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SEÇÃO INTERNACIONAL
RESUMO ABSTRACT
Face à especial atenção que tem vindo a ser dada In view of the special attention that has been given
à contabilidade pública não só em Portugal como na to public accounting in recent times, not only in Por-
maioria dos países desenvolvidos do mundo, revela- tugal but in most developed countries, an evolutionary/
se de particular interesse um estudo evolutivo/cro- chronological study of public accounting in Portugal
nológico da contabilidade pública em Portugal. shows to be of particular interest.
Com efeito, esta contabilidade, submetida duran- This accounting, which had been submitted to
te anos a um anonimato sem sentido, viu, sobretudo meaningless anonymity for years, actually became
com a adesão de Portugal à Comunidade Europeia the subject of special interest not only by the
em 1986 e, mais tarde, à União Económica e Mone- government and other entities involved, but also by
tária, um interesse especial não só do Governo e the public in general, mainly when Portugal adhered
entidades envolvidas, como do público em geral. to the European Community in 1986 and, later on, to
E tanto assim é, que sobretudo desde 1990 que the Economic and Monetary Union.
se assiste à aprovação de um conjunto de diplomas To the extent that, particularly from 1990 onwards,
reguladores das matérias inerentes à contabilidade a set of laws has been approved which regulate issues
pública, inseridos num processo de reformas que ain- inherent to public accounting. These are inserted in a
da não terminou. reform process that has not finished yet.
É com este pano de fundo que pretendemos ela- Against this background, we hope that this study
borar este trabalho, o qual esperamos elucide o lei- will enlighten the reader about the progress in public
tor sobre os progressos da contabilidade pública em Accounting in Portugal, which from a merely legal
Portugal, que, de uma contabilidade meramente le- accounting has turned into an accounting that is
gal, passa a uma contabilidade baseada em critérios based on emerging economic, efficiency and
emergentes de economia, eficiência e eficácia. efficacy criteria.
• A empresa privada produz bens, utiliza dinheiro do • O Estado também recebe preços; porém a sua maior
dono, …, vende mercadorias. receita são os impostos.
O seu meio de financiamento são os preços recebi- • O Estado pode lançar impostos. Tem na sua mão um
dos em troca dos bens que produz. poderoso meio de financiamento.
• A empresa privada pauta as suas despesas pelas • Nas Finanças Públicas o montante das receitas é fun-
receitas que possa obter. ção das despesas.
Diz-se que: Não o é:
• Nas Finanças Privadas o montante das despesas é Nas Finanças Públicas
função das receitas. • Se aumentam os impostos, vai aumentando a resis-
Mas: tência dos contribuintes, tornando-se uma pressão tão
• Se é verdade nas finanças Privadas forte que o Estado tem de acatar.
• A empresa privada produz bens ao menor custo e • Conclui-se que o Estado determina as receitas e as des-
procura vendê-los ao máximo preço pesas de acordo com os fins que pretende atingir.
Portanto: • O Estado ou não vende os bens que produz, ou quan-
• As finanças da empresa visam a obtenção de lucro. do os vende não é com a mira do lucro, mas sim da
satisfação das necessidades.
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Adaptado de: Sousa Franco “Finanças Públicas e Direito Financeiro, Volume I, pág. 145
As designações mais usadas e normalmente acei- prestam toda uma gama de utilidades materiais, utili-
tes, dos grandes subsectores são: zando meios financeiros, ou Fundos Autónomos,
quando se trata de serviços cuja actividade consiste
• Sector Público Administrativo exclusiva ou predominantemente na gestão de meios
• Sector Empresarial do Estado financeiros (monetários ou creditícios).
São exemplo da primeira categoria as Unidades
Na Administração Central deve destacar-se o con- Militares, Hospitais e Centros de Saúde, Universida-
junto constituído pelos serviços integrados ou “sim- des, a própria Assembleia da República.
ples”, subordinados ao Orçamento do Estado e abran- Como exemplo da segunda, o Fundo de Abaste-
gidos pela Conta Geral do Estado. Estes serviços são cimento, que serviu para intervir nos preços de cer-
de diversas naturezas, abrangendo os próprios de- tos bens.
partamentos ministeriais e as suas unidades orgâni-
cas (Direcções Gerais e outras unidades orgânicas 2.1.2 A Segurança Social
da Administração), como outras entidades que po-
dem chegar a ter personalidade jurídica, ainda que A Segurança Social assumiu autonomia e peso
totalmente subordinadas, na previsão, na execução e crescentes, pelo que constitui um subsector, em
no controlo, ao Orçamento do Estado. que as entidades integrantes dispõem de regime
próprio e diferenciado. Trata-se de um subsector que
2.1.1. A Administração Central já foi “para-orçamental”, sendo designado de “para-
finanças” (com base na falsa ideia de que não há
Na Administração Central existem ainda diver- finanças fora do orçamento estadual). Desde 1984
sas entidades autónomas relativamente ao Orçamento é orçamental, integrando a Lei do Orçamento do
do Estado. Podem ser Serviços Administrativos, que Estado, mas de modo diferenciado.
1
Alínea c) do art.º 81º da Constituição.
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Artº. 108º da Constituição da República Portuguesa.
6
Entretanto já revogada.
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A data de publicação deste diploma não é constante.
8
A sua actual designação é Direcção Geral do Orçamento.
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de dos organismos públicos, onde a falta de uma con- 4.2 Razões da Reforma
tabilidade de compromissos impedia uma verdadeira
gestão orçamental e um adequado controlo. As principais razões da Reforma da Contabilidade
Ao possibilitar o pagamento das despesas públi- Pública são as seguintes:
cas através de transferência bancária ou crédito em - impor tância da Contabilidade Pública na
conta, abandonando o sistema de tesourarias priva- implementação de políticas Públicas;
tivas, aumenta as possibilidades para uma gestão - contribuição da Contabilidade Pública para a re-
integrada da dívida pública. forma do sistema administrativo;
O referido diploma consagra um novo sistema de - desconcentração administrativa;
controlo de gestão, por forma a conciliar as exigênci- - redução do número de serviços autónomos;
as da autonomia, a par da necessidade de um rigo- - melhor cumprimento dos princípios e regras
roso controlo. orçamentais;
A Resolução nº 1/93, do Tribunal de Contas, de 21 - criação de um sistema de informação para ges-
de Janeiro, veio disciplinar a forma de apresentação tão;
de contas, por parte dos organismos dotados de au- - criação de novos sistemas de contabilidade.
tonomia administrativa e financeira.
As Instruções nº 2/97 2ª. S, do Tribunal de Con- 4.3 Âmbito da Reforma
tas, de 3 de Março, são as “Instruções para a orga-
nização e documentação das contas dos serviços No âmbito da reforma poderão equacionar-se di-
e organismos da Administração Pública (regime ge- versos pressupostos, como os que a seguir indica-
ral, autonomia administrativa)”, integrados no novo mos, e dignos de especial ênfase.
Regime de Administração Financeira do Estado. - regime financeiro da administração central;
Os normativos antes referidos fazem parte da - gestão da administração central;
designada Reforma da Administração Financeira - princípios gerais relativos a receitas e despe-
do Estado e da Contabilidade Pública. sas;
- processo de efectivação das despesas;
4.1 Objectivos da reforma da Contabilidade - escrituração das receitas e despesas;
Pública - contas Públicas;
- sistematização das normas orçamentais com as
A Contabilidade Pública é entendida como o “Con- da União Européia.
junto de normas e preceitos legais que orientam a No processo de Reforma da Contabilidade Pú-
efectivação e escrituração das receitas e despesas blica, não podemos deixar de referir as principais
públicas”.9 vantagens, no processo de mudança operado.
Pode dizer-se que os principais objectivos da No nível da decisão e responsabilidade → Mais
Reforma da contabilidade Pública são os seguintes: concentrada nos dirigentes.
• modernização administrativa; Quanto à informatização → ela permite:
• divulgação de técnicas de gestão pública; - um melhor controlo das despesas públicas;
• maior transparência administrativa; - uma maior celeridade, nos processamentos e
• formulação de políticas públicas; pagamentos;
• avaliação de políticas públicas; - uma maior segurança;
• redução do peso relativo do Estado; - maior uniformidade nos procedimentos.
• redução estrutural do défice do Orçamento do No que se prende com a Tesouraria do Estado e
Estado; Dívida Pública, temos:
• diminuição da rigidez da despesa. - uma gestão descentralizada do Tesouro;
- uma gestão correcta da Tesouraria do Estado.
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Dr. Aureliano Felismino, Ex-Director-Geral da Contabilidade Pública.
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De referir, que o endividamento por parte do Esta- dade Pública, referimo-nos ao sistema de contabili-
do será, necessariamente, inferior a partir do momento dade de registo unigráfico.
em que uma parte dos serviços deixar de elaborar
requisições de fundos, ou seja, diminuirá o encargo 5.1.1 Sector Empresarial do Estado
do Estado referente a juros de empréstimos.
Quanto ao Património do Estado, teremos: O Sector Empresarial do Estado utiliza Plano Ofi-
- uma gestão centralizada do património; cial de Contabilidade (POC) ou planos de contabili-
- conhecimento do património do Estado, facilitado pelo dade específicos (como o bancário ou o segurador),
recurso aos sistemas de tratamento da informação.10 conforme prevê a alínea d) do art.º 2º. Do decreto-lei
Relativamente aos Recursos Humanos, permitirá: n.º 410/89, de 21 de Novembro11 , que torna o POC
- uma gestão centralizada dos Recursos Humanos; obrigatório para as empresas públicas.
- um melhor acesso a indicadores (Balanço Social).
É importante sublinhar que a Reforma da Admi- 5.1.2 Segurança Social
nistração Financeira do Estado e da Contabilidade
Pública tem, entre outros, como objectivos uma Embora fazendo parte do sector público adminis-
maior responsabilidade dos dirigentes pela gestão trativo, a Segurança Social utiliza o POC, convenien-
que praticam, em termos qualitativos. Possibilita, temente adaptado. O Plano de Contas das Institui-
ainda, aos referidos dirigentes verem alargadas as ções de Segurança Social (PCISS) foi aprovado pelo
suas competências, em matéria de recursos finan- decreto-lei n.º 24/88 de 29 de Janeiro.
ceiros, materiais e organizativos. No preâmbulo deste diploma, encontra-se a se-
Há que ter em conta que a reforma permite guinte referência: “Conjugando a prática contabilística
dotar a administração central de uma maior esta- desde sempre existente no sector (contabilidade
bilidade temporal e orgânica, para além de incen- digráfica) com as orientações em vigor no sector
tivar a plurianualidade da programação das público administrativo (contabilidade orçamental), o
actividades. PCISS reflecte, ainda que com as necessárias adap-
De salientar, que para serem integrados na nova tações, os princípios, estrutura e conceitos adoptados
reforma, os serviços deverão reunir os no Plano Oficial de Contabilidade…”.
condicionalismos necessários para esse efeito e
a sua passagem carece de despacho conjunto do 5.1.3. A Administração Local
Ministro das Finanças e da Tutela.
No que se prende com a contabilidade, a Adminis-
5. OS SISTEMAS CONTABILÍSTICOS tração Local dispõe de legislação própria.
APLICADOS NA ADMINISTRAÇÃO Efectivamente, a Lei das Finanças Locais - Lei nº 1/
PÚBLICA 8712 determina no art.º 24º que a “contabilidade das
autarquias locais tem como finalidade a sua uniformi-
5.1 Perspectiva Tradicional zação, normalização e simplificação, de modo a cons-
tituir um instrumento de gestão económico-financeiro
Contabilidade do Sector Público e Contabilida- e permitir apreciar e julgar a execução orçamental e
de Pública, não pode dizer-se que sejam termos patrimonial. À contabilidade dos serviços
equivalentes. De facto, como iremos verificar, nem municipalizados e das empresas municipais e
toda a Administração Pública utiliza a Contabili- intermunicipais será aplicado o Plano Oficial de Con-
dade Pública. tabilidade, com as adaptações que se imponham. A
Neste ponto, quando nos referimos à Contabili- contabilidade das freguesias pode limitar-se ao sim-
ples registo de receitas e despesas…”13
10
Sobre esta matéria foi aprovada a Portaria n.º. 378/94, de 16 de Junho (CIME) e a Portaria nº 671/2000, de 17 de Abril (CIBE). A primeira já foi entretanto revogada.
11
Aprova o Plano Oficial de Contabilidade.
12
A actual lei das finanças locais é a Lei nº 42/98, de 6 de Agosto.
13
O Decreto-Lei nº 226/93, de 22 de Junho, aprova o plano de contas aplicável à contabilidade dos serviços municipalizados e federações de municípios
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Com a publicação do decreto-lei n.º. 341/83, de 21 de O Plano de Contas adoptado deverá ser articulado
Julho, é aprovado o modelo orçamental e contabilístico com classificação das receitas e despesas públicas.
da Administração Local, regulamentando o plano de Os serviços autónomos deverão possuir ainda uma
actividades das autarquias locais, bem como o orçamento, contabilidade analítica que possibilite a avaliação dos
o relatório de actividades e a conta de gerência. A conta- resultados da gestão.
bilidade praticada na administração local é uma contabi- De acordo com o art.º 216º da Constituição da Re-
lidade orçamental de registo unigráfico. pública Portuguesa, as contas públicas são fiscaliza-
das pelo Tribunal de Contas. Trata-se, portanto, do ór-
5.1.4 Administração Central e Regional gão supremo da fiscalização da legalidade das des-
pesas públicas e de julgamento das contas, ao qual
Também a Administração Central, tal como a Admi- compete emitir parecer sobre a Conta Geral do Esta-
nistração Regional, utilizam, em regra, o sistema tradici- do (CGE), incluindo a da Segurança Social. É igual-
onal - unigráfico -, da contabilidade pública. mente da sua competência zelar pela boa aplicação
Porém, existem serviços e fundos autónomos que dos dinheiros públicos, ou seja, a exigência de res-
utilizam planos de contas adaptados do POC. ponsabilidades por infracções financeiras.
Temos como exemplo o IEFP- Instituto de Empre-
go e Formação Profissional, que adoptou o POC e 5.1.5 A Prestação de Contas
utiliza uma tripla classificação das despesas:
orçamental, por natureza e analítica. Como princípio fundamental do Direito Financeiro
Os sistemas de contabilidade e escrituração são os moderno, temos a responsabilidade pela gestão, isto
seguintes: é, todos os gestores de dinheiros, fundos ou outros
- Serviços dotados de autonomia administrativa: valores públicos devem prestar contas, do início ao
- contabilidade de caixa; termo do exercício das funções ou por gerência/exer-
- contabilidade de compromissos, resultantes das obri- cícios anuais. Devem, por meio dessa mesma presta-
gações assumidas; ção de contas, ser prestados todos os esclarecimen-
- contabilidade analítica. tos e elementos (de facto ou de direito) e respondem
A Contabilidade de caixa consiste no registo por perante uma entidade com poder para lhes tomar con-
actividades e por dotações orçamentais, de todas as tas, declarando-os quites (ou seja, fiéis e livres de
importâncias dos créditos libertados e dos respecti- encargos), credores ou devedores do Estado, aplican-
vos pagamentos. do sanções, se a isso houver lugar (Franco, 1995: 468).
A Contabilidade de compromissos e encargos assu- Nesta medida, a responsabilidade constitui um dever
midos consiste no lançamento das obrigações constitu- e uma sujeição de quem, por inerência das respectivas
ídas, com indicação da respectiva rubrica de classifi- funções, foram confiados dinheiros públicos, por liquida-
cação económica. rem e cobrarem receitas, ou por autorizarem, conferirem
A Contabilidade analítica consiste no acompanhamen- ou pagarem despesas.
to e avaliação dos resultados da gestão. O Tribunal de Contas é o órgão julgador, e o Estado,
- Serviços dotados de autonomia administrati- através da Fazenda Nacional, é o titular dos fundos con-
va e financeira: fiados, objecto da prestação de contas.
Os serviços dotados de autonomia administrativa A responsabilidade pela gestão tem um conteúdo
e financeira, e no que se prende com a contabilização específico de Direito Financeiro: a prestação de con-
das receitas e das despesas, utilizam um sistema de tas por todos os responsáveis para com a Fazen-
contabilidade que será digráfico: da Nacional.
- moldado no POC; Neste sentido, todos os civis ou militares, por
- no plano de contas aplicável às Instituições ban- gerirem cofres ou disporem de fundos de qualquer
cárias (PCSB); natureza - contáveis, exactores, tesoureiros ou pa-
- noutro plano de contas oficial aplicável. gadores, ou quaisquer responsáveis que estejam
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Anteriormente o prazo para apresentação das contas ao Tribunal de Contas era 31 de Maio.
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âmbito do POCP. Prevê, também, a criação de provi- a CNCAP, onde serão estabelecidas as referidas nor-
sões a que estejam associados riscos, nomeadamen- mas de consolidação.
te, a provisão para cobranças duvidosas, para dívi- Aguarda-se a publicação do diploma que apro-
das de terceiros que estejam em mora há mais de um vará o Plano de Contas para a Segurança Social
ano, cujo risco de incobrabilidade seja justificado, (POCISS). Com a aprovação deste plano sectorial
exceptuadas as dívidas de entidades públicas. Neste pretende-se dar satisfação a um conjunto de ca-
plano, a contabilidade analítica é de aplicação obriga- rências em matéria de informação contabilística no
tória nas instituições do Serviço Nacional de Saúde sector, pois há muito que é sentida a necessidade
para as quais exista um plano de contabilidade analí- de reformular o ainda em vigor Plano de Contas
tica. A existência de um sistema de controlo interno das Instituições de Segurança Social – PCISS, apro-
nas entidades a ele obrigadas não foi descurada nes- vado pelo Decreto-Lei n.º 24/88, de 29 de Janeiro,
te plano, como também não o foi nos dois anterior- por já não responder às crescentes exigências dos
mente mencionados. utilizadores. A publicação deste novo plano sectorial
No entanto, a consolidação de contas prevista no já acolhe os princípios contidos na nova Lei de Ba-
número 12 do POCMS será objecto de despacho con- ses da Segurança Social (Lei n.º 17/2000, de 8 de
junto dos Ministros das Finanças e da Saúde, ouvida Agosto).
Em face do que se expôs, uma coisa é certa: a presarial. Prevê que sejam elaborados o Balanço, a
normalização contabilística no sector público (ex- Demonstração de Resultados, o Mapa dos Fluxos
cluindo as empresas públicas) começa a ser uma de Caixa, Controlo orçamental – Despesas, Contro-
realidade com a qual as instituições têm de lidar, lo orçamental – Receitas, cujo objectivo principal é
em que o POCP é o “actor” por excelência. Con- a obtenção da imagem fiel do património, da situa-
forme foi dito, devido a especificidades intrínse- ção financeira, da execução do orçamento e do re-
cas de alguns sectores, aprovaram-se planos sultado económico-patrimonial da entidade que
sectoriais específicos, que melhor respondam às presta as contas. Encontra-se também prevista no
exigências dos utilizadores, não sendo ainda do POCP a inclusão de elementos destinados à ca-
conhecimento público se outros planos sectoriais racterização geral da entidade, bem como o Anexo
irâo surgir entretanto. ao Balanço e à Demonstração de Resultados.
Sendo o Tribunal de Contas o Organismo com
5.2.3 A Prestação de Contas poderes jurisdicionais sobre as entidades públicas,
é natural que, conforme foi feito no passado, ve-
Em matéria de prestação de contas, o POCP nha a emitir instruções para a prestação de con-
define um modelo de apresentação de contas que, tas em seqüência da aplicação do POCP e res-
na medida do possível, se aproxima do sector em- pectivos planos sectoriais.
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