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RESENHA CRÍTICA

KON, Anita. Quatro Décadas de Planejamento Econômico no Brasil. RAE-Revista de


Administração de Empresas, v. 34, n.3, São Paulo:FGV, 1994, p.49-61. Disponível em:
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rae/article/view/38270

BELCHIOR, Miriam. A Aplicação de Planejamento Estratégico Situacional em Governos


Locais: Possibilidades e Limites - Os Casos de Santo André e São José dos Campos.
Dissertação apresentada ao Curso de Pós Graduação da FGV-EAESP, São Paulo, mimeo,
1999. Ler Capítulo III e introdução do capítulo IV. Disponível em:
http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/5172/BELCHIOR_Miriam%28d
is%29.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Rosa Maria Barbosa Freitas1

Anita Kon – Economista pela FEA/USP (1974). Especialização em Economia Regional e


Urbana- Instituto de Pesquisas Econômicas - FEA/USP (1975). Especialização em Administration
Publique - Spécialisation en Elaboration et Utilisation de Comptes Nationaux, pelo Institut International
D'Administration Publique-IIAP, Premier Ministre- Centre de Perfectionnement Économique et
Financier- CEPEF, Paris (1984). Mestre (1985) e Doutora (1990) em Economia pela FEA/USP. Visiting
Scholar no Department of Economics / University of Illinois at Urbana-Champaign (1996). Atualmente é
Professora e pesquisadora do Departamento de Economia e do Programa de Estudos Pós-Graduados em
Economia Política (PEPGEP) da PUC/SP (Desde 1987). Foi Professora e pesquisadora do Departamento
de Planejamento e Análise Econômica da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da FGV
(1988-1992). Foi Chefe do Departamento Econômico da Diretoria de Estatística (1979/82) e
Coordenadora do Grupo de Contabilidade Regional (1982/85), da Fundação SEADE. Foi Vice-
Coordenadora do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política (PEPGEP) da PUC/SP de
1995-1997. Foi Coordenadora do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política (PEPGEP)
da PUC/SP de 1997-1999. Atualmente é Coordenadora do Grupo de Pesquisas EITT-Economia
Industrial, Trabalho e Tecnologia do PEPGEP da PUC/SP (Desde 1994). Credenciado pelo CNPq.
Atualmente é assessor econômico - Universidad Autónoma de Madrid.
Miriam Belchior - Engenheira de alimentos formada pela Universidade Estadual de
Campinas (UNICAMP), com mestrado em Administração Pública e Governamental da Escola de
Administração de Empresas de São Paulo (EAESP) da Fundação Getúlio Vargas (FGV). Foi professora,
até 2008, e tem assento no conselho de administração da Eletrobras.
As obras apresentadas fazem uma leitura analítica do período que envolvem o processo
de planejamento no Brasil. Enquanto no artigo denominado “Quatro décadas de Planejamento
Econômico no Brasil”, examina a experiência brasileira de planejamento econômico, em nível
federal, que compreende cerca de quatro décadas, analisando as propostas dos diferentes planos
e os resultados de sua implementação. Observa ainda a condução da política econômica na
busca da correção dos desajustes causados por fatores exteriores aos planos, originados por
condições internas ou externas ao país.
Assim as tentativas iniciais de organizar o planejamento econômico datam da década de
40, descrevendo que, não consistiram em práticas efetivas de coordenação global, restringindo-
se a medidas setoriais ou de racionalização do processo orçamentário. A primeira experiência
que considerava o processo global e contínuo de planejamento, e que foi efetivamente aplicada
no país, data de 1956, com o Plano de Metas. No período 1956-61 houve a introdução de um
processo de planejamento efetivo das políticas econômicas governamentais a serem
empreendidas, traduzidas no Plano de Metas. Com a utilização de órgãos governamentais de
controle já existentes, como o BNDE - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (criado
em 1952), a CACEX - Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil (1953), a SUMOC –
Superintendência da Moeda e do Crédito (1945), bem como a criação de novas instituições,
como, por exemplo, os Grupos Executivos, responsáveis pela concessão de incentivos ao setor
privado e estabelecimento de metas industriais, e o Conselho de Política Aduaneira. Em 1963,
foi publicado o Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social do Governo,
abrangendo objetivos para o período 1963-65, visando a recuperar o ritmo de crescimento
econômico observado no período anterior. O Plano Trienal, portanto, explicitava a intenção de
conciliar objetivos de crescimento, repartição e estabilidade, que, no entanto, mostraram-se
conflitantes. Já o ano de 1964, foi instituído o Programa de Ação Econômica do Governo
(PAEGj para o período de 1964-66, com o objetivo primordial de combater o processo
inflacionário, além de acelerar o ritmo de desenvolvimento econômico do país, atenuar os
desníveis econômicos setoriais e regionais, assegurar uma política de investimentos que
aumentasse as oportunidades de emprego produtivo e corrigir a tendência a déficits do balanço
de pagamentos. Em 1967, foi publicado o Programa Estratégico de Desenvolvimento para o
período 1968-70, apresentando como objetivos básicos o fortalecimento da empresa privada,
visando à aceleração do desenvolvimento econômico, concomitantemente à estabilização
gradativa do comportamento dos preços, consolidação da infraestrutura pelo governo, expansão
das oportunidades de emprego, fortalecimento e ampliação do mercado interno. Em 1971, é
submetido ao Congresso Nacional o I Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico (I PND)
para o período 1972-74. As estratégias e prioridades definidas tinham como objetivos
primordiais a manutenção do nível global do PIB, a continuação do combate à inflação, o
equilíbrio da balança de pagamentos e a melhor repartição de renda. As altas taxas de
crescimento do PIB, no período do II PND, refletiram, por um lado, o atendimento de grandes
obras públicas que continuaram a impulsionar a atividade industrial e financeira. O III Plano
Nacional de Desenvolvimento, formulado para o período de 1980-85, tinha seus objetivos
substancialmente alterados em relação aos planos anteriores, visando ao reequilíbrio das contas
cambiais e do balanço de pagamentos, bem como ao controle da taxa de inflação. O rápido
processo de contenção da atividade econômica, que decorreu da elevação drástica da taxa de
juros doméstica e da tentativa de controle do déficit do setor público com a desaceleração dos
investimentos, visava a conter a aceleração da inflação e diminuir o déficit das contas externas
do país. Em junho de 1987, foi decretado pelo governo um novo plano de estabilização de
emergência, conhecido como Plano Bresser, em que foi mantido o congelamento de preços,
objetivando o controle da demanda agregada através da compressão salarial e do ajuste fiscal.
O plano visava a diminuir o déficit público por meio da correção prévia dos preços e tarifas
públicas, redução de subsídios e de gastos de capital. O Plano Maílson, instituído em janeiro de
1988, baseou-se principalmente na busca da redução do déficit fiscal tentando evitar a
hiperinflação e possibilitar a renegociação da dívida externa, com a efetivação de um acordo
em agosto de 1988. O Plano Collor I, anunciado em março de 1990, combinava uma reforma
monetária profunda (que recriava o cruzeiro), prefixação da correção de preços e salários,
câmbio flutuante, tributação ampla e pesada sobre aplicações financeiras, enxugamento drástico
do dinheiro em circulação no país, fechamento de empresas e órgãos públicos e demissão de
funcionários. O Plano Collor Il, em janeiro de 1991, objetivava refrear a corrida da inflação. As
medidas previam o congelamento de preços e salários, a unificação das datas base de reajustes
salariais (os salários passariam a ser corrigidos duas vezes por ano, em janeiro e julho, para
todas as categorias profissionais).
Desse modo no novo governo a busca da organização da economia priorizou o ajuste do
setor público, que se objetivou através do denominado Plano FHC1 - Fernando Henrique
Cardoso. A proposta do plano envolvia o corte de despesas da União, o ajustamento das contas
dos estados e municípios, o equilíbrio dos bancos oficiais estaduais e a aceleração do programa
de privatizações. Dificuldades políticas impediram a consecução satisfatória das medidas
previstas e, em dezembro de 1993, foi apresentado um Programa de Estabilização Econômica,
que passou a ser conhecido como FHC2, a ser implementado em três tempos. A segunda fase
se refere à criação de um padrão estável de valor, denominado Unidade Real de Valor (URV),
para servir como moeda confiável para denominação de contratos e obrigações, bem como para
referenciar preços e salários. O objetivo da introdução da URV seria romper a inércia
inflacionária, cortando o vínculo com a inflação passada e reduzindo as incertezas e
expectativas negativas quanto à inflação futura, uma vez que este indexador refletiria a inflação
presente. A terceira fase do programa se relaciona à transformação desse novo padrão de valor
em uma nova moeda nacional de poder aquisitivo estável: o real.
Já o texto de Miriam Belchior denominado “A Aplicação de Planejamento Estratégico
Situacional em Governos Locais: Possibilidades e Limites” aborda em seu III capitulo a
proposta implementada por Matus sobre o planejamento estratégico, na qual o autor destaca
que o planejamento é um processo técnico-político resultante do jogo de atores em interação,
conflito, cooperação e alianças, os quais têm suas próprias estratégias e sua particular visão da
realidade. O planejamento é, deste modo, uma atividade de cunho nitidamente político. Matus
constrói seu próprio modelo como um jogo semi-controlado, onde outros atores também
participam com objetivos cooperativos e conflitivos. A partir dessa concepção básica ele tenta
dar conta, uma a uma, das insuficiências que ele aponta no modelo normativo. Em primeiro
lugar, ao reconhecer a existência de outros atores que não tem comportamento predizível, ele
reconhece também a existência de mais do que uma explicação, que, por conseguinte, implica
em que não há uma única apreciação da realidade, o Planejamento Estratégico Situacional
considera a complexidade do sistema social, portanto a análise econômica não é a
preponderante na explicação da realidade e na elaboração do plano.
No Planejamento Estratégico Situacional o que há é um jogo entre vários atores e a
explicação é uma leitura dos dados e informações objetivos que expressam a realidade, a partir
dos quais cada ator formula a sua própria interpretação, baseada em seus interesses e objetivos
– a análise situacional. Cabe salientar que Matus não subestima o papel do diagnóstico em si,
mas o toma como uma matéria prima, que um determinado ator social processa para formular
sua própria análise situacional. No que diz respeito a como conceber o plano, a diferença de
abordagem entre os modelos é profunda. Segundo Matus, o planejamento normativo é
determinista, pois assume que é possível predizer ou tratar como constante o comportamento
de todas as variáveis que não controla, que são muitas no campo político-social. Para ele, ao
analisar os fracassos dos planos normativos, em geral se aponta uma série de fatos que
ocorreram à margem das predições utilizadas durante sua elaboração.
Essas variáveis aparecem para explicar porque as metas não foram cumpridas, mas num
novo plano elas voltam a ser tratadas como constantes. O Planejamento Estratégico Situacional
se contrapõe a isso ao considerar que o planejamento se dá sob incerteza dura, ou seja, com
variáveis que estão fora do controle do ator que planeja. Logo, o plano deve considerar essas
variáveis como não predizíeis, trabalhando, sim, com cenários móveis a seu respeito. Em
consequência, é necessário estabelecer um plano correspondente a cada cenário, para enfrentar
as surpresas desse sistema complexo dentro do qual se planeja.
Como proposto por Matus, o Planejamento Estratégico Situacional se compõe de quatro
momentos: explicativo, normativo, estratégico e tático operacional. Essa estruturação vem,
mais uma vez, se contrapor à ideia de sequência de etapas lineares e estanques que, segundo o
autor, caracterizaria o planejamento normativo. O Planejamento Estratégico Situacional
estabelece como princípio básico que um plano se expresse integralmente em operações,
projetos de ação e módulos operacionais. Dessa maneira, é possível utilizar o plano como um
instrumento de organização para a ação, a partir da qual os mecanismos de direção estratégica
apontados por Matus podem se desenvolver. Seria possível, dessa forma, realizar a gerência por
operações, ou seja, implementar uma administração por objetivos, descentralizando a execução
do plano, mediante a definição de responsabilidades precisas dos órgãos encarregados de
executá-los.
Para Matus, enfim, uma nova concepção de planejamento exige uma mudança radical
nas concepções tradicionais, pois uma nova visão deve ir além da análise econômica, dando
conta de todo contexto social e político; deve adotar tecnologias compatíveis com a velocidade
da mudança das situações reais; deve enfrentar o problema da incerteza dentro da qual se
desenvolve o planejamento e deve montar um sistema de análise e acompanhamento do plano
que apoie a tomada de decisões na conjuntura da sua implantação.
O conhecimento destas bibliografias são fundamentais, pois os autores descrevem o
processo de planejamento no Brasil. Enquanto um faz uma contextualização do processo de
implantação do planejamento nos governo federal envolvendo os fatores econômicos com
ênfase nos componentes orçamentários o outro propõe um novo modelo de planejamento com
uma abordagem mais analítica e estratégica abordando a problemática de forma mais ampla.

Rosa Maria Barbosa Freitas, professora da rede municipal e estadual, graduada em


Administração Pública, especialista em Administração Estratégica e Educação de Jovens e
Adultos. Mestranda em Maestría Estado, Gobierno y Políticas Públicas.