo) no conceito de atos administrativos enunciativos, como é o
caso das certidões, atestados e apostila.
O ponto em comum a todas as definições de “atos enunciativos”
apresentadas pelos diferentes autores é a afirmação de que eles não
contêm uma manifestação de vontade da administração. São, portanto,
considerados atos administrativos apenas em sentido formal, não em
sentido material.
Em verdade, o que se pretende dizer quando se afirma que os atos de

conteúdo declaratório não produzem efeitos por si sós é que este é
requerido para que o administrado, com ele, obtenha um outro ato
administrativo de conteúdo constitutivo, modificativo ou extintivo.
Exemplo: um atestado emitido por junta médica oficial, de que o servidor
apresenta patologia incapacitante para o desempenho das atribuições do
seu cargo, embora produza efeitos jurídicos por si só (conferir certeza
jurídica à situação fática do servidor), é requerido, sobretudo, para
possibilitar a obtenção de outro ato administrativo, de natureza
constitutiva, cujo conteúdo será a concessão da aposentadoria ao servidor.
a) Certidão
É uma cópia de informações registradas em algum livro em poder da
administração, geralmente requerida pelo administrado que algum
interesse tenha nessas informações.
Atualmente, os dados declarados em uma certidão não costumam

constar de livros em sentido literal, mas sim de banco de dados
eletrônicos. Da mesma forma, a certidão não costuma ser, hoje,
literalmente, uma cópia de páginas de um livro, mas sim uma folha
impressa com dados extraídos de um banco de dados eletrônico. Em
verdade, representarem a reprodução do que já está formalizado nos
registros públicos. Por questão de tradição, muitas vezes ainda hoje se
fala em “livros”.
b) Atestado
É uma declaração da administração referente a uma situação de que ela
toma conhecimento em decorrência de uma atuação de seus agentes. O
exemplo clássico é o atestado emitido por junta médica oficial. O
atestado difere da certidão simplesmente porque o fato nele declarado
não corresponde a um registro previamente constante de um arquivo
da administração (o fato não é previamente conhecido).
c) Parecer
É um documento técnico, de caráter opinativo, emitido por órgão
especializado na matéria de que trata. Não tem conteúdo decisório, é
necessário outro ato administrativo que aprove ou adote o parecer
para, só então, dele decorrerem efeitos jurídicos, passando a integrar o
ato administrativo decisório.
Exemplos:
a) Um parecer editado por um órgão de assessoria jurídica de um
ministério que uma vez aprovado pela autoridade administrativa
competente, a orientar internamente a atuação de outros órgãos e
servidores da própria administração pública que aprovou o parecer.
Porém, apenas na sua origem são atos enunciativos, porque, depois de
aprovados, passam a ser verdadeiros atos ordinatórios, apesar de
manterem, formalmente, o nome de “parecer”.
b) Há pareceres que, depois de aprovados, tornam-se obrigatórios, não

só para a administração pública, mas para os próprios administrados, e
precisam sempre ser publicados em meio oficial. São conhecidos como
pareceres normativos porque, realmente, depois de aprovados e
publicados em meio oficial, passam a ter eficácia de verdadeiros atos
normativos. Assim, apenas na sua origem são atos enunciativos.
Apesar do parecer ser, em regra, ato meramente opinativo, que não
produz efeitos jurídicos, existem pareceres que vinculam a autoridade
administrativa no momento da tomada de decisão, são os chamados
pareceres vinculantes.
A respeito da natureza jurídico-administrativa do parecer, a doutrina

costuma fazer a distinção entre três tipos de pareceres, classificação
esta acolhida pelo Supremo Tribunal Federal, são eles:
1. Parecer facultativo: como o próprio nome indica, é aquele cuja

expedição não é obrigatória, podendo a autoridade competente
requerê-la se achar conveniente.
2. Parecer obrigatório: a sua emissão deve ser solicitada pelo agente
nos casos em que a lei assim determinar. Cumpre notar que a opinião
expedida em tal parecer não vincula a decisão final da autoridade
competente, servindo tão somente como subsídio. Como assinala Di
Pietro, “obrigatoriamente diz respeito à solicitação do parecer”
somente. Será obrigado solicitar o parecer, porém o que constar nele
não irá vincular a autoridade, não irá obrigá-la.
Nessa hipótese, o parecer integra o processo de formação do ato, visto

que a lei assim determina, de modo que sua ausência ofende o
elemento forma do ato administrativo, contento, portanto, vício de
legalidade.
Compartilhamos da opinião do Prof. José dos Santos C. Filho quanto à
responsabilidade do agente emissor do parecer: “Refletindo um juízo de
valor, uma opinião pessoal do parecerista, o parecer não vincula a
autoridade que tem competência decisória, ou seja, aquela a quem cabe
praticar o ato administrativo final. Trata-se de atos diversos – o parecer e o
ato que o aprova ou rejeita. Como tais atos têm conteúdos antagônicos, o
agente que opina nunca poderá ser o que decide”.
“De tudo isso resulta que o agente que emite o parecer não pode ser
considerado solidariamente responsável com o agente que produziu o ato
administrativo final, decidindo pela aprovação do parecer. A
responsabilidade do parecerista pelo fato de ter sugerido mal somente lhe
pode ser atribuída se houver comprovação indiscutível de que agiu
dolosamente, vale dizer, com o intuito predeterminado de cometer
improbidade administrativa. Semelhante comprovação, entretanto, não
dimana do parecer em si, mas, ao revés, constitui ônus daquele que
impugna a validade do ato em função da conduta de seu autor”.
“Não nos parece correto, portanto, atribuir, a priori, responsabilidade
solidária a servidores pareceristas quando opinam, sobre o aspecto
formal ou substancial (em tese), pela aprovação ou ratificação de
contratos e convênios, tal como exigido no art. 38 da Lei nº 8.666/1993
(Estatuto dos Contratos e Licitações), e isso porque o conteúdo dos
ajustes depende de outras autoridades administrativas, e não dos
pareceristas. Essa responsabilidade não pode ser atribuída por
presunção e só se legitima no caso de conduta dolosa, como já
afirmado, ou por erro grosseiro injustificável. Daí julgarmos digna de
aplausos norma legal que afaste a presunção de responsabilidade.
3. Parecer vinculante: aquele cujas conclusões devem ser acatadas pela
autoridade competente para decidir. Di Pietro cita um exemplo: “Para
conceder a aposentadoria por invalidez, a administração tem que ouvir
o órgão médico oficial e não pode decidir em desconformidade com a
sua decisão”.
Para nós trata-se de um desvirtuamento da natureza jurídica do parecer,

meramente opinativo, dando-lhe o conteúdo de ato administrativo
decisório. Portanto, seria perfeitamente viável atribuir ao autor do
parecer responsabilidade solidária com a autoridade obrigada a decidir
conforme o conteúdo do parecer.
Importante destacar a obrigatoriedade de motivação dos atos
administrativos que discrepem de pareceres, com indicação dos fatos e
dos fundamentos jurídicos, vejamos:
Lei 9.784/99
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação

dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou

discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
Aplicada em: 2016. Banca: CESPE. Órgão: TCE-PA. Prova: Auxiliar
Técnico de Controle Externo - Área Administrativa
Considerando que servidor público de determinada autarquia federal

tenha solicitado ao setor técnico daquela entidade a emissão de parecer
para subsidiar sua tomada de decisão, julgue o item a seguir, acerca dos
atos administrativos.
Caso seja adotado como fundamento para a decisão, o referido parecer

passará a integrar o ato administrativo decisório.
CERTA
Aplicada em: 2016. Banca: CESPE. Órgão: TCE-PA. Prova: Auxiliar
Técnico de Controle Externo - Área Administrativa
Considerando que servidor público de determinada autarquia federal

tenha solicitado ao setor técnico daquela entidade a emissão de parecer
para subsidiar sua tomada de decisão, julgue o item a seguir, acerca dos
atos administrativos.
Quanto aos seus efeitos, tal parecer classifica-se como ato

administrativo enunciativo.
d) Apostila
É um aditamento a um ato administrativo, ou a um contrato
administrativo, para o fim de retificá-lo, atualizá-lo ou complementá-lo.
É um ato aditivo, que pode ser usado para corrigir dados constantes em
documentos, ou para registrar alterações.
Apostilar é anotar à margem, emendar, corrigir, complementar um
documento.
Ano: 2016 - Banca: FCM - Órgão: Prefeitura de Barbacena – MG -
Prova: Tecnólogo Executivo
Considerando os atos administrativos e suas formas de exteriorização,

conforme Carvalho (2014), relacione os atos às respectivas descrições:
1. Alvará ( ) Praticado durante um processo administrativo.

2. Certidão ( ) Representativo da comunicação entre os agentes.
3. Despacho ( ) Conteúdo que expressa a existência de fato jurídico.
4. Ofício ( ) Expressa opiniões ou pontos de vista sobre dado assunto.
5.Parecer ( )Instrumento formal que indica consentimento ou autorização.
CLASSIFICAÇÃO DOS
ATOS ADMINISTRATIVOS
4. Classificação dos Atos Administrativos
A classificação dos atos administrativos não é uniforme, dada a

diversidade de critérios que podem ser adotados para seu
enquadramento em espécies ou categorias.
Estes agrupamentos, entretanto, são úteis para metodizar o estudo e

facilitar a compreensão, segundo o mestre Hely Lopes Meirelles, os
atos podem ser classificados: quanto aos seus destinatários, em atos
gerais e individuais, quanto ao seu alcance, em atos internos e
externos, quanto ao seu objeto, em atos de império, gestão e de
expediente, quanto ao seu regramento, em atos vinculados e
discricionário.
1. QUANTO ÀS PRERROGATIVAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
Quanto as prerrogativas, estes atos, também são conhecidos quanto ao seu
OBJETO ou POSIÇÃO ESTATAL.
a) Atos Administrativos de Império;

Os atos de império, também chamados “atos de autoridade”, são aqueles
que a administração impõe coercitivamente aos administrados, criando para eles
obrigações ou restrições, de forma unilateral e independentemente de sua
anuência. Têm como fundamento o princípio da supremacia do interesse público;
sua prática configura manifestação do denominado “poder extroverso” ou “poder
de império”. Tais atos são praticados de ofício (ex officio) pela administração, isto
é, sem que tenham sido requeridos ou solicitados pelo administrado. Sua
observância é obrigatória para seus destinatários.
Exemplos: a) a desapropriação de um bem privado; b) a interdição de um

estabelecimento comercial; c) a apreensão de mercadorias; d) a imposição de
multas administrativas etc.
b) Atos Administrativos de Gestão;
Os atos de gestão são praticados pela administração na qualidade de
gestora de seus bens e serviços, sem exercício de supremacia sobre os
particulares, assemelhados aos atos praticados pelas pessoas privadas.
Tais atos não têm fundamento direto no princípio da supremacia
do interesse público, mas nem por isso deixam de ser realizados sob
regime jurídico-administrativo, uma vez que na sua prática está a
administração sujeita ao princípio da indisponibilidade do interesse
público.
Exemplos: a) a alienação ou a aquisição de bens pela administração; b)

o aluguel a um particular de um imóvel de propriedade de uma
autarquia; c) os atos negociais em geral, como a autorização ou a
permissão de uso de um bem público etc.
c) Atos Administrativos de Expediente;
São atos internos da administração pública, relacionados às rotinas de
andamento dos variados serviços executados por seus órgãos e
entidades administrativos. São caracterizados pela ausência de
conteúdo decisório.
Exemplos: a) o encaminhamento de documentos à autoridade que

possua atribuição de decidir sobre seu mérito; b) a formalização, o
preparo e a movimentação de processos; c) o recebimento de
documentos e petições protocolados pelos particulares; d) o
cadastramento de um processo nos sistemas informatizados de um
órgão público etc.
Obs. são simples atos de tramitação interna de papéis, não tendo

efeitos diretos sobre os administrados.
2. QUANTO AO ALCANCE:
Existem doutrinadores que classificam estes atos quanto ao seus efeitos, em
internos e externos, todavia, a doutrina clássica prefere classificar quanto ao
seu alcance.
a) Atos Administrativos Internos

São aqueles destinados a produzir efeitos somente no âmbito da
administração pública, atingindo diretamente apenas seus órgãos e agentes.
Obs. qualquer espécie de ato, quando onere o patrimônio público, exige

publicação, como condição para regular produção de seus efeitos.
Exemplos: a) uma portaria de remoção de um servidor; b) as ordens de serviço

em geral; c) uma portaria de criação de grupos de trabalho; d) um memorando
indicando determinado servidor para participar de um curso de
aperfeiçoamento etc.
b) Atos Administrativos Externos
São aqueles que atingem os administrados, criando direitos ou
obrigações gerais ou individuais, declarando situações jurídicas etc. São
também externos os atos que onerem o patrimônio ou que produzam
efeitos externos, e que por isso devem ser publicados, se for
necessário que o ato seja conhecido do público em geral (interesse
coletivo).
Seus efeitos jurídicos afetam pessoas de fora da entidade que o

produziu. Ex.: multa aplicada pelo INSS a empresa que deixou de
repassar as contribuições previdenciárias. Uma das características das
autarquias de regime especial, como as agências reguladoras, é o poder
de editar normas técnicas, que têm efeitos externos.
Exemplos: todos os atos normativos, a nomeação de candidatos

aprovados em concurso público, um edital de licitação etc.
3. QUANTO AOS DESTINATÁRIOS:
Neste enquadramento a doutrina parece ser unânime, classificando os atos
em gerais ou normativos e individuais.
a) Atos Administrativos Gerais

Os Atos Administrativos Gerais caracterizam-se por não possuir
destinatários determinados. Apresentam apenas hipóteses normativas
aplicáveis a todas as pessoas e situações fáticas que se enquadrem nessas
hipóteses abstratamente neles descritas. Diz-se que tais atos possuem
“generalidade e abstração”, ou, ainda, que eles têm “normatividade” –
razão pela qual são também chamados de atos normativos.
Segundo Hely Lopes Meirelles, estes atos possuem comandos abstratos e

impessoal, semelhantes aos da lei, podendo ser questionado sobre a
constitucionalidade do ato (art.102, I, a) da CF/88).
ATENÇÃO!
1) Os atos gerais são sempre discricionários, pelo menos quanto ao seu

conteúdo. O conteúdo é limitado ao das leis às quais o ato se
subordina, mas, como o ato não é mera reprodução da lei – ou seria
inútil-, sempre há alguma margem de escolha para a administração.
2) Os atos gerais podem ser revogados a qualquer tempo; caso a aplicação

de um ato geral em um caso concreto tenha gerado direito adquirido
para alguém, esse direito será mantido para a pessoa que o adquiriu, mas
isso não impede a revogação do ato geral, afinal, ele tem,
potencialmente, um número ilimitado de destinatários, e a sua revogação
evita que, doravante, ele incida sobre todos quantos poderiam vir a
concretamente se enquadrar na hipótese abstratamente nele descrita.
3) Os atos gerais necessitam ser publicados em meio oficial, porque se

destinam a produzir efeitos externos. A publicação do ato é condição para sua
eficácia.
b) Atos Administrativos Individuais
São aqueles que possuem destinatários determinados, produzindo
efeitos concretos, constituindo ou declarando situações jurídicas
subjetivas. O ato individual pode ter um único destinatário (ato
singular) ou diversos destinatários (ato plúrimo), desde que
determinados.
Exemplos: a) nomeação de aprovados em um concurso público

(ato plúrimo); b) a exoneração de um servidor (ato singular); c) uma
autorização de uso de bem público; d) um decreto declarando a
utilidade pública de um imóvel para fins de desapropriação etc.
Os atos individuais admitem impugnação direta por meio de recursos

administrativos, bem como de ações judiciais, tais qual o mandado
de segurança, a ação popular, as ações ordinárias etc.
4. QUANTO À REGRA:
Seria o grau de liberdade da Administração em sua prática.
a) Atos Administrativos Vinculados

São os que a administração pratica sem margem alguma de liberdade de
decisão (não há subjetividade), pois a lei previamente determinou o
único comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado sempre
que se configure a situação objetiva descrita na lei. Por existir prévia e
objetiva tipificação legal do único possível comportamento da
administração em face de situação igualmente prevista em termos de
objetividade absoluta, a administração, ao expedi-los, não interfere com
apreciação subjetiva alguma.
Exemplo: concessão da licença-paternidade, regulada na Lei 8.112/1990.

b) Atos Administrativos Discricionários
Os Atos Discricionários são aqueles que a administração pode praticar com
certa liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu
conteúdo, seu modo de escolha, sua oportunidade e sua conveniência
administrativas. Ao praticar um Ato Administrativo Discricionário, o agente
público possui certa liberdade quanto à valoração dos motivos e à escolha
do objeto (conteúdo), segundo os seus critérios privativos de
oportunidade e conveniência administrativas.
Exemplo: Licença para tratar de interesses particulares, disciplinada na Lei

8.112/1990. A lei, de pronto, utiliza a expressão “a critério da
administração”, para se referir à concessão da licença. Resulta que, embora
o ato esteja previsto na lei, fica a critério da administração, sempre
obedecidos, entre outros, os princípios da moralidade e da impessoalidade,
valorar a oportunidade e a conveniência da prática, ou não, do ato.
 DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO
Professores Francisco Saint Clair Neto e Mário Matos, endossando a
explanação exteriorizada pelo mestre José dos Santos Carvalho
Filho, afirmam:
Tendo em conta o tipo de situação por força da qual o ato é praticado,

classifica-se o motivo em motivo de direito e motivo de fato. Motivo de
direito é a situação de fato eleita pela norma legal como ensejadora da
vontade administrativa. Motivo de fato é a própria situação de fato
ocorrida no mundo empírico, sem descrição na norma legal.
Se a situação de fato já está delineada na norma legal, ao agente nada

mais cabe senão praticar o ato tão logo seja ela configurada. Atua ele
como executor da lei em virtude do princípio da legalidade que norteia a
Administração. Caracterizar-se-á, desse modo, a produção de ato
vinculado por haver estrita vinculação do agente à lei.
Diversa é a hipótese quando a lei não delineia a situação fática, mas, ao
contrário, transfere ao agente a verificação de sua ocorrência
atendendo a critérios de caráter administrativo (conveniência e
oportunidade). Nesse caso é o próprio agente que elege a situação
fática geradora da vontade, permitindo, assim, maior liberdade de
atuação, embora sem afastamento dos princípios administrativos.
Desvinculado o agente de qualquer situação de fato prevista na lei, sua
atividade reveste-se de discricionariedade, redundando na prática
de ato discricionário.
Obs. Observa-se, ante tal demarcação, que um dos pontos que marcam
a distinção entre a vinculação e a discricionariedade reside
no motivo do ato.
ATENÇÃO!
Muitos doutrinadores e bancas de concursos públicos consideram os atos de
demissão de um servidor previstos no art. 132 da lei 8.112/90, como ato
vinculado, porém, parte da doutrina moderna faz a seguinte observação:
A lei 8.112/1990 estabelece que a demissão “será aplicada” nos casos de

“conduta escandalosa” na repartição.
Pela estrutura da norma, poder-se-ia pensar trata-se de um ato vinculado, em
razão do comando imperativo – a demissão “será aplicada”.
Entretanto, o motivo descrito na lei (“conduta escandalosa”) configura

um conceito jurídico indeterminado, a verdade é que, no caso concreto,
quando a situação estiver enquadrada na zona de indeterminação do conceito
de “conduta escandalosa”, a administração poderá decidir, discricionariamente,
se enquadra ou não a conduta do servidor na norma legal, valorando a
situação da forma mais adequada ao interesse público, conforme o seu juízo
de mérito administrativo.
5. QUANTO À MANIFESTAÇÃO DE VONTADE:
Alguns autores tratam da manifestação de vontade como momento de
formação ou elaboração dos atos.
a) Atos Administrativos Simples

São aqueles que decorrem de uma única manifestação de vontade de um
único órgão, unipessoal (ato simples singular) ou colegiado (ato simples
colegiado).
A Professora Maria Sylvia Di Pietro cita como exemplos: a nomeação pelo

Presidente da República; a deliberação de um Conselho.
Resumindo, o ato simples nasce por meio da manifestação de vontade de

um órgão (unipessoal ou colegiado) ou agente da Administração.
b) Atos Administrativos Complexos
São os que necessitam, para sua formação, da manifestação de vontade de
dois ou mais diferentes órgãos ou autoridades. Significa que o ato não
pode ser considerado perfeito (completo, concluído, formado) com a
manifestação de um só órgão ou autoridade.
Segundo o mestre Hely Lopes Meirelles:

“ ato complexo é o ato que se forma pela conjunção de vontades de mais
de um órgão administrativo”.
Exemplo: a investidura de um servidor público é um ato complexo

consubstanciado na nomeação feita pelo Chefe do Poder Executivo e
complementado pela posse e exercício dados pelo Chefe da repartição em
que vai servir o nomeado.
c) Atos Administrativos Compostos
São aqueles cujo conteúdo resulta da manifestação de um só órgão, mas a
sua edição ou a produção de seus efeitos depende de outro ato que o
aprove. A função desse outro ato é meramente instrumental: autorizar a
prática do ato principal, ou conferir eficácia a este. O ato acessório ou
instrumental em nada altera o conteúdo do ato principal.
No ato composto temos dois atos, um principal e outro acessório ou

instrumental. O ato acessório tem por conteúdo a aprovação do ato
principal.
A Professora Maria Sylvia Di Pietro cita como exemplo: a nomeação do

Procurador Geral da República, que depende de prévia aprovação pelo
Senado Federal (art. 128 §1 da CF/88).
Os atos, em geral, que dependem de autorização, aprovação, proposta,

parecer, laudo técnico, homologação, visto, etc., são atos compostos.
ATENÇÃO!
Existe divergência doutrinária e das Bancas Examinadoras de Concursos Públicos a
respeito deste exemplo DO Procurador Geral, e outros similares. A FCC, por
exemplo, considera ato composto, algumas bancas consideram o ato como
complexo.
Cabe ao candidato pesquisar sobre a posição de sua Banca Examinadora.
Existe também divergência jurisprudencial.

O ato de aposentadoria dos servidores públicos é considerado pelo STF como ato
complexo, o qual se aperfeiçoa com o registro do ato inicial de aposentadoria .
Superior Tribunal de Justiça: “A aposentadoria de servidor público não é ato
complexo, pois não se conjugam as vontades da Administração e do Tribunal de
Contas para concedê-la. São atos distintos e praticados no manejo de
competências igualmente diversas, na medida em que a primeira concede e o
segundo controla sua legalidade”(STJ ED-REsp 1.187.203). Segundo essa visão, a
decisão da Corte de Contas possuiria natureza jurídica meramente declaratória, e
não constitutiva da aposentação, reforma ou pensão (STJ AgR-REsp 1.168.805).
Ano: 2012. Banca: CESPE. Órgão: MPOG. Prova: Analista de
Infraestrutura
Acerca da classificação dos atos administrativos, julgue o item abaixo.
Os atos administrativos classificam-se, quanto à formação da vontade

administrativa, em atos simples, compostos e complexos,
constituindo a aposentadoria de servidor público exemplo de ato
administrativo complexo.
EXEMPLO: Ano: 2001 - Banca: CESPE - Órgão: AJ/DF - Prova: Assistente
Jurídico
Acerca dos atos do poder público, julgue o item a seguir.
Ao ato administrativo cuja prática dependa de vontade única de um órgão
da administração, mas cuja exequibilidade dependa da verificação de outro
órgão, dá-se o nome de ato administrativo composto.
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: CESPE - Órgão: PC-PE - Prova: Delegado de

Polícia
Atos compostos resultam da manifestação de dois ou mais órgãos, quando
a vontade de um é instrumental em relação à do outro. Nesse caso,
praticam-se dois atos: um principal e outro acessório.
Externo - Área Planejamento - Administração
Com relação aos atos administrativos e suas classificações, julgue o item

seguinte.
Atos administrativos de gestão são atos praticados pela administração

pública como se fosse pessoa privada, o que afasta a supremacia que lhe é
peculiar em relação aos administrados. Atos administrativos de império,
por sua vez, são aqueles praticados de ofício pelos agentes públicos e
impostos de maneira coercitiva aos administrados, os quais estão
obrigados a obedecer-lhes.
EXEMPLO: Ano: 2005 - Banca: ESAF - Órgão: Receita Federal -
Prova: Auditor Fiscal

A classificação dos atos administrativos em atos de império e atos de
gestão ampara-se na teoria de personalidade dupla do Estado.
Aplicada em: 2017. Banca: CESPE. Órgão: MPE-RR. Prova: Promotor de
Justiça Substituto
Decreto de um governador estadual estabeleceu que determinado tema

fosse regulamentado mediante portaria conjunta das secretarias estaduais
A e B. Um ano depois de editada a portaria conjunta, nova portaria,
editada apenas pela secretaria A, revogou a portaria inicial.
Nessa situação, considerando-se o entendimento do STJ,

I a segunda portaria não poderia gerar efeitos revocatórios.
II a revogação de ato complexo, ou seja, ato formado pela manifestação de

dois ou mais órgãos, demanda a edição de ato igualmente complexo; vale
dizer, formado pela manifestação dos mesmos órgãos subscritores do ato a
ser revogado.
Aplicada em: 2017. Banca: CESPE. Órgão: MPE-RR. Prova: Promotor de
Justiça Substituto
A respeito das asserções I e II, assinale a opção correta.
a) A asserção I é falsa, e a II é verdadeira.
b) As asserções I e II são falsas.
c) As asserções I e II são verdadeiras, e a II é uma justificativa correta da I.
d) As asserções I e II são verdadeiras, mas a II não é uma justificativa

correta da I.
Quanto ao Efeito Jurídico
a) Atos Administrativos Constitutivos

Ato constitutivo é aquele que cria uma nova situação jurídica individual
para seus destinatários, em relação à administração. Pode ser o
reconhecimento de um direito ou a imposição de uma obrigação ao
administrado. O que importa é que o ato crie uma situação jurídica
nova, como ocorre na concessão de uma licença, na nomeação de
servidores, na aplicação de sanções administrativas etc.
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: FGV - Órgão: IBGE - Prova: Analista de Processos
Em matéria de classificação do ato administrativo quanto ao critério dos efeitos, um
parecer elaborado por servidor de fundação pública federal a pedido de seu superior
hierárquico possui natureza de ato constitutivo, pois altera uma relação jurídica,
criando, modificando ou extinguindo direitos e os efeitos serão suportados
obrigatoriamente pelo administrado;
( ) CERTO ( x ) ERRADO
Essa questão foi baseada no conceito da Profª Di Pietro, ao qual nós
discordamos, com o devido respeito à ilustre doutrinadora. De acordo
com a Profª Di Pietro, relativo aos efeitos dos atos administrativos, o ato
pelo qual a Administração cria, modifica ou extingue um direito ou uma
situação do administrado denomina-se ato administrativo constitutivo.
Para nós, ato administrativo constitutivo apenas cria, não modifica nem
extingue um direito ou uma situação do administrado, conforme será
analisado nos itens “b” e “c” adiante.
Porém determinadas Bancas Examinadoras utilizam esse conceito,

também adotado por José dos Santos C. Filho.
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: OBJETIVA - Órgão: Prefeitura de Terra de
Areia – RS - Prova: Agente Administrativo Auxiliar
De acordo com DI PIETRO, relativo aos efeitos dos atos administrativos,

o ato pelo qual a Administração cria, modifica ou extingue um direito ou
uma situação do administrado denomina-se ato:
a) Enunciativo.
b) Declaratório.
c) Constitutivo.
d) Proveito.
e) Nulo.
Quanto ao Efeito Jurídico
b) Atos Administrativos Desconstitutivos ou Extintivos

Ato Extintivo é aquele que põe fim a situações jurídicas individuais
existentes. São exemplos a cassação de uma autorização de uso de bem
público, a demissão de um servidor, a decretação de caducidade de uma
concessão de serviço público etc.
c) Atos Administrativos Modificativos

Ato Modificativo é aquele que tem por fim alterar situações
preexistentes, sem provocar a sua extinção. O ato modifica uma
determinada situação jurídica a ele anterior, mas não suprime direitos
ou obrigações. São exemplos: a alteração de horários numa dada
repartição, a mudança de local da realização de uma reunião etc.
d) Atos Administrativos Declaratórios
Ato declaratório é aquele que apenas afirma a existência de um fato ou de
uma situação jurídica anterior a ele, preexistente. Confere certeza jurídica
quanto à existência do fato ou situação nele declarada. Não cria situação
jurídica nova, tampouco modifica ou extingue uma situação existente.
Exemplos: certidões de regularidade fiscal, atestados médicos etc.
e) Atos Administrativos Enunciativos

Atos enunciativos seriam tão somente os atos que contêm um juízo de
valor, uma opinião, uma sugestão ou recomendação de atuação
administrativa. São exemplos típicos os pareceres. O que os caracteriza é
não produzirem efeitos jurídicos por si sós, dependendo de outro ato, de
conteúdo decisório, que eventualmente adote como razão de decidir a
fundamentação expedida no ato enunciativo.
Quanto ao Vício
a) Atos Administrativos Válidos

Ato válido é o que está em total conformidade com o ordenamento
jurídico. Observou integralmente as exigências legais e infralegais impostas
para que seja regularmente editado, bem como os princípios jurídicos.
Ato válido não contém qualquer vício, qualquer irregularidade, qualquer
ilegalidade.
b) Atos Administrativos Nulos

Ato nulo é aquele que nasce com vício insanável (não há como corrigir),
normalmente resultante da ausência de um dos seus elementos
constitutivos, ou de defeito substancial em algum deles. O ato nulo está
em desconformidade com a lei ou com os princípios jurídicos (é um ato
ilegal ou ilegítimo) e seu defeito não pode ser convalidado (corrigido).
O ato nulo não pode produzir efeitos válidos para as partes. A anulação
do ato retira-o do mundo jurídico com eficácia retroativa (ex tunc),
desfazendo os efeitos já produzidos pelo ato e impedindo que ele
permaneça gerando efeitos.
ATENÇÃO: Os efeitos que o ato eventualmente já tenha produzido perante

terceiros de boa-fé são mantidos, não são desconstituídos – Princípio da
Segurança Jurídica, em sua acepção subjetiva.
EXEMPLO: Situação em que tenha havido vício insanável no ato da posse

de um servidor público – o servidor foi empossado em cargo privativo de
bacharel em direito, mas não era graduado, apresentou um diploma falso,
suponha-se. Verificada posteriormente a ilegalidade, a administração ou o
Poder Judiciário deverão anular o ato de posse, desfazendo, para as partes
(servidor e administração), retroativamente, os vínculos funcionais
nascidos daquele ato.
Observação!
A anulação não alcançará, porém, os atos praticados pelo servidor que

tenham terceiros de boa-fé como destinatários. Assim, se o servidor
expediu uma certidão para Fulano, que desconhecia a ilegalidade da
situação funcional do servidor (estava na condição de “agente de fato”),
a certidão será válida e produzirá todos os efeitos que lhe são próprios.
Não se pode falar em direito adquirido à manutenção de um ato nulo. O
que se tem é a proteção a direitos já produzidos de terceiros (Princípio
da confiança legítima e da boa-fé) afetados pelo ato nulo. Mas só esses
efeitos serão mantidos, não o ato em si.
c) Atos Administrativos Inexistentes
Ato inexistente é aquele que possui apenas aparência de manifestação
de vontade da administração pública, mas, em verdade, não se origina
de um agente público, mas de alguém que se passa por tal condição,
como o usurpador de função.
EXEMPLO: Um médico sem qualquer vínculo com a administração

pública que, para fazer um “favor” solicitado por um amigo, titular de
um cargo público de médico em um hospital federal, “substitui” este no
dia de seu plantão, trabalhando em seu lugar. O médico “substituto”,
nesse caso está na condição de usurpador de função. Caso ele pratique
atos com aparência de atos administrativos, serão eles atos inexistentes.
Obs. O ato inexistente nenhum efeito produz, nem mesmo perante

terceiros de boa-fé.
É verdade que o Estado pode ser condenado a indenizar o particular
que eventualmente sofra prejuízo em decorrência do ato inexistente, se
o particular ajuizar uma ação civil de reparação de danos. Mas, a
indenização não é efeito do ato inexistente em si mesmo considerado,
e sim uma consequência de uma omissão estatal culposa que
possibilitou uma situação geradora de um dano ao particular.
Outra diferença entre o ato nulo e o ato inexistente é o dado pela Lei
9.784/1999 (lei federal):
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de

que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada
má-fé.
O ato inexistente não tem prazo decadencial para ser declarada a sua
inexistência.
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: CESPE - Órgão: TCE-PA - Prova: Auditor de
Controle Externo - Área Fiscalização - Direito
A respeito do controle da administração pública, do processo

administrativo e da licitação, julgue o item a seguir.
A má-fé do destinatário, quando comprovada, afasta a incidência do

prazo decadencial conferido à administração para anular o ato
administrativo.
FUNDAMENTO: Art. 54 da Lei nº 9.784/99.

d) Atos Administrativos Anuláveis
Ato anulável é o que apresenta vício sanável, ou seja, passível de

convalidação (correção) pela própria administração que o praticou,
desde que ele não seja lesivo ao interesse público, nem cause
prejuízos a terceiros.
Os vícios sanáveis, passíveis de correção, são:
- o vício de competência quanto à pessoa, exceto se tratar de

competência exclusiva; e
- o vício de forma, a menos que se trate de forma exigida pela lei como
condição essencial à validade do ato.
Quanto à Formação
a) Atos Administrativos Perfeitos
Ato perfeito é aquele que está pronto, terminado, que já concluiu o seu
ciclo, suas etapas de formação.
Exemplo: um ato de homologação de um concurso público que tenha sido
escrito, motivado, assinado e publicado na imprensa oficial é um ato
perfeito, pois completou sua formação, já passou por todas as fases
integrantes de sua produção.
b) Atos Administrativos Imperfeitos

Ato imperfeito é aquele que não completou o seu ciclo de formação, como
uma minuta de um parecer ainda não assinado, o voto proferido pelo
conselheiro relator em uma decisão de processo administrativo em
julgamento no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais CARF do
Ministério da Fazenda, ou um ato não publicado, caso a publicação seja
exigido por lei.
Rigorosamente, o ato imperfeito ainda nem existe como ato
Quanto à Possibilidade de Produzir Efeitos
a) Atos Administrativos Eficazes

Ato eficaz é aquele que já está disponível para a produção de seus
efeitos próprios; a produção de efeitos não depende de evento
posterior, como uma condição suspensiva, um termo inicial ou um ato
de controle (aprovação, homologação, ratificação, visto, etc.).
b) Atos Administrativos Pendentes

Ato pendente é aquele que, embora perfeito, está sujeito a condição
(evento futuro e incerto) ou termo (evento futuro e certo) para que
comece a produzir efeitos.
O ato pendente é o ato perfeito que ainda não está apto a produzir
efeitos, por não haver implementado o termo (prazo de início) ou a
condição a que está sujeito.
a) Atos Administrativos Eficazes
Ato eficaz é aquele que já está disponível para a produção de seus
efeitos próprios; a produção de efeitos não depende de evento
posterior, como uma condição suspensiva, um termo inicial ou um ato
de controle (aprovação, homologação, ratificação, visto, etc.).
b) Atos Administrativos Pendentes

Ato pendente é aquele que, embora perfeito, está sujeito a condição
(evento futuro e incerto) ou termo (evento futuro e certo) para que
comece a produzir efeitos.
O ato pendente é o ato perfeito que ainda não está apto a produzir
efeitos, por não haver implementado o termo (prazo de início) ou a
condição a que está sujeito.
d) Atos Administrativos Ineficazes
Ato ineficaz é expressão genérica aplicável a qualquer ato que não

tenha possibilidade efetiva de produzir efeitos atuais. Exemplos:
- Todo ato imperfeito é ineficaz;
- Um ato extinto é ineficaz;
- Um ato exaurido é ineficaz;
- Todo ato pendente é ineficaz;
Esclarecedora as palavras do Prof. Celso Antônio B. de Mello, acerca das

relações entre os conceitos de perfeição, validade e eficácia:
O ATO PODE, ENTÃO, SER:
a) Perfeito, válido e eficaz – concluiu o ciclo de formação, encontra-se ajustado

às exigências legais e está disponível para deflagrar seus efeitos típicos;
b) Perfeito, inválido e eficaz – conclui o ciclo de formação e apesar de não se

achar conformado às exigências normativas, encontra-se produzindo os efeitos
que lhe seriam inerentes;
c) Perfeito, válido e ineficaz – conclui o ciclo de formação, está ajustado às

exigências legais, mas não está pronto para a eclosão de seus efeitos típicos, por
depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou autorização,
aprovação ou homologação, a serem manifestadas por uma autoridade
controladora;
d) Perfeito, inválido e ineficaz – esgotou o ciclo de formação, está em

desconformidade com a ordem jurídica e seus efeitos ainda não podem fluir.
Observações!
Alguns doutrinadores fazem distinção entre ato eficaz e ato exequível.
Porém, o que aparece em questões de concurso público, com maior
frequência, é o conceito de ato eficaz como sinônimo de ato exequível.
Para parte da doutrina, exequibilidade é a efetiva disponibilidade que tem

a Administração para dar operatividade ao ato, ou seja, executá-lo em
toda a inteireza, enquanto eficácia é a idoneidade que tem o ato
administrativo para produzir seus efeitos.
Para José dos Santos C. Filho “se o ato completou seu ciclo de formação,
podemos considerá-lo eficaz, e isso ainda que dependa de termo ou
condição futuros para ser executado. O termo e a condição, como veremos
adiante, podem constituir óbices à operatividade do ato, mas nem por isso
descaracterizam sua eficácia”.
Destarte, esses doutrinadores não adotam a denominação de ato
administrativo pendente.
Ano: 2015 - Banca: ESAF - Órgão: ESAF - Prova: Analista de Planejamento e
Orçamento - Conhecimentos Gerais
Sobre os atos jurídicos e sua classificação, julgue os itens abaixo,

classificando-os como certos ou errados. Em seguida, assinale a opção que
corresponda às suas respostas.
I- Perfeito, válido e eficaz ─ quando o ato completou o seu ciclo de

formação, encontra-se conforme as exigências legais e está disponível para
a produção dos efeitos jurídicos que lhe são típicos.
II- Perfeito, inválido e eficaz ─ quando o ato concluiu todas as etapas do seu
ciclo de formação, encontra-se em desconformidade com a ordem jurídica
e está produzindo os efeitos jurídicos que lhe são próprios.
III- Perfeito, válido e ineficaz – já completou o seu ciclo de formação, foi
editado conforme a lei e ainda não se encontra disponível para a fruição
dos seus efeitos típicos, por depender de uma condição suspensiva, termo
inicial, ou complementação por outro órgão controlador.
IV- Perfeito, inválido e ineficaz – quando o ato concluiu todas as fases do

ciclo de formação, está em desconformidade com o sistema normativo e
ainda não se encontra disponível para a produção de seus efeitos típicos ou
próprios, por depender de uma condição suspensiva, ou a chegada de um
termo ou, ainda, a prática de um ato complementar por outro órgão.
V- Inválido, eficaz e inexequível – quando o ato se encontra desconforme a

lei, tem disposição para produzir de imediato os seus efeitos jurídicos e
ainda não é exequível ou operante, por estar sujeito a condição ou termo
futuro para sua exequibilidade ou operatividade.
Estão corretos apenas os itens:
a) I, II, III e IV.

b) I, II e III.
c) II, IV e V.
d) II, III, IV e V.
e) Todos os itens estão corretos.
Vale a pena mencionar a distinção feita por Celso Antônio Bandeira de
Mello quanto aos possíveis efeitos do ato administrativo. Para o referido
autor, é possível distinguir os efeitos típicos, ou próprios, dos efeitos
atípicos. Assim, o efeito típico (ou próprio) do ato de nomeação de servidor
público é habilitar alguém a assumir um cargo público. Por sua vez, o ato
de demissão de servidor público produz o efeito típico de desligar o
servidor do serviço público. De outro lado, os atos administrativos também
podem produzir efeitos atípicos, ou seja, efeitos que não resultam do
conteúdo específico do ato. Os efeitos atípicos podem ser de duas
espécies: a) efeitos preliminares (ou prodrômicos); b) efeitos reflexos.
Os efeitos preliminares ou prodrômicos são aqueles que surgem com a
edição do ato e perduram até o momento da produção dos seus efeitos
típicos. Como exemplo, tem-se a hipótese de atos sujeitos a controle de
outro órgão, como é o caso da aposentadoria concedida pela administração
que se submete a controle por parte do Tribunal de Contas. No momento
em que um ato de aposentadoria de servidor é emitido, surgem os efeitos
atípicos prodrômicos de afastar o interessado e o de submeter o ato à
apreciação do órgão controlador, que tem o dever-poder de realizar o
controle. O efeito preliminar somente desaparece quando o controle é
efetivado, não podendo ser suprimido pela autoridade editora do ato.
Além dos efeitos atípicos preliminares, também é possível a ocorrência de

efeitos atípicos reflexos, que são aqueles que atingem terceiros que não
eram sujeitos passivos da relação jurídica estabelecida com a
Administração Pública. Um bom exemplo é a hipótese de desapropriação
de um bem que estava locado, gerando o efeito reflexo de encerrar a
relação locatícia firmada com terceiro.
Ano: 2006 - Banca: FCC - Órgão: Prefeitura de Manaus -
Prova: Procurador
A respeito dos atos administrativos, julgue as assertivas.
Distingue-se nos atos administrativos efeitos típicos e efeitos

prodrômicos. Típicos são aqueles específicos de determinadas
categorias de ato; prodrômicos, os contemporâneos à emanação do ato.
Ano: 2009 - Banca: CESPE - Órgão: PC-RN - Prova: Delegado de Polícia
A respeito dos atos administrativos, julgue a assertiva.
Os efeitos atípicos dos atos administrativos subdividem-se em

prodrômicos e reflexos. Os primeiros existem enquanto perdura a
situação de pendência do ato; os segundos atingem terceiros não
objetivados pelo ato.
Quanto à natureza das situações jurídicas que criam
Trata-se de uma classificação bastante relevante, proposta por Duguit e

esposada no Brasil por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello e Celso Antônio
Bandeira de Mello. Para tais autores, no que concerne às situações
jurídicas que geram, os atos administrativos podem ser classificados como
atos-regra, atos subjetivos e atos-condição.
a) Atos-regra
São aqueles em que estão presentes a generalidade e a abstração. São
gerais porque não possuem destinatários específicos e determinados,
irradiando seus efeitos para quaisquer pessoas que se ponham em
situações reguladas pelo ato; são abstratos porque versam sobre
hipóteses, e não sobre situações concretas.
Nessa linha, por exemplo, temos a Resolução 141/2010 da Agência
Nacional de Aviação Civil (ANAC), que, entre outras coisas, dispõe sobre
atrasos e cancelamentos de voos e sobre as hipóteses de preterição de
passageiros. As disposições são gerais, pois não se destinam a
passageiro “A” ou “B”, mas a qualquer pessoa que se ponha nas infelizes
situações disciplinadas pela norma; são, também, abstratas, pois não
versam sobre algum atraso que aconteceu no mundo concreto, mas sim
sobre a hipótese de eles ocorrerem, estipulando-lhes as consequências.
Por serem impessoais, os atos-regra podem a qualquer tempo ser
modificados pela autoridade que os expediram, não sendo cabível a
invocação de direito adquirido à manutenção das regras deles
constantes.
b) Atos administrativos subjetivos
De maneira diametralmente oposta, os atos subjetivos são aqueles
individuais e concretos. São individuais porque são destinados a pessoas
específicas e determinadas, criando situações particulares; são concretos
porque não versam sobre hipóteses, mas sobre fatos. A título de exemplo,
temos a Portaria 823/2007, também da ANAC, que determinou à Empresa
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO) que fossem
encaminhadas, no prazo de dez dias, as informações acerca da capacidade
instalada dos aeroportos por ela administrados. O ato foi individual, tendo
um destinatário específico e determinado (a INFRAERO); também foi
concreto, pois versava sobre uma situação concreta (a empresa deveria
enviar as informações no prazo solicitado), e não sobre uma mera hipótese
(o que aconteceria se, por exemplo, a ANAC estipulasse que em caso de
necessidade a INFRAERO solicitasse à Agência autorização para prorrogar o
horário de funcionamento dos aeroportos em que eventualmente
houvesse excesso de demanda).
c) Atos-condição
Por fim, os atos-condição são aqueles em que alguém, mediante uma manifestação
de vontade, põe-se em uma situação jurídica estabelecida em um ato-regra,
subordinando-se ao regime jurídico daí decorrente. A título de exemplo, temos o caso
do particular aprovado em concurso público que toma posse no cargo efetivo para o
qual foi nomeado. A partir da posse, o particular se torna servidor público e passa a se
subordinar ao regime jurídico unilateralmente estabelecido pelo ente político a que se
vinculou. Percebesse que o ato-condição em muito se assemelha ao ato de firmar o
que, em direito privado, denominamos “contrato de adesão”, pois, neste, o
contratante-aderente apenas tem a liberdade de aderir ou não à avença cujas regras
são preestabelecidas, sem oportunidade de modificá-las. É o que acontece, por
exemplo, quando vamos firmar, como usuários, um contrato com uma empresa
prestadora de serviço de telefonia. Normalmente o contrato é padrão, consistindo-se
num formulário que não permite negociação de cláusulas. Da mesma forma,
retomando o exemplo anterior, o nomeado decide entre tomar ou não tomar posse,
não tendo condições de modificar o regime jurídico a que se submeterá. Se, por
exemplo, o nomeado para cargo público federal estiver inconformado com o fim dos
anuênios (acréscimo de 1% aos vencimentos que o servidor passava a fazer jus a cada
ano de exercício), poderá decidir por não tomar posse, mas não terá como reinserir a
regra no seu regime jurídico.
Registramos, por oportuno, que a inalterabilidade do regime jurídico somente
é oponível ao particular que a ele adere mediante a prática do ato-condição,
pois o ente estatal pode, unilateralmente, alterar tal regime, como o fez no
momento em que, por lei, extinguiu os anuênios.
Em suma, podemos afirmar que a posse é ato-condição para que determinada
pessoa se submeta ao regime jurídico preestabelecido e alterável
unilateralmente pelo ente que o estabeleceu.
Em face do conceito e do exemplo citado, podemos perceber que no mais das

vezes o que a doutrina denomina “ato-condição” não se enquadra no
conceito de ato administrativo, dado que não emana da administração ou de
quem lhe faça as vezes, mas sim do particular que manifesta um ato de
vontade e se submete a determinado regime jurídico. No entanto, o estudo de
tais atos é importante para a compreensão do instituto “ato administrativo”,
pois, em virtude da prática de um ato-condição, o particular pode se submeter
ao regime estipulado em um ato-regra, sendo conveniente diferenciá-los.
EXEMPLO: Ano: 2005 - Banca: ESAF - Órgão: Receita Federal - Prova: Auditor-Fiscal
A propósito dos atos administrativos, julgue o item abaixo.
Ato-regra é aquele pelo qual alguém se vincula a uma situação jurídica
preestabelecida, sujeita a alterações unilaterais.
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: FCC - Órgão: PGE-MT - Prova: Procurador do Estado
A propósito dos atos administrativos, julgue o item abaixo.
O decreto regulamentar constitui um ato-regra, simples, imperativo e externo.
São atos-regra, pois criam situações gerais, abstratas e impessoais, sendo
modificáveis a qualquer tempo pela vontade de quem os produziu, sem que possa
opor direito adquirido à persistência dessas regras (exemplo: regulamento); são
simples, pois editados por um só órgão (Chefia do Poder Executivo); imperativos,
pois impõe sua determinação independente da vontade de terceiros; e externos,
pois de alcance abrangente aos administrados e servidores.
REQUISITOS DE VALIDADE OU
ELEMENTOS DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS
A doutrina, baseada na lei que regula a ação popular (Lei 4.717/1965),
em seu art. 2º, costuma apontar cinco assim chamados requisitos de
validade ou elementos dos atos administrativos: competência ou
sujeito, finalidade, forma, motivo e objeto.
São requisitos de validade, porque o ato que não atenda a um deles,

isto é, o ato praticado em desacordo com o que a lei estabeleça para
cada requisito, será, em regra, um ato nulo – nos casos de vício nos
elementos competência ou forma, dependendo do vício, o ato poderá
ser apenas anulável, vale dizer, potencialmente apto a ser convalidado.
A expressão “elemento” significa algo que integra uma

determinada estrutura, ou seja, faz parte do “ser”, logo, se
ausente, provoca a sua invalidação.
Lei 4.717/1965. Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das
entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-

se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas
atribuições legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou

irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em

violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de

direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando

a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de
competência.
Com relação aos atos administrativos e suas classificações, julgue o item

seguinte.
Motivação, finalidade, competência, forma e objeto constituem

elementos obrigatórios do ato administrativo e requisitos de validade da
sua prática, de modo que a ausência de qualquer um desses elementos
implica a nulidade do ato praticado.
 COMPETÊNCIA:
É o poder decorrente da lei conferido ao agente administrativo para o
desempenho regular de suas atribuições. Somente a lei pode
determinar a competência dos agentes na exata medida necessária para
alcançar os fins desejados. É um elemento sempre vinculado.
Celso Antonio Bandeira de Mello enumera as principais características

do elemento: a) Exercício obrigatório para órgãos e agentes públicos; b)
Intransferível. Vale lembrar que a delegação permitida pela lei não
transfere a competência, mas sim a execução temporária do ato. c)
Imodificável pela vontade do agente; d) Imprescritível, já que o não
exercício da competência não gera a sua extinção
A fonte da competência deriva de norma expressa legal ou
constitucional.
Isso não impede que certas competências sejam estipuladas por

atos administrativos. Isso porque, derivando a competência do
órgão por lei, nada impede que este edite atos de natureza
secundário, complementando a lei e definindo competência.
Conclusão: a competência administrativa por derivar de texto

expresso da constituição, da lei ou de normas administrativas.
José Carvalho Filho ensina duas características importantes da
competência:
1 – INDERROGABILIDADE: a competência de um órgão não se

transfere para outro, seja por acordo ou seja pela omissão.
2 – IMPRORROGABILIDADE: incompetência não se transmuda em

competência.
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: ESAF - Órgão: FUNAI -
Prova: Conhecimentos Gerais
Assinale a opção que corresponda ao requisito de validade do ato

administrativo que configura “o círculo definido por lei dentro do qual
podem os agentes exercer legitimamente sua atividade”. (CARVALHO
FILHO, José dos Santos. Manual do Direito Administrativo. 27 ed. São
Paulo: Atlas, 2014, p. 106).
a) Competência. b) Forma. c) Motivo. d) Objetivo. e) Finalidade.

O Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello trata com grande profundidade do
tema “competências públicas”. O autor dá grande ênfase ao fato de que os
agentes públicos têm, acima de tudo, deveres e que somente para o
cumprimento desses deveres é que o direito lhes confere poderes ou
prerrogativas especiais.
O autor enumera as seguintes características da competência:
a) é de exercício obrigatório para os órgãos e agentes públicos;
b) é irrenunciável. Não obstante, o exercício da competência (e não a sua

titularidade) pode ser parcial e temporariamente delegado, desde que
atendidos os requisitos legais. A delegação, de toda sorte, não implica renúncia
à competência pela autoridade delegante, que permanece apta a exercer a
função que delegou, concorrentemente com o agente que recebeu a
delegação. Ademais, a autoridade delegante pode revogar a delegação a
qualquer tempo;
c) é intransferível. Valem aqui, as mesmas observações feitas acima, para o
item b.
d) é imodificável pela vontade do agente. É a lei que estabelece as

competências, somente mediante lei podem elas ser alteradas, e não por
algum ato de vontade dos agentes administrativos;
e) é imprescritível, pois o não exercício da competência, não importa por

quanto tempo, não a extingue, permanecendo ela sob a titularidade
daquele a quem a lei atribuiu.
f) é improrrogável, significando que o fato de um órgão ou agente

incompetente praticar um ato não faz com que ele passe a ser considerado
competente, salvo disposição legal expressa que assim estabeleça.
Assinale a opção correta a respeito dos atos administrativos.
A competência administrativa pode ser transferida e prorrogada pela

vontade dos interessados.
DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO
DE COMPETÊNCIA
LEI 9.784/1999
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos
administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de
delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver

impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos
ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de
índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação

de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
A regra geral é a possibilidade de delegação de competência (deve ser de

apenas parte da competência do órgão ou agente, não de todas as suas
atribuições), a qual somente não é admitida se houver impedimento legal.
EXEMPLO: Ano: 2004 - Banca: CESPE - Órgão: MP/TCU -
Prova: Procurador
Um órgão administrativo e seu titular não podem, sem previsão legal
expressa, delegar parte de sua competência a outros órgãos ou titulares.
EXEMPLO: Ano: 2015 - Banca: CESPE - Órgão: TCU - Prova: Procurador

No que se refere a competência administrativa, julgue a assertiva
seguinte.
Não se pode delegar aos presidentes de órgãos colegiados
a competência administrativa atribuída a esses órgãos.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
A própria Lei 9.784/1999, desde logo, proíbe a

delegação de competências para a prática de
determinados atos administrativos, conforme
estabelecido no art. 12.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio
oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os
limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o
recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
Observações:
A delegação deve ser feita por prazo determinado.
Ressalva de exercício: o exercício da atribuição pode não ser conferido

em sua plenitude ao agente delegado, e sim com restrições ou
ressalvas. Por exemplo, o delegante pode enumerar casos ou
circunstâncias em que o agente delegado necessite receber dele uma
autorização prévia específica para exercer a atribuição delegada, ou
mesmo especificar situações ou hipóteses em que fique vedado o
exercício da atribuição pelo delegado.
Art. 14. § 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela
autoridade delegante.
É um ato administrativo discricionário e revogável a qualquer tempo (precário).
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar

explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo
delegado.
A responsabilidade pela edição do ato recai sobre o delegado e não sobre o

delegante, e o ato praticado por delegação deve mencionar expressamente esse
fato.
EXEMPLO: Ano: 2015 - Banca: FUNIVERSA - Órgão: Secretaria da Criança
– DF - Prova: Especialista Socioeducativo
Em relação aos atos administrativos, julgue os itens a seguir.
1) Pode ser objeto de delegação, a outros órgãos ou a titulares

subordinados, a decisão acerca de recursos administrativos.
2) Os atos delegados são considerados como praticados pela autoridade

delegante.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos
relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de
competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
Avocar é chamar para si funções originariamente atribuídas a um

subordinado (Prof. Hely Lopes Meirelles).
Avocação é o ato mediante o qual o superior hierárquico traz para si,

temporariamente, o exercício – e não a titularidade – de determinada
competência que a lei confere a um subordinado. É uniforme na
doutrina o entendimento de que não é possível haver avocação sem
que exista hierarquia entre os agentes envolvidos.
Embora a avocação deva ser realizada apenas excepcionalmente, a lei
9.784/1999 nada dispõe acerca de competências que não possam ser
avocadas. A doutrina preleciona que a avocação não é possível
quando se tratar de competência exclusiva do subordinado.
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: CESPE - Órgão: TCE-PA
Acerca de função administrativa e atos administrativos, julgue o item a

seguir.
Situação hipotética: Um diretor de tribunal de contas editou ato

administrativo com desvio de finalidade. Após correição, o vício foi
detectado e comunicado ao presidente do tribunal.
Assertiva: Nessa situação, o presidente poderá avocar para si a
competência administrativa pertinente e convalidar o ato administrativo.
Na Situação hipotética, o presidente poderá avocar para si a competência

administrativa pertinente, mas não pode corrigir o ato com vício de
finalidade. O ato não é anulável, e sim nulo.
 FINALIDADE
A finalidade como princípio da administração pública é a mesma
finalidade descrita como requisito de validade dos atos administrativos.
A finalidade é um elemento sempre vinculado. Nunca é o agente
público quem determina a finalidade a ser perseguida em sua atuação,
mas sim a lei.
Podemos identificar nos atos administrativos:

a) uma finalidade geral, mediata ou indireta, que é sempre a mesma,
expressa ou implicitamente estabelecida na lei: a satisfação do interesse
público;
b) uma finalidade específica, imediata ou direta, que é o objetivo direto, o

resultado específico a ser alcançado, previsto na lei, e que deve determinar
a prática do ato.
Conforme já dito anteriormente, a doutrina tradicional coloca a finalidade
como elemento vinculado do ato administrativo. Como consequência, não é o
agente público quem determina a finalidade a ser perseguida, pois esta deve
sempre coincidir com o “interesse público”, nos termos expressa ou
implicitamente previstos na norma legal. Todavia, toda atuação administrativa
deve se nortear pela busca da finalidade pública em sentido amplo. Ocorre que
o conceito de “finalidade pública” é juridicamente indeterminado, admitindo-
se que o ato seja praticado na busca de diversos objetivos específicos. Assim,
por exemplo, se os recursos disponíveis são insuficientes para a realização de
todas as despesas previstas no orçamento, cabe à Administração decidir quais
serão efetuadas prioritariamente. Isso é feito de maneira relativamente
discricionária, pois eleger segurança pública como prioridade é defender
interesse público; priorizar saúde, também o é; educação, idem. Percebemos
que, sem se afastar da perseguição de fins públicos, a autoridade competente
pode eleger, com base em critérios discricionários de conveniência e
oportunidade, uma ou outra prioridade. É nesse contexto que parcela da
doutrina (minoritária) entende que a finalidade, em sentido amplo, é
elemento discricionário do ato administrativo.
Cada ato administrativo é praticado com um objetivo específico ou
implicitamente indicado na lei. O ato de remoção de um servidor de uma
localidade para outra deve servir para atender a necessidade de pessoal do
local de destino. Se o ato é praticado com o intuito de punir o servidor
desidioso, há desvio de finalidade – e, portanto, nulidade –, pois não há
previsão legal da busca de tal objetivo por meio da remoção. É nesse
sentido que alguns doutrinadores afirmam que somente analisada em
sentido estrito a finalidade constitui elemento vinculado do ato
administrativo.
A finalidade, segundo os ensinamentos de Di Pietro, é

o resultado que a Administração deve alcançar com a
prática do ato. É aquilo que se pretende com o ato
administrativo. De acordo com o princípio da
finalidade, a Administração Pública deve buscar
sempre o interesse público e, em uma análise mais
restrita, a finalidade determinada pela lei. É um
elemento sempre vinculado.
Ano: 2009 - Banca: CESPE - Órgão: TRF 5.ª Região - Prova: Juiz Substituto
Acerca dos atos administrativos, julgue o item a seguir.
Alguns doutrinadores entendem que o elemento finalidade do ato

administrativo pode ser discricionário. Isso porque a finalidade pode ser
dividida entre finalidade em sentido amplo, que se identifica com o
interesse público de forma geral, e finalidade em sentido estrito, que se
encontra definida na própria norma que regula o ato. Assim, a primeira
seria discricionária e a segunda, vinculada.
( x ) CERTO ( ) ERRADO
Percebe-se que a banca foi extremamente cuidadosa ao iniciar a assertiva

com a expressão “alguns doutrinadores entendem...”, uma vez que a tese
invocada é minoritária.
Obs. No entanto, têm sido mais comuns questões que adotam a
doutrina tradicional, segundo a qual a finalidade é elemento sempre
vinculado do ato administrativo, sem distinguir os sentidos amplo e
estrito. Exemplo desse modo de abordagem foi adotado pelo próprio
CESPE, na prova para o cargo de Técnico de Controle Externo do
TCU/2007, ao considerar correta a seguinte afirmação: “A finalidade dos
atos administrativos é sempre um elemento vinculado, pois o fim
desejado por qualquer ato administrativo é um interesse público”.
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: CESPE - Órgão: PC-PE - Prova: Escrivão de

A alteração da finalidade expressa na norma legal ou implícita no
ordenamento da administração caracteriza desvio de poder que dá causa à
invalidação do ato.
O desrespeito ao interesse público constitui abuso de poder sob a
forma de desvio de finalidade, ofendendo também os princípios da
moralidade e da impessoalidade
Exemplo típico de desvio de finalidade é o caso em que o Estado

desapropria determinado imóvel de algum desafeto com o
proposito de prejudicá-lo. Ou como exemplificado por José
Carvalho Filho, a prática de conceder vantagens apenas a
servidores apaniguados.
 FORMA
A forma é o modo de exteriorização do ato administrativo (critério
estático), bem como a própria formação do ato (critério dinâmico).
Todo ato administrativo é, em princípio, formal, e a forma exigida pela

lei quase sempre é a escrita. Existem, entretanto, atos administrativos
não escritos, como por exemplo: ordens verbais do superior ao seu
subordinado; gestos, apitos e sinais luminosos na condução do trânsito;
cartazes e placas que expressam uma ordem da administração pública,
tais quais as que proíbem estacionar, proíbem fumar etc.
A doutrina tradicional costuma classificar a forma dos atos

administrativos como elemento vinculado. Atualmente, esse tema é
controverso.
A nosso ver, o assunto deve ser assim tratado:
a) quando a lei não exigir forma determinada para os atos administrativos,

cabe à administração adotar aquela que considere mais adequada, conforme
seus critérios de conveniência e oportunidade administrativas; a liberdade da
administração é, entretanto, estreita, porque a forma adotada deve
proporcionar segurança jurídica e, caso se trate de atos restritivos de direitos
ou sancionatórios, deve possibilitar que os administrados exerçam
plenamente o contraditório e a ampla defesa;
b) quando a lei expressamente exigir forma determinada para a validade dos

atos administrativos, a inobservância acarretará a sua nulidade.
A motivação – declaração escrita dos motivos que ensejaram a prática do ato –

integra a forma do ato administrativo. A ausência de motivação, quando for
obrigatória, acarreta nulidade do ato, por vício de forma (nesses casos, a lei
considera a forma “ato com motivação expressa” essencial à validade do ato).
É possível identificar na doutrina duas maneiras distintas de definir a
forma como elemento do ato administrativo. A primeira, de caráter mais
restrito, considera que a forma é o modo de exteriorização do ato
administrativo. A segunda, de natureza mais ampla, inclui no conceito
de forma não só o modo de exteriorização do ato, mas também todas as
formalidades que devem ser observadas no seu processo de formação.
É preciso esclarecer que as duas acepções estão corretas. Trata-se

apenas de modos distintos de examinar a questão. A primeira analisa a
forma do ato administrativo sob o aspecto estático (o aspecto exterior
do ato já formado). A segunda verifica a dinâmica da formação do ato
(procedimento administrativo).
A título de exemplo, imaginemos o ato de demissão de determinado
servidor. Na concepção restrita, a análise da forma desse ato se prende
apenas aos seus aspectos exteriores, tais como: a) se foi editada
portaria escrita; a) se consta na portaria a qualificação do servidor
(nome, matrícula e cargo); b) se a autoridade competente assinou a
portaria; c) se a portaria foi publicada no diário oficial etc. Na concepção
ampla, além dos aspectos anteriores, é verificado se as formalidades
que antecederam a emissão da portaria foram respeitadas. Nesse
sentido, o ato somente terá forma válida quando for precedido do
regular processo administrativo disciplinar.
No Direito Privado, a liberdade de forma do ato jurídico é a regra; no
Direito Público, a regra é o formalismo moderado. Não há necessidade
de que o ato se revista de formas rígidas e solenes, mas que ao menos
ele seja escrito. Mesmo tal exigência, contudo, não é absoluta, dado que
em alguns casos o agente público pode se manifestar de outro modo,
como ocorre nas ordens verbais transmitidas emergencialmente aos
subordinados ou no caso do agente de trânsito que transmite
orientações para os condutores por meio de gestos e silvos. Também é
digno de nota o caso da sinalização de trânsito, em que ordens emitidas
por autoridades competentes adotam a forma de figuras constantes de
placas (atos administrativos pictóricos) ou de semáforos (atos
administrativos eletromecânicos).
A propósito, o art. 22 da Lei 9.784/1999 prevê que “os atos do processo
administrativo não dependem de forma determinada senão quando a
lei expressamente a exigir”. O referido comando normativo, em uma
primeira leitura, parece indicar que haveria completa liberdade de
forma nos atos do processo administrativo. Contudo, a regra anterior é
complementada pelo § 1.º, do mesmo artigo, que estabelece que “os
atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com
a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade
responsável”.
EXEMPLO: Ano: 2004 - Banca: CESPE - Órgão: MP/TCU -

Prova: Procurador
Os atos do processo administrativo independem de forma determinada,
a menos que a lei expressamente o exija.
Francisco Saint Clair e Mario Mattos, afirmam que o ato deve respeitar a
forma exigida para a sua prática. É a materialização, ou seja, como o ato se
apresenta no mundo real. A regra na Administração Pública é que todos os
atos são formais (princípio da solenidade das formas), diferentemente do
direito privado que se aplica a liberdade das formas, contudo, em atenção ao
Art. 15 do Novo Código de Processo Civil, faz-se necessário a remissão para
alguns artigos da Lei 13.105/15, por serem plenamente aplicáveis no âmbito
do direito administrativo, quais sejam: Art. 276. Quando a lei prescrever
determinada forma sob pena de nulidade, a decretação desta não pode ser
requerida pela parte que lhe deu causa. Art. 277. Quando a lei prescrever
determinada forma, o juiz considerará válido o ato se, realizado de outro
modo, lhe alcançar a finalidade. Art. 283. O erro de forma do processo
acarreta unicamente a anulação dos atos que não possam ser aproveitados,
devendo ser praticados os que forem necessários a fim de se observarem as
prescrições legais. Parágrafo único. Dar-se-á o aproveitamento dos atos
praticados desde que não resulte prejuízo à defesa de qualquer parte.
Entendemos ser plenamente possível a aplicação dos artigos
mencionados no âmbito do Direito Administrativo, principalmente no
que se refere aos processos administrativos regidos pela Lei 9.784/99.
Quanto a solenidade temos duas situações:
1 – o ato deve ser escrito, registrado e publicado
2 - Excepcionalmente, podem ser praticados atos administrativos

através de gestos e símbolos. Ex. semáforos de trânsito, apitos de
policiais etc.
 MOTIVO
O motivo é a causa imediata do ato administrativo. É a situação de fato
e de direito que determina ou autoriza a prática do ato, ou, em outras
palavras, o pressuposto fático e jurídico (ou normativo) que enseja a
prática do ato.
O que a definição acima pretende descrever é que os atos

administrativos são praticados quando ocorre a coincidência, ou
subsunção, entre uma situação de fato e uma hipótese descrita em
norma legal. Há um enquadramento de uma situação fática num tipo
legal, que enseja (dá causa, motivo) à prática do ato administrativo.
Vício de Motivo: A Lei 4.717/1965 descreve: “a inexistência dos motivos

se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se
fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente
inadequada ao resultado obtido”.
O seu enunciado permite identificar – assim como faz a doutrina – duas
variantes de vício de motivo:
a) Motivo inexistente
Melhor seria dizer fato inexistente. Nesses casos, a norma prevê:
somente quando presente o fato “x”, deve-se praticar o ato “y”. Se o ato
“y” é praticado sem que tenha ocorrido o fato “x”, o ato é viciado por
inexistência material do motivo.
Exemplo: a Lei 8.112/1990 determina que o servidor em estágio

probatório será avaliado quanto a cinco quesitos: assiduidade,
disciplina, capacidade de iniciativa, responsabilidade e produtividade.
Suponha-se que ao término do estágio probatório de determinado
servidor, a administração considere que ele deva ser reprovado e edite o
consequente ato de exoneração, declarando como motivo da
exoneração a inassiduidade do servidor.
Nessa hipótese, se for demonstrado que o servidor não faltava ao
serviço, nem se atrasava, teremos uma situação de motivo inexistente,
porque o fato afirmado pela administração não ocorreu. O ato de
exoneração é nulo, por inexistência de motivo.
Se a lei descreve mais de um fato como motivo suficiente,
isoladamente, para a adoção do ato, é possível que, mesmo diante da
prova da inexistência de um dos motivos eventualmente declarados
pela administração como justificativa da prática do ato, este subsista,
não caiba a sua anulação.
Exemplo: a lei estatui que presente o fato “a”, ou o fato “b”, deverá ser
emitido o ato “x”. Se a administração pratica o ato “x” e afirma, na
motivação, que estavam presentes os fatos “a” e “b”, mas, mais tarde,
fica provado que, na verdade, o fato “b” não ocorreu, não poderá o ato
ser anulado – pelo menos não por vício de motivo.
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: FCC - Órgão: Copergás - Prova: Auxiliar
Administrativo
Afrânio, Prefeito de determinado Município do Estado de Pernambuco,

exonerou ad nutum Onofre, servidor ocupante de cargo em comissão,
sob o fundamento de que o aludido cargo seria extinto por não ser mais
necessário às finalidades da municipalidade. Ocorre que o citado cargo
não foi extinto e, passados cinco dias da exoneração de Onofre, o
Prefeito nomeou outro servidor para o mesmo cargo. No caso narrado,
o ato de exoneração apresenta vício de motivo, na modalidade motivo
inexistente, aplicando-se a teoria dos motivos determinantes.
b) Motivo ilegítimo (ou juridicamente inadequado)
Nessas hipóteses, existe uma norma que prevê: somente quando presente
o fato “x”, deve-se praticar o ato “y”. A administração, diante do fato “z”,
enquadra-o erroneamente na hipótese legal, e pratica o ato “y”. Pode-se
dizer que há incongruência entre o fato e a norma, ou seja, está errado o
enquadramento daquele fato naquela norma.
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: CESPE - Órgão: PC-PE - Prova: Escrivão

O motivo constitui requisito dispensável na formação do ato
administrativo.
O motivo constitui requisito indispensável na formação do ato

administrativo, sendo vinculado nos atos vinculados e discricionário, nos
atos discricionários, conforme veremos ao estudar o mérito administrativo.
Cuidado na prova!
MOTIVO - Consiste na situação de fato e de direito que gera a

necessidade da Administração em praticar o ato administrativo. O
pressuposto de direito é a lei que baseia o ato administrativo, ao
passo que o pressuposto de fato corresponde as circunstancias,
situações, acontecimentos, que levam a Administração a praticar o
ato.
Não confundir motivo e motivação. Esta, por sua vez, é a

demonstração dos motivos, ou seja, é a justificativa por escrito de
que os pressupostos de fato realmente existiram.
Exemplificando: na concessão de licença paternidade, o motivo será sempre o
nascimento do filho do servidor; na punição do servidor, o motivo é a infração
por ele cometida; no tombamento, é o valor histórico do bem etc.
O motivo é elemento obrigatório do ato administrativo, essencial, ou seja, o

ato administrativo sem motivo, isto é, sem estar investido dos pressupostos de
fato e de direito que justificam sua prática, é totalmente nulo.
A motivação, por sua vez, vem a ser a exposição dos motivos que determinam
a prática do ato, a exteriorização dos motivos que levaram a Administração a
praticar o ato. É a demonstração por escrito, de que os pressupostos
autorizadores da prática do ato realmente aconteceram.
A motivação representa a exteriorização por escrito das razões que levaram à

pratica do ato, portanto, ela não é obrigatória para todo o tipo de ato
administrativo.
OBJETO
O objeto é o próprio conteúdo material do ato. Pode-se dizer que o objeto
do ato administrativo é a própria alteração no mundo jurídico que o ato
provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato produz.
Vício de Objeto: A Lei 4.717/1965 descreve “a ilegalidade do objeto ocorre
quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou
outro ato normativo”.
O vício de objeto é insanável, ou seja, invariavelmente acarreta a

nulidade. À frente veremos a possibilidade de conversão de um ato com
vício de objeto, mas nunca convalidação.
Aos atos administrativos, por serem subespécies dos atos jurídicos, são
aplicáveis as mesmas restrições relativas aos objetos destes. Nesse sentido,
para que o ato administrativo seja válido, seu objeto deve ser lícito
(conforme a lei), possível (suscetível de ser realizado), certo (determinado
ou pelo menos determinável quanto aos destinatários, efeitos, tempo e ao
lugar) e moral (conforme os padrões aceitos como justos e éticos).
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: CONSULPLAN - Órgão: TJ-MG -
Prova: Titular de Serviços de Notas e de Registros - Provimento
Acerca do ato administrativo, julgue a afirmativa seguinte.
É nulo e de impossível convalidação o ato administrativo com objeto
ilícito, ainda que praticado de boa-fé e sem desvio de poder.
EXEMPLO: Ano: 2015 - Banca: CESPE - Órgão: STJ - Prova: Técnico

Judiciário
Quanto aos atos administrativos, julgue o próximo item.
O objeto do ato administrativo deve guardar estrita conformação com o
que a lei determina.
Objeto ou conteúdo:
É a modificação fática realizada pelo ato no mundo jurídico. São as
inovações trazidas pelo ato na vida de seu destinatário.
Exemplo:
Ato - Aplicação de multa;
Objeto - efetivar uma punição.
Segundo Fernanda Marinela, o objeto corresponde ao efeito jurídico

imediato do ato, ou seja, o resultado prático causado em uma esfera de
direitos. Representa uma consequência para o mundo fático em que
vivemos e, em decorrência dele, nasce, extingue-se, transforma-se um
determinado direito. É um elemento vinculado e discricionário.
 MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO
Nos atos administrativos vinculados, todos os elementos encontram-se
rigidamente determinados no texto legal, restando ao agente público
nenhuma margem de liberdade.
Nos atos discricionários, somente são estritamente vinculados os

elementos competência, finalidade e forma (com as ressalvas já
comentadas). Já os elementos motivo e objeto são discricionários, nos atos
discricionários.
Reside nos requisitos de validade motivo e objeto, nos atos discricionários,

o que se costuma chamar “mérito administrativo”. O mérito
administrativo é o poder conferido pela lei ao agente público para que ele
decida sobre a oportunidade e a conveniência de praticar determinado
ato administrativo discricionário, e escolha o conteúdo desse ato, dentro
dos limites estabelecidos na lei.
Vale repetir, só existe mérito administrativo em atos administrativos
discricionários.
Prof. Hely Lopes Meirelles: “o mérito administrativo consiste na

valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela
administração pública incumbida de sua prática, quando autorizada a
decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar”.
Valoração dos
motivos.
Oportunidade e
Mérito
conveniência de
Administrativo
praticar o ato. Escolha do
objeto.
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: ESAF - Órgão: ANAC - Prova: Especialista
em Regulação de Aviação Civil
Considerando-se os elementos do ato administrativo, sabemos que

alguns deles são sempre vinculados, enquanto outros podem ser ora
vinculados, ora discricionários. Assinale a opção em que os dois
elementos nela listados admitam tanto a vinculação quanto a
discricionariedade.
a) Finalidade / motivo.
b) Forma /objeto.
c) Competência / finalidade.
d) Motivo / objeto. (CERTO)
e) Finalidade / forma.
A justificativa para a existência do mérito administrativo reside no
seguinte: é ao administrador que se apresentam, cotidianamente, as
diversas situações concretas pertinentes às relações entre a administração
pública e os administrados; é ele quem conhece profundamente os
aspectos técnicos e práticos da atividade administrativa, quem está
próximo dos fatos a serem avaliados; em suma, é o administrador quem
tem melhores condições de aferir se atende ao interesse público (se é
conveniente) praticar determinado ato e o momento (oportunidade) em
que a prática do ato mais bem satisfaz ao interesse público.
A autorização legal para a prática de um ato discricionário ocorre porque o

legislador entendeu que, se a lei conferisse nenhuma liberdade ao agente
público na edição daquele ato, obrigando sempre à mesma atuação diante
das situações abstrata e padronizadamente nela descritas, em muitos casos
concretos poderia essa atuação não ser a mais adequada à satisfação do
interesse público, ou mesmo ocasionar injustiças.
Esse é o motivo pelo qual não se admite a aferição do mérito
administrativo pelo Poder Judiciário. Seria contrário ao interesse
público facultar sempre ao juiz, órgão voltado à atividade jurisdicional,
distante das necessidades e da realidade administrativas, substituir, pela
sua, a ótica do administrador, que vive aquela realidade no seu dia a dia.
ATENÇÃO: quando se diz que o mérito administrativo não está sujeito

ao controle judicial – e tal asserção está correta -, deve-se bem
entender essa afirmativa: controle de mérito é sempre controle de
oportunidade e conveniência administrativas; portanto, controle de
mérito resulta na revogação ou não do ato, nunca em sua anulação; o
Poder Judiciário, no exercício de função jurisdicional, não revoga atos
administrativos, somente os anula, se houver ilegalidade ou
ilegitimidade. O Poder Judiciário, no exercício de função administrativa,
revoga atos administrativos editados por ele próprio, e só ele pode
revogar.
Aplicada em: 2017. Banca: CESPE. Órgão: TRE-BA. Prova: Técnico
Judiciário – Área Administrativa
De acordo com a doutrina, os atos administrativos que possuem todas

as suas condições e requisitos estipulados por lei, prevendo uma única e
obrigatória atuação administrativa, são classificados como
a) complexos.
b) vinculados.
c) constitutivos.
d) declaratórios.
e) discricionários.
EXTINÇÃO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS
Uma vez publicado, esteja eivado de vícios ou não, o ato administrativo
terá vigência e deverá ser cumprido, em respeito ao atributo da
presunção de legitimidade, até que ocorra formalmente o seu
desfazimento.
O desfazimento volitivo do ato administrativo (aquele que é

determinado por alguém) poderá ser resultante:
a) do reconhecimento de sua ilegitimidade, de vícios na sua formação;
b) da desnecessidade de sua existência, mesmo que seja legítimo, ou
seja, pode ser declarada inoportuna ou inconveniente a sua
manutenção; ou
c) da imposição de um ato sancionatório ao particular.
Dessa distinção surgem as noções de anulação, revogação e cassação,

espécies de extinção ou desfazimento volitivo do ato administrativo.
ANULAÇÃO
A anulação deve ocorrer quando há vício insanável (não passível de
correção) no ato, relativo à legalidade ou legitimidade (ofensa à lei ou
ao direito como um todo). É sempre um controle de legalidade, nunca
um controle de mérito. A anulação pode ocorrer quando houver vício
sanável (passível de correção) no ato. A administração deve anular os
seus atos que contenham vícios insanáveis, mas pode anular ou
convalidar (corrigir) os atos com vícios sanáveis que não acarretem
lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros.
Como a anulação retira do mundo jurídico atos com defeito de validade

(atos inválidos), ela retroage seus efeitos ao momento da prática do
ato (ex tunc). Dessa forma, todos os efeitos produzidos pelo ato devem
ser desconstituídos. O ato inválido não gera direitos ou obrigações
entre as partes e não cria situações jurídicas definitivas.
EXCEÇÃO: Princípio da Segurança Jurídica em seu aspecto subjetivo.
Entretanto, devem ser resguardados os efeitos já produzidos em relação aos
terceiros de boa-fé.
Exemplo: o servidor cujo ingresso no serviço público decorre de um ato nulo.

Imagine-se que esse servidor emita uma certidão negativa de tributos para
José das Couves e, no dia seguinte, o servidor seja exonerado em decorrência
da nulidade de seu vínculo com a administração. Os efeitos dos atos praticados
entre o servidor e a administração devem ser desfeitos. Mas, José das Couves,
que obteve a certidão, é um terceiro de boa-fé. Sua certidão é válida.
O servidor não terá que devolver as remunerações já recebidas, decorrentes

de seu trabalho. Mas isso tem fundamento em outra regra, que se sobrepõe,
que prevalece sobre o desfazimento dos efeitos do ato nulo. Essa regra maior é
a vedação ao enriquecimento sem causa. O serviço, mesmo fundado em
vínculo nulo, foi efetivamente prestado ao Estado; se a remuneração fosse
devolvida, haveria enriquecimento sem causa do Estado.
A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial. (STF, Súmula nº 473). Princípio da Autotutela.
Obs. Alguns doutrinadores criticam a Súmula nº 473, por afirmar que “A

Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornam ilegais [...]”, quando deveria ser “deve anular”. Na
verdade, nem sempre o interesse público será melhor atendido com a
anulação do ato viciado. Conforme Di Pietro (apud, Direito
Administrativo, 22ª Ed., p. 238), o Princípio do Interesse Público ou da
Finalidade deve prevalecer em face ao Princípio da Legalidade, conceito
que também defendemos:
Atos administrativos ilegítimos ou ilegais podem ser anulados tanto pela

própria administração quanto pelo poder judiciário.
EXEMPLO: Ano: 2016 - Banca: CS-UFG - Órgão: Prefeitura de Goiânia –
GO - Prova: Auditor de Tributos
No tocante à extinção dos atos administrativos, pode-se concluir que a

anulação é a retirada do ato, do mundo jurídico, pela constatação de um
vício, sanável ou não, relativo à legalidade e legitimidade. Sendo o vício
insanável, a anulação é obrigatória.
Aplicada em: 2017. Banca: IESES. Órgão: TJ-RO. Prova: Titular de
Serviços de Notas e de Registros - Remoção
O direito da Administração de anular os atos administrativos de que

decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em
____________, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada má-fé.
a) 3 (três) anos.
b) 5 (cinco) anos.
c) 1 (um) ano.
d) 2 (dois) anos.
PRAZO PARA ANULAÇÃO NA ESFERA FEDERAL – Lei 9.784/1999
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que

decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-

se-á da percepção do primeiro pagamento.
§2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de

autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
Obs. A segurança jurídica e a necessidade de estabilização das relações entre

a administração e o administrado, bem como a proteção à confiança legítima
e à boa-fé – por isso a lei exclui os casos de má-fé -, são valores que, nessa
situação, prevalecem sobre o próprio princípio da legalidade.
EXCEÇÕES
1. Supremo Tribunal Federal
O art. 54 da Lei 9.784/1999 não tem aplicação quando se trate de anular
atos que contrariem flagrantemente a Constituição Federal, isto é,
situações flagrantemente inconstitucionais.
2. Previdência Social
Anulação de atos administrativos pela previdência social (Lei 8.213/1991,
incluído pela Lei 10.839/2004).
Art. 103-A. O direito da Previdência Social de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus
beneficiários decai em dez anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.
§1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo decadencial
contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
REVOGAÇÃO
Revogação é a retirada, do mundo jurídico, de um ato válido, mas que,
segundo critério discricionário da administração, tornou-se inoportuno
ou inconveniente.
A revogação é, em si, um ato administrativo discricionário, uma vez que

decorre exclusivamente de critério de oportunidade e conveniência da
administração que o editou, e configura o denominado “controle de
mérito”, que incide sobre atos válidos, sem quaisquer vícios,
diferentemente do controle de legalidade ou de legitimidade, que
incide sobre atos ilegais ou ilegítimos, anulando-os.
NOTAS IMPORTANTES:
1a) A revogação somente produz efeitos prospectivos, para frente (ex

nunc), porque o ato revogado era válido, não tinha vício algum. Além
disso, devem ser respeitados os direitos adquiridos.
2a) A revogação é ato privativo da administração que praticou o ato que

está sendo revogado. Todos os Poderes têm competência para revogar
os atos administrativos editados por eles mesmos.
ATOS QUE NÃO PODEM SER REVOGADOS:
a) os atos consumados, que já exauriram seus efeitos: não faz sentido revogar
um ato que não tem mais nenhum efeito a produzir;
b) os atos vinculados, porque não comportam juízo de oportunidade e

conveniência;
c) os atos que já geraram direitos adquiridos, gravados por direito

constitucional: se nem a lei pode prejudicar um direito adquirido, muito menos
o poderia um juízo de conveniência e oportunidade administrativa;
d) os atos que integram um procedimento, porque, sendo o procedimento

administrativo uma sucessão ordenada de atos, a cada ato praticado passa-se a
uma nova etapa do procedimento, ocorrendo a preclusão administrativa
relativamente à etapa anterior, ou seja, torna-se incabível uma nova
apreciação do ato anterior quanto ao seu mérito.
e) quando já se exauriu a competência da autoridade que editou
determinado ato.
Exemplo: se uma pessoa apresentou recurso administrativo contra
decisão proferida em um processo administrativo, e o recurso já está
sendo apreciado pela instância superior, a autoridade que praticou o ato
recorrido não mais poderá revogá-lo, porque já está exaurida sua
competência nesse processo.
f) os meros atos administrativos, que são os atos de conteúdo

meramente declaratório e de conteúdo meramente opinativo. São os
atos meramente formais. Não há como revogar uma certidão, atestado,
parecer ou apostila.
Aplicada em: 2017. Banca: IDIB. Órgão: CRO-BA. Prova: Técnico
Administrativo
O desfazimento de um ato administrativo, cujo teor seja legal, válido e

eficaz, porém a sua mantença não interesse mais ao poder público,
pode ser descrito como sendo:
a) Revogação
b) Anulação
c) Convalidação
d) Exclusão
CASSAÇÃO
A cassação é a extinção do ato administrativo quando seu beneficiário
deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo,
como exigência para a manutenção do ato e de seus efeitos. No mais
das vezes, a cassação funciona como uma sanção para aquele particular
que deixou de cumprir as condições exigidas.
Exemplo: Código de Trânsito Brasileiro.

Art. 263. A cassação do documento de habilitação dar-se-á:
I - quando, suspenso o direito de dirigir, o infrator conduzir qualquer veículo;
II - no caso de reincidência, no prazo de doze meses, das infrações previstas no
inciso III do art. 162 e nos arts. 163, 164, 165, 173, 174 e 175;
III - quando condenado judicialmente por delito de trânsito, observado o
disposto no art. 160.
Aplicada em: 2017. Banca: OBJETIVA. Órgão: SAMAE de Caxias do Sul – RS.
Prova: Assistente de Planejamento
A extinção do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de cumprir os

requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigência para a
manutenção do ato e de seus efeitos, funcionando, no mais das vezes, como
uma sanção para aquele particular que deixou de cumprir as condições
exigidas para a manutenção de um determinado ato, denomina-se:
a) Revogação.
b) Cassação.
c) Caducidade.
d) Convalidação.
e) Anulação.
Ano: 2016 - Banca: FUNCAB - Órgão: PC-PA - Prova: Escrivão de Polícia
Considere a situação em que a Administração Pública municipal edite
um ato administrativo de permissão para que o administrado em certo
local explore um parque de diversões. Posteriormente, surge a nova lei
de zoneamento que se mostra incompatível com a permissão
anteriormente concedida. Assinale a opção correta, no tocante à forma
de extinção do ato administrativo.
a) Cassação
b) Caducidade
c) Anulação
d) Extinção Natural do ato
e) Extinção Subjetiva
Aplicada em: 2015. Banca: CONSULPLAN. Órgão: TJ-MG. Prova: Titular
de Serviços de Notas e de Registro
O Município de Belo Horizonte, em razão de ampliação de avenida,
retirou a permissão para estabelecimento de uma banca de jornais lá
fixada, sob o fundamento de que a avenida passaria no local.
Quanto ao mencionado ato administrativo, só NÃO é hipótese de
a) cassação.
b) revogação.
c) conveniência e oportunidade.
d) extinção.
Outras Formas de Extinção dos Atos Administrativos:
Obs. A anulação, a revogação e a cassação são formas de

desfazimento volitivo, resultante da manifestação expressa do
administrador ou do Poder Judiciário, relativamente ao ato que
esteja sendo extinto. Há, entretanto, formas de extinção do ato
administrativo que independem de manifestação expressa relativa
ao ato extinto. Vejamos algumas:
EXTINÇÃO NATURAL
Desfaz um ato administrativo pelo mero cumprimento normal de seus efeitos.
A extinção natural pode dar-se das seguintes formas:
a) esgotamento do conteúdo: o ato exaure integralmente a sua eficácia após o
cumprimento do conteúdo.
Exemplo: edital de licitação de compra de vacinas após a vacinação realizada;
b) execução material: ocorre quando a ordem expedida pelo ato é

materialmente cumprida.
Exemplo: ordem de guinchar um veículo é extinta após sua execução;
c) implemento de condição resolutiva ou termo final: o ato é extinto quando

sobrevém o evento preordenado a cessar sua aplicabilidade.
Exemplo: término do prazo de validade da habilitação para conduzir veículos.
EXTINÇÃO SUBJETIVA
Ocorre quando desaparece o próprio sujeito que se beneficiou do ato.
Exemplo: uma autorização para o porte de arma para o particular
extingue-se com o seu falecimento.
EXTINÇÃO OBJETIVA
Ocorre quando desaparece o próprio objeto do ato praticado. Exemplo:
o ato de interdição de um estabelecimento é desfeito se este vem a ser
extinto pela empresa de que ele fazia parte.
CADUCIDADE
Ocorre quando uma nova legislação impede a permanência da situação
anteriormente consentida pelo poder público. Surge uma nova norma
jurídica que contraria aquela que respaldava a prática do ato. O ato, que
passa a contrariar a nova legislação extingue-se. Exemplo: uma
permissão para uso de um bem público; se, supervenientemente, é
editada lei que proíbe tal uso privativo por particular, o ato anterior, de
natureza precária, sofre caducidade, extinguindo-se.
CONTRAPOSIÇÃO OU DERRUBADA
Um ato, emitido com fundamento em determinada competência,
extingue outro ato, anterior, editado com base em competência
diversa, ocorrendo a extinção porque os efeitos daquele são opostos
aos deste. O ato anterior será extinto pelo ato superveniente cujos
efeitos são a ele contrapostos. Exemplo: a exoneração, que tem efeitos
contrapostos aos da nomeação – o ato de nomeação é extinto
automaticamente pelo ato de exoneração, sem que seja necessário
praticar um terceiro ato, afirmando que ficou “cancelada”, ou que se
tornou “sem efeitos” a nomeação do servidor exonerado.
RENÚNCIA
O administrado abre mão dos efeitos jurídicos do ato administrativo. A
sua principal característica é a irreversibilidade depois de consumada.
Francisco Saint Clair Neto e Mário Matos, afirmam que a Renúncia

consiste na retirada do ato pela rejeição realizada pelo beneficiário do
ato administrativo.
Ano: 2016. Banca: ESAF. Órgão: ANAC. Prova: Técnico Administrativo
Acerca dos poderes do Estado, analise as afirmativas abaixo classificando-as em

verdadeiras (V) ou falsas (F) para, ao final, assinalar a opção que contenha a sequência
correta.
( ) O poder disciplinar da administração pública decorre do poder punitivo do Estado

(jus puniendi).
( ) Somente as pessoas que possuem algum vínculo jurídico específico com a

administração pública são alcançadas pelo poder disciplinar.
( ) O poder de polícia decorre de um vínculo geral entre os indivíduos e a

administração pública.
( ) A competência para a expedição dos decretos ou regulamentos de execução não é

passível de delegação
Ano: 2016. Banca: ESAF. Órgão: ANAC. Prova: Técnico Administrativo
Correlacione as colunas I e II, classificando os atos administrativos

relacionados na coluna I com as espécies elencadas na coluna II. Ao
final, assinale a opção que contenha a sequência correta para a coluna I.
COLUNA I COLUNA II
( ) Autorização de uso 1 – Atos de expediente
( ) Apreensão de mercadorias 2 – Atos de Império
( ) Permissão de uso 3 – Atos de Gestão
( ) Movimentação de processos
( ) Recebimento de petição
( ) Interdição de estabelecimento
a) 2, 1, 3, 1, 1, 2 b) 3, 2, 3, 2, 2, 1 c) 3, 2, 3, 1, 1, 2
d)1, 2, 1, 1, 1, 3 e) 2, 2, 3, 1, 1, 3
DIREITO ADMINISTRATIVO
MÓDULO DE DIREITO
AMINISTRATIVO AVANÇADO
Professores: Francisco Saint Clair e Mário Matos

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DIREITO ADMINISTRATIVO

Os professores Francisco Saint Clair Neto e Mário Matos apresentam

a) fatos jurídicos em sentido estrito: são eventos da natureza, ou seja,

b) ato jurídico: é qualquer manifestação unilateral humana voluntária que

Por serem praticados no exercício de atribuições públicas, os atos

Hely Lopes Meirelles define: “ato administrativo é toda

Celso Antônio Bandeira de Mello: “declaração do Estado – ou de quem lhe

José dos Santos C. Filho: exteriorização da vontade de agentes da

Dos conceitos acima mencionados, podemos retirar 3 (três) características

Acerca dos atos administrativos, julgue o item a seguir.

A sanção do presidente da República é qualificada como ato

No que concerne à administração pública, julgue o item a seguir.

Situação hipotética: O TCE/PA alugou várias salas de aula de uma

Logo, podemos concluir que um contrato não se configura

Acerca dos atos administrativos, julgue o item subsequente.

O conceito de ato administrativo é praticamente o mesmo de ato

Acerca dos atos administrativos, julgue o item subsequente.

O ato administrativo típico é uma manifestação volitiva do

Nesses casos, a administração se submete às regras do direito privado

Numa acepção ampla, os “atos da administração” incluem:

a) os atos administrativos propriamente ditos: manifestação de

b) os atos da administração pública regidas pelo direito privado;

c) os chamados “atos materiais” praticados pela administração pública,

Nesse ponto, convém citar o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di

Além disso, registramos que é frequente a adoção pelas bancas

Ano: 2014 - Banca: CESPE - Órgão: ANATEL - Prova: Analista

Obs. Se o fato não produz qualquer efeito jurídico no Direito

1º Conceito: Na acepção tradicional, os fatos administrativos são

a) a demolição de um prédio (fato administrativo) pode resultar de uma

Nessa acepção, os fatos administrativos são os próprios efeitos jurídicos

2º Conceito: fatos administrativos são quaisquer condutas da

4º Conceito originário do Prof. José dos Santos C. Filho considera que a

Veja que na definição do digníssimo mestre, ele inclui os três conceitos

5º Conceito originário do Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello: considera

“O mais comum, entretanto, é a hipótese em que a lei se omite sobre a

a) não têm como finalidade a produção de efeitos jurídicos, embora deles

b) não há manifestação ou declaração de vontade, com conteúdo jurídico, da

c) não faz sentido falar em “presunção de legitimidade” de fatos

d) não se pode cogitar revogação ou anulação de fatos administrativos;

e) não faz sentido falar em fatos administrativos discricionários ou vinculados.

O silêncio da administração é forma de manifestação da vontade,

A organização administrativa do Estado é de fundamental importância à

O fato administrativo trata de ações que não representam uma vontade,

P Presunção de legitimidade e veracidade dos

Obs. Como decorrência da presunção de legitimidade, o

a) Presunção De Legitimidade, significando que a interpretação e a

b) Presunção De Veracidade, significando que os fatos alegados pela

Os demais doutrinadores empregam a expressão “presunção de

Os atos administrativos podem ser executados pela própria

Essa afirmação, de que é possível haver atuação da administração

1) Imposição de multa pela administração pública – ato autoexecutório;

2) Cobrança de multa, quando resistida pelo particular - ato não

1) as multas administrativas aplicadas ao particular em razão de adimplemento

2) Mesmo se não tiver sido prestado garantia, a administração pode descontar

Quando a administração só tem possibilidade de utilizar meios indiretos

A exigibilidade seria caracterizada pela obrigação que o administrado

É o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras

Tem o condão de afastar a possibilidade de a administração praticar atos

Obs. É atributo presente em todos os atos administrativos.

Os atos administrativos são impostos a todos independentemente da

Essa expressão é utilizada para representar a prerrogativa que o

Com relação aos poderes administrativos, julgue o item:

O atributo da imperatividade permite que a administração pública