Hierarquia do sistema tributário nacional

Como os normativos serão citados em todo o livro, tornase relevante

conhecer o significado de cada um deles e a hierarquia da legislação
brasileira, particularmente em relação a aspectos tributários.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

É a Carta Magna do País que constitui, define e estrutura o Estado de

direito. A Constituição atual é a de 1988. Prevalece sobre todas as
demais leis. Só pode ser alterada via Emenda Constitucional, exceto
para as chamadas cláusulas pétreas, que não podem ser modificadas. A
divisão federativa do país em unidades autônomas (União, estados,
Distrito Federal e municípios) é um exemplo de cláusula pétrea.

A Constituição define também a competência tributária de cada ente,

apresentando os impostos e contribuições que podem ser criados e
cobrados por cada um. Por exemplo, os estados não podem cobrar
impostos sobre a renda, pois esta atribuição é exclusiva da União.

EMENDA CONSTITUCIONAL

É o único instrumento legal permitido para se proceder a modificações

na Constituição. As Emendas podem ser propostas por:

um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do

Senado Federal,Presidente da República ou mais da metade das
Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestandose,
cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

Para ser publicada, uma Emenda Constitucional deve ter aprovação de

três quintos dos componentes de cada uma das casas do Congresso
Nacional. No Senado Federal, por exemplo, uma Emenda só será
aprovada com 49 votos, pois como são 81 senadores, três quintos
representariam 48,6 Senadores. A Constituição de 1988 já teve 95
Emendas até 2016, sendo pelo menos um quarto referente a mudanças
no sistema tributário nacional. Fazendo conta simples, dá uma Emenda
Constitucional a cada 100 dias, desde a publicação da Constituição em
OUT/88.
A Constituição atual perdeu seu sentido. É necessário refazêla
e com qualidade, para que não sejam necessárias tantas emendas.
 LEI COMPLEMENTAR

As leis complementares apareceram no Brasil em 1965 com a Emenda

nº 18. A ideia original do legislador foi criar um modelo de lei que tivesse
abrangência sobre os interesses nacionais, com um quórum
diferenciado em relação às leis ordinárias.
A lei complementar não é hierarquicamente superior à lei ordinária. Ou
seja, uma lei ordinária, comum, poderá ser aprovada e ter sua aplicação,
independentemente de lei complementar. Contudo, a Constituição
enumera os temas que devem ser tratados por lei complementar,
restando, por exclusão, os demais temas a serem regulados por lei
ordinária.

No campo tributário, restringese à lei complementar a criação e

regulamentação de tributos (desde que permitida pela Constituição), a
definição de base de cálculo e fato gerador. No Brasil, temos exemplos
de uso de lei complementar na área tributária:

LC 5.172/66, que representa o Código Tributário Nacional􀀞

LC 7/70, que criou o PIS􀀞
LC 8/70, que criou o PASEP􀀞
LC 70/91, que criou a COFINS􀀞
LC 87/96, que definiu as regras básicas do ICMS􀀞
LC 116/2003, que redefiniu os serviços alcançados pelo ISS􀀞 e
LC 123/2003, que instituiu o SUPERSIMPLES.

Por outro lado, estados e municípios enfrentam problemas para

regulamentar o ITD e o ITBI, respectivamente, que apresentam
arrecadação tímida, justificada, entre outros problemas, pela falta de lei
complementar definindo a estrutura de cobrança e o controle destes
impostos.

LEIS ORDINÁRIAS

São as leis que regulamentam o dia a dia. No campo tributário, são as

leis que trazem as definições básicas sobre os tributos. A Constituição
Federal não cria tributos, apenas direciona de forma impositiva a
competência para sua instituição. As leis ordinárias de cada ente
(estados, municípios e a União) é que instituem e regulamentam os
tributos, alterando também sua cobrança ao longo do tempo. Em alguns
casos, a Constituição impõe a criação de tributos por lei complementar.
A lei ordinária não precisa de quórum qualificado como a lei
complementar e também não tem hierarquia entre os entes, ou seja,
uma lei federal não vale mais que uma lei estadual ou municipal e
viceversa.
As leis ordinárias são leis próprias de cada ente da Federação e têm
poder de normatização apenas dentro dos limites de sua competência
tributária.

MEDIDAS PROVISÓRIAS

A Medida Provisória (MP) nasceu na Constituição de 1988, para

substituir o DecretoLei. Representam assuntos referentes a casos de
relevância e urgência, que podem ser adotados pelo Presidente da
República, com força de lei. Originalmente, as MP deveriam ser
aprovadas pelo Congresso Nacional no prazo de 30 dias, para não
perder eficácia desde a data da edição. Entretanto, adotouse a prática
da simples reedição, o que levou algumas Medidas Provisórias a
serem reeditadas mais de cem vezes.

A Emenda Constitucional no 32/01 proibiu esta prática. As Medidas

Provisórias devem ser votadas e aprovadas no prazo de 60 dias,
prorrogável uma única vez, por mais 60 dias, não cabendo reedição.
Caso uma MP não seja aprovada neste prazo, perde sua eficácia e não
poderá ser reeditada. Causanos vergonha saber que diversos
dispositivos em vigor no sistema tributário nacional, como a tributação
de PIS e COFINS das entidades imunes e isentas, sejam regulados, até
os dias atuais, por Medida Provisória. A Medida Provisória no 2.158, em
sua 35a reedição, está em vigor e ainda não foi convertida em lei.
Imagine o caos jurídico que seria se o Congresso Nacional resolvesse
votar contra a conversão desta MP 2.158, agora em 2017.

DECRETO LEGISLATIVO

Tem a função de promulgar leis que independam da sanção por parte do

Poder Executivo. Por exemplo, os tratados e convenções internacionais
celebrados pelo Presidente da República são aprovados em decreto
legislativo.
Pode ser usado também para promulgar lei que, vetada total ou
parcialmente pelo Executivo, retorna ao Legislativo.
Caso o Legislativo derrube o veto presidencial, a forma de promulgação
será via Decreto Legislativo.
Por exemplo, a Lei no 10.637/02 sofreu vários vetos pelo então
Presidente Fernando Henrique Cardoso. Caso o Poder Legislativo
decidisse derrubar o veto presidencial, faria a promulgação desta lei por
decreto legislativo.

DECRETO REGULAMENTAR

É ato jurídico elaborado e promulgado pelo Chefe do Poder Executivo.

Normalmente é utilizado para consolidar a legislação acumulada sobre
determinado assunto. É possível citar como exemplo o Decreto no
3.000/99, que consolida a legislação do imposto de renda.
O decreto regulamentar não pode inovar em relação ao texto legal, seja
ampliando ou restringindo seu alcance e conteúdo. Em suma, o Decreto
não cria uma única linha normativa nova, sendo apenas uma
combinação de normativos anteriores ou ajuste de itens direcionados
por lei.

RESOLUÇÕES

São instrumentos legais emanados pelo Senado Federal, com objetivo

de: eliminar da ordem jurídica norma declarada como inconstitucional
pelo Supremo Tribunal Federal. Como exemplo, podese citar a
Resolução no 49/95, que declarou inconstitucionais os DecretosLeis nos
445/88 e 449/88 (aumentaram indevidamente a base do PIS)􀀞 e
estabelecer os limites das alíquotas dos impostos sobre transmissão,
circulação de mercadorias e serviços.

TRATADOS E CONVENÇÕES INTERNACIONAIS

Representam acordos celebrados pelo Poder Executivo de dois Estados

soberanos, com efeitos nos territórios dos dois países. Esses tratados e
convenções, firmados pelo Poder Executivo (art. 84, VII, da CF), devem
ser aprovados pelo Congresso Nacional (art. 49, I, da CF), produzindo
seus efeitos no âmbito interno após sua promulgação por Decreto do
Presidente da República.

INSTRUÇÃO NORMATIVA

Como o próprio nome diz, instrui de forma mais detalhada os artigos da

lei. Por exemplo: a Lei no 9.249/95 determinou que o resultado não
operacional negativo apurado em determinado ano somente seria
dedutível com resultado não operacional positivo nos anos seguintes.
Da forma como a lei definiu, parecia que o resultado não operacional
seria tratado de forma separada do resultado operacional, fazendo o
contribuinte apurar dois cálculos separados para o imposto de renda. A
Instrução Normativa SRF no 11/96 esclareceu melhor o texto da lei,
explicando que o resultado não operacional negativo poderia ser
compensado com resultados operacionais positivos, desde que no
mesmo ano.
A instrução normativa, por outro lado, não tem poder para aumentar a
base dos tributos, embora isso tenha ocorrido em algumas situações. A
IN 390/04 da RFB, por exemplo, ampliou a base da CSLL, exigindo
adição de valores que, originalmente, eram exigidos apenas na base do
IR. Esta IN poderá ser contestada pelos contribuintes que se sentirem
prejudicados.

ATO DECLARATÓRIO

Tem a função de interpretar pontos obscuros dos instrumentos legais,

além de ampliar o raio de ação desses instrumentos. É ato
departamental.