DIREITO ADMINISTRATIVO I

I UNIDADE

1. DIREITO ADMINISTRATIVO
1.1 ORIGEM
A Administração Pública nasceu com o Estado, mas enquanto ciência (Direito
Administrativo) é recente. Com a Revolução Francesa nasce o estado controlado pelo Direito,
que passa a regulá-lo através de normas e leis, delimitando a organização do Estado-poder e
sua atuação, estabelecendo limites às prerrogativas dos governantes, nas suas relações
recíprocas, e, outrossim, nas relações com os governados, ou seja, o poder não fica adstrito
nas mãos de uma única pessoa.
1.2 CONCEITO E OBJETO
 Conceito – é o ramo do Direito Público que consiste no conjunto articulado e
harmônico de normas jurídicas (normas-princípios), que atuam na disciplina da
Administração Pública, regulando uma das funções desenvolvidas pelo Estado.
 Objeto – A Administração Pública.

2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 Estado
O Estado é um fenômeno político, cujo conceito evoluiu com o desenvolvimento da
própria sociedade. O conceito moderno remonta a Idade Média.
É o núcleo social, politicamente organizado e ordenado, com o poder soberano
exercido em um território, com um povo, para o cumprimento de finalidades específicas.
2.1.1 Elementos do Estado
 Povo – é o elemento humano do Estado. Difere de população, que é um elemento
demográfico;
 Território – é a base física;
 Governo Soberano – o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder
absoluto de autodeterminação e auto-organização, emanado do povo. Não há e
nem pode haver Estado independente sem Soberania, isto é, sem esse poder
absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e conduzir-se segundo a
vontade livre do seu Povo e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive pela força,
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se necessário. A Soberania é exercida tanto no plano internacional (independência

em relação a outros países) e interno (supremacia e auto-gestão).
Poderes do Estado
Os Poderes do Estado derivam da clássica tripartição dos poderes de Montesquieu,
adotada até hoje nos Estados de Direito. São: Poder Legislativo, Executivo e Judiciário,
independentes e harmônicos entre si, e com suas funções reciprocamente indelegáveis,
conforme preceitua o art. 2º da Constituição Federal. Dos Poderes do Estado derivam as
funções do Estado.
Funções do Estado
A cada um dos poderes derivam uma função que lhe é atribuída com precipuidade,
Referimo-nos à função precípua de cada Poder de Estado porque, embora o ideal fosse a
privatividade de cada função para cada Poder, na realidade isso não ocorre, uma vez que
todos os Poderes têm necessidade de praticar atos administrativos, ainda que restritos à sua
organização e ao seu funcionamento, e, em caráter excepcional, admitido pela Constituição,
desempenham funções e praticam atos que, a rigor, seriam de outro Poder. O que há,
portanto, não é a separação de Poderes com divisão absoluta de funções, mas, sim, a
distribuição das três funções estatais precípuas entre órgãos independentes, mas harmônicos
e coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível.
Temos as respectivas funções precípuas:
 Função Legislativa – tem a função precípua de elaborar leis (função normativa);
 Função Judiciária – é a aplicação da lei (função judicial);
 Função Executiva/Administrativa – é a conversão da lei em ato individual e
concreto (função administrativa), ou seja, é executar a lei de forma direta, concreta
e imediata.
Características das Funções Típicas
 Função Legislativa
 Abstrato;
 Elaborar Leis;
 “Erga Omnes”;
 Típica do P. Legislativo;
 Única que inova o ordenamento jurídico.
 Função Judiciária
 Típica do Poder Judiciário;
 Aplicar a Lei ao caso concreto, em regra, pois existe o Controle de
Constitucionalidade;
 É a única a possuir imutabilidade jurídica (coisa julgada).
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 Função Administrativa
 Típica do Poder Executivo;
 Executar de forma direta, concreta e imediata.
Funções Atípicas
 Função Legislativa
 Criar CPI (típica do P. Judiciário);
 Licitações (típica do P. Executivo);
 Função Judiciária
 Projeto de Lei (típica do P. Legislativo);
 Licitações (típica do P. Executivo).
 Função Administrativa
 Medida Provisória (típica do P. Legislativo);
 Processo Administrativo Disciplinar (típica do P. Judiciário).

2.2 Administração Pública

a) Sentido Subjetivo/Formal/Orgânico – designa os entes que exercem a atividade
administrativa. Compreende as pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos
incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a
função administrativa;
b) Sentido Objetivo/Material/Funcional – designa a natureza da atividade exercida
pelos referidos entes. Neste sentido, a administração pública é a própria função
administrativa incumbida, predominantemente ao Poder Executivo.
A Administração Pública pode ser definida como um conjunto de pessoas ou entidades
políticas, de órgãos públicos e de agentes públicos que estão por lei incumbidos do
dever/poder de exercer a função ou atividade administrativa, consistente em realizar concreta,
direta e imediatamente os fins constitucionalmente atribuídos ao Estado.

3. DIREITO ADMINISTRATIVO
O objeto do Direito Administrativo é a Administração Pública, tanto no sentido objetivo,
como no subjetivo, não obstante a Adm. Pública está inserida nas questões sociais e
culturais, por exemplo.
Teorias Para Conceituar o Direito Administrativo
a) Escola do Serviço Público – Segundo essa escola, o objeto do Dir. Administrativo
será o Serviço Público. Inspirou-se na jurisprudência do Conselho de Estado
francês que, a partir do caso Blanco, decidido em 1873, passou a fixar a
competência dos Tribunais Administrativos em função da execução de serviços
públicos, ou seja, a partir deste caso o Estado ficou responsável por danos
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provocados ao particular. Nesta época toda atuação era considerada como Serviço
Público. A crítica é que abrange questões fora da alçada da Adm. Pública, como as
questões privadas;
b) Critério do Poder Executivo – o objeto é Poder Executivo. A crítica é que este
conceito também insuficiente, porque mesmo os outros Poderes podem exercer
atividade administrativa;
c) Critério das Relações Jurídicas - Há ainda os que consideram o Direito
Administrativo como o conjunto de normas que regem as relações entre a
Administração e os administrados, sendo também inaceitável, porque outros ramos
do direito, como o constitucional, o penal, o processual, o eleitoral, o tributário
também têm por objeto relações dessa natureza;

Obs: A partir da teoria abaixo, há uma aceitação moderna, desde que não
isoladamente.

d) Critério Teleológico - considera o direito administrativo como o sistema dos

princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus
fins constitucionais;

e) Critério Negativo ou Residual - examina o objeto do Dir. Administrativo de forma

excludente, ou seja, o direito administrativo tem por objeto as atividades
desenvolvidas para a consecução dos fins estatais, excluídas a legislação e a
jurisdição;

f) Critério da Distinção Entre Atividade Jurídica e Social do Estado – o Direito

Administrativo é uma atividade jurídica não contenciosa, mas social;

g) Critério da Administração Pública – é uma evolução dos três critérios anteriores.

Segundo essa corrente, o Dir. Administrativo é o conjunto de princípios que regem a
Administração Pública, sendo esta o seu objeto.

Para Hely Lopes Meirelles, o “Direito Administrativo brasileiro sintetiza-se no

conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as
atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins
desejados pelo Estado“.

Destrinchando este conceito, podemos analisá-los isoladamente:

“Conjunto Harmônico de princípios jurídicos...” – são princípios que não se

chocam, estão convivendo harmonicamente e que irão gerar o Dir. Administrativo.

“Que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas...” – o objeto.

“Realizar concreta, direta e imediatamente...” – de que forma.

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“Os fins desejados pelo Estado.”- quem irá definir os fins é a Constituição Federal.

A crítica a este conceito é feita por Celso Antônio Bandeira de Mello, que afirma que o
Direito deve estar a serviço do Estado, não como instrumento de poder, mas estar adstrito aos
fins definidos pela Constituição Federal. Outra crítica é que o Direito Administrativo não é
exercido apenas pelo Poder Executivo, mas por outros poderes.

4. RELAÇÃO COM OUTROS RAMOS DO DIREITO

 Direito Constitucional – ambos estudam o Estado, sendo que o Constitucional

estuda na questão anatômica, física e o Direito Administrativo a sua dinâmica,
como se viabiliza os fins estatais. O liame é o Estado;

 Direito Penal – o liame: ilícitos penais praticados pelos agentes públicos. O Direito
Penal é genérico para todos os indivíduos, enquanto a Lei 8.112/90 (Estatuto dos
Funcionários Públicos), estabelece um rol de punições especificamente para os
funcionários públicos;

 D. Processual – o liame é o Processo Administrativo, pois este segue regras do

Direito Processual;

 Direito do Trabalho – na administração pública existem agentes públicos que são

regidos pela CLT;

 Direito Civil e Empresarial – o liame são os contratos. A administração pública

realiza contratos embasados na Teoria Geral dos Contratos, com regras
específicas.

5. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo possui como fontes: a lei, a doutrina, a jurisprudência, os

costumes e os Princípios Gerais do Direito, sendo a Lei a principal, formal e primordial.

 Lei - A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo,

abrangendo esta expressão desde a Constituição até os regulamentos executivos.
Obs: Não existe um Código de Direito Administrativo, mas leis administrativas
esparsas;

 Doutrina – é a lição dos mestres e estudiosos do direito. Ela influi não só na

elaboração da lei, como nas decisões contenciosas e não contenciosas, ordenando,
assim, o próprio Direito Administrativo. A doutrina têm um caráter universal;
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 Jurisprudência – é a interpretação da lei dada pelos tribunais, o julgamento

reiterado de um mesmo fato. Têm um caráter mais prático, mais objetivo que a
doutrina e a Lei. Outra característica da jurisprudência é o seu nacionalismo.
Enquanto a doutrina tende a universalizar-se, a jurisprudência tende a nacionalizar-
se, pela contínua adaptação da lei e dos princípios teóricos ao caso concreto;

 Costumes – são práticas habituais que o juiz pode aplicar na falta de lei sobre
determinado assunto;

 Princípios Gerais do Direito – são noções lógicas, decorrentes de todo o

sistema, podendo estar implícito ou explícito.

6. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

É conjunto de princípios jurídicos que vão conferir prerrogativas e sujeições a

administração pública. O regime jurídico administrativo na relação com o particular terá
privilégios (prerrogativas) obedecendo ao Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre
o privado. A sujeição decorre do Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público.

Estes dois princípios formam os pilares do Direito Administrativo. Todos os outros

princípios decorrem destes. Eles são denominados por Celso Antonio Bandeira de Mello de
Binômios do Direito Administrativo, enquanto Maria Silvia Di Pietro os chamam de
Bipolaridade.

6.1 Princípios da Administração Pública

6.1.1 Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado

O interesse público prevalece sobre o interesse individual, respeitadas as garantias

constitucionais. Existindo conflito de interesses entre o público e o privado, o coletivo irá
prevalecer. Isto decorre da própria ordem social e caso não houvesse, seria um caos na
sociedade.

Entre particulares existe uma relação de igualdade, de horizontalidade, enquanto que

entre o público e o privado é uma relação de verticalidade, sendo que o interesse público
situa-se num patamar superior, de prevalência. Ex: desapropriação de uma área particular
para servir ao interesse público, de toda a coletividade, em detrimento do público.

Este princípio não pode ser usado indiscriminadamente, existindo limites estabelecidos
pela Constituição Federal. Ele é utilizado visando o interesse público e não dos agentes
públicos, caso estes utilizem este princípio em seu próprio interesse estarão incorrendo em
desvio de finalidade.
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6.1.2 Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público

É um princípio implícito. O interesse público é indisponível, cabendo aos agentes

públicos e da administração pública zelar por eles. A titularidade do interesse público é da
coletividade.

A indisponibilidade significa que sendo interesses qualificados como próprios da

coletividade - internos ao setor público - não se encontram à livre disposição de quem quer
que seja, por serem inapropriáveis.

È vedado ao administrador praticar atos que renunciem o interesse público,

precisamente por não poder dispor dos interesses públicos cuja guarda lhes é atribuída por
lei, os poderes atribuídos à Administração têm o caráter de poder-dever; são poderes que ela
não pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão. Assim, a autoridade não
pode renunciar ao exercício das competências que lhe são outorgadas por lei; não pode
deixar de punir quando constate a prática de ilícito administrativo; não pode deixar de exercer
o poder de polícia para manter o exercício dos direitos individuais em consonância com o
bem-estar coletivo; não pode deixar de exercer os poderes decorrentes da hierarquia; não
pode fazer liberalidade com o dinheiro público. Cada vez que ela se omite no exercício de
seus poderes, é o interesse público que está sendo prejudicado.

Quem irá dizer qual é o interesse público? A lei é que irá dizer, lei em sentido amplo.

Este princípio implica em sujeição da administração, em que pese ter prerrogativas,

privilégios.

6.1.3 Princípios Constitucionais

A Constituição de 1988 inovou ao fazer expressa menção a alguns princípios a que se

submete a Administração Pública Direta, Indireta ou Fundacional. Estes princípios são
denominados princípios constitucionais expressos e estão elencados no art. 37 da CF:

 Princípio da Legalidade - Este princípio nasceu com o Estado de Direito e constitui

uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Segundo o
princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite;
no âmbito das relações entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia da
vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe. Segundo Celso Antonio
Bandeira de Mello, existem três exceções á aplicação deste principio: Medidas
Provisórias, Estado de Defesa e Estado de Sítio;

 Princípio da Impessoalidade - a atuação da administração deve ser impessoal.

Exigir impessoalidade da Administração tanto pode significar que esse atributo deve
ser observado em relação aos administrados como à própria Administração. No
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primeiro sentido, o princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve
nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administração não pode
atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é
sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento. Em relação
à Administração, os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao
funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da
Administração Pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato. Ele é apenas
o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal, em conseqüência as
realizações governamentais não são do funcionário ou autoridade, mas da entidade
pública em nome de quem as produzira.

 Princípio da Moralidade – não existe conceito expresso sobre moralidade

administrativa, mas percebemos que moralidade administrativa é um padrão de
conduta ligado à boa-fé, honestidade, probidade, lealdade e retidão. É um conjunto
de regras de conduta moral. Os agentes públicos não devem se ater somente à
frieza da lei, deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e
justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto.
O instrumento adequado para proteger os cidadãos de ato administrativo ilegal e
imoral é a Ação Popular.

 Princípio da Publicidade

É o dever atribuído à Administração de dar total transparência a todos os atos que

praticar, além de fornecer todas as informações solicitadas pelos particulares, sejam
públicas, de interesse pessoal ou mesmo personalíssimas, que constem de bancos
de dados públicos, pois, como regra geral, nenhum ato administrativo pode ser
sigiloso.

O aludido princípio comporta algumas exceções, como os atos e as atividades

relacionados com a segurança da sociedade ou do Estado, ou quando o conteúdo
da informação for resguardado pelo direito à intimidade (art. 37, § 3.º, inc. II, da
CF/88).

 Princípio da Eficiência

O princípio da eficiência tem o condão de informar a Administração Pública,

visando aperfeiçoar os serviços e as atividades prestados, buscando otimizar os
resultados e atender o interesse público com maiores índices de adequação,
eficácia e satisfação.
O princípio da eficiência é de suma importância nas mais diversas searas em que
a Administração Pública atua, desde a contratação e exoneração de agentes
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públicos até a prestação de seus serviços. Em relação aos seus agentes, prevê a
CF/88 a exigência de concurso público de provas e títulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo. Para a aquisição de estabilidade no serviço
público, deve o agente submeter-se a estágio probatório de três anos e, ao final,
ser aprovado em avaliação de desempenho (esta última exigência ainda não
levada a efeito, sendo, portanto, programática).

Foi implementada pela Emenda Constitucional Nº 19/98. Segundo este princípio, a

atuação da Adm. Pública deve ser com:

 Rapidez – é rápido, porém deve ter burocracia como forma de garantia e não
como forma de emperrar a administração;

 Perfeição –

 Rendimento – com o menor custo possível. Helly Lopes Meirelles fala do

Princípio da eficiência em relação ao agente público.

Di Pietro estende esse princípio à organização da Ad. Pública, que deverá ter
eficiência.

Através desse princípio, os administrandos, em tese, podem exigir que os serviços

prestados pela Adm. Pública sejam de forma eficiente.

Lei 9784/99 – Lei do Processo Administrativo Federal

Art. 2º - além destes princípios devem observar outros: segundo a doutrina os princípios
elencados nesta lei, serão adotadas também para a administração pública como um todo.
 Princípio Finalidade Pública - Para Hely Lopes Meirelles, o princípio da
impessoalidade está relacionado ao princípio da finalidade, pois a finalidade
se traduz na busca da satisfação do interesse público, interesse que se
subdivide em primário (conceituado como o bem geral) e secundário
(definido como o modo pelo qual os órgãos da Administração vêem o
interesse público).
Geral – interesse público # desvio finalidade geral
Inválidos

Específica – específico de cada ato adm # desvio finalidade específica

 Princípio da Autotutela – súmulas 346 e 473 do STF – estabelecem quando a

Adm. Pública poderá anular (ato ilegal) ou revogar (ato legal, porém não sendo
mais convenientes ou oportunos) atos administrativos.
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Estes atos se baseiam nos princípios da autotutela, não sendo necessário ir ao

poder jurisdicional para anulação ou revogação dos mesmos. Em suma:
Anular - Ilegais
Adm. Diretamente Rever seus Corrigir
(sem intervenção PJ) Atos