Relatório 75-2018 Caud Agepar

RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO N° 75/2018-CAUD
AUDITORIA SOBRE A AGENCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE

INFRAESTRUTRURA DO PARANÁ
Objetivo: Avaliar a estrutura da AGEPAR para o desenvolvimento de suas funções

institucionais, sob os critérios da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.
Ato de designação:
Portaria nº 376/2018 - publicada no Diário Eletrônico do Tribunal de Contas do Estado
do Paraná nº 1829, de 22 de maio de 2018. Portaria nº 673/2018 - publicada no Diário
Eletrônico do Tribunal de Contas do Estado do Paraná nº 1910, de 18 de setembro de
2018.
Período de realização da auditoria: 01/05/2018 a 31/10/2018.
Composição da equipe de fiscalização:

Servidor Matrícula Lotação
Raphael José Romera 51.652-0 2ª ICE
Aleksander Ecker 51.775-5 2ª ICE
Danielle Mayumi Kakizaki 51.879-4 2ª ICE
Fernando Matheus da Silva 51.781-0 CAUD
Luiz Salvador Nessimian Filho 51.333-4 2ª ICE
Entidade auditada:
Entidade CNPJ REPRESENTANTE CPF
AGEPAR 16.984.997/0001-00 Omar Akel 016.325.669-15

SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 4
2. MOTIVAÇÃO ............................................................................................................ 5
3. OBJETIVOS E ESCOPO.......................................................................................... 7
4. METODOLOGIA ....................................................................................................... 9
5. QUESTÕES DE AUDITORIA ................................................................................. 10
6. CONTEXTO FINANCEIRO ESPECÍFICO DA AGÊNCIA ...................................... 11
7. ACHADOS .............................................................................................................. 18
8. CONCLUSÃO ......................................................................................................... 59
9. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO .................................................................. 62
10. RECOMENDAÇÕES DECORRENTES DOS ACHADOS PARA A

AGEPAR: ...................................................................................................................... 62
1. INTRODUÇÃO
1. A Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Infraestrutura

do Paraná – AGEPAR, conforme se extrai de sua página na Rede Mundial de
Computadores, foi criada mediante a aprovação da Lei Complementar Estadual
nº 94 de 23 de julho de 2002. Porém, somente por meio do Decreto nº 6.432 de
20 de novembro de 2012 é que houve a sua estruturação.
2. A referida lei complementar, em seu art. 2º, delegou à Agência diversos
setores a serem regulados – criando, portanto, uma instituição multisetorial,
diferentemente do modelo adotado para a maioria das agências criadas depois
do período de reforma administrativa. Eis as atividades submetidas à regulação
da AGEPAR:
Art. 2º. Para fins desta Lei, aplicam-se as seguintes definições:

VII - serviços públicos delegados de infraestrutura, que
compreendem:
a) rodovias;
b) ferrovias;
c) terminais de transportes:
1. rodoviários;
2. ferroviários;
3. aeroviários; e
4. marítimos, fluviais e lacustres;
d) transporte rodoviário coletivo intermunicipal de passageiros;
e) exploração da faixa de domínio da malha viária;
f) inspeção de segurança veicular;
g) travessias marítimas, fluviais e lacustres; e
h) outros serviços de infraestrutura de transporte delegados;
i) serviços públicos de saneamento básico compreendendo:
1. abastecimento de água potável;
2. esgotamento sanitário;
3. limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos;
4. drenagem e manejo de águas pluviais urbanas;
j) serviços de distribuição e comercialização de gás canalizado;
3. Como se observa, os setores submetidos à competência da Agência

possuem relevância substancial para o incremento da qualidade de vida da
população do Paraná.
4. Nesse contexto, através da Portaria n.º 376/2018, publicada no Diário
Eletrônico n.º 1829 do Tribunal de Contas do Estado de Paraná, em 22 de maio
de 2018, o Presidente desta Corte designou comissão de servidores para a
4
realização de auditoria na Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados
de Infraestrutura do Paraná – AGEPAR, conforme previsto no Plano Anual de
Fiscalização de 2018 (Acórdão n° 309/18-TP), a fim de verificar a adequação
de seu funcionamento institucional naqueles setores em que legislação delegou
competência para a sua atuação.
2. MOTIVAÇÃO
5. O surgimento das Agências Reguladoras ocorreu no âmbito da

implantação da Reforma Administrativa do Estado, em que se buscou superar
o modelo burocrático para o gerencial de administração, diminuindo ou mesmo
retirando a participação estatal de algumas atividades econômicas, seja
mediante a concessão de serviços públicos ou mesmo na privatização de
algumas empresas que pertenciam ao Poder Público, emergindo, então, a
função de regulação.1
6. A regulação a ser realizada por Agências não deve se restringir a evitar

abusos e atacar falhas de mercado, cabendo, também, conhecer
profundamente os setores regulados, estimulando a ampla disseminação de
informações e, tanto quanto possível, estimular pluralidade de escolha aos
usuários.2
7. Portanto, a atividade regulatória pode se revelar como um importante

componente para viabilizar o aumento dos investimentos privados em obras de
infraestrutura, sobretudo porque as empresas que se mobilizam para o
exercício dessas atividades reguladas necessitam, no mais das vezes, de
captação de vultosos recursos de terceiros (instituições financeiras), e tanto
maior a insegurança setorial, piores serão os custos do financiamento,
notadamente para retornos que dependem de longo prazo para a sua
maturação.
1 NOHARA, Irene Patrícia. Fundamentos do Direito Público. São Paulo: Atlas, 2016, p. 165.
2 SALOMÃO FILHO, Calixto. Regulação da Atividade Econômica: princípios e fundamentos
jurídicos. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 54.
5
8. No Brasil, entretanto, tal atividade não se demonstrou satisfatória na
experiência recente, pois não houve o adequado planejamento para a
concessão de obras de infraestrutura, sobretudo aquelas relacionadas à
prestação de serviços públicos, resultando em diversos problemas graves,
gerando inúmeras renegociações contratuais e diversas falhas regulatórias.3
9. Especificamente quanto ao caso da Agência Reguladora do Paraná, sua

função é meramente regulatória, diferentemente do que ocorre em alguns
casos em que os entes reguladores exercem atividade executiva,
concomitantemente. Isso impõe cuidado redobrado para o acompanhamento e
homologação de editais licitatórios, cabendo conhecer profundamente as
atividades reguladas, impedindo a consolidação, por anos ou décadas, de
compromissos regulatórios obscuros, resultando em desconfianças mútuas e
comportamentos oportunistas de lado a lado, tendo em vista que o
planejamento e a operacionalização do instrumento contratual não será
realizado pela Agência.
10. Outro ponto que deve contribuir para que a atividade da Agência
paranaense seja especialmente diligente, tem relação com a sequência em que
se consolidou as desestatizações e a criação de aparato regulatório. O caso do
Estado do Paraná é bastante sintomático, na medida em que a estruturação da
Agência e as delegações de serviços ou mesmo criação de marcos regulatórios
foram materializados em momentos distintos, sendo a estrutura regulatória
criada muito tempo após os demais eventos referidos. Em algumas situações,
como aquela que se refere à concessão de trechos rodoviários, a AGEPAR
passou a agir somente após o transcurso de mais da metade do tempo
contratual.
11. Daí a necessidade de seu bom desempenho institucional, a fim de

corrigir as falhas de mercado e de governo (falhas sistêmicas), atuando de
maneira a efetivar “tecnicamente” as decisões políticas tomadas no âmbito do
3 MACHADO, Raphael Amorim; GOMIDE, Alexandre de Ávila; PIRES, Roberto Rocha Coelho.
Reconfigurações da Ação Estatal na Política de Infraestrutura no Período Recente: avanços e
limites. Texto para Discussão. Rio de Janeiro: IPEA, 2017
6
Poder Executivo nos setores regulados.4 É na esteira dessa finalidade
institucional das agências reguladoras que ganha importância a sua
independência, mediante a adoção de alguns mecanismos que serão
abordados abaixo, atuando efetivamente e garantindo, em tese, redução de
custos e o aperfeiçoamento da qualidade dos serviços regulados.5
12. Em virtude de todas essas variáveis complexas, que tornam a atividade

regulatória exercida por determinada agência efetiva, é que se insere a
motivação para a realização da fiscalização para o funcionamento institucional
da AGEPAR, a fim de verificar, a autonomia financeira, técnica e decisória,
além da aderência ao seu arranjo institucional, assim entendido como o
alcance das finalidades inerentes às suas especificidades e, por último, a sua
transparência para a realização da regulação dos setores.
13. O Tribunal de Contas da União, aliás, tem atuado já há algum tempo

nesse sentido, qual seja: sem descuidar do respeito aos critérios legais das
Agências Reguladoras Federais, passou a aferir, também, a eficiência dessas
instituições, sobretudo em razão dos impactos sociais e econômicos
decorrentes de suas decisões.6
3. OBJETIVOS E ESCOPO
14. O objetivo geral desta auditoria é avaliar a estrutura da Agência

Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Infraestrutura do Paraná –
AGEPAR, para o desenvolvimento de suas funções institucionais, sob os
4 CUNHA, Bruno Queiroz. Regulocratas. Texto Para Discussão. IPEA: Rio de Janeiro, 2017.
Sobre a separação entre decisões políticas centrais e execução técnicas de regulação, cabe
ressaltar a crítica de Alexandre Santos Aragão: “Não é fácil distinguir a formulação das políticas
públicas (atribuição do Poder Executivo central) da sua implementação (atribuição das
agências), até porque, já o vimos, ambas interagem em uma relação circular e dialética.” In.
ARAGÃO, Alexandre Santos. Agências Reguladoras e Governança no Brasil. In.: SALGADO,
Lúcia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da. Marcos Regulatórios no Brasil: o que foi feito e o
que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005.
5 OLIVEIRA, Gesner; FUKIWARA, Thomas; MACHADO, Eduardo Luiz. A Experiência Brasileira
com Agências Reguladoras. In.: SALGADO, Lúcia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da. Marcos
Regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005.
6 ZYMLER, Benjamin; ALMEIDA, Guilherme Henrique De La. O Controle Externo das
Concessões de Serviços Públicos e das Parcerias Público-Privadas. 2 ed. Belo Horizonte:

Fórum, 2008, p. 160-161.
7
critérios da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade. O que se percebe,
portanto, é que o foco principal, mas não único, refere-se à verificação da
performance da instituição para o exercício de sua atividade principal, embora
algumas questões específicas – apresentadas abaixo – envolvam, também,
critérios de legalidade.
15. É preciso ressaltar, desde logo, que houve casos em que se buscou
corrigir falhas acerca do cumprimento da legislação de regência da instituição,
ao mesmo tempo em que a finalidade específica se consubstanciou em
recomendar boas práticas para o exercício da atividade regulatória.
16. Considerando a amplitude da matéria, assim como as limitações

materiais, humanas e temporal, restringiu-se o escopo da auditoria naqueles
aspectos mínimos e inerentes a qualquer Agência Reguladora, conforme toda a
literatura especializada7, quais sejam:
i. autonomia financeira;
ii. autonomia decisória;
iii. gestão de riscos e aderência ao arranjo institucional da própria

entidade, entendido como o “conjunto de regras e procedimentos,
formais e informais, que definem o modo particular como se
articulam atores (e seus interesses) na implantação de uma
política”.8 Dito de outro modo, são as regras específicas inerentes
às atividades regulatórias. Ou seja, o que se quer verificar é a
aderência às regras específicas relacionadas à Agência, bem
como em relação ao conhecimento suficiente acerca dos setores
7Menciona-se, a título meramente exemplificativo: ZYMLER, Benjamin; ALMEIDA, Guilherme

Henrique De La. O Controle Externo das Concessões de Serviços Públicos e das Parcerias
Público-Privadas. 2 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008. CUNHA, Bruno Queiroz. Regulocratas.
Texto Para Discussão. IPEA: Brasília, 2017. ARAGÃO, Alexandre Santos. Agências
Reguladoras e Governança no Brasil. In.: SALGADO, Lúcia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa
da. Marcos Regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA,
2005. OLIVEIRA, Gesner; FUKIWARA, Thomas; MACHADO, Eduardo Luiz. A Experiência
Brasileira com Agências Reguladoras. In.: SALGADO, Lúcia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa
da. Marcos Regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA,
2005.
8 MACHADO, Raphael Amorim; GOMIDE, Alexandre de Ávila; PIRES, Roberto Rocha Coelho.
Reconfigurações da Ação Estatal na Política de Infraestrutura no Período Recente: avanços e
limites. Texto para Discussão. Rio de Janeiro: IPEA, 2017.
8
regulados, inclusive com a produção de estudos e a aferição de
riscos potenciais, tal como ocorre com as inovações disruptivas
em alguns setores da economia.
iv. transparência no processo regulatório;
v. autonomia técnica;
17. Tal como já afirmado acima, essas diretrizes metodológicas

estabelecidas para o trabalho de auditoria podem ensejar tanto achados
relacionados ao desempenho, culminando com recomendações para o
aperfeiçoamento da atividade, como também podem resultar em achados de
conformidade, ensejando determinações.
4. METODOLOGIA
18. A presente fiscalização foi traçada de modo a atender as normas de

auditoria adotadas por esta Corte de Contas, que foram a base orientativa para
o estabelecimento dos fluxos das ações.
19. De início, houve a sua inclusão desta auditoria na AGEPAR no Plano
Anual de Fiscalização do Tribunal de Contas de 2018 (Acórdão n° 309/18-TP).
Considerando que entidade atualmente é fiscalizada pela 2º Inspetoria de
Controle (Portaria nº 467/18), foi constituída uma equipe integrada, formada por
servidores lotados na Inspetoria e na Coordenadoria de Auditorias – CAUD
(Portaria nº 376/18), ficando a sua coordenação a cargo da daquela unidade,
devido à sua atribuição primária de fiscalizar a entidade objeto de análise.
20. A experiência adquirida pela equipe responsável pela fiscalização da
Agepar nos anos anteriores foi considerada na fase de planejamento com o
compartilhamento do material de estudo preparado, assim como da
metodologia utilizada pela CAUD.
21. Foram realizadas reuniões para que a equipe sugerisse pontos para
fiscalização, além daqueles que integraram o escopo de fiscalização no ano
anterior. Foram identificados os riscos, a probabilidade de sua ocorrência, seus
impactos e níveis, subsidiando a seleção do objeto da auditoria.
9
22. Após, foi elaborada respectiva matriz de planejamento incluindo as
questões de auditoria, as entrevistas a serem aplicadas e os procedimentos,
elencando os possíveis achados. Em seguida, foram ajustados os formulários
de auditoria a ser utilizado pela equipe, terminando a fase de planejamento.
23. A execução in loco ocorreu durante o período compreendido entre
agosto de setembro de 2018.
24. Após o término dos trabalhos de campo, foram realizadas reuniões e
oficinas de trabalho para discutir, consolidar e materializar a Matriz dos
Achados de Auditoria.
25. A Matriz de Achados foi encaminhada à Agência Reguladora para
possibilitar a conferência e manifestação por parte dos gestores. Em
decorrência da ausência de manifestação, as recomendações propostas foram
mantidas, consolidadas no quadro de achados que compõe este relatório.
26. Em todas as suas fases, incluindo planejamento, execução e
formalização do relatório, a auditoria foi conduzida pela referida equipe
integrada e multidisciplinar, o que contribuiu para um exame com visão
abrangente do objeto a ser auditado.
5. QUESTÕES DE AUDITORIA
27. Visando alcançar os objetivos da fiscalização e atender ao escopo,

foram elaboradas 5 (cinco) questões específicas de auditoria:
i. Autonomia financeira
• A entidade tem garantida a autonomia financeira e

orçamentaria para gastar os recursos que arrecada por
meio da taxa de regulação?
ii. Autonomia decisória
• A entidade dispõe de autonomia decisória?
iii. Gestão de riscos e avaliação de aderência ao seu arranjo

institucional
10
• A entidade possui política de gestão de riscos e de
avaliação de aderência ao seu arranjo institucional?
iv. Transparência no processo regulatório
• Há transparência no processo regulatório?
v. Autonomia técnica
• A entidade dispõe de autonomia técnica (material e

intelectual) que lhe permite exercer análise crítica das
demandas inerentes aos setores regulados?
6. CONTEXTO FINANCEIRO ESPECÍFICO DA AGÊNCIA
28. Na lei de criação da Agência paranaense, foram definidas as fontes de

recursos necessários ao seu funcionamento.9 Dentre as fontes de receita,
destaca-se a instituição da denominada Taxa de Regulação, cuja cobrança foi
iniciada a partir de 18 de fevereiro de 2013 frente a todas as empresas que
operam nos setores regulados.
29. Atualmente a Taxa de Regulação é calculada pela alíquota de 0,5%

(cinco décimos por cento) sobre a Receita Operacional Bruta – ROB do
concessionário e/ou permissionário. Na tabela a seguir pode-se constatar a
importância da Taxa de Regulação na participação da receita total obtida pela
AGEPAR ao longo dos exercícios em que passou a ser cobrada:
9 Art. 33. Constituem receitas da AGÊNCIA, dentre outras fontes de recursos:

I - recursos oriundos da cobrança da taxa de regulação, sobre os serviços públicos delegados;
II - recursos originários do Tesouro Estadual consignados no Orçamento do Estado; III -
produto da venda de publicações, material técnico, dados e informações, inclusive para fins de
licitação pública e de emolumentos administrativos; IV - rendimentos de operações financeiras
que realizar; V - recursos provenientes de convênios, acordos ou contratos celebrados com
entidades, organismos ou empresas, públicos ou privados, nacionais ou internacionais; VI -
doações, legados, subvenções e outros recursos que lhe forem destinados; VII - recursos
advindos da aplicação de penalidades; VIII - outras receitas correlatas.”
11
Quadro 1 - Representatividade da Taxa de Regulação no total arrecadado
Arrecadado (R$) 2013 2014 2015 2016 2017
Todas as Receitas 4.110.233,33 10.511.678,98 13.577.754,59 14.968.670,71 28.096.726,32

Receita Tributária
(Taxa de 3.999.144,13 9.846.323,79 11.765.994,27 12.181.351,26 25.766.002,82
Regulação)
% da Taxa de
Regulação 97,30 93,67 86,66 81,38 91,70
na Receita Total
Fonte: SIAF – SIA307
30. Dessa forma, a Taxa de Regulação passou a ser a principal fonte de

recursos da Agência, atingindo atualmente uma arrecadação mensal em torno
dos R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais), sendo 50% desse valor advindo
somente da empresa SANEPAR. Depois da Receita Tributária (Taxa de
Regulação), a Agência tem na Receita Patrimonial – rendimentos acumulados
dos valores em conta bancária – a sua segunda mais importante fonte de
recursos. O quadro a seguir demonstra a repartição das receitas nos exercícios
de 2016, 2017 e ao término do primeiro semestre de 2018:
Quadro 2 - Participação dos Tipos de Receita na Receita Total
Tipos de
Receita 2016 2017 1º semestre de 2018
(R$)
Receita
12.181.351,26 81,38 % 25.766.002,82 91,70 % 18.103.856,46 92,75 %
Tributária
Receita
2.768.112,28 18,49 % 2.318.309,63 8,25 % 945.196,24 4,84 %
Patrimonial
Receita de
- - - - 468.933,99 2,40 %
Serviços
Outras Rec.
19.207,17 0,13 % 12.413,87 0,04 % 1.363,65 0,01 %
Correntes
Receita de
- - - - - -
Capital
12
31. Sendo a Receita Tributária exclusivamente constituída do pagamento da
Taxa de Regulação, aduz-se à necessidade da Agência em gerir, com o grau
máximo de segurança e confiabilidade, o cumprimento dessa obrigação
perante todos os entes regulados.
32. O gráfico a seguir demonstra a evolução do saldo bancário da conta da

AGEPAR, resultado dos superávits acumulados e da Receita Patrimonial
(rendimento da aplicação).
Gráfico 1- Evolução do saldo bancário da AGEPAR (R$)
Fonte: Unidade Financeira da AGEPAR
33. A última posição verificada por esta equipe de auditoria, da data de

29/08/2018, mostrou um saldo bancário no valor de R$ 51.238.064,06
(cinquenta e um milhões, duzentos e trinta e oito mil, sessenta e quatro reais e
seis centavos).
34. Ressalte-se que o acúmulo do superávit orçamentário e financeiro tem
sido preponderante na evolução do saldo bancário atualmente à disposição da
AGEPAR. A própria Receita Patrimonial ganha maior relevância devido ao
rendimento desses valores.
35. O gráfico a seguir demonstra a evolução desse saldo, considerando
somente as receitas e despesas incorridas ao longo dos exercícios:
13
Gráfico 2 - Evolução Receitas x Despesas ( R$)
Fonte: SIAF – SIA307 e SIA156
Visão das Despesas
36. Na execução das despesas, a AGEPAR vem mantendo regularidade

entre o montante empenhado e as liquidações efetuadas. A tabela e o gráfico a
seguir demonstram essa regularidade:
Quadro 3 - Liquidações feitas x Empenhos emitidos
Execução do 2018
Orçamento 2013 2014 2015 2016 2017 (1º
(em R$) semestre)
Empenhos
5.099.292,99 4.308.809,44 3.950.021,21 7.536.565,75 8.716.684,37 5.649.911,85
emitidos
Liquidações
4.626.982,60 3.611.974,46 3.218.527,90 6.852.214,50 7.677.369,71 3.974.189,99
feitas
Variação % 90,74 83,83 81,48 90,92 88,08 70,34
Fonte: SIAF - SIA007
14
Gráfico 3 – Empenhado x Liquidado (R$)
37. Ressalte-se que o percentual de liquidações em relação ao montante

empenhado apresenta uma queda acentuada no 1º semestre de 2018, em
razão da implementação do Novo SIAF – Sistema Integrado de Finanças
Públicas.
38. Outro ponto que convém destacar diz respeito à denominada cota
orçamentária, cuja liberação é feita trimestralmente pela SEFA – Secretaria de
Estado da Fazenda. Trata-se de procedimento em que, forçosamente,
necessita-se de autorização da Secretaria para dispor de recursos para fazer
frente aos compromissos financeiros, ainda que tais valores já estejam
legalmente orçados e devidamente empenhados conforme preconiza a
legislação vigente.
39. Dentre as despesas efetuadas nos últimos três exercícios, os maiores
gastos foram com o grupo de serviços de terceiros prestados por pessoa
jurídica. O gráfico a seguir ilustra os quantitativos de gastos realizados pela
AGEPAR em períodos recentes:
15
Gráfico 4 – Principais grupos de despesas (R$)
40. Dentro dos gastos efetuados com serviços de terceiros e consultoria,

destacam-se os valores despendidos com a contratação de estudos técnicos e
suporte para a atividade de regulação, além de despesas de caráter continuado
tais como de conservação, limpeza e vigilância.
41. Quanto aos gastos com investimentos, percebe-se uma evolução na
aquisição de equipamentos e material permanente no exercício de 2017.
42. Quanto aos gastos com pessoal, o gráfico a seguir demonstra a
evolução da despesa com a folha de pagamento nos últimos exercícios.
16
Gráfico 5 – Gastos com pessoal (R$)
Fonte: SIAF- SIA108
43. O salto com os gastos da folha de pessoal observado do exercício de

2015 para 2016 deve-se à reestruturação da Agência mediante a Lei
Complementar nº 190 de 2 de setembro de 2015, que dispôs sobre os cargos e
carreiras dos servidores, com consequências nos vencimentos de cargos em
comissão então existentes.
44. Além do limite de gastos com pessoal imposto pela LRF, a AGEPAR, por
força da Emenda Constitucional nº 93 de 2016, que alterou o Art. 76-A10 dos
Atos das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, combinada com o
Decreto Estadual nº. 5158/2016, está obrigada a desvincular 30% de suas
receitas.
10 Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30%
(trinta por cento) da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, sem prejuízo do
pagamento das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de
intervenção no domínio econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até a
referida data.
17
7. ACHADOS
45. As questões de auditoria aplicadas na execução da fiscalização

identificaram os seguintes achados:
Achado 1 Ausência de sistema informatizado para gestão do recebimento e controle da

Taxa de Regulação
Condição ➢ A AGEPAR não possui sistema informatizado de gestão controle financeiro para
recebimento da Receita Tributária (Taxa de Regulação).
➢ Conforme entrevista e observação in loco com a Gerência do Setor Financeiro,
os controles para o recebimento da referida taxa são manuais e realizados em
planilha de Excel. Portanto, passíveis de erro humano e inadequados para o
funcionamento da Agência Reguladora em virtude da fragilidade na segurança
da informação, carente de confidencialidade, integralidade e disponibilidade.
➢ Identificou-se o caso do setor de transporte intermunicipal de passageiros da
Região Metropolitana de Curitiba, em que diversas empresas de ônibus
entendem que a regulação é competência da Coordenação da Região
Metropolitana de Curitiba (COMEC). Atualmente tramita na 2ª Vara de Fazenda
Pública de Curitiba o processo nº 0001021-27.2013.8.16.0004 contra 17
empresas de ônibus que se recusam ao pagamento da Taxa de Regulação. Em
razão dessa situação, a AGEPAR, em outubro de 2017, atualizou os valores
devidos por 15 (quinze) empresas, resultando, à época, na soma de R$
8.735.040,98 (oito milhões setecentos e trinta e cinco mil, quarenta reais e
noventa e oito centavos). No mesmo ano, em novembro, a Agência considerou
mais 9 (nove) empresas inadimplentes e, após atualização das quantias
devidas, calculou mais um montante de R$ 2.277.717,25 (dois milhões,
duzentos e setenta e sete mil, setecentos e dezessete reais e vinte e cinco
centavos). Tais valores não foram ainda inscritos em dívida ativa por força de
liminar concedida na 1ª Vara da Fazenda Pública de Curitiba sob o nº 0000353-
80.2018.8.16.0004. Portanto, a despeito do relato, essa situação relacionada à
ação judicial, por si só, não se consubstancia em achado, indicando, apenas, a
necessidade de se controlar de maneira confiável e adequada a receita da
Agência, até mesmo para que esses valores não sejam perdidos por equívocos
do sistema deficiente de controle das receitas.
➢ Outra situação a ser destacada se refere ao recebimento de multas aplicadas
em autos de infração pela Agência no exercício de suas inspeções. Algumas
concessionárias de rodovias recolhem a Taxa de Regulação, mas não
18
consideram os autos de infração, pois embora reconheçam a atividade
regulatória da Agência, sustentam que a fiscalização cabe ao DER
(Departamento de Estradas e Rodagem). Tramita na 3ª Vara Federal de
Curitiba o processo nº 5049476-26.2017.4.04.7000 contra a Rodonorte
Concessionária de Rodovias Integradas S.A. para o pagamento das multas
decorrentes de autos de infração. Considerando a existência de ação judicial,
não há materialização de inadimplência, tal qual a situação relatada
anteriormente.
Evidências ➢ Formulário de registro de entrevista com a Gerência Financeira;
➢ Planilhas de Excel utilizadas como ferramenta de controle pela unidade
financeira;
➢ Formulário de registro de entrevista com diretores da Associação Metrocard;
➢ Formulário de registro de entrevista com diretores da Concessionária CCR
Rodonorte;
➢ Processo Judicial nº 0000353-80.2018.8.16.0004 (não pagamento da TR);
➢ Processo Judicial nº 5049476-26.2017.4.04.7000 (não pagamento de multas);
➢ Relatório de inadimplentes disponibilizado pelo responsável financeiro da
Agência;
➢ Verificação in loco pelos integrantes da equipe.
Critério e Fonte ➢ Fonte do critério: Resolução n. º 003, de 20 de fevereiro de 2018 - Regimento
do Critério Interno da AGEPAR
➢ Critério: Art. 8º. No cumprimento de seus objetivos e no âmbito de sua
competência, cabem à AGEPAR, as seguintes atribuições:
(...)
XVIII - arrecadar e aplicar suas receitas;
Art. 104. Compete à Gerência Econômica e Financeira:
(...)
II - operacionalizar a cobrança e arrecadação da Taxa de Regulação, os valores
decorrentes de convênios e as multas;
XIV - acompanhar as receitas das empresas de serviços públicos delegados,
declaradas nos balancetes mensais e balanços anuais, comparando-as com a
arrecadação correspondente à taxa de regulação realizada em igual período
XV - analisar as informações prestadas pelas empresas de serviços públicos
delegados, no que se refere à Taxa de Regulação, sua base de cálculo e
respectivo recolhimento.
➢ Fonte do critério: Lei Complementar nº 94 de 23 de julho de 2002.

➢ Critério: Art. 34. Institui a Taxa de Regulação de Serviços Públicos Delegados
de INFRAESTRUTURA (TR/AGEPAR), a ser recolhida mensalmente, em
19
duodécimos, pelas entidades reguladas a que se refere o inciso II do art. 2º
desta Lei, como receita privativa da AGÊNCIA, mediante aplicação da alíquota
de 0,5% (cinco décimos por cento), da Receita Operacional Bruta – ROB, do
concessionário e/ou permissionário.
Art. 35. A TR/AGEPAR, a que se refere o art. 34 desta Lei, será devida pelas
entidades reguladas a partir da data de publicação desta Lei, devendo ser
recolhida diretamente à AGÊNCIA na forma em que dispuser a regulamentação
desta Lei.
§ 1º. O não recolhimento da taxa no prazo fixado implicará em multa de 2%
(dois por cento) e juros moratórios de 1% (um por cento) a cada trinta dias de
atraso calculados pro rata die, sobre o valor principal atualizado
monetariamente, na forma da legislação em vigor, a contar do dia seguinte ao
do vencimento.
§ 2º. Independentemente do estabelecido no § 1º deste artigo, a taxa não
recolhida pelo devedor será inscrita em Dívida Ativa da AGEPAR, após
esgotado o devido processo legal, onde se assegure a ampla defesa e o
contraditório.
Causa ➢ Não identificada.
Efeito ➢ Perda potencial de receita pela decadência;
➢ Possibilidade de configuração de ato de improbidade administrativa, nos termos
do artigo 10, X, da Lei 8.429/92;
➢ A ausência de segurança e confiabilidade do controle das receitas arrecadas
por meio da Taxa de Regulação pode dificultar a cobrança e o cálculo dos
créditos, podendo gerar cobranças equivocadas a menor ou maior, provocando
novas judicializações desnecessárias, o que pode aumentar os custos de
transação;
➢ Estímulo à inadimplência.
Comentários do ➢ A presente Matriz de Achados foi encaminhada ao gestor para manifestação,
gestor por meio do Sistema Gerenciador de Acompanhamento – SGA. Após decorrido
o prazo, não houve manifestação.
➢ Diante de tal situação, foi realizada comunicação via correio eletrônico para
alertar o gestor sobre a ausência de suas considerações sobre os Achados
apontados. Contudo, o contato não foi respondido.
Análise da ➢ Em face da ausência de manifestação do gestor, mantém-se, na íntegra, as
equipe considerações sobre o achado.
Conclusão ➢ A falha não foi sanada.
Recomendação ➢ Adotar e desenvolver sistema informatizado seguro, dotado de
confidencialidade, integralidade e disponibilidade para controle e gestão da
20
Taxa de Regulação, base de toda a arrecadação da Agência,
➢ Adotar as medidas legais cabíveis para promover a cobrança das
concessionárias inadimplentes.
Benefícios ➢ Permitir que a unidade financeira/contábil reduza o tempo de trabalho
esperados despendido em atividades de cunho meramente operacional e passe a atuar
mais no assessoramento à alta direção mediante análises e estudos voltados
para a tomada de decisões;
➢ Maior segurança na gestão da Taxa de Regulação e, consequentemente, maior
eficácia na arrecadação da Receita Tributária.
Achado 2 Restrições à autonomia financeira da Agência

Condição ➢ Analisando a execução orçamentária da AGEPAR, foi verificada a existência de
restrições quanto ao grau de autonomia financeira existente e disponível para a
Agência. Assevere-se que, no caso da AGEPAR, uma autarquia de caráter
especial responsável pela regulação de diversos setores econômicos no Estado
do Paraná, a independência nas decisões de cunho financeiro torna-se
elemento primordial para o sucesso de suas atribuições. Ainda no exercício de
2015, a AGEPAR foi notificada pela SEFA (Secretaria da Fazenda do Estado do
Paraná), por meio do Ofício nº 164/GAB/SEFA de 02/05/2016, requerendo “o
imediato recolhimento do valor correspondente aos 80% do Superávit
Financeiro da Fonte 250, relativos ao exercício de 2015”, com base na Lei n.
18.532/2015 e no Decreto 2.879/2015 11.
➢ De sua parte, a AGEPAR respondeu, mediante Ofício nº 058/2016/GAB de
12/05/2016, que se via impedida em devolver tais valores, pois a Taxa de
Regulação, como já observada na visão da receita, constitui praticamente toda
a arrecadação da Agência e, conforme definição de taxa, deve ter sua aplicação
vinculada ao propósito para o qual foi criada, ou seja, a atividade de regulação.
➢ A Agência também argumentou que o recolhimento do superávit financeiro da
AGEPAR ao Tesouro Geral do Estado caracterizaria “uma evidente usurpação
dos recursos da Agência, em afronta, inclusive, ao princípio da eficiência,
previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal”.
➢ No Ofício nº 028/2016/GAB de 15/03/2016, a Agência já havia informado à
11
Lei 18532/2015, art. 34 - O Poder Executivo poderá utilizar os recursos de Superávit Financeiro
apurados nos balanços das Unidades da Administração Indireta, dos Fundos e das Universidades e
Faculdades Estaduais do Poder Executivo, para atender programas prioritários de Governo.
Decreto 2879/2015, art. 39. Do Superávit Financeiro das Unidades da Administração Indireta, dos Fundos
e das Instituições de Ensino Superior, apurado nos balanços e transferido ao Tesouro Geral do Estado,
será devolvido ao Órgão ou Unidade Orçamentária de origem até o limite 20% (vinte por cento).
Art. 49. A edição das demais normas complementares necessárias ao cumprimento do disposto neste
Decreto compete: (...) II – ao Secretário de Estado da Fazenda, nas demais hipóteses
21
SEFA que o cumprimento da solicitação feita pela Secretaria da Fazenda seria
entendido como renúncia de receita por parte da AGEPAR e acarretaria
responsabilidades legais de seus gestores.
➢ Essa disputa entre a AGEPAR e a SEFA não está restrito à questão da posse e
utilização do superávit orçamentário e financeiro. Durante os trabalhos
desenvolvidos pela equipe de fiscalização da 2ª Inspetoria de Controle Externo
do Tribunal de Contas do Estado do Paraná ao longo do exercício de 2016, foi
constatada a situação, recorrente a exercícios anteriores, em que eram
utilizadas suplementações de receita para o pagamento da folha de pessoal da
Agência. O valor orçado, no início do ano, era composto por montante suficiente
para o pagamento de somente 4 (quatro) meses de despesas com pessoal.
Além disso, verificou-se também dificuldade por parte da AGEPAR para o
pagamento de outros tipos de despesa, incluindo aí diárias de viagens de
diretores. Após a verificação da situação, constatou-se que a Agência não
exercia “suas prerrogativas relacionadas à utilização de suas receitas” devido a
interferências originadas pela SEFA, tais como retenções e liberações de cotas
orçamentárias.
➢ A AGEPAR depende da SEFA quanto à liberação de cotas para sua execução
orçamentária, sem prejuízo da existência de disputas relacionadas para a
manutenção, em sua conta bancária, dos superávits obtidos ao final de cada
exercício frente à recorrência de solicitações da SEFA em requerer a
transferência desses valores. Na mais recente tentativa feita pela SEFA, a
AGEPAR respondeu mediante o Ofício nº 218/2018/GAB, de 04/09/2018, em
que reafirma seus argumentos ao não recolhimento do superávit.
Evidências ➢ Formulário de registro de entrevista com o gerente financeiro;
➢ Relatórios orçamentários do SIAF referentes à AGEPAR – exercícios 2013 a 1º
semetre de 2018;
➢ Troca de ofícios entre AGEPAR e SEFA constantes nos Protocolos de n.º
13.998.276-2, 14.081.672-8 e 14.071.899-8.
Critério e Fonte ➢ Fonte do critério: Lei Complementar nº 94 de 23 de julho de 2002.
do Critério ➢ Critério: Art. 1º. A natureza de autarquia especial conferida à AGÊNCIA
REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE INFRA-
ESTRUTURA DO PARANÁ é caracterizada por independência decisória,
autonomia administrativa e autonomia financeira, mandato fixo e estabilidade de
seus dirigentes.
➢ Fonte do critério: Resolução n.º 003 de 20 de fevereiro de 2018 - Regimento

interno da AGEPAR
➢ Critério: Art. 1º. A Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de
22
Infraestrutura do Paraná - AGEPAR, criada pela Lei Complementar nº 94, de 23
julho de 2002, é uma entidade autárquica, sob regime especial, dotada de
personalidade jurídica de direito público, vinculada ao Governador do Estado do
Paraná e orçamentariamente à Casa Civil.
(...)
§ 4º A autonomia de gestão orçamentária, financeira, técnica, funcional,
administrativa e de poder de polícia, que caracteriza o regime especial da
AGEPAR, consiste na capacidade, de acordo com as atribuições fixadas nos
artigos 6º e 7º do Regulamento da AGEPAR, para:
a) em relação à gestão orçamentária e financeira: elaborar a proposta e
executar o orçamento, gerir a receita, a despesa e os recursos adicionais;
(...)
Art. 7º. Compete à AGEPAR, respeitados os planos e políticas instituídos pelo
poder concedente:
(...)
XVIII - elaborar proposta orçamentária, a ser incluída no orçamento geral do
Poder Executivo Estadual;
(...)
Art. 104. Compete a Gerência Econômica e Financeira:
(...)
XII – efetuar depósitos e controlar saldos bancários;
XIII - providenciar as liberações orçamentárias junto à Secretaria de Estado do
Planejamento e Coordenação Geral, visando suprir as necessidades da
AGEPAR.
Causa ➢ Entendimento da Secretaria da Fazenda a respeito da autonomia financeira da
AGEPAR, buscando aplicar a Resolução SEFA nº 196, de 04 de março de 2016
12.
Efeito ➢ Risco de sujeição da atividade regulatória a ingerências políticas;

➢ Risco de precarização da atividade regulatória por falta de recursos, caso
exista demora ou falha na liberação da cota orçamentária ou recolhimento à
conta do Tesouro Estadual do Estado do superávit orçamentário e financeiro.
gestor por meio do Sistema Gerenciador de Acompanhamento – SGA. Após
decorrido o prazo, não houve manifestação.
12 Art 1º Estabelecer o percentual de 80% (oitenta por cento) do Superávit Financeiro apurado nos
balanços das Unidades da Administração Indireta dos Fundos e das Instituições de Ensino Superior a ser
recolhido a conta do Tesouro Geral do Estado, até 05 de abril de 2016, para atender programas
prioritários do Poder Executivo
23
Recomendação ➢ Não recolher ou efetuar qualquer tipo de repasse de recursos arrecadados
mediante a Taxa de Regulação, a qualquer tempo, para os cofres do
Executivo;
➢ Editar resolução própria vinculando a conduta dos gestores representantes da
entidade ao atendimento da recomendação anterior.
Benefícios ➢ Maior autonomia financeira à Agência, permitindo o desenvolvimento de suas
esperados atividades regulatórias de maneira mais adequada.
Achado 3 Ausência de previsão normativa de critérios que favoreçam a autonomia

decisória
Condição ➢ Nas normas pertinentes à organização da entidade não são identificados

requisitos técnicos específicos para a indicação de diretores. Tanto a lei de
criação, Lei Complementar n. 94/2002, quanto o regulamento da entidade,
Decreto n. 7.765/2017, limitam-se a prever condições genéricas, remetendo a
futura regulamentação a definição dos requisitos específicos e técnicos
vinculados às funções de cada Diretoria. Embora pelo art. 25, §1º do Decreto n.
7.765/2017 seja facultado que as referidas condições sejam definidas através
do Regimento Interno da entidade, a norma em questão não tratou do tema.
➢ A mesma lacuna normativa é verificada quanto à disciplina sobre a substituição

de diretores. Com exceção do Diretor-Presidente, verifica-se que inexiste
tratamento para substituição dos membros.
➢ Desde a implantação da AGEPAR, em 2012, o cargo de Diretor-Presidente foi

ocupado interinamente pelo Diretor de Fiscalização e Qualidade nos Serviços
por 433 dias (02/01/2014 – 10/03/2015), e pelo Diretor Jurídico por 26 dias
(10/03/2018 - 04/04/2018). O cargo de Diretor de Regulação Econômico
Financeira permaneceu vago de 13/03/2018 a 05/04/2018, praticamente o
mesmo período em que o cargo de Diretor-presidente foi exercido por um
interino. Verifica-se que houve uma demora do Executivo em indicar um nome
para Diretor-Presidente entre 2014 e 2015 e que no período de 13/03/2018 a
05/04/2018 o corpo diretivo contou com apenas três diretores, ou seja, se algum
diretor se declarasse impedido ou se afastasse a Agência já perderia a sua
24
capacidade deliberativa.
➢ Além dos itens referentes à autonomia decisória, verifica-se que a lei de criação
em seu art. 17, §3º, permite uma recondução para os diretores da AGEPAR e
um período de quarentena de seis meses contados da data de desligamento do
cargo, quando o diretor permanece impedido de prestar qualquer tipo de serviço
nas entidades reguladas ou na Administração Pública Estadual em qualquer
dos setores regulados pela AGÊNCIA, art. 19.
Evidências ➢ Sítio eletrônico da AGEPAR;

➢ Lei Complementar nº94/2002;
➢ Decreto nº7765/2017 (Regulamento da AGEPAR);
➢ Resolução nº03/20018 (Regimento interno da AGEPAR);
Critério e Fonte Fonte do critério: Lei Complementar nº 94/2002

do Critério
Critério: Art. 14. O Regimento Interno da AGÊNCIA disciplinará a substituição dos
Diretores e dos Conselheiros em seus impedimentos ou afastamentos legais ou,
ainda, no período de vacância que anteceder a nomeação de novo Diretor ou
Conselheiro.
(...)
Art. 17. Os Diretores da AGÊNCIA deverão satisfazer, simultaneamente, às
seguintes condições:
I - ser brasileiro;
II - residir no Estado do Paraná durante o período de mandato;
III - possuir reputação ilibada e insuspeita idoneidade moral;
IV - possuir formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade
do cargo para o qual será nomeado.
§ 1º. Além das condições gerais definidas pelos incisos I a IV deste artigo, cada
Diretor deverá satisfazer requisitos técnicos vinculados às funções respectivas, a
serem definidos através da regulamentação desta Lei.
(...)
§ 3º. O mandato dos Diretores será de 3 (três) anos, admitida uma única
recondução, obedecida à forma prevista no parágrafo anterior, sendo que o Diretor
permanecerá no exercício de suas funções após o término de seu mandato, até
que seu sucessor seja nomeado e empossado.
Fonte do critério: OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento

Econômico). Relatório sobre a Reforma Regulatória – Brasil: fortalecendo a
governança para o crescimento.13
13 OCDE. Relatório sobre a Reforma Regulatória – Brasil: fortalecendo a governança para o

crescimento. Brasília, 2008. Disponível em:
25
Critério: “O cancelamento da possibilidade de renomeação tenderia a reforçar a
autonomia, limitando o risco de captura por renomeação.”
Fonte do critério: Acórdão 2.261/2011-TCU-Plenário, item 9.8.1

Critério: 9.8. Comunicar à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da
Câmara dos Deputados e à Casa Civil que este Tribunal entende como boas
práticas capazes de aprimorar a governança regulatória:
9.8.1. estabelecimento de um período de quarentena de no mínimo 1 (um) ano
para os dirigentes das agências reguladoras, tendo por parâmetro as melhores
práticas internacionais (OCDE – Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico).
Causa ➢ Não identificada.
Efeito ➢ Como a Lei Complementar 94/2002 não especifica o que se entende por
elevado conceito no campo de especialidade dos cargos, e também não há a
definição dos requisitos técnicos para cada cargo, a comprovação objetiva da
aptidão do candidato ao cargo fica prejudicada. A subjetividade dos critérios
possibilita a indicação de diretores que não possuem os conhecimentos
imprescindíveis para o exercício de cargo de natureza técnica e abre espaço
para indicações meramente políticas.
➢ A ausência de disciplina sobre a substituição de diretores durante seus
impedimentos ou afastamentos legais ou, ainda, no período de vacância que
anteceder a nomeação de novo diretor pode causar perda da capacidade
deliberativa da Agência, pois é exigido o quórum mínimo de três diretores para
a realização das reuniões do Conselho Diretor (Resolução nº 3/2018, art.60).
➢ A demora do Executivo para indicar nomes para a Diretoria também pode
causar a paralisia decisória da Agência.
➢ O curto período estabelecido para a quarentena dos Diretores aumenta a
possibilidade de captura desses profissionais pelo setor regulado.
➢ A existência do instituto da recondução pode incentivar os dirigentes a aceitar
as pressões do governo no intuito de permanecer no cargo.

gestor por meio do Sistema Gerenciador de Acompanhamento – SGA. Após
decorrido o prazo, não houve manifestação.

<https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A24F0A728E014F0B1
05A8057B9>.
26
Recomendação ➢ Definir, através do Regimento Interno, os requisitos técnicos mínimos
necessários para o exercício de cada cargo de diretoria, em atendimento ao
art. 25, §1º do Decreto n. 7.765/2017;
➢ Disciplinar, através do Regimento Interno, os critérios para a substituição de
diretores em atendimento ao art. 14 da Lei Complementar n. 94/2002, a fim de
evitar situação de descontinuidade das condições de decisão da Agência;
➢ Verificar junto ao Poder Executivo, legitimado a submeter a matéria à
apreciação do Poder Legislativo, a possibilidade de adaptar a lei da entidade
às melhores práticas de governança regulatória, avaliando a conveniência e
oportunidade de:
o Estabelecer prazo máximo para a indicação, arguição e aprovação
pela Assembleia Legislativa e nomeação de pretendentes aos cargos
de diretores;
o Estender o período de quarentena para um ano, tendo por parâmetro
as melhores práticas internacionais adotadas como critério;
o Cancelar a possibilidade de recondução e reavaliar a adequação e a
compatibilidade do período de mandato dos dirigentes para a
obtenção de resultados efetivos em uma gestão
Benefícios ➢ O estabelecimento de requisitos técnicos mínimos para os cargos de diretoria

esperados diminuiria as possibilidades de eventuais indicações meramente políticas e
nomeações sem a qualificação técnica suficiente para estes cargos.
➢ A disciplina da substituição dos diretores garante que a Agência não perca a
sua capacidade deliberativa.
➢ A normatização legal de prazos para a indicação, arguição e aprovação pela
Assembleia Legislativa e nomeação dos diretores pretende evitar que esses
cargos fiquem vagos por um longo período, comprometendo o processo de
tomada de decisões.
➢ Quanto maior o período de tempo que o ex-dirigente ficar afastado do setor
regulado, menor será o fluxo de informações privilegiadas do regulador para o
regulado, o que torna o instituto da quarentena mais eficaz.
➢ O cancelamento da possibilidade de recondução mitigaria o risco eventual dos
dirigentes da Agência tomarem decisões injustificadas, visando somente à
recondução ao cargo.
Achado 4 Inexistência de planejamento estratégico e processo de gestão de riscos

formalmente institucionalizados
Condição ➢ A Entidade não possui documento que materialize formalmente um

planejamento estratégico e processo de gestão de riscos internos da entidade.
➢ De acordo com formulário de registro de entrevista com o Diretor Presidente, a
entidade dispõe apenas de relatório sobre a visão e missão a que se propõe a
Agência, mas ainda não providenciou um plano de objetivos e metas com o
mapeamento de riscos ou instrumentos gerenciais que auxiliem o processo de
27
tomada de decisões e no desenvolvimento de uma estrutura de governança
regulatória.
➢ De acordo com as informações prestadas, não foi desenvolvido trabalho capaz
de identificar os riscos a que a entidade está exposta, os níveis toleráveis de
ocorrências negativas, bem como os recursos e responsabilidades de agentes
para tratamento das ocorrências.
➢ Considerando que a literatura conceitua risco como a possibilidade de
ocorrência de um evento que venha a ter impacto no cumprimento dos
objetivos, algumas ocorrências negativas podem se efetivar a partir das
situações descritas em outros achados deste relatório.
➢ Em um rol meramente exemplificativo, são identificáveis determinadas
situações negativas que se encontram em estado de iminente ocorrência ou
que já se concretizaram no passado, mas que podem ser repetidas caso não
seja providenciado o tratamento adequado:
o Insuficiência de recursos humanos e financeiros;
o Ingerências externas nas atividades da entidade;
o Ausência de planejamento estratégico e operacional;
o Ausência de alimentação de sistemas informatizados;
o Ausência de estabelecimento de normas que definam os
procedimentos mais sensíveis da entidade;
o Desconhecimento de procedimentos pela população atendida;
o Inadimplência de regulados quanto ao pagamento da taxa de
regulação;
o Conflitos de competência com outros entes governamentais.
➢ Embora tais eventos sejam de conhecimento tácito da Administração por se
encontrarem em estado de efetiva ou iminente realização, a entidade carece de
um registro formal de riscos ou documento que, a partir da relação mapeada,
classifique os fatores, níveis de impacto e probabilidade, assim como eventuais
medidas de controle.
➢ Além da carência de gestão de riscos organizacionais, inexiste código de
conduta para o tratamento de fatores negativos de integridade a que a entidade
está exposta, como uso indevido de informações privilegiadas dos setores
regulados, bem como conflito de interesses em relação a matérias em
discussão que podem decididas por agentes motivados por interesses distintos
daqueles da regulação.
Evidências ➢ Portal de transparência da AGEPAR;

➢ Formulário de registro de entrevista realizada com Diretor Presidente.
Critério e Fonte Fonte do critério: Art. 89 do Regimento Interno.

do Critério
Critério: Art. 89. São atividades relacionadas à função de Planejamento e
Controle:
I - coordenar o processo de planejamento, consolidando as diretrizes da AGEPAR,
28
bem como os resultados do processo de acompanhamento e controle dos serviços
públicos delegados;
II - avaliar a aplicação das políticas e estratégias na consecução dos objetivos da
AGEPAR e promover a realimentação do processo com proposições de
adequação ou aprimoramento;
(...)
IV - propor a estruturação de sistemas de qualidade e de indicadores e metas
anuais de desempenho da AGEPAR;
•
Embora as melhores práticas de governança e de gestão de riscos tenham sido
desenvolvidas para as corporações empresariais, as ferramentas de controle
passaram a ser absorvidas pelas organizações públicas como resposta à
chamada de eficiência e modernização do serviço público.
As orientações podem ser extraídas de fontes não vinculantes como

regulamentações da esfera federal, organizações internacionais e não
governamentais, mas que servem de critério para a adoção de padrões de
condutas incentivadas.
Fonte do critério: Recomendação 9 - Relatório OCDE (2012) - Recomendação do

Conselho sobre Política Regulatória e Governança
Critério: 9. Aplicar conforme apropriado, a avaliação de riscos, gestão de riscos e
estratégias de comunicação de risco para a concepção e implementação das
regulações para garantir que a regulação seja direcionada e efetiva. Os
reguladores devem avaliar os efeitos da regulação e devem elaborar estratégias
para implementação responsiva e enforcement..
Fonte do critério: Prática C1.1 - Referencial básico de governança aplicável a

órgãos e entidades da administração pública - TCU, 2014
Critério: Prática C1.1 - Estabelecer sistema de gestão de riscos e controle interno.
Refere-se a definir diretrizes para o sistema de gestão de riscos e controle interno
e implantá-lo. Pressupõe que os riscos críticos da organização estejam
identificados e que os controles internos para mitigá-los estejam implantados.
Requer, ainda, a implantação de um plano de continuidade relacionado aos
elementos críticos de negócio e a atribuição da responsabilidade por coordenar o
sistema de gestão de riscos. As informações resultantes do sistema são utilizadas
pelas instâncias internas de governança para apoiar seus processos decisórios.
Fonte do critério: ABNT NBR ISO 31000 - Gestão de riscos — Princípios e

diretrizes
Critério: Esta Norma pode ser utilizada por qualquer empresa pública, privada ou
comunitária, associação, grupo ou indivíduo. Portanto, esta Norma não é
específica para qualquer indústria ou setor.
29
(...)
A introdução da gestão de riscos, e a garantia de sua contínua eficácia requerem
comprometimento forte e sustentado a ser assumido pela administração da
organização, bem como um planejamento rigoroso e estratégico para obter-se
esse comprometimento em todos os níveis. Convém que a administração:
• defina e aprove a política de gestão de riscos;
• assegure que a cultura da organização e a política de gestão de riscos

estejam alinhadas;
• defina indicadores de desempenho para a gestão de riscos que estejam

alinhados com os indicadores de desempenho da organização;
• alinhe os objetivos da gestão de riscos com os objetivos e estratégias da

organização;
• assegure a conformidade legal e regulatória;
• atribua responsabilidades nos níveis apropriados dentro da organização;
• assegure que os recursos necessários sejam alocados para a gestão de

riscos;
• comunique os benefícios da gestão de riscos a todas as partes

interessadas; e
• assegure que a estrutura para gerenciar riscos continue a ser apropriada.
Causa ➢ Não identificada .
Efeito ➢ A inexistência de planejamento estratégico gera incerteza quanto à definição de

objetivos, metas e prioridades a serem atendidas;
➢ A inexistência de política de gestão de riscos permite que eventos negativos já
realizados voltem a ocorrer sem que seja providenciado o tratamento
adequado.


Recomendação ➢ Aprovar planejamento estratégico e implantar política de gestão de riscos que

possam afetar os objetivos organizacionais da entidade, a partir da
identificação, análise, avaliação, priorização e definição do tratamento
adequado, método de monitoramento, com seus respectivos responsáveis;
estabelecendo formalmente um compromisso de toda Organização com a
30
proposta de trabalho.
Benefícios ➢ A aprovação de um planejamento estratégico permitiria traçar uma orientação

esperados gerencial conforme a ordem de ações prioritárias aprovadas pelo Conselho
Diretor, desvinculadas de oscilações preferenciais de cada gestor;
➢ A implantação de uma politica de gestão de riscos possibilitaria:
o Reduzir a possiblidade de ocorrência de eventos negativos que possam
comprometer os objetivos da entidade ou estabelecer respostas a estes,
mitigando os efeitos associados às ocorrências indesejáveis.
o Percepção sistêmica e difundida na organização das vulnerabilidades
institucionais;
o Coordenação de responsáveis pelo tratamento dos riscos e criação de
compromisso de toda entidade com a implantação da politica;
o Proporcionar que as respostas aos riscos sejam executadas de maneira
adequada e tempestiva.
Achado 5 Inexistência de norma ou metodologia voltada ao desenvolvimento de

análises de impacto e de gestão de riscos regulatórios
Condição ➢ A AGEPAR não dispõe de metodologia voltada a desenvolver análises de

impacto regulatório como ferramenta ao processo de tomada de decisões, que
permita avaliar os possíveis custos e consequências das alternativas existentes
para cada setor.
➢ A produção de conhecimento sobre os setores regulados ocorre de maneira
não sistematizada, através de estudos técnicos encomendados a entidades
privadas, sem considerar cenários prospectivos das alternativas propostas.
➢ Através do contrato n. 001/2013, por exemplo, firmado com a FIPE – Fundação
Instituto de Pesquisas Econômicas, são demandadas avaliações específicas
sobre o setor de concessão de rodovias, com ênfase no levantamento
econômico e financeira relativo às revisões tarifárias. Os estudos em referência,
contudo, serviram como suporte para a apreciação econômico-financeira da
concessão rodoviária, mas não avançaram na identificação dos possíveis
impactos das medidas disponíveis para os usuários, regulados e Poder
Concedente.
➢ Questionada sobre o fluxo de informações e compartilhamento de
conhecimento com outras organizações sobre o planejamento setorial, a
Presidência afirmou que a AGEPAR, na concessão de rodovias, participa de
grupos de trabalho sobre o encerramento dos atuais contratos e da nova
modelagem da delegação federal. Sendo que na vigência da atual concessão o
DER encaminha relatórios mensais e a AGEPAR encaminha solicitações
formais. Acerca do serviço de gás canalizado, a relação ocorre através de
31
reuniões técnicas periódicas.
➢ Conforme observado, o tratamento dado aos estudos de regulação varia de
acordo o setor, sem que exista um processo contínuo de coleta, organização e
de tratamento de dados, de forma a possibilitar a formação de conhecimento
institucional para embasar estudos prospectivos das propostas de regulação.
➢ Com isso, a produção de conhecimento de cada setor regulado não provém de
um processo sistemático de análise que permita subsidiar as tomadas de
decisões com potencial de influir sobre os direitos ou obrigações dos usuários e
regulados a partir de informações que considerem eventuais custos/benefícios
delas decorrentes.

➢ Formulário de registro de entrevista realizada com Diretor Presidente.
Critério e Fonte As orientações e melhores práticas de gestão de riscos do ambiente regulatório

do Critério podem ser extraídas de fontes não vinculantes como normas e guias de diretrizes
da Administração Federal, recomendações de organizações internacionais e não
governamentais, mas que servem de critério para a adoção de padrões de
condutas incentivadas.
Fonte do critério: Recomendações 4;4.1 - Relatório OCDE (2012) -

Recomendação do Conselho sobre Política Regulatória e Governança
Critério: 4. Integrar a Avaliação do Impacto Regulatório (AIR) desde os estágios
iniciais do processo de políticas para a formulação de novas propostas de
regulação. Identificar claramente os objetivos da política, e avaliar se a regulação
é necessária e como ela pode ser mais efetiva e eficiente na consecução desses
objetivos. Considerar outros meios de regulação e identificar os trade-offs das
diferentes abordagens analisadas para escolher a melhor alternativa.
4.1 Adotar práticas de avaliação de impacto ex ante que sejam proporcionais à
importância da regulação, e incluir análises de custo-benefício que considerem os
impactos sociais da regulação levando em conta critérios econômicos, sociais e
impactos ambientais, incluindo os efeitos distributivos ao longo do tempo,
identificando quem provavelmente se beneficiará e quem poderá estar susceptível
aos custos.
Fonte do critério: Diretrizes gerais e guia orientativo para elaboração de Análise

de Impacto Regulatório – AIR / Subchefia de Análise e Acompanhamento de
Políticas Governamentais – Casa Civil – Presidência da República
Critério: A AIR deve ser realizada sempre que a Agência Reguladora, órgão ou
entidade da administração pública identificar um problema regulatório que possa
demandar a adoção ou alteração de atos normativos ou algum outro tipo de ação
com potencial de influir sobre os direitos ou obrigações dos agentes econômicos,
de consumidores ou dos usuários dos serviços prestados pelas empresas do setor
regulado.
32
Fonte do critério: Referencial comparativo às melhores práticas institucionais no
ambiente regulatório – art. 4º, Resolução Normativa ANEEL n. 798/2017;
Critério: Resolução Normativa ANEEL n. 798/2017:
Art. 4º A AIR deverá ser apresentada em forma de relatório específico – Relatório
de AIR, e conterá, no mínimo, informações relativas aos seguintes aspectos:
I – sumário executivo, utilizando linguagem simples e acessível ao público em
geral;
II – identificação do problema regulatório que se quer solucionar, apresentando
suas causas e extensão;
III – identificação dos atores ou grupos afetados pelo problema regulatório
identificado;
IV – identificação da base legal que ampara a ação da Agência no tema tratado;
V – justificativas para a possível necessidade de intervenção da Agência;
VI – objetivos pretendidos com a intervenção da Agência;
VII – descrição das possíveis alternativas para o enfrentamento do problema
regulatório identificado, considerando a opção de não ação e, sempre que
possível, alternativas que não ensejam ato regulamentar;
VIII – exposição dos possíveis impactos das alternativas identificadas;
IX – comparação das alternativas consideradas, apontando, justificadamente, a
alternativa ou a combinação de alternativas que se mostra mais adequada para
alcançar os objetivos pretendidos;
X – identificação de formas de acompanhamento e fiscalização dos resultados
decorrentes do novo ato normativo;
XI – identificação de eventuais alterações ou revogações de regulamentos em
vigor em função da edição do novo ato normativo;
XII – considerações referentes às informações, contribuições e manifestações
recebidas para a elaboração da AIR em eventuais processos de participação
pública ou outros processos de recebimento de subsídios de interessados no tema
sob análise; e
XIII – prazo para início da vigência das alterações propostas.
Causa ➢ Não identificada
Efeito ➢ Reduzida compreensão dos efeitos da ação regulatória sobre cada setor;
➢ Tomada de decisões a partir de informações limitadas, sem considerar os
custos e impactos das alternativas disponíveis.

33

Recomendação ➢ Desenvolver metodologia de produção contínua de conhecimento dos setores

regulados e implante processo sistemático de análise que permita avaliar, em
casos de atos regulatórios com capacidade de afetar direitos ou obrigações dos
agentes econômicos e usuários, os possíveis riscos e impactos das alternativas
das propostas disponíveis de regulação.
Benefícios ➢ Redução da assimetria de informação dos setores regulados;

esperados
➢ Orientação técnica não vinculante e fornecimento de subsídios aos tomadores
de decisão
➢ Redução de custos administrativos e distorções negativas de mercado
decorrentes de uma regulação inadequada;
Achado 6 Ausência de audiências públicas em processos decisórios que implicam

afetação de direitos de usuários e regulados e inexistência de
regulamentação para operacionalizar audiências e consultas públicas.
Condição ➢ Foram realizadas apenas uma audiência pública, em 24/03/2017, e uma

consulta pública, de 10/03/2017 a 22/03/2017, ambas a respeito da revisão
tarifária da Sanepar. Com isso, o procedimento de participação popular não foi
observado em revisões tarifárias de outros contratos de concessão, em
descumprimento à Lei Complementar n. 94/2002 que estabelece que todo
processo decisório que implicar afetação de direitos dos agentes econômicos
dos setores regulados ou dos usuários deve ser precedido de audiência
pública.
➢ Pela situação descrita pode-se afirmar que importantes alterações contratuais,
como, por exemplo, os aditivos realizados em contratos de concessão de
rodovias, através dos quais foram alterados os programações de
investimentos e afetados os direitos dos usuários, foram deliberadas sem a
necessária participação popular formal no processo regulatório.
➢ Além da não realização do procedimento, a entidade carece de
regulamentações para operacionalizar as audiências e consultas públicas.

➢ Formulário de registro de entrevista com o Diretor Presidente da AGEPAR;
➢ Formulário de registro de entrevista com Diretor Jurídico da AGEPAR.
Critério e Fonte Fonte do critério: Art. 7º, inciso III, da Lei Complementar nº 94/2002
do Critério
Critério: Art. 7º. No cumprimento de seus objetivos e no âmbito de sua
34
competência, cabem à AGÊNCIA as seguintes atribuições:
III - realizar audiências públicas periódicas precedidas de ampla divulgação, com
objetivo de imprimir publicidade à avaliação da atuação da AGÊNCIA e da
qualidade dos serviços prestados pelas entidades reguladas;
Fonte do critério: Art. 26 da Lei Complementar nº 94/2002

Critério: Art. 26. O processo decisório que implicar afetação de direitos dos
agentes econômicos dos setores regulados ou dos usuários será precedido de
audiência pública.
Fonte do critério: Art. 6º, inciso XVII, da Lei Complementar nº 94/2002

Critério: Art. 6º. Compete à AGÊNCIA, respeitados os planos e políticas
instituídos pelo poder concedente:
(...)
XVII - elaborar o seu regimento interno, estabelecendo procedimentos para a

realização de audiências públicas, encaminhamento de reclamações, respostas a
consultas, emissão de decisões administrativas e respectivos procedimentos
recursais;
Fonte do critério: Art. 118, inciso VI, da Resolução nº 03/2018
Critério: Art. 118. Observadas as disposições da Lei Complementar 94/2002, do

Decreto n° 7.765/2017 e deste Regimento Interno, serão expedidas pelo Conselho
Diretor da AGEPAR normas ou resoluções que terão por objetivo:
(...)
VI – estabelecer os procedimentos relativos à realização de audiências públicas;
Fonte do critério: Recomendação n.º 2 do Conselho sobre Política Regulatória e

Governança da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE)
Critério: Recomendação n.º 2. Respeitar os princípios de um governo aberto,

incluindo transparência e participação no processo regulatório para garantir que a
regulação sirva ao interesse público e para que seja informado das necessidades
legítimas dos interessados e das partes afetadas pela regulação. Isto inclui a
oferta de canais efetivos (incluindo online), para que o público possa contribuir
para o processo de preparação de propostas regulatórias e para a qualidade da
análise técnica. Os governos devem assegurar que regulações sejam
compreensíveis e claras e que as partes possam facilmente compreender seus
direitos e obrigações.
35
ambiente regulatório
Critério: Portaria nº760/2008 da Anatel, a Resolução nº273/2007 da Aneel, a

Resolução nº5/2004 da ANP, a Instrução Normativa nº18/2009 da Anac, a
Resolução nº5.624/2017 da ANTT e a Resolução nº2.448/2012 da Antaq.
O art. 26 da Lei Complementar nº94/2002 encontra similaridade nos diplomas

legais que regem a necessidade de realização de audiências públicas nas
agências reguladoras federais de serviços de infraestrutura. No entanto, ao
contrário da AGEPAR, as agências federais se utilizam frequentemente das
audiências e consultas públicas. Para exemplificar, a Aneel realizou, até o
momento, 38 audiências públicas e 14 consultas públicas no ano de 2018.
Igualmente, todas as agências reguladoras federais de serviços de infraestrutura

já possuem regulamentação para operacionalizar as audiências e consultas
públicas, a exemplo das normas supra citadas.
Causa ➢ Conforme entrevista realizada com o Diretor Jurídico, o entendimento da

Agência é que a única situação que gerou a necessidade de realização de
audiência e consulta pública foi a revisão tarifária da Sanepar. Nessa ocasião
foram editados regulamentos específicos tanto para a consulta quanto para a
audiência pública.
➢ Nessa mesma entrevista, o Diretor Jurídico afirmou que, sob o ponto de vista
da entidade, não há necessidade de uma normatização geral para o tema, os
regulamentos específicos para cada audiência/consulta pública são
suficientes.
Efeito ➢ Considerando que o ato de regular pressupõe o conhecimento, pelo regulador,

de todos os interesses envolvidos, a não realização das audiências públicas
prejudica a possibilidade do regulador conhecer as necessidades da
população do mesmo modo que prejudica a participação da sociedade no
processo regulatório;
➢ A inexistência de regulamentação possibilita que as audiências/consultas
públicas sejam operacionalizadas conforme a conveniência considerada pelo
gestor do ente regulador;
➢ Existe o risco de não serem disponibilizados, ou serem disponibilizados
intempestivamente, todos os documentos necessários para que a população
compreenda a escolha do Poder Concedenter ou do ente regulador e, dessa
forma, não disponha de tempo hábil para criticar e propor alternativas;
➢ A antecedência com que é dada a publicidade para a realização de
audiências/consultas públicas, bem como o prazo dado para o recebimento
das contribuições, pode ser muito exíguo para que a sociedade tome
conhecimento e analise a proposta em questão;
➢ A não disponibilização ou a disponibilização em prazos não razoáveis dos
relatórios de análise das contribuições recebidas em audiências/consultas
públicas pode gerar questionamentos da sociedade quanto à utilidade da
audiência/consulta pública, inibindo participações futuras.
36

Recomendação ➢ Realizar audiências públicas, no mínimo, para as situações previstas em sua lei
de criação, ou seja, sempre que o processo decisório implicar na afetação de
direitos dos agentes econômicos dos setores regulados ou dos usuários, bem
como para dar publicidade à avaliação da atuação da Agência e da qualidade
dos serviços prestados pelas entidades reguladas;
➢ Regulamentar a operacionalização das audiências e consultas públicas,
definindo:
o a relação mínima de documentos que deverão ser disponibilizados antes e
após a realização das audiências/consultas públicas, bem como o prazo
máximo para que isso aconteça, incluindo o prazo máximo para
disponibilização dos relatórios de análise das contribuições recebidas;
o a antecedência mínima com que será dada a publicidade para realização
das audiências/consultas públicas; e
o o prazo mínimo para recebimento das contribuições.
Benefícios ➢ Participação popular no processo regulatório;

esperados
➢ Possibilidade do ente regulador ter maior conhecimento das necessidades da
população;
➢ Realização de audiências/consultas públicas com regras claras e conhecidas de
antemão.
Achado 7 Inexistência de ouvidoria com autonomia e que promova a participação social

com vistas ao aprimoramento da gestão pública
Condição ➢ A Ouvidoria, atualmente, funciona apenas como um canal de comunicação entre

usuários, concessionárias, investidores, titulares dos serviços concedidos e
Agência, recebendo sugestões e reclamações através do sítio eletrônico da
AGEPAR e do telefone 0800;
➢ A Ouvidoria emite um relatório anual com o número de reclamações recebidas,
atendidas e respondidas separadas por área de regulação. Contudo, não há
uma padronização mínima do teor dos relatórios anuais, os quais não são
disponibilizados na internet;
➢ Além da verificação da atividade realizada, são observados as seguintes
37
situações quanto à estrutura/organização da função:
o No organograma da AGEPAR, a Ouvidoria encontra-se no nível de
execução, subordinada funcionalmente à Diretoria de Relações
Institucionais e Ouvidoria;
o O cargo de Ouvidor é ocupado por um agente com cargo em comissão,
nomeado pelo Governador; sem mandato legalmente definido;
o Inexiste regulamentação quanto à indicação e nomeação do Ouvidor e
quanto aos critérios para a sua escolha;
o Inexiste de normatização da organização e do funcionamento da ouvidoria.

➢ Resolução nº03, de 20 de fevereiro de 2018 (Regimento Interno);
➢ Formulário de registro de entrevista com o Ouvidor.
Critério e Fonte Fonte do critério: Art. 2º, V, Decreto Federal nº 8.243/14

do Critério
Critério: O art. 2º, V, considera a ouvidoria pública a “instância de controle e
participação social responsável pelo tratamento das reclamações, solicitações,
denúncias, sugestões e elogios relativos às políticas e aos serviços públicos,
prestados sob qualquer forma ou regime, com vistas ao aprimoramento da gestão
pública”.
Fonte do critério: Lei Federal nº 13.460/17

Critério: Art. 13. As ouvidorias terão como atribuições precípuas, sem prejuízo de
outras estabelecidas em regulamento específico:
I - promover a participação do usuário na administração pública, em cooperação
com outras entidades de defesa do usuário;
II - acompanhar a prestação dos serviços, visando a garantir a sua efetividade;
III - propor aperfeiçoamentos na prestação dos serviços;
IV - auxiliar na prevenção e correção dos atos e procedimentos incompatíveis com
os princípios estabelecidos nesta Lei;
V - propor a adoção de medidas para a defesa dos direitos do usuário, em
observância às determinações desta Lei;
VI - receber, analisar e encaminhar às autoridades competentes as manifestações,
acompanhando o tratamento e a efetiva conclusão das manifestações de usuário
perante órgão ou entidade a que se vincula; e
VII - promover a adoção de mediação e conciliação entre o usuário e o órgão ou a
entidade pública, sem prejuízo de outros órgãos competentes.
Art. 14. Com vistas à realização de seus objetivos, as ouvidorias deverão:
I - receber, analisar e responder, por meio de mecanismos proativos e reativos, as
manifestações encaminhadas por usuários de serviços públicos; e
II - elaborar, anualmente, relatório de gestão, que deverá consolidar as informações
38
mencionadas no inciso I, e, com base nelas, apontar falhas e sugerir melhorias na
prestação de serviços públicos.
Art. 15. O relatório de gestão de que trata o inciso II do caput do art. 14 deverá
indicar, ao menos:
I - o número de manifestações recebidas no ano anterior;
II - os motivos das manifestações;
III - a análise dos pontos recorrentes; e
IV - as providências adotadas pela administração pública nas soluções
apresentadas.
Parágrafo único. O relatório de gestão será:
I - encaminhado à autoridade máxima do órgão a que pertence a unidade de
ouvidoria; e
II - disponibilizado integralmente na internet.
Art. 16. A ouvidoria encaminhará a decisão administrativa final ao usuário,
observado o prazo de trinta dias, prorrogável de forma justificada uma única vez,
por igual período.
Parágrafo único. Observado o prazo previsto no caput, a ouvidoria poderá solicitar
informações e esclarecimentos diretamente a agentes públicos do órgão ou
entidade a que se vincula, e as solicitações devem ser respondidas no prazo de
vinte dias, prorrogável de forma justificada uma única vez, por igual período.
Art. 17. Atos normativos específicos de cada Poder e esfera de Governo disporão
sobre a organização e o funcionamento de suas ouvidorias.
Fonte do critério: Art. 12 do Decreto nº9978/2014

Critério: Art. 12 Os titulares dos Órgãos e Entidades que compõem a Estrutura de
Controle do Poder Executivo Estadual, deverão designar e manter por ato formal,
servidor público ou empregado público, preferencialmente efetivo, com graduação
de nível superior, para desempenhar as atividades de Agente de Controle Interno,
de Agente de Informação e de Ouvidor, no respectivo órgão, atendendo as
orientações técnicas da Controladoria Geral do Estado, bem como ao seu Plano de
Ação.
Fonte do critério: Ouvidorias Públicas Federais: Análise dos elementos que

contribuam para a promoção da gestão social - Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada 14
Critério: “A efetividade da ação das ouvidorias públicas na perspectiva da gestão
social, no entanto, requer que seus titulares exerçam seu múnus com autonomia. A
14 Menezes, Ronald do Amaral. Ouvidorias públicas federais: análise dos elementos que
contribuem para a promoção da gestão social. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.
Brasília, 2015. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/participacao/images/pdfs/td_2088.pdf>
39
análise da autonomia no âmbito das ouvidorias públicas envolve a consideração de
aspectos políticos e técnicos.
Em relação à autonomia política, o primeiro e mais importante elemento diz
respeito
à escolha do ouvidor. Os mecanismos mais adequados para a escolha de um
ouvidor autônomo são, sem dúvida, aqueles nos quais o processo se dá de forma
independente do dirigente máximo do órgão ou entidade a que se vincula, e que
tais mecanismos estejam pautados em critérios técnicos.
(...)
Outro importante elemento que se relaciona com a autonomia política do ouvidor é
o instituto do mandato – um poderoso instrumento que, de acordo com Lyra (2009),
permite que o ouvidor exerça suas atribuições com um mínimo de independência e
credibilidade. Assim, defende-se que os titulares das ouvidorias detenham mandato
certo, afastada, portanto a possibilidade de exoneração ad nutum.
(...)
A subordinação hierárquica é um importante elemento relacionado à autonomia
política das ouvidorias públicas. Nesse contexto, os modelos baseados em não
subordinação ou em subordinação ao dirigente máximo dos respectivos órgãos e
entidades contribuem para uma maior autonomia.”
Fonte do critério: Manual de Ouvidoria Pública - Controladoria-Geral da União15

Critério: “A ouvidoria deverá vincular-se preferencialmente ao conselho, ao
colegiado ou ao dirigente máximo do órgão/entidade e destes deverá receber o
suporte necessário para o exercício autônomo de suas funções, de forma que
possa agir com imparcialidade e legitimidade junto aos demais dirigentes da
instituição.”
Causa ➢ Falta de servidores efetivos em função da não realização de concurso público

desde a criação da Agência até o exercício de 2018.
Efeito ➢ O Ouvidor, sendo um agente ocupante de cargo em comissão e sem o instituto

do mandato certo, encontra-se em estado de vulnerabilidade diante de possíveis
pressões políticas;
➢ A inexistência de regulamentação para a indicação e nomeação do ouvidor e de
critérios técnicos para a sua escolha permite que sejam nomeados ouvidores por
razões meramente políticas e sem as condições necessárias para o cargo;
➢ A subordinação funcional da Ouvidoria à Diretoria de Relações Institucionais e
Ouvidoria pode comprometer a autonomia da ouvidoria e limitar a sua atuação;
➢ A inexistência de relatórios estruturados sobre as demandas recebidas,
principalmente sem a análise dos pontos recorrentes nas manifestações,
15 BRASIL, Controladoria-Geral da União. Manual de Ouvidoria Pública. Rumo ao sistema

participativo. Edição Revisada e ampliada. Coleção OGU. Brasília, 2015. Disponível em:
<file:///C:/Users/Administrador/Downloads/manual-de-ouvidoria-publica.pdf>
40
prejudica a possibilidade utilizar essas informações para o aprimoramento da
gestão e da prestação de serviços públicos;
➢ A não disponibilização do relatório na internet prejudica a transparência e a
possibilidade de controle social pelos usuários;
➢ O funcionamento da Ouvidoria como mera repassadora e encaminhadora de
demandas não cumpre o seu papel de ser uma instância de controle e
participação social com vista a aprimorar a gestão pública;
➢ A inexistência de uma normatização quanto à organização e o funcionamento da
ouvidoria sujeita a mesma à dependência da boa vontade do gestor, do ouvidor
ou de outros agentes.
Comentários ➢ A presente Matriz de Achados foi encaminhada ao gestor para manifestação, por
do gestor meio do Sistema Gerenciador de Acompanhamento – SGA. Após decorrido o
prazo, não houve manifestação.

Recomendação ➢ Editar ato normativo que disponha sobre a organização e o funcionamento da

ouvidoria, regulamentando a indicação e nomeação do Ouvidor e os critérios
técnicos para a sua escolha;
➢ Inserir a ouvidoria no organograma da Agência no mesmo nível da diretoria
colegiada, sem quaisquer vínculos de subordinação funcional;
➢ Instituir mandato legalmente expresso para o ouvidor, normatizando todas as
situações que ensejem a perda do mesmo;
➢ Após a posse dos servidores efetivos aprovados em concurso público, reservar
a esses agentes o cargo de ouvidor. (Lei Complementar nº94/2002, art. 41-A,
III, §1º);
➢ Atender à Lei Federal 13.460/17, com destaque para as atribuições da
ouvidoria, a elaboração do relatório de gestão e a sua disponibilização na
internet.
Benefícios ➢ Atuação da ouvidoria, com a autonomia e transparência necessária, como

esperados instância de controle e participação social responsável pelo tratamento das
reclamações, solicitações, denúncias, sugestões e elogios relativos às políticas
e aos serviços públicos com vistas ao aprimoramento da gestão pública.
Achado 8 Inexistência de política de comunicação institucional como instrumento

indutor de transparência e controle social
Condição ➢ A Entidade não possui documento que materialize formalmente uma política de
comunicação institucional. Embora tenha sido elaborado um plano de
41
assessoria de imprensa, o projeto ainda aguarda aprovação para ser
implantado;
➢ O principal canal de informação consiste no próprio sítio eletrônico que não
dispõe de mecanismo de avaliação da acessibilidade, relevância e qualidade
dos conteúdos divulgados. Embora a página forneça o número de acesso
realizado para determinadas pesquisas, esses dados não são considerados
para avaliar que tipo de informação o usuário necessita quando da elaboração
de produtos de divulgação;
➢ A entidade não dispõe de Carta de Serviços ao Usuário. O conteúdo mais
dedicado ao esclarecimento das funções e serviços prestados pela entidade é a
compilação de perguntas frequentes – FAQ. Contudo, considerando a resposta
à pergunta n.º 6: “A AGEPAR tem poucos meses de existência.”, é razoável
deduzir que a última revisão ocorreu em período remoto, o que demonstra que
não foram consideradas novas demandas para o instrumento de comunicação
que merece dinamicidade e permanente atualização.
➢ A publicação das atas do conselho contava com mais de três meses de atraso,
conforme consulta realizada em 17 de agosto de 2018 ao sitio eletrônico da
entidade, considerando que a última ata divulgada referia-se à reunião
extraordinária realizada em 02 de maio de 2018;
➢ Além da publicação intempestiva, na mesma data de consulta, verificou-se que
determinadas atas sobre reuniões realizadas em exercícios anteriores não
estavam disponíveis na página da entidade. São elas: RCDr n. 02/2014, RCDr
04/2015 e RCDr 05/2015.
➢ A identificação de determinadas atas divulgadas não coincide com a numeração
prevista no calendário. A reunião ordinária do Conselho Diretor ocorrida no dia
24 de abril de 2018, por exemplo, recebeu a identificação numérica 012/2018
no próprio documento e no portal de transparência, enquanto que no calendário
de eventos é identificada como reunião do Conselho Diretor 07/2018;
➢ Verificou-se a repetição de identificação de atas de reuniões realizadas em
datas e com conteúdos diferentes. As atas com a mesma identificação “RCDr
003/2013”, por exemplo, cujos registros são utilizados para as reuniões
realizadas em 04/02/2013 e em 28/02/2013 tratam de assuntos distintos.

➢ Calendário de reuniões do Conselho Diretor;
➢ Formulário de registro de entrevista realizada com Diretor e Gerente de
Relações Institucionais e Ouvidoria.
Critério e Fonte Fonte do critério: Art. 98, I, VI, XII, do Regimento Interno da AGEPAR -
do Critério Resolução n.º 003, de 20 de fevereiro de 2018
Critério: Art. 98. Compete à Gerência de Relações Institucionais:
I - a elaboração do Plano de Relações Institucionais, submetendo-o à aprovação
do Conselho Diretor e coordenando sua implantação;
42
(...)
VI - manter atualizado o registro das divulgações efetuadas pela AGEPAR e das
notícias publicadas na imprensa de interesse da AGEPAR;
(...)
XII - coordenar as atividades de comunicação integrada da AGEPAR com seus
diversos públicos valendo-se para isto dos vários instrumentos e canais de
comunicação, entre eles jornais, revistas, boletins, sites (inclusive o site oficial da
AGEPAR), seminários, encontros, reuniões etc.;
Fonte do critério: Recomendações 2.5 e 2.6 - Relatório OCDE (2012) -

Recomendação do Conselho sobre Política Regulatória e Governança
Critério: 2.5 Todas as regulações dever estar facilmente acessíveis ao público.
Um banco de dados normativo e regulatório completo e atualizado deve estar
gratuitamente disponível ao público em um formato de pesquisa de interface
amigável na Internet.
2.6 Os governos devem ter uma política que exija textos regulatórios elaborados a
partir de uma linguagem simples. Devem também fornecer orientações claras
sobre a conformidade com as regulações, certificando-se que as partes afetadas
compreendem os seus direitos e obrigações.
Fonte do critério: art. 7º da Lei Federal n. 13.460/2017

Critério: Art. 7º - Os órgãos e entidades abrangidos por esta Lei divulgarão Carta
de Serviços ao Usuário.
§ 1o A Carta de Serviços ao Usuário tem por objetivo informar o usuário sobre os
serviços prestados pelo órgão ou entidade, as formas de acesso a esses serviços
e seus compromissos e padrões de qualidade de atendimento ao público.
Causa ➢ De acordo com a informação prestada Gerência de Relações institucionais,

apesar de a AGEPAR ter sido implantada em 2012, a referida unidade foi
instituída oficialmente em novembro de 2015 com a nomeação de apenas um
servidor, sendo uma das gerências mais novas, ainda em fase de estruturação.
➢ Considerando que o atual regimento Interno da AGEPAR foi aprovado em
fevereiro 2018, nessa data iniciaram-se os trabalhos para a elaboração não só
do Plano de Relações Institucionais (PRI) como o Plano de Comunicação
Estratégica da Agência, os quais aguardam a aprovação do Conselho Diretor.
Efeito ➢ Ausência de percepção avaliativa quanto à suficiência informativa dos canais de

comunicação utilizados, quanto à acessibilidade, relevância e qualidade dos
produtos de divulgação;
➢ Dificuldade de identificação dos canais e métodos de comunicação mais
adequados ao atendimento das necessidades dos regulados e usuários;
➢ Reduzida de visibilidade das ações institucionais e da divulgação dos serviços
43
prestados aos usuários.


Recomendação ➢ Implantar uma política de comunicação institucional capaz analisar

periodicamente se comunicação supre eficientemente as necessidades os
usuários e regulados, bem como identificar os canais de comunicação
adequados para fornecer informações com acessibilidade, tempestividade,
clareza e objetividade;
➢ Editar Carta de Serviços ao Usuário para o esclarecimento das funções e
serviços prestados pela entidade;
➢ Publicar tempestivamente os documentos oficiais em método de organização
que permita identificar o registro do ato e o assunto relacionado.
Benefícios ➢ Visibilidade das ações institucionais e reconhecimento das competências

esperados regulatórias pelo público externo (usuários e regulados)
Achado 9 Atuação de agentes ocupantes de cargos em comissão e cedidos de outras

entidades em atividades relacionadas à emissão de informações técnicas de
regulação
Condição ➢ As informações técnicas que respaldam as decisões e homologações de atos

tomados pelo Conselho Diretor são emitidas por agentes ocupantes de cargos
em comissão e cedidos de outras entidades, em razão da inexistência de
servidores efetivos próprios.
➢ Pelo fluxo de processos, identifica-se que as manifestações de ordem técnica
decorrem de pareceres emitidos pelas seguintes unidades: Gerência Jurídica,
Gerência de Fiscalização de Qualidade dos Serviços e Gerência de Regulação
Econômica e Financeira, todas ocupadas por agentes com vínculo precário com
a AGEPAR.
➢ Não obstante as denominações atribuídas às funções possam ser consideradas
de confiança, como aptas a serem ocupadas por servidores não efetivos da
própria entidade, as atividades técnicas e finalísticas são exercidas de modo
concentrado pelos próprios gerentes e assistentes, de modo que seus
ocupantes desempenham funções além do permissivo constitucional referente
às atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da CF/88).
Evidências ➢ Processo da Resolução Homologatória n. 003 de 12 de abril de 2017 –
44
Homologa a primeira revisão tarifária periódica da SANEPAR;
➢ Processo da Resolução Homologatória n. 002 de 25 de maio de 2015 –
Homologa o reajuste das tarifas das Linhas do Sistema de Transporte Coletivo
Rodoviário Intermunicipal de Passageiros de característica Metropolitana do
Interior do Estado do Paraná;
➢ Processo da Resolução Homologatória n. 005, de 29 de agosto de 2017 -
Homologa a minuta do Quinto Termo Aditivo ao Contrato de Concessão nº
076/97 - DER/PR - Concessionária ECOVIA Caminho do Mar S/A;
➢ Processo da Resolução Homologatória n. 006 de 23 de setembro de 2015 -
071/97 - DER/PR - Empresa Concessionária de Rodovias do Norte S.A. -
ECONORTE (Prot. 14.648.154 0) - Revisão Lote 1- Processo Digitalizado;
➢ Processo Administrativo Sancionador - Autos de Infração nº 001/2017,
002/2017, 003/2017.
Critério e Fonte Fonte do critério: Art. 37, V, da Constituição Federal de 1988

do Critério
Critério: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte: (...)
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes

de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores
de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei,
destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
O sentido material da norma veda que agentes com vínculo precário realizem
atividades permanentes e finalísticas reservadas exclusivamente a servidores
efetivos admitidos por concurso público.
A regulação compreende a condução de processos administrativos decorrentes de
sua atividade fiscalizatória e de controle. Tanto a fiscalização como a emissão de
pareceres técnicos pressupõem a existência de autonomia e imparcialidade dos
emissores dos atos que respaldam as decisões do conselho deliberativo. Por se
tratar de atividade finalística, não pode ser atribuída a agentes estranhos à carreira
sem vínculo efetivo com a entidade, uma vez que é característica desses cargos a
instabilidade e dependência funcional.
A característica de transitoriedade do cargo em comissão e da cessão funcional
opõe-se à natureza de tipicidade estatal da atividade regulatória, por ser
desprovida da imparcialidade necessária para a execução da função. Eventuais
pressões políticas internas ou econômicas externas, inerentes do próprio ambiente
de regulação, são capazes de suprimir a autonimia funcional esperado dos
agentes que seriam responsáveis por emitir pareceres técnicos.
A referida autonomia deve ser resguardada a ponto de conferir a segurança
necessária para que o agente, inclusive, sinta-se amparado para emitir uma
opinião contrária a eventuais interesses de gestores públicos, em casos em que o
ato que é preparado for ilegítimo.
45
Nesse sentido, o provimento de cargos por agentes com vínculo precário com a
entidade deve restringir-se às funções de direção, chefia e assessoramento, sem
que esses assumam a função de emissão de pareceres técnico-jurídicos, que são
atribuições funcionais exclusivas de ocupantes de cargos efetivos .
Causa ➢ Desde a criação da AGEPAR até o exercício de 2018, a entidade não havia
realizado nenhum concurso público para o preenchimento dos seus cargos
efetivos. Com isso, todas as atividades da entidade foram realizadas por
agentes ocupantes de cargos em comissão e/ou cedidos de outras entidades,
inclusive as manifestações técnicas emitidas em processo de fiscalização,
homologação de reajuste e revisões tarifárias.
Efeito ➢ Elevação dos riscos inerentes à perda de autonomia técnica, pelo fato do
agente nomeado para exercer cargo em comissão, que possui vínculo precário
com a entidade, se encontrar permanentemente sujeito à exoneração sumária e
desmotivada pela autoridade nomeante. Tal situação favorece que esses
agentes possam ser constrangidos a emitir pareceres tendentes à inclinação
econômica e política encomendada por agentes externos com forte poder de
influência sobre a entidade.
➢ Intensificação da aparência de continuidade da política executada pelo Poder
Concedente com a inserção de seus próprios agentes na agência reguladora
para a emissão de manifestações técnicas em entidade que deveria manter
uma relação de credibilidade apartada do titular da concessão.


Recomendação ➢ Reservar a agentes com vínculo permanente com a AGEPAR, servidores

efetivos ocupantes de cargos técnicos aprovados em concurso público, as
atividades relacionadas à fiscalização e emissão de informações técnicas de
regulação que respaldam as decisões e homologações de atos tomados pelo
Conselho Diretor.
Benefícios ➢ Elaboração de pareceres e informações téncicas com autonomia funcional.

esperados
Achado 10 Delegação da atividade fiscalizatória a agentes privados
Condição ➢ A AGEPAR, através do contrato n. 05/2017, requisitou da empresa Engefoto -

Engenharia e Aerolevantamentos S.A a realização de inspeções, estudos
técnicos de engenharia voltados ao acompanhamento do desempenho dos
46
concessionários e emissão de pareceres sobre a defesa de concessionárias em
auto de infração.
➢ Em consulta às ordens de serviços n. 007 e 008 de 2017, a AGEPAR
demandou da Engefoto a realização das seguintes atividades:
o Levantamento de não conformidades constantes dos Relatórios Mensais
de Gestão e de Conformidade dos Lotes 01 a 06 de Concessão;
o Levantamento de não conformidades constantes dos Relatórios de
Reclamações e Sugestões dos usuários do 30 trimestre de 2017 dos
Lotes 01 a 06 de Concessão Rodoviária;
o Levantamento de não conformidades constantes dos Relatórios
Trimestrais de Acompanhamento do Programa de Concessão de
Rodovias do Estado do Paraná (3° trimestre de 2017) dos Lotes 01 a 06
de Concessão Rodoviária;
o Levantamento de não conformidades constantes dos Relatórios Mensais
de Atividades e de Conformidade referentes à Travessia de Guaratuba;
o Levantamento de dados de tráfego, receitas, investimentos, e índice de
acidentes referentes aos contratos de concessão rodoviária;
o Inspeção nos 6 lotes de Concessão Rodoviária com a finalidade de
verificar o atendimento das concessionárias às Resoluções N°004 e
N°005 de 2017;
o Inspeção em lotes de Concessão, sob responsabilidade de
Concessionárias de Rodovias, para verificação das “Medidas a serem
adotadas” constantes do Autos de Infração;
o Elaboração de Pareceres Técnicos sobre Relatórios Técnicos
apresentados por concessionárias em defesa exercida em autos de
infração.
➢ Observa-se que a contratada foi demandada para realizar serviços que não
configuram atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares
aos assuntos que constituem área de competência da entidade, mas referem-se
a serviços inerentes à atividade fim de regulação, sobretudo na fiscalização dos
contratos de concessão.
➢ Pelo Relatório – Levantamento de dados de tráfego, receitas, investimentos e
índices de acidentes referentes aos contratos de concessão rodoviária dos
Lotes 01 a 06 observa-se que foi realizada a avaliação de conformidade dos
Programas de Redução e Prevenção de Acidentes das concessionárias. O
relatório apresenta comentários críticos sobre o grau de atendimento dos
programas, inclusive, com conclusões acerca das medidas de correção
necessárias (pág. 11).
➢ Além disso, verificou-se a pré-existência de uma relação comercial entre a
empresa contratada e as concessionárias reguladas, considerando que, em
consulta à página eletrônica da empresa, é possível identificar que pelo menos
5 (cinco), das 6 (seis) concessionárias do Anel Rodoviário, são clientes da
Engefoto (CCR Rodonorte, Ecovia, Ecocataratas, Caminhos do Paraná e
47
Viapar).
Evidências ➢ Ordem de Serviço n. 007/2017 – AGEPAR;

➢ Ordem de Serviço n. 008/2017 – AGEPAR;
➢ Parecer Técnico referente à defesa impetrada - Lote 2 – Viapar;
➢ Relatório de inspeção do Lote 1 - Econorte, para verificação das “Medidas a
serem adotadas”, referente ao Auto de Infração n. 004/2017;
➢ Relatório de levantamento de dados de tráfego, receitas, investimentos e
índices de acidentes referentes aos contratos de concessão rodoviária dos
Lotes 01 a 06;
➢ Relatórios de análise mensal de atividades e de conformidades dos Lotes 01 a
06.
Critério e Fonte Fonte do critério: Art. 37, II, da Constituição Federal de 1988
do Critério
Critério: Art. 37, II - a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo
com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração;
Por força do critério identificado, a terceirização de mão-de-obra para o

desempenho de serviços relacionados à atividade-fim pode ser considerado como
violação ao princípio constitucional do concurso público.
A própria lei de criação da AGEPAR é suficiente para verificar que os serviços
solicitados à contratada encontram-se na relação de serviços considerados como
atividade-fim.
Fonte do critério: Art. 6º da Lei Complementar Estadual n. 94/2002

instituídos pelo poder concedente:
(...)
IV - proceder a fiscalização e a regulação técnica, fazendo cumprir os
instrumentos de delegação, as normas e os regulamentos da exploração do
serviço público, visando assegurar a quantidade, qualidade, segurança,
adequação, finalidade e continuidade;
(...)
XI - aferir a qualidade da prestação dos serviços regulados, respeitados os
parâmetros definidos nos instrumentos de delegação e seus respectivos contratos;
Fonte do critério: Art. 52 do Decreto Estadual n. 4.993/2016
Critério: Art. 52. No âmbito da Administração Pública Estadual direta, autárquica e
48
fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais
acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área
de competência legal do órgão ou entidade.
§ 1.º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes,
informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção
de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução
indireta.
Fonte do critério: Art. 5º da Resolução da Secretaria da Administração e da

Previdência (SEAP) n.º 3.313/2015
Critério: Art. 5º É vedada a contratação de atividades que:

I - sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo quadro de carreira,
plano de cargos do órgão ou entidade, assim definidas no seu plano de cargos e
salários, salvo expressa disposição legal em contrário, observado o disposto no §
2º do artigo 4º, desta Resolução.
II - constituam a atividade-fim do órgão ou entidade.
A Resolução da Secretaria da Administração e da Previdência (SEAP) n.º

3.313/2015, coloca em sede de excepcionalidade a terceirização, vedando
expressamente o seu uso para a execução de atividades que sejam próprias da
categoria funcional do quadro de carreira ou que constituam a atividade-fim da
entidade.
Fonte de critério: Art. 17 da Lei Complementar Estadual n.º190/2015:

Critério: Art. 17. São atribuições do cargo de Especialista em Regulação propor,
planejar, coordenar, supervisionar, promover e fiscalizar políticas, programas,
ações e procedimentos relacionados à regulação, fiscalização e controle da
prestação de serviços públicos delegados de infraestrutura, na forma definida no
Marco de Gestão Estratégica de Pessoas.
A vedação da contratação de empresa privada para a execução de serviços de

fiscalização e levantamentos técnicos de engenharia torna-se evidente pela
previsão de atribuições do cargo de Especialista em Regulação na Lei
Complementar n.º190/2015 que dispõe sobre a carreira dos servidores na
estrutura organizacional da AGEPAR.
Fonte de Critério: Parecer n.º 19/2016-PGE/SUDE - Procuradoria Geral do

Estado do Paraná
Critério: 1. Face ao exposto, tendo em vista que a fiscalização de obras e serviços
de engenharia é atividade exclusiva de servidores e empregados públicos e que
esta atividade na Secretaria de Estado da Educação vem sendo realizada em
alguns casos por meio de profissionais contratados pelo Serviço Social Autônomo
49
Paranaeducação se caracteriza como contratação de recursos humanos, através
por interposta pessoa para exercer atividades fins do órgão, opina-se que:
1.1. A Administração, diante da necessidade de profissionais para exercícios
dessas atividades, nomeie profissionais da área de engenharia e arquitetura por
meio de concurso público, de forma a se estabelecer vínculo estatutário com
aqueles servidores; (...)
Não obstante as citadas normas anteriores sejam suficientes para verificar que
ocorre delegação fiscalizatória a agentes privados, orientações adotadas dentro da
própria Administração Estadual, com inegável aspecto relacionado ao caso
concreto, são capazes de motivar a adequação da situação encontrada.
É reconhecido o entendimento que certos atos materiais que precedem ou
sucedem os atos de polícia possam ser delegados a particulares. É exemplo de
ato material preparatório a contratação de empresas privadas para a instalação de
equipamentos de medição de velocidade (“pardais”) que constatam um fato
objetivo (excesso de velocidade) que configure uma infração de trânsito. A
terceirização também pode ser admitida para a prática de atos sucessivos ao ato
administrativo, como, por exemplo, a contratação de serviço de demolição de
obras irregulares depois de exaurido o ato de fiscalização pelo agente público.
A diferença entre as hipóteses de admissibilidade citadas e a situação encontrada
na AGEPAR é perceptível pelo grau de verificação realizado, que naqueles casos
é descritivo e nesse é analítico. Enquanto que os exemplos citados de atos
materiais acessórios caracterizam-se pela automaticidade e ausência de valoração
circunstancial, os serviços executados pela Engefoto configuram atividades que
vão além de uma mera verificação de um fato ao exigirem uma apreciação e
interpretação das condições à luz de um parâmetro, com o objetivo de emitir um
juízo de adequabilidade sobre o fiscalizado.
Confome descrito na condição, pelo Relatório emitido pela contratada, são
realizados comentários críticos sobre o grau de atendimento dos programas,
inclusive, com conclusões acerca das medidas de correção necessárias (pág. 11).
O caráter avaliativo, através de um juízo de valor sobre o fiscalizado, demonstra
que não se trata de mero ato material acessório do poder de polícia. O exercício
de valoração circunstancial coloca a empresa contratada na condição de efetivo
fiscal encarregado de expor seu próprio entendimento sobre o desempenho dos
concessionários.
efetivos. Com isso, inspeções e estudos técnicos de engenharia voltados ao
acompanhamento do desempenho dos concessionários foram realizados pela
empresa contratada Engefoto - Engenharia e Aerolevantamentos S.A.
Efeito ➢ Intensificação do risco de captura motivada por assimetria informacional,

considerando que em determinados serviços toda a cadeia de atividades de
acompanhamento de desempenho do regulado é realizada pela empresa
contratada, partindo do levantamento de dados, tratamento e organização de
informações, confirmação presencial dos fatos, avaliação de conformidade, até
50
a propositura de medidas de correção;
➢ Concentração no agente privado contratado do conhecimento tácito,
experiência sobre o setor e capacidade de interlocução com os próprios
regulados;
➢ Intensificação do risco de conflito de interesses pela pré-existência de uma
relação comercial entre a empresa contratada e as concessionárias reguladas.


Recomendação ➢ Reservar a agentes com vínculo permanente com a AGEPAR, servidores

regulação e atividades relacionadas às competências da entidade definidas
pelo art. 6º da Lei Complementar n. 94/2002, em respeito à reserva das
atribuições do cargo de Especialista em Regulação estabelecidas pelo art. 17
da Lei Complementar n.º190/2015.
➢ Em atendimento à medida corretiva acima exposta, abster-se de delegar a
particulares o exercício da atividade fiscalizatória que não configurem meros
atos materiais acessórios que sejam anteriores ou posteriores ao ato de poder
de polícia.
Benefícios ➢ Redução do risco de conflito de interesses na execaução da atividade

esperados fiscalizatória e de emissão de informações técnicas de regulação.
Achado 11 Ausência de definição de metas e indicadores de qualidade dos serviços

regulados
Condição ➢ Inexiste ato normativo destinado à regulamentação de metas e indicadores de

qualidade dos serviços regulados;
➢ Embora os contratos de concessão não estabeleçam indicadores de
desempenho de maneira expressa e imediata, é possível extrair variáveis para
a construção da ferramenta a partir de cláusulas de obrigações contratuais das
concessionárias relacionadas à qualidade da prestação do serviço.
➢ Os contratos de concessão dispõem de parâmetros definidores da qualidade do
serviço que podem subsidiar a formulação de indicadores suficientes para o
monitoramento contínuo do desempenho do regulado, sem que tais
instrumentos de avaliação impactem na relação de obrigações firmadas nos
51
contratos.
Evidências ➢ Resoluções Normativas editadas pelo Conselho Diretor - não foi identificado ato
com conteúdo voltado ao estabelecimento de metas e indicadores de qualidade
dos serviços regulados;
➢ Formulário de registro de entrevista realizada com Diretor e Gerente de
Fiscalização e Qualidade dos Serviços.
Critério e Fonte Fonte do critério: Art. 6º da Lei Complementar Estadual n. 94/2002

do Critério
instituídos pelo poder concedente: (...)
IV - proceder a fiscalização e a regulação técnica, fazendo cumprir os
instrumentos de delegação, as normas e os regulamentos da exploração do
serviço público, visando assegurar a quantidade, qualidade, segurança,
adequação, finalidade e continuidade;
XI - aferir a qualidade da prestação dos serviços regulados, respeitados os
parâmetros definidos nos instrumentos de delegação e seus respectivos contratos;
Fonte do critério: Art. 102. da Resolução n. 03/2018 – Regimento Interno da

AGEPAR
Critério: Art. 102. Compete a Gerência de Fiscalização e Qualidade dos Serviços:
(...) II - formular e atualizar indicadores de qualidade dos serviços, bem como
propor as respectivas metas;
Fonte do critério: Art. 23 da Lei Federal n. 11.445/2007

Critério: Art. 23. A entidade reguladora editará normas relativas às dimensões
técnica, econômica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, pelo
menos, os seguintes aspectos:
I - padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços;
(...)
III - as metas progressivas de expansão e de qualidade dos serviços e os
respectivos prazos;
(...)
VII - avaliação da eficiência e eficácia dos serviços prestados;

Critério: Nota Técnica n. 01/2013-DQ/AGERGS
Além dos critérios normativos, o referencial comparativo às melhores práticas
52
institucionais no ambiente regulatório também assume importância na identificação
do estado desejável do que “deveria ser”. Agências reguladoras que
reconhecidamente adotam práticas desejáveis servem de referência sobre os
métodos de monitoramento e sistema de indicadores.
A Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio
Grande do Sul (AGERGS), por exemplo, padronizou os indicadores e a
metodologia de apuração dos dados do setor de saneamento, por meio da Nota
Técnica n. 01/2013-DQ/AGERGS. O documento estabeleceu que os dados e
indicadores, apurados mensalmente e por meio de procedimentos auditáveis,
devem ser enviados ao ente regulador trimestralmente através de sistema
informatizado disponibilizado pela AGERGS, de acordo com formatação definida
pela unidade responsável pela fiscalização.
A base de dados formada possibilita a realização de estudos com uma avaliação
global das informações recebidas para a posterior propositura de metas a serem
aplicadas aos indicadores monitorados.
A metodologia adotada pela AGERGS exemplifica uma metodologia favorável ao
acompanhamento mais eficaz sobre a qualidade dos serviços. Com a
disponibilidade de indicadores dentro de um sistema informatizado a partir de
informações enviadas pelos agentes concessionários, permite-se que o regulador
realize o cruzamento de informações e a criação de malhas para a identificação de
riscos relacionados a baixa performance ou descumprimento de metas de
qualidades, para os quais as fiscalizações in loco são reservadas.
Causa ➢ Carência de recursos humanos para formular indicadores de desempenho,

considerando que até o exercício de 2018, a entidade não havia realizado
nenhum concurso público para o preenchimento dos seus cargos efetivos.
Efeito ➢ A inexistência de indicadores e metas definidas para cada serviço regulado

prejudica a verificação de desempenho dos concessionários e da qualidade dos
serviços ofertados.
➢ Sem um sistema de monitoramento contínuo de indicadores, o
acompanhamento do nível de serviço acaba sendo reduzido sob a
responsabilidade do Poder Concedente, sem que a AGEPAR possa certificar-se
que metodologia de fiscalização adotada é suficiente para exigir do
concessionário o cumprimento das obrigações pertinentes à qualidade do
serviço.
➢ Além disso, a ausência de informações sobre o desempenho qualitativo dos
agentes regulados compromete o planejamento das ações de fiscalização da
própria AGEPAR que, inserida num ambiente multisetorial de concessões, não
disporia de tempo e recursos para verificar individualmente cada contrato e
concessionário no mesmo grau de aprofundamento.
➢ Considerando que a Agência não conhece, por meio indicadores, quais
concessionárias apresentam um serviço insatisfatório, presume-se que a
entidade não dispõe de elementos para elaborar um plano de fiscalização
baseada na otimização de seus recursos e na prevenção de riscos sobre os
serviços regulados.
53

Recomendação ➢ Providenciar, para cada setor regulado, a normatização de padrões e

indicadores de qualidade da prestação dos serviços, a partir das obrigações
contratuais das concessionárias, apurados periodicamente por meio de
procedimentos auditáveis; analisando a conveniência de organizá-los em
sistema informatizado que permita realizar a avaliação global das informações
recebidas dos agentes regulados, para a posterior propositura de metas a
serem aplicadas aos indicadores monitorados.
Benefícios ➢ Verificação de desempenho dos concessionários e da qualidade dos serviços

esperados ofertados.
Achado 12 Ausência de sistema de controle do equilíbrio econômico-financeiro e de

metodologia a ser utilizada na fixação, revisão, ajuste e homologação de
tarifas
Condição ➢ Em análise a processos que precedem resoluções homologatórias de minutas

de termos aditivos para revisões tarifárias de concessões rodoviárias, observou-
se que os pareceres técnicos que respaldam a decisão do Conselho Diretor
carecem de análise crítica e própria da matéria com grau mínimo de
aprofundamento avaliativo.
➢ Nos processos referentes às Resoluções Homologatórias n.º 05, de 29 de
agosto de 2017 e n.º 06, de 07 de novembro de 2017, por exemplo, os
Pareceres Técnicos da Gerência de Regulação Econômica e Financeira da
AGEPAR, de maneira sucinta, limitaram-se à reprodução das considerações,
tabelas e valores apresentados pelo DER, fazendo remissão à análise da
Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas, afirmando que todo o estudo foi
reanalisado e recalculado pela Fundação, como parte integrante do parecer; o
que indica ausência de análise crítica própria da AGEPAR.
➢ Em sede de entrevista às unidades envolvidas, verificou-se que inexiste uma
padronização mínima dos processos de trabalho e dos procedimentos que
definam o grau de aprofundamento necessário para avaliação de demandas
tarifárias.
➢ Como a Agência ainda não dispõe de sistema de captação de dados financeiros
e contábeis das concessionárias, a recepção de informações dessa natureza
depende da realização de pedidos formais, via ofício, ao DER e às
54
concessionárias dos demais setores.
➢ Não há uniformidade no formato para coleta, armazenamento e tratamento das
informações relativas aos aspectos econômico financeiros dos serviços públicos
delegados, o que impossibilita que a AGEPAR construa suas próprias matrizes
de dados para a realização de simulações de cenários econômico-financeiros.
➢ Atrelada à indisponibilidade de informações organizadas em planos de contas e
de um sistema adequado ao processamento e monitoramento da regulação
econômica, a inexistência de pessoal para avaliação preparatória de cálculos
tarifários compromete o desempenho da entidade em análises que deveriam
respaldar os processos de reequilíbrio econômico financeiro.
Evidências ➢ Processo da Resolução Homologatória n. 005 de 12 de abril de 2017 –

Homologa a primeira revisão tarifária periódica da SANEPAR;
➢ Processo da Resolução Homologatória n. 005, de 29 de agosto de 2017 -
076/97 - DER/PR - Concessionária ECOVIA Caminho do Mar S/A;
➢ Processo da Resolução Homologatória n. 006 de 23 de setembro de 2015 -
071/97 - DER/PR - Empresa Concessionária de Rodovias do Norte S.A. -
ECONORTE (Prot. 14.648.154 0) - Revisão Lote 1- Processo Digitalizado;
➢ Formulário de registro de entrevista com a Diretoria e Gerência de Regulação
Econômica Financeira.
Critério e Fonte A necessidade da AGEPAR dispor de um sistema de controle do equilíbrio

do Critério econômico-financeiro das concessões e de definir da metodologia utilizada na
análise de demandas tarifárias decorre de uma questão organizacional prática e
de suficiência para o cumprimento da competência.
Faz-se necessária a existência de recursos que permitam o acompanhamento do
cenário econômico-financeiro dos contratos e da padronização mínima dos
procedimentos de análise crítica de demandas com impacto econômico-financeiro.
Inexistindo tais condições torna-se inviável uma análise técnica no grau de
aprofundamento adequado em processos de homologação de revisões.
Fonte do critério: Art. 6º da Lei Complementar Estadual n. 94/2002

instituídos pelo poder concedente: (...)
V - oferecer sistemáticas e indicar metodologias para o estabelecimento de
parâmetros regulatórios relativos ao serviço, cálculos de custos, certificações e
planos de investimento atuais e futuros;
Fonte do critério: Arts. 46 e 100 da Resolução n. 03/2018 – Regimento Interno da

AGEPAR:
Critério: Art. 46. Ao Conselho Diretor da AGEPAR compete, em regime de
colegiado, analisar, discutir e decidir, em instância administrativa final, as matérias
55
de competência da AGEPAR como se segue:
I - São competências de âmbito geral:
(...)
e) deliberar sobre proposta de metodologia a ser utilizada na fixação, revisão,
ajuste e homologação de tarifas;
f) deliberar sobre propostas de regulação econômica, sistemáticas e metodologias
que visem estabelecer parâmetros regulatórios relativos aos serviços, cálculos de
custos, certificações e planos de investimento atuais e futuros;
(...)
q) deliberar sobre proposta de homologação de alterações ou atualizações no
plano de contas padronizadas e o formato das informações gerenciais das
empresas de serviços públicos delegados;
(...)
Art. 100. Compete à Gerência de Regulação Econômica e Financeira: I -
desenvolver metodologias e estudos relativos às tarifas dos serviços públicos
delegados, sugerindo e subsidiando a elaboração de normas e regulamentos;
(...)
III - desenvolver modelos de controle do equilíbrio econômico-financeiro, buscando
a modicidade das tarifas e o justo retorno dos investimentos;
IV - acompanhar a evolução de índices econômicos;
(...)
VII - estabelecer planos de contas para os diversos setores regulados e propor o
respectivo aperfeiçoamento;
VIII - coletar, armazenar e tratar dados relativos aos aspectos econômico
financeiros dos serviços públicos delegados, a fim de subsidiar a regulação de tais
serviços;
(...)
XIII - examinar, periódica e sistematicamente, a consistência e a fidedignidade das
informações dos delegatários de serviços, em relação aos custos dos serviços e à
demanda de usuários;
(...)
XVI - interpretar os indicadores de desempenho econômico-financeiros e
contábeis, bem como analisar a adequação dos dados contábeis apresentados;
Fonte do critério: Art. 23 da Lei Federal n. 11.445/2007

Critério: Art. 23. A entidade reguladora editará normas relativas às dimensões
técnica, econômica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, pelo
menos, os seguintes aspectos: (...)
IV - regime, estrutura e níveis tarifários, bem como os procedimentos e prazos de
56
sua fixação, reajuste e revisão;
(...)
VIII - plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e certificação;

Critério: ANEEL - Manual de Contabilidade do Serviço Público de Energia
Elétrica; Resolução Normativa n.º 435/2011 - Procedimentos de Regulação
Tarifária – PRORET
No setor de energia elétrica, por exemplo, a ANEEL instituiu o documento

denominado "Manual de Contabilidade do Serviço Público de Energia Elétrica",
resultado da simplificação do plano de contas usual do setor, para atender a
necessidade de manutenção das informações contábeis referentes à composição
dos ativos vinculados à concessão, para fins de atendimento às atividades de
fiscalização e prestações de informações dos investimentos no setor elétrico.
A gestão de dados pelo órgão regulador federal foi estruturada na rotina de envio
periódico, por parte das concessionárias, das seguintes informações contábeis e
financeiras: Balancete Mensal Padronizado – BMP, do Relatório de Informações
Trimestrais – RIT e Prestação Anual de Contas – PAC. Através desses
instrumentos gerenciais, definidos em modelos e planilhas eletrônicas remetidos
em meio magnético para o sistema “duto aneel”, são realizados testes de
consistência de dados para auxiliar o acompanhamento do equilíbrio econômico-
financeiro dos contratos.
Uma vez organizado o suporte informativo, a ANEEL definiu a estrutura dos
Procedimentos de Regulação Tarifária – PRORET que consolida a
regulamentação acerca do tema. Dada à complexidade do setor, os assuntos
foram organizados em módulos e subdivisões que tratam de cada categoria de
demanda: revisão periódica, revisão extraordinária e reajuste anual.
Além das metodologias aplicáveis aos cálculos, são definidos os ritos processuais
a serem observados em cada demanda, incluindo prazos, responsabilidades dos
agentes envolvidos, identificação de dados e informações requeridas.
Como resultado da edição de normas dessa natureza, a organização dos dados
em sistema de plano de contas, como suporte material, permitiria a redução da
dependência informativa da Agência, uma vez que essa teria a sua disposição
acesso aos dados contábeis e financeiros antes do recebimento das demandas
tarifárias.
efetivos. Com isso, a atividade de avaliação de cálculos em processos de
reajuste e revisões tarifárias concentrou-se no ocupante da Gerência de
Regulação Econômica e Financeira.
57
Efeito ➢ A ausência de um sistema de controle do equilíbrio econômico-financeiro das
concessões que permita a coleta, o armazenamento e o tratamento dos dados
econômico-financeiros favorece a unilateralidade da fonte de informações e
dependência avaliativa da Agência.
➢ Considerando os fluxos de informação restritos e pouco dinâmicos, eleva-se o
risco de assimetria de informação. Com isso, possibilita-se que as decisões
tomadas pelo corpo deliberativo sejam precedidas de instruções superficiais e
sem metodologia de análise, o que, indiretamente, subordina o trabalho às
informações fornecidas pelo Poder Concedente ou pelos próprios regulados.


Recomendação ➢ Providenciar, para cada setor regulado, a normatização de modelos de controle

do equilíbrio econômico-financeiro e respectivos planos de contas; analisando a
conveniência de organizá-los em sistema informatizado alimentado pelo envio
periódico de informações em formato que permita a realização de testes de
consistência de dados;
➢ Providenciar, para cada setor regulado, a normatização da metodologia de
análise utilizada nos processos de homologação de revisão tarifária, em grau de
aprofundamento capaz de evidenciar a conformidade dos cálculos
apresentados pelas concessionárias ou pelo Poder Concedente.
Benefícios ➢ A organização informatizada facilitaria a confirmação do nível de confiabilidade

esperados das informações enviadas pelos delegatários a partir de cruzamento de dados e
a criação de malhas para a identificação de riscos de regulação econômica.
➢ O suporte informativo possibilita que a regulamentação acerca dos processos
tarifários adote um modelo célere e previsível, cuja metodologia de análise seja
capaz de evidenciar a conformidade dos cálculos apresentados pelas
concessionárias. Com isso, reduz-se a discricionariedade técnica nas decisões
homologatórias.
58
8. CONCLUSÃO
46. Ainda antes de discorrer acerca da conclusão da equipe, cabe ressaltar

que houve a intimação formal da Agência para que apresentasse suas
considerações. Entretanto, o prazo transcorreu sem qualquer manifestação.
47. No mais, os resultados da auditoria demonstram que a AGEPAR ainda

não dispõe de condições para produzir benefícios que justifiquem os custos
administrativos e regulatórios sobre os setores e, indiretamente, sobre os
usuários onerados com a taxa de regulação, na medida em que o pagamento
desse tributo justificou o reequilíbrio tarifário para as empresas reguladas.
48. O saldo financeiro decorrente do superávit acumulado dos últimos

exercícios não reflete uma condição ideal para a autarquia cuja principal
atividade, justificadora da cobrança de sua fonte primordial de receita, não é
realizada de forma plena.
49. Considerando que a taxa de regulação é espécie tributária que guarda

uma expectativa de referibilidade a uma contraprestação estatal, o saldo
acumulado evidencia que não foram realizadas as despesas decorrentes das
atividades regulatórias na mesma proporção da arrecadação da taxa, o que
acarretou o acúmulo de valores não aplicados nas atividades de rotina.
50. A evolução do saldo bancário acompanha a inclusão de setores na

carteira de cobrança da taxa que antes não eram regulados. A comparação do
desempenho entre receitas e despesa desde a implantação da AGEPAR
também demonstra que não há sintonia no crescimento das duas variáveis. De
acordo com o gráfico 2, enquanto a despesa, de 2013 a 2018, teve um
aumento de 260%, as receitas evoluíram em 680% no mesmo período.
51. A ausência de contrapartida aos recursos arrecadados evidencia a

necessidade de plano exequível de melhoria do desempenho regulatório que,
necessariamente, fortaleça a robustez técnica dos atos emitidos. A esperada
tecnicidade, apartada dos riscos de ingerências políticas e econômicas
externas, depende da estruturação da Agência com pessoal próprio e vínculo
permanente com a entidade para a execução das atividades técnico-
59
finalísticas, em substituição aos agentes comissionados e cedidos que hoje
representam a totalidade do quadro de agentes.
52. Ressalta-se que a inexistência de servidores efetivos em condições de

exercer suas atribuições com a autonomia técnica é, inclusive, a causa
identificada da maioria dos achados de auditoria.
53. A persistência da situação, conforme relatado pelos gestores da

entidade, é justificada pela exclusiva competência da Secretaria de Estado da
Administração e da Previdência, com a prévia autorização do Governador do
Estado, para a realização de concurso publico, o qual só veio a ocorrer no ano
de 2018. Embora recentemente superada essa fase preparatória, a AGEPAR
ainda aguarda a autorização para nomeação dos candidatos aprovados, cuja
negativa tem sido respaldada pela necessidade de atendimento aos limites de
despesa total com pessoal do Poder Executivo, conforme dispõe os arts. 19 e
20 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
54. Pela referida causa de ordem externa, considera-se que a AGEPAR,

autarquia sob regime especial, vinculada ao Governador do Estado do Paraná,
encontra-se inserida na repartição dos limites globais de despesa de pessoal
do Poder Executivo Estadual. Nesse contexto, caberia ao Chefe do Poder
realizar o controle da despesa total com pessoal e verificar o cumprimento dos
limites legais, isso porque a Lei de Responsabilidade Fiscal não considerou a
autonomia interna de entidades dentro de cada esfera de poder.
55. Não obstante a limitação imposta pela lei de caráter nacional, os órgãos
e autoridades responsáveis pelo controle da despesa total com pessoal do
Poder Executivo Estadual, cientes da necessidade de estruturação da Agência
com pessoal próprio com vínculo permanente, podem ser motivados a avaliar a
conveniência e oportunidade de providenciar o cumprimento dos limites a fim
de abrir espaço para a futura adequação estrutural da AGEPAR.
56. Voltando-se à finalidade institucional, a inexistência de efetiva

contrapartida para os recursos provenientes da taxa de regulação reduz a
importância da AGEPAR à condição de uma entidade de arrecadação com
baixa funcionalidade, cujo propósito ainda é materializado por atos
60
homologatórios meramente formais, incapazes de atender a diretriz de estímulo
à eficiência, produtividade e competitividade dos serviços públicos regulados.
57. O modelo ideal de regulação envolveria a criação de diretrizes e

estratégias para os setores regulados – planejamento setorial – criando
ambiente com maior clareza de informações, podendo culminar com o aumento
da competitividade e/ou a definição de metas transparentes de investimentos.16
58. Além disso, a regulação eficaz dos setores submetidos às atribuições

da Agência, poderia facilitar a criação de políticas públicas relacionadas ao
financiamento de longo prazo para o incremento das obras de infraestrutura
necessárias ao desenvolvimento das áreas reguladas, devido à segurança
conferida às relações contratuais, permitindo aos investidores e aos usuários
dos serviços o conhecimento das normas jurídicas, a garantia da estabilização
presente e futura da relação negocial estabelecida, evitando mudanças bruscas
que possam impactar situações consolidadas.17
59. Noutras palavras, a regulação efetiva e adequada reflete uma

perspectiva de amadurecimento de uma Administração Pública gerencial que
merece ser preservada.
60. Diante desse cenário, faz-se necessário o tratamento das fragilidades

observadas e das causas que as sustentam para justificar a finalidade
existencial da entidade que obtém dos setores regulados e, indiretamente, dos
usuários, o valor aproximado de R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais)
mensais, cuja sobra é acumulada em saldo bancário sem destinação vinculada
à atividade-fim.
61. A existência de uma instituição autônoma dedicada a evitar abusos e

corrigir falhas de mercado pode estimular o aumento de oferta de infraestrutura
e o incremento da qualidade dos serviços públicos regulados. Por isso, reitera-
se a necessidade de buscar o bom desempenho institucional da AGEPAR,
16COUTINHO, Diogo R. Direito e Economia Política na Regulação de Serviços Públicos. São

Paulo: Saraiva, 2014, p. 94-95.
17 VALIATI, Thiago Priess. Segurança Jurídica e Infraestrutura: a segurança como dever dos
Poderes Públicos e como direito dos agentes econômicos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018,
p. 14-15.
61
atuando de maneira a balizar efetiva e tecnicamente as decisões políticas
tomadas no âmbito do Poder Executivo sobre os setores regulados.
9. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
62. Diante do exposto e visando contribuir para a melhoria da gestão da

AGEPAR para o alcance das finalidades inerentes às suas especificidades com
a adequada transparência para a realização da regulação dos setores,
submete-se este relatório ao Gabinete da Presidência com as seguintes
propostas:
a) Encaminhar à entidade auditada, Agência Reguladora de Serviços Públicos

Delegados de Infraestrutura do Paraná - AGEPAR este Relatório de Auditoria
para que adote as medidas recomendadas pelo Tribunal de Contas do Estado
do Paraná na Matriz de Achados, no prazo de 12 (doze) meses;
b) Encaminhar aos Poderes e órgãos do Estado (Poder Executivo, Assembleia

Legislativa do Estado, Controladoria Geral do Estado e Ministério Público
Estadual) este Relatório de Auditoria para conhecimento dos achados, medidas
recomendadas e causas para eventual apoio institucional na solução das
situações relatadas;
c) Realizar o monitoramento da implementação das recomendações

decorrentes dos Achados, através da unidade competente deste Tribunal de
Contas;
10. RECOMENDAÇÕES DECORRENTES DOS ACHADOS PARA A

AGEPAR:
a) Adotar e desenvolver sistema informatizado seguro, dotado de

confidencialidade, integralidade e disponibilidade para controle e gestão da
Taxa de Regulação, base de toda a arrecadação da Agência;
62
b) Adotar as medidas legais cabíveis para promover a cobrança das
concessionárias inadimplentes;
c) Não recolher ou efetuar qualquer tipo de repasse de recursos arrecadados

mediante a Taxa de Regulação, a qualquer tempo, para os cofres do Poder
Executivo;
d) Editar resolução própria vinculando a conduta dos gestores representantes

da entidade ao atendimento da recomendação anterior (c);
e) Definir, através do Regimento Interno, os requisitos técnicos mínimos

necessários para o exercício de cada cargo de diretoria, em atendimento ao
art. 25, §1º do Decreto n. 7.765/2017;
f) Disciplinar, através do Regimento Interno, os critérios para a substituição de

diretores em atendimento ao art. 14 da Lei Complementar n. 94/2002, a fim de
evitar situação de descontinuidade das condições de decisão da Agência;
g) Verificar junto ao Poder Executivo, legitimado a submeter a matéria à

apreciação do Poder Legislativo, a possibilidade de adaptar a lei da entidade às
melhores práticas de governança regulatória, avaliando a conveniência e
oportunidade de:
(i) Estabelecer prazo máximo para a indicação, arguição e aprovação

pela Assembleia Legislativa e nomeação de pretendentes aos cargos
de diretores;
(ii) Estender o período de quarentena para um ano, tendo por parâmetro

as melhores práticas internacionais adotadas como critério;
(iii) Cancelar a possibilidade de recondução e reavaliar a adequação e a

compatibilidade do período de mandato dos dirigentes para a
obtenção de resultados efetivos em uma gestão;
h) Aprovar planejamento estratégico e implantar política de gestão de riscos

que possam afetar os objetivos organizacionais da entidade, a partir da
identificação, análise, avaliação, priorização e definição do tratamento
adequado, método de monitoramento, com seus respectivos responsáveis;
63
estabelecendo formalmente um compromisso de toda Organização com a
proposta de trabalho;
i) Desenvolver metodologia de produção contínua de conhecimento dos setores

regulados e implantar processo sistemático de análise que permita avaliar, em
casos de atos regulatórios com capacidade de afetar direitos ou obrigações dos
agentes econômicos e usuários, os possíveis riscos e impactos das alternativas
das propostas disponíveis de regulação;
j) Realizar audiências públicas, no mínimo, para as situações previstas em sua

lei de criação, ou seja, sempre que o processo decisório implicar na afetação
de direitos dos agentes econômicos dos setores regulados ou dos usuários,
bem como para dar publicidade à avaliação da atuação da Agência e da
qualidade dos serviços prestados pelas entidades reguladas;
k) Regulamentar a operacionalização das audiências e consultas públicas,

definindo:
(i) a relação mínima de documentos que deverão ser disponibilizados

antes e após a realização das audiências/consultas públicas, bem
como o prazo máximo para que isso aconteça, incluindo o prazo
máximo para disponibilização dos relatórios de análise das
contribuições recebidas;
(ii) a antecedência mínima com que será dada a publicidade para

realização das audiências/consultas públicas; e
(iii) o prazo mínimo para recebimento das contribuições;
l) Editar ato normativo que disponha sobre a organização e o funcionamento da

ouvidoria, regulamentando a indicação e nomeação do Ouvidor e os critérios
técnicos para a sua escolha;
m) Inserir a ouvidoria no organograma da Agência no mesmo nível da diretoria

colegiada, sem qualquer vínculo de subordinação funcional;
n) Instituir mandato legalmente expresso para o ouvidor, normatizando todas as

situações que ensejem a perda do mesmo;
64
o) Após a posse dos servidores efetivos aprovados em concurso público,
reservar a esses agentes o cargo de ouvidor. (Lei Complementar nº94/2002,
art. 41-A, III, §1º);
p) Atender à Lei Federal 13.460/17, com destaque para as atribuições da

ouvidoria, a elaboração do relatório de gestão e a sua disponibilização na
internet;
q) Implantar uma política de comunicação institucional capaz analisar

periodicamente se comunicação supre eficientemente as necessidades os
usuários e regulados, bem como identificar os canais de comunicação
adequados para fornecer informações com acessibilidade, tempestividade,
clareza e objetividade;
r) Editar Carta de Serviços ao Usuário para o esclarecimento das funções e

serviços prestados pela entidade;
s) Publicar tempestivamente os documentos oficiais em método de organização

que permita identificar o registro do ato e o assunto relacionado;
t) Reservar a agentes com vínculo permanente com a AGEPAR, servidores

regulação que respaldam as decisões e homologações de atos tomados pelo
Conselho Diretor;
u) Reservar a agentes com vínculo permanente com a AGEPAR, servidores

regulação e atividades relacionadas às competências da entidade definidas
pelo art. 6º da Lei Complementar n. 94/2002, em respeito à reserva das
atribuições do cargo de Especialista em Regulação estabelecidas pelo art. 17
da Lei Complementar n.º190/2015;
v) Em atendimento à medida corretiva acima exposta (u), abster-se de delegar

a particulares o exercício da atividade fiscalizatória que não configurem meros
atos materiais acessórios que sejam anteriores ou posteriores ao ato de poder
de polícia;
65
x) Providenciar, para cada setor regulado, a normatização de padrões e
indicadores de qualidade da prestação dos serviços, a partir das obrigações
contratuais das concessionárias, apurados periodicamente por meio de
procedimentos auditáveis; analisando a conveniência de organizá-los em
sistema informatizado que permita realizar a avaliação global das informações
recebidas dos agentes regulados, para a posterior propositura de metas a
serem aplicadas aos indicadores monitorados;
w) Providenciar, para cada setor regulado, a normatização de modelos de

controle do equilíbrio econômico-financeiro e respectivos planos de contas;
analisando a conveniência de organizá-los em sistema informatizado
alimentado pelo envio periódico de informações em formato que permita a
realização de testes de consistência de dados;
y) Providenciar, para cada setor regulado, a normatização da metodologia de

análise utilizada nos processos de homologação de revisão tarifária, em grau
de aprofundamento capaz de evidenciar a conformidade dos cálculos
apresentados pelas concessionárias ou pelo Poder Concedente.
Curitiba, 31 de outubro de 2018.
Raphael José Romera

Analista de Controle
51.652-0
Aleksander Ecker Danielle Mayumi Kakizaki

Analista de Controle Analista de Controle
51.775-5 51.879-4
Fernando Matheus da Silva Luiz Salvador Nessimian Filho

Analista de Controle Analista de Controle
51.781-0 51.333-4
66

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Relatório 75-2018 Caud Agepar

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RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO N° 75/2018-CAUD

AUDITORIA SOBRE A AGENCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE

Objetivo: Avaliar a estrutura da AGEPAR para o desenvolvimento de suas funções

Período de realização da auditoria: 01/05/2018 a 31/10/2018.

Composição da equipe de fiscalização:

Raphael José Romera 51.652-0 2ª ICE

Aleksander Ecker 51.775-5 2ª ICE

Danielle Mayumi Kakizaki 51.879-4 2ª ICE

Fernando Matheus da Silva 51.781-0 CAUD

Luiz Salvador Nessimian Filho 51.333-4 2ª ICE

AGEPAR 16.984.997/0001-00 Omar Akel 016.325.669-15

5. QUESTÕES DE AUDITORIA ................................................................................. 10

6. CONTEXTO FINANCEIRO ESPECÍFICO DA AGÊNCIA ...................................... 11

9. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO .................................................................. 62

10. RECOMENDAÇÕES DECORRENTES DOS ACHADOS PARA A

1. A Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Infraestrutura

Art. 2º. Para fins desta Lei, aplicam-se as seguintes definições:

3. Como se observa, os setores submetidos à competência da Agência

5. O surgimento das Agências Reguladoras ocorreu no âmbito da

6. A regulação a ser realizada por Agências não deve se restringir a evitar

7. Portanto, a atividade regulatória pode se revelar como um importante

9. Especificamente quanto ao caso da Agência Reguladora do Paraná, sua

11. Daí a necessidade de seu bom desempenho institucional, a fim de

12. Em virtude de todas essas variáveis complexas, que tornam a atividade

13. O Tribunal de Contas da União, aliás, tem atuado já há algum tempo

14. O objetivo geral desta auditoria é avaliar a estrutura da Agência

Concessões de Serviços Públicos e das Parcerias Público-Privadas. 2 ed. Belo Horizonte:

16. Considerando a amplitude da matéria, assim como as limitações

ii. autonomia decisória;

iii. gestão de riscos e aderência ao arranjo institucional da própria

7Menciona-se, a título meramente exemplificativo: ZYMLER, Benjamin; ALMEIDA, Guilherme

iv. transparência no processo regulatório;

17. Tal como já afirmado acima, essas diretrizes metodológicas

18. A presente fiscalização foi traçada de modo a atender as normas de

27. Visando alcançar os objetivos da fiscalização e atender ao escopo,

• A entidade tem garantida a autonomia financeira e

ii. Autonomia decisória

• A entidade dispõe de autonomia decisória?

iii. Gestão de riscos e avaliação de aderência ao seu arranjo

iv. Transparência no processo regulatório

• Há transparência no processo regulatório?

• A entidade dispõe de autonomia técnica (material e

6. CONTEXTO FINANCEIRO ESPECÍFICO DA AGÊNCIA

28. Na lei de criação da Agência paranaense, foram definidas as fontes de

29. Atualmente a Taxa de Regulação é calculada pela alíquota de 0,5%

9 Art. 33. Constituem receitas da AGÊNCIA, dentre outras fontes de recursos:

Arrecadado (R$) 2013 2014 2015 2016 2017

Todas as Receitas 4.110.233,33 10.511.678,98 13.577.754,59 14.968.670,71 28.096.726,32

Fonte: SIAF – SIA307

30. Dessa forma, a Taxa de Regulação passou a ser a principal fonte de

Quadro 2 - Participação dos Tipos de Receita na Receita Total

Fonte: SIAF – SIA307

32. O gráfico a seguir demonstra a evolução do saldo bancário da conta da

Gráfico 1- Evolução do saldo bancário da AGEPAR (R$)

Fonte: Unidade Financeira da AGEPAR

33. A última posição verificada por esta equipe de auditoria, da data de

Fonte: SIAF – SIA307 e SIA156

Visão das Despesas

36. Na execução das despesas, a AGEPAR vem mantendo regularidade

Quadro 3 - Liquidações feitas x Empenhos emitidos

Fonte: SIAF – SIA007

37. Ressalte-se que o percentual de liquidações em relação ao montante

Fonte: SIAF – SIA108

40. Dentro dos gastos efetuados com serviços de terceiros e consultoria,