Ação Civil Públicã

Regida pela Lei 7.347/1985.

Primeiramente, é importante ressaltar que os direitos coletivos em sentido lato se

classificam em:

a- Direitos difusos;
b- Direitos coletivos em sentido estrito;
c- Direitos individuais homogêneos.

A diferença se dá entre eles, dentre outros aspectos, pela transindividualidade, que pode
ser real ou artificial, ampla ou restrita; pelos sujeitos titulares, determinados ou
indeterminados; pela indivisibilidade ou divisibilidade do seu objeto; pela
disponibilidade ou indisponibilidade do bem jurídico tutelado, e pelo vinculo a ensejar a
demanda coletiva, jurídico ou de fato.

Tal diferenciação está disposta no art.81 e incisos do CDC:

a- Direitos difusos:

Os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas

indeterminadas e ligadas por circunstancias de fato;

b- Direitos coletivos em sentido estrito:

Os transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe

de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;

c- Direitos individuais homogêneos:

São os entendidos os decorrentes de origem comum. Os seus titulares são pessoas

determinadas e o seu objeto é divisível e admite a reparabilidade direta, ou seja, fruição
e recomposição individual. (São na maioria das vezes as relações consumeristas).

A Ação Civil coletiva é ao lado da ação popular e do mandado de segurança coletivo,

um dos mais úteis instrumentos de defesa de interesses metaindividuais.
 1) Princípio de acesso à justiça (legitimação extraordinária)

Enquanto que no processo individual a regra é a legitimação ordinária (apenas o titular

do direito material controvertido pode ir a juízo em nome próprio), no processo coletivo
foi necessário instituir a legitimação extraordinária como padrão, admitindo-se que
determinadas pessoas ou entes compareçam a juízo, em nome próprio, para defender
direito ou interesse alheio.

2) Princípio da universalidade da jurisdição

Significa a total ampliação do acesso à justiça através dos legitimados extraordinários.

3) Princípios da participação no processo pelo processo

Participar no processo significa ter direito ao contraditório, ou seja, ser informado dos
atos processuais que acontecem.

Participar pelo processo é utilizá-lo para influir nos destinos da nação e do Estado, ou
seja, é emprega-lo com vistas ao seu escopo político, tendo o contraditório exercido por
um legitimado extraordinário, tido como “representante adequado”.

4) Princípio do interesse jurisdicional no conhecimento do mérito do processo

coletivo

Significa basicamente uma flexibilização do formalismo processual em prol da

celeridade.

5) Princípio da máxima prioridade jurisdicional da tutela coletiva

Deve-se levar em conta que o interesse social prevalece sobre os individuais, nada mais
justo que dar preferência à solução das lides coletivas.

Essa lógica é fruto da aplicação da técnica do sopesamento de direitos, onde há

conflitos de princípios.

6) Princípio da disponibilidade motivada da ação coletiva

A desistência infundada ou o abandono da ação coletiva demandam a assunção do polo
ativo pelo Ministério Público ou por outro legitimado (LACP, art.5º, parágrafo 3º, LAP,
art.9º).

Se a desistência for fundada (motivada), até mesmo o Ministério Público estará

dispensado de assumir o polo ativo.

Quando o autor da ação for o Ministério Público, o magistrado poderá se opor a uma
desistência que considere infundada ou ao abandono da ação, submetendo tal ato ao
controle de um outro órgão do parquet, que a doutrina defende que deve ser o CSMP.

7) Princípio da não taxatividade da ação coletiva(art.1º, IV)

O CDC incluiu um inciso IV ao dispositivo citado, tomando possível o manejo das

ações civis públicas em prol de qualquer outro interesse difuso ou coletivo.

A partir de então, desde a integração entre o art.90 do CDC e o art.21 da LACP,

também se tornou possível a defesa, via ação civil pública, de quaisquer espécies de
interesses individuais homogêneos. Não se pode, desde então, falar em taxatividade dos
bens defensáveis por ações coletivas.

8) Princípio da obrigatoriedade da execução coletiva pelo Ministério Público

No processo coletivo comum, caso o autor da ação deixe de executar a sentença, o

Ministério Público é obrigado a fazê-lo.

No caso da ação civil pública, tal obrigação só incide depois do transito em julgado
(LACP, art.15).

Já na hipótese de ação popular, a obrigação existirá tanto em relação à execução

definitiva (sentença transitada em julgado), como em relação à execução
provisória.

9) Princípio da maior coincidência entre o direito e sua realização

Decorre do art.84 do CDC, que preconiza a prioridade da tutela específica da obrigação

em detrimento de outras formas de realização do direito lesado.

Embora o parágrafo 1º daquele dispositivo mencione a possibilidade de o autor optar

entre a tutela especifica da obrigação ou providencias que assegurem o resultado prático
equivalente ao do adimplemento, o fato é que essa faculdade somente lhe assiste nas
ações de natureza individual.
No caso das ações coletivas, ante a indisponibilidade material (direitos difusos e
coletivos) ou processual (direitos individuais homogêneos), não é dado ao autor da
ação, mero substituto processual, nem mesmo ao próprio magistrado, ofertar ao titular
do direito material envolvendo solução outra que não a restituição do próprio direito em
espécie, já que essa sempre é a tutela jurisdicional mais efetiva.

10) Princípio da integração entre a LACP e o CDC

Art.90 do CDC c/c 21 da LACP.

Parte da doutrina sustenta, com certo eco na jurisprudência, que o art.21 da LACP foi
pouco abrangente e disse menos do que queria. A intenção da lei era de que todas as
normas processuais do CDC são aplicáveis à LACP, no que couber.

Havendo lacuna em algumas das leis desse microssistema, restará recorrer ao CPC.

 Natureza Jurídica

A LACP é lei de natureza predominantemente processual, com exceção dos arts.10 e

13.

 Class Actions

As Class Actions são ações coletivas existentes em países de sistema jurídico common
law.

Trata-se de modelo criado pelo sistema jurídico norte-americano e que influenciou

fortemente o sistema brasileiro (civil law) de ações coletivas.
Nos Estados Unidos, para que uma norma possa ser processada com status de Class
Actions, precisa preencher uma série de requisitos que estão dispostos na Rule 23, e
outros fixados pela jurisprudência.

1) Pressupostos da comunhão de questões de fato ou de direito

Um dos requisitos para a admissibilidade no sistema norte-americano é a existência

entre os interessados que se pretende tutelar, de uma comunhão de questões de fato ou
de direito. Existe, nessa condição, evidente semelhança com a ação civil pública do
direito pátrio.

2) Legitimidade ativa

Class Actions LACP

Qualquer integrante do grupo titular do Rol de legitimados específicos no art.5º da
direito a ser tutelado, sem necessidade de LACP.
autorização expressa dos representados.
São eles:

- Ministério Público;
- Defensoria Pública;
- A União, os Estados, o DF e os
Municípios;
- autarquia, empresa pública, fundação e
sociedade de economia mista;
- associação constituída há pelo menos 1
ano e que tenha entre suas finalidades
institucionais, a proteção ao patrimônio
público e social, ao meio ambiente, etc.

3) Coisa julgada

Nas Class Actions norte-americanas, os efeitos da coisa julgada têm efeito erga omnes
tanto na procedência, quanto na improcedência. A eficácia se dá pro et contra.

Nas ações coletivas brasileiras ela é secundum eventum litis, ou seja, nos casos de
procedência da ação coletiva, os efeitos serão erga omnes. Já nos casos de
improcedência, os efeitos não afetarão quem não foi parte na relação jurídica
processual.

Problemática:
Essa “extravazão” da coisa julgada nas class actions norte-americanas trouxe consigo
um problema: como legitimar a extensão dos efeitos negativos da coisa julgada àqueles
que não participaram do processo, sem com isso desrespeitar os princípios do
contraditório e do devido processo legal?

Para contrabalancear os pontos negativos de tamanha amplitude dos efeitos da coisa

julgada, o processo coletivo americano adotou os institutos da representatividade
adequada e do opt-ou (direito de autoexclusão).

4) Pressupostos da representatividade adequada (adequacy of representation)

Trata-se da qualidade que habilita alguém a comparecer em juízo como representante

dos interesses de um grupo, classe ou categoria de pessoas, e a exercer com zelo e
competência a defesa judicial desses interessados.

No Brasil, o problema da representatividade adequada assume dimensão diferente.

Aqui, a condição de representante de interesses metaindividuais e a capacidade para
bem representa-los em juízo é controlada pela lei (ope legis), que a presume de modo
absoluto (iuris et de iure): desde que o autor seja um dos legitimados previstos no art.5º
da LACP e preenchidos os requisitos por ela exigidos (nos casos das associações em
que há requisitos quanto ao tempo de funcionamento e o objeto de suas atividades), no
Brasil, não cabe ao julgador contestar sua representatividade adequada (definida pela lei
– art.5º da LACP), ao contrário do sistema norte-americano, em que cabe ao
magistrado, em cada caso concreto, verificar se há representatividade adequada (o
controle é ope judicis).

Jurisprudência:

A 4º Turma do STJ entendeu em 2015 que a presunção legal dos legitimados é relativa,
sendo, portanto, licito ao magistrado, no caso concreto, controlar a adequação da
representatividade da associação e afastar sua legitimidade quando ela estiver sendo
utilizada de forma desvirtuada.

Nas palavras do Ministro Luís Felipe Salomão, lamentou que a legitimação coletiva
venha sendo utilizada de forma indevida ou abusiva por algumas entidades, tachadas
como “associações de gaveta”, que não têm origem na sociedade civil.

Disponível em http://www.migalhas.com.br/Quentes/17,MI228226,11049-
Juiz+pode+rejeitar+acao+civil+publica+proposta+por+associacao+de

5) Opt-out e Opt-in
É o direito de ficar de fora da ação coletiva.

Da mesma forma que nas class actions, no Brasil nas ACPs também existe um
mecanismo de submissão à coisa julgada, mas ele opera “às avessas” da sistemática
estadunidense: se lá a extensão dos efeitos da sentença a terceiros decorre
automaticamente da inércia dos interessados, aqui ela depende de sua conduta ativa.

No Brasil, caso o interessado já tenha proposto uma ação individual, ele só poderá se
beneficiar dos efeitos da decisão da tutela coletiva da mesma matéria se requerer a
suspensão do seu processo em curso dentro do prazo de 30 dias após a ciência de
processo de tutela coletiva. (art.104 do CDC).

 Condições da Ação

Legitimidade ad causam, interesse processual e a possibilidade jurídica do pedido.

Lembrando que no Novo CPC, a possibilidade jurídica do pedido deixa de ser condição
de ação, não estando previstas dentre as causas de não resolução do mérito (art.485 do
NPCPC).

Em se tratando da legitimada ativa ad causam, trata-se de sistema misto, pois é

admitida a presença no polo ativo tanto entidades privadas quanto públicas.

Toda a legitimidade está abrangida nos artigos 129, III da CF, em que trata da
legitimidade do Ministério Público para promover ACP, o art.5º da LACP que trata dos
legitimados em rol taxativo e o art.82 do CDC que traz outro rol de legitimados.

A natureza jurídica da legitimação é concorrente e disjuntiva.

Concorrente no sentido de que há uma pluralidade de legitimados descritos na

legislação e disjuntiva no sentido de que cada legitimado pode propor sozinho a ação,
sendo o litisconsórcio uma mera faculdade.

A jurisprudência entende que na Ação Civil Pública, sejam os direitos difusos,

coletivos, ou individuais homogêneos, a legitimação para a sua propositura é
extraordinária, havendo substituição processual. Ou seja, não há pertinência
subjetiva.

Jurisprudência
No STF, esse tema foi enfrentado algumas vezes, tendo prevalecido entre seus
ministros a tese de que as associações, por forca do art.5º, XXI da CF, são
representantes – e não substitutas processuais – dos seus associados, exigindo-se,
portanto, a autorização expressa dos associados para que elas estejam legitimadas a agir.
Seja como for, ao contrário da representação tradicional do processo individual, em
que se exige de cada titular do direito (procuração), para a propositura da ação pelas
associações basta autorização concedida em assembleia. Nesse caso, a associação
fica autorizada a defender em juízo, até mesmo, os direitos vencidos na deliberação da
minoria.

Já no processo coletivo, a legitimação das associações para propositura de mandado de

segurança coletivo é extraordinária, pois o inciso LXX do art.5º da CF não exige
autorização dos associados.

Disponível em
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=233288

Há consenso na doutrina quanto à natureza da legitimidade para defesa coletiva de

direitos individuais homogêneos: trata-se de legitimação extraordinária. O ente que
busca defender os direitos individuais homogêneos (que continuam sendo direitos
individuais) em uma ação civil pública, apesar de fazê-lo em nome próprio, defende
interesses alheios.

A controvérsia aparece quando se fala nas ações coletivas para defesa dos interesses
difusos e dos coletivos em sentido estrito.

Uma parte da doutrina entende que nesses casos a legitimação é também extraordinária.
Alega-se que, mesmo quando atue na defesa de seus interesses institucionais (como, por
exemplo, a tutela do meio ambiente pelo MP ou por uma associação ambientalista), o
ente legitimado estaria defendendo direitos que não são apenas seus, mas também de
terceiros, havendo então a substituição processual.

Outra corrente defende, com relação a esses mesmos direitos, que a legitimação é
ordinária. Isso porque quando uma entidade atua em defesa de seus interesses
institucionais, sejam eles difusos ou coletivos stricto sensu (exemplo, conforme a
entidade, podem estar entre seus fins institucionais a defesa do meio ambiente, dos
consumidores, etc), ela não está simplesmente buscando a tutela de interesses de
terceiros, mas de interesses que dizem respeito a ela própria. Argumentam também que
não há substituição processual, pois na substituição o substituto estaria em nome de
direito de terceiro, mas esse direito também é seu, sendo dessa forma a legitimação
ordinária.

Uma terceira via entende que não há nem legitimação ordinária nem extraordinária. Isso
porque como os titulares dos direitos difusos são indetermináveis e os direitos coletivos
indeterminados, sua defesa em juízo é realizada por meio de legitimação autônoma
para a condução do processo.

A corrente majoritária no STJ e STF é pela legitimação extraordinária ou substituição

processual.

Representatividade adequada

Embora seja pacífico o entendimento de que no sistema adotado em nosso país,

preenchidos os requisitos legais (pré-constituição da associação e pertinência temática)
haja presunção absoluta de representatividade adequada, a 4º turma do STJ trouxe uma
nova visão, considerando ser tal presunção apenas relativa, o que abriria espaço para o
julgador, no caso concreto, mesmo diante do preenchimento dos requisitos legais,
reputar inadequada a representatividade e afastar a legitimidade ativa da associação.

 Ministério Público

A Constituição Federal defere ao Ministério Público o caráter de instituição permanente,

essencial à função jurisdicional do Estado, e lhe incumbe a defesa da ordem jurídica, do
regime democrático e dos direitos sociais e individuais indisponíveis (art.127, caput).

Não se exige do Ministério Público a pertinência temática. A despeito de não se lhe

exigir pertinência, é mister verificar, em cada caso, se a defesa dos interesses em jogo é
compatível com o perfil do Ministério Público.

Discussão doutrinária:

Parcela minoritária da doutrina entende que o Parquet não possui legitimidade para
tutelar o patrimônio público via ação civil pública. Há entendimento minoritário de
que lhe faltaria legitimidade para a defesa do erário, sob o argumento de que esse
não seria objeto de interesse difuso, mas apenas de interesse público secundário,
como titular determinado – a respectiva fazenda pública – e o MP, ao defende-lo
numa ACP, estaria representando judicialmente interesses da Fazenda Pública, o que lhe
é vedado pela CF (parte final do inciso IX, art.129).

A maior parte da doutrina entende pela legitimidade, por força do art.129, III e pelo
erário, por mais que o erário seja objeto de interesse público secundário da pessoa
jurídica cujo patrimônio publico ele integra, a manutenção de sua integridade é objeto
de interesse público primário, da coletividade, possuindo, portanto, natureza difusa.

Em suma, temos que o Ministério Público está legitimado a defender em juízo qualquer
interesse difuso (tendo em vista sua inegável relevância social), e, no que se refere aos
interesses coletivos e individuais homogêneos, tem legitimidade para a defesa:
a) daqueles cuja tutela, em razão de sua presumida relevância social, lhe for
especificamente atribuída na lei ou na Constituição (p. ex., direitos inerentes aos idosos
ou às crianças e adolescentes); e

b) dos indisponíveis (p. ex., direitos à vida, à saúde ou à dignidade da pessoa humana).

Relevância social subjetiva e objetiva (STJ)

Em se tratando da relevância social como requisito para a legitimação do MP para

propor ACP de direitos individuais homogêneos (art.81, III c/c 82, III, ambos do CDC e
art.129, III, parte final da CF), o STJ diferencia a relevância social como subjetiva e
objetiva:

“a relevância social pode ser objetiva (decorrente da própria natureza dos valores e
bens em questão, como a dignidade da pessoa humana, o meio ambiente ecologicamente
equilibrado, a saúde, a educação) ou subjetiva (aflorada pela qualidade especial dos
sujeitos – um grupo de idosos ou de crianças, p. ex. – ou pela repercussão massificada
da demanda).”

Conforme preceitua José dos Santos Carvalho Filho, por obviedade, o Ministério
Público não é legitimo para a tutela de interesses individuais homogêneos disponíveis.

Jurisprudência:

Desconsiderando entendimento de parte doutrinária, para quem a defesa dos interesses

dos contribuintes seria ornada de relevância social a legitimar a atuação do Ministério
Público, o STF consolidou entendimento de que o Ministério Público carece de
legitimidade para ação civil pública contra cobrança de tributos, entendendo versar tal
questão sobre interesses individuais homogêneos disponíveis. No caso, a Corte
Suprema passou ao largo da questão da relevância social da proteção dos interesses dos
contribuintes.

Posteriormente, esse entendimento foi positivado no art.1º, parágrafo único da LACP.

Diferentemente, o MP está legitimado a propor ação que vise a impedir que ente
federativo, ilegalmente, conceda a determinada empresa a inserção em regime especial
de apuração tributária, com risco de lesão ao patrimônio público (cobrança de imposto
em valor menor que o devido). Note-se que, nesse caso, o MP não tutela interesses
individuais de contribuintes; pelo contrário, age contra eles, em prol dos interesses
difusos da integridade do erário e da higidez do processo de arrecadação tributária.
Princípio da obrigatoriedade

Uma vez constatada pelo Ministério Público uma lesão ou ameaça de lesão a um dos
direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos pelos quais lhe incumbe zelar, é
seu dever, e não mera faculdade, agir em defesa deles.

Mas devemos lembrar que cada membro do Ministério Público possui independência
funcional (art.127, parágrafo 1º), de modo que lhe cumpre analisar, caso a caso, se há ou
não elementos para a propositura da ação.

O art.5º, parágrafo 6º da LACP traz uma relativização ao princípio da obrigatoriedade,

situação em que tanto o MP quanto qualquer legitimado para propositura da ACP
poderá firmar acordo de conduta com os interessados, transformando-se em titulo
executivo extrajudicial.

Ler art.9º da LACP.

Repartição de atribuições entre os diversos Ministérios Públicos

O art.128 da CF separa o Ministério Público entre MPE e MPU (com suas devidas
ramificações descritas nos incisos).

As Leis Orgânicas do MPU e dos MPEs de cada estado em separado possuem

atribuições que parecem coincidir. Isso porque o texto constitucional não foi técnico o
suficiente para separar entre os Ministérios Públicos da união e dos Estados todas as
suas atribuições.

Além disso, discute-se se é possível aos diversos Ministérios Públicos propor ações
civis públicas em litisconsórcio. (art.5º, parágrafo 5º da LACP – yes, we can =D).

Em se tratando de competência originária do STF para processar e julgar ACP, a

suprema corte mudou seu entendimento de modo a admitir que os MPEs possam
também propor ACP.

Ministérios Públicos dos Estados

Os MPEs ajuizarão as ações civis públicas que não sejam da atribuição exclusiva do
MPT ou do MPF. As atribuições do MPEs estão definidas na Lei Orgânica Nacional do
Ministério Público (LONMP) e na Lei Orgânica Estadual respectiva, de cada Ministério
Público Estadual.

Discussão doutrinária:
Primeira corrente: Acerca da possibilidade do MPF estar limitado a atuar na justiça
federal, e os MPEs na justiça dos respectivos estados ou DF, Wladimir Passos de Freitas
entende que a única conclusão possível é de que cada órgão só pode atuar na Justiça
que, pela Constituição Federal, lhe é correspondente.

Segunda corrente: Em sentido contrário, Nelson Junior Nery entende que quando a CF
ou a lei legitima o MP a promover a ACP, o faz com relação à instituição como um
todo, que é una e indivisível (art.127, parágrafo 1º). Ao definir a composição do MP, a
CF o trata no singular (art.128). O MP da União pode promover ação na justiça estadual
e vice-versa, já que não existe limitação na legislação para esse exercício. O juiz
somente poderia rejeitar a inicial de ACP ajuizada pelo MP estadual na justiça federal,
por exemplo, se houvesse lei expressa negando essa possibilidade. Como não há, deve
receber e mandar processar a ação.

A segunda doutrina é considerada a mais acertada, pelo fato de que a intenção da LACP
foi aprimorar a tutela judicial dos interesses difusos e coletivos, de modo que admitir
que o MPE e o MPF possam atuar tanto na Justiça Federal como nas Estaduais é seguir
o espirito da lei, conferindo uma maior efetividade à defesa dos direitos
transindividuais.

Jurisprudência

A declinação de competência de uma Justiça Estadual para outra importa a

ilegitimidade ativa, em ação proposta pelo MP do Estado declinante?

Isso foi um caso concreto julgado pelo STJ em que a Justiça Estadual de Minas declinou
competência para a Justiça Estadual do Rio de Janeiro, em ação proposta pelo MP/MG e
posteriormente endossada pelo MP/RJ.

O recorrente alegou substituição no polo ativo, em hipótese não admitida pelo CPC.
Decidiu-se que a incompetência da Justiça mineira não importava na ilegitimidade ativa
do MP, e que não houve substituição de um autor por outro, em razão da unidade
institucional do Ministério Público.

“o reconhecimento da incompetência do juízo não significa a ilegitimidade do MP”.

(REso 1.375.540/RJ, Rel. Min. Nancy Andrighi, j. 18.10.2016.)

Ministério Público e a Lei 7.913/89

O art.1º legitima o MP a tomar as medidas judiciais necessárias para evitar prejuízos ou

obter ressarcimento de danos causados aos titulares de valores mobiliários e aos
investidores do mercado através da ACP.

O MP pode agir de ofício ou por solicitação da CVM.

Estudar posteriormente com mais calma a constitucionalidade de tal previsão. Há
discussão do STF sobre o tema.

Embora esse diploma mencione apenas a legitimidade do Ministério Público para a

tutela judicial dos interesses dos titulares de valores mobiliários no respectivo mercado,
há vozes na doutrina observando que seu art.3º permite a aplicação subsidiária da
LACP, no que couber, o que abriria espaço para legitimação de todos os entes citados
no art.5º do LACP.

 Defensoria Pública

Art.5º, II da LACP.

Não se exige da Defensoria Pública pertinência temática.

Discussão doutrinária

Discute-se se sua legitimidade seria tão ampla quanto a do MP para ajuizamento de

ACP.

Ao analisar o art.134 da CF, parte dos juristas entende que a função essencial da
Defensoria se restringe à orientação jurídica e à defesa daqueles que não dispõem de
recursos suficientes para se valerem dos serviços da advocacia privada.

Para tal corrente, é indispensável analisar se todos os titulares dos direitos

transindividuais são necessitados. Considerando que nos direitos difusos os titulares são
indetermináveis, em relação a eles seria impossível verificar se apenas os necessitados
estariam tendo seus interesses tutelados. Sendo assim, a Defensoria somente estaria
legitimada a defender interesses coletivos stricto sensu e interesses individuais
homogêneos, pois apenas eles possuem titulares determináveis.

Uma segunda corrente entende que isso não seria razoável. Tolher a atuação da
Defensoria sob o argumento de que determinada ação em tutela do direito difuso ao
meio ambiente equilibrado, por exemplo, beneficiaria não apenas os moradores de uma
comunidade carente, mas também a outros interessados. Ante sua função institucional, é
mister que a Defensoria atue em prol de necessitados, mas nada obsta a que, ante a
natureza difusa do direito a ser defendido, o espectro de beneficiados extravase o circulo
dos necessitados. Nessa linha, já vinha decidindo o STJ. O STF seguiu a mesma
tendência.

Mais recentemente, o STJ reinterpretou o conceito de “necessitados” a que a

Defensoria estaria legitimada a defender em ações coletivas, não o limitando aos
carentes de recursos econômicos, mas estendendo-o aos juridicamente necessitados (ou
“hipervulneráveis), isto é, os socialmente estigmatizados ou excluídos, as crianças, os
idosos, as gerações futuras. Daí haver reconhecido a legitimidade da DP para “promover
ação civil pública em defesa de interesses individuais homogêneos de consumidores
idosos que tiveram plano de saúde reajustado em razão da mudança de faixa etária,
ainda que os titulares não sejam carentes de recursos econômicos”.

 Entidades da Administração Direta

Art.5º, III da LACP.

Além da LACP e do CDC, a previsão de legitimação ativa para as entidades da

Administração Direta estão previstas na Lei de portadores de deficiência (Lei 7.853/89,
art.3º), o ECA (art.210, II) e o Estatuto do Idoso (art.81).

Não se exige pertinência temática.

Porém, há de se verificar, em cada caso concreto, se existe conexão entre as

competências, os serviços, as atividades ou o patrimônio do ente, e a causa de pedir e o
pedido por ele formulado na ação.

Um Município A não tem legitimidade para ajuizar ação que visa beneficiar, tão
somente, consumidores residentes em um Município B. A doutrina interpreta essa
vinculação com interesse processual (interesse de agir).

No caso de lesão que transcenda o território de diversos municípios, todos eles terão
legitimidade para propositura de uma possível ação.

 Entes da Administração Indireta

Aplica-se basicamente os mesmos elementos da administração direta.

A diferença é que no ECA e no Estatuto do Idoso não está previsto expressamente a

legitimação ordinária por parte dos entes da administração indireta, porém a doutrina
entende que a legitimação deverá ser extensível a elas, pois não se pode abrir mão de
sua colaboração na defesa de tais interesses, sendo recomendável interpretar a norma de
modo a admitir sua legitimação.

Deverá ter pertinência temática.

 Fundações privadas

Quanto à legitimidade das fundações públicas, não há duvidas.

Discussão doutrinária

A doutrina se divide quanto a possibilidade de fundações privadas proporem ACP.

José dos Santos Carvalho Filho sustenta que apenas as fundações públicas estão
legitimadas a proporem ACP, pois no rol de legitimados da LACP e do CDC está
disposto de forma a conduzir interpretação de que somente os entes da administração
indireta possuem tal autorização.

Nelson Nery Junior sustenta que a lei trouxe o termo “fundação”, não fazendo distinção.
Dessa forma, não caberia ao aplicador da norma fazer essa distinção.

O STJ admite a fundação privada para propositura de ACP.

 OAB

Em que pese não haver previsão expressa na LACP ou no CDC, o estatuto da OAB no
seu art.57 prevê tal possibilidade conferindo ao Conselho Federal explicita legitimação
para promover ACP, sendo que também são legitimados os seus Conselhos Seccionais.

Quanto à pertinência, há quem defenda na doutrina que sua legitimidade não se

restringe às matérias inerentes aos seus associados. Desde que advogados se incluam
entre os titulares dos interesses a serem defendidos. Sob esse ponto de vista, a OAB não
estaria ligada à pertinência temática.

Para outros, somente se admite a atuação da entidade em prol dos interesses coletivos e
individuais homogêneos de seus associados.

O STJ entende atualmente que a OAB possui legitimidade para propor ACP em prol de
qualquer direito difuso ou coletivo, tendo em vista que seu Estatuto lhe atribui defesa,
inclusive judicial, da Constituição Federal, do Estado de direito e da justiça social.

A mesma turma, contudo, rechaçou a legitimidade da OAB para propor ação de

improbidade administrativa, dentre outros argumentos, por não vislumbrar pertinência
temática entre os fins institucionais da OAB e o bem jurídico defendido.

 Partidos políticos

Há duas vertentes doutrinárias quanto à sua legitimação.

A primeira entende que os partidos políticos são espécies de gênero associação (que são
legitimadas a proporem ACP). Logo, estariam legitimados para proporem ações civis
públicas. Ao contrário das associações comuns, não estariam ligados à pertinência
temática, embora devam guardar vinculação entre a ação e seus fins institucionais.

Outra corrente defende que os partidos políticos, embora sejam dotados de

personalidade jurídica de direito privado, não correspondem às associações de direito
privado nos moldes desenhados pelo direito civil e, ao contrário delas, que são voltadas
a uma representação especifica e social, estão destinados a exercer representação
política e genérica. Por tal razão, eles não estariam legitimados. Nesse sentido,
Carvalhinho.

 Sindicatos

A legitimação dos sindicados à defesa dos interesses coletivos e individuais da categoria

tem amparo no art.8º, III da CRFB.

Os sindicatos são uma espécie de associação. Por isso, sua legitimidade para ACP
também possui fundamentação na PACO e no CDC, e se lhe aplicam as mesma regras
de representatividade adequada (constituição na forma da lei, pré-constituição,
pertinência temática) exigidas das entidades associativas (que eu não inclui aqui no
caderno).

A expressão “direitos coletivos” referida no art.8º, III da CF deve ser interpretada em

seu sentido amplo: abrange os direitos difusos, os coletivos stricto sensu e os
individuais homogêneos.

 Lei 11.340/2006 (Maria da penha)

O art.37 da Lei Maria da Penha atribui concorrentemente ao MP e associações

regularmente criadas há pelo menos um ano a defesa dos direitos transindividuais nela
assegurados.

Em que pese só haver menção expressa às associações e o Ministério Público como

legitimados ativos, a doutrina entende, da mesma forma que no caso dos valores
mobiliários, que o rol deve ser interpretado de forma ampla, dando ensejo à legitimação
prevista no art.5º da LACP o art.81 do CDC.

LEGITIMIDADE ATIVA SUBSIDIÁRIA

Previsto no art.5º, parágrafo 3º da LACP.

 Legitimidade passiva
Ao contrário de como tratam a legitimação ativa (os legitimados estão previstos
exaustivamente, numerus clausus), o CDC e a LACP nada dispõem sobre a legitimação
passiva.

Dessa forma, qualquer pessoa, física ou juridica, que seja responsável pelo dano ou pela
ameaça de dano a direito difuso, coletivo, ou individual homogêneo poderá ser ré, até
mesmo os entes sem personalidade jurídica, quando dotados de personalidade judiciária
(condomínios, massa falida, espólio, etc.).

No caso do MP causar dano à coletividade, não poderá ser réu na ação civil pública, que
deverá ser proposta em face do respectivo ente federativo.

Porém, cabe ACP em face de seus membros, no exercício da função, quando tiverem
agido com dolo ou fraude (art.181 do NCPC).

 Legitimidade extraordinária passiva

Seria possível propor uma ação civil pública contra determinado ente, que defenderia,
em nome próprio, no polo passivo, os interesses de uma classe, grupo ou categoria de
pessoas (legitimação extraordinária passiva)?

Discussão doutrinária

Fredie Didier sustenta ser possível, pois p art.5º, parágrafo 2º, da LACP facultaria ao
Poder Público e às associações legitimadas se habilitarem como litisconsortes de
qualquer das partes, inclusive do réu.

Ainda no mesmo sentido, os artigos 81 e 82 do CDC não restringem a defesa dos

interesses transindividuais ao polo ativo.

Exemplos: ACP em face de associação de moradores que busca fechar uma rua ou o MP
propor ACP em face de determinada torcida organizada de frequentar um estádio.

Em polo oposto, José Manoel Alvim Neto sustenta não ser possível, afirmando ser a
substituição processual excepcional, e que as normas que regem a ação coletiva
somente autorizam a legitimação extraordinária no polo ativo.

INTERESSE PROCESSUAL

Também chamado de interesse jurídico ou interesse de agir, afigura-se quando o autor

tem necessidade de buscar um provimento jurisdicional para concretizar sua pretensão,
e desde que haja adequação entre o pedido por ele deduzido e a pretensão a ser
satisfeita (em outros termos: aquele deve ser útil para a satisfação desta).
A necessidade na ACP se configurará com a lesão ou ameaça de lesão de um interesse
supraindividual que caiba ao legitimado tutelar.

Em se tratando da adequação, deve-se analisar se o meio escolhido para buscar a tutela

pretendida é a mais eficaz para afastar a lesão ou ameaça de lesão ao bem jurídico
supraindividual.

OBS: Faltará ao autor interesse processual na propositura de ações civis públicas para
impugnar atos judiciários típicos (de natureza jurisdicional), por ausência de
necessidade, ante a existência de outros meios adequados, salvo por desconstituição de
sentença eivada por vicio insanável (nulidade ou inexistência), mesmo após o prazo
para eventual rescisória.

Caberá ACP em face de decisões judiciais atípicas (de natureza administrativa).

POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO

O pedido será juridicamente possível desde que não seja vedado explicita ou
implicitamente no ordenamento jurídico.

Importante lembrar que sob a vigência do NCPC a possibilidade juridica do pedido

deixa de ser condição da ação, não estando prevista dentre as causas de não resolução de
mérito (art.485). A sentença passará a ser de improcedência e não mais de carência de
ação. (ver diferença).

Controle de constitucionalidade

Pode em uma ação civil pública declarar a inconstitucionalidade de uma lei

incidentalmente? Sim.

Porém, o problema é que por ela ser transindividual, terá efeitos erga omnes.

Partindo dessa premissa, seria hipoteticamente possível em uma ACP na qual se

aduzisse a inconstitucionalidade de determinada lei ou ato normativo, que a sentença de
procedência afastasse, erga omnes, inclusive para casos futuros, a aplicabilidade da
norma inconstitucional.

Nesse caso, a ACP viraria praticamente uma ADI. O membro do MP estaria fazendo as
vezes de algo que só compete ao chefe da instituição e o juiz estaria concedendo uma
sentença que só seria de competência do STF ou do TJ local (lei estadual ou municipal
em face da Constituição estadual).
Para evitar tal situação, a arguição de inconstitucionalidade no bojo de uma ACP
somente é admissível em caráter incidental, ou seja, como causa de pedir (não podendo
ser objeto principal da ação, como a ADI no controle concentrado), uma vez que os
fundamentos da ação não ensejam coisa julgada material, valendo apenas no respectivo
processo (art.503 e 504, I e II, do NCPC). Tal entendimento foi trazido pelo STF.

Não cabe ACP para alcançar a declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga
omnes. (Joaquim Barbosa – 2007).

Art.503 do NCPC: A decisão que julgar total ou parcialmente o mérito tem força de lei
nos limites da questão principal expressamente decidida.

Art.504, I do NCPC: Não faz coisa julgada os motivos, ainda que importantes para
determinar o alcance da parte dispositiva da sentença;

II – a verdade dos fatos, estabelecida com fundamento de sentença.

Controle judicial de políticas públicas

Em se tratando do aspecto da possibilidade juridica do pedido, é possível pleitear a

condenação da adm. Pública em obrigação de fazer, consistente na implementação de
politicas públicas necessárias à concretização de direitos fundamentais de segunda e
terceira geração?

Sim.

Na verdade o Estado alega que o judiciário não poderia impor ao poder executivo a
obrigação de fazer em políticas públicas, pois estaria invadindo a competência do poder
legislativo e do poder executivo, desrespeitando, assim, a independência dos poderes.

A legitimação do judiciário é justamente o ponto sensível da discussão.

O cerne da questão consiste em saber se os direitos sociais a prestações podem assumir

a condição de verdadeiros direitos subjetivos, independentemente ou para além da
concretização pelo legislador infraconstitucional. Se eles são passíveis de tutela ou não.

O principio da dignidade da pessoa humana é um importante parâmetro e possui um

conteúdo básico, chamado de mínimo existencial, cuja inobservância autoriza o
controle da omissão dos Poderes Legislativo e Executivo pelo Poder Judiciário.